참여사회연구소 토론회

시민정치와

복지국가의 길

일시 | 2011년 5월 19일(목) 오후 1시

장소 | 참여연대 느티나무홀

주최 | 참여연대 부설 참여사회연구소

후원 | 프리드리히 에버트 재단

프로그램

<1부>

13:00	사회	조흥식 서울대 사회복지학과, 참여사회연구소 소장

13:05	발표1	한국에서 복지국가 운동의 조건과 전략: 유럽의 경험과                              비교

신진욱 중앙대학교 사회학과, 참여사회연구소 부소장

13:20	발표2	역동적 복지국가와 복지국가 정치동맹

이상이 제주대학교 의학전문대학원, 복지국가소사이어티                             공동대표

13:35 휴식

<2부>

13:40	사회	윤홍식 인하대 행정학과, <시민과 세계> 편집위원

토론1	김기식 시민정치행동 내가꿈꾸는나라 공동준비위원장

토론2	김태현 전국민주노동조합총연맹 정책연구원 원장

토론3	박원석 참여연대 협동사무처장

토론4     손석춘 복지국가와 진보대통합을 위한 시민회의 공동대표,                               새로운사회를여는연구원 이사장

14:20	휴식

14:30	종합토론

15:30	폐회

목차

발표1  한국에서 복지국가 운동의 조건과 전략: 유럽의 경험과 비교 / 신진욱       5

발표2  역동적 복지국가와 복지국가 정치동맹 / 이상이	22

토론1  시민정치와 복지국가의 길 토론문 / 김기식	31

토론2  시민정치와 복지국가의 길 토론문 / 김태현	32

토론3  복지국가 사회연대 운동과 정치동맹 / 박원석	35

토론4  복지국가와 ‘한나라당-재벌-언론 동맹’ / 손석춘	40

2007. 3. 18

2011. 5. 19.

시민정치와 복지국가의 길

	발표 1
	한국에서 복지국가 운동의 조건과 전략: 유럽의 경험과 비교 이 글은 참여연대 주최 심포지엄 <진보의 미래, 보편주의 복지국가의 원칙과 전략>(2011년 3월 31일)에서 발표한 “복지국가를 향한 시민사회의 전략”, 그리고 프리드리히 에버트 재단과 대화문화아카데미 공동주최 토론회 <한국사회와 사회민주주의>(2011년 5월 13일)에서 발표한 “유럽 사민주의의 기본가치와 복지국가 정치: 한국에 대한 교훈”에 기초하여 수정․보완한 것이다.
	신진욱 / 중앙대학교 사회학과, 참여사회연구소 부소장

Ⅰ. 서론: 추격혁명의 방법론 문제

21세기 한국에서 ‘복지국가 추격혁명’이 시작되고 있다. 2007년에 복지국가소사이어티에서 출간한 『복지국가 혁명』은 한국에서 복지국가 토론을 촉발시키는 데 선도적 역할을 했다. 이제 복지국가 정치와 운동의 전략을 놓고 고민해야 할 지점은 그 ‘혁명’이 뒤늦은 ‘추격혁명’이라는 사실이다. 유럽에서 복지국가는 19세기말에 형성되어, 20세기에 성장하고, 21세기에 도전에 직면해있는 체제모형이다. 한국에선 그것을 지금, 21세기에 만들어내자고 하고 있다. 1세기가 넘는 시차다. 1970년대 이래 동아시아 사회들의 급속한 산업화 과정을 두고 ‘후후발 근대화’(late late modernization)라고 불렀다. 돌진적 산업화의 시기를 지나온 지금, 한국의 복지국가 운동은 ‘후후발 복지국가’를 만들려 하고 있다. 뒤늦게나마 후발자의 길을 가지 않을 수 없는 이유가 있다. 수십 년 간 성장제일주의 근대화를 추진하면서 한국사회는 심각한 불균등 발전을 해왔다. 빛나는 경제성장의 이면에, 사회적 정의와 보호를 위한 제도적 장치는 극도로 미발전된 채 남아 있다. 그런 조건에서 지난 10여 년 간 심화된 사회적 양극화와 해체, 깊어지는 불안은 복지국가라는 기획을 추진하지 않을 수 없게 만든다.

하지만 문제는, 의지의 낙관, 열정적 호소가 이 정치적 기획의 성공을 보장해주지 않는다는 데 있다. 지금까지 복지국가의 담론과 운동들은 현 시기 한국사회의 문제적 현실을 가리키며 복지국가의 필요성과 매력을 역설하는 데 몰두해왔다. 그러나 단지 절박한 현실을 반복해서 지목하는 것만으로는, 단지 모범사례를 학습하고 선전하는 것으로는 부족하다. ‘추격혁명의 방법론’을 고민해야 한다. 후발자는 어떤 관점에서 선행자들에 접근하고, 어떤 방식으로 그들의 경험을 섭취해야 하는 걸까?

1950~60년대의 근대화 패러다임은 이를 진화론적 우열(優劣)․전후(前後) 관계로 봤다. 앞선 사회는 뒤따라오는 사회들이 좇아야 할 모형을 보여준다는 것이다(Parsons, 1966). 학계에서 이 패러다임은 이미 낡고 죽은 것으로 쉽게 치부되곤 하지만, 실은 아직까지 많은 사람들은 서로 다른 사회들 간의 관계를 이런 관점에서 이해한다. 하지만 현대 문화와 학문에 뿌리깊이 내재해 있는 이런 관점은 중요한 사실을 놓친다. 후발자는 선행자들과 전혀 다른 역사적 전통, 다른 사회적 조건, 다른 국제적 환경 하에 있을 뿐 아니라, 선행자들과 동시대적 지구환경 안에서 공존하면서 독특한 방식으로 준거국가, 준거모델을 내부화하기 때문이다(Bendix, 1981).

그러므로 후발자가 달성해야 할 과제는 지나간 역사의 반복이 아니라, 전혀 새로운 역사를 창출하는 일이다. 이 글은 한국의 복지국가 추격혁명이 놓여 있는 조건과 유망한 전략이 무엇인지를 고민하는 방법론적 전략으로서 네 단계를 밟아가려 한다. 첫째(제2장)는 유럽에서 복지국가의 성장을 가능케 한 요인을 추적하는 일이다. 이는 복지국가의 형성사, 발전사를 역사적으로 서술하는 것이 아니라, 그것에 작용한 정치․경제․사회적 요인을 논리적으로 재구성하는 과제다. 둘째(제3장)는 오늘날 유럽이 경험하고 있는, 복지국가의 변화된 환경을 정식화한다. 이것은 지금 한국과 유럽사회들이 동시대적으로 처해 있는 공동의 문제상황이 무엇인지를 확인하고, 유럽이 복지국가의 형성․발전기에 갖지 않았던 어떤 장애와 기회를 21세기 한국의 복지국가 운동이 갖고 있는지를 묻기 위한 것이다.

유럽 사례에 대한 예비적 고찰 위에서, 셋째(제4장)로는 오늘날 복지국가 운동의 조건이라는 관심 하에 한국사회의 역사적 전통과 사회문화적 구조의 특성을 해석한다. 여기서는 제2장에서 유럽 복지국가의 성공 요인을 분석한 결과에 비추어, 그러한 정치사회적 조건들을 한국사회의 역사와 현재가 과연 얼마만큼 공유하고 있는지를 집중적으로 추적한다. 마지막 과제(제5장)는 지금 한국에서 복지국가 정치와 운동의 전략적 중점이 무엇이 되어야 할지에 대한 견해를 서술한다. 이것은 19~20세기 유럽에서 복지국가를 가능케 한 요인에 대한 일종의 기능적 등가물을 21세기 한국에서 발견하려는 시도다. 동시에 그것은 오늘날 한국과 유럽이 동시대적으로 직면해 있는 장애를 돌파하는 데에서 한국사회가 발휘할 수 있는 상대적 강점을 찾아내는 작업이기도 하다.

II. 유럽 복지국가 정치와 그것의 사회적 기초

1. 사회적 위기와 복지국가 발전

유럽사회가 경험한 중대한 사회적 위기들은 복지국가의 형성과 성장을 가져온 중요한 역사적 계기들이었다. 크게 세 가지 역사적 국면이 복지국가의 형성과 질적 도약에 영향을 미쳤던 것으로 보인다. 19세기 후반의 초기 산업화 시기, 20세기 초반의 1차 세계대전과 대공황, 20세기 중반의 2차 세계대전 등은 재해․실업․주거․보육․교육․의료 등 여러 부문에서 국가의 공적 역할을 매우 중요하게 만들었다.

첫째, 산업혁명 이후 산업자본주의 단계로 접어들면서 양극화와 빈곤, 산업재해 등 많은 사회적 문제들이 발생하자, 최소한의 노동력 재생산을 위해서라도 제도화된 사회보장이 필요하게 되었다. 노동계급의 조직화와 정치세력화는 지배세력의 위기의식을 고조시켰다. 이런 상황에서 독일의 비스마르크 모델이 대표하는 초기 사회보장 제도들이 1880~90년대에 유럽 전역의 많은 나라에서 검토되고 확산됐다.

둘째, 유럽 복지국가가 또 한 번의 질적 도약을 경험한 시기는 1930년대다. 1차 세계대전의 참화 위에 닥친 대공황과 그에 뒤따른 세계경제위기, 실업과 빈곤 증대, 저출산으로 인한 인구학적 변화 등이 여러 나라의 노동계급과 중산층을 강타했다. 이 상황에서 이전 시기에 여러 세력의 반대에 부딪쳐 관철되지 못한 복지 제도가 신설되거나, 기존 복지제도의 적용율과 적용대상이 확대됐다.

셋째, 2차 세계대전 이후 유럽사회는 전쟁의 참화로부터 사회를 재건해야 한다는 중차대한 과제에 직면해 있었다. 전쟁 과정에서 국가의 공적 기능에 대한 정당성 기초가 넓어졌고, 그에 상응하여 징세능력과 개입능력이 커졌기 때문에 국가는 많은 것을 할 수 있었다. 이러한 전후(戰後) 복구과정에서 대량의 공공주택 보급, 공적 보육․교육기관의 확대 등 여러 부문에서 복지국가의 확대가 크게 이뤄졌다.

하지만 ‘위기→복지’라는 기계적 인과관계는 성립되지 않는다. 위와 같은 위기상황에 대해 노동계급은 강력하게 불만과 요구를 표출했으며, 그에 대한 정치적․정책적 대응들을 통해서 복지국가는 몇 단계에 걸친 질적 도약을 경험했다. 어떤 나라에서도 사회적 위기와 문제 자체가 복지국가의 발전으로 이어지진 않았으며, 조직된 민중부문이 그 문제를 정치적 문제로 인지하고 불만과 요구를 분출했을 때 체제 변화로 이어졌다. 그렇기 때문에 유럽 복지국가의 역사에는 ‘지배체제의 공고화’와 ‘아래로부터의 저항’이라는 두 측면을 함께 내포하는 양가성이 있다. 복지국가는 한편으론 자본주의 체제의 갈등을 해소하고 노동력을 재생산하는 기능을 수행하며, 또한 자본주의의 해체적 경향 속에서 사회통합의 물질적 토대를 제공하기도 한다. 하지만 다른 한편으로 복지국가는 노동계급을 비롯한 민중부문의 아래로부터의 저항과 요구에 의해 국가체제 자체가 변형된 대표적인 역사적 사례이기도 하다.

2. 산업노동자 계급의 조직화와 연대적 문화

복지국가를 탄생시킨 사회적 토대로서 가장 중요했던 것은 노동계급의 인구학적, 조직적, 문화적 성장이었다. 19세기 후반에 여러 유럽사회의 산업화 과정에서 산업노동자층의 인구학적 비중이 급속히 높아졌다. 나아가 이들은 생활․노동의 지리적 집중으로 인해 높은 문화적 동질성, 강한 집단의식, 집단문화를 발전시킬 수 있었다. 거기에서 노동계급의 연대적, 집단주의적 문화가 하나의 전통으로 자리 잡게 됐다. <표1>은 19세기 후반에서 20세기 초반에 이르는 시기에 이탈리아와 독일의 직업구성을 보여준다. 독일에서 산업부문의 급속한 성장과 높은 비중은 세계 최초의 노조연맹과 노동자정당, 복지국가 제도가 왜 19세기 중․후반 독일에서 생겨났는지를 이해할 수 있게 해 준다.

<표 1> 19세기 후반 ~ 20세기 초반 이탈리아와 독일의 직업구성 비교

	연도	전체 노동인구 중 부문별 종사자 비율 (%)
		농업	수공업과 제조업	상업과 서비스
이탈리아	1871	61	23	16
	1881	62	25	13
	1911	56	27	17
독일	1849	56	24	20
	1882	43	34	23
	1907	35	40	25

자료: Marco Meriggi, “Italienisches und deutsches Bürgertum im Vergleich”, Jürgen Kocka (ed.), Bürgertum im 19. Jahrhundert, Vol. 1, Göttingen: Vandenhoeck & Ruprecht, 1995, p. 151.

노동자계급의 집단의식이 성장하고 재생산되는 데에는 노동조합의 역할이 결정적이었다. 강력하고 포괄적으로 조직된 노동조합은 단지 경제적 협상의 도구가 아니라, 생활공동체이자 문화공동체로서의 의미를 갖고 있었다. 이와 같은 조건 위에서 유럽 사회는 자본-노동을 축으로 하는 사회적 균열구조를 갖게 되었는데, 이는 유럽적 근대의 매우 특징적인 양상이었다. 복지국가 유형론에서는 종종 북구의 사민주의 유형과 독일식 보수주의 유형을 대비시키곤 하지만, 복지국가 정치의 관점에서 봤을 때는 어느 지역에서든 노동계급의 조직적, 문화적 역량은 복지국가 발전에 필수적인 사회적 조건이었다.

독일에선 이미 1848년 유럽 민중혁명의 와중에 전독일담배노동자연합이 처음 결성됐고, 1849년 인쇄노동자, 그에 이어 섬유․금속․광산․목공․건설노동자 연맹 등이 주요 대도시에서 동시다발적으로 건설됐다. 노동계급의 조직화를 배경으로 1960~70년대에 노동자정당이 건설되기 시작했고, 이런 발전추세는 지배세력에게 커다란 위협이 되었다. 그래서 비스마르크는 한편에선 1878년에 「사회주의자법」(Sozialistengesetz)을 제정하여 노조와 사민당을 탄압하면서, 다른 한편으론 1880년대의 각종 복지제도 도입으로 조직된 산업노동자 계급을 사회의 위계구조 안으로 통합시키려 한 것이다(Ziegelmayer, 2001).

덴마크․스웨덴 등 북구사회에선 시민사회 내의 강력한 집단주의 전통과 노동조합 권력이 다른 유럽 나라들에 비해 복지국가의 경로에 더 큰 영향을 미쳤다. 북구 복지국가 역사의 중요한 특징은 노동조합과 노동운동, 그 밖의 다양한 시민사회 조직들이 독자적인 사회보장 프로그램을 발전시켜 정당과 정부 정책에 큰 영향을 미쳤다는 점이다(Lundberg and Åmark, 2001). 복지국가 체제가 세워지기 전에 이미 이른바 ‘겐트 모델’(Gent Model)이라고 부르는 사회보장 체제, 즉 노조(특히 전국노조)가 운영하는 사회보장제도를 국가가 재정적으로 보조하는 방식이 광범위하게 존재했다. 이는 재정적 빈곤으로 보장율이 낮고, 노조에 조직되지 않은 인구층이 배제된다는 문제를 안고 있었지만, 그런 한계를 극복하려는 사민당의 보편적 복지국가 비전이 시민사회 내에 쉽게 수용될 수 있게 만든 중요한 사회적 기초였다.

3. 사민주의 정당의 정치적 성공

20세기 유럽 복지국가의 확대에서 좌파정당, 특히 사민주의 정당의 집권은 가장 결정적 기여를 했다(Schmidt, 2001). 19세기 후반 유럽에 등장한 사회(민주)주의 정당들은 산업노동자 계급의 성장으로 형성된 사회적 균열구조에 조응하는 정치적 형태였다. 나아가 노동자정당들이 표방하고 추구한 사회적 정의, 평등, 연대의 정치적 가치들은 노동계급의 집단적 문화와 깊은 친화성을 갖고 있었다. 좌파 정당의 정치적 성공은 많은 부분 노동계급의 지지와 조직적, 문화적 토대에 의해 가능했고, 또 역으로 좌파 정당의 집권은 복지국가의 성장에 결정적 기여를 함으로써 노동계급의 역량과 영향력을 확대시켰다.

사민주의 정당들을 비롯한 많은 노동자정당들은 자들은 정치적 자유와 민주주의를 정치이념의 근본가치의 하나로 받아들임으로써, 현대 유럽의 문화적 근간의 하나였던 대중민주주의 전통에 뿌리를 내렸다. 특히 사민주의 정당들은 이 측면에서 가장 선도적이고 적극적이었다. 사민주의 정당들은 사회적 정의라는 이상을 실현하는 데서 국가제도, 정치제도를 통한 개혁을 중요시했다. 이들은 자본주의의 근본문제에 대한 비판자로 남는 것이 아니라 자본주의 경제와 국가를 개혁하는 현실적 힘이 되길 원했다. 이를 위해 이들은 이미 19세기말에 대중정당의 모델을 받아들여서 제도외적 동원을 통한 체제 전복보다는, 제도 내로의 진입을 통한 개혁의 길에 보다 많은 가치를 부여했다.

이 노선은 상당히 성공적이었는데, 그것은 자본-노동, 구교-신교 등을 축으로 하는 유럽사회의 사회적 균열구조에 상응하는 보수-사민 정당체제 안에서 가능했다(Lipset and Rokkan, 1967). 사민주의 정당들은 노동자계급의 조직적 틀인 노동조합과, 그 제도 하에 확산된 연대적, 집단주의적 노동자문화에 의존하고 있었지만, 그 이상의 ‘정치적’ 이념과 ‘국가적’ 비전을 추구하면서 정치를 변화시키고, 국가조직과 사회제도를 개혁했다. 그러한 정치적, 제도적 개혁은 사회구성원들 사이에서 사회적 연대의 문화와 복지국가를 지지하는 집단적 의식을 견고하게 했다. 이와 같은 정치-사회, 제도-문화 간의 선순환 관계가 얼마나 성공적으로 구조화될 수 있느냐가 그 사회에서 복지국가적 합의의 폭과 깊이를 규정했다.

사민주의 정당이 노동계급의 집단이익을 넘어서는 정치적․국가적 비전으로 국가제도와 사회체제를 전면적으로 재건축한 대표적인 사례는 바로 스웨덴이다. 한국에서 이미 상당히 알려져 있듯이 스웨덴 복지국가의 핵심어 중 하나는 ‘인민의 집’(folkhemmet)이라는 용어다. 복지국가는 인민이 서로 존중하며 평등하게 사는 집이다. 이 개념은 원래 우익민족주의자인 루돌프 셸렌(Rudolf Kjellén)이 1916년에 출간한 저작에서 기원한 것으로서 그 시대 스웨덴의 보수주의 사회유기체론을 반영하는 것이었다. 그러나 1928년 사민당 지도자인 한손(Per Albin Hansson)은 이 개념을 수용하여 한편으론 사회민주주의를 국가적-국민적 비전으로 만들고, 다른 한편으로는 민족주의를 사민주의화 하는 데 성공했다. 1930년대 이후 스웨덴 사민당은 “사회민주주의 이념을 민족국가 내셔널리즘과 결합”했으며, “특정 계급이익에 기초한 당이 아니라 인민의 당”을 표방하기 시작했다(Bärenreuter, 2005: 199-200). 그 전통 위에서 이후 스웨덴 국민들의 국가정체성은 사민주의 정체성, 복지국가 정체성과 동일한 것이 됐다(Hansen and Wæver, 2004; Trägårdh, 2002).

4. 우호적 경제구조와 강한 국가기구

끝으로 복지국가에 대한 광범위한 합의와 보수-사민주의의 동반자적 관계 형성에 우호적인 경제구조와 국가기구가 존재했다. 유럽 복지국가는 노동자계급의 조직적 힘과 연대적 문화, 그리고 사회적 정의와 보편적 사회권을 지향하는 사민주의 정치운동의 가치를 강하게 반영하고 있다. 하지만 20세기에 와서 많은 유럽사회는 복지국가에 대해 좌우 균열구조를 가로지르는 폭넓은 합의 기반을 갖게 됐다. 물론 그와 같은 합의는 계급 간 세력균형이라는 조건 하에서만 가능했다는 점에서, 그것은 유럽사회에서 축적된 노동계급의 조직적, 정치적 역량을 반영한다(Rueschemeyer, Stephens, and Stephens, 1992). 하지만 또한 그것은 자본가계급과 다양한 주변적 계급들이 계급타협을 유용한 선택으로 간주할 수 있었던 경제체제상의 환경 하에서 가능했던 체제모델이었다. 그것의 핵심은 완전고용 체제와 대량생산-대량소비 선순환에 기초한 포드주의적 축적체제였다.

그러한 경제구조상의 조건과 더불어 두 차례에 걸친 세계대전을 겪으면서 국가기구가 정치적, 조직적, 재정적으로 급성장했다는 점, 또한 전후(戰後) 재건과정에서 국가의 적극적인 공적 개입을 제도화시킬 수 있었다는 점을 지적할 만하다. 유럽 나라들의 국가기구는 무엇보다 전쟁 수행을 통해 비약적 성장을 했다. 전쟁이라는 비상상황에서 국가의 공적 권위와 역할이 커졌고, 조세와 재정 규모가 급증했으며, 전시경제 체제 하의 경제개입, 국내적 통합을 위한 공적 보호제도를 확장했다. 전쟁 종료 후의 복구과정에서도 국가는 핵심적 역할을 했고, 특히 이 과정에 좌파 정당이 참여할 수 있을 때 복지국가의 확대 효과는 특별히 컸다.

한 예로 프랑스의 복지국가와 사회보장 체제(“protection sociale”)가 질적 도약을 하게 된 것은 무엇보다 2차 대전이 종전 직후의 몇 년 동안이었다. 레지스탕스 전국협의회(Conseil National de la Résistance)는 국가 재건과 사회개혁 프로그램을 논의하고 설계하는 중요한 단위였다. 바로 여기에 공산당, 사회당, 親공산당 계열의 프랑스 노총(CGT) 등이 참여하여 프랑스 복지국가를 한 단계 도약시키는 주요한 구상들을 ‘국가 재건’의 프로그램으로 반영시켰다(Lechevalier, 2001). 전쟁국가가 복지국가 간의 복잡한 관계는 ‘강한 국가’의 모순적이고 이중적인 함의를 단적으로 보여준다.

III. 최근 유럽 복지국가의 환경 변화

앞에서 서술한 바와 같은 유럽 복지국가의 사회적 토대는 1980년대 이후 급격하게 변화했고, 이에 따라 사민주의 정치세력과 복지국가 체제 역시 변화된 환경에 부응하는 개혁을 끊임없이 요구받아왔다. 이 변화들은 오늘날 한국사회가 많은 부분 함께 경험하고 있는 동시대적 조건이기도 하다. 그 변화의 핵심은 무엇이었는가?

1. 신자유주의 지구자본주의 환경

첫째는 복지국가적 타협을 가능케 했던 경제구조의 변화다. 전후(戰後) 자본주의의 황금기라고 일컫는 시기 동안에는 대량생산-대량소비 선순환에 기초한 포드주의적 축적체제, 완전고용 노동시장 구조가 지탱되고 있었고, 유럽에선 조정시장경제 체제와 코포라티즘적 합의 구조가 유지될 수 있었다. 그러나 지구적 수준에서 이른바 신자유주의라고 불리는 일련의 경제․금융․노동정책이 확대되고 경제체제가 재편되면서 그와 같은 합의의 기초가 크게 약화되었다. 그것은 1940~70년대의 복지국가 체제에 대한 ‘자본의 반격’(뒤메닐․레비, 2006)으로 인한 것이기도 했지만, 자본의 경제적 이익으로 환원되지 않는 정치적 기획과 문화적 헤게모니 투쟁이 만들어낸 변화이기도 헀다(하비, 2009; 홀, 2007).

2. 경쟁국가 성격의 강화

둘째, 국가 능력과 기능이 구조적으로 변화했다. 신자유주의적 지구자본주의 체제가 확대되면서 일국적 수준에서 국가가 재정정책이나 자본시장 규제 등 정책수단으로 경제에 개입할 수 있는 능력이 크게 약화되었다. 이에 상응하여 국가 기능의 변화가 뒤따랐다. 국가는 국민경제의 조정, 노동보호, 사회보장과 같은 기능을 약화시키면서, 자국에 소재한 자본 또는 특정 지역의 ‘경쟁력’을 강화하거나(Wettbewerbsstaat) ‘입지’를 강화하는(Standortpolitik) 기능을 강화했다(Hirsch, 1998; Jessop, 2002). 그러나 이것은 지구화의 맥락에서 흔히 이야기되듯 국가의 일반적 ‘약화’를 의미하는 것이 아니라, 국가성격의 ‘구조변동’을 뜻한다. 왜냐하면 국가의 자본규제 능력은 약화된 반면, 노동과 시민사회의 저항에 대한 억압 기능과 능력은 강화됐기 때문이다.

3. 탈산업사회와 정보사회의 도래

셋째, 사회시스템과 계급구성의 변화가 동시에 진행되었다. 사회적 수준에서 특히 중요했던 것은 탈산업사회․서비스사회로의 이행과 그에 따른 계급구성의 복잡성 증대였다. 산업노동자층의 상대적 비중은 크게 낮아졌고, 경제적 갈등구조가 다양화됐다. <표2>는 1970년대를 경유하면서 여러 서구사회들에서 제조업 분야의 상품생산자층의 인구학적 비중이 급속히 줄어들고, 반대로 서비스 부문의 피고용자들이 크게 늘어났음을 볼 수 있다. 복지국가의 형성기였던 19세기 후반 이래로 거의 1세기 동안 지속되어 온 산업노동자 중심의 계급구조가 근본적으로 흔들리게 된 것이다. 그래서 이미 1980년대에 유럽의 진보 사회과학계에서는 ‘노동’이 사회학적 핵심 개념으로서 이제 얼마나 유용한가라는 질문이 진지하게 제기된다(Offe, 1983).

<표 2> 1960~70년대 서구사회의 고용구조 변화 (%, 전체 피고용자 중 부분별 비중)

	미국			스웨덴			영국			서독
	1962	1972	1983	1964	1973	1983	1961	1971	1981	1961	1970	1982
농업	7.5	4.4	3.5	12.4	7.1	5.4	3.5	2.7	1.7	13.6	7.7	5.1
상품생산	33.2	31.5	26.8	40.8	36.1	29.0	46.2	43.3	35.2	47.6	49.0	49.0
기업서비스	11.1	12.9	16.7	10.9	14.8	17.4	10.3	12.1	16.8	9.3	11.0	11.0
지역서비스	11.9	12.1	11.6	9.2	10.5	11.7	14.6	14.2	14.5	11.8	12.4	12.4
사회서비스	10.7	15.6	17.8	11.2	17.8	25.5	7.8	10.9	15.0	5.4	7.4	7.4
소비자서비스	21.6	21.5	22.4	13.7	12.6	10.9	16.1	15.8	16.8	11.1	12.1	12.1
가계서비스	4.0	2.1	1.2	1.7	1.1	0.1	1.6	1.0	0.0	1.3	0.4	0.4
합계	100	100	100	100	100	100	100	100	100	100	100	100

자료: Wolfgang Ochel and Manfred Wegner, Service Economics in Europe, London: Pinter Publishers and Boulder: Westview Press, 1987, p.42.

이와 더불어 정보사회의 도래는 시민사회와 정당정치에 의미심장한 변화를 가져왔다. 정보통신 기술과 매체의 혁신에 따라 사람들의 정치․사회의식은 노동과 생활의 ‘장소’에 속박되지 않게 되었다. 무엇이 사회의 핵심 문제며, 누가 그것에 책임이 있고, 무엇이 해법인지에 대해 어떤 견고하고 지속되는 집단의식이 존재할 수 없게 되었다. 노동현장에 기반을 둔 집단문화보다 실재의 상징적 구성을 둘러싼 담론투쟁이 점점 더 중요하게 되었다.

4. 노동조합과 노동정치의 약화

넷째, 이상의 사회적 변화들 속에서 노동정치에도 커다란 변화가 계속되고 있다. 우선 많은 나라에서 노동조합 조직률의 전반적 하락을 경험했고, 이는 특히 제조업 부문 노조의 비중과 영향력이 크게 약화됐다. <표3>은 1980년대를 경과하면서 북구 나라들을 제외한 대부분의 유럽사회에서 노조 조직률이 하락 추세로 접어들었음을 보여준다. 복지국가의 핵심 기반이 힘을 잃기 시작했다는 뜻이다.

<표 3> 경제협력개발기구(OECD) 회원국의 노조 조직률 추이, 1970~1989

	1970년 조직률 (%)	1970~79년 증감률 (%p)	1980~89년 증감률 (%p)
높은 조직률 국가군*
벨기에	52	14.9	0.2
덴마크	62	17.8	0.1
핀란드	57	22.4	5.8
스웨덴	73	13.8	6.0
중간 조직률 국가군
호주	49	3.2	-3.7
오스트리아	62	-4.1	-2.3
캐나다	29	4.3	-0.5
독일	38	3.9	-3.1
아일랜드	54	3.6	-12.0
이탈리아	38	16.0	0.1
뉴질랜드	40	5.3	-5.2
노르웨이	57	4.0	-0.1
영국	49	5.9	-11.2
낮은 조직률 국가군
프랑스	22	-2.9	-7.4
일본	35	-3.8	-5.4
네덜란드	40	-2.5	-8.1
스위스	49	3.5	-4.4
미국	26	-5.0	-5.4

자료: Bruce Western, Between Class and Market. Postwar Unionization in the Capitalist Democracies, Princeton, N.J.: Princeton Up, 1997, p. 145, 152.

5. 정당정치의 정당성 약화와 정당체제 다원화

끝으로, 정치의 영역에서도 의미심장한 변화가 진행됐다. 정당정치와 대의기구에 대한 신뢰는 급격히 떨어졌고, 정치혐오나 정치무관심이 투표율 하락 등으로 표현되고 있다. 기존의 거대정당들은 지속적으로 자신을 지지해주는 유권자를 잃어가고 있다. ‘충실한 지지자 없는 정당’(parties without partisan)이 일반적 경향이다(Dalton, 2000). 정당체제는 다양화되었으며, 보수-사민 정당 외에 녹색당이나 우익포퓰리즘 정당의 변수가 크게 작용하게 됐다. 이처럼 다변화된 구조 내에서 어떤 정당이 오랜 기간 안정적인 지지를 기대할 수 없게 됐다.

부동층(swing voter)와 투표 유동성(volatility)가 증가했고, 이에 따라 정당질서는 빠른 속도로 변하고 심판투표로 권력구조가 급변하는 경우가 잦아졌다. 이런 가운데 시민들은 정당에 자신의 정치적 의지를 위임하는 것보다는, 직접행동을 통해 국가정책에 개입하는 경향이 강해졌다. 공권력과 시민들이 직접 충돌하는 경우가 잦아졌으며, 그러한 갈등에서 정당들의 대의 역할, 조정 역할은 그다지 크지 않다.

물론 이러한 변화들에도 불구하고 아직까지 유럽에서 복지국가 체제에 대한 합의는 폭넓게 존재한다. 하지만 복지국가의 가치와 제도는 분명 상대화되고 탈안정화 되고 있다.

Ⅳ. 한국에서 복지국가 운동의 조건

앞에서 서술한 유럽의 과거와 현재에 비추어, 한국사회의 역사적 경험과 사회문화적 특성, 현재의 사회적 조건이 어떻게 다르고, 어떻게 유사한지를 고찰해보자.

1. 역사적 배경과 조건

우선 역사적인 배경을 보면 한국사회는 산업화 과정에서 연대적인 사회문화적 기반이 지극히 미발달했다는 점이 중요하다. 한국에선 산업화 과정에서 강력한 노동조합과 노동계급 정당, 연대적인 제도와 문화적 전통이 발전할 수 있는 기회를 갖지 못했다. 한국에서 산업화의 기초는 일본 점령기에 세워졌으며, 본격적인 산업화는 1960년대 이후 군사독재 하에 매우 짧은 시기에 이뤄졌다. 한국사회는 산업화 초기와 급속한 산업화 시기를 모두 극도로 억압적인 정치환경 하에 보낸 것이다.

뿐만 아니라 유럽에선 19세기 노동계급의 조직화와 정치세력화라는 배경이 있었기 때문에 20세기에 전쟁을 통한 국가성장이 역설적이게도 복지국가 성장의 토대가 되기도 했다. 하지만 한국에선 그런 배경이 없었기 때문에 한국전쟁으로 성장한 국가기구는 억압적 기능, 폭력적 성격만 증대했다.

그래서 지난 수십 년 간 한국 사람들의 물질적 복지는 노조이나 정당으로 조직된 노동계급의 도전과 공적 복지체제를 통해 달성되지 않았다. 그 대신 경제정책 위주의 국가정책과 성공적 산업화의 부산물로 얻은 생활수준의 향상을 통해 복지 문제를 해결하는 ‘생산주의적 복지체제’(productivist welfare regime)가 공고화됐다(Holliday, 2000). 즉 조직된 노동의 힘이 성장하지 않은 채로, 경제성장의 성공에만 의존하는 사적 복지야말로 한국인들이 알고 있는 거의 유일한 복지의 방식이라는 것이다. 그 결과 한국사회에선 유럽 복지국가의 중요한 기초였던 집단적․연대적․공공적 전통이 미약하다.

김대중․노무현 정부 시기에 사회보장 제도가 꽤 확충되긴 했지만, 거기서 성립된 복지체제는 사회보험제를 통해 분절된 노동시장의 중심부를 보호하고, 국민기초생활보장제를 통해 최하위 저소득층을 보호하는 방식이었다. 그렇기 때문에 광범위한 인구층이 공적 복지의 틀에서 배제되어 있다. 이런 체제는 연대적 전통의 빈곤에서 초래한 바가 크며, 또한 오늘날 보편주의적 연대체제의 발전을 가로막는 효과를 낳고 있다.

이러한 역사와 현실로 인해 한국사회에서 많은 사람들은 복지국가의 메커니즘과 거시적 합리성, 복지국가 하의 삶을 거의 경험한 바 없다. 이는 복지국가를 지탱해 줄 견고한 시민사회 기반과 조직을 갖고 있지 못하며, 복지국가의 기획이 난항에 부딪칠 때조차 지지를 철회하지 않을 탄탄한 문화적 지반을 결핍하고 있다는 뜻이다. 그런 조건에서 일차적으로 중요한 과제는 복지국가 기획을 함께 추구하거나 지지해 줄 시민사회의 복지동맹 기반을 창출하고 공고화하는 일이다.

2. 현 시기 복지국가 운동의 사회적 환경

오늘날 유럽의 복지국가는 신자유주의 지구자본주의의 환경 하에서 고전하고 있다. 하지만 이미 1세기 동안 공고화된 제도적, 문화적 경로의존성에 의해 기존의 사회체제를 상당한 정도 지탱할 수 있다. 그러나 한국사회는 복지국가의 기틀도 잡히지 않은 상태에서 오늘날 유럽 복지국가가 맞고 있는 시대적 환경을 겪게 됐다. 노동계급의 조직화가 본격화되던 1980년대 후반, 복지정책이 처음으로 진지하게 고려되기 시작한 1990년대 후반, 복지국가 운동이 처음으로 폭넓은 지지와 관심을 받으며 확산된 2000년대 후반이 그러하다.

한국에선 1987년 민주화 이후 비로소 노동계급의 조직화와 사회적 정의라는 의제를 본격적으로 제기할 수 있게 되었는데, 이 시기는 이미 한국의 산업구조와 계급구성이 상당한 정도 ‘탈산업화’(물론 유럽과는 다른 구조이지만)되기 시작한 시점이었다(최장집, 1993). 산업구조와 계급구성의 측면에서 서비스사회로의 이행이 진행됐고, 산업노동자층이 인구의 다수를 차지하지 않으며, 광범위한 불완전고용자층과 자영업자층이 존재한다. 조직된 노동의 힘은 노조 조직률, 단협 적용률, 상급조직의 지도력 등 여러 측면에서 대단히 취약하고, 정치력과 사회적 영향력이라는 측면에선 한계가 더욱 크다.

이런 조건에서 한국사회는 1997년 금융위기를 맞았고, 이 거대한 사회적 위기는 복지국가의 확대로 연결된 것이 아니라 오히려 그것을 더욱 어렵게 만드는 체제로 귀결되었다. 경제체제상으로는 재벌 기득권 체제와 신자유주의적 경쟁체제가 공존하는 이중구조로, 국가성격은 토건발전주의 국가가 신자유주의 경쟁국가가 혼합된 모양새다. 사회․경제․정치 등 여러 영역에서 이와 같은 열악한 현실이 지금 한국의 복지국가 운동이 놓인 조건이다.

<표4>는 유럽 복지국가의 각 역사적 단계들(E1,E2,E3)의 특성을 오늘날의 한국사회(K1) 특성과 비교한 것이다. 이 표는 E1와 K1가 복지국가 형성기라는 점을 공유함에도 불구하고 그 조건이 대단히 상이한 데 반해(회색 배경색), E3와 K1는 복지국가 발전 수준이 상이함에도 불구하고 동시대적 조건을 많은 부분 공유하고 있음을 보여준다(진한 테두리).

<표 4> 유럽 복지국가 역사와 현재 한국의 조건 비교

	유럽 복지국가			한국
	E1. 형성기 (1880~1930년대)	E2. 성장기 (1940~1970년대)	E3. 개혁기 (1980년대~)	K1. 형성기 (2000년대~)
자본주의	산업자본주의 형성	포드주의 축적체제, 완전고용 체제	신자유주의적 지구자본주의 환경	재벌 기득권 체제 + 신자유주의 이중구조
계급구성	산업노동자층 성장, 농민계급 축소	산업노동자 중심의 계급구조	산업노동자층 축소, 계급구성 다양․복잡화	탈산업 계급구조, 광범위한 자영업층
국민국가	근대적 국민국가의 형성과 발전	전쟁 중 국가 성장, 전후(戰後) 재건 기능	복지국가 위축, 경쟁국가 기능 강화	토건발전주의 국가 + 신자유주의 경쟁국가
노동정치	산업노동자층 조직화, 노조연합체 강화	노조의 제도적 권력과 정치적 영향력 확대	노조 조직률․교섭력․ 정치력 약화 추세	노조 취약, 노동시장 분절, 비정규 다수
시민사회	자유주의 운동들과 노동운동 연계 운동들	제도정치에 도전하는 신사회운동 등장	신사회운동 제도화, 시민정치 직접행동	각 부문 시민단체, 시민정치운동 고양
정당정치	노동자정당, 사민주의 정당 건설과 약진	보수-사민 정당체제 정립, 사민정당 집권	보수-사민 구도 약화, 정당의 대의능력 약화	좌파정당 전통 약함, 정당의 대의능력 취약

이상의 고찰을 요약해보자. 유럽에서 사회민주주의와 복지국가가 성장했던 산업화의 초기 단계와 산업자본주의의 전성기에, 한국사회는 노동계급의 조직화와 정치세력화를 이루지 못했고 공적 복지체제의 기틀을 세우지 못했다. 민주화 이후 한국에서 노동계급의 조직화와 복지국가의 구상이 시작되었을 했을 때, 한국사회는 동시대에 유럽에서 복지국가의 기초를 위협하는 시대적 환경에 직면해 있었다. 이러한 현실은 한국에서 복지국가 정치와 운동이 ‘과거의 유럽’, 즉 19세기와 20세기의 유럽을 모방하고 반복하려 해선 안 된다는 것을 말해준다. ‘오늘의 한국’은 ‘오늘의 유럽’과 동일한 동시대적 도전에 직면해 있고, 그 도전에 대한 응전에서 21세기 한국사회의 무엇이 19~20세기 유럽에서 노동계급과 계급정당이 수행했던 것에 상응하는 역할을 할 수 있을 것인가를 물어야 한다. 지금 한국의 복지국가 운동의 전략 구상이 답해야 할 핵심 질문이다.

Ⅴ. 한국에서 복지국가 운동의 전략

이 글은 추격혁명의 방법론에 대한 질문에서 출발했다. 지금까지 앞에서 서술한 내용의 핵심 주장은 이것이다. 후발자는 선행자의 길을 따라 걸어선 안 된다는 것이다. 그렇게 해서는 선행자의 현재 모습에 이를 수 없다. 오히려 후발자는 선행자가 걷지 않은 전혀 새로운 역사적 경로를 창조적으로 개척해야 한다. 어떻게? 크게 세 가지 방향을 강조하려 한다.

1. 문제는 ‘정치’다!

유럽에서 복지국가 초기적 형성과정은 크게 세 유형으로 분류된다. 노조 주도 경로, 정당 주도 경로, 노조 기반 정당 주도 경로다. 물론 노조가 먼저 성장한 나라에서 정당의 역할이 없었던 것이 아니고, 정당이 주도한 나라에서 노조 권력과 노동자문화가 중요하지 않았던 것은 아니다. 하지만 ‘상대적’ 무게중심은 달랐다. 세 유형의 대표적인 나라는 각각 영국, 독일, 스웨덴이다. 영국에선 국가적 복지체제가 뒤늦게, 제한적으로 발전했고, 그 전에 노동조합과 사회적 복지기관들이 먼저 발전했다. 이와 반대로 독일에선 이미 1860~70년대에 강력한 노동자 정당이 건설됐고 1910년대엔 35%에 육박하는 선거 지지율을 얻었다. 이처럼 사민당의 정치적 성공이 빨랐기 때문에, 복지국가는 정치적 가치와 비전으로서의 성격을 강하게 갖고 있었다. 스웨덴의 경우 노조가 높은 조직률과 독자적 복지제도를 갖춘 전통 위에서 사민당이 이를 보편적인 국가복지체제로 확장시켰는데, 이는 정당-노동 관계가 가장 완전한 형태로 만난 사례다. 한국은 정당-노동, 양쪽 모두 약하다. 어떤 전략을 취해야 할 것인가?

앞에서 서술한 바와 같이 한국은 유럽에서 복지국가의 형성․발전에 기여했던 포괄적 노동조합과 노동자문화의 기초가 빈곤할뿐더러, 더 넓은 의미에서 계급조직과 계급의식, 계급정치의 영향력이 극도로 미약하다. 말하자면 노동․농민․빈민 등 계급적 정체성으로 조직된 집단적 주체가 취약하며, 그런 계급들이 보다 진보적인 정당과 정책을 지지하는 것도 아니며, 그런 계급들의 특수이익에 대한 사회적 지지의 정도도 매우 약하다는 것이다. 이것은 분명 개선해야 할 중요한 과제지만, 21세기 자본주의와 사회구조 하에서 이 현실을 단기간에 크게 변화시키는 것은 쉽지 않으며, 때문에 그것을 복지국가 운동을 시작하기 위한 ‘선결과제’로 설정할 수는 없다는 데에 문제가 있다.

이런 조건에서 한국의 복지국가 운동은 현재 복지체제에서 배제되어 있는 특정 사회집단의 이익을 대변하는 점진적․각론적 정책의제로서가 아니라, 처음부터 복지국가를 나라개혁의 가치와 비전, 그에 상응하는 정치적 기획과 보편적인 국가개혁 프로그램으로서 추진될 때 더 큰 폭발력을 가질 수 있을 것으로 보인다. 유럽에서 복지국가를 성장시킨 동력은 계급적 당파성을 갖고 있었고 그것이 성공을 거둔 결과로서 보편적인 합의 기초를 넓힐 수 있었다. 반면 한국에선 나라개혁에 대한 공동의 정치적 목표로 넓게 펼쳐진 전선을 통해 거시사회적 환경을 변화시킴으로써, 노동조직과 연대문화를 발전시킬 기회구조를 창출하는 방법론이 더 큰 사회적 동력을 갖고 있다. ‘정치’를 권력투쟁으로 환원시키지 않고 정치공동체의 공공적 목표와 과제, 자원배분을 둘러싼 세력규합과 갈등과정으로 이해한다면, 한국의 복지국가 운동에서 ‘문제는 정치’다.

그렇다면 여기서 다음 질문이 제기된다. 한국에서 좌파정당의 빈곤을 극복하는 것은 노동의 빈곤을 극복하는 것보다 더 개연성 있는 대안인가? 이 글은 조심스럽게 ‘그렇다’라고 답한다. 이유는 두 가지다. 하나는 제3장에서 서술했던 21세기 정치의 큰 흐름, 즉 정당체제의 역동성과 가변성 증대가 정당정치를 변화시킬 수 있는 공간을 열어주기 때문이다. 특히 한국 정치와 유권자들의 정치성향은 지난 몇 년 동안 복지국가에 우호적인 방향으로 의미심장한 변화를 겪었고, 그 흐름은 지금도 계속되고 있다. 다른 하나의 이유는 한국 시민사회의 참여적 전통과 이명박 정권 하에서 응축된 정치적 에너지에서 찾을 수 있다. 노동, 여성, 의료․보건, 보육․교육, 주거 등 여러 복지의제에서 개혁대안을 준비하고 있는 시민사회 단체들이 있다. 점점 더 많은 사람들이 먹고사는 문제에 대한 정치적 해법을 모색하고 있고 정치개혁을 위해 움직일 준비가 되어 있다.

이런 조건은 당분간 지속될 것이지만, 2011~12년은 두 번 다시 오기 쉽지 않은 결정적 기회가 될 것이다. 복지국가를 지향하는 정당, 정치운동, 시민단체, 노동조합, 시민정치운동, 풀뿌리 커뮤니티와 네트워크들로 넓게 펼쳐진 전선이 필요한 때다.

2. 복지국가 정치연합의 길

한국의 진보정치에선 ‘유럽형 계급․이념정당’에 대한 애착이 컸다. 하지만 한국은 산업화 과정에서 그 때를 놓쳤고, 21세기 환경에서 그 조건을 재현할 수는 없다. 뿐만 아니라 유럽 정치 역시 이미 많이 변했다. 자본-노동 균열구조가 약화되면서 보수-사민당 간의 경쟁․합의 구조 역시 약화됐고, 정당체제는 점점 더 다원적, 역동적, 가변적으로 되고 있다. 계급정당 간 동맹이라는 전통적 방식이 아니라, 큰 틀에서 여러 가치, 이념, 노선이 혼합되는 경향이 일반적이다. 또한 각 정당들은 다중적 가치와 노선을 혼합하고 있고, 그에 상응하는 당내 분파구조를 갖고 있다. 이 경향은 서유럽보다 동유럽 등 신생 민주주의(young democracies)에서 먼저, 더 강하게 진행된다. 그래서 신생 민주주의는 선진 민주주의의 미래를 보여주는 ‘유행의 선도자(trend setter)’라는 견해도 나온다(Decker, 2010). 말하자면 ‘정치연합’이 대세다. 그러나 그것은 명암(明暗)을 갖고 있으며, 따라서 “어떤 정치연합인가?”가 중요하다.

그렇다면 한국에선 어떤 형태로 정치연합을 구성할 것인가? 우선 내용적으로 한국에선 그동안 논의되어 온 진보적 자유주의의 흐름과 사회민주주의적 흐름이 정치적 가치와 비전의 측면에서 많은 부분을 공유하고 있다고 생각한다. 한편으론 21세기의 개인주의화, 네트워크화된 현실에 부응하면서, 다른 한편으론 사회적 정의와 공적 국가의 이념을 추구하는 ‘가치연합’이 필요하고 또 가능하다. 이 측면에서 봤을 때 현재 민주당, 민주노동당, 진보신당, 국민참여당 등 개혁성향 정당들의 지지층은 차이보다 공감대가 더 크다. 정당정치, 선거정치 차원에서 복지국가 정치연합의 사회적 기초가 존재한다는 것이다. 하지만 정치연합의 방법론에 대해서는 상당한 이견이 존재하며, 그에 상응한 조직적 분화와 경쟁, 심지어 갈등이 존재한다. 크게 세 가지 견해가 있다. 선거연합론, 연합정부론, 연합정당론이다.

첫째, ‘선거연합’은 현재 정당구조의 틀을 변화시키지 않은 채 다수의 정당들이 단일 후보를 세워서, 연합에 참여한 모든 정당의 당선가능성을 극대화하는 전략이다. 획득한 권력은 한 정당이 독점하되, 독점권을 나눠 갖는 지역분점 형태를 띠게 된다. 정당통합에 회의적인 흐름들, 예를 들어 민주당 내 독자적 집권 가능론자들, 진보정당 내 독자파, 진보정당 통합파 등이 이 수준에서 연합에 동의할 것이다. 이런 연합형태가 한국 정당질서에 특별한 변화를 만들진 못하겠지만, 현실적으로 2012년 양대 선거는 이 질서 하에 치러질 가능성이 높다.

둘째, ‘연합정부론’은 거기서 더 나아간다. 선거연합의 결실로 획득한 정부권력을 분점하는 방식이다. 연합정부론은 대통령제 하에서 유럽 내각제의 연정(聯政)에 상응하는 정치구조를 추구하는 것이다. 하지만 내각제의 전통과 제도적 틀이 없고, 정당들 간의 불신과 이질성이 크며, 정당 간의 정책협약의 실효성조차 매우 낮은 현실에서 이 구상이 과연 얼마나 안정적인 새 정치구조를 만들어낼 수 있을지는 미지수다.

셋째, ‘연합정당론’은 큰 틀에서 복지국가 비전을 비롯한 개혁지향을 공유하는 정치세력들이 단일 정당을 구성하여, 그 안에서 다양한 노선을 추구하며 경합한다는 구상이다. 거대 보수정당이 존재하는 현실에 맞설 수 있는 강력한 진보적 국민정당을 갈구하는 여론에 부응하는 형태다. 방향과 방식이 다소 다르지만 ‘백만송이 국민의 명령’, ‘복지국가 단일정당론’ 등의 정당운동이 이런 비전을 추구하고 있다. 여기서 중요한 점은 연합정당 내에서 소수파의 독립성, 발언권을 보장해 줄 분명한 제도적 장치가 있어야 한다는 점이다. 하지만 현실적으로 2012년까지 이런 내용성을 갖는 통합정당을 건설하려면 넘어야 할 산이 무척 많다.

이런 다양한 정치연합의 방법론에 대해 어떤 입장을 취하건 간에, 보다 근본적으로 강조되어야 할 것이 있다. 지금 다수 국민들은 어떤 정당이 어떤 정당과 합치느냐 마느냐에 별로 관심이 없어 보인다는 것이다. ‘그들만의 리그’다. 지난 몇 년 동안 통합 논의로 수많은 조직이 생겨났다 없어지고, 있던 조직에서조차 통합의 비전을 놓고 사분오열해 왔으며, 동일한 인물과 단체들이 서로 다른 통합운동 조직들에 이중삼중으로 속해 있다. 많은 경우에 ‘조직노선’을 둘러싼 과장된 차이들이 ‘조직활동’을 마비시키고 있다. 정당 통합으로 더 큰 정당이 탄생하면 시너지 효과가 나올 것이라는 기대가 현실에서 충족될지 의문이다.

25%+5%+2%+2%=51%가 되는 마법의 방정식은 실현되지 않는다. 25%가 30%가 되고, 5%가 7%로, 2%가 3%로 되는 정치적 확장의 무드 속에서 30%+7%+3%+3%=51%의 도약이 이뤄진다. 통합 논의로 서로 상처 입은 5%와 2%가 합치면 15%가 되는 게 아니라, 통합에 동의한 6%와 동의하지 않은 1%로 갈라져 합산은 똑같이 7%가 될 수 있다. 미국의 오바마 정권, 일본의 민주당 정권의 탄생, 독일 녹색당의 놀라운 부상은 조직통합이 아니라 촘촘한 풀뿌리 기반을 확대시킨 결과였다. 지금 복지국가 정치의 우선 과제는 정당들이 복지국가의 이슈와 해법을 갖고 시민들 사이로 파고드는 일, 그렇게 해서 복지국가 정치세력에 대한 지지 기반을 확대하고 ‘복지국가 지지연합’을 만들어내는 일이다.

3. 유연하고 다원적인 시민사회 복지동맹

정당정치의 차원에서 유연한 가치연합과 풀뿌리 정치연합이 중요한 과제라면, 시민사회의 차원에서도 19~20세기 유럽 노동세력의 역할에 상응하는 사회적 동력을 만들어내야 한다. 이 수준에서 한국의 복지국가 운동의 주체는 유럽의 경우보다 훨씬 더 유연하고 다원적인 구성으로 넓게 펼쳐져야 한다. 한국에선 노동의 힘이 유럽만큼 강하지 않은 대신, 유럽의 복지국가 발전사에선 발견하기 힘든 한국사회 특유의 역사적 전통이 존재한다. 시민적 사회참여, 정치참여의 전통이 그것이다. 한국에선 이미 1960년대부터 계급적 경계를 가로지르는 넓은 스펙트럼의 시민들이 민주화운동과 각종 사회개혁 운동에 적극적으로 참여해 온 전통이 있다. 특히 민주주의적이고 공화주의적인 열정은 한국 사회운동의 가장 중요한 동력이었고, 모든 배제된 집단의 특수이익은 그러한 공공선의 이름 하에 정치적․도덕적 정당성을 획득하는 경향이 있었다. 다른 나라들과 비교했을 때, 한국은 이러한 활동적 시민사회가 정치와 정책에 상당히 큰 영향을 미칠 수 있는 나라에 속한다. 이러한 참여적 전통과 정치적 에너지는 한국에서 복지국가 기획을 힘 있게 추진할 수 있는 핵심 동력이다.

현재 한국사회에는 크게 두 층위의 참여적 시민들이 존재한다. 첫째는 1990년대 이래 환경, 여성, 교육, 건강, 보건의료, 소비자, 평화, 청년, 권력감시 등 여러 의제 영역에서 성장해 온 시민운동 단체들이다. 유럽에선 1960~70년대에 이른바 ‘새로운 사회운동들’이 등장하기까지 이와 같은 사회운동 흐름들이 조직적으로나 노동조합에 강하게 연결되어 있거나, 또는 인적으로 중첩되는 다중멤버십을 갖고 있었다. 한국에선 노조의 사회참여가 약한 대신에, 이런 시민단체들이 여러 복지 의제에 관련되는 활동을 하고 있다. 특히 최근엔 복지국가소사이어티와 사회민주주의연대 등이 중심이 된 ‘복지국가 정치포럼’, 참여연대와 민주노총, 그리고 여성․주거․보육․교육 등 여러 부문의 시민단체가 참여하는 ‘복지국가국민연대’(가칭) 등, 복지국가 운동을 중심에 두는 단체와 네트워크들이 활발히 움직이고 있다.

둘째는 2천년대 들어 급속히 성장한 수많은 온․오프라인의 풀뿌리 시민공동체들이다. 이들은 사회문제를 함께 해결하려 한다는 점에서 시민단체들과 공통분모가 있지만, 서로 간의 유대, 참여 자체에서 오는 만족과 삶의 변화에 큰 의미를 부여한다는 점이 차이다. 이들은 큰 이념이나 사회개혁 목표를 중심으로 모이지 않을 뿐 아니라, 엄격한 목표를 갖고 있고 진입․탈퇴가 힘든 조직에 구속되는 것도 싫어한다. 생활에서 체감할 수 있는 구체적 이슈와 문제로 움직이고, 구체적 해법을 추구한다. 이들은 평소에는 특별히 운동적 목표를 갖지 않는 사회적 네트워크에 속해 있지만, 중요한 이슈가 발생하면 순식간에 거대한 정치참여 네트워크를 만든다. ‘시민정치행동 내가꿈꾸는나라’와 같은 조직이 겨냥하고 있는 것이 바로 이러한 시민정치적 에너지를 분출할 통로와 공간을 마련하는 일이다.

이상과 같은 시민사회 세력들은 특정 계급의 집단이익을 추구하기보다는, 의제부문별로 국가 혹은 지역 수준에서 정책개혁, 제도개혁을 추구하는 경향이 있다. 따라서 한국사회에서 복지국가 운동의 사회적 연대는 계급동맹의 형태보다는 처음부터 ‘공공적’(public)이고 ‘국민적’(national)인 차원에서 제기될 가능성이 높다. <표5>는 한국 사회운동의 역사적 변화를 정리한 것인데, 앞 시대의 흐름들은 다음 시대에 사라지는 것이 아니라 새롭게 등장한 흐름들과 공존하며 관계를 맺는다.

<표5> 한국의 주류 사회운동의 성격 변화

	1960~80년대 민주화운동	1990년대 시민운동	2000년대 시민정치운동
이념	삼민(三民)이념: 민주주의, 민중주의, 민족주의	참여민주주의, 양성평등, 생태주의, 평화주의 등 다원화	참여민주주의, 급진적 공화주의, 문화적 자유주의
주체	사회참여적 종교인, 지식인, 언론인, 대학생, 노동자, 재야정치인 등	직업적 운동단체, 전문가 집단의 결합, 폭넓은 회원층의 후원	시민들이 후원자, 지지자에 머무르지 않고 직접 행동, 참여
조직․네트워크	민주화운동, 민주노조운동, 민중운동, 통일운동 단체들	대형화, 전문화, 제도화된 시민운동 단체들이 중심이 된 조직적 연결망	온․오프라인상의 소셜 네트워크, 일상에 뿌리내린 물밑네트워크
의제․이슈	반독재 민주화, 노동인권, 민중생존권, 남북화해, 한미관계 등에 집중	권력감시, 경제정의, 환경, 여성, 교육, 인권, 평화 등 다양한 의제부문	다양한 의제부문, 그러나 체감되는 구체적 이슈 중심으로 행동한다는 특징
행동방식	선언문․성명서․시국미사 등 상징적 투쟁, 조직화된 대중집회와 가두투쟁 등	시민입법, 사법소송, 정부․정당․언론매체와 협력 등 제도적 채널 적극 활용	인터넷, 휴대폰, 트위터․페북 등 SNS 활용한 직접행동과 네트워크 확산
정치적 영향	독재권력에 대한 도덕적 비판과 조직적인 시위행동 통해 정권 압박	여론변화 통한 영향의 정치, 그리고 또한 정부․정당과 거버넌스	정당․시민단체의 대의, 대변에 의존 않고, 직접 구체적 정책이슈에 개입

이 글의 서론에서 한국의 복지국가 운동은 선행자들의 길을 따라 걷는 것이 아니라, 복지국가로 가는 새로운 역사적 경로를 창조적으로 개척해야 함을 강조했다. 이 글의 목표는 그것을 위한 전략을 제시하는 것이라기보다는 전략적 토론을 위한 인식의 기초를 제공하는 것이었다. 후발자가 역사적 창조를 실현하려면 선행자들이 갖고 있지 않았던 어떤 것을 후발자가 갖고 있어야 한다. 만약 그것이 있다면, 후발자들은 선행자들에게 있었던 것을 자신이 갖고 있지 않음에 절망할 이유가 없으며, 그것을 가지려는 불가능한 시도에 매달릴 이유도 없다. 이 글은 조심스럽게, 지금 한국사회에 그런 토대가 있다고 결론 내린다. 그런 잠재성이 얼마나 현실화될 수 있을 것인지는 앞으로 몇 년 간의 정치적, 운동적 실천에 달려있을 것이다.□

	발표 2
	역동적 복지국가와 복지국가 정치동맹 이 글은 다음의 저서와 발표 자료들을 주로 참고하였음을 밝혀둔다. 이상이 편저. 2010. 역동적 복지국가의 논리와 전략. 도서출판 밈. 이상이. 2011. 05. 04. 역동적 복지국가의 논리와 전략 강연 자료. 이상이. 2011. 03. 09. 보편적 복지국가의 길을 열다. 복지국가소사이어티 주최 국회 토론회 발표자료. 이상이. 2010 12. 01. 누구나 기꺼이 세금을 내자. Economy Insight. 제8호 커버스토리 <벼랑 끝 사회복지>.
	이상이 / 제주대학교 의학전문대학원, 복지국가소사이어티 공동대표

Ⅰ. 역동적 복지국가의 논리와 구조

우리는 1997년의 외환위기 이전까지만 해도 ‘보편적 복지와 복지국가’ 없이도 '각자도생'의 방법으로 경쟁시장에서 개인의 복지와 행복을 추구할 수 있다고 믿었고, 그래서 치열하게 경쟁하고 열심히 살았다. 이렇게 시장복지를 획득하는 과정에서 부족한 부분은 가족복지가 보태주었다. 그런데 외환위기 이후 10여 년이 지난 지금, 이러한 신자유주의 경쟁시장에서의 각자도생 방식이 더 이상 통하지 않게 되었다. 실업과 고용의 불안정으로 시장복지는 불확실해졌고, 가족복지는 대부분 해체되었다. 민생이 만성적으로 불안해졌다. 가장 중요한 것이 일자리 불안이다. 노동시장의 양극화는 모든 것을 왜곡시킨다. 10%의 좋은 일자리를 놓고 벌이는 무한경쟁은 대학교부터 초등학교까지 우리나라 교육을 황폐화시키는 주범이다. 비정규직과 저임금노동을 양산하는 노동시장의 양극화는 신자유주의 경제정책(감세, 규제완화, 민영화)에 기인한 것이다. 이를 바로 잡아야 한다. 그래서 조정시장경제의 복지국가 경제정책이 요구된다. 다음으로 우리는 교육 불안, 주거 불안, 노후 불안, 의료 불안에 일상적으로 노출되어 있다. 여기서 벗어나려 필사적으로 사교육에 매달리고 능력 되는대로 민간보험에 가입하지만, 문제는 해결되지 않고 오히려 불안은 심화된다. 서민과 노동자등 보통의 국민들은 사교육 경쟁에서 부자들과 고소득 전문직들을 이길 수 없다. 결국, 학벌과 일자리와 사회적 지위가 대물림되며, 더는 개천에서 용 나는 세상이 아니다. 그래서 우리가 해야 할 일은 아무런 승산 없는 각자도생의 무차별적인 사교육 경쟁이나 민간보험 가입 경쟁을 벌이는 것이 아니라, 산업과 노동시장의 양극화를 해소하고 누구나 봉착하게 되는 생애주기별 위험에 대한 사회적 대처방안을 보편적으로 제도화하는 것이다.

지난해 6.2 지방선거를 통해 우리 국민들은 거대한 변화를 요구하고 나섰다. ‘보편적 복지’와 ‘복지국가’가 그것이다. 과거 수십 년 동안 ‘국가와 복지와 세금’에 대해 저항감을 키워오며 자유경쟁과 시장만능의 성장주의 신화에 사로잡혀 있던 우리 국민들이 이제 누구나 생애 전 과정에 걸쳐 기본소득과 사회서비스를 보장받는 ‘보편적 복지’가 제대로 제도화된다면 기꺼이 누진적 방식으로 세금을 더 내겠다고 한다. 2007년 당시, 참여정부에 피로감과 실망을 느낀 많은 국민들이 “부자 되세요”라며 장밋빛 성장주의를 내세우는 보수진영에 기대를 걸며 현 정권을 선택했었다. 이제 우리 국민은 그 선택이 잘못되었음을, 각자도생의 시장만능주의가 더 이상 우리의 길이 아님을 알게 되었다. 그래서 70% 이상의 국민은 우리나라가 더 이상 미국식의 시장만능국가가 아니라 스웨덴식의 보편적 복지국가로 발전하길 원하고 있다. 최근 수년 사이에 우리 국민의 생각을 이렇게 바꾸어 놓은 것은 외부의 어떤 이념적 세뇌나 좌파의 조직적 선동이 아니라 우리 국민이 발붙이고 살아온 대한민국 경제사회의 양극화와 민생 불안 그 자체다. 사단법인 복지국가소사이어티가 추구하는 역동적 복지국가 모델은 존엄, 연대, 정의를 3대 가치로 삼고, 4개의 원칙을 기둥 삼아 구축되는데, 보편적 복지, 적극적 복지, 공정한 경제, 혁신적 경제가 그것이다.

보편적 복지는 모두가 인간답게 살 수 있도록 고용보험 등 사회적 기본소득을 보장하는 제도적 장치들과 의료, 보육, 교육, 요양 등 사회서비스의 보편적 확립을 포함하는 개념이다. 이는 중산층을 포함한 누구나 복지의 주체가 되는 제도적 복지를 말하는데, 이러한 복지체계는 인간의 존엄성을 유지하기 위한 물적 조건을 모두에게 제공해 주며, 기회의 평등을 보장해준다. 적극적 복지는 국민 개개인의 잠재능력을 극대화하는 조치를 말하는데, 이는 인적 자본과 사회적 자본의 확대·강화를 가져온다. ‘맞춤형 특성화 교육체계’의 확립과 아동, 여성, 노인, 장애인 등의 대상별 능력개발 시스템이 중요하다. 적극적 노동시장정책과 노동시장의 유연안정화, 이를 통한 사회경제적 계층 이동성의 증대도 적극적 복지의 범주에 포함된다. 공정한 경제는 기업 지배구조의 투명화, 공정한 대기업/중소기업 관계의 구축, 산업자본에 조응하는 생산적·장기적 금융자본 체계, 금융의 공공성과 중소기업 지원체계, 협력적 노사관계와 노동권의 신장, 노동시장의 양극화 극복(비정규직 최소화와 차별해소), 연대적·누진적 조세제도의 확립 등을 포함한다. 혁신적 경제는 창의성, 다양성, 유연성을 중시하고, 혁신적 중소기업을 강조하는데, 이를 위해서는 보편주의 원리에 따라 제도적으로 시행되는 적극적 노동시장정책과 평생교육체계가 요구된다.

우리가 원하는 보편주의 역동적 복지국가는 산업과 노동시장의 양극화로 표현되는 신자유주의 경제체제의 불공정성을 극복하려는 민주정부의 조정시장경제체제와 선별적 복지를 넘어서는 보편적․적극적 복지체제의 통합적 구조물이다. 이를 위해 우리는 규제, 누진적․연대적 조세, 적극적 재정 등의 정책수단을 효과적으로 사용하려는 유능하고 책임성 강한 민주정부를 필요로 한다. 신자유주의 경제와 선별적 복지를 고수하며 “복지의 확충은 경제성장을 저해”한다는 기존의 ‘반 복지’ 선진화담론은 잘못된 것이다. 경제와 복지는 대립적인 이분법의 관계에 있는 것이 아니라, 동전의 앞뒷면과 같은 유기적 통합체이기 때문이다. 주요 선진국들 중 경제와 복지가 ‘상충하는’ 대립적 이분법인 나라는 없다. 경제와 복지는 늘 함께 움직인다. 경제가 안정적으로 성장하는 나라에서는 복지도 함께 발전했다. 북유럽을 위시하여 서유럽 복지국가들에서 나타나는 현상이다. 이들 보편적 복지국가에서는 조정시장경제와 보편적 복지를 유기적 통합체로 잘 제도화했기 때문이다.

II. 역동적 복지국가의 주요 정책

지난 6.2지방선거에서 표출된 민심을 소극적으로 해석해서는 안 된다. 민심이 원하는 것은 ‘복지의 일부 확충’이 아니라 ‘보편적 복지국가’의 건설이다. 그래서 선별적 복지 예산을 늘리거나 보편적 복지 요소를 일부 도입하는 것에 머무는 ‘복지확충 논쟁’이 아니라 기존의 시장만능국가를 보편주의 역동적 복지국가로 패러다임을 바꾸자는 대한민국 ‘복지국가 논쟁’이 요구된다. 그래서 우리가 가져가야할 프레임은 ‘신자유주의 시장만능국가 대 보편적 복지국가’이다. 시장만능국가 대한민국에서 심화되는 민생의 5대 불안, 즉 일자리 불안, 교육 불안, 주거 불안, 노후 불안, 의료 불안을 효과적으로 극복하기 위해 우리가 공유해야 할 보편주의 역동적 복지국가의 주요정책은 다음과 같다.

첫째, 일자리 복지이다. ‘일자리 불안’의 핵심에는 비정규직과 저임금노동과 같은 노동시장의 구조적 문제가 놓여있다. 비정규직과 저임금노동 문제는 주로 중소기업, 영세사업, 자영업 등에서 생긴다. 따라서 우리는 산업과 생산체제 전반의 양극화에 정면으로 대응해야 한다. 경제의 불공정을 제압할 강력한 규제를 실행하고, 노동권을 강화해 비정규직을 최소화해야 한다. 노동계 기준으로 현재 노동자의 52%가 비정규직인데, 이 비율을 절반 이하로 줄이는 것을 당면과제로 삼아야 한다. 노동시장의 격차 해소를 위한 최저임금의 획기적 인상과 보편주의 국가복지를 통해 사회임금의 비중을 대폭 높이는 등의 정부재정 투입이 요구된다. 그리고 장차 노동의 정규성과 무관하게 ‘동일노동 동일임금’에 접근하기 위해 기존의 기업별 노조를 산별체계로 전환하기 위한 법령정비 작업이 필요하다. 이와 함께 정부의 적극적 노동시장정책이 대폭 강화되어야 한다. 경쟁력 없는 기업이 문을 닫아도, 노동자는 정부의 적극적 노동시장정책에 의해 보호되고 새로운 직업을 얻을 수 있어야 한다. 비정규직이나 저임금 일자리가 아닌 ‘좋은’ 일자리를 중소기업 부문과 서비스 부문에서 대규모로 창출해야 한다. 사회서비스 영역의 좋은 일자리 창출은 매우 중요하다. 이 모든 것이 민주정부가 개입해서 추진해야 할 일들이다. 그래서 우리는 신자유주의 양극화 경제체제가 아니라 복지국가의 개입주의 조정시장경제체제를 추구해야 한다.

둘째, 보편적 소득보장이다. 사람은 일생동안 기본소득은 보장받아야 한다. 아동수당, 고용보험, 국민연금이 이를 위한 보편적 제도 틀이다. 우리나라는 아동수당이 아예 없는 아주 예외적인 국가다. 고용보험과 국민연금은 사각지대가 전체 가입대상자의 30%에 이르고, 고용보험의 경우에는 수급조건을 감안할 때 실제로는 50%의 노동자들이 사각지대에 놓여있다. 영세 자영업자들과 청년들은 고용보험의 보호대상에서 완전히 벗어나 있다. 단계적으로 아동수당을 도입해야 한다. 비정규직과 저임금 노동자들이 고용보험과 국민연금의 사각지대에 존재하므로, 이 부분을 해결해야 한다. 특히, 고용보험의 사각지대를 없애는 일과 관련해서는 공정한 경제 및 적극적 노동시장정책과 연계되어 있으므로 종합적으로 접근해야 한다. 사회보험료 지원과 정부재정에 의한 실업수당이 필요하다. 노후소득보장 위해서는 기초노령연금을 단계적으로 기초생계비 수준으로 인상해야 하고, 국민연금을 기초연금과 소득비례연금의 2층으로 재구성하는 개정작업이 요구된다.

셋째, 보편적 사회서비스 보장이다. 일생에 걸쳐 사회구성원 누구나 필요로 하는 보육, 교육, 의료, 요양 등을 사회서비스라고 하는데, 이는 재화의 성격상 시장에 맡겨두면 비효율이 초래되는 ‘시장실패’를 특징으로 한다. 그래서 국가가 보편적 제도를 운영함으로서 이들 사회서비스를 온 국민에게 제공하는 것이 각자도생의 시장에 맡겨두는 것 보다 사회전체적인 편익이 훨씬 더 커진다. 그래서 유럽 복지국가들은 거의 예외 없이 사회서비스를 보편적 복지제도로 제공하고 있다. 즉, 사회서비스는 사회투자 성격이 크다. 한편, 유럽 복지국가들의 경험에 의하면, 사회서비스는 좋은 일자리의 보고다. 그러므로 여기에 투입되는 정부재정과 사회보장 기여금의 대폭적인 증대는 단순한 소비가 아니다. 소비 확대를 통한 성장의 선순환에 그치는 것이 아니라 직접적인 일자리의 창출이다. 이는 복지수요를 줄이고 세수를 늘리는 효과를 가져다주므로 복지국가의 지속성을 높일 뿐만 아니라 민생불안의 가장 중요한 ‘일자리 불안’을 해소하는 데도 크게 도움을 준다.

넷째, 적극적 복지의 중요성이다. 사회보험에 의한 높은 소득대체율의 현금 지급(이를 소극적 복지라 함) 보다는 일자리의 제공이나 사회서비스 등의 현물서비스를 제공하는 것이 더 중요하다는 데 대체로 전문가들의 의견이 모아지고 있다. 적극적 복지는 국민 개개인의 잠재능력을 극대화하는 조치를 말하는데, 이는 인적 자본과 사회적 자본의 확대·강화를 가져온다. 우리나라처럼, 경제사회의 양극화에 대한 대응과 함께 저출산·고령화를 대비하는 일이 매우 다급하고 중요해진 상황에서 아동, 여성, 노인, 장애인 등에 대한 사회투자와 적극적 복지는 아무리 강조해도 지나치지 않다. 평생교육과 직업훈련, 적극적 노동시장정책도 적극적 복지의 중요한 영역이다. 그리고 이를 통해 높아진 인적자원 수준은 장차 지식경제 시대를 맞아 우리나라의 혁신적 경제를 가능하게 하고, 사람 중심의 공정한 경제와 보다 잘 조응하게 된다.

우리나라는 조세부담률이 제일 낮은 나라에 속한다. 우리나라는 중앙정부와 지방정부의 재정, 국민연금·건강보험과 같은 사회보장기여금 등을 모두 합친 ‘일반정부재정’의 크기가 국내총생산(GDP) 대비 31%밖에 안 된다. 북유럽 국가들은 55%, 유럽연합 평균은 50%, 경제협력개발기구(OECD) 평균은 45%다. 증세 없이도 복지의 일부 확대는 가능할 것이다. 그런데 ‘증세 없는 복지의 일부 확대’라는 해법으로는 우리시대의 불안 문제를 해결할 수 없고, 보편주의 역동적 복지국가로의 패러다임 전환은 더더욱 이룰 수 없음을 분명히 이해해야 한다. 보편적 복지국가를 위해 국민이 내는 세금은 그저 낭비되는 것이 아니라, 효율적이고 사회연대적인 투자이자 사회적 기여다. 가령, 지금 우리가 내고 있는 국민건강보험료(의료보장 목적세에 해당)를 34% 인상하면, 즉 지금보다 국민 1인당 월평균 1만 1천 원을 더 내면 입원진료의 사실상 무상의료가 가능해진다. 이 경우, 개인 당 월 10만 원 정도 부담하는 민간의료보험료를 낼 이유가 없어진다. 서민가계의 경제적 부담은 크게 줄어들고, 의료 불안의 해소와 함께 사회연대성을 높이는 삼중의 효과를 거두게 된다. 이렇듯 복지국가를 위한 세금은 시장에서 각자도생으로 복지를 구입하는 것 대신에 더 효과적이고 연대적인 방식으로 국가가 온 국민의 복지를 책임지는 데 필요한 재원이다. 누진적 증세를 통한 세금과 정부의 적극적 재정정책이야말로 경제와 노동시장의 양극화를 해소하고 공정한 경제를 달성하도록 하며, 민생의 불안을 해소하는 데 결정적인 기여를 한다.

III.  복지국가 정치동맹의 길: ‘복지국가 만들기 국민운동’과 ‘복지국가 단일정당론’

지금처럼 각자도생의 비효율적인 방식으로 시장복지를 구입하고 시장만능국가의 국민으로 머물 것인지, 각자의 능력에 맞게 누진적으로 세금을 더 내고 민생의 5대 불안을 해소하고 경제와 복지가 유기적으로 통합된 보편주의 역동적 복지국가의 구성원으로 살아갈 것인지, 우리 국민이 선택해야 한다. 그러기 위해서는 시민사회의 열린 토론, 즉 사회적 대화가 필요하고, 정치적 의사를 결집하는 과정이 요구된다. 이것이 민주주의다. 이를 통해 보편주의 역동적 복지국가를 향한 우리 국민의 기대와 열망을 모아내려는 노력이 ‘건강보험 하나로 시민운동’이고, 풀뿌리 복지국가 시민정치운동이다. 지난 20년의 세월 동안 한국사회의 진보개혁을 떠받치는 비 정당 영역의 두 축은 민주노총 중심의 노동운동과 참여연대 등 시민운동이었다. 그런데 지금 노동운동은 노동대중으로부터, 시민운동은 보통의 시민으로부터 멀어진 형국이다. 이것을 극복하고 새로운 돌파구를 찾아야 한다. 보편주의 복지국가라는 가치를 중심에 세우면 새로운 가능성이 열릴 것이다. 보편적 복지국가 건설 전망을 중심으로 노동운동과 시민운동을 재정비하고 노동대중 속으로, 시민사회 속으로 들어가야 한다. 이것이 복지국가 노동정치운동이고 복지국가 시민정치운동이다. 먼저, 보편주의 복지국가 건설에 부합하도록 기존의 노동운동을 혁신해야 한다. 정규직 노동과 비정규직 노동 간의 격차와 노동의 배제 문제를 전면적으로 다루고 포섭해야 한다. 최저임금의 획기적 인상과 기업별 복지의 국가 복지로의 전환, 그리고 사회연대전략을 적극적으로 구사해야 한다. 일부의 조직 노동이 아닌 비정규직을 포함한 노동 전체를 포섭하고 심지어는 지역사회와 함께 가는 보편주의 복지국가 전략을 민주노총이 적극적으로 밀고나가야 한다. 시민운동도 마찬가지다. 보편주의 복지국가라는 가치를 들고 시민 속으로 들어가야 한다. 그래서 “시민 없는 시민단체”라는 오명을 벗어야 한다. 정부와 자본의 비리를 폭로하고 고발하는 등의 ‘네거티브’ 운동 단계를 넘어 보편적 복지국가라는 진보적 가치 지향의 새로운 대안을 제시하고 신자유주의 양극화 사회의 민생불안을 시민들과 더불어 해결해 나가려는 ‘포지티브’ 운동, 즉 복지국가 건설 운동으로 나아가야 한다.

복지국가소사이어티는 지난 4년 동안 보편주의 역동적 복지국가의 담론과 정책을 개발하고, 이를 확산하려는 다양한 노력을 기울여왔다. 저술활동, 칼럼과 논평의 정기적 게재, 언론 홍보, 전국 주요 지역에서 복지국가 정책 아카데미 개최, 연합 학술대회 참여, 월례정책세미나와 대규모 이벤트 행사 개최 등이 그것이었다. 이러한 경과를 통해 복지국가소사이어티가 주창해온 보편주의 역동적 복지국가론이 단순한 ‘복지확충’론, 즉 사회복지 프로그램과 예산의 단순 확대가 아니라 신자유주의 시장만능국가를 대체할 새로운 국가발전모델이라는 것이 조금씩 알려지고 있다. 민생불안을 해소할 담론과 정책 패키지는 마련된 셈이다. 그런데 불행하게도 대부분의 국민들은 이 사실을 잘 모른다. 일부 식자층과 관심 있는 사람들에 국한되어 있다. 복지국가 시민정치운동이 긴요한 이유다. 민생불안으로 고통 받고 있는 국민들은 안정되고 행복한 삶을 위한 실현가능한 새로운 대안을 필요로 하고, 복지국가소사이어티 같은 복지국가 운동세력은 보편주의 복지국가를 이 땅에서 실현시켜낼 정치적 힘, 즉 “깨어 있는 시민의 조직된 힘”을 필요로 한다. 이 둘이 만나면 된다. 그래서 우리는 보편주의 복지국가의 깃발을 높이 들고 시민 속으로 들어가야 한다. 형식은 다양할 것이다. 전국 각지에서 강연회, 다양한 주제의 토론회, 소규모의 수다모임들이 열려야 한다. 복지국가를 말하는 ‘수다’가 전국 방방곡곡에서 요란해야 한다. ‘건강보험 하나로 모든 병원비를 해결’하는 것이 우리에게 좋은 것인지를 놓고, 일자리의 양극화가 해결되면 사교육을 포기할 것인지를 놓고 온 가족과 이웃이 모여 삼삼오오 수다를 떨어야 한다. 보편주의 복지국가를 위해 필요한 재원을 십시일반으로 조금씩 더 부담할 용의가 있는지 의견을 교환하고 토론을 해야 한다. 그래서 누진적 증세가 필요하다고 생각하는 국민이 지금보다 훨씬 더 많아져야 한다. 우리나라 서민들이 자신은 부담하지도 않을 종합부동산세를 걱정하며, 이를 반대했던 과거의 일이 반복되지 않도록 하는 확실한 길, 가난한 사람들이 부자정당에 투표하는 왜곡된 상황이 더 이상 반복되지 않도록 하는 가장 확실한 길은 복지국가 시민정치운동의 전국적 활성화다.

지금 복지국가 시민정치운동을 위해 참여연대가 전국의 각종 시민사회단체들과 연대하여 캠페인에 나설 준비를 마무리하고 있다. 민생불안을 초래하는 각종 이슈들을 제기하고, 원인을 진단하여 보편주의 복지국가의 정책대안을 제시하게 되면, 바야흐로 생활정치의 시대가 열리게 될 것이다. ‘내가 꿈꾸는 나라’도 조직된 시민들의 힘을 통해 복지국가 시민정치운동의 모범을 보여줄 것으로 기대를 모으고 있다. 이와 함께, 보다 민중적이고 진보적인 버전의 정당 지향적 복지국가 시민정치운동은 ‘진보의 합창’이 담당해나갈 전망이다. 복지국가라는 가치를 내세우고 있지는 않지만, ‘국민의 명령’도 야5당의 대통합이라는 정치적 주제를 중심으로 시민정치의 새로운 장을 열고 있다. 그리고 복지국가소사이어티가 모태가 되어 5월 12일 출범하는 ‘복지국가 만들기 국민운동본부’는 복지국가 국민운동을 통해 모아진 국민의 힘으로 정치기제와 민주주의를 통해 보편주의 복지국가 건설에 다가서려는 시도이다. 결국, 복지국가 단일정당이라는 가치 중심의 정치재편을 통해 복지국가 세력의 집권을 이루려는 것인 바, 복지국가 시민정치운동의 새로운 가능성에 도전하는 셈이다.

우리나라의 정치지형이 변하고 있다. 민주당이 과거에 머물지 않고 6.2지방선거에서 표출된 국민의 요구에 부응하기 위해 ‘보편적 복지’를 당의 공식 노선으로 삼았고, 보편적 복지국가를 추구하겠다는 의지를 표현하고 있다. 진보정당들도 복지국가를 주창하고 있는데, 특히 진보신당은 사회연대 복지국가를 당의 전면에 내세우고 있다. 정치권이 복지국가 이슈에 관심을 집중하게 된 것은 일자리 등 민생 불안을 호소하는 국민의 ‘변화에 대한 요구’가 정치사회적으로 광범위하게 표출되고 있기 때문이다. 이제 우리 국민은 보편적 복지국가를 신자유주의 시장만능국가를 대체할 새로운 시대정신으로 올려놓고 있다. 그러므로 보편주의 복지국가를 건설할 정치적 경로와 전략이 매우 중요해졌다. 먼저, 국민의 명령 민란운동과 민주당의 민주진보통합론은 진보정당을 포함한 모든 야권세력을 한 곳에 모아 통합하자는 주장인데, 이는 현실적으로 성사되기 어려울 것으로 전망된다. 진보정당들이 수용하지 않기로 했기 때문이다. 그럼에도 이념정당 노선을 포기하고 대통합정당에 참여하라고 계속 압박하는 것은 자칫 지나친 것으로 인식될 수도 있다. 다음으로, 비민주 진보통합론은 민주당을 제외한 야당들과 시민사회가 새로운 통합진보정당을 만든 후 총선에서 민주당과 선거연합을 하자는 주장이다. 이것도 어려움에 봉착해있다. 먼저, 헤어졌던 두 진보정당의 통합 전망이 그리 밝지 않으며, 설사 두 진보정당의 통합이 성사된다 하더라도 소선거구제 하에서 치러지는 2012년 총선에서 민주당과의 선거연합이 제대로 성사되기는 어렵기 때문이다. 그리고 진보통합이 성공하더라도, 이 길이 우리나라의 당면과제이자 시대정신인 보편주의 복지국가를 건설하는 집권 전략이 될 수 있는지 심각하게 성찰해 보아야 한다.

그런데 최근의 통합 및 연대연합 논의에서는 가장 중요한 것 하나가 빠져있다. ‘왜 그래야 하는가?’라는 질문에 대한 대답이 그것이다. 대부분은 “현 정권을 교체하기 위해서” 연대연합(반MB 연대)이 필요하다고 주장한다. 그런데, 민주당과 진보정당 간의 이러한 선거연합의 위력은 재보선 등에서 이명박 정부를 심판할 수는 있겠으나, 심판론이 먹혀들지 않는, 차기 권력을 놓고 벌이는 여야 간의 새로운 대결구도인 2012년의 총선과 대선에서는 더 이상 나타나지 않을 것이다. 그럼에도 불구하고 선거연합으로 내년의 양대 선거에서 이긴다고 치자. 그래서 획득한 그 정권으로 뭘 하려고? 우리는 이 질문에 답해야 한다. 이에 대한 답은 이미 지난 6.2지방선거를 통해 우리 국민이 투표로 말한 바 있다. 보편주의 복지국가라는 ‘가치’가 바로 그것이다. 우리는 이 가치를 움켜쥐고 더욱 확산해야 한다. 전국 방방곳곳의 풀뿌리 시민들이 보편적 복지국가의 가치를 그들의 언어와 방식으로 충분히 이해하도록 해야 한다. 이러한 풀뿌리 보통 시민의 정치경제적 요구에 조응하여 긍정적 상호작용을 미칠 수 있도록 한국 정치가 보편주의 복지국가라는 ‘가치’ 중심으로 재편되어야 한다. 이를 위해 지금의 민주당은 더 진보적으로 바뀌어야 하고, 지금의 진보정당은 좀 더 솔직하게 분화되어야 한다. 이념정당을 추구하는 진보정파는 진보적 이념정당으로 재편되고, 진보적 대중정당을 추구하는 진보정파는 ‘보편주의 복지국가라는 가치’를 달성하기 위해 ‘다수파 전략’을 선택해야 한다. 결국, 다수파 전략은 민주당을 포함하는 ‘복지국가 단일정당론’을 의미한다. 이렇게 될 경우, 지금의 민주당 간판은 내려지고, 더불어 호남 지역주의 정당도 막을 내리는 것이다. 오직 중도 진보의 영역에 민주당 세력을 포함한 새로운 성격의 ‘복지국가 단일정당’이 존재할 뿐이다. 이는 고질적인 지역주의 정치구도를 넘어서는 진보개혁 진영의 승리를 향한 길이다. 그럼에도, 현재까지 통합의 범위에서 민주당의 포함 여부가 복지국가 시민정치운동 세력 내부에서 중대한 분기점이 되고 있다.

보편주의 역동적 복지국가를 기대하고 염원을 표출하는 풀뿌리 보통 시민들의 ‘복지국가 만들기 국민운동’에 역동적으로 상호 조응하는 한국 정치의 통합적 재편은 반드시 성공해야 하는 바, 그것을 가능하게 하는 방법이 ‘복지국가 단일정당론’이다. 이는 기존의 ‘세력 중심 통합론’과는 달리 ‘보편주의 역동적 복지국가의 가치’를 높이 세우고, 이를 중심으로 정치세력을 재편하자는 것이며, ‘중도 진보’의 영역에 복지국가 단일정당을 건설하자는 주장이다. 복지국가 단일정당은 ‘복지국가 만들기 국민운동’을 통해 확장된 시민사회의 제 세력, 진보개혁 성향을 강화한 민주당 등의 야당, 보편주의 복지국가의 가치에 동의하는 진보정당의 제 정파 등 모두에게 완전히 열려있다. 과거에 무엇을 했든, 현재 어디에 몸담고 있느냐보다는 이런 것보다는 보편주의 역동적 복지국가의 건설이라는 시대정신을 제대로 이해하고 함께 구현하겠다는 의지만 뚜렷하다면, 이들 모두가 복지국가 단일정당에 참여할 수 있다. 우리는 보편주의 역동적 복지국가를 건설하기 위한 양 날개 전략, 즉 ‘복지국가 만들기 국민운동(시민정치운동)’과 ‘복지국가 단일정당론’의 국민적 확산과 대중적 성공을 위해 최선의 노력을 다해야 한다.

한편, 각종 강연회와 토론회, 그리고 수다모임 등 시민정치운동의 전국적 확산과 성공을 통해 “깨어 있는 시민의 조직된 힘”이 충분히 강화되면, 대의정치 기제와 민주주의를 통해 우리나라는 보편주의 복지국가 건설의 길로 나갈 수 있게 된다. 복지국가는 본질적으로 정치의 문제이기 때문이다. 우리가 이러한 민주주의를 통한 대의정치의 경로를 제시한다고 해서, 이것이 노동계급 없는 복지국가의 길이라고 보기는 어렵다. 서구의 역사적 경험에서 노동계급의 주도적 역할 없는 보편적 복지국가는 존재하기 어렵다. 복지국가의 건설과정에서 뿐만 아니라 우리가 정치적 과정을 거쳐 달성한 복지국가의 유지와 발전을 위한 향후의 지난한 과정에서도 노동계급의 역할은 결정적으로 중요한다. 그런데 지금 우리나라의 노동계급은 복지국가 건설에 주도적으로 나설 주체적 조건이 매우 미약하고, 실제로도 주도적 역량을 보여주지 못하고 있다. 큰 문제가 아닐 수 없다. 노동조합과 조직된 노동계급의 힘이 보편주의 복지국가의 건설과정을 주도하지 못할 것이라는 이 참혹한 조건이 보편주의 복지국가 건설이라는 정치적 과정이 우리나라에서 성공하기 어렵다는 것을 의미하지는 않는다. 우리는 전국의 지역공동체에서 시민정치운동으로 ‘복지국가 국민운동’을 확산해 나갈 것인 바, 지역공동체에는 노동조합으로 조직되지 못한 90%의 근로대중이 그들의 삶을 영위하는 유기적 공간이며, 생활정치가 일어나는 곳이기도 하다. 물론, 10%의 조직된 노동이 보편주의 복지국가 건설 대열에 주도적으로 참여하고, 여기서 중심적 역할을 수행하도록 끊임없이 노력해야 할 것이다. 우리나라에서는 일단 ‘복지국가 국민운동’과 ‘복지국가 단일정당’이라는 정치사회운동과 대의민주주의 경로를 통해 보편주의 복지국가를 건설하고 나면, 복지국가 정치권력을 통해 노동권의 획기적 신장과 함께 노동조합 조직률의 대대적인 제고를 기할 수 있을 것이며, 또 이러한 조직된 노동계급의 강력한 힘이 자본과 기득권층의 조직적인 저항과 반발로부터 보편주의 복지국가의 지속적 발전을 보위하고 옹호해 줄 것이다. □

	토론 1
	토론문
	김기식 / 시민정치행동 내가꿈꾸는나라

토론 2

시민정치와 복지국가의 길 토론문

김태현 / 전국민주노동조합총연맹 정책연구원 원장

I. 발제문에 대한 단상

- 두 분 발제자의 글은 보편적 복지국가 실현이라는 목표를 전제하고, 한국에서 이를 실현하기 위한 조건과 전략, 복지국가 정치동맹의 방향을 모색하는 글임. 지난 3월 참여연대 주최의 심포지엄이 보편적 복지국가의 원칙과 방향을 모색했다면 이번 토론회는 그 연장선에서 이를 실현하는 전략과 동맹을 모색하는 글임.

- ‘노동존중의 보편적 복지국가’ 실현이야말로 현 단계 노동운동이 목표로 삼아야 할 주된 과제라는 측면에서, 또한 시대의 담론이 된 복지국가논쟁을 보다 구체적인 전략과 동맹의 문제로 제기하는 점에서 본 토론회의 중요성이 있다고 판단됨.

- 그러한 전제 위에서 발제문에 대해서 주요하게는 공감하면서도 몇 가지 이의를 제기하고자 함.

II. 복지국가 건설에서 노동운동과 진보정당의 선차성

- 신 교수의 발제에서도 드러나듯이 서구의 경험에서 배울 수 있는 교훈은 복지국가를 건설해가는 과정에서 노동계급은 노동조합과 진보정당이라는 조직을 통해 가장 중추적 역할, 핵심적인 역할을 담당해왔음. 그런 의미에서 복지국가 건설에서 노동조합과 진보정당의 강화는 가장 우선시되어야 함.

- 그런데 신 교수나 이 교수의 글은 모두 한국적 상황에서 노조의 낮은 조직력과 21세기 자본주의 사회구조 및 노동시장의 분절성 등을 근거로 한국적 상황에서는 시민사회운동이나 정치연합이 이를 대체해야 한다는 논리를 전개하고 있음. 과연 노동자계급에 기반한 진보정당이라는 확고한 주체없이 연대, 연합을 통해 복지국가가 실현가능할까 하는 의문이 가장 우선적으로 제기됨.

- 민주노총은 확고히 반신자유주의 입장에 서서 노동자계급에 기반한 분열된 진보정당의 통합을 최우선 과제로 선정하고 있음. 아울러 자체의 노동-복지 대안을 9월까지 마련하고 이를 실현하기 위한 대중적 투쟁을 하반기에 전개할 예정으로 있음. 확고한 보편주의 복지원칙에 선 진보진영의 투쟁과 통합진보정당이라는 주체 없이 각 정당의 연대, 연합을 추동하겠다는 것은 과도하거나 단계를 뛰어넘는 것이 아닌가 함. 동맹이나 연대, 연합은 중심이 되는 주체 없이는 공허함.

- 유럽에서도 70년대 이후 민주화된 스페인, 포르투칼 등의 사례나 브라질의 노동자당의 사례에서도 복지의 확대는 좌파진보정당의 집권 이후의 일이지, 무지개 형식의 연대나 연합에서 비롯되지 않았다는 냉정한 현실을 직시해볼 필요가 있음.

III. 연합정당론, 복지국가단일정당론의 문제점

- 정당간 연대, 연합은 각각의 정당간의 차이와 정체성을 인정한 기반위에서 전개되는 정치적 전술이며 이는 정치세력이 공동의 가치나 목표를 실현하기 위해 필요한 행위임. 스웨덴 사회민주당이 보편적 복지국가 건설에 이르게 된 과정도 초기에는 농민과의 동맹을, 후기에는 도시중산층과의 동맹에 성공한 데서 비롯되었다는 측면에서 정당간 연대와 연합은 복지국가 건설에 있어서 주요한 과제임. 이에 반해 단일정당이나 연합정당론은 정치세력간의 차이를 부정하는 패권적 발상에 가까운 논리라고 판단됨. 신교수가 예로 들고 있는 동서독 녹색당의 통합은 같은 이념을 지향하는 정당간의 통합이었지 예로 제시하는 연합정당론의 사례로 들 수 없음.

- 이 교수가 주장하는 바, 복지국가 단일정당론이라는 가치를 중심으로 정치세력을 재편하자는 주장은 현실에 기반하기 보다는 ‘소망적 사고’에 지나지 않을 가능성이 농후함. 반한나라당 단일야당을 복지국가론에 기초하여 건설하자는 단일정당론은 가치에 기반한 정치세력재편이라고 주장하나 4.27 재·보선 승리이후 민주당이 한·EU FTA 표결에서 보여주었듯이 가치가 상이한 자유주의정당과 진보정당을 하나의 단일정당으로 결집시키는 담론에 그칠 공산이 높음. 아울러 과거 묻지마 지지라는 논란을 빚었던 비판적 지지가 근거한 민주대연합론의 최신판이 될 가능성도 농후함.

- 둘째로, 2012년 총·대선에서 복지국가를 건설하자는 요구와 지향은 신자유주의 양극화와 사회보장제도의 미비 속에서 절실한 노동자와 민중의 요구이자 토론자의 입장에서도 적극적으로 찬성하는 바임. 그렇다고 그것이 바로 복지국가 단일가치로의 지향이나 통합정당으로의 결집을 주장할 근거가 되기에는 어렵다고 판단함. 노동자의 입장에서는 일자리나 평화, 생태의 문제 역시 시급하고 중요한 문제이자 가치임. 따라서 복지국가 가치 만으로 정치세력의 정체성을 확정짓고 단일한 정당으로의 결집을 주장하는 것은 지나치다고 봄.

Ⅳ. 시민사회복지동맹에 대해서

- 정치권에서의 연대와 연합과 아울러 시민사회복지동맹의 필요성은 노동운동에 있어서도 마찬가지로 요구되고 있음. 단적인 사례로 조합주의로 쪼개져있던 의료보험의 통합일원화에 성공한 것도 노동운동과 농민, 보건의료단체, 참여연대 등의 광범위한 연대연합이 이루어져왔기 때문임. 아울러 정치권의 연대, 연합도 힘있는 사회운동의 연합이나 동맹없이는 연목구어가 된다는 것을 우리는 너무나 많이 보아왔음. 정당운동과 사회운동은 대립적이 아니라 각자의 고유한 영역과 활동이 있으며 상호보완적인 것임.

- 다만, 이미 발족한 복지국가만들기국민운동본부 형식의 틀은 구체적으로 무엇을 할 것인가 하는 측면에서 다양한 시민사회운동을 묶어세우기보다는 켐페인 이상의 활동을 담보하고 대중운동으로 발전할 수 있는가 하는 문제가 제기됨.

- 신교수의 글은 시민운동단체와 온·오프라인의 풀뿌리 시민공동체가 결합된 유연하고 다원적인 시민사회복지동맹을 추진하자는 논지로 보임. 그러나 주체의 문제를 제출하는 것 뿐만 아니라 구체적으로 어떤 사업을 가지고 이를 실현할 것인가 하는 논지로 보다 구체화되어야 할 것으로 보임.

- 민주노총의 입장에서는 이미 당면한 주요 의제로 최저임금, 노동기본권쟁취투쟁에 이어 현재에도 무상의료, 연금 등 다양한 복지의제와 관련된 연대단위틀에 참여하고 있는데, 구체적으로 복지동맹을 어떻게 만들어나가자 하는 논의로 옮겨 제출하지 않으면 쉽지 않음.

- 민주노총의 입장에서는 우선적으로 복지동맹이 이루어야 할 것은 의제와 요구의 통일성과 이에 기초한 대중운동이라고 봄. 올해 하반기 마지막 18대 정기국회를 겨냥해서 복지국가 건설을 위한  본격적인 대중운동을 전개하여 노동자, 민중, 시민의 총궐기로 나서게 하여야 함. 이러한 대중운동이 본격적으로 성장해야 2012년 총선, 대선에서 복지국가 건설이 가능해질 것임. 복지동맹은 하반기 대중운동이라는 공동의 운동과 투쟁 속에서 서로를 단련하고 동맹으로서 성장이 가능한지 확인될 것임. 이러한 운동으로의 발전공정없이 켐페인 형식의 연대틀로는 대중에 기반한 사업을 전개해야 하는 민주노총으로서는 쉽게 참여를 결정하기 어려움. □

토론 3

복지국가 사회연대 운동과 정치동맹

박원석 / 참여연대 협동사무처장

I. ‘국가비전’으로서의 복지국가

한참 뜨겁던 복지 담론의 확산과 논쟁이 최근 들어 다소간의 소강국면을 맞고 있다. 복지국가 논쟁이 학계에서는 오래된 논쟁이지만, 정치적으로는 지난해 지방선거를 기점으로 본격화 되었다고 볼 수 있는데, 그런 만큼 논쟁의 토대 즉, 물적, 의식적 기반이 넓고 두텁다고는 볼 수 없다. 이에 비해 정치적 의지는 강하게 작용했는데, 현재는 다소간의 조정국면을 거치는 것으로 보인다. 그러나 다수 국민이 대면한 삶의 조건과 정치지형을 감안할 때, 복지논쟁이 이대로 사그라지지는 않을 것으로 보이며, 내년 선거를 앞두고 다시 점화될 가능성이 크다.

복지국가의 문제가 단지 물질적 복지를 확대하는 복지정책이 아니라 국가개조의 일반적 비전이 되어야 한다는 발제자들의 의견에 동의한다. 그런데 지금까지 정치권이 중심이 된 복지 논쟁은 국가비전을 둘러싼 논쟁으로 나아가지 못했다. 지금까지의 복지논쟁의 양상이 정책수단과 재원을 둘러싼 범위의 논쟁으로 제한된 것은 아직 어떤 정치 세력도 국가비전으로서 복지국가를 확고하게 제시하고, 집권수준의 정치적 기획과 프로그램을 내놓고 있지 못하기 때문이다. 민주당의 경우 정강정책에 보편적 복지를 명시하고 과거에 비해 진일보한 정책프로그램을 발표하고 있으나, 강화된 복지프로그램 도입을 넘어 국가비전으로서의 복지국가를 제시하고 이에 상응하는 집권전략을 짜고 있는 것으로는 보이지 않는다. 민주당내의 일부 진보적 포지션에 서 있는 정치인들이 복지국가를 주장하고 있으나, 정치적 수사 이상인지 의문이 제기되며, 그들이 당 내부 정치를 장악하지 못하고 있기도 하다. 진보정당들은  복지가 정책조합 수준을 넘어서는 패러다임이 되어야 한다는 점을 상대적으로 더 많이 이해하고 있으나 이에 상응하는 집권전략을 갖고 있지 못하기는 마찬가지이며, 현실적인 힘도 너무 미약하다.

복지국가를 국가개조의 일반적 비전으로 수용하지 않는 경향은 시민사회에도 크다. ‘생태평화복지국가’와 같은 나열적 조합의 명칭이 나오거나 ‘노동+복지국가’라는 네이밍에 집착하는 것도 그와 같은 경향 때문이다. 이 같은 경향들은 한국사회에서 논의되는 ‘복지국가’ 비전이 한국사회 변혁의 제반 동기나 목표들을 수렴하고 체계화 시키지 못하고 있다는 점을  방증한다. 무엇보다 ‘복지국가’의 주체형성, 세력화가 안되어 있다.

II. 복지국가 전략

국가비전으로서의 복지국가의 문제가 정책조합이 아닌 체제운영의 원리라는 점에서 보면, 복지국가 전략은 핵심적으로 정치의 문제이며, 정치전략이다. 서구 복지국가 발전에 있어서도 그와 같은 주체와 동맹의 문제가 전략의 핵심요소였으며, 신진욱 교수의 표현처럼 ‘추격혁명’의 과정에 있는 후발주자로서 한국의 복지국가 이행에 있어서는 더더욱 핵심적이다. 어떤 정책프로그램을 도입할 것인가는 가시적 논쟁지점이지만, 본질적으로는 오히려 그 다음 순위의 문제이다.

체제의 이행과 같은 정치 변동과 발전은 통상 사회적인 균열의 축을 따라 이루어진다. 그런 점에서 서구보다 한 세기가 늦은 현재의 시점에 한국에서 복지국가로의 이행이 논의되는   사회적 균열의 중심축이 무엇인지를 살펴볼 필요가 있다. 여러 가지 요인이 있겠지만 핵심적으로는 신자유주의 경제체제가 가져온 ‘시장의 실패와 삶의 위기 증폭’을 들 수 있다. 또한 이를 교정하거나 보완하는 안전망이라 할 수 있는 국가의 공적기능이 작동하지 않는 것에 대한 위기의식의 발현이라 할 수 있다. MB 정부 들어 그 정도가 더 극심해 지기는 했지만, 그와 같은 위기는 실업자, 비정규직, 근로빈곤층 등 시장의 패자들을 양산하기 시작한 국민의 정부, 참여정부 시절부터 내재되어 온 것이다. 양극화가 더 악화됨에 따라 위기가 중산층에까지 미치고 있고, 소수의 재벌, 부자, 특권층 위주의 정책을 펴는 MB 정부하에서 위기의식이 더 증폭되고 있다.

복지국가 전략은 따라서 비단 MB정부의 극복만이 아니라, 삶의 위기를 삶의 안전으로 전환시키는 더 큰 목표위에 서야 하며, 나아가 그간 한국사회를 지배해왔던 시장, 경쟁, 효율의 가치를 연대, 정의, 공공성과 같은 가치로 전환시켜 질적으로 ‘다른 사회’로의 이행을 목표로 해야 한다.

III. 복지국가 사회연대운동

신진욱 교수의 지적과 같이 영국이나 북유럽처럼 조직된 노동이 중심이 된 복지국가 모델이 한국사회의 현실에서 실현 가능한 경로가 되기 어렵다는 점에 동의한다. 조직노동의 대표성이 물리적으로 제한되어 있고 정치적으로도 제한적이다. 물론 이런 진단이 노동의 중요성을 간과하는 것은 전혀 아니다. 여전히 한국사회에서 노동조합은 가장 조직된 세력이며, 그 중요성이나 힘을 경시하는 것은 자칫 ‘노동없는 민주주의’라는 전략상의 오류를 범할 수 있다. 신진욱 교수의 진단처럼 노동의 힘이 상대적으로 약한 반면, 다양한 부문운동, 풀뿌리운동이 발달해 있고 전국적인 네트워크가 형성되어 있는 것은 한국 복지국가 전략의 중요한 권력자원이다. 때문에 한국사회에서 복지국가의 사회적 기반과 주체형성은 조직된 노동세력만이 아니라 시민사회의 다양한 운동세력을 포함하는 넓은 연대의 형태로 모색하는 것이 더 타당하다.

보다 구체적으로 토론자는 복지국가 사회연대운동은 크게 네 가지 연대의 축을 통해 구성되어야 한다고 본다. ▷조직된 노동운동과 시민사회운동의 연대에 일차적으로 기반해 ▷ 중소상인, 재개발 유민, 청년실업자, 대학생 등 신자유주 경제운영의 직접적인 피해자가 되고 있는 당사자들의 생존권 운동의 연대를 결합시키고 ▷ 촛불에서 나타났던 역동적인 자발성이 결합된 풀뿌리시민과의 소통과 연대를 이루며 ▷ 친환경 무상급식에 대한 여론에서 확인되었듯 보편주의 복지에 대한 중산층의 지지와 연대를 포함해야 한다.

참여연대는 현재 이와 같은 구상 하에 노동조합을 비롯한 부문운동, 당사자운동, 지역운동과의 간담회를 진행하고 있다. 5월 말과 6월 초 두 차례의 워크샵이 예정되어 있으며, 6월 중에 복지국가 사회연대운동의 추진체를 출범시킬 예정이다. 이 추진체에서는 국민의 정부, 참여정부에 이은 2단계 한국의 복지국가의 비전을 합의하고 세울 것이다. 아울러 각 부문에서 전개되는 복지운동, 생존권 운동을 총망라해 정기국회를 앞둔 시점 또는 노동자대회와 결합시켜 대규모 ‘복지국가 대회’를 개최할 것이며, 정기국회 공동예산투쟁을 전개할 것이다. 연말에는 2012년 선거에 대한 토론, 방침수립을 거쳐 내년 총선, 대선의 공동사업도 추진할 예정이다.

Ⅳ. 복지국가 정치동맹

정치의 문제가 핵심인 복지국가 전략에 있어 동맹은 중요한 전략요소다. 오늘 발제문에서 제기된 ‘복지국가 단일정당’도 동맹의 한 형태이며, 현재 제기되는 다양한 야권의 연대, 통합론도 복지국가 프리즘으로 볼 때 동맹의 다양한 형태들이라 볼 수 있다. 특히 보수우위의 사회에서 복지국가로 나아가기 위해서 정치적 힘을 결집시킬 필요가 있으며, 내년 총선, 대선에서의 승리도 절박하게 요구된다. 문제는 어떤 형태의 동맹이 바람직하며 또 현실적으로 가능한가일 것이다.

이 문제를 따지기에 앞서 토론자는 한국의 정당체제 변화의 필요성을 우선 제기하고 싶다. 주지하다시피 한국 정당체제는 자본주의 사회의 중심 균열축인 계급, 계층구조와 갈등을 반영하고 있지 못하며, 노동에 기반을 둔 진보정당은 미약한 반면, 지역주의 기반의 보수 양당체제가 오랜 기간 고착화되어 있다. 이 상황에서 복지정책의 양적확대는 모르겠으나 자본주의 구조의 개혁과 변동을 필연적으로 동반하는 복지국가로의 이행은 불가능하다. 현재와 같은 보수양당 중심의 정당체제가 지속되면, 한국의 민주주의는 ‘미국적 예외주의’ 즉, ‘노동 없는 민주주의’ 또는 ‘진보정당 없는 민주주의’로 흐를 가능성이 더 높은 것이 사실이다. 일부에서 한국의 정당체제를 미국식 양당체제로 가져가야 한다는 주장이 있으나, 과연 미국식의 양당체제가 그 사회의 보편적 모순이나 갈등을 얼마나 반영하고 있으며, 밑바닥 계층이나 소수자의 정치적 이익을 얼마나 대표하고 반영하는지 깊이 들여다 볼 일이다. 현재의 제도나 정치현상이 일정한 방향으로 흐르고 있다고 해서 그것을 대안이라 얘기한다면 대체 정치나 운동이라는 것이 왜 필요한가?

보수양당 체제에 균열을 가져오는 요인은 보통 세 가지로 볼 수 있는데 첫째는 사회적 균열이다. 87년 6월 항쟁 그리고 이후 노동자 대투쟁이 진보정당 출현의 배경이 되었듯 사회적 균열은 새로운 정치세력의 출현을 가져오고 정치지형에 변화를 가져온다. 두 번째는 제도의 충격이다. 일례로 정당명부식 비례대표제가 확대되거나 내각제로의 권력구조 개편이 이루어진다면, 양당체제의 변화를 가져온다. 세 번째는 새로운 ‘제3정당’의 충격 즉 진보정당의 충격이다. 2004년 민주노동당의 원내 10석 진입으로 그와 같은 경험이 일정하게 나타났으나, 이후 진보정당은 기존 정당체제에 충격을 가할 만큼 정치적인 성장을 이루지 못했다. 이와 같은 세 가지 경로 중에도 가장 직접적이면서도 정치지형을 진보적으로 이끄는 효과가 큰 것은 당연히 ‘제3정당의 충격’이다. 복지국가의 경로로 나아가기 위해서 한국의 정당체제는 이 같은 균열이 필요하다.

이 관점에서 토론자는 ‘강한 대중적 진보정당’을 중심으로 하는 복지국가 정치동맹을 제안한다. 현재의 정치지형에서 그와 같은 복지국가 정치동맹으로 나아가려면 우선 진보정당이 최대 볼륨의 통합과 외연확장을 통해 ‘진보적 국민정당’으로 나아가기 위한 토대를 갖춰야 하며, 이념적 경직성․정파주의․리더십의 빈곤 등 진보정당 내부의 관성과 한계는 과감하게  혁파되어야 한다. 이 같은 중심이 갖춰지면, 민주당 등 자유주의 정치세력과의 연대는 물론,가치를 함께하는 것을 전제로 그 일부와의 통합도 문제가 될 것이 없다고 본다. 다만 이른 바 ‘복지국가 단일정당’의 시기를 2012년 이전으로 주장하는 것은 ‘야권대통합정당론’과 별반 다를 바 없이 비현실적이며, 선거승리를 명분으로 한 기능론이 될 가능성이 높다. 복지국가 단일정당이 되려면 현재의 민주당의 분화와 이념에 따른 재결집이 이루어져야 한다. 그러나 당장 민주당의 어떤 ‘진보적 정치인’도 2012년 이전에 그 같은 경로를 상정하지 않을 것이며, 민주당이라는 지대추구 전략을 포기하지 않을 것으로 보인다. 또한 MB정부 들어 민주당의 좌클릭이 이루어졌다고 하지만 진보정당이 이에 대한 의혹이나 불신을 거두지 않고 있는 상황에서 단일정당은 불가능하다. 결국 2012년 야권연대를 통한 총선, 대선의 승리와 연립정부 또는 공동 집권의 경험을 거쳐야 비로소 ‘복지국가 단일정당’으로 나아갈 기반이 형성될 것이다. □

토론 4

복지국가와 ‘한나라당-재벌-언론 동맹’

손석춘 / 복지국가와 진보대통합을 위한 시민회의 공동대표,                        새로운사회를여는연구원 이사장

I.

- 한국의 복지국가 운동은 선행자들의 길을 따라 걷는 것이 아니라, 복지국가로 가는 새로운 역사적 경로를 창조적으로 개척해야 한다는 신진욱 교수의 진단과 제안에 동의. 한국사회에서 복지국가의 기획은 특수한 계급이익의 차원에서가 아니라, 처음부터 ‘공공적’(public)이고 ‘국민적’(national)인 차원에서 제기될 가능성이 높다는 분석에도 동의.

- 이상이 대표의 민생의 5대 불안을 해소하고 경제와 복지가 유기적으로 통합된 보편주의 역동적 복지국가의 구성원으로 살아갈 것인지, 우리 국민이 선택해야 한다는 호소도 시의적절하다고 봄. 시민사회의 열린 토론, 즉 사회적 대화가 필요하고, 정치적 의사를 결집하는 과정이 요구된다는 분석에도 동의.

지난 20년의 세월 동안 한국사회의 진보개혁을 떠받치는 비 정당 영역의 두 축은 민주노총 중심의 노동운동과 참여연대 등 시민운동이었는데 지금 노동운동은 노동대중으로부터, 시민운동은 보통의 시민으로부터 멀어진 형국이라는 분석도 옳음.

II.

-문제는 새로운 돌파구의 내용임.  보편주의 복지국가라는 가치를 중심에 세우면 새로운 가능성이 열릴 것이라고 이상이 교수는 보고 있음. 신진욱 교수도 처음부터 ‘공공적’(public)이고 ‘국민적’(national)인 차원에서 제기될 가능성에 주목하고 있음.

- 하지만 발제자들도 강조하고 있듯이 정치는 현실임. 더구나 독자적 영역이 있음. 지금 존재하고 있는 강력한 정당을 무시할 수 없음. 이상이 교수는 민주당이 과거에 머물지 않고 6.2지방선거에서 표출된 국민의 요구에 부응하기 위해 ‘보편적 복지’를 당의 공식 노선으로 삼았고, 보편적 복지국가를 추구하겠다는 의지를 표현하고 있다는 사실을 높이 평가하고 있음.

- 가치 중심으로 정치를 바꿔야 한다는 주장에 동의함.  그런데 과연 민주당을 우리가 얼마나 믿을 수 있을까의 문제가 제기됨.

민주당을 중심에 둔 대통합론에 진보대통합론이 회의적인 데는 김대중-노무현 정부 10년의 평가가 자리하고 있다. 김대중의 대중경제와 노무현의 참여사회가 두 사람을 대통령에 선출해준 유권자들의 기대와 달리 한미자유무역협정(FTA)으로 귀결되며 부익부빈익빈의 신자유주의체제가 오히려 뿌리내렸기 때문임. 그 경험은 한나라당-재벌-언론의 3각 동맹(한재언 동맹)이 김대중-노무현 정부까지 굴절시킬 만큼 강력하다는 교훈을 생생하게 가르쳐 줌.

- 민주당의 변화는 진보대통합의 움직임, 민주당에 대한 비판 움직임, 복지를 요구하는 시민사회 운동에 자극받은 변신임. 그 힘이 강력하지 못할 때 다시 본래의 상태로 돌아갈 수밖에 없음. 그리고 그 힘은 시민사회 운동의 모습을 넘어 정당의 형태로 제기되어야 함.

III.

- 1997년 12월 구제금융 사태 이후 신자유주의 정책이 옹근 14년 동안 한국 사회를 부익부빈익빈으로 몰아왔음. 그 결과로 쌍용자동차 노동자들의 대량해고와 서울 용산 철거민 참사가 입증해주듯이 민중의 고통은 무장 커져가고 있음. 물가급등으로 인한 국민 전반의 생활 위기도 심화

- 이명박 정권 들어 남북대결주의 정책으로 인해 연평도 포격 사태가 보여주듯이 남북관계는 악화되고 있음. 여전히 국지전의 위기가 상존하고 있음.

- 그럼에도 2012년 대선에서 한나라당이 재집권할 가능성이 높은 게 현실임. 제1야당인 민주당이 야권단일화 효과로 재보선에서 선전하고 있지만 대선 후보로는 여전히 박근혜가 부동의 1위임. 진보-민주세력이 야권 연대를 애면글면 구현해가고 있는 것은 그나마 희망의 근거가 되고 있음.

- 한재언 동맹의 재집권은 민족 위기와 민중의 고통을 더할 수 있을 게 불을 보듯 명확하기 때문에 우리 시대를 살아가는 민주시민이라면 한국 정치의 현실과 전망을 진지하게 고심할 필요가 있음.

Ⅳ.

- 기실 민중의 삶에서 문제를 바라본다면, 한국의 진보-민주세력이 지리멸렬해 있는 현실은 분노해야 마땅한 일임. 아니, 더 정확히 말하자면 진보를 자처하는 모든 사람들의 직무유기임. 비정규직 850만 명과 농민 300만 명, 청년실업자 100만 명은 두루 유권자임. 정규직 노동자를 더하면 그 숫자는 2천만 명을 단숨에 넘어섬. 맞아 죽거나 분신자살한 노동자와 농민, 스스로 목숨을 끊는 빈민을 떠올리면, 민중이 자기정체성만 갖는다면, 선거 결과는 굳이 따져볼 필요도 없음. 진보 정치세력이 집권하는 게, 상식이자 순리임.

- 현실의 정치 지형이 뒤죽박죽되고 진보-민주세력이 왜소화한 이유는 외적 요인과 내적 요인으로 나누어 살펴볼 수 있음.

외적 요인은 두 말할 나위 없이 반세기 넘도록 한국 사회를 지배해온 보수 또는 수구 이데올로기임. 이승만에서 박정희를 거쳐 전두환으로 이어진 친미 독재 정권은 물러갔지만 그들이 전가의 보도처럼 휘둘러왔던 마녀사냥의 논리와 친미사대주의 논리는 고스란히 온존해 있음. 무엇보다 여론시장을 독과점한 신문과 방송들이 낡은 논리를 날마다 ‘새로운 소재’로 재생산하고 있음. 비단 언론만이 아님. 초․중․고는 물론, 대학 교육을 통해 “경쟁만이 살 길”이라는 자본독재의 이데올로기가 오늘을 살아가는 한국인의 내면 깊은 곳까지 침투하고 있음. 외적 요인은 냉전에서 ‘승리’한 초강대국 미국의 현실적 힘을 정신적, 물리적 배경으로 삼고 있음.

- 하지만 외적 요인이 설령 지배적이라고 하더라도 그 요인만 강조한다면, 주체적 대응에 게으를 수밖에 없음. 외적 요인에 어떻게 대응할 것인가를 논의하기 위해서라도 내적 요인을 더 중시해야 옳음.

첫째, 모호한 대안

둘째, 선명한 분열이 그것임. 두 요인은 맞물려 있음.

물론, 모호한 대안을 거론하는 데에는 전제가 필요함. 진보-민주세력이 애면글면 제시해 놓은 부문까지 “대안이 없다”고 개탄하거나 체념하는 언행은 자신의 게으름을 고백하는 일에 지나지 않기 때문임.

여기서 대안의 뜻은 진보-민주세력이 집권했을 때 현재의 체제와 전혀 다르게 국가를 책임질 수 있는 사상과 정책임. 바로 이 지점에서 우리는 정면으로 묻지 않을 수 없음. 과연 오늘 진보-민주세력이 집권하면, 한국 경제를 새롭고 다르게 관리할 수 있겠는가?

- 정직하게 묻고 답할 필요가 있음. 과연 오늘의 진보-민주 정치세력을 고통 받고 있는 민중은 얼마나 신뢰할 수 있을까? 진보-민주 정치세력에게 표를 몰아주고 싶을까? 그들 손에 권력을 쥐어준다면 과연 내 삶의 형편이 나아질 수 있을까?

진보-민주세력이 그 물음에 책임 있고 설득력 있게 구체적으로 답하지 않는 한, 미래는 없음. 복지가 그 대답으로 충분할까?

- 노동중심경제와 통일민족경제는 새로운사회를여는연구원이 내놓은 투박한 해답. 답을 더 정교하게 다듬어 정답을 내놓는 일은 어느 한 사람이나 어느 연구원의 몫이 결코 아님.

새로운 민주주의를 구현하려는 주권운동, 또는 시민정치운동 과정에서 국민 대다수가 함께 만들어가야 옳음.

Ⅴ.

- 자본독재와 분단체제로 국민 대다수가 고통 받고 있는데도 진보-민주세력의 선거혁명이 가시권에 들어오지 않는 또 다른 요인은 시민운동과 지식인들의 힘이 결집되고 있지 못하고 있기 때문임.

- 힘의 결집 절실.

- 민주당의 양보나 시혜에 의존하는 선거연합은 근본적 한계: 총선과 대선은 재보선과 다름.

- 기존의 진보 정당이 중심이 되고 여기에 시민사회가 결합하는 방식이 아니라, 시민사회가 중심이 되고 여기에 정당들이 결합하는 방식이 바람직 함

- 기존의 두 진보정당의 단순 결합만으로 2012년의 대안정당이 되기는 역부족.

- 기존 정당들이 담아내지 못한 시민사회 내부의 진보세력과 민주세력을 정당으로 결집해 내는 게 절실.

- 3항18자 원칙= 반 신자유주의/  분단체제 극복/  국정대안 제시.

Ⅵ.

- 새로운 국민적 진보정당이 만들어질 때 비로소 의미 있는 연합정치도, 한재언 동맹의 재집권저지도, 한국 정치의 질적 발전도 가능.

- 진보정당 연석회의가 연내 새로운 진보적 국민정당 창당에 합의

- 시민사회의 폭넓은 참여가 절실. □

* 참고문헌:

1. 주권혁명: 우리가 직접 정치하고 경영하는 즐거운 혁명, 서울: 시대의 창, 2009

2. 민주주의 색깔을 묻는다, 서울: 우리교육, 2010

정부지원금 0%, 참여연대는 회원의 회비로 운영됩니다

시민의 시민단체 참여연대 회원이 되어주세요

회원가입 02-723-4251 www.peoplepower21.org

참여연대 부설 참여사회연구소 02-764-9581 ips@pspd.org