국회 지역균형발전연구모임

大토론회 자료집

세종시과 국가균형발전

-세종시수정안의 쟁점과 전망-

●일시: 2010년 1월 19일(화) 13:30

●장소 : 국회 의원회관 104호실

(국회)지역균형발전 연구모임(공동대표 이상민 권경석 이낙연의원)

공간환경정책포럼

분권균형발전전국회의

참여사회연구소

한국NGO학회

세종시와 균형발전 : 세종시 수정안의 쟁점과 전망

■ 취지

- 2010년 1월 11일 발표된 ‘세종시 최종 수정안’에 대해 관련 시민단체, 학계, 정당 등이 모여, 수정안의 내용과 쟁점을 검토하고 대안모색의 자리를 마련해 보고자 함

■ 주최

- (국회)지역균형발전 연구모임, 공간환경정책포럼, 분권균형발전전국회의,

참여사회연구소, 한국NGO학회 공동주최

■ 일시 및 장소 1월 19일(화) 1시 30분 국회 의원회관 104호실

■ 사회 이정전(서울대 환경대학원 명예교수)

■ 발제

- 조명래(단국대 사회과학부 교수)

■ 토론

- 이상민 의원(자유선진당 정책위의장)

- 변창흠(세종대 행정학과 교수)

- 양승조 의원(민주당 충남도당위원장)

- 이상선(행정도시 무산저지 충청권비상대책위원회 공동집행위원장)

- 이정희 의원(민주노동당 의원)

- 박재율(분권과 균형발전을 위한 전국회의 상임집행위원장)

- 홍헌호(시민사회경제연구소 연구위원)

- 홍윤기(동국대 철학과 교수)

목     차

1. 식  순

2. 주제발표(조명래교수)

3. 토론자료

1) 이상민 자유선진당 정책위의장

2) 변창흠 세종대 행정학과 교수

3) 양승조 민주당 충남도당위원장

4) 이상선 행정도시무산저지 충청권비대위 공동집행위원장

5) 박재율 분권과 균형발전을 위한 전국회의 상임집행위원장

6) 홍헌호 시민경제연구소 연구위원

7) 홍윤기 동국대 철학과 교수

식     순

● 개회

● 내빈소개

● 축사 및 격려사

● 인사말(이상민 국회지역균형발전연구모임 공동대표)

● 주제발표(조명래 교수)

● 토론(사회: 이정전 서울대 환경대학원 명예교수)

이상민 자유선진당 정책위의장

변창흠 세종대 행정학과 교수

양승조 민주당 충남도당위원장

이상선 행정도시무산저지 충청권비대위 공동집행위원장

이정희 민주노동당 국회의원

박재율 분권과 균형발전을 위한 전국회의 상임집행위원장

홍헌호 시민사회경제연구소 연구위원

홍윤기 동국대 청학과 교수

● 질의응답

● 폐회

발제문

세종시(행정중심복합도시) 수정안의 문제점과 여파

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조명래(단국대 교수)

1. 세종시 수정안(발전방안)의 의미

이명박 정부는 끝내 세종시를 강행하는 패를 던졌다. 이명박 대통령은 세종시를 원래대로 추진하겠다고 십 수차례나 말했다. 그러다가 어느 날 갑자기 7년전 ‘수도이전의 반대’의 입장으로 돌아갔다. 그의 바뀐 생각은 총리의 입을 통해 먼저 흘러나오다가 공중파를 독점한 ‘국민과의 대화’를 통해 공개적으로 천명되었다. 사과의 형식을 취했지만, 최고 통치권자로서 대통령의 약속 번복 자체는 사회의 기본을 뒤흔들기에 충분한 충격을 남겼다.

그로부터 2개월여 만에 정부는 ‘세종시 발안방안’이란 이름의 수정안을 발표했다. 백년대계를 담는다고 했지만 수정안은 졸속 그 자체다. 이러다 보니 정부의 의도와 달리 수정안은 원안을 결코 넘어서지도 대신하지도 못하고 있다. 우선 수정안은 수년간 추진해 국가정책을 일시에 중단하고 반대여론을 무시한 채 강행하는 등 추진의 정당성을 근본적으로 결여하고 있다. 무엇보다 수정안의 논거가 부실하기 그지없다. 정부가 발표한 발전방안에서 원안의 문제점으로 지적한 것들을 보면, ‘보수단체의 수정요구’, ‘인센티브 부재에 의한 인구흡입(자족성)의 부족’, ‘행정부처의 분리에 따른 연간 3-5조원의 비용발생’, ‘선진국에는 행정부처 분리사례가 없다’는 등이 열거되어 있다. 정부 보고서에 담기엔 틀리거나 불충분한 논거들이다.

수정안은 교육과학중심 경제도시를 표방한다. 그러나 이는 무늬이고 속내는 ‘행정기관 이전의 백지화’다. 국가중추관리기능을 국토 중심부에 옮겨 새로운 중추거점을 형성한 후 이를 중심으로 건강한 국토구조를 만든 것이 세종시 건설의 당초 목표이자 내용이다. 수정대안은 도시 자족성 결핍 문제를 엉뚱하게 제기한 뒤 ‘자족적 기업도시’를 만드는 것으로 마무리했다. 이로써 국가균형발전을 위한 세종시 건설의 목표는 사라졌고 중추거점도시로서 세종시의 성격은 근본적으로 바뀌었다. 수정대안에서 세종시는 사실상 실종됐다.

기실, 더 심각한 문제는 ‘수정 세종시’다. 행정기관이 오지 않는 빈자리를 포함해 3배나 늘린 ‘자족용지’에 정부가 나서서 대기업 등을 끌어들여 채워 놓게 되면 수정 세종시는 결국 정부가 만드는 기업도시, 즉 관제(官制)기업도시일 뿐이다. 이는 수정안을 통해 환생한 가짜 세종시의 모습이다. 진짜 세종시가 죽었다는 것도 문제지만, 대신 내세우는 가짜 세종시는 더욱 심각한 문제점을 안고 있다. 목적도 성격도 불분명한, 그래서 정체를 알 수 없고, 또한 그 전망도 불확실하다. 총사업비(공공+민간)가 60조원 이상이 투여될 가짜 세종시를 무엇을 위해, 누굴 위해 건설해야 하나?

진짜 세종시가 실종되고 가짜 세종시가 끝내 활개 치게 된다면, 그 파장은 세종시 만의 것으로 그치지 않는다. 진짜를 죽임으로 몰고 가짜가 활개 치도록 허용하는 그 자체는 신뢰, 민주주의, 균형발전 등 한국사회의 기본가치를 훼손하는 심각한 파장을 남게 된다.  수정 세종시가 만들어 낼 편익과 견준다면, 이는 한국사회가 짊어져야 할 너무나 큰 비용이다.

2. 세종시 수정안의 주요내용

1) 자족용지 추가 확보(6.7% ⇒ 20.7%)

ㅇ 주거용지 7.2%p, 공원녹지 2.5%p, 공공시설 4.3%p 축소

ㅇ 주거용지가 줄어 세종시 주변지역에 인구 10만명 수용

2) 5대 자족기능 유치

ㅇ 국제과학비즈니스벨트 조성

- 공공청사 예정부지 인근 340만㎡ 부지, 6,100명 고용계획

- 2015년까지 3조5천억원 투자, 세종국제과학원 설립

- 2012년 중이온가속기 착공, 2011년 국제과학대학원 착공

- 과학벨트특별법 제정

ㅇ 첨단 녹색산업 육성

- 세종시 북쪽 347만㎡ 부지, 48,900명 고용 계획

- 기업에는 원형지를 평당 40만원에 공급

- 유치 확정된 그룹은 삼성, 한화, 롯데, 웅진

*참고: 유치기업 투자계획

• 삼성그룹

- 5개  계열사: 태양전지, LED, 데이터 프로세싱, 연료용 전지, 바     이오 헬스케어(작은 칩을 몸속에 넣어 검진하는 의료장비의 일

종)

- 2015년까지 2조5백억원 투자

- 15,800여명 고용, 165만㎡

• 웅진그룹: 웅진케미컬, 웅진에너지, 연구센터, 기업 연수원

- 2015년까지 9000억원 투자

- 2,650여명 고용, 66만㎡

• 한화: 혁신에너지 분야

- 2020년까지 1조3270억원 투자

- 3,044명 고용, 60만㎡

• 롯데: 기능성 식품연구소

- 2020년까지 1000억원 투자

- 1000여명 고용, 6.6만㎡

ㅇ 우수대학 유치

- 세종시를 가로지르는 금강 남쪽 부지, 350만㎡, 5000명 고용

- 고려대는 이공계 대학원 중심, 카이스트도 캠퍼스 설립

- 서울대는 아직 공식 제안을 내놓지 않음

- 대학에는 역시 원형지를 평당 36만원에 공급

ㅇ 녹색도시 조성

- 중앙공원을 문화․휴양․레저가 복합된 수변공원으로 조성

- 금강천변, 주택 등에 태양광 집적시설 설치, 친환경교통수단 분담률

70%

ㅇ 글로벌 투자유치 기반 조성

- 세종시 동쪽에 190만㎡를 남겨두기로 결정, 19,300명 고용

- 세종시 중심 부분에도 30만㎡ 기업입주 용지 마련

- 현재까지 오스트리아 SSF가 16.5만㎡ 사용하기로 확정

*참고: 오스트리아 SSF 투자계획

- 태양광 에너지 관련

- 2015년까지 1,380억원 투자, 500여명 고용

3) 투자유치를 위한 인센티브

ㅇ 맞춤형 부지 공급: 기업․대학에 원형지를 싸게 공급하겠다는 것(법률 개      정 사항)

ㅇ 세제․재정지원: 소득․법인세 3년간 전액 면제 등(법률 개정 사항)

ㅇ 규제완화: 국제과학비즈니스벨트에 규정된 내용으로 규제를 완화(법률

제정 사항)

4) 우수한 정주요건 조성

ㅇ 품격있는 도시문화 조성: 중앙공원 등

ㅇ 우수 교육환경 조성: 자율형사립고, 자율형공립고 등 신설해 ‘스쿨타운’      조성 아이디어(미확정)

ㅇ 선진화된 의료․복지서비스 제공: 대형병원 유치는 미확정

ㅇ 쾌적한 정주기반 조성

5) 편리한 도시․광역교통체계 구축

ㅇ 중심순환도로 2년 앞당겨 2013년까지 완공

ㅇ 외곽순환도로 15년 앞당겨 2015년까지 완공

6) 주민지원대책 보강

ㅇ 행복아파트․경로복지관 조기 건립

- 원안에도 있던 임대아파트 500세대에 더해 국고로 2011년 말까지 500      세대 추가 건립해 원주민에게 영구임대

- 토지주택공사 부담으로 100억원 추가 투입해 경로복지관 200명 수용하      도록 확대(기존 계획은 100명)

ㅇ 희망근로사업 확대 시행

- 연기군 일감 늘리기 위해 행안부 협조 사항

ㅇ 주민 재정착 직업훈련 실시

- 원하는 경우 직업훈련 서비스 제공

ㅇ 원주민 취업 알선

- 행복청에 ‘이주민 취업센터’ 설치

ㅇ 주민생계조합 통해 위탁사업 확대

ㅇ 임대영농면적 축소 최소화

- 아직 착공 안 들어간 지역의 농지를 주민에게 사실상 무상 임대해 영농      허용

ㅇ 이주자 택지 분양용 자금융자 지원

- 이주자는 땅을 30% 싸게 살 수 있는 특혜가 있는데, 돈 없는 이주자에      게 땅 살 돈을 빌려주겠다는 것

ㅇ 역사유산 등 향토문화 지원

ㅇ 연기군 잔여지역 공동발전대책 추진

7) 주변지역과 연계해 지역균형발전효과 확산

ㅇ 과학비즈니스벨트, 5+2 광역경제권 및 혁신․기업도시 등과 연계한 공동      발전시스템 구축

ㅇ 충청권 내륙-연안 연계형 역사문화․관광벨트 공동구축

8) 종합: 핵심내용

ㅇ 행정기관(9부2청2처) 이전 백지화

ㅇ 자족용지 6.7%에서 20.7%로 확대

ㅇ 삼성 등 대기업 투자 유치

ㅇ 조성가 6분1 수준에서 토지공급(대기업, 대학 등에 공급)

ㅇ 국제과학비즈니스벨트(MB공약)의 도입

ㅇ 투자액이 22.7조에서 45조원 이상으로(민간투자포함) 증액

<그림 1> 원안과 수정안의 토지이용계획 비교

출처: 경향신문, ‘행정중심 백지화 올인....기업유치특혜 선물세트’,

2010, 1.12.

3. 세종시 수정안의 문제: ‘관제(官制)기업도시’ 만들기?

1) 짜맞추기식 수정: 밑그림 없는 ‘사업 및 유치방안’ 중심

수많은 논란과 반대여론에도 불구하고 MB정부는 대통령이 수정 의사를 밝힌 뒤 불과 2개월 정도의 준비를 거쳐 ‘세종시 발전방안’을 발표했다. 길게는 7여년에 걸쳐 연구되고 논의되었던 원안을 2개월간의 검토 끝에 바꾼다는 것은 건전한 상식으로는 믿기 어려운 것이다. 원안의 검토를 공식적으로 담당했던 기구는 전문성이 없는 친정부적 인사들로 구성된 세종시민관합동위원회다. 2009년 11월 16일 첫 회의로부터 수정안이 발표되던 2010년 1월 11일의 마지막 회의까지, 위원회는 총 11회의 회합을 가졌다. 이 짧은 기간 동안 위원회는 세종시의 성격, 계획, 타당성, 추진 및 유치방안, 외국사례 검토 및 방문 등, 이것 저것 다 건들었다. 세종시와 관련된 이러한 쟁점들은 모두가 별개의 연구주제다. 체계적인 연구도 없이 수정안을 불과 2개월만에 확정적으로 발표할 수 있는 것은 무지의 소산이거나 아니면 국가권력의 횡포라고 있다. 국책연구기관(한국개발원, 국토연구원, 한국행정연구원)에 게 의뢰한 용역결과도 나오기 전에 수정안을 서둘러 발표했다는 것은 더욱 이러한 심증을 굳게 해준다. 물론 정부는 용역기관들이 도출한 결과를 미리 앞당겨서 반영했다고 하지만, 문제는 연구의 가능성 그 자체다. 아무리 두뇌집단이라고 하더라도 연구기관들은 수년에 걸쳐 마련된 원안을 2개월만 뒤엎을 수 있는 올바른 근거를 만들어 낼 수 없다. 설혹 가능타 하더라도, 그 과정에서 연구기관들은 많은 자기 갈등을 겪었을 것으로 짐작된다. 참여정부 때 도출했던 세종시의 타당성, 기본계획, 행정효율성 증진방안 등을 기관 스스로 부정해야 했기 때문이다. 물론 이러한 작업은 연구기관의 자율의지라기 보다 정부의 강요에 의한 것임을 굳이 묻지 않아도 알 수 있는 바다.

이러함에도 수정안이 짧은 기간 동안 도출될 수 있었던 것은 정해진 것(행정기관 이전백지화)에 따라 모든 걸 짜 맞추었기 때문이다. 이러니 대충 훑어 봐도 수정안은 부실하고 문제 투성임을 그냥 알 수 있다. 절차의 부실에도 불구하고 보고서의 내용, 즉 보고서의 횡간에서 드러나는 수정 세종시의 모습은 완전히 바뀌어 있다. 국토의 새로운 중추거점이 되어야 할 행정도시가 대기업으로 들어 찰 ‘관제 기업도시’로 탈바꿈한 것은 곧 짜맞추기의 결과다.

문제는 세종시의 터가 기업도시의 터가 아니란 점이다. 세종시는 행정중심복합도시 조성을 위해 전문가 100여명이 4군데의 입지 후보지를 비교 평가해 선정된 곳이지 교육과학중심경제도시로서 선정된 곳이 아니다. 만약 행정도시가 들어설 곳에 기업도시를 밀어 넣으려면 최소한 기왕에 그려 놓은 밑그림은 다시 그려야 한다. 이는 도시계획의 기본이고 상식이다. 계획내용이 이렇게 근본적으로 바뀐다면, 도시발전의 장기전망과 추진전략을 다시 짜는 과정, 즉 도시기본계획 혹은 개발계획의 수정 절차를 반드시 거쳐야 했었다.

세종시의 계획과 건설은 ‘행정중심복합도시건설에관한특별법’에서 규정된 절차와 방식을 따르도록 되어 있다. 가령, 기본계획의 경우, 동법 제19조에 의해 국토해양부 장관이 책을 가지고 계획을 수립하고 변경하도록 되어 있다. 이러한 법적인 규정과 절차가 있음에도 불구하고 전문성이 없는 신임총리가 총대를 메고 법적 근거도 애매한 민간합동위원회를 앞세워 ‘발전방안’이란 이름의 수정안을 급조해 내는 것은 법적으로 규정된 계획의 수립과 변경 절차를 모두 무시하는 처사에 다름 아니다.

또한 적법한 계획적 절차를 생략한 체 생산된 만큼, 수정안의 부실은 불가피하다. 실제 수정안은 실제 성과를 성급하게 만들어내기 위한 단기사업이나 투자유치방안 등을 백화점식으로 나열해 놓은 것에 불과하다. 계획적 타당성을 결여한 수정안만 가지고 세종시가 어떻게 조성되고 어떻게 발전해 갈 지를 알 수 없다. 발표된 ‘세종시 발전방안’ 자체만 놓고보면, 이명박 정부는 합법을 가장한 탈법을 저지르고, 나아가 ‘선계획 후개발’의 기본원칙을 허물어뜨린 전형적인 ‘약탈적 발전주의 국가’의 모습을 스스로 드러내고 있다. 왜 이명박 정부는 법상의 계획을 수정 보완하는 방식으로 접근하지 않고 ‘발전방안’이란 임의적인 방식으로 세종시 수정을 시도할까? 대답은 ‘행정기관 이전 백지화’란 결정에 짜 맞추지 않을 수밖에 없는 뭔가의 절박한 정치적 계산에서 찾아야 할 것 같다.

2) 수정을 위한 전제의 오류: 행정비효율성, 자족성 결핍, 계획구체성의 부족

백년대계란 핑계를 내세웠지만, 수정안은 행정기관의 이전을 백지화하고,  그 빈자리를 메우기 위한 가시적 성과 중심의 사업방안들을 주로 담고 있다. 수정안 이면엔, 그래서 7년 전 ‘수도이전 혹은 수도분할의 반대’를 외쳤던 보수적 수도권 기득권층 (혹은 중앙집권체제의 기득권층)의 강한 이념적․정치적 입장이 되살아나 있다. 7년 전과 달리 권력을 쥔 자들이 된 이들은 원안을 처음부터 끝까지 외눈으로 보기 때문에 원안의 내용을 의도적으로 왜곡시켜 수정을 위한 전제로 삼고 있다 (<표 1> 참조).

<표 1> 발전방안에 지적된 원안의 문제점

◈ 현재 세종시 계획은 수많은 논의과정을 거쳤다고 하나, 중앙부처 분산이전에 따른 문제점에 대한 체계적인 분석 없이 계획을 수립

ㅇ 헌재 위헌판결(’04.11) 이후 당시 거센 반대여론 속에서 사업을 추진하기 위해 객관적 분석절차 없이 대체입법 추진

* 신행정수도 추진 시 1회 효과 분석한 것 외에 행정중심복합도시 건설효과에 대해서는 분석한 적이 없음

ㅇ 연구용역․공청회 등에서 좋은 방안들이 제시되기도 했으나 그마저도 실제 법과 개발계획에는 거의 미반영

◈ 특히, 정치적 타협에 치중한 나머지 중앙부처 분산이전에 따른 문제점을 경시했고, 인구 50만 도시를 위한 자족용지 부족, 인센티브 미비 등 결정적인 문제점 내포

ㅇ 중앙부처 분산이전에 따른 보완대책으로 책임총리제, 영상회의 등을 제시 했으나, 실제 제도 보완이나 활용 실적은 거의 없음

ㅇ 인구 50만을 목표로 하면서도 이를 위한 산업용지 배치 등 일자리 마련 대책이 크게 미흡하고, 실제 기업 등을 유치하기 위한 인센티브도 거의 없는 상태임

⇒ 목표와 조감도만 제시하고, 이행은 담보하기 어려운 계획임

※ 당시 계획수립에 주도적으로 참여한 ㅇㅇㅇ 교수 발언(’09.11.25)

“인구50만 도시라는 그림만 그렸지 구체적인 안은 없었다.”

출처:국무총리실/관계부처합동, <<세종시발전방안>>(2010.1.11), p.6.

수정안에서 지적하고 있는 원안의 문제점과 그로부터 도출한 수정의 전제를 분류한다면 크게 3가지로 나누어 볼 수 있다.

(1) 엄청난 행정 비효율성의 비용이 발생함에도 중앙부처 분산에 대한 분석도 대책도 없었다. 고로 행정기관 이전은 백지화되어야 한다는 전제다.

국가중추행정기능을 이전시켜 국토의 새로운 중추거점을 조성한 뒤, 이를 지렛대로 삼아 국토의 균형발전을 도모하고자 하는 것은 1960년대부터 지속적으로 추진되어 온 국토정책의 중요한 과제다. 실제 1964-97년 사이 대통령 지시로 14차례의 정부 및 공공기관 지방이전 계획이 수립되었다. 이에 따라 1973년, 1980년, 1990년 3차례에 걸쳐 59개 기관이 과천과 대전 등으로 옮겨졌다. 정부 부처는 이미 전국적으로 6 군데로 나누어져 있다. 그러나 지금까지 이에 따른 행정 비효율성 문제는 한번도 거론되지 않았다.  그러나 세종시로 9부2청2처를 이전하는 데 대해선, 이 문제가 핵심 쟁점으로 떠오르고 있다. 알고 보면, 세종시로 9부2청2처를 이전한다는 것은 그 동안 비계획적으로 분산된 정부 부처를 계획적으로 집중 분산시키는 계기가 되어, 중장기적으로는 국가 행정의 효율성이 나아진다. 행정중심복합도시건설특별법 제16조 ③항에서는 ‘중앙행정기관등의 이전에 따른 행정능률 제고방안’을 강구하도록 되어 있다. 참여정부 때 국책연구기관인 행정연구원은 부처 분산에 따른 행정 비효율성을 보완하는 방안을 연구용역을 통해 제안한 바 있다 (<표 2> 참조).

① 서울 광화문(12개): 대통령실, 감사원, 국가인권위원회, 방송통신위원회, 특임장관, 국민권익위원회, 외교통     상부, 통일부, 법무무, 행정안전부, 여성부, 경찰청.

② 서울-광화문 외(6개): 국가정보원, 금융위원회, 국방부, 검찰청, 방위사업청, 기상청

③ 인천 (1개): 해양경찰청

④ 대전청사(8개): 관세청, 조달청, 통계청, 병무청, 문화재청, 산림청, 중소기업청, 특허청

⑤  충북(1개): 식품의약품안정청

⑥ 전북(1개): 농촌진흥청

<표 2> 행정비효율성 보완 방안
구분	문제점	대안
청와대-이전부터	국무회의, 비정기적 회의 어려움	대통령-총리의 분권적 국정운영, 전자업무․화상회의 도입
이전부처-비이전부처	장차관 회의 취약해짐. 부처간 의사소통 어려움	화상회의의 도입, 국가정보공유시스템과 행정정보공유 데이터베이스의 구축
국회-이전부처	자료제출과 공무원 출석의 어려움	테마국정감사․예비조사제 활성화, 출석공무원 범위 최소화, 국회예산정책처의 역할 높임
이전부처-민간부분	시민단체와의 교류 부진, 낮은 접근성	엔지오 단지 마련, 민원처리 인터넷 공개제도와 정부종합콜센터 구축
출처: 건설교통부, 2006, <<시민친화도 및 행정효율성 제고를 위한 공공기관 배치 방안>>. 행정자치부, 2005, <<행정중심복합도시 건설에 따른 중앙행정기관 등의 이전계획>>. 한겨레, 2009, ‘세종시 행정비효율 정책대책 있는데 비효율 타령’ (2009.12.1)에서 재인용.

따라서 행정 비효율성 문제는 법에 의한 이전계획을 수립하면서 구체적으로 검토하고 대책을 강구하는 것의 결과로 판단되어야 할 사안이다. 그럼에도 불구하고 현 정부는 행정 비효율성 극복방안을 연구했던 국책연구기관이 산출한 ‘행정비효율성 비용, 연간 3-5조원’을 수정의 중요한 근거로 제시하고 있을 뿐이다. 이 비용은 객관적으로 계산하기 힘든 ‘정책품질저하비용 3.65조원’과 ‘성장잠재력 저하비용 1.03조원’으로 구성되어 있다 (행정연구원, 2009). 그나마 정책판단을 위한 자료로 활용하기 위해선 ‘서울중심 국정운영의 비효율성에 따른 사회적 비용’, ‘이전과 함께 강구해야 할 행정능률 개선의 편익, 국가균형발전에 의한 편익’ 등을 함께 비교․평가해야 한다. 하지만, 이 모두는 생략됐다. 정부부처 분산에 따른 행정 비효율성을 제기하면서도, 정부는 이를 제대로 입증하지 못하고 있는 셈이니, 이를 전제로 한 행정부처 이전의 백지화는 자의적인 것일 수 밖에 없다.

(2) 원안대로 추진되면 자족용지의 부족 등으로 고용이 창출되지 않아 인구가 17만 명밖에 차지 않는다. 고로 고용창출을 위한 자족용지를 대폭 늘리려야 한다는 전제다.

세종시의 성격, 건설 목적, 계획수립, 추진방식 등은 모두 특별법에 의해 규정되어 있다. 그런데도, 현 정부는 뜬금없이 기 수립된 계획대로 추진되면 이른바 ‘자족용지’가 부족해서 고용이 제대로 안 이루어져, 결국 유령도시가 될 것이라는 주장을 폈다. 그러나 이는 한마디로 원안에 대한 의도적인 왜곡에 의한 것이다.

정부가 발표된 수정안(발전방안)에 의하면 자족용지의 부족으로 고용인구가 7만1천명만 창출되고, 여기에 유발될 인구까지 포함해도 총 인구는 17만 밖에 되지 않는다. 이는 ‘자족용지부족 -> 고용인구 창출 축소 -> 전체 목표인구 감소’란 셈법에 의한 것이다. 이는 한마디로 ‘용지결정주의’라 할 수 있다. 도시계획에서 토지이용계획을 수립하는 절차는, 먼저 도시의 장기적 발전목표 혹은 도시성격을 규정 하고, 이를 구현할 활동(주거, 고용, 여가 등)규모를 설정한 뒤, 활동 단위당 원단위를 곱하여 산출한 필요용지를 용도별로 배분하는 순서로 이루어진다. 세종시 개발계획 속에 있는 용지규모나 토지이용계획도 이러한 절차를 통해 도출되고 수립된 것이다. 그러나 수정안에서 확인되는 정부의 계산법은 현재 사업이 확정된 것이나 입지할 사업을 임의적으로 정해 놓고, 그 사업에 할당된 부지면적만 뽑아 자족용지 면적을 계산한 뒤, 이 면적에다 임의적인 원단위를 곱해 총 면적과 고용인구를 도출했다. 아무리 정치적으로 추진한다 해도 이는 너무 자의적이다.

원안을 보게 되면, 2030년을 목표로 하여 고용인구는 25만명으로 분명히 설정되어 있고, 산업별로 2차 30,000명(12.0%), 3차 220,000명(88.0%)이 할당되어 있다 (<표 3> 참조). 이 고용규모를 근거로 하여 첨단산업용지와 상업․업무시설용지의 수요량을 예측․도출했다(<표 4>, <표 5> 참조). 전반적으로 볼 때, 산업 및 고용활동 측면에서 세종시는 수정안과 달리 중추선도적 기능이 강한 고차 서비스업을 중심으로 하고, 이를 위한 토지공급도 집약적으로(용적률 400%) 하도록 되어 있다. 고밀도 집약적 토지이용은 이른바 ‘콤펙트 시티(compact city)’ 모델을 준용한 것이라 할 수 있다. 수정안에서 가정하듯, 21세기 한국을 선도할 세종시는 20세기 산업도시에서 볼 수 있는 대규모 고용창출, 이를 위한 대규모 토지 활용을 전제로 하는 것이 아님을 알 수 있다. 말하자면 토지의 단위 당 높은 생산성을 전제로 하고 있는 데, 이는 오늘날 도시계획에서 대세를 이루는 친환경적인 토지이용방식을 따른 것이다.

<표 3> 원안에서 고용인구의 추정치(계획치)
산업별 구분			비율 (%)	종사자수 (명)	계	관련도시기능
1차 산업		농림수산업	예정지역 내에는 미미
2차 산업		제조업	6.7	16,750	30,000명 (12.0%)	첨단지식기반
		전기가스수도	0.4	1,000
		건설업	5.0	12,500
3차산업	민간	도매․소매업	16.0	40,000	160,000명 (64.0%)	상업업무
		운수 및 창고업	1.0	2,500
		정보산업	11.8	29,500		첨단지식기반
		금융 및 보험업	3.3	8,250		상업업무
		부동산 및 임대업	1.5	3,750
		전문과학 및 기술서비스업	16.3	40,750		첨단지식기반
		예술, 엔터테인먼트, 오락	3.4	8,500		문화, 국제교류
		숙박 및 음식업	5.2	13,000		국제교류, 상업업무
		기타 서비스업 (업무포함)	5.9	14,750
	공공	공공행정업	12.0	30,000	60,000명 (24.0%)	중앙행정, 도시행정
		교육업	5.0	12,500		교육, 연구
		건강관리 및 사회보조업	6.5	16,250		의료복지
총고용			100.0	250,000	250,000명 (100.0%)
출처: 행정중심도시건설청, 2009, <<행정중심복합도시건설사업 개발계획변경>>, p.37에서 수정보완.

<표 4> 첨단산업용지 수요 추정
구분	고용인원(명)	종사당면적(㎡)	소요면적(㎡)
합계	16,599		990 (계획치: 803)
출판인쇄 및 기록매체복제업	1,014	48.8	49
사무, 계산, 회계용 기계	3,981	37.3	149
기타전기기계 및 전기변환장치	1,870	105.9	198
영상음향통신장비	4,677	63.5	297
의료, 정밀, 광학기기 및 시계	5,057	58.7	297
출처:행정중심도시건설청, 2009, <<행정중심복합도시건설사업 개발계획변경>>, p.58에서 수정보완.

<표 5> 원안에서 상업업무시설 및 면적의 수요 추정
구분	고용인원	종사자당 면적(㎡)	소요면적 (천㎡)	부지 면적 (천㎡)	관련 도시기능	비고
계	160,075		5,976	1,594		토지이용계획에 1,478㎡ 반영
도매․소매업	41,000	32	1,312	328	상업업무	평균 용적률 400 %
운송 및 창고업	2,500	66	165	41
정보산업	29,725	32	951	238	첨단지식기반
금융 및 보험업	8,250	35	289	72	상업업무
부동산 및 임대업	3,750	49	184	46
전문과학 및 기술서비스업	38,400	32	1,229	307	첨단지식기반
예술, 엔터테인먼트, 오락업	8,500	58	493	123	문화, 국제교류
숙박 및 음식업	13,000	27	351	88	국제교류 상업업무
기타 서비스업	14,950	67	1,002	251
출처: 행정중심도시건설청, 2009, <<행정중심복합도시건설사업 개발계획변경>>, p.57에서 수정보완.

<표 6> 수정안의 원안과 실제 원안의 비교
			수정안의 원안(인구 17만) 고용인구 83,000명 자족용지 6.7% 일인당 자족용지 9.71㎡			실제 원안 (인구 50만) 고용인구 250,000명 자족용지 11.4% 일인당 자족용지 16.4㎡
			면적 (만㎡,%)	고용 (명)	비고	면적1) (만㎡,%)	고용 (명)	비고
총자족 기능			406(6.7)	71,000		819(11.4)	250,000
	거점자족기능		338(4.7)	28,900
		중앙행정기능	41(0.6)	10,400		86(1.2)	30,000	공공행정업
		공공업무기능	45(0.6)	3,000
		과학연구	12(0.2)	2,300		300(4.1)	12,500	교육업 (초중고 포함)
		대학	160(2.2)	3,000	초중고 배제
		첨단녹색산업	80(1.1)	10,200		80(1.1)	30,000	2차 산업 전체
		글로벌 투자유치	-		의료복지 지구의 대체	33(0.5)	16,250	건강관리 및 사회보조업
		국제교류	-			-	-	3차 산업에 포함
	상업업무		148(2.0)	42,200		320(4.4)2)	160,000	3차 산업 전체
기타기능			6,805(93.8)	12,600
	주거용지		1,533(21.0)	8,000		1,533(21.0)
	공원녹지		3,859(52.9)	-		3,859(52.9)
	공공시설 (도로, 학교 등)		1,413(19.4)	46,000		1,080(14.8)		유보지, 공공시설용지
총계			7,291 (100.0)	83,700		7,291 (100.0)	250,000
주: 1) 행정중심도시건설청, 2009, <<행정중심복합도시건사업 개발계획변경>>, p.67, <토지이용계표>의 재분류 2) 문화시설, 체육시설, 기타시설지의 면적 포함 출처: 국무총리실, 2010, <<세종시발전방안>>, p.19. 행정중심도시건설청, 2009, <<행정중심복합도시건설사업 개발계획변경>>, p.37, p.67.

따라서 고용창출과 토지이용계획에 관한 원안을 충실하게 따르면 세종시의 2030년 고용인구는 25만명, 전체인구는 50만명이 무난히 달성될 것으로 보인다. 원안대로 계산하면 자족용지는 전체 면적의 11.4%, 일인당 자족용지는 16.4㎡에 달해, 우리나라의 어느 도시 보다 풍부하다. 이 정도의 인당 자족용지는 수도권 13개 신도시 중 가장 많은 광교의 12.54㎡의 1.3배에 해당하는 것이다. 때문에 자족용지가 부족하고, 그래서 고용창출이 잘 이루어지지 않아 유령도시가 될 것이라는 정부의 주장과 전제는 근본적으로 잘못 된 것이다.

2009년 11월23일 자 한겨레 신문 기사 ‘자족용지면적, 신도시와 비교해도 상위권’에 의하면, 수도권 13개 신도시의 1인당 자족기능용지 면적은 다음과 같다: 광교 12.54㎡, 화성동탄1 9.33㎡, 화성동탄2 8.33㎡, 성남판교 7.34㎡, 인천 검단 5.67㎡, 중동 5.00㎡, 파주운정 4.94㎡, 일산 4.80㎡, 분당 4.20㎡, 고양삼송 3.95㎡, 김포 한강 3.63㎡, 평촌 2.36㎡, 산본 2.10㎡.

(3) 원안은 목표와 조감도만 제시하고 있어 이행을 담보할 구체적인 내용이 없다. 고로 원안이 잘못되어다는 전제다.

세종시 관련 정부의 핵심인사들은 기회가 있을 때마다, 원안은 밑그림만 있고 구체적인 실행방안이 없다고 주장하면 원안이 잘못 됐다고 주장한다. 이는 비전문가로서의 ‘무식한 주장’이거나 아니면 전문가임을 빙자해 사실을 의도적으로 ‘왜곡하는 주장’에 불과하다. 어느 나라에서나 도시계획은 장기비전전략과 단기집행계획으로 세분화되어 있다. 우리나라도 마찬가지다 20년 기본계획과 5년 관리계획으로 나누어져 있고, 그 밑으로 지구단위계획, 부문별 계획, 단기사업계획 등의 구체적 실행계획이 필요에 따라 작성된다. 세종시와 관련하여서는 특별법에 의해 지금까지 2030년을 목표로 하는 장기 기본계획과 개발계획이 수립되어 있다. 단기별로 이행할 수 있는 구체계획, 이를테면 실시계획, 지구단위계획, 나아가 상업업무지역의 조성계획, 고용창출계획, 기업유치전략 등은 앞으로 강구할 사안들이다. 인구 50만명, 고용인구 25만명, 집약적 토지이용계획 등이 이미 상위계획으로서 개발계획 등에 제시되어 있기 때문에 앞으로 이를 이행하는 구체적인 방안들을 강구해야 한다. 이 일은  현 정부와 다음 정부의 몫이다. 2030년까지 장기계획에 모든 걸 담을 수 없는 법이고, 또한 그렇게 하지 않는 게 도시계획의 일반원칙이다. 그럼에도 정부 쪽 수정론자들은 구체적인 이행계획이 없기 때문에 원안이 근본적으로 잘못 되었다고 하는 것은 도시계획을 모르는 일반 국민들을 기만하기 위한 처사에 불과한 것이다.

더욱 구체성은 상대적인 것이어서, 현재 수정안에 제시되어 있는 여러 사업들이나 이행방안(예, 기업유치, 고용창출규모, 유치방안 등)도 따지고 보면 모두 구상이나 검토 수준에 있는 것이어서 실행력을 담보하지 않고 있다. 따라서 구체적인 이행방안과 수단이 없다는 이유로 원안의 문제를 지적한 뒤, 원안의 핵심내용을 폐기하거나 수정하는 쪽으로 가는 것은 근본적으로 잘못된 것이다.

3) 행정기관 이전백지화와 도시건설목표(균형발전)의 증발

원안을 곡해하고 이로부터 전제를 설정했으니, 수정안의 내용이 부실하고또한 틀린 것은 너무나 당연한 결과다. 그 대표적인 예가 바로 원안의 핵심인 정부부처 이전의 백지화다. 세종시 원안은 9부2청2처의 이전을 통해 국토의 균형발전을 달성하는 것을 목적으로 하여 50만의 도시를 2030년까지 건설하되 건설법과 지위법에 근거해 추진되는 것으로 구성되어 있다 (<표 7> 참조). 공공정책으로서 목표와 수단의 관계가 너무나 분명하다. 사실, 국가중추기능을 서울(수도권)에서 이전시켜 새로운 성장거점을 국토의 중심부에 조성하고, 이를 통해 경쟁력 있는 건강한 국토를 만들어가는 정책 당위성은 아무리 강조해도 지나치지 않다.

<표 7> 세종시 원안의 구성

•사업의 목적: 9부2청2처의 이전을 통한 국토의 균형발전

•사업의 수단:

① 인구목표 50만 명 (자족도시)

② 5가지 계획(이전계획, 광역계획, 기본계획, 개발계획, 실시계       획)의 입체적 수립을 통한 이행

③ 2030년까지 3단계(활력화->자족성숙->완성)로 추진

•지원법:

① 행정중심복합도시건설특별법

② 세종시설치및운영관리지원특별법(제정 중)

말하자면, 세종시 원안은 국가중추행정기관을 옮겨, 우선 서울(수도권)의 집중을 완화하고, 나아가 이전한 국가중추행정기관을 이용해 수도권에 대응하는 새로운 대안거점을 국토 중앙에 설치하는 것을 핵심내용으로 한다. 따라서 ‘9부2청2처’란 정부부처의 이전과 활용을 정책의 핵심수단으로 삼고 있는 것이다. 9부2청2처와 기타 정부 및 공공기관 40여개가 세종시로 이전해 자리 잡게 되면, 이를(행정) 중심으로 복합기능(산업, 주거, 고용, 문화 등)을 확충하는 사업들이 후속적으로 강구되어야 한다. 이렇게 해서 세종시는 도시의 자족성은 물론이고, 지역성장, 나아가 국토균형발전을 선도하는 역할을 하게 된다.

원안에서는 세종시에 도입될 3대 기능으로 ‘국가균형발전기능’, ‘지역혁신기능’, ‘도시서비스기능’으로 설정하고, 각각의 중심기능을 실현하기 위한 7대 하위 기능을 제시하고 있다. 이러한 기능들은 공간구조, 토지이용계획, 산업구조 등에 반영되어 세종시의 구체적인 모습으로 구현된다. 이렇게 조성된 세종시가 최종적으로 갖추게 되는 역량은 국토의 새로운 거점기능이다. 논란이 되는 자족성은 중추거점기능이 갖추어지면 저절로 따라오는 하위기능에 불과하다.

이렇듯, 세종시의 모든 것은 9부2청2처의 이전이 전제되고, 또한 이를 중심으로 해야 한다. 그럼에도 불구하고, 수정론자들은 자족성을 중심으로 하여 세종시의 성격과 개발내용을 규정하려고 한다. 이는 세종시의 목적과 성격을 근본적으로 바꾼 뒤, 사업내용이나 개발방식을 이에 맞추도록 하기 위한 것이다. 만약 자족성이 정녕 문제이고 이를 실현하는 게 세종시 건설의 궁극적인 목적라면, 9부2청2처를 굳이 가져오지 않아도 된다. 수정론자들이 강조하듯, 일자리를 많이 만들어내는 기업들을 유치하는 방식으로 세종시를 조성하면 된다. 그러나 세종시를 건설하게 되는 당위성이나 이유는 이렇게 협애한 ‘자족성 구현’, ‘고용창출’에 국한된 것이 아니다.

<표 8> 원안과 수정안에 제시된 주요 기능의 비교
원안에 제시된 3대 도입기능	⇨	수정안의 5대 자족유치기능
① 국가균형발전기능 • 중앙행정기능과 정부출연구기능 • 문화․국제교류기능 ② 지역혁신기능 • 첨단지식기능 • 교육연구기능 • 의료복지기능 ③ 도시서비스기능 • 도시행정기능 • 업무상업기능		① 국제과학비즈니스벨트 지정 ② 첨단녹색단지 조성 ③ 우수대학 유치 ④ 녹색도시 조성 ⑤ 글로벌투자유치기반 조성
		자족적 기업(산업)도시
국토균형발전을 선도할 중추거점도시

결국 정부의 수정안은 자족기능을 세종시의 핵심기능으로 부여하고 행정기관의 이전을 백지화하는 대신, 기업들을 끌어들여 ‘자족적 기업도시’를 만드는 사업에 불과하다. 수정안대로 건설되면 세종시는 국가균형발전이란 세종시 건설의 본래 목표는 상실하게 되고, 또한 행정도시로서의 성격을 완전히 잃게 된다. 결과론적으로 수정안은 완전히 별개의 사업이 된다. 그렇다면, 행정도시를 폐지하고 자족적인 기업(산업)신도시를 조성한다고 하면, 왜 그 도시가 세종시 부지에 만들어져야 하는 지에 대한 근본 물음이 제기된다. 이미 지적했다시피, 세종시가 조성될 부지는 행정도시를 위한 것으로 선정된 입지이지 기업도시를 위한 입지가 아니다. 이러함에도 불구하고, 수정안이란 이름으로 가짜 세종시 건설을 강행하고자 하는 것은 ‘진짜 세종시(행정도시)를  대체’하고 ‘충청민들의 민심을 달래기 위한 용도’ 이외엔 그 이유와 타당성을 설명할 수 없다.

4) 자족용지 확대와 도시성격의 변화

수정 대안에서 핵심적인 내용은 자족용지를 전체의 6.7%에서 20.7%로 늘리고, 늘린 용지에 대기업 등을 유치해 산업공단을 조성하는 것이다. 정부 측에선 수정안의 장점을 강조할 때 바로 자족용지 확대를 내세우고 있다. 그러나 자족용지 문제는 원안의 세종시가 자족성이 결여되어 있어 만들어 봐도 유령도시가 될 것이라는 문제제기로부터 도출된 것이다.

그러나, 이미 지적했듯이, 이는 세종시 계획을 잘 이해하지 못했거나 의도적으로 왜곡시킨 결과다. 세종시와 관련해서 자족성 문제는 결코 쟁점이 될 수 없는 것이다. 세종시는 국토균형을 이끌 중추거점 도시로서의 성격이 부여되어 있고, 또한 이는 법과 계획 속에서 반영되어 있다. 따라서 세종시  건설이 법과 계획에 따라 추진되면 자족기능을 포함한 복합적 도시기능이 실현되도록 되어 있다.

실제 중추거점도시로서 세종시에 창출될 고용인력을 보면(<표 3>), 1.8인당 1인으로서, 전문과학 및 기술서비스업 16.3%, 도소매업 16.0%, 공공행정 12.0%, 정보산업 11.8%, 제조업 6.7%, 건강관리 및 사회보조업 6.5% 등 주로 고차서비스 부문을 중심으로 한다. 이런 고용활동은 용지를 그렇게 많이 필요치 않는다. 또한 필요한 용지도 집약적으로 공급하도록 계획되어 있다. 그런데도 수정론자들은 택지개발촉진법 상의 ‘자족시설용지’ 개념을 끌어들여서 원안의 세종시에는 자족용지가 6.7%에 불과해 부족하고, 그래서 유령도시가 된다는 것을 생뚱맞게 문제제기 했다. 물론 6.7%라 하더라도 일인당 9.7㎡로 분당의 두배로 수도권 신도시 중에서 광교 다음으로 용지규모가 크다. 그나마 원안을 제대로 해석해 계산하면 자족용지는 더 늘어야, 어느 신도시보다 풍부하다. 그럼에도 불구하고 정부는 자족성 확보를 위해 자족용지를 늘려야 하고, 그것이 원안이 수정될 수밖에 없는 주된 카드로 제시했다.

국토해양부의 ‘지속가능한 신도시 계획기준’에 관한 규정집에서 자족기능용지(자족용지)는 ‘자족시설용지’로 명명되고 있다. 이는 수도권 등에서 건설되는 주거중심의 신도시가 갖는 자족성을 보완하기 위해 도입된 개념이다. 이 기준에 의하면, 상업, 업무, 산업, 공공청사, 대학․연구 등의 시설을 수용하는 부지가 자족용지로 분류된다.

이렇게 보면, 자족용지를 3배(150만평에서 450만평) 늘리는 게 수정안의 요체라 할 수 있다. 하지만 이는 수정안이 갖고 있는 모든 문제점의 출발점이기도 하다. 자족용지를 늘리고 자족성 구현을 위한 일자리를 만들어내는 데 역점을 두게 되면, 세종시 건설 사업은 기업을 유치해 생산과 고용활동을 늘리는 데만 힘을 쏟지 않을 수 없다. 이에 따른 문제점과 후유증은 결코 만만치 않다.

우선, 자족성을 확보하는 것을 최우선으로 하여 세종시를 조성해 가면, 원안에 제시된 사업추진의 단계는 완전히 뒤바뀌게 된다. 원안에서는 세종시 건설이 크게 3단계로 나누어 추진토록 되어 있다. ‘초기 활력기(2007-2015년)’ 단계어서는 정부 및 공공기관 이전을 통한 세종시 활성화의 기초를 다지고, ‘중기 자족성숙기(2016-2020년)’에서는 도시의 자족성 실현을 위한 사업을 집중적으로 추진하며, ‘후기 완성기(2021-2030년)’에서는 그간 추진해온 사업을 보완 마무리하는 것으로 되어 있다. 이러한 전략을 따르면, 2010년 현재는 자족성과 관련된 사업, 즉 기업유치 등의 사업을 집중할 때가 아니다. 그런데도 정부가 발표한 수정안은 중기에 집중토록 되어있는 ‘자족성숙’ 관련 사업을 처음부터 추진토록 하고 있다. 그 결과 세종시의 주력사업은 전국적으로 동시에 추진되고 있는 10개의 혁신도시, 6개의 기업도시, 6개의 경제자유구역, 2개의 첨단의료복합단지, 각종 첨단산업단지 조성사업 등과 사업내용이나 방식 면에서 중복과 경쟁을 피할 수 없게 되었다.

원안에 따르면 지금은 초기 활력화 단계다. 이 단계에서는 정부 및 공공기관의 이전을 통해, 즉 국가중추관리기능을 옮겨오고, 이를 중심으로 세종시의 장기적 건설을 위한 물리적, 제도적 인프라를 구축하는 것이 집중적으로 이루어져야 한다.  도시의 장기적인 신뢰자본을 구축하는 것이 지금해야 할 사업이라는 것이다. 유무형의 신뢰자본이 제대로 구축되면, 중기와 후기 단계에 이르러 기업 등 투자자를 유치하고 이들에 의한 개발을 이끌어내는 것도 그만큼 용이해진다. 더욱, 신뢰자본이 제대로 형성되면 토지의 단위당 생산성이 높아져, 고가의 지대를 지불하면서도 들어오고 싶어 하는 투자자들이 저절로 많게 된다. 토지공급가를 굳이 낮추어주거나 또한 다른 지역으로 투자자를 무리하게 끌어드릴 필요도 없이 생산성이 높은 투자자를 보다 쉽게 유치할 수 있다는 뜻이다.

수정안이 자족성 구현이란 이름으로 기업 유치 등에 집중하는 것은, 결국 행정부처 이전을 백지화하기 위한 술수이지만, 이에 따른 후유증은 결코 만만치 않다. 늘어난 자족용지에다 민간기업들을 억지로 채워놓게 되면, 행정중심도시로서의 세종시의 성격이 근본적으로 바뀌게 된다. 정부의 정책적 혜택과 지원, 보이지 않은 정치적 유착관계를 통해 민간기업들이 들어와 자족 용지를 채우게 되면, 그 도시는 결국 정부가 만든 기업도시, 즉 ‘관제(官制) 기업도시’가 되는 것이다. 지난 수년 동안 엄청난 국민적 갈등을 불러왔던 세종시가 결국 ‘관제 기업도시’(민간주도 기업도시와 비교)를 만드는 것으로 귀착되는 것이 과연 바람직할까?

기업도시특별법에 의해 조성되는 기업도시는 민간이 주도한다. 반면에 세종시는 정부가 주도해 조성되기 때문에, 전자를 민간주도 기업도시라 한다면, 후자는 정부주도 기업도시라 할 수 있다. 관제기업도시는 단순한 정부주도 이상으로 국가-자본의 유착관계, 특혜적 지원, 사업에 대한 정부의 개입 등이 적극적으로 이루어지는 것을 전제로 하는 표현이다.

5) 자족용지를 채우기 위한 유인책의 블랙홀 효과

자족용지를 세배로 늘리는 데 따른 또 다른 문제점은 채우는 과정에서 다른 유사 지역에 가야할 투자를 세종시로 끌어들이는 이른바 블랙홀(black hole) 효과가 필연적으로 발생하게 되는 것이다. 세종시(수정안), 혁신도시, 기업도시, 첨단복합의료단지, 경제자유구역 등은 사업기간과 사업내용(첨단과학, 산업, 교육 등의 분야) 측면에서 서로 겹치는 부분이 적지 않다. 원안, 즉 기본계획이나 개발계획에서 세종시는 혁신도시나 기업도시들과의 역할분담과 네트워크를 형성해 국토의 균형발전을 함께 도모하도록 되어 있다. 가령, 혁신도시의 입지후보지를 평가할 때, 세종시(행정중심도시)와 접근성은 전체 평점에서 20%를 차지하도록 했는 데, 이는 양 도시 간에 상생적․협력적 관계를 처음부터 전제했음을 의미한다. 그러나 수정안은 반대로 양 도시가 서로 경쟁하고 갈등해야 하는 관계를 만들어내고 있다. 이 자체로서 수정안은 ‘국토균형발전에 대한 기여’란 세종시 건설의 목적을 정면으로 거스르고 있다.

국토균형발전의 선도적 역할을 해야 할 세종시가 다른 지역에서 이루어져야 할 투자기회를 앗아 오고, 또한 다른 지역의 유사사업들을 위축시키게 되는 것은 세종시로 집중되는 정치적, 정책적 혜택 때문이다. 수정안에 제시된 유인책은 크게 세가지다.

첫째는 ‘저가의 땅값’이다. 기업도시와 혁신도시의 평균 토지공급가격은 172만원으로 세종시에서 제공되는 원형지 가격의 4.3배-4.8배에 이른다. 참여정부의 정책이란 이유로 현 정부 들어 전반적으로 추진의 탄력성을 잃고 있지만, 기업도시와 혁신도시 사업의 추진이 그 동안 지지부진한 결정적인 이유의 하나는 높은 토지공급가격이다. 특히 혁신도시가 더욱 이러한 경우에 해당한다. 이런 상황에서 세종시에 공급되는 저가의 원형지는 다른 지역에 잠재적 투자자를 흡입해 내기에 충분한 파괴력을 가지고 있다. 대통령은 형평성을 고려해 다른 유사지역에도 원형지 가격수준으로 용지의 공급을 검토하라고 했지만, 이는 추가적인 재정부담의 문제에 더해, 수많은 파생적인 문제점을 불러올 수 있다.

둘째는 각종 ‘세제혜택’이다. 세종시로 들어 올 신설기업일 경우, 소득세․법인세의 3년간 100% 그리고 이후 2년간 50% 감면, 취득세․등록세․재산세의 15년간 감면 혜택을 주게 된다(기업도시, 혁신도시에도 동일하게 적용). 수도권에서 이전하는 기업일 경우, 소득세․법인세의 7년간 100% 그리고 이후 3년간 50% 감면, 취득세․등록세의 감면, 재산세의 5년간 100% 그리고 이후 3년간 50% 감면 혜택을 주게 된다. 이 정도 수준이면 국내에서 관련 제도로 제공할 수 있는 최고의 세제혜택에 해당하며, 기업도시, 혁신도시, 국가산업단지 등에도 적용되는 것이다. 그러나 동일한 세제혜택도 세종시에 부여되는 다른 차별적인 유인책의 효과들 합쳐지게 되면 블랙홀 효과를 발휘하지 않을 수 없게 된다.

<표 9> 세종시에 대한 유인책

셋째는 규제완화다. 이는 세종시가 국제과학비즈니스벨트 거점지구로 조성되는 것을 전제로 하여 ‘경제자유구역’에 해당하는 수준의 제도적 규제완화다. 외국인 학교 및 외국교육기관의 설립운영, 외국의료기관 및 외국인 전용약국의 개설, 국가유공자․장애인 등 우선 채용의무 미적용, 파견대상 업무의 확대 및 파견기간 연장 등이 곧 이러한 혜택이 된다. 또한 국제과학비즈니스벨트의 거점지구로 조성되는 산업용지에 대해선 국가산업단지로 의제하는 규제완화 혜택도 주어진다. 이렇듯 경제자유구역에 적용되는 최고수준의 규제완화 혜택까지 주어지면, 이는 세제혜택이나 토지공급의 혜택 등의 효과와 맞물러 상승작용적인 블랙홀 효과를 만들어낼 수밖에 없다.

합법적으로 제공되는 이러한 혜택들은 세종시가 가지고 있는 지리적 이점에 의해 종합적인 블랙홀 효과로 작용하게 된다. 말하자면, 국토 중심부에 자리한 세종시가 가지는 지리적 이점은 세종시에 대한 또 다른 혜택이면서 앞의 세가지 혜택의 효과를 극대화시키는 촉진제다. 세종시는 수도권과 대전권을 바로 가까이 두고 있을 뿐 아니라 네트워화 된 교통 인프라를 통해 국토의 전역에 대한 탁월한 접근성을 갖게 된다. 특히 국가재정으로 건설되는 세종시 주변의 교통 인프라는 심지어 수도권으로부터도 투자자본과 노동력을 흡입해낼 것을 보인다. 이런 점에서 세종시의 ‘블랙홀 효과’는 조성 후 운영과정에서도 지속적으로 나타날 것으로 보인다. 이 때 블랙홀은 세종시 단독에 의한 것이 아니라 수도권과의 연담화를 통해 상승적으로 작용할 것으로 보인다. 이는 원안의 세종시가 가고자 하는 길과 정반대의 것이다.

6) 조성가 6분의 1 토지공급의 특혜

수정안에서 제시하고 투자유치 인센티브 중에서 가장 파격적인 것은 토지의 저가 공급이다. 대기업과 대학 등 대규모 투자자에 대해선 원형지로서 평당 36만-40만원 (최소 50만평방미터 이상), 중소기업에 대해선 조성용지로서 평당 50만-100만원, 연구소 등에 대해선 조성원가 기준으로 평당 100만-230만원에서 각각 공급할 예정이다. 이 중에서 대기업이나 대학 등 대규모 투자를 위해 공급하는 원형지의 가격은 조성가 (평당 227만원)의 6분의 1에 불과해 ‘퍼주기식’ 혜택으로 비유되고 있다.

<표 10> 세종시 토지공급 방안

원형지를 불하받더라도 인프라 등을 설치하는 추가적인 비용, 즉 개발비가 들어가야 한다. 정부가 밝힌 인근지역의 평당 개발비는 38만원이다. 따라서 원형지 공급가격 36-40만원에 38만원이 합쳐진 74-78만원, 약 80만원이 기업들이 실제 부담하는 토지비이고 이는 인근에서 공급되는 조성기준의 토지공급가라고 정부는 친절하게 설명하고 있다. 말하자면, 각별히 싸게 공급하는 것이 아니라는 주장이다.

그러나 조성가격(229만원)과 공급가격(40만원)의 차액은 평당 약 190만원이다. 이 차액이 대기업이 가져가게 되는 혜택이다. 물론 개발비가 추가되어야 하니 여기서 40만원을 제외하면 차액은 150만원 남짓하다. 전체 자족용지 450만 평 중 60%까지를 원형지로 공급하게 되면, 그 차액은 총 4조5백억원이 된다. 이 액수는 대기업에게 돌아가는 혜택이다. 만약 첫마을 사업지역에서 유상으로 공급된 원형지 가격, 평당 154만원을 기준으로 계산하면, 평당 110만원(154만원에서 40만원을 빼면 114만원)이 차액이 발생하게 되는 데, 이를 전체 자족용지 60%까지 적용하면 차액이 총 2조9천7백억에 이른다. 결국 적게는 3조원 많게는 4조원 정도가 저가의 원형지 공급을 통해 대기업에게 특혜로 돌아가게 된다. 합법적으로 제공하는 유인책이라도 해도 절대규모가 크고, 또한 대기업에게 몰아준다는 데 특혜의 시비가 있게 된다. 문제는 재력이 있는 대기업에 주는 특혜가 결국 국민의 혈세에 의해 벌충된다는 점이다. 정부는 원형지 공급 등에서 발생하는 차액을 상업지 등의 매각을 통해 메운다고 하지만 상업지에서 발생한 개발이익은 공공인프라 설치재원으로 활용되어야 한다. 따라서 돌고 돌아 결국 국민이 낸 엄청난 혈세를 지출해 대기업 등을 끌어드리는 꼴이 된다.

공공정책의 원리적 측면에서 본다면, 시장경쟁에서 우월한 지위를 갖는 대기업보다 시장경쟁에서 약자의 지위에 있는 중소기업에 대해 정책적 혜택을 주는 것이 맞다.

특혜는 땅값으로 끝나지 않는다. 원형지 개발권 자체가 또 다른 엄청난 특혜다. 원형지 개발은 본래 자연지세의 형태를 그대로 살려 친환경적으로 토지를 조성하는 것으로 지자체나 대한토지주택공사, 지방공사 등 공기업만 할 수 있도록 되어 있다. 그러나 세종시의 경우, 대규모 투자자를 유인하기 위해 행복중심도시건설특별법을 개정해 민간기업에게 원형지 개발권 (일명 자유개발권)을 부여하고자 한다. 자연형태의 훼손을 최소화하기 위한 원형지 공급이란 개발방식이 세종시에서는 땅값을 낮추어주고, 나아가 원형지를 개발해 막대한 개발이익을 보장해주는 특혜적 유인책으로 제공되고 있는 것이다. 이 또한 합법적인 유인책이라고 하지만 기존 법을 바꾸는 것을 전제로 하여 제공한다는 점에선 실제는 탈법이라고 할 수 있다.

7) 부풀려진 고용규모: 실제는 3분의 1?

정부부처 이전을 백지화하고 엄청난 특혜를 줘가며 대기업을 끌어드리는 수정안의 최대 명분은 자족성의 담보이고, 좀 더 구체적으로는 지역주민들에게 보다 많은 일자리를 만들어 주는 데 있다. 정부기관을 데려오는 것보다 대기업을 유치해 일자리를 만들고 연관산업을 인근에 일으키는 게 더 실리적이라고 정부는 기회 있을 때마다 강조하고 있다. 또한 이를 카드로 하여 충청민의 성난 민심을 잠재우려고 하고 있다.

하지만, 실제 속을 들여다보면, 약속하는 만큼 고용창출이 되지 않을 것 같다. 정부 발표안에 의하면 삼성, 한화 등 대기업은 총 4조5천억원을 투자해 22,994개의 일자리를 만들도록 되어 있다. 그러나 이 정도의 일자리가 대기업에 의해 실제 만들어 질 수 있다는 근거가 불확실하다. 제조업에서 1억원을 투자하면 0.164개의 일자리가 만들어진다는 경험치를 가지고 계산하면, 대기업이 4조5천억원을 투자해 만들어 낼 수 있는 일자리를 기껏 7000여개 정도다 (홍현호, 2010). 지금 밝혀진 목표치의 3분의 1 수준이다. 만약, 7000여개 이상, 더 나아가 계획대로 2만3천여 개가 만들어진다는 것은 세종시에 투자하는 대기업의 생산방식이 대단히 노동집약적임을 의미한다. 누가 봐다 삼성과 같은 대기업이 노동자를 필요 이상으로 대량으로 고용하는 생산방식, 즉 포디즘적인 방식의 사업체를 세종시에 설치할 것으로 믿지 않는다. 더욱, 고용을 많이 일으켜낸다 해도 첨단기술집약적인 생산라인이 설치된 대기업의 공장에 기술력이 낮은 지역주민들이 쉽게 고용될 수 있는 것도 아니다.

<표 11> 첨단녹색산업단지에서 대기업과 중소기업의 비중
	대기업	중소기업	비고
총 부지 347만㎡ (100.0%)	297.6㎡ (85.6%)	49.4㎡ (14.2%)
총근로자수 48,900명 (100.0%)	22,994명 (47.0%)	25,906명 (53.0%)
근로자당 부지면적	129㎡	19㎡	구로공단의 일인당 부지 28㎡
출처: 국무총리실, 2010, <<세종시발전방안>>에서 발췌정리.

그렇다면 중소기업의 고용창출력은 담보되고 있는가? 그러나 답은 결코 그렇지 않은 것 같다. 첨단녹색산업단지 부지 중 대기업이 차지하고 남은 것을 기준으로 할 때, 중소기업 몫의 부지는 전체의 14.2%에 불과하다. 하지만 단지 전체를 통해 만들어질 일자리의 53.0%는 14.2%의 부지를 차지할 중소기업의 몫으로 계산되어 있다. 그러나 이는 현실적으로 불가능할 것 같다. 중소기업에게 제공되는 최대 면적 49.4㎡에 25,906개의 일자리를 만들어 내기 위해서는 근로자 한 사람이 불과 19㎡의 생산공간을 가져야 한다. 이는 대기업 근로자당 부지면적의 14.7%에 불과한 것으로, 사라진 구로공단의 일인당 28㎡보다도 적은 규모다. 따라서 이렇게 협소한 부지 위에 중소기업에게 할당된 2만5천여 개의 일자리를 만들어낸다는 것은 불가능하다. 문제는 단순히 부지가 적다는 것에 관한 것만 아니다. 현재 정부가 발표한 수정안에는 지역민들을 대거 고용할 중소기업을 유치하고 이를 통해 지역의 연관 산업을 일으키려는 방안이 전혀 제시되어 있지 않다. 행정부처 이전을 백지화한 데 따른 지역주민들의 반발을 잠재기 위해 대기업을 마구잡이로 끌어들여 일자리를 만들어주겠다고 하지만, 정작 지역주민에게 실질적으로 제공해줄 있는 일자리 창출에 관한 고민은 부재하다는 것이다

전반적으로 볼 때 기업을 유치해서 만들어낼 수 있는 일자리 규모가 4만8천9백여 개로 제시하고 있지만 실제는 3분의 1수준이 되는 1만5천여 개가 되지 않을까 한다. 기업유치를 통해 만들어낼 수 있는 자족성 구현이 그만큼 제한적이라는 뜻이기도 하다. 그렇다고 5 가지 자족기능유치사업 중 다른 부분에서 일자리가 대대적으로 창출될 수 있느냐하면, 이 또한 반드시 그렇지 않다. 여타 분야를 보면, 국제과학비즈니스벨트 조성으로 6천여 개, 우수대학유치로 5천여개, 글로벌 투자유치로 1만9천3백여 개, 도합 3만여의 일자리가 만들어지도록 되어 있다. 그러나 이도 대부분 부풀려진 수치다. 이를테면 고려대는 당초 131만㎡에 600여명을 고용하기로 되어 있었지만 수정안에서는 100만㎡에 2,350명으로 4배나 늘렸다. 면적은 23.7% 줄었는데, 일자리는 오히려 4배나 증가했으니, 계획에 대한 신빙성을 의심하지 않을 수 없다. 국제과학비즈벨트, 대학, 연구기관, 해외유치기업 등은 모두 그렇게 일자리 창출효과가 큰 사업이거나 조직이 아니다. 또한 만들어낸다 해도 지역에서 쉽게 구할 수 없는 고급인력을 위한 것이어서 지역주민들에겐 그림의 떡이 될 수 있다.

수정안에서는 이른바 ‘거점자족기’능에 의해 총 8만7천8백여 개의 일자리를 만들도록 되어 있다. 하지만 지금까지 살펴보았듯이, 대기업의 부풀리기, 중소기업에 대한 정책적 배려의 부족, 연구기관들의 낮은 고용창출효과 등으로 인해 약속한 8만7천8백여 개의 일자리는 실제 2분의 1내지 3분의 1 수준에서 실현되지 않을까 한다. 그렇다면 수정론자들이 거점자족기능에 의해 2만8천9백여개밖에 일자리를 만들어내지 못한다고 지적했던 원안과 수정안은 별로 차이가 나지 않는다. 이 대목에서 우리는 수정안이 원안을 결코 능가할 수 없음을 다시한번 확인하게 된다.

8) 입지타당성을 결여한 ‘국제과학비즈니스벨트’: 이명박표 신도시만들기

토지이용계획 측면에서 원안과 수정안의 핵심 차이는 자족용지(주로 산업용지)가 많이 늘었다는 것과 공공청사 건립부지 인근에 100만평 규모의 국제과학비즈니스벨트 거점지구가 조성되어 있는 것을 들 수 있다. 전자는 면적의 변화라 하면, 후자는 실제 사업내용의 변화다.

국제과학비즈니스벨트는 이명박 대통령의 선거공약이다. 따라서 정부기관이 들어서도록 되어 있는 부지 인근에 국제과학비즈벨트 거점지구를 입지시키는 것은 결국 세종시를 노무현표에서 이명박표로 바꾸는 것의 최종 방점이 된다.

문제는 국제과학비즈니스벨트 입지 타당성 평가에서 세종시가 결코 우수한 곳이 아니었다는 점이다. ‘국제과학비즈니스벨트 입지선정 방안 연구’ 용역을 발주한 교육과학기술부의 국제과학비즈니스 벨트 추진지원단은 2009년 11월 국회에 ‘전국 18개 시도를 선발해 실시한 과학비즈니스벨트 거점도시 적합도 1차 계량 평가에서 1위가 아산천안, 2위가 대전대덕, 3위가 대구, 4위가 울산, 5위가 부산으로 나왔고, 세종시는 6위권에 해당한다’고 보고한 적이 있었다. 주요 경쟁도시 가운데 세종시의 적합도가 낮은 평가를 받았다는 뜻이다.

해당연구기관에서는 입지 순위를 밝힌 것이 아니라고 해명한 것으로 알려져 있다. 하지만 분명한 것은 세종시가 과학비즈니스벨트로서 입지 적합성을 객관적으로 검증받지 못했다는 점이다. 여러 후보지역들이 경합하고 있는 상태에서 세종시로 국제과학비즈니스벨트의 입지가 최종결정된 것은 이 사업이 대통령의 핵심공약이라는 이유 이외엔  설명할 길이 없다. 공약의 정책화가 가지는 긍정성과 그렇지 않는 문제점이 세종시가 국제과학비즈니스거점지구로 조성되는 데 동시에 적용되고 있다.

그만큼 세종시의 입지 자체가 국제과학비즈니스벨트 거점지구로 지정되고 조성되기엔 적합하지 않다는 것이다. 행복청의 ‘행정복합도시 자생력 확보를 위한 과학비즈니스벨트 연계방안’ 연구용역 자료를 보면, 행복청은 2008년 11월 ‘과학비즈니스벨트 입지 선정 시 공모방식을 취할 경우 대배한 제안서 작성’ 등의 연구용역을 한국과학기술원(카이스트)에 의뢰했다. 세종시가 다른 여러 도시들과 과학비즈니스 거점도시 선정을 두고 경쟁할 때를 대비하여 세종시의 장점을 부각할 수 있도록 준비하기 위한 것으로 알려져 있다. 그러나 행복청은 연구용역 마감일을 열흘 앞두고 용역을 중지시켰다. 이는 공모방식을 접고 정부가 세종시를 과학비즈니스벨트 거점지구 조성지로 내부방침을 정했기 때문인 것으로 추측된다.

그러던 것이 국토연구원은 ‘과학비즈니스벨트유치 검토 보고서’(한국과학기술기획평가원과 공동연구)를 바탕으로 2009년 11월30일 3차 세종시 민관합동위원회에 보고한 바에 의하면, ‘세종시는 충분한 부지, 주변지역과의 연계, 우수인력 확보, 접근성 등에서 과학벨트 부지 최적합지’였다. 아울러 과학비즈니스벨트는 향후 10년간 212조 규모의 생산유발과 약 136만명의 고용유발 효과가 있을 것이라고 했다. 입지적합도가 낮았던 것이 최적합지로 갑자기 둔갑했을 뿐 아니라 사업효과도 불과 몇 개월 사이에 뻥튀겨졌다. 가령 공동연구기관이었던 한국과학기술평가원이 2008년 6월 교육과학기술부에 중간보고한 바에 의하면, 2010년부터 2025년까지 생산유발효과가 25조, 고용유발효과가 21만 명이었지만, 불과 4년 만에 생산유발효과 187억 원, 고용유발효과 115만 명으로 폭증했다. 그 까닭은 이 기간 동안 세종시가 폭발적인 도시성장을 하기 때문이라고 한다. 황당하기 그지없는 이유다.

이런 정황을 보면, 입지 타당성을 결여하고 있지만, 세종시가 국제과학비즈니스벨트 거점지구로 지정 조성되는 것은, 그 사업이 대통령공약이고, 또한 이전할 행정기관을 대체하는 용도란 이유 외엔 설명할 길이 없다. 그 만큼 세종시 발전방안에 억지로 끼워 넣는 불합리한 사업이라는 것이다. 때문에 과학계에서도 국제과학비즈니스벨트의 세종시 유치에 대한 우려를 표명한 바 있다. 이는 ‘과학(벨트)의 정치화’에 대한 우려이기도 하다.

그러나 세종시 건설과 관련하여 가장 큰 문제점은 사업의 효과다. 즉, 국제과학비즈니스벨트가 세종시의 자족성 구현에 어느 정도 기여할까 하는 점이다. 30년이 된 대덕단지의 현실을 보면, 국제과학비즈니스벨트가 자족기능에 기여하는 데 대해선 회의적이라 할 수 있다. 또 과학벨트 안의 실험장치인 중이온가속기도 국내외 과학자가 몰릴 것으로 기대하지만, 동시에 실수요층이 얼마 되지 않을 것이라는 반론도 있다. 과학비즈니스벨트거점지구는 자칫 세종시 내에서 하나의 ‘특권적 섬’으로만 남을 수 있다 이야기다.

9) 정주여건의 악화, 자족성의 악화

수정안은 원안의 자족성 부족을 내세워 수정의 정당성을 찾고 있지만, 정작 자족도시가 무엇인지에 대해 전혀 언급하고 있지 않다. 그러면서 자족용지를 3배로 늘려 10년 안에 인구 50만명의 자족적 세종시를 만들겠다고 한다. 10년여 년 동안 인구 50만이 사는 자족적 세종시가 과연 만들어질 수 있을까?

수정대안에서 제시된 사업들을 보면 기업, 대학, 연구기관 등을 유치하는 것을 중심으로 하고 있다. 이렇게 보면 수정론자들이 말하는 자족성은 고용과 관련되는 듯하다. 그렇지만 일자리가 는다고 해서 자족성이 구현되는 것은 결코 아니다. 소득이 늘고 고령화가 빠르게 이루어지며 삶의 질에 대한 관심이 급격히 높아지는 시점(2030년)에 가면, 안정된 고용만큼이나 안정된 정주적 삶(주거, 교육, 의료, 복지 등)의 여건이 도시의 자족성을 좌우하는 보다 중요한 조건이 될 것 같다.

이런 점에서 주거용지를 7.2%, 공원녹지를 2.5%, 공공시설용지를 4.3%로 줄인 대신 생산과 고용을 위한 토지를 늘리려는 발전방안의 입장이 반드시 긍정적인 것만 아니다. 원안과 견줄 때, 수정안에서는 전체 주거용지가 34.0% 줄어든 반면, 주거용지에 수용될 인구는 3배나 늘어났다. 이로써 가구당 주거용지는 원안의 225.4㎡에서 수정안의 63㎡로 근 4분의 1 수준으로 감소됐다. 이는 누구나 와서 살고 싶어 하는 21세기 신주거문화의 도시로 세종시를 만들려는 원안의 꿈이 잘못 전달되었거나 혹은 왜곡되어 있는 것을 보여주는 대목이다. 물론, 일자리를 늘리기 위해 과도하게 잡아놓은 주거용지 등을 적절하게 전용해 생산적으로 쓰는 수정안의 입장도 틀린 것은 아니다. 그러나 주거용지나 녹지공간이 줄어드는 변화 속에서도 고차의 주거적 서비스를 향유할 수 있는 21세기 정주환경을 배려하는 보완이 이루어졌어야 했지만, 수정안에서는 그러한 노력을 찾을 수 없다. 최소한 주거환경 측면에서 수정안은 원안 보다 결코 났다고 할 수 없다.

한편, 수정안은 목표 인구 50만 명 중 40만 명을 ‘예정지구’ 내에서 거주토록 하는 대신 나머지 10만 명은 ‘주변지역’에 거주토록 하는 주거인구의 공간배분을 조정하고 있다. 예정지구 내에서 자족용지를 늘리니까 주변지역으로 거주인구를 분산 배치하는 것은 토지이용의 조정 측면에서 충분히 고려해볼 만 한다. 그러나 이 대목에서도 수정론자들은 주변지역으로 10만의 인구를 넣는 것이 능사가 아님을 처음부터 제대로 인식하면서 접근했어야 했다. 원안에서 주변지역은 도시확산을 막는 일종의 버퍼 존으로 설정되어 있는 데, 이는 세종시를 환경친화적으로 만들어가는 공간적 장치에 해당한다. 따라서 주변지역은 단순한 물리적 시설(공간)이 아니라 세종시를 어떻게 만들어가겠다는 비전과 철학의 공간적 한 표현이다. 이런 점에서 주변지역을 10만명(현재 4-5만정도 거주)이 사는 거주공간으로 바꾸는 것은 세종시에 관한 철학의 심대한 후퇴를 의미한다. 주변지역에 10만명의 거주를 허용한다면, 성질이 다른 두 지역을, 생태환경의 보전, 도시권의 확산 차단, 생태축의 연결, 효율적인 공간구조의 구축 등의 측면에서, 어떻게 통합적이면서 입체적으로 연계해 관리해 갈지에 관한 토지이용계획 방안이 제시됐어야 했다. 이에 대한 배려가 보이지 않는다는 것은 ‘정주환경의 개선하겠다’는 수정안의 내용이 그저 구두선에 그침을 시사해준다.

이의 연장에서 지적해야 할 문제점은 의료복지지구가 글로벌투자유치지구로 대체되어 있는 점이다. 원안에 제시된 6대 도시기능 중 동측지구엔  본래 의료복지단지로 특성화하도록 되어 있다. 그러나 이에 대한 충분한 검토나 대책없이 의료복지단지를 슬그머니 없애고 그 자리에 ‘글로벌투자유치기반’을 넣어 놓았다. 대통령의 지시사항이기도 하지만, 글로벌투자유치지구는 다른 자족용지와 마찬가지로 의료복지지구의 용도가 생산과 고용을 위한 것으로 슬그머니 바뀌었음을 의미한다. 문제는 앞으로 의료복지 서비스 수요를 결코 가볍게 볼 수 없는 측면이다. 소득이 높아지고 고령화가 진척되면 될수록 의료복지에 대한 수요는 일상적인 소비수요일 뿐만 아니라 서비스산업 수요로 급증하게 된다. 수정안은 직접생산부문의 고용창출을 우선하다 보니 이런 미래지향적 서비스 부문을 경쟁 산업 혹은 경쟁적인 도시기능으로 가져가는 것을 소홀히 여기고 있다. 실제 거주민을 위한 의료서비스도 원안에서는 종합병원 2-3곳 설치토록 되어 있지만, 수정안에서는 최우수 병원 1곳을 유치하되 적정인구가 될 때까지 인근지역 병원을 활용토록 해 후퇴해 있다.

문화에 대한 배려도 원안에서는 문화전문가들이 참여해 문화관련 단지와 산업을 특성화하고 브랜드화 하는 것으로 이곳저곳에 투영되어 있었다. 그러나 수정안에서는 원안의 ‘문화국제교류단지’란 명칭에서 문화를 빼고 ‘연구, 벤처, 국제교류 존’으로 바뀌어 놓았다. 이는 단순한 용어 문제의 이상으로  문화에 대한 수정론자들의 안목과 배려가 부족하다는 것을 보여주는 증거다.

전반적으로 품격 있는 환경적․문화적․복지적 삶의 질을 배려하는 정주환경을 조성하는 부문은 원안보다 훨씬 악화되어 있다는 감을 지울 수 없다. 이는,  누구나 와서 살고 싶어 하는 매력적인 도시로 만들어 자족성을 높이기보다 생산과 고용활동만 창출해주면 자족성이 실현된다는 20세기 도시계획적 발상이 수정안에 깔려 있음을 의미한다. 이런 측면에서 세종시의 장기적 도시자족성은 원안에 비해 더 불투명하다고 볼 수 있다.

10) 성공의 비용: 수도권 초광역권 외곽도시로의 편입과 국토불균형의 심화

수정안대로 세종시가 건설되어 인구가 늘수록 세종시는 초광역화 된 수도권 외곽도시로 편입될 가능성이 크다. 그 결과 수도권과 충청권 간의 연담화가 본격화될 수 있다. 이는 수정론자들이 제기했던 세종시 원안의 문제점이지만, 수정안 자체가 바로 이러한 문제점을 그대로 함축하고 있다. 세종시 주변의 광역 교통인프라 건설이 원안보다 앞당겨 완공되면 외부로의 접근성은 급격히 나아지지만, 이에 비해 세종시 내의 정주환경은 더디게 조성될 수 있다. 이렇게 되면 수도권에서 들어오는 대기업, 대학, 연구기관 등에 종사하는 고급인력들은 그들의 삶터를 그대로 둔 채 세종시로 몸만 가지고 들어 올 가능성이 많다. 이는 초기에 국한한 현상이 아니라 자칫 오래 동안 지속될 수 있는 현상이다. 그렇게 되면 세종시는 수도권(특히 서울)의 영향을 직간접적으로 받는 ‘초광역화된 수도권의 외곽 위성도시’로서의 발전관성만 가지게 된다.

세종시 원안에서는 정부 및 공공기관이 세종시로 이전하게 되면 정부와 공공노조가 2005년 노정협약을 체결하여 기관의 이주 및 종사자들의 정착을 지원키로 상호 합의한 바 있다. 이 협약에 따라 정부는 38가지 지원프로그램을 운영해 왔다. 때문에 원안대로 추진되면 공공부문의 종사자들이 세종시에 정주할 가능성은 수정안 보다 더 높아 초기 활력화를 선도하는 효과를 발휘할 수 있다. 반면, 수정안대로 추진하게 되면, 민간부문의 종사자들은 물론이고 심지어 공공부문의 종사자에 대해서도 세종시 거주를 독려(반강제)하거나 지원할 수 있는 제도적, 정책적 기제를 작동할 수 없게 된다. 정주효과가 그만큼 떨어진다는 뜻이다.

또한 고급인력이 갖는 대도시 거주 성향, 연구소․대학․대기업들이 갖는 수도권 지향적 업무 활동 등으로 인해, 교통시간거리로 1시간대에 있게 될 세종시와 수도권의 연담화는 세종시 건설이 성공할수록 더욱 가속화될 것으로 보인다. 이점에서도 수정안은 원안에 비해 훨씬 못하다. 원안에서는 광역계획을 통해 세종시 인근 9개 지자체를 묶어 수도권에 대항하는 권역으로 육성하도록 되어 있다. 특히 광역계획에서는 수도권의 영향력을 차단하기 위해 천안의 동북부에서 서남부로 이어지는 산맥을 따라 일종의 버퍼존이 설정해 놓았다. 수도권과의 관계에서 세종시는 양호한 접근성이 필요하면서도 동시에 수도권 영향을 선택적으로 차단하고 통제할 수 있는 공간관리방안(정책)이 필요하다는 것을 의미한다. 원안은 기본적으로 이에 대한 것이 배려되고 반영되어 있지만, 수정안은 전혀 그렇지 못하다. 이 점에서도, 수정안대로 건설되어 성공적인 신도시가 되면 될수록, 세종시는 초광역화 된 수도권의 외곽도시로 편입될 공산이 크다라고 할 수 있다.

수도권과 충청권간의 연담화가 본격화된다는 것은 ‘수청권’이 국토상의 거대한 블랙홀로 떠오른 것을 의미한다. 세종시 자체의 블랙홀 효과와 합쳐지게 되면, 세종시 건설로 인한 국토의 불균형은 더욱 깊어지게 된다. 원안에 의한 세종시 건설은 국토균형과 국가경쟁력 강화에 기여하는 것을 분명한 목적으로 하고 있지만, 이에 견주어 수정안의 세종시는 이러한 목적과 오히려 역행하고 있다. 수정안은 원안을 그만큼 퇴행시켜 놓은 것이다.

11) ‘세종시가 없는 세종시’ 건설 비용 60조원: 과연 건설해야 하나?

수정안에 의하면 세종시 건설에 따른 총사업비가 세종시 건설 8.5조원, 과학벨트조성 3.5조, 민간 투자 4.5조원(2010년1월까지)을 합쳐 16.5조원에 이를 것으로 추산되어 있다. 여기에 대한토지주택공사가 부담하는 14조원까지 합치면 30.5조원이 소요될 것으로 보인다.

그러나 실제 사업비는 이를 훨씬 초과할 것으로 예견된다. 실제 과학벨트조성만 하더라도 최근 정부에서는 20년 동안 17조원을 투자하겠다고 했고, 삼성을 포함한 민간부문의 투자는 최소 10조원 이상이 될 것으로 전망하고 있다. 여기에 원형지 공급에서 발생하는 차액 2-3조원까지 포함하면, 총사업비는(공공+민간) 줄잡아 60조원에 육박하게 된다.

총건설비가 이정도 들것 같으면 세종시 건설의 본래 목표가 사라졌고 도시의 성격도 바뀐 수정 세종시를 과연 건설해야 하느냐는 근본 물음을 제기하지 않을 수 없다. 다시 말해 60조원을 들여 수도권 턱 밑에 인구와 산업의 집중을 초래해 국토의 불균형을 심화시킬 관제기업도시를 왜 건설해야 하나? 이는 세종시 수정안에 관한 가장 근본적인 물음이라고 할 정도, 사업의 타당성과 전망이 불투명하다.

12) ‘배신의 땅’ 세종시의 운명

수정론자들은 세종시가 노무현대통령의 선거공약, 즉 정치적 포퓰리즘에 의해 생겨난 사생아라고 거부하면서 수정대안을 제시했지만, 수정대안 또한 원안 보다 더 심한 정치적 편향성과 포퓰리즘이 가미되어 있다. 원안과 달리 대기업들에 대한 막대한 특혜, 보이지 않은 정경유착 등의 문제점까지 갖고 있어, 원안 보다 훨씬 더 정치적으로 오염되어 있다.

따라서 현정권이 끝나면, 세종시가 건설이 수정안대로 계속 추진될지는 누구도 장담할 수 없다. 오히려 차기 대선에서는 세종시 원안 추진을 다시 추진하겠다는 공약이 나올 수 있다. 그만큼 정치적 풍향변화에 따라 세종시의 미래가 크게 요동칠 수 있고, 극단적으로는 사업자체가 흐지부지될 수 도 있다. 원안의 폐기에 의해 세종시는 ‘국가도 버린 땅’, ‘배반의 땅’이란 이미지를 가지게 되어, 정권이 바뀌면서 다시 버려질 수 있는 불신을 낳고 있다. 이에 따라 사익을 추구하는 민간기업들은 장기적인 관점에서 세종시 투자를 꾸려가지 못한다. 실제 투자유치가 확정된 삼성도 정권이 끝나는 2012년까지 총 투자액의 36%만 투자하고 나머지는 그 이후로 미루어 놓고 있다. 한화는 더욱 그러하다. 2012년까지 불과 3.2%만 투자하고 96.8%는 정권이 끝난 이후에 하고자 한다. 이는 정권의 변화에 따른 불확실성을 최소화하기 위한 방책이라 할 수 있다.

세종시 미래 전망의 불확실성은 수정안이 갖는 근본적인 한계이면서 동시에 비용이다. 이는 정권이 앞장서서 수년간 법과 제도를 통해 추진해 온 국가 정책을 폐기하는 데 따른 대가이기도 하다. 과연 이러한 불확실성을 갖는 세종시를 계속 추진해야 하나? 결국 답은 원안이다.

4. 세종시 수정(행정도시 백지화)의 여파 (이하 추후 작성)

1) 민주주의와 국가신뢰의 훼손

2) 엄청난 사회적 갈등 비용

3) 균형발전(혁신도시, 기업도시 등)의 좌초

4) 수도권 제일주의의 강화

5) 경쟁적 신지역주의의 발흥

5. 대응과 대안

1) 대응

ㅇ 수정안의 부당성에 관한 공론화

ㅇ 수정에 대한 법적 대응

ㅇ 원안의 정상추진 지속적 요구

ㅇ 법제․개정의 저지

2) 대안

ㅇ 원안+수정안(알파)의 통합 추진

- 원안(행정도시)+수정안(교육과학중심 경제도시)의 통합추진 (*사실상 원      안 추진)

- 원안(행정도시)+광역권계획과의 통합추진

ㅇ 원안의 정상추진

- 행정기관의 정상추진: 국회의 이전 가능성 검토

- 행정효율성 증진을 위한 이전계획의 수립

- 이전부처별 중추거점 형성을 위한 정책/사업 추진

- 세종시지위에 관한 법의 조속한 제정

- 단계별 사업추진의 평가시스템 도입

ㅇ 자족기능 확충을 위한 투자유치계획 수립

- 기업, 대학, 해외기관 등 유치를 위한 실행계획 수립

- 합리적 유인책(토지가격, 세제 등)의 강구

ㅇ 단계별 추진

- 초기: 행정기관의 이전과 신뢰자본 형성

- 중기: 자족기능 확충

- 후기: 거점기능 형성

ㅇ 정상추진을 위한 국민 참여형 추진기구의 설치 및 운영

참고문헌

조명래, 2009, ‘정치적 세종시에서 정책적 세종시로: 세종시 수정론의 비판과 올바른 추진을 위하여’, 도시정책학회 주관 <<제1회 국가정책세미나>> 발표 자료집.

홍현호, 2010, ‘세종시 유령원안과 수정안의 경제적 효과 비교’, 참여사회연구소 등 공동 주관 <<세종시와 균형발전 : 세종시 수정안의 쟁점과 전망>>에 관한 토론회 자료집.

부록:

<시사인> 칼럼/2010.1.15

관제 기업도시, 세종시

조명래(단국대 교수)

청계천에 있는 광교는 태조의 둘째 왕비 신덕왕후의 무덤에 있던 묘지석으로 만든 것이다. 계모인 신덕왕후를 증오했던 태종 이방원은 묘지석을 뜯어 다리를 만든 뒤 장안 사람들이 매일 밟고 지나가도록 했다. 노무현 포퓰리즘의 소산물이라는 이유로 세종시(행정중심복합도시)는 그를 싫어하는 세력들에 의해 ‘뜯김’을 당한 뒤 음해하고 증오하는 여론에 의해 짓밟히더니, 결국 이명박표 ‘관제 기업도시’로 덧씌워 놓았다.

세종시 건설은 9부2청2처 등 정부 및 공공기관 40여개를 옮겨 국토의 새로운 중추거점을 조성하는 21세기 국토전략의 한 방안이다. 이는 노무현대통령의 선거공약으로 제시되기 이전부터 줄곧 추진해온 국토정책의 오랜 숙원사업이다. 그러나 ‘재미 좀 봤다’는 말 한마디로 ‘달은 보지 않고 손가락’만 바라보던 그의 정적들은 오만가지 구실을 달더니 끝내 세종시에 죽임을 가했다.

지난 11일에 발표된 ‘세종시 발전방안’은 겉으론 ‘과학교육중심 경제도시’를 위한 것이라고 하지만 속내는 원안의 핵심인 행정부처 이전의 백지화를 위한 것이다. 이를 정당화하기 위해 원안의 내용을 의도적으로 축소하고 왜곡시켜 얻은 부정확한 근거를 토대로 부풀려 놓은 ‘그들만의 장밋빛 약속’을 담아 놓았다. 대표적인 예로, 원안의 고용인력이 25만명으로 되어 있음에도 불구하고 임의적인 용지면적을 기준으로 17만명으로 축소해 놓은 반면, 그들 식으로 창출하는 고용규모는 24.7만명으로 늘려 놓은 점을 들 수 있다.

원안의 부당성을 이야기 할 때, 이명박 정부의 수정론자들이 핵심으로 들고 나온 게 부처이전에 따른 행정비효율성이다. 참여정부 때 행정비효율성 극복방안을 연구했던 국책연구기관에게 산출하라고 윽박 질려 나온 행정비효율성의 비용은 무려 연간 3-5조원에 달한다. 계산하기 난감하기 그지없는 ‘정책품질저하비용 3.65조원’과 ‘성장잠재력 저하비용 1.03조원’이 대부분이다. 서울중심 국정운영의 비효율성에 따른 사회적 비용, 이전과 함께 강구해야 할 행정능률 개선의 편익, 국가균형발전에 의한 편익 등을 함께 비교․평가해야 하는 것은 상식이지만 모두 생략했다. 이러한 수치들은 ‘그들만의 것’으로 결국 국민을 기만하는 것에 불과하지만, 그 뒤엔 한국의 중앙집권체제가 보장해 주는 수도권 기득권층의 무서운 ‘계급욕망’이 웅크리고 있다.

권력기관을 내놓길 꺼려하는 것은 당연한 것이고, 그래서 행정기관 이전의 백지화는 예견된 것이었으며, 행정기관이 오지 않는 빈 자리를 그들의 이익과 어깨를 같이할 ‘자본’이 차지하는 것은 자연스러운 수순이다. 그 결과 행정중심을 빼고 교육과학중심을 넣었지만, ‘신세종시’의 실상은 국가가 동원해 채우는 자본의 공간, 곧 ‘관제 기업도시’다. 자족성과 고용창출력을 늘리기 위해 대기업을 끌어온다고 하지만, 그 추동력은 ‘빅딜’로 표현되는 ‘국가와 자본의 거래’에 있다.

그러니 자본을 끌어들이기 위해 던지는 미끼로서 세제혜택 등 유인책은 파격적이다. 그 대표적인 예가 대기업과 대학에게 제공되는 저가의 원형지 공급이다. 정부가 밝힌 원형지의 공급가격은 평당 36만-40만원 수준이다. 첫마을 사업지역에 유상으로 공급된 원형지의 실제 공급가격 145만과 현재 예정된 원형지 공급가격 36만-40만원과의 차이를 계산하면 105만-109만원이 된다. 100만원으로 계산하여 전체 자족용지 450만평의 60%에까지 적용하면 총 적자는 무려 2조7천억원에 달한다. 이 적자는 돌고 돌아 국민의 혈세로 메워야 한다. 2조7천억 원은 결국 기업유치를 빌미로 국가가 국민의 혈세를 자본에게 안겨다 주는 선물인 셈이다.

이렇게 엄청난 선물을 받고 들어 올 자본이 과연 지역발전, 나아가 국가균형발전에 기여할할까? 답은 결코 그렇지 않다는 것이다. 각종 혜택이 집중되면 될수록 세종시는 혁신도시, 기업도시 등의 유사사업지역으로부터 투자 및 생산 활동의 기회를 빨아드리는 블랙홀이 되지 않을 수 없다. 조성된 공간(녹색첨단산업단지)은 고급의 인력을 고용할 대기업이 독차지함으로(전체의 86%), 정작 지역민을 대거 고용할 중소기업이 들어올 여유가 없다. 또한 중추거점기능(본사 등)을 서울에 둔 채 현지공장 형태로 들어오고, 또한 협력관계나 판매망이 수도권에서 구축되면, 세종시는 결국 수도권의 외곽 기업도시로 전락할 수밖에 없다.

이렇게 되는 까닭의 하나는 세종시의 입지가 기업도시를 위해 처음부터 선정된 곳이 아니라는 점이다. 세종시는 행정중심복합도시 조성을 위해 4군데의 입지 후보지를 100여명의 전문가들이 비교 평가해 선정된 곳이지 기업도시를 위해 선정된 곳이 아니다. 문제는 당초의 건설목적도 도시성격도 다 바뀐 가짜 세종시를 40-50조원(공공과 민간)을 투여해 과연 건설해야 하냐는 근본 물음이다. 누구를 위해, 무엇을 위해 관제 기업도시를 수도권 턱 밑에 조성해야 하나? 그러나 정작 걱정되는 대목은 가짜 세종시의 미래다. 신 정경유착에 의해 자본의 공간으로 조성되지만, 국가에 의해 버려졌듯이, 가짜 세종시는 자본에 의해 언제 다시 버려질 것 같다. 그것은 자본의 논리로 선택된 곳이 아니기 때문이다. <끝>

토론문

“세종시수정안”은 “제2의 대국민 사기극 대본”이다

이상민 자유선진당 정책위의장

1.  세종시 수정안 내용

MB 정부는 지난해 11월 27일 대통령 담화에서 국가백년대계 운운하며 세종시 원안추진 백지화를 언급한 이래, 금년 1월 11일(월) 국무총리가 행정부처 이전 백지화를 주요 골자로 하는 세종시 수정안을 발표하였다.

세종시 수정안은 △9부2처2청의 행정부처 이전 백지화와 과학벨트로의 대체 △기업유치와 각종 혜택 제공 △자족기능과 고용 인구를 늘렸다는 것이나, 그 핵심은 행정중심복합도시를 기업도시로 변질시킨 것이다. 이에 수정안의 문제점을 분석하고 국민 기만하는 것임을 지적하고자 한다.

<수정안 주요내용>

◇ (도시성격) 행정중심복합도시 ⇨ 교육과학중심 경제도시

◇ (자족용지) 6.7%(486만㎡) ⇨ 20.7%(1,508만㎡)

◇ (주요기능) 행정기능(+복합기능) ⇨ 산업․대학․연구기능

◇ (도시조성) 2030년까지 단계적 개발 ⇨ 2020까지 집중개발

◇ (투자유치) 9부2처2청 ⇨ 과학벨트, 삼성․한화등 기업유치

◇ (확정된 정부+민간기업 투자규모) 8.5조원(재정)

⇨ 16.5조원(재정 8.5조원, 과학벨트 3.5조원, 민간기업 4.5조원)

◇ (고용인구) 총고용 8.4만명 ⇨ 총고용 24.6만명

2.  세종시 “수정안”은 “제2의 대국민 사기극 대본”이다

〔1〕10년 내에 50만 도시를 건설하겠다는 것은 또 하나의 사기극이다.

○ 세계 역사상 유례가 없는 단기간에 인구 50만 규모의 도시건설을 하겠다는 것은 또 하나의 대국민 사기극이다.

○ 아무리 4대강 사업을 3년 만에 마무리하겠다는 토건 대통령을 가진 정부라 하더라도 정부주도가 아닌 민간기업 주도의 인구 50만 경제도시를 향후 10년 만에 건설하겠다는 것은 도저히 불가능한 일이다.

○ 삼성, 한화, 웅진 등 기업이 입주의향을 밝히고 MOU를 체결한다고 한들 이들 기업이 실제로 세종시에 투자한다는 것을 담보할 수단이 없다.

○ 삼성은 정부 발표와 동시에 세종시에 2조 500억원의 투자계획을 발표했으나, 삼성이 이를 실행하리라는 보장은  없다.

- 삼성은 노태우 정권 당시 대구에 자동차 공장을 짓겠다고 해서 대구시가 성서공단을 조성했는데, YS정권으로 바뀌자 약속을 백지화하고 부산에서 공장을 설립한 전력이 있다. 기업이익에 맞지 않으면 언제라도 철회할 수 있다.

〔2〕세종시 건설목적인 수도권의 과밀 억제․지역발전을 폐기한 것이다.

○ 세종시를 ‘행정중심 복합도시’에서 교육과학중심의 ‘경제도시’로 바꾸고, 행정기관이전을 공식적으로 백지화함으로써 세종시의 성격을 완전히 파괴하였다.

○ 「행복도시건설 특별법」 제1조(목적)에서 세종시 건설 목적이 ‘수도권의 과도한 집중에 따른 부작용 시정’과 ‘국가의 균형발전과 국가경쟁력 강화’에 있다.

○ 그러나, 수정안 발표문에서는 당초의 세종시 건설 목적은 폐기되고, ‘대한민국이 50년, 100년 먹고살 제3의 쌀을 창조’, 커다란 파이를 새로 만들어‘, 21세기 전초기지를 창조하는’ 등의 표현에서 볼 수 있듯이 경제도시 건설로 변질되었다.

○ MB정부는 ‘막중한 국가대사’ 운운하며 세종시 수정을 정당화하고, 정치적 신뢰는 함부로 버려도 되는 것으로 폄하하고 있다.

○ 세종시 건설은 여야가 합의 법률로서 제정되고, 헌재에 의해 합헌판결을 받고, 현재 공사가 진행 중인 국책사업 즉 대국민 약속사업으로서 국가의 신의 문제가 걸린 사업이다.

〔3〕행정이전 비용은 과대 포장한 반면, 수도권의 초과밀화 비용과 수도권 분산 편익은 의도적으로 축소시켰다.

○ 행정부를 분산할 경우 매년 3～5조원의 비용이 낭비된다고 주장하나 이 추계는 명백한 근거가 없는 막연한 추정치에 불과하다.

○ 뿐만 아니라 ‘행정부처 일부 이전을 시대의 수레바퀴를 거꾸로 돌리자는 것’으로 보는 인식이야 말로 21세기의 가치인 ‘세계화’, ‘분권화’, ‘지방화’의 흐름을 모르는 무지의 극치이다.

○ ‘행정부처를 통째로 옮긴 나라는 더러 있지만, 일부 부처를 의도적으로 분산시킨 예를 찾아볼 수 없다’고 주장하지만 멀리 찾을 필요 없이 우리나라가 정부부처가 세종로와 과천, 대전으로 분산되어 있다는 사실을 애써 외면하고 있다.

○ 반면, 수도권 과밀화로 발생하는 비용, 예를 들어 수도권 교통혼잡 비용만 연간 14.5조원(‘07년 국토부, 통계청)에 달하고, 2-3년마다 건설되는 수도권 신도시 비용만 90조원 이상이 소요된다. 이처럼 수도권 과밀화 비용은 애써 외면하고, 수도권 분산에 따른 삶의 질 향상이라는 편익은 의도적으로 누락하였다.

〔4〕과학기술정책을 세종시 백지화 도구로 전락시키고, 이미 누적된 과학기술의 집적효과도 무시했다.

○ 세종시와 과학비즈니스벨트는 서로 대체하여 건설할 수 있는 국책사업이 아니다. 세종시와 과학벨트의 조성목적이 다르고, 과학비즈니스벨트는 세종시를 보완하는 역할을 할 수 있지만, 과학도시가 건설목표는 될 수 없다.

○ 과학벨트는 기초과학연구를 통해서 창조적 지식과 미래원천기술을 확보하는 것이 목표다. 과학벨트조성은 3.5조원의 투자비가 들어가지만, 연구인력 이라야 3800명 수준이다. 이것만으로 국가균형발전과 지방발전을 이룩할 수도 없고, 이런 인원으로 당장의 고용증대가 일어나지도 않는다.

○ 과학비즈니스벨트 사업은 기초과학연구를 위한 차원에서 추진되어야 한다. 과학기술이 세종시 원안의 백지화를 위한 수단으로 악용되면 세종시도 죽고, 과학기술정책도 사장된다. 과학기술계의 의견을 무시하고 세종시 백지화를 위한 과학비즈니스벨트사업 조성은 당장 철회하는 것이 마땅하다.

〔5〕원안에 있던 내용까지 새로운 것처럼 날조하고, 민간투자를 내세우고 있으나, 기업들은 대통령 퇴임 후에나 투자하겠다는 것이다.

○ 고려대와 KAIST 유치는 당초 원안에 따라서 MOU까지 체결되어 추진되고 있는 사업인데도 마치 새롭게 추진한 것으로 호도하고 있다.

○ 세종시 수정안에서 새로운 것이 있다면 대기업에게 산업용지를 헐값에 넘기는 것이다. 파격적인 땅값 인하, 세금감면 등 각종 특혜로 다른 산업단지나 혁신도시로의 이전을 빨아들이는 ‘블랙홀 현상’이 발생하고, 이 때문에 충북, 대구, 전남 등 전국의 각 지자체들이 반발하고 있다.

○ 정부는 현행 특별법에 규정된 8조 5천억 이상의 재정부담은 없을 것‘이라고 주장하지만, 기업에 대한 특혜로 인한 재정부담을 국민의 몫으로 떠넘기고 있다.

- 민간 기업이 4.5조원을 투자키로 하였으나, 그 내용을 따져보면 1/3(1조 4522억, 32%)은 토지 매입비에 불과하고, 2/3(3조 628억, 68%)는 대통령 퇴임 이후에 투자키로 하여 땅 장사로 이익은 챙기고 투자는 나중에 눈치봐가며 하겠다는 것이다.

- 결국 대기업은 땅만 거저먹고, 기업에 대한 특혜와 정부의 재정부담은 당연히 국민에게 떠넘겨 MB정부가 국민을 인질로 재주만 부리고 있는 것이다.

○ 3년 뒤면 물러날 정권이 10년 뒤의 일을 어떻게 책임지겠는가? 기업들은 경제환경이 안 좋거나 정권교체가 일어나면 언제든지 투자계획을 바꿀 수 있다. 그들은 이윤만 보고 뛰는 집단이다.

- 결국 국가나 기업의 이번 결정은 지역발전이나 주민입장은 전혀 도외시한 것이고, 세종시 원안을 백지화하기 위해 그 땅을 강제 처분하기 위한 판매처를 중개하고 있는 꼴이다.

<투자규모>

구 분	계	재 정		민 간 (현재까지)
		세종시 건설	과학벨트 조성
원안	8.5조원	8.5조원	-	-
발전방안	16.5조원	8.5조원	3.5조원	4.5조원

<민간의 4조 5150억원 투자내역>

구 분			총계	’11～’12	’13～’15	’16～’20
기업	삼성	투자액(억원)	20,500	7,500	13,000	-
		고용인원(명)	15,800	6,700	9,100	-
	한화	투자액(억원)	13,270	430	4,170	8,670
		고용인원(명)	3,044	250	1,114	1,680
	웅진	투자액(억원)	9,000	5,100	3,900	-
		고용인원(명)	2,650	-	2,650	-
	롯데	투자액(억원)	1,000	400	300	300
		고용인원(명)	1,000	200	300	500
	SSF (오스트리아)	투자액(억원)	1,380	1,092	288	-
		고용인원(명)	500	400	100	-

- 11-12년 투자계획 : 1조 4522억원(32%)

- 13-20년 투자계획 : 3조 628억원 (68%)

〔6〕1/4이 진행된 국책사업을 폐기한 일은 역대 어느 정부에서도 없었던 사상 초유의 정책실패이다.

○ 대통령은 세종시를 명품도시로 만들겠다고 국민에게  철썩같이 약속하고도 11. 27 ‘국민과 담화’에서 이를 뒤집었다.

- ‘07년 7월에 착공하여 현재까지 약 5.7조원(12월 기준, 집행실적 25.5%)이 투입되어 1/4이 진행된 국책사업을 통치자의 지시 한마디로 백지화한 것이다.

○ 세종시 수정안은 행복도시를 폐지하고 과학과 기업도시로 바꾸겠다는 잘못된 정책결정이다. 3년 남은 정권이 이 졸속계획을 실천에 옮겨 성공시킨다고 믿을 국민은 없을 것이다.

<사업추진현황 : 총사업비 22.5조원 중 5.7조원 집행 >

○ 사업비의 25.5%(’09.12기준) 집행

구 분		합 계			1단계 (’07～’15)	2·3단계 (’16～’30)
			집행액 (’09.12월)
총 계		22.5조원	5.73(25.5%)		17.02	5.48
정부	소 계	8.5조원	0.83		6.03	2.47
	• 광역교통시설 등	3.15	0.36		1.80	1.35
	• 중앙행정기관	1.60	0.29		1.60	-
	• 학교/시청사 등	3.75	0.18		2.63	1.12
LH 공사	소 계	14.0조원	4.90		10.99	3.01
	• 용지보상	5.01	4.29		4.84	0.17
	• 부지조성, 기반시설	8.99	0.61		6.15	2.84

〔7〕세종시 수정안 5대 기본원칙은 지방을 죽이는 5원칙에 지나지 않는다.

○ 5대 기본원칙 아래 세종시 수정안을 제시했으나, 실현 불가능한 기만적 내용들로 채워져있다. 정부역할을 민간에 떠넘기고, 자원을 수도권과 특정지역/대기업에 집중시켜 투기와 경제 불평등을 초래할 가능성 크다.

내용	문제점 및 비판
① 원안보다 알차고 실천 가능한 방안 제시 ◦인구유발․경제적 파급효과가 큰 거점 자족기능을 유치하고, 과학벨트거점도 시로 육성 ◦대덕․오송․오창 등 주변도시와 연계발전	○ 중앙행정기관 백지화로 국가사업 에서 기업의 투자력에 좌우되는 민산사업으로 성격변질 ○ 중부권의 신도시의 하나로 위축 ○ 계획상의 도시로 끝날 우려감
② 사업기간 단축을 통한 조기 활성화 ◦ 도시조성을 ‘30 → ‘20년으로 10년 단축 ◦ 도시내 주요 인프라도 ‘30 → ’15년까지 15년 단축	○ 사업 10년 만에 인구 50만명의 도시로 육성한다는 것은 무모 ○도시는 장기간에 걸쳐 만들어지 는 역사성을 가짐
③실효성 있는 지역균형발전 초석 마련 ◦지역균형발전효과가 큰 기업․대학 등을 중점 유치 ◦ 수도권외 지역 기업 이전 불허, 기 협의 중 인 기능도 제외	○ 지역발전과 역행 ○헐값의 산업용지제공으로 수도권/ 지방간 격차확대, 산업공동화 초래 ※ 민간기업의 속성은 투기자본으로 이윤확보가 최대 목표
④ 국가자원의 효율적 활용 ○이미 확보된 부지․재원 최대한 활용, 매 몰비용 최소화 ○ 인센티브의 적정성	○ 기업의 ‘블랙홀’ 현상으로 자원이 특정지역에 집중 ○ 기업, 대학특혜는 국민부담
⑤ 신속하고 확실한 실행을 담보 ○년內 제도 개선 및 각종 계획 변경까지 마무리 ○ 새로 제시된 대안사업은 최소한 임기내 착공 원칙	○민간기업의 투자를 법적으로 강제 하거나 구속하는 제도 미비 ○ 정부역할을 민간에 떠넘기고, 민간은 권력눈치보기만 횡행

〔8〕세종시 수정안은 충청권만의 문제가 아니라 대한민국 전체에 갈등을 유발하는 요인이다.

○ 행복도시 건설은 국가균형발전이란 목표아래 전국의 혁신도시, 기업도시와 함께 패키지로 추진되는 사업이다.

○ 세종시 원안추진 폐기 - 교육과학 기업도시로 수정하면서 경기도를 비롯한 수도권은 물론, 전남, 대구․경북, 강원도, 충북 등 전국 지방자치단체들의 반발을 초래하고 있다.

- 세종시와 패키지로 전국 10곳에 건설되는 혁신도시, 인근의 유사한 대덕R&D특구, 오송․오창산업단지 등과 불필요한 경쟁과 마찰만 유발하고 있다.

○ 수도권은 세종시가 정상적으로 추진되어야 규제완화를 통해서 질적인 발전이 가능하다.

- 지방은 세종시 사업과 패키지로 혁신도시를 완성시켜 지역발전의 전기를 가질 수 있으나, 행복도시 폐기는 수도권과 지방의 동시발전을 무력화하는 최악의 정책결정이다.

〔9〕기업교육도시는 규모의 경제와 집적효과라는 측면에서 가장 비효율적인 투자이다.

○ 규모의 경제, 집적효과라는 측면에서 너무나 비효율적인 투자이므로 건설 이유가 없다.

- 산업적 인프라가 거의 없는 허허벌판에 향후 10년간(2020년 조기완성) 22조원(당초 사업)을 들여 새롭게 신도시를 건설하는 것보다, 산업적․교육적 인프라가 구축되어 있는 대전, 천안, 아산, 당진 등 기존의 산업단지에 투자하는 것이 경제적으로 훨씬 효율적이다(규모의 경제 달성, 중복투자 방지)

- 기업유치 실적홍보에 혈안이 되어 마구잡이식으로 기업을 유치하면서 ‘산업연관효과’가 적어 비효율적(생산, 고용 등)인 도시건설이다.

○ 지방산업단지 및 혁신·기업도시의 공동화 가속으로 수도권과 지방의 양극화만 심화시킨다.

- 조성원가에도 미치지 못하는 비정상적인 산업용지 제공(원형지 : 평당 36만원∼40만원)으로 지방산업단지 및 혁신도시로 이전하려는 기업이 세종시로 몰리는 소위 ‘블랙홀’ 현상을 발생시켜 지방산업단지 및 혁신·기업도시의 공동화만 가속화시킨다.

<세종시 토지 조성원가>

(단위: 만원, 3.3㎡당)

원안추진	원형지개발
	용지비만 받을 경우	용지비+기본적인 기반시설	녹지비율 축소(52.9%→50%)
227	68.5	83.9	77.3

자료: 토지주택공사

<혁신도시 토지공급가격(조성원가 기준)>

(단위: 만원, 3.3㎡당)

울산	대구	강원	경남	제주	경북	광주전남	전북	충북
299	293	195	183	156	155	149	147	96

자료: 국토부, 토지주택공사

○ 세종시에 산업용지의 투기만 유발시킨다.

- 입주 예정기업이 용지를 분양받는 즉시 다른 기업에 되팔아도 최소 2∼6배의 시세차익을 얻을 수 있기 때문에, 실제 사업여부와 관계없이 산업용지를 확보하는 것이 경제적으로 이익이 되기 때문이다.

- 산업용지 저가 제공 소식 이후 재벌기업은 물론 중소기업까지 사업의 타당성 여부와 관계없이 입주희망이 쇄도할 것으로 예상되는 것은 이러한 이유 때문이다.

〔10〕수정안은 세종시에 일자리를 8.3만명 → 25만명으로 늘린다고 했지만, 이중 8만 9천개는 부풀려진 허수이다.

○ 글로벌투자유치는 190만㎡에 고용은 19,300명, 국제교류는 30만㎡에 고용은 5,500명에 달할 것으로 발표했으나, 구체적 근거 제시가 미약하다.

- 현재까지 글로벌투자유치에 투자 확정 기업은 SSF(오스트리아, 16.5만㎡, 1.2억불) 1곳에 불과하다.

- 국제교류는 교육․과학관련 국제기구 등 유치를 통해 ‘리틀 제네바’로 육성한다는 원칙만 나열한 것이다.

○ 상업업무의 토지이용계획은 39.2%(148만㎡ → 206만㎡) 증가한 반면, 고용은 구체적인 근거 제시도 없이 183.6%(42,200명 → 119,700명)나 증가하는 것으로 과장하고 있다.

- 토지이용계획 증가율(39.2%)을 적용하면, 6만명을 부풀림

○ 주거용지의 토지이용은 △34.2%(1,533만㎡→1,008㎡)감소했으나, 고용은 오히려 187.5%(8,000명 → 23,600명)으로 증가한 것으로 과장 발표하였다.

- 토지이용계획 감소율(△34.2%)을 적용하면, 18,300명을 부풀림

○ 공공시설 토지이용도 1,413㎡에서 1,100㎡로 △22.1% 감소했으나, 고용은 4,600명에서 14,600명으로 217.4% 증가한 것으로 발표하였다.

- 토지이용계획 감소율(△22.1%)을 적용하면, 11,000명 부풀림

○ 부풀려진 일자리 수는 약 8만 9천명 : 상업업무 (6만명) + 주거용지(18,300명) + 공공시설(11,000명)

<세종시 원안 및 발전방안 토지이용계획표>

대안별 도입기능			원안 (인구 17만)			발전방안 (인구 50만)
			자족용지 : 6.7%			자족용지 : 20.7%
		항 목	면적 (만㎡)	비율 (%)	고용 (명)	면적 (만㎡)	비율 (%)	고용 (명)
		총 자족기능	486	6.7	71,100	1,508	20.7	207,500
		(거점 자족기능)	338	4.7	28,900	1,302	17.9	87,800
		중앙행정기능	41	0.6	10,400	-	-	-
		공공업무기능	45	0.6	3,000	45	0.6	3,000
		과학․연구(S)	12	0.2	2,300	340	4.7	6,100
		대학(E)	160	2.2	3,000	350	4.8	5,000
		첨단․녹색 산업(E)	80	1.1	10,200	347	4.8	48,900
		글로벌 투자유치(G)	-			190	2.6	19,300
		국제교류(G)	-			30	0.4	5,500
		(상업업무)	148	2.0	42,200	206	2.8	119,700
		기타기능	6,805	93.3	12,600	5,783	79.3	38,200
		주거용지	1,533	21.0	8,000	1,008	13.8	23,600
		공원․녹지	3,859	52.9	-	3,675	50.4	-
		공공시설 (도로, 학교 등)	1,413	19.4	4,600	1,100	15.1	14,600
		총 계	7,291	100	83,700	7,291	100	245,700

3. 세종시 원안을 추진해야 하는 이유

1. 법치 및 국정의 신뢰성 확보차원에서 필요하다

○ 민주주의와 법치주의를 국가의 근간으로 하는 우리나라에서 법을 준수하는 것은 법치주의 대한민국 유지의 기본이다.

- 이명박대통령은 후보시절부터 대통령에 당선되고 나서도 수십 차례나 세종시 원안 추진을 약속했다.

○ 국가정책 집행에 대한 국민의 신뢰성 확보와 유지는 국가가 지켜야할 가장 중요한 가치이다.

- 행복도시는 우리 사회의 다양한 의견을 조정․수렴하고 국회에서 특별법을 제정하고, 헌법재판소의 합헌판결을 받고 정부가 시행하고 있는 국가정책이다.

- 22.5조원(정부 8.5조원+토지공사(사업시행자) 14조원), 예산 24%, 공정 30%, 중앙행정기관 공정 54%가 진행중이다.

○ 이처럼 여야가 합의하여 법을 제정하고 국가정책으로 시행하고 있는 국가사업을 타당한 이유 없이 축소․변질 시킨다면 국정에 대한 국민의 신뢰성을 상실할 것이다. 이처럼 정부에 대한 불신으로 치를 엄청난 사회적 비용은 얼마일 것인가?

- 행복도시특별법은 17대 국회에서 특위를 구성(신행정수도 후속대책 및 지역균형발전 특별위원회, 김한길 위원장)하여 14개월간 14차례 회의와 500여회의 공청회와 토론회를 거쳐 여야합의로 탄생했다.

- 이와 같은 産苦로 탄생한 세종시안을 불과 2개월만에 날림으로 불쑥 내놓은 수정안에 진정성이 있을 리가 없다.

○ 세종시 원안은 자족기능의 확보에 최대 역점을 두고, ‘중앙행정’, ‘첨단지식기반’, ‘의료/복지’, ‘대학/연구’, ‘도시행정’, ‘문화/국제교류’ 등 6개 도시기능을 담는 6개 특화지구 조성을 계획해 놓았다.

- 교육과학중심 경제도시라는 세종시 수정안의 핵심인 교육과학 기능은 원안에 담겨있는 6개 도시기능 중의 하나에 불과하다.

- 수정안의 세종시 건설은 또 다른 신도시 하나를 더 만드는 것에 불과할 뿐이다.

2. 다극형 발전모델과 국가백년대계를 위해 필요하다

○ 세계는 획일과 통합이 아닌 지방화, 분권화로 빠르게 변하고 있으며 이는 지방의 경쟁력이 곧 국가의 경쟁력이기 때문이다.

- 21세기 선진화시대의 경쟁은 국가간 경쟁에서 도시간 경쟁으로, 도시간 경쟁에서 도시권간 경쟁으로 변화되어 가고 있다.

- 따라서 국가경쟁력 강화로 선진국에 진입하기 위해서는 중앙집권의 단극형 발전모델에서 다극형 발전모델로 바꿔야 한다.

- 우리나라의 국가경쟁력은 서울․수도권이 아니라 분권화, 지방화, 다극화된 도시중심의 지방발전 구조에서 나온다. 즉, 수도권 집중전략이 아니라 지방분권을 강화하는 방향으로 지역별 대도시중심전략으로 바꿔야 한다.

○ 그러므로 세종시 건설은 권역별 도시권의 경쟁력을 강화시켜 세계경쟁에 도전하고 살아남기 위한, 아니 한 발 앞서 나가기 위한 것이다.

- 이같은 발전전략은 세계적인 추세이다.

- 미국, 독일, 스위스 같은 연방국가들도, 영국, 프랑스, 일본과 같은 선진국들도 지역의 글로벌 경쟁력을 높이고 자립적 발전을 도모하기 위해 수개의 대도시를 중심으로 지방분권을 강화하고 있다.

○ 세종시 건설을 백지화하여 지방을 수도권 발전의 희생양으로 삼으려는 대통령의 기도는 지역분열, 국론분열, 국민분열을 초래하여 국가백년대계를 건설하는 데 최대의 장애요인이다

- 국가백년대계는 국론이 통합되는 것, 통일 이후 1극 집중발전이 아니라 전국이 고르게, 그리고 다극형 발전모델로 바꾸는 것으로서, 세종시는 우리나라의 국가경쟁력을 강화하여 백년대계를 선도하는 도시이자 미래 도시이다.

○ 국가균형발전은 정권의 성격이나 이념에 따라 변경할 수 있는 문제가 아니고 헌법에서 규정하고 있는 국가정책의 기본 이념으로서, 이것이야말로 누구도 부인할 수 없는 국가의 백년대계이다.

- 우리나라는 1948년 정부수립 이래로 중앙집권제 국가였다. 경제는 물론 정보, 문화, 인재, 기회 등 모든 기능이 서울로, 수도권으로 집중되었다.

- 수도권 1극 중심 구조가 한국경제의 질적 도약을 이루지 못하게 하는, 즉 서울(수도권)의 인구비중이 매우 높으면서 1인당 GDP가 낮은 전형적인 국가이다.

○ 우리나라가 선진국으로 진입하기 위해서는 지방정부에 국가와 같은 권한을 주어 지역적 특성과 잠재력을 발전시켜 지역의 역량을 극대화 시킬 수 있는 국가구조로 바꾸어야 한다.

- 수도권의 낮은 생산성과 삶의 질이 열악한 것은 수도권의 인구, 산업, 기능의 집중도가 과도하기 때문. 수도권의 경쟁력 강화를 위해서라도 지역균형발전이 필요하다.

3. 세종시는 행정의 효율성을 높이는 것으로 결코 수도     분할이 아니다

○ 중앙부처의 세종시로의 이전은 행정효율성을 떨어뜨린다고 주장하고 있으나 단선적이고 아날로그적인 주장에 불과하다.

- 정보통신, 교통이 발달한 21세기에 맞지 않는 아날로그적 사고이다. 이같은 논리라면 과천청사와 대전청사도 없애고 세종로로 모두 모아야 할 것다. 그러나 정부기관의 집적화가 가장 효율적이라는 근거는 없다.

- 수도권 중심의 통치구조가 갖고 있는 국가행정의 심각한 비효율성을 유지하고자 하는 의도일 뿐이다.

- 세종시 건설을 계기로 낡은 행정체계를 뜯어 고쳐 행정의 효율성을 제고하는 기회로 삼아야 한다. 세종시에서 중앙부처 업무가 시작될 2012년부터는 중앙행정 업무에 최첨단 정보기술을 접목하여 전자정부를 구현하고 촉진해야 한다.

○ 법과 질서를 지켜야 할 대통령이 헌법재판소의 판결내용을 뒤집으며 세종시를 수도분할이란 명분으로 반대하는 것은 법질서 유린행위이고, 사실과 부합되지도 않는 주장과 편견이다.

※ 2005년 11월 24일  행복도시특별법의 헌법소원 각하결정(7:2)

행정 중추인 대통령의 소재지를 서울로 하는 한 다른 국가행정기관의 소재지는 수도 결정의 요소가 될 수 없기 때문에, 경제부문 9개 부처와 총리실의 이전은 수도성과 무관하며, 수도이전이 아니라고 판결

○ 행정중심복합도시인 세종시는 일부 행정부처가 이전하는 것이며, 수도분할이 결코 아니다.

- 모든 정부 부처가 한 건물에 모여 있는 국가는 세계 어디에도 없다. 모든 나라의 정부 부처는 분산되어 있다. 단지 거리에 차이가 있을 뿐이다.

○ 수도가 분할되어 있는 나라는 독일, 스위스, 말레이시아, 칠레, 남아프리카공화국 등 매우 많다.

국가	수도	국가기관 소재지
		국회	행정부	사법부
독일	베를린	베를린	베를린/본	칼스루에
스위스	베른	베른	베른	로잔
말레이시아	쿠알라룸푸르	쿠알라룸푸르	푸트라자야	푸트라자야
칠레	산티아고	발파라이소	산티아고	산티아고
남아프리카공화국	프리토리아	케이프타운	프리토리아	볼룸폰테인

○ 시간적으로도 세종시에서 중앙청사에 가는 시간은 과천청사와 비교하여 별 차이가 없음. 중앙청사와 세종시는 120Km로서 고속철도로 40분, 헬리콥터로 20분이 소요된다.

- 중앙청사와 세종시간의 거리 120Km는 다른 나라와 비교해 보면 가까운 거리이다.

- 독일의 베를린과 본은 600Km, 스위스의 베른과 로잔은 105Km, 말레이시아의 쿠알라룸푸르와 푸트라자야는 50Km, 칠레의 산티아고와 발파라이소는 190Km, 남아프리카공화국의 프리토리아와 케이프타운은 1,460Km가 떨어져 있다.

국가	수도와 국가기관 소재지간 거리
독일	베를린(수도) : 본(행정부) 600Km
스위스	베른(수도) : 로잔(사법부) 105Km
말레이시아	쿠알라룸푸르(수도) : 푸트라자야(행정부,사법부) 50Km
칠레	산티아고(수도) : 발파라이소(국회) 190Km
남아프리카공화국	프리토리아(수도) : 케이프타운(국회) 1,460Km 프리토리아(수도) : 볼룸폰테인(사법부) 460Km

4. 수도권 과밀을 억제하고 경쟁력을 높이는데 필요한다

○ 세종시로 중앙행정부처가 이전하고 이에 따라 행정기능의 일부가 지방으로 이양되고, 이에 다른 효과로 산업이 내려오고 교육기관이 내려오고 연구기관이 내려와서 지방분권화의 토대가 마련될 수 있다.

○ 이에 따라 천문학적으로 소요되는 수도권 과밀화 비용을 해소하여 국가전체의 경쟁력을 높이고, 경제적 이익을 증가시킬 수 있다.

- 수도권은 전체 국토면적의 11.8%에 불과하지만, 인구의 49.5%(09년), 공공기관의 85%, 100대 기업본사의 91%, 의료기관 51%, 은행예금 68%, 대출의 68%(07년), 소득세 수입의 70%가 집중

- 수도권 교통혼잡비(07년) 14.5조원 (전체 25.9조원의 56%)

- 세종시 이전시 수도권 인구 170만명 감소와 이로 인한 교통혼잡비 연1.1조원 감소, 환경오염비용 연1,060억원 감소효과.

- 수도권 지가 1.5% 하락, 주택가격 1.0% 하락 예상

○ 세종시의 건설은 정권마다 2-5개씩 건설하고 있는 수도권 신도시 건설비용과 인구증가를 줄이는 효과가 가져다준다. 그러나 세종시 원안이 폐기되면 제2기 신도시의 건설비용 약 100조원이  수도권 과밀비용으로 소모되는 것이다.

5. 통일을 예비하여 세종시는 정상 추진되어야 한다

○ 통일이 될 경우 통일 수도가 필요하고, 수도를 다시 이전할 필요가 있으므로 세종시로의 부처 이전은 안 된다고 주장하는 것은 통일이후에도 단극체제를 유지하려는 중앙집권적 사고이다.

○ 세종시는 통일을 대비해서라도 추진돼야 함. 다시 말해 통일을 대비한 국가균형발전이 더 시급. 통일이 되면 북한 주민 600～800만 명이 남한으로 내려올 수 있다.

- 지금과 같은 일극중심의 국토공간이 유지될 경우 이들은 결국 수도권에 몰려 들 것이며, 지금과 같이 수도권의 과밀집중을 방치한 채 통일이 되면 수도권은 엄청난 혼란이 초래된다.

○ 아울러 통일이 되더라도 기존 수도를 유지하면서 남북한을 연방제 수준의 분권국가로 개조하는 것이다. 예를 들면 남한은 6～7개, 북한은 3～4개의 광역단위로 개편하고 동질성 회복과 경제통합 과정을 거치게 하는 것l이다.

○ 통일 이후의 행정 수도는 세종시로 하고 서울은 경제중심 도시로 하는 것이 국가 경쟁력의 미래를 생각하는 가장 좋은 방안이다.

- 행정중심도시(수도)와 경제중심도시가 다른 나라는 미국, 캐나다, 중국, 인도, 파키스탄, 터키, 오스트레일리아, 독일, 스위스, 이탈리아, 브라질 등 매우 많다.

- 미국의 워싱턴과 뉴욕처럼 정치 행정 도시,  경제도시 등으로 국가가 경쟁력을 가진 여러 도시로 분산하여 발전 가능한 구조를 가져야 한다.

국가	행정중심도시(수도)	경제중심도시
미국	워싱턴	뉴욕
캐나다	오타와	토론토
중국	베이징	상하이
인도	뉴델리	봄베이
파키스탄	이슬라마바드	카라치
터키	앙카라	이스탄불
오스트레일리아	캔버라	시드니
독일	베를린	프랑크푸르트
스위스	베른	취리히
이탈리아	로마	밀라노
브라질	브라질리아	상파울로

<참고>

수도권 과밀화 실태

구 분	(단위)	전국	수도권	서울	인천	경기	집중도(%)
							수도권	서울
국토면적(´07)	㎢	99,720	11,745	605	1,007	10,132	11.8	0.6
인 구(´09)	천명	48,747	24,128	10,036	2,645	11,447	49.5	20.6
고 용(´08)	취업(천명)	22,867	11,349	4,790	1,239	5,320	49.6	20.9
	실업(천명)	706	393	188	51	154	55.7	26.7
지역내총생산 (´08)	(10억원)	1,031,457	493,373	245,582	48,027	199,764	47.8	23.8
제조업(´07) (5인이상)	사업체수	119,606	66,606	18,273	9,425	38,908	55.7	15.3
	종업원(천명)	2,878	1,288	223	198	867	44.7	7.7
	출하액 (10억)	990,156	317,214	34,216	57,551	225,447	32.0	3.5
금 융(´07)	예금(10억원)	593,171	405,757	298,812	21,590	85,355	68.4	50.4
	대출(10억원)	803,724	549,020	343,163	39,470	166,387	68.3	42.7
재정자립도(08)	%	53.9%	77.7%	85.7%	71%	76.3%
교통혼잡비용 (07)	(10억원)	25,862	14,489	7,104	2,162	5,223	56.0	27.5
대학교(08)	개	174	68	37	4	27	39.1	7.9
벤처기업수(07)	개	11,738	8,086				69.9
공공기관수	개	408	347				85.1
의료기관(07)	개	52,914	27,568	14,486	2,452	10,630	52.1	27.4
자동차(09)	대(천대)	16,841	7,728	2,957	872	3,899	45.9	17.6
주택보급(08)	(천호)	16,733	7,624	3,231	872	3,520	45.6	19.3

자료: 통계청, 교육과학기술부, 국토해양부, 한국은행,

교육과학 중심도시의 전제와 추진상의 한계

변창흠(세종대학교 행정학과 교수)

1. 교육과학 중심도시 발표 후 제기된 문제

◯ 행복도시 원안과 달라진 것이 없다

- 9부 2처 2청의 중앙행정부처 이전을 백지화하고 국제과학비지니스벨트를 제시한 것을 제외하고는 행복도시 원안과 달라진 것이 없다

- 정부가 발표한 자족기능은 이미 행복도시 원안에서 중앙행정기능외에 문화국제교류/도시행정/대학연구/의료복지/첨단지식기반 등 5개 기능의 유치를 포함하고 있었기 때문에 자족기능의 공급시기를 앞당기로 공급대상자를 조기에 결정한 것외에 새로울 것이 없다

. KAIST와 고려대: 행복도시 구상에서 대학연구기능에 해당하며 2008년 이미 MOU 체결

. 삼성, 한화, 웅진, 롯대 등 대기업: 행복도시 구상에서 첨단지식기반기능에 해당하며, 공급용지 규모가 확대되고 공급대상자가 조기 결정

◯ 원안의 목적과 내용이 근본적으로 훼손되었다

- 그럼에도 불구하고 행복도시 원안은 수도권 과밀해소와 지역균형발전을 목표로 구상되었으나, 정부의 교육과학중심도시는 이러한 목적과 무관한 신도시를 건설하고자 한다

- 수도권 과밀해소를 위해서는 수도권에 있는 기능을 지방으로 분산해야 하는데, 교육과학중심도시 안에서 수도권에서 분산하는 것은 16개 정부출연연구기관밖에 없음

- 더구나 교육과학중심도시의 파급효과 분석에서도 경제적 편익과 총량적인 지역발전 효과만 추계하고 있을 뿐 수도권 과밀해소 효과, 지역균형발전효과, 지역별 지역파급효과에 대해서는 분석이 빠져 있음

◯ 대기업에 대한 특혜

- 행복도시에 입주하기로 하고 MOU를 체결한 삼성, 롯데, 웅진 등의 대기업에게 원형지로 조성원가의 1/6에 불과한 3.3㎡당 36〜40만원 수준으로 토지를 공급하는 것은 대기업에 대해 과도한 특혜를 부여하는 것이다

- 대기업에 부여하는 특혜는 사업시행자에게 적자를 초래할 수밖에 없고 정부재정으로 메워야 하기 때문에 국민세금으로 대기업에게 특혜를 부여하는 것이 된다.

◯ 다른 지역의 특화단지를 고사시킬 우려가 있다

- 행복도시에 입주한 기업에 대해 지나치게 저렴한 가격으로 산업용지를 공급함으로써 지방의 다른 특화도시를 역차별하게 된다

- 정부가 기업도시, 혁신도시, 다른 지방산업단지에 대해서도 세종시와 동일한 가격수준과 원형지 방식으로 토지를 공급하기로 하였으나 세종시는 서울과의 거리, 편리성, 도시의 규모 등에서 다른 특화도시에 비해 경쟁력이 높다.

◯ 국가 재정 파탄이 우려된다

- 이명박 대통령은 세종시와 마찬가지로 혁신도시나 지방산업단지로 원형지로 기업에 공급하는 것이 원칙에 맞고 앞으로 아주 특별한 경우가 아니면 원형지로 공급하는 것을 원칙으로 하라고 지시

- 전국에서 진행 중인 기업도시 6개, 혁신도시 10개, 경제자유구역 6개, 첨단의료복합단지 2개, 국가산업단지와 지방산업단지 등에 대해 행복도시와 동일한 가격 수준과 원형지 공급방식으로 토지를 공급하는 경우 막대한 재정부담이 불가피하며, 현실적으로 한국토지주택공사나 정부가 부담가능한 수준을 넘어섬

- 행복도시에 대해 급조된 인센티브를 부여한 결과 다른 지방특화도시와 역차별 및 형평성 문제가 제기되어 또다른 무리한 대책을 발표하게 된 것으로 보임

◯ 국민적 합의 파기와 국가정책의 신뢰 상실

- 행복도시는 지난 7년간 국민적 동의, 두 차례의 헌법재판소 심판, 여야 합의에 의한 법률 제정, 대선과 총선의 공약, 십여차례의 대통령의 이행약속을 통해 추진되고 있는 사업임

- 이미 25%이상의 공사가 진척되었고, 3,000여 세대, 1만여명의 이주민이 발생한 사업을 처음으로 되돌릴 수 없는 사업임

- 또한 행정중심복합도시 계획을 전제로 혁신도시 입지가 결정되었고, 각종 국토계획과 광역교통계획이 수립되었으며, 호남고속전철 오송분기역사 입지가 결정되었으므로, 이 도시의 성격이 바뀌면 모든 계획과 사업은 재검토해야 함

- 따라서 행복도시의 기본구상을 폐기하고 새로운 성격의 교육과학도시를 채택하기 위해서는 당초 행복도시 추진을 결정했던 것과 동일한 합의도출 절차를 반드시 밟아야 함

- 그렇지 않는 경우 정부의 정책과 대통령의 약속에 대한 신뢰는 깨지게 되고, 정부가 새로운 행복도시 대안으로 제시한 교육과학중심도시의 추진과 혁신도시의 정상적인 추진에 대해서도 신뢰성을 확보하기 어려울 것임

◯ 수정대안을 도출하고 민간투자를 이끌어내기에는 두 달은 너무 짧았다

- 2달의 기간 동안 기존의 행복도시를 객관적으로 평가하고 합리적으로 대안을 도출하고 새로운 도시구상을 도출하는 것은 사실상 불가능함

- 행복도시의 구상과 기본계획, 타당성을 연구했던 국책연구기관은 스스로의 연구결과를 부정해야 하며, 미리 정해진 정부 방안을 합리화하는 연구결과를 도출할 수밖에 없었음

- 7여년에 걸친 연구결과를 부정하고 새로운 대안을 도출하기 위한 연구가 객관성을 확보하기 위해서는 새로운 연구주체가 연구를 수행해야 하며, 충분한 연구기관을 확보해야 함

- 교육과학도시에 투자하는 민간기업도 수조원을 투자하는 사업의 입지결정, 시장분석, 수요분석, 타당성 분석을 두 달만에 완료하는 것은 정상적인 투자결정으로 보기 어려우며, 엄청난 특혜가 있거나 거부할 수 없는 정부의 압력이 존재해야 함

2. 무리한 교육과학 중심도시 계획안이 도출된 이유

◯ 정부는 균형발전정책 기조를 수용할 수 없었다.

- 이명박 정부는 ‘균형’, ‘혁신’에 기반한 지역균형발전정책을 부정하고, ‘경쟁’과 ‘특화’에 기반한 지역발전정책을 발표

- 수도권 규제완화, 5+2 광역경제권 구상, 수도권정비계획법 대체입법 추진, 국가균형발전특별법 개정 등을 통해 수도권 과밀억제 정책과 지역균형발전정책 자체의 근본적인 변화를 추구 중

- 지방분산을 통한 지역균형발전보다는 정부권한의 지방이양을 통한 지방분권이 우선되어야 한다는 것이 핵심주장이나 중앙집권적이고 중앙주도적인 국정운영은 강화 중

◯ 수도권 기능의 지방분산을 수용할 수 없었다.

- 수도권은 동북아의 대도시권과 경쟁해야 하는 대도시권으로 인식하여 수도권의 기능을 지방으로 이전하는 정책에 대해 근본적으로 회의적

- 집권초기에 혁신도시에 대해서도 근본적인 문제를 제기한 바 있으며, 수도권 기능의 지방분산정책 자체에 대해 부정적인 인식

- 행복도시는 수도권 기능 중 행정부문의 중추관리기능을 지방으로 분산하는 데서 출발하기 때문에 이 구상 자체를 도저히 수용할 수가 없었음

◯ 중앙행정부처의 지방이전과 분할은 절대로 수용할 수가 없었다.

- 행정중심복합도시 원안과 교육과학중심도시의 결정적인 차이점은 중앙행정부처 이전여부임

- 중앙행정부처 이전을 2003년 당시의 논쟁의 연장선상에서 수도분할로 인식하기 때문에 절대 수용이 불가능

- 중앙행정부처의 이전은 행정의 통합성, 정책결정의 완결성 및 신속성 측면에서 수용이 불가능한 것으로 판단

- 세계적으로 행정기능 분리 배치 사례가 거의 없고(말레이지아와 독일만 예외), 독일 사례의 경우 행정분할에 따른 비효율성이 상당부분 확인

- 행정기능 분할로 인한 비효율보다 행정기능의 지방분산으로 인한 수도권 과밀해소효과, 지역균형발전효과 등이 더 큰 경우 행복도시 원안을 수용할 수 있으나, 수도권 팽창과 확대를 추구하고, 지역균형발전을 부정하는 입장에서는 긍정적인 효과로 수용할 수 없었음

◯ 두 달 동안 가시적인 성과를 보여주기 위해 조급하였다

- 행복도시 건설이 지속되고 있고 6월 지자체 선거가 임박한 상황에서 충분한 시간을 갖고 행복도시 추진상의 문제점과 대안을 검토하는 것이 사실상 불가능한 상황

- 조기에 행복도시 논란을 마무리하기 위해서는 단기간에 중앙행정부처 이전을 백지화하고 대안을 마련한 후 홍보를 극대화하는 것으로 정책방향을 결정할 수밖에 없었음

- 단기간에 대안을 마련하기 위해서는 형식적인 합의기구로서 세종시민관합동위원회 구성, 국책연구원에 의한 단기연구 용역 수행, 국제과학비즈니스벨트의 입지결정 절차 생략, 대기업에 대한 천문학적인 특혜 수여 등 무리한 절차와 수단을 채택할 수밖에 없게 되었음

- 그 결과 대안도출 절차의 합리성 및 투명성, 대표성 부족, 도출대안의 객관성 부족, 도출대안에 대한 신뢰성 부족, 도출대안 추진상의 한계 등의 문제점이 노정되고 있음

◯ 견제장치가 작동하지 않았다

- 청와대가 행복도시 수정대안 도출과정을 주도함에 따라 당이나 정부부처, 연구기관 등에서 이와 다른 의견이 반영될 여지가 없었다

- 여당 내에서 소통구조가 원활하지 않기 때문에 행복도시를 철회하고 수정대안을 만드는 과정에 충분한 의견 수렴 절차가 거의 마련되지 않았다

- 총리실을 비롯한 정부부처는 스스로 만든 원안을 폐기하는 데 앞장섰다

- 국책연구기관은 정부가 제시한 수정안을 합리화하는 데 앞장섰을 뿐 객관적인 분석과 합리적인 대안을 제시하지 않았다

- 언론에서는 수정안의 논리적 문제나 절차문제보다는 주로 원안과 수정안의 비교와 양비론적 시각에 입각하여 여론의 동향에 따른 결정을 무추기는 방향으로 행복도시 문제를 취급하고 있다.

3. 대기업 특혜의 규모와 문제점

◯ [행정중심복합도시 토지공급지침]상의 공급 방법

- 토지공급지침에서는 사업시행자가 조성토지를 공급하는 경우에는 경쟁입찰의 방법에 의한다고 규정하고 있고 예외적으로 추첨방식을 사용토록 규정(제 5조)

. 수의계약을 통해 토지를 공급하는 경우는 협의양도자, 국민임대주택사업시행자, 학교시설용지 사업자(국가 또는 지자체, 실수요자), 유치원시설용지 사업자, 공공청사, 기타 시설용지 사용자 중 국가 또는 지자체, 공모를 통해 공급하는 공급용지 등에 한정됨

- 토지의 공급가격 및 공급방법은 <별표 1>에서 규정하고 있으며, 조성원가 이하, 조성원가, 감정가, 입찰가격으로 구분됨

<행정중심복합도시의 용지별 공급가격 수준 비교>

	학교용지	주택용지	산업용지	기타 용지
조성원가의 50%	초등학교 및 중학교, 특수학교
조성원가의 60%		60㎡이하 국민임대주택과 국민임대주택외 임대주택
조성원가의 70%	고등학교	60㎡초과 85㎡이하 국민임대주택과 국민임대주택외 임대주택
조성원가의 90%		60㎡이하 분양주택건설용지
조성원가	유치원시설용지	60㎡초과 85㎡이하 분양주택건설용지	도시형공장, 벤처기업집적시설, S/W사업용시설 공장용지	주차장, 자동차정류장, 시장, 공공청사, 연구시설, 사회복지시설, 문화시설, 종합의료시설, 체육시설 중 국가 또는 지자체, 정부출연기관 공급분
조성원가의 110%	330㎡이하의 단독주택건설용지 중 협의양도자			종교시설용지 협의양도자
감정가격	330㎡이하의 단독주택건설용지 중 실수요자, 85㎡초과 149㎡이하 공동주택건설용지 실수요자	학교시설용지 실수요자	산업시설용지 실수요자	시장 중 농수산물유통공사, 집단에너지시설 및 전기공급시설 실수요자, 이전기관 종사자에 대한 지원시설용지
입찰가격	조성원가 이하, 조성원가, 감정가격 공급 대상을 제외한 전 토지

출처: 행정중심복합도시건설청, ‘행정중심복합도시 토지공급지침’, 2007.9.5.

◯ 대기업 특혜공급의 원인

- 행복도시에 대한 문제제기와 수정의 필요성을 본격적으로 제기한 후 민간기업 유치를 본격화한 지 2개월이 지나지 않아 가시적인 유치성과를 낼 필요성이 있었음

- 가시적인 성과를 포장하기 위해서는 중소기업이나 벤처기업, 연구기관보다는 대기업 유치가 필요한 것으로 판단

- 2달의 기간 동안 대기업의 투자결정을 이끌어내기 위해서는 기존의 토지공급 원칙이나 기준을 파괴하는 획기적인 토지공급 인센티브가 불가피

◯ 대기업 특혜공급의 규모

- 50만㎡이상의 토지를 공급하기로 한 삼성(165만㎡), 한화(60만㎡), 웅진(66만㎡) 등으로 총 291만㎡를 공급

- 조성원가(3.3㎡당 227만원) 기준 특혜 규모(이용섭의원실 보도자료)

. 조성원가 공급가격     -   정부지원방안 공급가격   =  특혜규모

(291만㎡✕227만원/3.3㎡)     (291만㎡✕227만원/3.3㎡)     1.65조원

- 그러나 행복도시 토지공급지침에서 실수요자에 대한 토지공급가격은 감정가격으로 공급하도록 규정하고 있고, 일반적으로 감정가격은 조성원가의 2〜3배에 이른다는 점을 고려하면 이들 대기업에 부여한 특혜규모는 2〜3조에 이를 것으로 추정

※ 2007년 건설사에 매각한 세종시 시범단지 생활권 공동주택용지의 공급가격은 평균 3.3㎡당 227만원. 85㎡ 이하는 224만원, 85㎡ 초과는 300만원을 초과

◯ 기타 토지공급상의 문제점

- 일반적으로 토지공급 가격은 중소기업 및 벤처기업, 연구소 등에게는 저렴하게 공급하는 반면, 지불능력이 있는 대기업 등 일반기업에게는 감정가격에 기반하여 공개경쟁을 하거나 입찰을 통한 최고가로 매각하는 것이 관례임

- 그러나 교육과학도시 정부지원방안에서는 토지공급 가격이 평균적으로 대기업 < 중소기업 < 연구소 순서로 결정되어 있어 대기업 특혜가 분명하게 드러남

. 대기업은 원형지로 공급가격이 3.3㎡당 36〜40만원에 불과하여 정부 추정 조성비 38만원을 합하더라도 74〜78만원 수준으로 공급

. 중소기업은  3.3㎡당 50〜100만원 수준으로 공급 예정

. 연구소는  3.3㎡당 100〜230만원 수준으로 공급 예정

- 원형지 공급방식은 행복도시건설특별법 제 19조와 25조에 의해 규정된 토지공급방식이나 그 대상은 국가기관, 지방자치단체 또는 대통령령이 정하는 기관(구 대한주택공사(현 한국토지주택공사)와  ｢지방공기업법｣ 제49조에 따라 주택건설사업을 목적으로 설립된 지방공사)에 한정됨

- 원형지 공급방식은 토지수요자의 의도에 맞춰 원토지를 자율적으로 개발할 수 있고 전체 일괄개발에 따른 환경 및 경관 파괴를 줄일 수 있는 장점이 있는 반면, 토지소유자의 자율적인 개발에 따라 일체적이고 계획적인 개발이 어려워 난개발이 우려되고 지반고의 설정에 따라 토사의 과부족 문제 때문에 조성원가가 오히려 상승할 수 있음

- 원형지개발자는 산업용지외에 사원용 주택, 각종 편의시설, 지원시설 등을 건설하여 공급하거나 운영할 수 있게 됨에 따라 토지공급에 따른 지가 차익외에 부동산 개발이익을 추가로 확보할 수 있음. 다만, 원형지개발자가 개발한 토지를 일반매각하는 것은 공공청사용지․학교시설용지, 존치 시설물의 유지관리용 토지, 원형지개발자가 건축하여 공급하기 어려운 시설용 토지 등에 한정됨

4. 어떻게 해야 하나?

◯ 교육과학중심 경제도시 방안이 수용되기 위한 조건

- 균형발전 의지: 정부는 수도권 과밀해소와 지역균형발전의 필요성에 대해 명확한 입장을 밝혀야 한다

- 건설목적: 수도권 과밀해소와 지역균형발전에 있음을 명확히 해야 한다

- 대안도출절차: 합의도출을 위한 법률적, 정치적 과정과 연구검토 과정을 거쳤으므로 이와 유사한 수준의 객관적이고 합법적인 절차를 밟아야 한다

- 법적인 절차: 행복도시의 성격을 폐기하기 위해서는 새로운 법률제정절차를 밟아야 한다

- 건설효과: 수도권 과밀해소와 지역균형발전을 위해 행복도시 원안보다 탁월하다는 것이 입증되어야 한다

- 신뢰성: 새로 도출된 대안은 반드시 이행된다는 것을 보장할 수 있어야 하며, 이행을 위한 법률적, 행정적, 재정적 기반이 마련되어야 한다.

◯ 대안마련이 불가능하다면 행정부처 이전을 전제로 한 보완만이 정도이다

- 시기상, 절차상, 능력상, 효과상 새로운 수정대안이 정당성을 갖추진 못한다면 기존의 행복도시 원안을 추진할 수밖에 없다

- 정부가 교육과학중심도시 대안을 통해 제시한 자족성 보완방안은 중앙행정부처 이전과 병행하지 못할 이유가 없다

- 다만, 행복도시의 자족성 문제, 행정비효율에 대해 문제제기가 있었고, 일부 수용가능한 대안이 제시되었으므로 지역균형발전의 큰 틀에서 수용가능한 대안을 본격적으로 검토하여야 한다.

- 결국 행복도시 원안을 정상적으로 추진하되, 필요한 기능을 보완하는 것이 정도이고 유일하게 채택가능한 방안이다

세종시 수정안 비판

민주당 충남도당위원장 국회의원 양승조

1. 총평

(1) 정부 수정안은 세종시 폐기안 내지 백지화안

- 세종시는 행정중심복합도시로 건설할 예정이었기 때문에, 중앙행정기관이 이전하지 않는다면, 세종시를 폐기하는 것과 다름없음.

(2) 국가균형발전 포기안

- 수도권 과밀화 해소방안이 없음

- 세종시가 블랙홀이 되어 혁신도시․기업도시가 중단될 것임.

- 이명박표 기업도시 하나 건설하는 것에 불과

(3) 정부 수정안은 대기업 특히 삼성 특혜안

- 조성원가가 227만원인 토지를 36-40만원에 대기업에 분양해 주는 것은 국민의 혈세로 조성된 토지를 대기업에 ‘퍼주기’하는 것

- 약 7~8조원에 달하는 한국토지주택공사의 부채는 세금으로 충당될 것임.

(4) 국민우롱안 내지는 국민사기안

- 고려대학교의 세종시 유치는 2007년 12월에, 카이스트는 2008년 3월과 2009년 1월에 MOU를 체결하여 유치 작업을 진행해 오던 것

- 이미 진행된 사업을 가지고 현 정부가 한 일인 양 국민을 호도하는 것은 사기

- 5개 기업이 4조 5천억 원을 투자하도록 했다고 하는데, 이명박 대통령 퇴임 후 3조원에 달하는 투자를 담보할 방법이 없음.

2. 세종시 수정안 비판

1	헌법위반, 법률위반
2	신뢰가 없음, 조기 레임덕
3	수정안 도출과정 불투명
4	목적과 수단이 바뀌었음.
5	수도권 일극주의 심화(연담화, 국토불균형 심화)
6	졸속 추진
7	졸속추진 2, 연구 중에 발표한 발전방안
8	대통령이 국론을 분열시키고 있음.
9	정치적․정략적 포퓰리즘
10	대기업 특혜
11	세종시 블랙홀 론
12	광역경제권 육성, 타격받을 것
13	“신종 정경유착”
14	교육과학기능은 원안의 일부에 불과
15	교육과학의 과도한 정치화 우려
16	일자리 창출 목표, 허구
17	악화된 주거환경
18	이명박 대통령 퇴임 후, 기업투자 담보가 없음

<요약>

1) 헌법위반, 법률위반

○ 우리 헌법은, 전문에서 ‘각인의 기회를 균등히 하고, 균등한 생활의 향상을 기하도록’ 정하고 있고, 제119조는 ’균형있는 국민경제의 성장‘, 제122조는 ’국토의 효율적이고 균형있는 이용 개발과 보전‘을 정하고 있음.

또, 제1조는 주권이 국민에게 있고, 모든 권력은 국민으로부터 나오며, 제40조는 입법권이 국회에 속함을 정하고 있음.

○ 정부는, 세종시 폐지안을 발표하여 국가(국토)의 균형발전 의무를 포기했으며, 세종시에 기업을 유치하기 위해 특혜를 줌으로써 헌법이 정한 기회균등 원칙을 위반하여, 헌법질서를 유린하고 있음.

정부는, 여야가 합의하여 국회에서 마련한 법률(행복도시 건설특별법)을 무시하고, 그동안 추진된 공공정책을 일거에 무효화하여 의회주의, 법치주의를 위반했음.

2) 신뢰가 없음, 조기 레임덕

○ 이명박 대통령은 대통령이 되기 전 16차례의 세종시 건설관련 발언을 했으며, 대통령에 당선된 후에는 4차례의 발언을 했음.

○ 대통령이 한마디의 사과로 공약을 폐기하고, 6년동안 추진되어온 국책사업을 무산시키면, 정부에 대한 신뢰는 땅에 추락할 것임.

정부에 대한 신뢰 상실은, 정부의 모든 정책집행과정에 대한 반발과 불신을 초래하고, 국가적인 혼란을 초래할 것임.

3) 수정안 도출과정 불투명

○ 민관합동위원회 일부 위원이 원안 수정의 부당성을 역설했고, 한나라당 세종시특별위원회가 복수안을 다양하게 내놓았으나,

○ 정부 최종안에 그런 의견이 반영된 흔적은 어디에도 없으며, 이런 식이라면 앞으로 정부가 어떤 사안을 놓고 국민여론을 수렴한다 해도 신뢰를 얻기 어려울 것임.

4) 목적과 수단이 바뀌었음.

○ 세종시 건설사업은, 수도권 과밀해소와 지방공동화 해결을 위한 국가균형발전전략의 핵심사업임에도 불구하고,

정부가 내놓은 수정안에는 수도권 과밀해소를 위한 어떤 대안도 포함되어 있지 않음. 오히려 대통령은 수도권에서 어떤 기업이나 산업이 빠져나가는 것도 허용하지 않고 있음.

○ 세종시의 목적은, 중앙행정기관의 중부권 이전을 통해 수도권 과밀해소와 지방분권에 과제가 있음에도 불구하고, 정부 수정안은 자족기능 보완에 중점을 둠으로써, 목적과 수단이 뒤바뀌어 있음.

○ 중앙행정기관이 이전하지 않으면, 공공부문과 민간부문이 이전하지 않을 것이며, 혁신도시 조성을 위한 여타 공공기관도 무산될 것임.

수도권 일극중심의 국토구조를 개편할 기회는 영원히 사라지고, 국가균형발전 정책은 심각한 후퇴를 맞을 것임.

5) 수도권 일극주의 심화(연담화, 국토불균형 심화)

○ 원안의 행정중심복합도시는 수도권의 대항거점으로서 기능하도록 하면서 수도권과 대전권의 연담화를 통제하도록 설계되어 있었음.

○ 그러나, 교육과학도시로 변경되면, 수도분할을 반대하고 수도권의 경쟁력 강화를 위해 수도권을 더 키워야 한다는 논리선상에서 도시가 조성될 것이므로 연담화 우려가 있음.

수정론자들이 주장하던, 연담화․국토불균형 심화가 교육과학도시를 통해 재현될 것임.

6) 졸속 추진

○ 원안은 500여회의 공청회, 청문회 등을 거치는 등, 수년간 수많은 전문가들이 참여하여 마련한 계획이고, 국민들이 참여하는 검증을 거쳤으나,

현정부는, 국민들의 참여를 배제하고 국무총리실 산하에 ‘민관합동위원회’를 구성하여 9번의 회의만을 거치고, 수정안을 제시했음.

○ 졸속 추진으로 작성된 수정안은, 정권이 바뀌면 그 정당성을 입증받기 어려울 것임.

7) 졸속추진 2, 연구 중에 발표한 발전방안

○ 3개 국책연구기관(국토연구원, KDI, 한국행정연구원) 공동연구로, 발전방안 검토 및 경제적 파급효과 등을 분석 중에 있으며,

이 연구는 2009. 11월초 시작하여 2010.1월말 종료할 예정인데, 연구결과가 완료되기도 전에 발전방안을 발표했음.

○ 총리실 세종시기획단은 최종보고서를 받은 일이 없고, ‘중간보고서’를 중심으로 발표했다고 함(1. 13. 확인), 한편, 민관합동위원회가 발표한 자료(1.11.)의 주요내용은 연구용역 발주 이전에 이미 작성되어 있었다고 함.

8) 대통령이 국론을 분열시키고 있음.

○ 현 정부는 세종시 백지화 이전에 이미 광범위한 수도권 규제완화를 추진하여, 수도권과 비수도권의 대립구도를 유도해 왔음.

○ 세종시 건설 백지화 단계에 이르러서는, 수도권과 충청권, 수도권과 지방의 대립구도를 만들었음.

이명박 대통령이 대국민 사과를 할 때, ‘충청인을 돈이나 더 받으려는 세력’으로 폄훼한 것은 국민을 기만하고 우롱한 것임.

○ 또, 세종시에 기업을 유치하기 위해 과도한 특혜를 부여함으로써, 혁신도시․기업도시로 가고자 하는 기업들을 유혹했고, 결과적으로 지방과 지방의 경쟁구도를 조장하고 있음.

9) 정치적․정략적 포퓰리즘

○ 수정론자들은 세종시가 정치적․정략적 포퓰리즘의 산물이라고 주장해왔으나,

2010 지방선거를 앞두고 충청표를 의식해 급조한 세종시 수정안(교육과학도시안)이야말로 급조된 대안으로서 정치적․정략적 포퓰리즘에 다름 아님.

10) 대기업 특혜

○ 수정안은, ① 평(3.3㎡)당 조성원가 227만원에 달하는 부지를, 대기업에 대해서 36~40만원에 제공하기로 했음.

원안은, 기업용토지에 대해서는 평당 227만원, 민간건설사 토지매입가격은 평당 260만원에 공급했으나,

수정안은, 대기업에는 70만원 안팎(원형지 40만원 + 조성비용), 중소기업에는 50~100만원, 연구소에는 100~200만원에 공급하기로 했음.

위 혜택은, 국민의 혈세로 마련한 토지를 대기업에 날로 넘겨주고, 그 부담은 한국토지주택공사(LH공사)의 부담으로 전가되어, 결국 국민에게 부담을 떠넘기는 대단히 반 서민적인 정책임.

혁신도시 각 지역별 평균 용지 분양가

(단위 : 만원)

* 자료 : 국토해양부 공공기관지방이전추진단 도시기획과(‘10년1월6일 관계자 통화)

* 부산 제외(부산은 지자체 고유사업으로 국토부 통계 없음)

* 사업 시행 초기 대비 14.3% 인하된 목표 분양가격(자족기능 제고 위해)

지역＼단위	m²당	평당	세종시 비교
부산	-	-	-
울산	90.1	297.3	7.4배～8.3배
대구	86.2	284.5	7.1배～7.9배
강원	58.4	192.7	4.8배～5.4배
경남	52.0	171.6	4.3배～4.8배
전북	47.5	156.8	3.9배～4.4배
제주	46.2	152.5	3.8배～4.2배
경북	46.0	151.8	3.8배～4.2배
광주․전남	43.6	143.9	3.6배～4.0배
충북	29.1	96.0	2.4배～2.7배
전국 평균

11) 세종시 블랙홀 론

○ 대기업에 공급되는 땅값 40만원은, 충북 오송(50만원), 오창(45만원), 충남 아산 테크노밸리(81만원), 대덕특구(145만원)에 비교해도 저렴하고, 울산혁신도시(299만원), 대구혁신도시(293만원)에 비하면, 헐값임.

○ 이외에 ② 소득세․법인세를 3년간 100% 면제, 추가적으로 2년간 50% 감면하도록 하고, ③ 취․등록세 15년간 면제 등의 파격적인 혜택을 제시하고 있는데,

이런 혜택은, 혁신도시․기업도시로 갈 기업을 세종시가 빨아들이는 블랙홀 효과를 유발할 것이며, 혁신도시․기업도시는 중단될 것임.

12) 광역경제권 육성, 타격받을 것

○ 5+2 광역경제권 구상은 실패로 돌아갈 것임. 광역경제권별 특화산업과 세종시 유치산업이 중복됨.

○ 5+2 광역경제권 구상은

충청권은 그린반도체 등 정보기술(IT)과 의약바이오,

호남권은 태양광산업 등 신재생에너지와 친환경 부품소재,

동남권은 수송기계·융합부품소재,

대경권은 그린에너지와 IT융복합,

강원권은 의료융합·의료관광,

제주권은 물산업·관광레저 등을 각각 집중적으로 키우고

이를 위해 2013년까지 총 126조4000억원을 투입한다는 내용

○ 세종시의 성격이 교육·과학·산업 기능 위주로 바뀌면서, 정부가 입주업체에 원형지 공급, 세제 지원 등 파격적인 혜택을 주기로 하면서, 당초 권역별로 산업을 특화시키려던 계획은 무산될 것으로 예측됨.

삼성이 세종시에 투자하겠다고 발표한 태양·연료전지 등 그린에너지와 헬스케어 산업은 정부가 ‘5+2’ 계획에 따라 육성키로 한 대경권의 그린에너지 및 강원권의 의료산업과 겹친다.

한화가 세종시에 짓기로 한 태양전지 및 태양광 모듈 생산 공장은, 호남권에 계획된 신재생에너지 산업 육성 정책과 중복됨.

13) “신종 정경유착”

○ 이건희 삼성그룹 회장을 특별사면 하면서까지 삼성이 세종시에 투자하도록 만든 것은, 권력이 민간을 강박하고 민간에 개입하는 잘못된 행태임.

이런 특혜와 강박은 군사독재 시절에나 있었던 것으로, 구시대적․반시장적 행태임.

○ 특혜와 강박을 동원하여 졸속으로 만든 이 수정안은, 국민에게 모든 부담을 떠넘기는 시대착오적 정경유착이고, 엄청난 특혜와 정치권력의 강박이 결합된 “신종 정경유착”에 다름없음.

14) 교육과학기능은 원안의 일부에 불과

○ 세종시는 본래 ‘행정중심복합도시’였음. 이 복합도시라는 개념 속에는, 교육․과학․문화․경제․의료․첨단 등 다양한 개념이 포함되어 있음.

수정안이 주장하는 ‘교육과학 중심 경제도시’는, 이미 마련된 원안에 들어있는 개념임.

○ 수정안이 ‘중앙행정기관의 이전배제’를 핵심으로 하고 있는데, ‘수도분할, 자족성 결여, 행정비효율’과 같은 주장은 근거가 매우 미약함

이런 것들은 구실과 명분에 불과하고, 속마음은 ‘군대를 동원해서라도 이전을 막고 싶다’는 정치적 편견에서 비롯된 것임.

15) 교육과학의 과도한 정치화 우려

○ 교육과학중심도시가 정치적이고 무리적인 방식으로 조성되면, ‘교육과학의 과도한 정치화’ 문제 발생 우려가 있음.

인근 유사기능 신도시들, 대덕, 오창, 오송, 나아가 전국 10곳의 역신도시와 자본, 기술, 인력 자원의 선점을 둘러싼 불필요한 경쟁을 유발할 것임.

○ 첨단의료복합단지의 경우, 현 정부가 오송과 대구에 조성하기로 결정하였는데, 오송과 대구로 결집되어야 할 첨단의료 관련 산업이 분산될 것이라는 예측도 있음.

16) 일자리 창출 목표, 허구

○ 총 자족기능 중 첨단녹색 산업(면적 347만㎡)으로 48,900명을 고용하겠다고 발표했으나,

삼성․한화․웅진․롯데 등 297.6만㎡(86%)에 22,984명(47%)이 확정된 상황에서,

나머지 50만㎡(14%)에 26,000(53%)명을 고용하려면,

첨단녹색산업이 아닌 노동집약적인 산업으로 가능할 것이며, 그것도 아니라면 일자리 창출 목표 설정 자체가 잘못된 것임.

○ 기타기능 중 주거용지 1,008만㎡에서 ‘근린생활시설’의 업종(상점, 세탁소 등)종사자 23,600명을 고용하겠다고 했는데,

원안의 주거용지 종사자 규모는 8,000명으로 거주인구 17만명 기준으로 볼 때 21.2명당 1명이 될 것이나, 수정안은 주거용지 종사자 목표를 23,600명으로 하여 거주인구 40만 명을 기준으로 16.9명당 1명꼴로 됨.

원안의“ 21.2명 당 1명” 기준을 인구 40만 명에 적용하면, 종사자는 18,870명이 될 것인데, 수정안의 목표고용인원 23,600명과 차이를 살펴보면, 고용인원이 4,730명 증가해야 함. 결국 수정안의 일자리 창출계획은 ‘영세자영업자 또는 영세자영업 종사자 증가’를 초래할 것임.

○ 원안에 의하면, 고려대는 131만㎡에 600명을 고용하기로 하였는데, 수정안에 의하면, 100만㎡에 2,350명을 고용하는 것으로 하고 있음.

면적은 23.7% 줄어드는데, 고용인원은 3.92배(약 4배) 증가하고 있음. 무리한 계획이 아닌지 재검토해야 함.

○ 원안에 의하면, 공공시설은 1,413만㎡에 4,600명 고용이 계획되어 있는데, 수정안에 의하면, 1,100만㎡에 14,600명 고용 계획임.

면적은 22.2% 감소하는데, 고용인구는 1만명 증가 또는 3.17배 증가하고 있음.

공공시설 종사자, 대개 교원이 될 것인데, 교원을 3배로 늘리겠다는 말과 다름없음.

17) 악화된 주거환경

○ 원안에 따르면, 주거용지 1,533만㎡(공원․녹색용지 3,859만㎡)에 17만 인구, 6만 8,000가구가 가주하도록 계획되어 있었으나,

수정안에는, 주거용지 1,008만㎡에 50만 인구(예정지역 40만 명, 주변지역 10만 명), 예정지역만 16만 가구가 거주하도록 변경되었음.

○ 수정안은 원안보다, 전체 주거용지는 34.0% 감소하고, 인구는 2.94배(약 3배) 증가하였으므로, 생활환경 악화가 우려됨. 용적률 증가로 성냥곽 아파트 건설이 예상됨

구 분	주거용지	가구수	인구수	가구당 주거용지
원 안	1,533만㎡	6만8천 가구	17만 명	225.4㎡
수정안	1,008만㎡	16만 가구	40만 명	63㎡
※판교 신도시	243만㎡	25,700가구	87,000명	94.6㎡

18) 이명박 대통령 퇴임 후, 기업투자 담보가 없음

○ 「세종시 발전방안」(총리실, 1. 11.)에 의하면, 삼성 등 5개 기업이 4조 5,150억원의 추자를 할 것이라고 밝혔음.

○ 이명박 대통령의 임기가 끝나는 2012년까지 총 1조 4,522억원을 투자하고, 퇴임 후에는 3조 628억원을 투자하겠다는 계획을 밝혔으나,

퇴임 후 기업들의 투자담보 방법이 없다는 문제점이 있음.

구분		계	11~12	13~15	16~20	퇴임후 계
삼성	투자액(억원)	20,500	7,500	13,000	-	13,000
	고용인원(인)	15,800	6,700	9,100	-	9,100
한화	투자액(억원)	13,270	430	4,170	8,670	12,840
	고용인원(인)	3,044	250	1,114	1,680	2,794
웅진	투자액(억원)	9,000	5,100	3,900	-	3,900
	고용인원(인)	2,650	-	2,650	-	2,650
롯데	투자액(억원)	1,000	400	300	300	600
	고용인원(인)	1,000	200	300	500	800
SSF (오스트리아)	투자액(억원)	1,380	1,092	288	-	288
	고용인원(인)	500	400	100	-	100
총계	투자액(억원)	45,150	14,522	21,658	8,970	30,628
	고용인원(인)	22,994	7,550	13,264	2,180	15,444

3. 향후 방향

1) 통합의 정치, 신뢰의 정치가 필요

○ 수정론자들은 수도권 일극주의를 달성하기 위한 그들만의 정략적인 목적으로, 세종시 백지화를 추진하고 있음.

이런 행태를 수도권과 지방, 수도권과 충청권, 지방 대 지방의 분열구도를 유발하고, 국론을 분열시키고 있음.

○ MB정부는 세종시 수정을 핑계로 더 이상 국론분열을 획책해서는 안 됨.

2) 원안추진만이 유일한 해법

○ 세종시는 중앙행정기관의 이전이라는 수단을 통해 국가균형발전을 이끌어내기 위한 정책목표를 가진 국책사업임.

중앙행정기관 이전을 백지화하여, 세종시의 건설 목표를 자족기능이라는 수단과 혼동하는 것은, 공공정책을 제대로 이해하지 못하는 데서 비롯된 것임.

○ 세종시 건설은, 선거를 통한 정치적 과정, 여야합의에 의한 법률 제정, 헌법재판소의 합헌 결정, 500회에 걸친 논의과정을 통해 마련되고, 6년 동안 추진된 공공정책임.

원안대로 추진되는 것이 타당함.

행정 비효율 주장에 대한 반론

가. ‘행정의 비효율성’의 정의가 다름.

- 학계가 정의하는 ‘행정의 비효율성’은, ‘행정의 투명성과 정책집행의 효율성’을 의미하는 것으로, 이동시간 증가에 따른 시간비용을 의미하지 않음.

나. IT 기술의 발달

- IT기술 세계 최강을 자부하는 우리나라이므로, 원격 화상회의와 이메일 등을 이용하여 정책집행과 의견조율 가능

다. 중요기관은 서울에 남아있음.

- 외교통상부, 통일부, 법무부, 국방부, 행정안전부, 대검찰청, 경찰청과 같은 중요 행정부처와 청이 여전히 수도권에 남아있기 때문에 전쟁과 같은 국가비상상황이 발생한다하더라도 문제될 것이 없음.

- 국가 위기 상황에 국무회의를 해야겠다면, 헬기를 이용할 것(세종시에서 청와대까지 20분)

※ 수도권에 남는 기관: 외교통상부, 통일부, 법무부, 국방부, 행정안전부, 여성부, 대검찰청, 경찰청, 기상청

라 기관들이 이미 분산되어 있음.

- 정부중앙청사 8개(서울시 종로구 세종로): 국무총리실, 교육과학기술부, 통일부, 외교통상부, 행정안전부, 법제처, 소방방재청, 특임장관실

- 정부과천청사 7개(경기도 과천시): 기획재정부, 법무부, 농림수산식품부, 지식경제부, 환경부, 노동부, 국토해양부

- 임대 청사 1개(서울시 종로구 율곡로): 보건복지가족부

- 정부대전청사 9개(대전 서구): 관세청, 조달청, 통계청, 병무청, 문화재청, 산림청, 중소기업청, 특허청, 국가기록원

- 충남 논산 계룡대: 3군 본부

마. ‘국가 전체에 대한 효율 극대화를 위한 것’

○ 행정기관의 지리적 분할은 비용을 수반할 수밖에 없으며, 지금도 부처의 분산에 따른 비용이 지출되고 있음.

균형발전이라는 국가적 대의에 비추어볼 때, 행정효율의 손실은 충분히 감내할 수 있는 수준으로 판단되며

행정업무 효율저하 문제는, 세종시 정책수립과정에서 핵심 의제의 하나였음에도 불구하고, 세종시 건립에 대한 국민적 합의가 이루어질 수 있었음

○ 행복도시 건설은 국가 전체적 차원에서의 균형과 형평, 책임성과 민주성을 강화하고자 하는 움직임의 연장선상에 있어, 효율성의 관점에만 근거하여 행복도시가 부정적인 영향을 준다는 것은 타당하지 않음

※ 보론> 시간거리의 측면

○ 세종시로부터 청와대 또는 국회까지의 거리는, 현재에 비해 30분~1시간 초과에 불과할 것으로 추정되며,

행복도시와 전국 주요 도시간의 통행거리 및 통행시간을 보면 도로를 이용할 경우 총 통행거리는 17.9%, 총 통행시간은 16.6%, 철도를 이용할 경우 총 통행거리는 8.9%, 총 통행시간은 1.4% 각각 감소가 예상됨

“「행정중심복합도시」수정안의 쟁점과 전망”

이  상  선

- 한국NGO학회 섭외이사

- 분권과 균형발전을 위한 전국회의 공동대표

충남시민사회단체연대회의 상임공동대표

요지 :

○ 이명박정부의 “세종시 발전방안”은 행정중심복합도시(이하, ‘행정도시’)건설의 본질과 취지를 부정하고 호도하기 위해 충청권 무마용 시혜성 차원의 접근으로 정체불명의 누더기 신도시 건설을 내세운 “행정도시 폐기방안”에 불과함.

○ 결정과정에 최소한의 절차적 정당성조차 무시한 일방적 강행, 정권 총동원체제의 공작정치와 여론조작으로 극심한 국론분열과 사회갈등양상 초래

○ 행정도시 백지화는 결국 ‘4대강사업’과 더불어 현 이명박정권의 비극적 종언을 예고함.

○ 관련법 조속 국회처리(상정과 부결)로 폐단 극복의 정치적 책임이 요구됨.

- ‘행정중심행정중심복합도시’의 본질인 <총리실, 9부2처2청, 35개 기관> 이전을 백지화하기 위한 소위 “세종시 발전방안”(이하, ‘행정도시 백지화방안’)이 공개되었으나, 예상대로 전혀 새로울 것 없는 정체불명의 누더기 신도시 하나를 억지로 만들겠다는 것에 불과함.

- ‘방도’랍시고 제시한 것이 행정도시는 폐기처분하고 대신 재벌들에게 땅 투기 특혜제공하고, 대선공약이었던 ‘국제과학비지니스벨트’를 공모절차 등도 없이 끼워 넣음.

- 7년 가까이 진통과 사회적 합의와 연구를 거쳐 만든 ‘행정중심복합도시’를 불과 2개월 동안 관료와 국책연구기관을 닦달하여 졸속 결정(행정도시는 2002, 2007 2차례 대선공약으로 제시되어 유권자의 판단을 구했으며, 2차례의 입법과정과 2차례에 걸쳐 헌재의 판단까지 거쳐 25%의 공정률로 정책집행단계의 사안임)

- ‘행정도시’무산용 정운찬총리와 ‘민관합동위원회’(구성: 정부위원 7인, 민간위원 16인 총 23인 / 실질적으로 원안 고수 입장은 1인에 불과)를 들러리로 세우고, 대통령까지 나서 지역언론을 겁박하는 등(지난 해 12월 7일 지역언론 편집 보도 책임자들의 청와대 회동과 토착비리 대응카드를 통해 충청권 언론마저도 정권홍보지로 급선회 양상을 보임) 마치 세종시 백지화에 정권의 사활이 걸리기라도 한 듯 비상식적이고 무자비한 여론몰이와 민심조작에 몰두함. ‘백지화’안 발표 이후 정권차원의 여론 선전전은 극에 달하고 있음.

- 주류언론을 장악하고 지역매체까지 통제가 가능하며, 내로라하는 인사들을 포섭하고 민심을 회유하여 얼마든지 여론조작에 대한 자신감을 읽을 수 있음.

- 실제로 ‘행정도시 백지화방안’의 실체를 들여다보면 온통 원안왜곡과 호도, 수치조작, 기만으로 가득하여 일일이 문제점과 한계 지적이 무의미

- 거짓은 또 다른 거짓, 거짓으로 범벅된 사기정권임을 ‘방안’ 스스로가 입증(‘행정도시를 군대라도 동원하여 막고 싶다’던 이명박 대통령은 대통령 경선 전부터 취임이후까지 무려 20여 차례가까이 원안의 정상추진을 공언함)

* 이 대통령의 행정도시 관련 주요 발언

▢ 대통령후보 준비 중
o 2006.12.13 "이미 시작된 일이므로 (대통령이 돼도)바꿀 생각은 없다" - 충북대 특강

o 2007.1.30 “행정중심복합도시는 현재 계획대로 될 것이다. 실질적으로 충청권 경제에 도움이 되는 것으로 확대하는 계획을 갖고 있다” - 청주불교방송 인터뷰 -

o 2007.3.6 “행정도시 건설은 예정대로 진행될 것이다. 걱정 안 해도 된다.” - 한나라당 대전시당 방문 -

o 2007.8.2 "중도에 계획을 바꾸는 것은 옳지 않다. 행복도시를 행정기능과 함께 과학, 산업, 문화 등의 기반시설을 함께하는 자족능력을 갖춘 도시로 육성할 것이다" - 오송역 방문-

o 2007.8.7 “대통령이 되면 행정중심복합도시 건설을 변함없이 추진하겠다. 국제과학기업도시를 함께 건설하겠다.” - 대전일보 서면 인터뷰 -

o 2007.8.8 “행정중심복합도시, 사람들은 내가 대통령 되면 이 계획이 바뀌지 않을까, 걱정 많이 한다. 나는 서울시장으로 있을 때 분명히 반대했다. 사실이다. 노무현 대통령이 나라 사랑해서 하는 것이 아니라, 선거 전략으로 했다. 기왕에 시작된 것 제대로 만들어야 한다. 생산도 없고 고용도 없는 이런 도시, 이제, 과학과 산업과 교육과 문화가 들어오는 진정한 명품도시로 만들겠다. 나는 반대할 때는 반대하지만 하기로 마음먹으면 누구보다 잘 할 수 있다. 믿어달라. 약속한다. 더 빨리 더 크게 제대로 해 놓겠다.“ - 한나라당 대통령 후보 경선 대전․충남 합동연설회 -

▢ 대통령 후보 시절

o 2007.9.12 "훌륭한 계획인 것 같다.  서울시장 시절엔 반대했지만 기왕 시작된 것 제대로 만들어야 한다. 더 빨리 더 크게 해놓겠다. 행복도시는 계획대로 추진해야 한다." -행복도시건설청 방문-

o 2007.10.26 “행정도시 기능에다 과학기술, 교육, 산업, 문화기반시설을 갖춘 명품도시로 만들겠다.” -천안 국민성공대장정 대전·충남대회 -

o 2007년 11월 27일 "제가 대통령이 되면  행복도시가 안 될 거라고 하지만, 저는 약속을 반드시 지키는 사람이다" - 대전 유세-

o 2007.11.28 "대통령이 되면 행정도시 건설은 정책의 일관성 측면에서 예정대로 추진할 것임을 분명히 한다" -행복도시건설청 방문-

o 2007.12.4 “행정중심복합도시의 변함없는 추진과 함께 행정도시, 대덕 연구개발특구, 오송 생명과학단지는 ‘과학도시 트라이앵글’. 이 지역에 ‘국제과학비지니스 벨트’를 건설해 한국의 미래를 이끌어 가는 심장부 역할을 할 수 있도록 하겠다.“ - 대전일보 서면인터뷰 -

o 2007.12.7 “계획이 잘되고 있고 기존 계획대로 추진하는데 적극적 도움을 줄 것이다. 행정복합도시, 기존계획보다 확대할 것이다. 행정중심복합도시의 차질없는 추진을 약속한다.” - 충남도청 기자회견 -

▢ 취임 후

o 2008.3.20 "행정도시는 축소되지 않고 계획대로 추진할 것이다. 그래서 행복도시건설청장과 본부장도 안 바꾼 것이다" - 충남도 업무보고-

o 2008.5.2 "부처 통폐합때문에 몇개 부처가 줄어들 수 있지만 기본적으로는 (행정부처 이전에) 변함이 없다" - 청와대 시도지사 회의후 충남지사에게

o 2008.9.25 ‘정부부처이전고시 변경고시'를 촉구하는 정세균 대표에게 “그것은 시간문제니 곧 하겠다.” - 청와대 오찬 회동 -

o 2009.6.20 "당초 계획대로 진행중이고, 나도 정부 마음대로 취소하고 변경할 수 없다고 생각한다" -청와대 여야 대표회동-

- 행정도시 예정지를 저들은 마치 땡 물건이나 노략질로 챙긴 전리품을 처리하듯  재벌에 헐값에 넘길 계획임. ‘지역균형발전과 국가신성장동력을 위한 행정도시 건설’이라는 대의명분에 밀려 조상대대로 피와 땀으로 일군 귀하디귀한 생계 터전을 국가에 내놓고 떠난 이주민들의 가슴에 태연하게 대못 질을 하고 나섬.(환매청구 등 법적 대응 준비)

- 이명박정권의 행정도시백지화는 스스로 대한민국 정부임을 포기하고 수도권재벌공화국을 선택한 반민주 반민생 반지방적 정권의 속성을 드러낸 결과임.

- 이 중차대한 시기 정권에 빌붙어 지역을 배반하고 역사의 순리를 거스르는 인물들과 언론매체들의 기회주의적 행태의 문제점

- 하이에나적 속성을 가진 일부 재벌의 문제점, 행정도시 백지화용도로 등장한 『삼성』 등 재벌의 존재는 ‘권력과 재벌의 거래’라는 추악함의 결정판, 천민자본주의와 유사 ‘토건파시즘’의 야합

- 기업이나 ‘과학벨트’ 등은 ‘행정도시’의 보완재지 행정도시의 대체재가 아님.,

- 목적달성을 위해 수단 방법 안 가리고(이는 7~80년대 중동 등 토건현장에서 공기단축을 통한 원가절감이 능력으로 인정받던 토건형 리더십의 한계) 분열을 획책하고 대립과 갈등을 조장하는 것은 결코 대통령의 본분이 아님.

- 정해진 최소한의 절차적 정당성과 법규를 무시하면서 법치를 주장하는 이율배반성은 결코 효율도 능력도 아님.

● 정권은 유한, 더 큰 사회적 비용과 국가적 불행사태를 막으려면 조속한 시일 내에 관련법의 국회(부결)처리를 통해 그나마 대통령과 정권은 정치적 퇴로를 확보하여 국론분열과 사회적 갈등을 최소화해야 하며, ‘읍참마속(泣斬馬謖)’의 시늉으로라도 ‘정운찬’총리를 해임해야 할 것으로 판단함.

<제언>

통상적으로 사용하는 ‘세종시’의 명칭은 공모를 통해 결정되었을 뿐으로, 현 단계에서의 공식적이고 정확한 표기는 목적과 기능이 담겨있는 ‘행정중심복합도시’임.

행정중심복합도시 건설의 본질인 ‘총리실과 9부2처2청, 35개 기관’등 중앙부처 이전이 거세된 ‘세종시’명칭 사용에서 오는 위험성 내재

이는 잘못된 명칭사용에서 오는 개념의 혼란과 인식 오류를 시정키 위함임.

세종시 수정안의 쟁점과 전망 토론문

박 재 율(분권.균형발전 전국회의 상임집행위원장)

1.세종시 수정안의 주요 문제점

□원안의 축소,왜곡 및 수정안의 졸속계획과 과대포장

○행정도시건설청에서 발표한 50만 인구 수용계획 변경된 적 없는데도 자족용지 바탕 추산으로 17만으로 축소하여 수정안 50만명과 대비

○원안의 총투자액은 정부투자 8조 5천억, 토지주택공사 14조, 민간 22-23조등 총 약 45조원 규모인데 정부투자 8조 5천억만 명기하여 수정안의 총투자액인 정부투자 8조 5천억, 민간 4조 5천억, 국제과학비즈니스벨트 3조 5천억등 총 16조 5천억과 대비

○원안의 첨단지식산업 조성계획을 첨단녹색산업이라는 용어로 변경하면서 마치 원안에는 첨단산업 조성의 경제적 계획이 거의 부재하거나 절대적으로 부족한 것처럼 왜곡

○원안에 초등학교(40개), 중학교(21개), 고등학교(20개)를 설립하고 이 가운데 특성화 고교를 포함한다는 내용이 들어있어 수정안의 외국어고, 과학고, 자율형 사립고, 예술고등의 설립은 전혀 새로운 계획이 아님

○원안에서 고려대의 경우 131만㎡의 면적에 600명을 고용하는 내용이었는데 수정안은 100만㎡로 면적이 24% 가량 줄었음에도 원안에 비해 4배가 증가한 2350명의 고용계획을 제시

○원안의 정부기관 9부,2처,2청등의 이전 백지화와 이에 따른 연관산업 이전 가능성의 무산된 상황에서 녹색첨단산업단지, 국제과학비즈니스벨트등을 중심으로 50만 인구의 도시를, 그것도 10년을 앞당겨 2020년까지 건설하겠다는 비현실적인 계획 제시등

□대기업의 과도한 특혜로 인한 국민부담 증가 및 또 다른 지역간 불균형과 갈등 심화

○세종시 조성원가(평당 227만원)의 약 6분의 1수준인 개발비용을 제외한 미개발 상태의 원형지공급(평당 36-40만원)으로 과도한 대기업 혜택과 부채증가

-현재 토지주택공사의 부채규모는 105조원 가량으로 토지공사와 주택공사의 통합과 구조조정의 직접적인 원인

○충청권 다른 지역 및 비수도권 충청외의 지역들의 산업단지 조성, 기업유치, 이전 계획등과 중복,마찰 소지

-인근 오송산업단지 분양가격의 절반 수준, 첨단의료복합단지와 관련한 대구시장의 기자회견등

○혁신도시,기업도시에 대한 동일혜택은 토지주택공사등 국가기관의 부채증가에 따른 재정부담으로 현실적으로 불가능

-최근 부산의 동남해양수산 혁신지구의 경우 한국해양연구원의 이전 사업비 부족으로 난항(230억의 예산지원 요청액 기획재정부에서 전액 삭감)

○사실상 정부차원의 의지가 없던 혁신도시 건설을 세종시 수정안의 공식추진 시기에 발맞추어 2009년 말부터 각 기관에 채근하고 있는 것은 체계적이고 종합적인 공공기관이전 계획 추진이라기 보다 세종시 수정안 관철을 위한 방패막이용 추진

-토지공사와 주택공사의 통합으로 전주와 진주간의 경쟁이 격화되고 있으나 정부에서는 양 지역이 알아서 조정하라는 식으로 방관

□졸속한 추진과 국민적 합의 파기로 인한 국정수행의 신뢰 상실

○원안이 몇 해 동안 6번의 국제공모, 100여차례의 토론과정을 거쳐 수립된 반면, 수정안은 11월 4일 정운찬 총리가 공식화 한 뒤 9번의 민관합동위원회 토론으로 2달 만에 확정

-11일 발표 당일 ‘영어 공용화지구’ 지정의 내용이 보도참고용 자료로 배포된 상황이었으나 비슷한 시각에 그 내용을 삭제하는 정정자료를 급히 배포하기도 함

○대기업의 대규모 투자계획을 한,두달만에 확정하는 것은 정부의 수정안 마련을 위한 반강제적 기업배치 행위로 스스로 시장경제 체계를 심각하게 훼손

○대통령의 국가적 정책의제에 대한 2년여 동안의 약속 파기로 인해 공무원,정당,기업등 국가의 주요 주체들의 일관되고 체계적인 정책추진 훼손;‘법치위에 눈치’

○여당과 야당이 합의로 국회를 통과한 법안의 파기와 변경을 국회의 의견도 구하지 않고, 국회와 사전협의도 없이, 더욱이 국회내 절반 이상이 반대하는 상황에서 특정 정당의 후보로 당선되었고, 당적을 가지고 있는 대통령이 앞장서 위반하고 밀어붙이는 것은 민주주의의 기본원칙과 규칙을 훼손함으로써 ‘국격’을 떨어뜨리는 데 기여

2.세종시 수정안 추진의 배경과 기본 인식

□근본적으로 공공기관 분산을 경직적인 ‘수도분할 불가’의 패러다임에서 인식

□국가균형발전과 국가경쟁력 강화를 대립적인 의제로 인식하여 수도권중심의 선택과 집중에 의한 과거식 성장에 집착

□환경,교통,주거등 수도권집중,비대화로 인한 경쟁력 저하, 삶의 질 저하에 대한 중,장기적 인식 부재

□정부부처등 공공기관 이전과 연계하지 않은 기업의 비수도권 이전,유치 정책의 비현실성,비효율성이라는 사실관계 도외시

□종합적,체계적 균형발전 정책의 부재와 지방분권 정책과의 연계,배치 실종

○균형발전 정책이 전제,병행되면서 연계되지 않는 분권정책은 지역발전과 경쟁력 강화에 오히려 걸림돌로 작용

-무원칙하고 일방적인 행정구역개편 작업

□향후 선거와 집권경쟁을 염두에 둔 정치공학적 함의 예상

○다가오는 6월 지방선거도 이전과 같이 수도권의 결과가 전국차원의 선거승리의 관건

-영남과 호남의 결과는 예측가능, 충청에서 패배도 세종시 수정안 추진에 따른 불가항력적 결과로 치부, 수도권의 우호적 여론 조성으로 선거 승리 견인

-야권의 분열로 인한 유리한 정치상황과 연계 전략

○6월 지방선거의 승리로 세종시 수정안에 대한 반대 동력을 충청권으로 국한,축소하면서 충청권 내에도 추가 인센티브등을 통해 반대 동력을 분할,축소

○지방선거 이후 4대강 사업등의 강력한 추진으로 하드웨어적인 성과 창출 및 행정구역 개편,선거제도 개편등 추진

3.세종시 수정안 추진에 대한 전망과 대응

□정부의 추진의지 차원에서 1차적으로 2월 임시국회 상정 시도 가능성

□지속적인 홍보,설득,회유등으로 2월 설 연휴를 거치면서 정당,시민사회등의 반대활동을 누그러뜨리면서 지방선거 국면으로 전환하는 동시에 4월 임시국회 상정

○통과를 목표로 하되 불가능 할 경우 교육과학기술부를 비롯한 3-4개부처 이전으로 타협할 가능성

○수정안 추진 및 일정한 타협도 불가능 할 경우, 조정기를 거쳐 지방선거 이후 재추진 할 가능성, 또는 수정안의 추진을 열어놓은 기본적인 공사등만 추진하고 본격적인 추진은 다음 정권으로 넘길 가능성

□야권의 지방선거 전략연계와 각개 대응

○민주당은 충청권을 중심으로 원안추진 활동을 집중전개하면서 수도권의 경우 여론추이를 보며 수위조절하면서 유리한 국회상황을 이용, 조속히 국회상정을 통한 부결처리 유도

○자유선진당은 존립기반인 충청권에 올인하면서 지방선거전까지 국회에서 처리되지 않고 쟁점으로 남아있도록 유도

○국회처리 전까지 세종시 수정안 반대를 위한 의미있는 연대활동은 불가능

□현지 주민과 충청지역의 대응이 1차적 관건

○여론조사의 한계가 있으나 충청권외 지역은 수정안 찬성이 갈수록 증가추세

○현지 주민들의 지속적이고 강렬한 운동과 충청 시민사회의 집중적인 역량 배치

-정부,여당인사들의 현지 및 충청지역 홍보,설득,회유 작업에 대한 효과적 대응 필요

-예상되는 시기별 대응수위와 방법에 대한 전략 수립과 배치등

○전국 차원의 지속적인 활동 배치 및 지역별 활동 전개

-전국 순회 집중 홍보 활동, 다양한 규모의 집회등

-지역별 토론회, 간담회, 캠페인등

○정당 및 국회 대응 활동

-상황에 따라 각 정당 및 반대하는 제정파와의 공동대응(한나라당내의 반대의원,세력 포함)

-국회 상정,심의,표결과정 점검,대응

○원안의 타당성,효과 및 수정안의 허구성 및 혁신도시 문제등 체계적인 정리를 통한 논리적 대응과 연대

-전단, 자료집 제작,배포등

세종시 ‘유령’원안과 수정안의 경제적 효과(?) 비교

홍 헌 호(시민경제사회연구소 연구위원)

<차 례>

1. 수도권 과밀비용 : 연간 30조원이 아니라 60조원

(1) 한겨레 신문이 추정한 수도권 과밀비용(30조원)

(2) 필자가 추정하는 수도권 과밀비용(60조원)

(3) 수도권 중심 부동산투기로 인한 금융소득 손실액(30조원)

2. 이명박 정부의 균형발전 포기정책

(1) ‘국가균형발전법’을 ‘지역발전특별법’으로 개정

(2) 수도권 규제완화

(3) 대규모 감세로 인한 지역불균형 심화

3. 수도권 인구집중,경제력 집중 실태

(1) 과도한 수도권 인구집중 실태

(2) 과도한 수도권 경제력집중 실태

(3) 주요국 수도권 집중도와 수위도시 과밀수준

4. 과도한 수도권 집중의 원인

(1) 정(政)·산(産)·학(學) 중추기능의 수도권 집적

(2) 경제부처 관료들의 소극적인 부동산정책

(3) 부동산 가격 상승과 수도권 인구순유입 간의 상관관계

5. 수도권 집중이 국가경제 성장과 분배에 미치는 악영향

❏ 국토연구원의 2003년 보고서

6. 세종시 ‘유령’원안과 수정안의 경제적 효과 비교

(1) 세종시 대기업 고용창출효과 추정 오류.

(2) 정부가 소개한 ‘유령’원안과 참여정부 원안의 실체

(3) 세종시 원안(고용 25만, 인구 50만)의 현실성 검토

(4) 세종시 원안(2009.1)과 세종시 수정안 비교

7. 결론

○ 세종시 수정안은 원안에서 ‘중앙부처 이전계획’을 삭제하기 위한 정부의 고도의 정        치적 전략의 일환

○ 세종시 수정안에 담긴 기업유치계획도 원안(2006.11~2009.1)에 담긴 기업유치계획        을 구체화하고 현실화한 수준에 불과

<요약과 결론>

○ 정부가 소개한 세종시 ‘유령’원안은 참여정부의 세종시 원안과는 아무런 관련이 없음.

○ 정부는 세종시 원안이 고용인원 8.8만명, 인구 17만명을 목표로 만들어졌다 하나 참여     정부의 ‘행정중심복합도시’ 관련 문건에서 이런 수치들은 발견되지 않음

- 참여정부가 2006년 7월 내놓은 ‘행정중심복합도시 건설기본계획’은 고용인원 25만명,     인구 50만명을 목표로 작성됨

- 2006년 11월에 나온  ‘행정중심복합도시 건설사업 개발계획’에서도 고용인원 25만명,    인구 50만명이라는 목표를 분명히 하고 이를 세부적으로 구체화함.

- 2007년 6월부터 2009년 1월까지 나온 4차례의 ‘행정중심복합도시 건설사업 개발계획     변경’에서도 고용인원 25만명, 인구 50만명이라는 목표와 그 세부계획은 전혀 바뀌지     않았음

○ 정부는 참여정부의 세종시 원안에 자족기능이 없다고 주장하나 이는 근거가 없는 것으    로 드러남.

- 제조업, 공공행정, 정보산업, 전문 과학·기술서비스업을 자족기능 4대 핵심산업이라 가    정하고 인구 규모가 유사한 전주시, 청주시, 천안시 고용구조를 세종시와 비교한 결과     세종시 원안의 자족기능이 더 충실한 것으로 나타남.

-  전주시, 청주시, 천안시의 자족기능 4대 핵심산업 고용인원이 각각 3만 315명, 5만       2385명, 7만 9536명에 그친 반면 세종시는 11만 4724명으로 나타남.

○ 정부는 세종시 수정안에 새로운 대기업 유치계획을 담았다 하나 그것은 원안에 담긴      기업유치계획을 구체화하고 현실화한 수준에 불과함

○ 또 정부는 4조 5000억원의 대기업 투자 유치로 2만 2994개의 고용을 창출할 수 있다     고 하나 이는 근거없는 주장임

- 2004년과 2007년 사이 1억원의 최종수요 증가는 전산업 평균 0.4개의 일자리 창출

- 제조업의 취업계수는 전산업평균의 41%수준(=0.35/0.85)이므로 1억원의 제조업 투자     증가는 0.4개의 41%인 0.164개의 일자리 창출

- 1억원 투자당 0.164개의 일자리 창출효과는 2008년 한화그룹 발표내용과 매우 유사함

- 4조 5000억원의 대기업 투자 유치는 7000개의 정도의 고용을 창출할 수 있을 것으로     추정됨

○ 세종시 수정안은 원안에서 ‘중앙부처 이전계획’을 삭제한 안에 불과. 수정안의 기업유     치계획도 원안의 계획을 구체화하고 현실화한 수준에 불과하다고 볼  수 있음.

1. 수도권 과밀비용 : 연간 30조원이 아니라 60조원

(1) <한겨레 신문>이 추정한 수도권 과밀비용(30조원)

1) <한겨레 신문> 2009년 11월 7일치 기사 내용

○ 수도권 과밀화에 따른 사회적 비용은 한 해 30조원에 육박.

- 한국교통연구원이 2008년 공개한 ‘전국 교통혼잡 비용 산출과 추이 분석’ 자료에 따르면 2007년 수도권의 교통혼잡 비용은 14조5000억원

- 수도권에서 매년 대기오염 개선에 10조원, 환경개선에 4조원이라는 막대한 과밀 비용을 지불.

2) 한겨레 신문 추정치의 타당성 검토

① 수도권 교통혼잡비용(16.7조원)

[표] 교통혼잡비용(단위 : 억원, %)

(출처) : 한국교통연구원 자료 재구성

연도	전국	수도권	수도권비중
2000	194,480	자료없음
2001	211,090	자료없음
2002	221,350	124,201	56.1%
2003	227,690	118,270	51.9%
2004	231,160	119,658	51.8%
2005	236,980	128,515	54.2%
2006	246,210	141,109	57.3%
2007	256,480	144,884	56.5%
2007 (2010년 환산액)	295,875	167,138	56.5%

② 수도권 대기오염 피해액(8.8조원)

[표] 수도권 지역별 대기오염 피해액(단위 : 억원)

	2004년 기준		2010년 환산액
	최저피해액	최고피해액	최저피해액	최고피해액
서울	13,743	50,642	18,311	67,475
경기	12,186	45,268	16,237	60,315
인천	2,195	7,956	2,925	10,601
수도권	28,124	103,866	37,472	138,391
중간값	65,995		87,932

(출처) 유영성(2004), ‘수도권 대기오염의 사회·경제적 분석’, 서울시정개발연구원, 경기개발연구원, 인천발전연구원

③ 수도권 환경개선비용(5.8조원)

[표] 수도권 환경개선비용(단위 : 억원)

구분	처리비용
	2003년 기준	2010년 환산액
* 오폐수	15,994	22,238
* 대기오염물질	15,004	20,862
* 폐기물 처리	10,840	15,072
합계	41,837	58,170

(출처) : 환경부(2003)

(2) 필자가 추정하는 수도권 과밀비용(60조원)

○ 필자가 추정하는 수도권 과밀비용(60조원)

= <한겨레 신문>이 추정한 수도권 과밀비용(30조원)

+ 수도권 중심 부동산투기로 인한 금융소득 손실비용(30조원)

[표] 필자가 추정하는 수도권 과밀비용(단위 : 억원)

	비용 내역	금액
한겨레신문 추정비용	수도권 교통혼잡비용	167,138
	수도권 대기오염 피해액	87,932
	수도권 환경개선비용	58,170
	소계	313,240
필자 추정 추가비용	부동산투기로 인한 금융비용	305,506
합계		618,746

(3) 수도권 중심 부동산투기로 인한 금융소득 손실액(30조원)

1) 1980년대와 2000년대 부동산 가격상승의 차이점

[표] 1980년대와 2000년대 부동산 가격상승의 차이점

	1980년대	2000년대
* 지역불균형 수반여부	X	O
* 소득상승율과 괴리여부	X	O
* 가계부채 수반 여부	X	O

①  지역불균형 수반 여부

■ 1980년대 후반

- 수도권과 비수도권의 균형적 가격상승

- 강남지역과 강북지역의 균형적 가격상승

[그림] 1986~1990년 아파트 가격상승률(단위 : %)

(주) 여기에서 강북은 한강이북 14개구를, 강남은 한강 이남 11개구를 지칭함

(출처) : 국민은행 통계를 재구성

■ 2000년대

- 수도권과 비수도권의 불균형적 가격상승

- 강남지역과 강북지역의 불균형적 가격상승

[그림] 2000~2009년 아파트 가격상승률(단위 : %)

(주) 여기에서 강북은 한강이북 14개구를, 강남은 한강 이남 11개구를 지칭함

(출처) : 국민은행 통계를 재구성

② 소득상승율과 괴리 여부

■ 1980년대 후반

- 가계 소득 상승률과 괴리가 크지 않은 주택가격 상승률

- 1980년대 후반 근로자 소득 증가율이 높게 나타난 것은 1987년 노동자대투쟁 이후 과도하게 낮았던 임금이 현실화(정상화)되고 있었기 때문.

* 통계청이 2003년 이전 전가구 소득 통계를 집계하지 않아 근로자가구 소득 통계로 대신함

[그림] 1986~1990년 근로자 소득상승율과 아파트 가격상승률 (단위 : %)

(주-1) 근로자 소득 = 근로자 가구당 평균소득

(주-2) 여기에서 강북은 한강이북 14개구를, 강남은 한강 이남 11개구를 지칭함

(출처) : 통계청과 국민은행 통계를 재구성

■ 2000년대

- 가계 소득 상승률과 괴리가 큰 주택가격 상승률

[그림] 2000~2008년 근로자 소득상승율과 아파트 가격상승률 (단위 : %)

(주와 출처) 위와 동일

- 전가구 소득상승률이 근로자가구(통계청은 모든 피용자 가구를 근로자 가구에포함시킴, 대기업 임직원·고위직 공무원 포함)의 소득상승률에 비하여 더 낮게 나타난 다는 점을 고려할 때 전가구 소득 상승률과 주택가격 상승률과의 괴리는 위의 도표보다도 더 크게 나타날 것임.

③ 가계부채 급증현상 수반 여부

○ 1980년대 후반 부동산 가격상승은 가계부채 급증현상을 수반하지 않음

- 아래 그림을 보면 1980년대 후반 개인 총소득 대비 예금이자 비율, 대출이자 비율, 순이자 비율에 큰 변화가 나타나고 있지 않음

○ 그러나 2000년대 부동산 가격상승은 심각한 가계부채 급증현상을 수반

- 2000년대 개인 총소득 대비 예금이자 비율은 급락하고 대출이자 비율이 급등하여 전체적으로 순이자 비율이 급락하고 있음.

[그림] 개인 총소득 대비 예금 순이자 비율

(출처) : 한국은행 자료 재구성

[그림] 가계대출 변화 추이( 단위 : 조원)

(출처) : 한국은행

2) 가계부채 급증으로 인한 경제적 손실

① 가계총소득, 대출이자, 예금이자

- 2000년대 개인 총소득 대비 예금이자 비율은 급락하고 대출이자 비율이 급등하여 전체적으로 순이자 비율이 급락하고 있음.

[표] 가계총소득 대비 대출이자·예금이자 비율(단위 : 억원, %)

	대출이자(A)	예금이자(B)	가계총소득(C)	A/C	B/C	양자 차이
2000	265,519	450,972	4,122,518	6.4%	10.9%	4.5%
2001	301,693	463,889	4,386,987	6.9%	10.6%	3.7%
2002	296,312	389,265	4,686,092	6.3%	8.3%	2.0%
2003	197,768	371,887	5,075,504	3.9%	7.3%	3.4%
2004	149,043	359,458	5,442,289	2.7%	6.6%	3.9%
2005	271,232	362,750	5,698,697	4.8%	6.4%	1.6%
2006	330,319	370,475	6,001,189	5.5%	6.2%	0.7%
2007	405,298	413,228	6,311,750	6.4%	6.5%	0.1%
2008	430,434	444,482	6,514,373	6.6%	6.8%	0.2%

(출처) : 한국은행 자료 재구성

② 가계부채 급증으로 인한 금융순소득 감소

- 2000년대 개인 총소득 대비 예금이자 비율 급락, 대출이자 비율 급등, 순이자 비율 급락으로 인하여 2008년 현재 2000년에 비하여 가계의 금융순소득이 27조 9천억원 줄어든 것으로 나타남.

[표] 2000년 이후 가계의 금융순소득 손실액(단위 : 억원, %)

	가계총소득	가계총소득 대비 금융순소득 비율(현실)	가계총소득 대비 금융순소득 총액(현실)	2000년 기준 가계총소득 대비 금융순소득 비율(가정)	2000년 기준 가계총소득 대비 금융순소득 총액(가정)	현실과 가정 사이의 차이
2000	4,122,518	4.5%	185,453	4.5%	185,451	-2
2001	4,386,987	3.7%	162,196	4.5%	197,349	-35,153
2002	4,686,092	2.0%	92,953	4.5%	210,804	-117,851
2003	5,075,504	3.4%	174,119	4.5%	228,322	-54,203
2004	5,442,289	3.9%	210,415	4.5%	244,821	-34,406
2005	5,698,697	1.6%	91,518	4.5%	256,356	-164,838
2006	6,001,189	0.7%	40,156	4.5%	269,963	-229,807
2007	6,311,750	0.1%	7,930	4.5%	283,934	-276,004
2008	6,514,373	0.2%	14,048	4.5%	293,049	-279,001

[그림] 가계부채 급증으로 인한 금융순소득 감소액

[참고자료] 개인소득세 규모와 금융소득 손실 규모 비교

○ 2008년 기준 가계부채로 인한 금융순소득 손실액 27조 9천억원은 개인 소득세 총액 36조 4천억원의 76.6%에 해당하는 액수로,  2000년 부동산 투기와 가계부채로 인한 금융순소득 손실이 가계의 가처분소득 감소의 가장 큰 원인

* 가처분소득 = 총소득 - (조세 + 대출이자 등)

[그림] 개인소득세 총액과 가계부채로 인한 금융소득 손실액 (단위 : 억원)

(주) 금융소득 손실액 : 2000년 가계부채로 인한 금융순소득 손실액을 0으로 가정할 때 그 이후의 금융순소득 손실액

(출처) : 국세청과 한국은행 자료를 재구성

2. 이명박 정부의 균형발전 포기정책

(1) ‘국가균형발전법’을 ‘지역발전특별법’으로 개정

- ‘국가균형발전’을 위한 여러 가지 장치 폐기 또는 무력화

- ‘혁신도시 활성화’를 위한 여러 가지 장치 폐기 또는 무력화

■ 법률 개정 주요 내용

구 분	법률 개정 주요 내용
	삭제된 문구	신설된 문구
제1조(목적)	- “지역간 불균형 해소” 삭제 - “지역혁신” 문구 삭제 - “자립형 지방화” 문구 삭제 - “개성있게 골고루 잘 사는 사회” 문구 삭제	- “지역간 연계와 협력 증진” 문구 신설 - “지역경제력 제고” 문구 신설 - “지역간 균형있는 발전”문구 신설
제2조(정의)	- “지역간 발전의 기회균등 촉진”문구 삭제 - “지역혁신”과 “지역혁신체계”에 대한 용어 정의 삭제 - “지역전략산업” 용어 정의 삭제 - “낙후지역” 용어 정의 삭제	- “자율과 창의를 기반으로 지역별 특성화 발전” 문구 신설 - “기초생활권,광역경제권,초광역개발권”에 대한 용어정의 신설 - “성장촉진지역” 용어정의 신설
제3조(국가와 지자체 책무)	- “국가균형발전 촉진” 문구 삭제	- “지역발전과 지역간 연계와 협력 촉진” 문구 신설
제4조(계획의 수립)①	- “지역혁신발전계획” 문구 삭제 - “국가균형발전계획” 문구 삭제	- “광역발전계획” 문구 신설 - “지역발전5개년계획” 문구 신설
제4조(계획의 수립)②	- “지역전략산업” 문구 삭제 - “지방대학 육성” 문구 삭제 - “지역의 정보화 촉진 및 정보통신 진흥에 관한 사항” 삭제 - “지역금융활성화에 관한 사항” 문구 삭제	- “지역산업육성” 문구 신설 - “지역발전거점 육성과 교통·물류망 확충에 관한 사항” 신설
제6조(지역혁신발전계획의 수립 등)	완전 삭제
제10조(지역혁신체계의 구축 )	- “지역혁신체계의 유형개발” 문구 삭제 - “산학연 협력의 활성화” 문구 삭제 - “지역혁신을 위한 전문인력의 양성” 문구 삭제 - “기술 및 기업경영에 대한 지원기관의 확충” 문구 삭제 - “대학·기업·연구소·비영리단체·지자체 등의 교류·협력” 문구 삭제	- “국토의 초광역 개발촉진” 문구 신설 - “광역경제권의 경쟁력 제고” 문구 신설 - “수도권과 지방의 상생발전” 문구 신설

(2) 수도권 규제완화

1) 수도권규제완화 효과에 대한 정부의 주장

■ 정부는 지난해 10월 30일 <국가경쟁력 강화를 위한 국토이용의 효율화 방안>이라는 보도자료를 통해 수도권규제완화로 총생산액은 연간 16조3000억 원, 부가가치액은 7조7000억 원 늘어날 것이라고 주장.

* 수도권 공장 증설 및 공장거축총량에 대한 규제완화시 연간 총생산액은 16조3000억 원, 부가가치액 7조7000억 원 증가(2005.12 노사정위원회)

2) 2005년 노사정 보고서의 실체

■ 2005년 노사정 보고서는 수도권규제정책의 이해당사자인 경기개발연구원의 2004년 보고서 내용을 그대로 옮겨 놓은 것.

"공장증설에 대한 규제완화와 공장건축총량에 대한 규제완화에 따른 연간 총생산액의 증가는 약 16조3000억 원, 부가가치액 7조7000억 규모로서 2001년 제조업 생산액의 2.8%, 부가가치 생산액의 3.5%에 달하며 국내 GDP 생산의 2.7%의 추가 성장을 가져올 수 있을 것으로 분석되었음."(경기개발연구원, 수도권 규제효과에 관한 연구,2004)

3) 비수도권 지방정부 산하 연구기관의 연구결과

■ 대구경북연구원은 2006년 7월, <수도권 규제완화에 따른 지역경제 파급영향 분석>이라는 보고서를 내고 수도권 공장신증설 허용에 따라 대구지역과 경북지역의 생산은 4조 1855억 원 줄어들고 부가가치액은 1조 6422억 원 줄어든다는 연구결과를 발표.

■ 대구경북연구원의 연구결과에 비추어 볼 때, 수도권 규제완화로 비수도권 전지역의 생산과 부가가치가 대구경북 지역과 유사한 비율로 감소한다고 가정할 때 비수도권 전체의 경제적 손실액은 다음과 같이 추정됨.

[표] 수도권 규제완화로 인한 지역별 손익(단위 : 억 원)

: 대구경북연구원의 2006년 보고서를 토대로 가공

지역	총산출액 총액	부가가치액 총액	총산출액 증감액	부가가치액 증감액
수도권	7,818,493	3,676,498	+163,000	+77,000
강원권	427,575	229,234	-9,321	-4,722
충청권	1,869,127	797,158	-40,747	-16,421
전라권	2,014,858	844,540	-43,924	-17,398
경북권	1,918,834	797,405	-41,855	-16,422
경남권	3,360,566	1,324,946	-73,260	-27,294
비수도권	9,590,960	3,993,283	-209,083	-82,262

(주) 대구경북의 총산출 감소율과 부가가치 감소율을 비수도권 타지역에 단순 적용했으므로 다소 현실과 차이가 날 수 있음.

(출처) : 한국은행이 2003년 발표한 2000년도 우리나라 산업연관표와 경기개발연구원의 2004년 보고서, 대구경북연구원의 2006년 보고서를 토대로 가공.

○ 대구경북연구원의 연구결과에 비추어 볼 때, 수도권 규제완화로 수도권의 경우 총산출과 부가가치가 각각 16.3조 원, 7.7조 원 늘어나는 반면, 비수도권의 경우에는 총산출과 부가가치가 각각 20.9조 원, 8.2조 원 줄어듦

* 물론 이런 수치들은 지나치게 많은 가정에 기초한 것들이므로 다소 정확도가 떨어지는 것들임. 그러나 수도권 규제완화의 순기능과 역기능을 동시에 조감하는 데에는 큰 도움이 될 것임.

■ 경기개발연구원과 대구경북연구원의 보고서 사이에 이렇게 큰 차이가 나는 이유는 경기개발연구원의 편향적인 보고서가 수도권 규제완화로 나타나는 수도권의 이익만 고려하고 이로 인한 비수도권의 손실을 전혀 고려하지 않았기 때문.

(3) 대규모 감세로 인한 지역불균형 심화

1) 2008~2009년 세제개편 세수변동효과

○  국회예산정책처가 발표한 2008년 세제 개편 관련 보고서 자료와 재정부가 발표한 2009년 세제개편 자료를 분석해 보면 2008년과 2009년 세제 개편에 따라 2010년과 2013년 사이 71조 9,554억의 세수감소가 나타날 전망(2013년 세수증감액이 2012년과 같다고 가정할 때.)

[표 4-3] 2008~2009년 세제개편 세수변동효과(단위 : 억 원)

	2010	2011	2012	2013	합계
■ 합계	-150,706	-194,156	-187,346	-187,346	-719,554
❍ 내국세	-117,888	-155,428	-148,618	-148,618	-570,552
소득세	-55,050	-53,620	-47,510	-47,510	-203,690
법인세	-50,760	-89,850	-88,750	-88,750	-318,110
상속증여세	-130	-130	-130	-130	-520
부가가치세	-7,982	-6,082	-5,282	-5,282	-24,628
개별소비세	-6,256	-8,236	-9,436	-9,436	-33,364
증권거래세	2,220	2,420	2,420	2,420	9,480
주세/인지세	70	70	70	70	280
❍ 내국세 외	-32,818	-38,728	-38,728	-38,728	-149,002
교통세	3,823	3,923	3,923	3,923	15,592
관세	2,880	3,290	3,290	3,290	12,750
교육세	-2,197	-2,817	-2,817	-2,817	-10,648
종부세	-23,400	-23,400	-23,400	-23,400	-93,600
농특세	-13,924	-19,724	-19,724	-19,724	-73,096

2) 2008년과 2009년 세제개편으로 인한 지방재정 감소효과

■ 대규모 감세로 인한 지방재정 감소효과

○ 지방교부세 감소 : 지방교부세법에 따라 내국세 감세액의 19.24%에

해당하는 지방교부세 세수 감소

○ 지방교육재정교부금 감소 :  지방교육재정교부금법에 따라 내국세 감세액의

20%에 해당하는 지방교육재정교부금 감소

○ 부동산 교부금 감소 : 종합부동산세 관련 세법 개정에 따라

2010년 연간 2조 3400억원의 부동산교부금 감소

○ 주민세 감소 : 소득세와 법인세 감세에 따라

소득세와 법인세의 10%에 해당하는

소득세할(割) 주민세와 법인세할(割) 주민세 감소.

○ 국고보조금 감소 : 대규모 감세로 인해

일반회계 세출예산의 18%에 해당하는 국고보조금 감소

3) 감세로 인한 시도별 지방재정 감소(2010~2013)

○ 2008년과 2009년 세제 개편에 따라 2010년과 2013년 사이 4년간 71조 9,554억의 국세 세수가 감소하면 이에 따라  지방교부금이 12조 4907억원, 지방교육재정교부금이 9조 8978억원, 부동산교부금이 9조 3600억원, 국고보조금이 12조 9520억원, 주민세 세수가 5조 2180억원 줄어들게 됨.

[표] 감세로 인한 5대 지방지원금 시도별 감소액( 4년간, 단위 : 억원)

	합계	지방교부금	교육교부금	부동산교부금	국고보조금	주민세
총액	499,185	124,907	98,978	93,600	129,520	52,180
서울	50,173	0	11,804	17,311	3,549	17,510
부산	23,076	3,430	2,717	12,027	3,484	1,419
대구	19,559	2,859	2,215	10,417	2,899	1,168
인천	6,317	1,284	995	2,212	1,302	525
광주	10,492	2,216	1,717	3,406	2,247	905
대전	8,158	1,364	1,056	3,798	1,382	557
울산	3,896	916	710	967	929	374
경기	27,809	7,344	5,690	4,329	7,446	3,000
강원	46,437	13,355	10,348	3,738	13,541	5,455
충북	31,183	8,993	6,968	2,429	9,119	3,674
충남	41,799	11,036	8,551	6,516	11,189	4,508
전북	49,092	14,217	11,016	3,637	14,415	5,807
전남	65,690	18,963	14,693	5,061	19,227	7,746
경북	72,433	21,012	16,281	5,253	21,304	8,583
경남	56,393	14,170	10,979	11,088	14,367	5,788
제주	13,394	3,747	2,904	1,413	3,799	1,531

[표] 5대 지방지원금 가구당 감소액 (향후 4년간)

	5대 지방지원금 감소액(억원)	5대 지방지원금 가구당 감소액(원)
총액	-499,185	-3,142,072
서울	-50,173	-1,515,851
부산	-23,076	-1,945,080
대구	-19,559	-2,401,100
인천	-6,317	-767,536
광주	-10,492	-2,280,423
대전	-8,158	-1,703,612
울산	-3,896	-1,148,941
경기	-27,809	-835,312
강원	-46,437	-8,919,420
충북	-31,183	-6,172,370
충남	-41,799	-6,334,420
전북	-49,092	-7,918,601
전남	-65,690	-9,858,641
경북	-72,433	-7,715,159
경남	-56,393	-5,340,211
제주	-13,394	-7,474,372

[그림] 5대 지방지원금 가구당 감소액 (향후 4년간)

3. 과도한 수도권 인구 집중·경제력 집중 실태

(1) 과도한 수도권 인구집중 실태

1) 수도권 인구 비중

[그림] 수도권 인구 비중과 비수도권 인구 비중

(출처) : 통계청 자료 재구성

2) 한국·일본의 수도권 인구 비중

[그림] 한국·일본의 수도권 인구 비중 변화 추이

(주) 한국수도권 = 서울시+인천시+경기도, 일본동경권 = 동경도+사이타마현+가나가와현+지바현

(출처) : 일본 총무성과 한국의 통계청 자료 재구성

3) 수도권으로의 인구 순유입

[표] 각 지역으로부터 수도권으로의 인구 순유입(단위 : 만 명)

(주) : 2000년대 통계는 1999~2008년 통계수치

	70년대	80년대	90년대	00년대
충청권	91.0	77.5	3.5	9.0
호남권	128.8	120.8	48.3	45.2
영남권	96.1	87.8	47.9	60.4
강원-제주권	42.1	36.0	10.6	9.7

(출처) : 통계청 자료를 재구성

(2) 과도한 수도권 경제력 집중 실태

1) 소득의 집중

❏ 수도권 지역총소득 비중

[그림] 전국 총소득 대비 수도권 지역총소득 비중

(출처) : 통계청 자료 재구성

2) 고용의 집중

[그림] 전국 취업자 수 대비 수도권 취업자 수 비율(단위 : %)

3) 금융의 집중

① 은행 대출액 집중

[그림] 전국 은행 총대출액 대비 수도권 대출액 비중

(출처) : 한국은행 자료 재구성

② 은행 예금액 집중

[그림] 전국 은행 총예금액 대비 수도권 예금액 비중

(출처) : 한국은행 자료 재구성

4) 대기업 본사의 수도권 집중

[그림] 수도권 소재 대기업 본사 비중

(출처) 박양호·김창현(2002)

(3) 주요국 수도권 집중도와 수위도시 과밀수준

1) 주요국 수도권 집중도 비교

[그림] 주요국 수도권 인구 및 GDP 비중(2003년 기준, 단위 %)

(주) 한국수도권 = 서울시+인천시+경기도, 영국런던권 = 대런던+영국 남동부지역, 프랑스 파리권 = 일드프랑스 지역, 파리 등 8개 카운티, 일본동경권 = 동경도+사이타마현+가나가와현+지바현

(출처) : 건설교통부(2005), “수도권 발전대책 연구”

2) 주요국 수위도시 과밀수준

[그림] 주요국 수위도시 과밀수준

(출처) : 건설교통부(2003), “제3차 수도권정비계획 수립연구”의 자료 재구성

4. 과도한 수도권 집중의 원인

(1) 정(政)·산(産)·학(學) 중추기능의 수도권 집적(변창흠,2010)

- 서울을 중심으로 하는 40km 반경에 대부분의 정(政)·산(産)·학(學) 중추기능이 집적되어 있기 때문.

[그림-5] 정(政)·산(産)·학(學) 중추기능의 수도권 집적 메커니즘

(출처) 변창흠(2010), ‘국토균형발전과 행정중심복합도시 대안의 문제점’ 민주당 정책위 간담회 발제문.

(2) 경제부처 관료들의 소극적인 부동산정책(생략)

(3) 부동산 가격 상승과 수도권 인구순유입 간의 상관관계

[표] 서울의 아파트 가격상승률과 수도권 인구순유입 간의 상관관계

(자료) : 국민은행과 통계청 자료를 재구성(1986년 이전 서울아파트 가격상승률 자료는 부재함)

5. 수도권 집중이 국가경제 성장과 분배에 미치는 악영향

1) 국토연구원의 2003년 보고서의 분석

❏ <통합국토를 향한 지역간 공동발전방안 연구> 주요 내용

① 연구방법론과 가정

- 교통네트워크-다지역 연산일반균형모형을 이용하여 분석

- 외생변수의 연평균변화량은 1990년부터 1997년까지의 연평균 변동추세를 고려하여 산정

② 지역별 용지매입비 가정

[표] 지역별 필지당 토지가격(2000년 기준, 단위 : 만원)

지역	전국	수도권	중부권	호남권	영남권
필지당 토지가격	26.85만원	68.39만원	9.72만원	9.70만원	23.62만원

③ 국토연구원의 분석 결과

□ 총투자비 지역배분변화가 경제성장에 미치는 영향

[표] 총투자비 지역배분변화가 1인당 GDP 성장률에 미치는 영향

(출처) : 국토연구원(2003), “통합국토를 향한 지역간 공동발전방안 연구”와 국토연구원 (2004), “상생과 도약을 향한 국토정책방안”의 자료를 재구성

□ 총투자비 지역배분변화가 불균형 해소에 미치는 영향

[표] 총투자비 지역배분변화가 수도권 인구점유율에 미치는 영향

(출처) : 국토연구원(2003), “통합국토를 향한 지역간 공동발전방안 연구”와 국토연구원 (2004), “상생과 도약을 향한 국토정책방안”의 자료를 재구성

2) 최창곤의 분석 결과(생략)

6. 세종시 ‘유령’원안과 수정안의 경제적 효과 비교

(1) 세종시 대기업 고용창출효과 추정 오류.

1) 정부가 발표한 세종시 대기업 투자계획 및 고용

[표] 세종시 대기업 투자계획 및 고용

		정부 추정치
	투자액	고용	투자 1억원당 고용
삼성	20,500	15,800	0.77
한화	13,270	3,044	0.23
웅진	9,000	2,650	0.29
롯데	1,000	1,000	1.00
SSF	1,380	500	0.36
합계	45,150	22,994

(자료) : 국무총리실 보도자료(2010.01.11) 재구성

2) 2008년 한화그룹이 발표한 투자계획 및 고용

⇒ 국무총리실 보도자료(2010.01.11)와의 현격한 차이

[참고자료] 한화그룹의 투자계획 및 고용

	고용	투자액	투자 1억원당 고용
2008	3,400	20,000	0.17
2009	4,100	25,000	0.16
2010	4,900	30,000	0.16
2011	5,900	35,000	0.17
계	18,300	110,000	0.17

(출처) : <한겨레신문> 2008년 8월 26일

3) 투자의 고용창출효과 추정

① 전산업 평균 일자리 창출효과 추정식

[표 3-21] 연도별 최종수요와 일자리 수( 단위 : 조 원, 만 개)

연도	2004	2005	2006	2007	4년 평균
소비(A)	507	542	581	624
투자(B)	237	244	253	265
수출(C)	343	343	365	411
최종수요 합계 (A+B+C)	1086	1128	1198	1299
최종수요증가분	109	41	71	101	80.5
일자리	2256	2286	2315	2343
일자리 증가분	42	30	30	28	32.5

(출처) : 한국은행, 통계청 자료를 시민경제사회연구소에서 가공

● 결론 : 80.5조원의 최종수요증가는 32.5만개의 일자리 창출

= 1조원의 최종수요증가는 0.4만개의 일자리 창출.

= 1억원의 최종수요증가는 0.4개의 일자리 창출.

② 전산업 평균 취업계수와 첨단제조업 취업계수

[표] 전산업 평균 취업계수와 첨단제조업 취업계수

구 분	취업계수
전산업 평균	0.85
제조업 평균	0.35
첨단제조업 평균	0.32
(전기기계 및 장치)	0.49
(전자기기부분품)	0.31
(영상, 음향 및 통신기기)	0.26
(컴퓨터 및 사무기기)	0.29
(가정용 전기기기)	0.26

(주) 취업계수 = 연간 종사자 총수/ 연간 산출액 총액

(주) 취업계수는 보통 연간 10억원의 총산출액이 몇 명의 고용을 유지하게 하는지를 나타낸다. 이 글에서는 편의상 연간 1억원의 총산출액이 몇 명의 고용을 유지하게 하는지를 나타내는 계수로 변용하였다. 취업계수는 일자리 유지효과를 나타내는 계수이다. 따라서 이를 일자리 창출효과 추정식에 적용하면 심각한 오류를 범할 수 있다. 다만 취업계수는 산업간 고용창출효과 차이를 나타내는 도구로서는 유용하게 활용될 수 있다.

(출처) : 한국은행 산업연관표(2005년도 기준) 자료를 재구성

4) 2008년 한화그룹 발표문의 현실 적합성

- 2004년과 2007년 사이 1억원의 최종수요 증가는 0.4개의 일자리 창출

- 제조업의 취업계수는 전산업평균의 41%수준(=0.35/0.85)이므로 1억원의 제조업 투자 증가는 0.4개의 41%인 0.164개의 일자리 창출

- 1억원 투자당 0.164개의 일자리 창출효과는 2008년 한화그룹 발표내용과 매우 유사함

5) 수정되어야 할 정부의 세종시 수정안

[표] 세종시 대기업 투자액 및 고용(정부 추정치와 필자 추정치)

		정부 추정치		필자 추정치
	투자액	고용	투자 1억원당 고용	투자 1억원당 고용	고용
삼성	20,500	15,800	0.77	0.16	3,280
한화	13,270	3,044	0.23	0.16	2,123
웅진	9,000	2,650	0.29	0.16	1,440
롯데	1,000	1,000	1.00	0.16	160
SSF	1,380	500	0.36	0.16	221
합계	45,150	22,994			7,224

(2) 정부가 소개한 세종시 ‘유령’원안과 참여정부 원안의 실체

1) 정부가 소개한 세종시 ‘유령’원안의 내용

[표] 세종시 원안과 수정안 비교(정부 주장)

항 목	면적(만㎡	고용(명)	면적(만㎡	고용(명)
총 자족기능	486	71,100	1,508	207,500
(거점자족기능)	338	28,900	1,302	87,800
중앙행정기능	41	10,400	-	-
공공업무기능	45	3,000	45	3,000
과학․연구(S)	12	2,300	340	6,100
대학(E)	160	3,000	350	5,000
첨단․녹색산업(E)	80	10,200	347	48,900
글로벌 투자유치(G)	-		190	19,300
국제교류(G)	-		30	5,500
(상업업무)	148	42,200	206	119,700
기타기능	6,805	12,600	5,783	38,200
주거용지	1,533	8,000	1,008	23,600
공원․녹지	3,859	-	3,675	-
공공시설(도로, 학교 등)	1,413	4,600	1,100	14,600
총 계	7,291	83,700	7,291	245,700

(출처) : 국무총리실 보도자료(2010.01.11)

2) 참여정부가 추진한 세종시 개발계획 원안

(자료 출처 : 행정중심복합도시건설청 홈페이지 http://www.macc.go.kr)

■ 행정중심복합도시 건설기본계획(2006.7)

① 단계별 인구 추정

- 초기 활력단계(2007~2015) : 15만명

- 자족적 성숙단계(2016~2020) : 30만명

- 완성단계(2021~2030) : 50만명

② 고용인구 추정

[표] 행정중심복합도시 고용인구 추정

		인원(천인)	비고
2차 산업		30	* 첨단지식기반산업기능 등
3차 산업	민간서비스	160	* 첨단지식기반서비스기능 * 일반상업업무서비스기능
	공공서비스	60	* 공공행정(중앙행정기능 및 도시행정기능) * 교육(대학교 포함) 및 연구 기능
총 고용인구		250

(자료) 건설교통부(2006.7), “행정중심복합도시 건설기본계획”

■ ‘행정중심복합도시 건설사업 개발계획 (2006.11)~ 행정중심복합도시 건설사업 개발계획 4차 변경 (2009.1)’의 주요 내용

○ 정부는 세종시 원안이 고용인원 8.8만명, 인구 17만명을 목표로 만들어졌다 하나 참여정부의 ‘행정중심복합도시’ 관련 문건에서 이런 수치들은 발견되지 않음

- 참여정부가 2006년 7월 내놓은 ‘행정중심복합도시 건설기본계획’은 고용인원 25만명, 인구 50만명을 목표로 작성됨

- 2006년 11월에 나온  ‘행정중심복합도시 건설사업 개발계획’에서도 고용인원 25만명, 인구 50만명이라는 목표를 분명히 하고 이를 세부적으로 구체화함.

- 2007년 6월부터 2009년 1월까지 나온 4차례의 ‘행정중심복합도시 건설사업 개발계획 변경’에서도 고용인원 25만명, 인구 50만명이라는 목표와 그 세부계획은 전혀 바뀌지 않았음

① 행정중심복합도시 고용인구 추정(2006.11~2009.1월 정부공식 발표 내용)

[표] 행정중심복합도시 고용인구 구조 추정

산업별 구분			비율(%)	종사자수	관련도시기능
1차 산업		농림수산업	미미
2차 산업		제조업 (1)영상음향통신기기 (2)의료,정밀,광학기기 (3)사무,회계용기기 (4)기타 전기기계,기기 (5)출판,인쇄,기록매체	6.6% (1)1.9% (2)2.0% (3)1.6% (4)0.7% (5)0.4%	16,599 (1)4,677 (2)5,057 (3)3,981 (4)1,870 (5)1,014	첨단지식기반
		전기·가스·수도	0.4%	1,000
		건설업	5.0%	12,500
3차 산업	공공	공공행정	12.0%	30,000	중앙행정·도시행정
		교육업	5.0%	12,500	교육,연구
		건강관리 및 사회보조업	6.5%	16,250	의료복지
	민간	도매·소매업	16.4%	41,000	상업업무
		운송·창고업	1.0%	2,500
		정보산업	11.9%	29,725	첨단지식기반
		금융·보험업	3.3%	8,250	상업업무
		부동산 및 임대업	1.5%	3,750
		전문 과학·기술서비스업	15.4%	38,400	첨단지식기반
		예술,엔터테인먼트,오락	3.4%	8,500	문화,국제교류
		음식·숙박업	5.2%	13,000	국제교류,상업업무
		기타 서비스업	6.0%	14,950
총고용			100.0%	248,924

(주) 문서 내에 일부 불일치한 수치들을 일관성 있게 재구성함

(출처) 건설교통부, ‘행정중심복합도시 건설사업 개발계획 (2006.11~2009.1)

② 행정중심복합도시 인구추정(2006.11~2009.1월 정부 공식 발표 내용)

[표]  행정중심복합도시 생활권별 주택공급계획

생활권			구 분
			면적(천㎡)	수용인구 (인)	주택수 (호)
총계			15,857	500,000	200,000
중앙행정지역 생활권			4,395	134,643	53,858
	1-1		1,706	36,261	14,505
	1-2		810	24,524	9,810
	1-3		689	29,285	11,714
	1-4		822	24,573	9,829
	1-5		368	20,000	8,000
문화/국제교류지역 생활권			2,509	90,473	36,188
	2-1		868	32,436	12,973
	2-2		709	27,854	11,142
	2-3		643	17,500	7,000
	2-4		289	12,683	5,073
도시행정지역 생활권			1,725	67,456	26,981
	3-1		444	17,408	6,961
	3-2		474	19,197	7,679
	3-3		807	30,851	12,341
대학연구지역 생활권			1,404	48,288	19,316
	4-1		519	18,842	7,538
	4-2		885	29,446	11,778
의료복지지역 생활권			2,329	61,170	24,467
		5-1	1,053	24,259	9,704
		5-2	561	15,617	6,245
		5-3	715	21,294	8,518
첨단지식기반지역 생활권			2,819	92,514	37,008
	6-1		653	17,898	7,159
	6-2		837	31,504	12,603
	6-3		773	27,967	11,187
	6-4		556	15,145	6,059
특별생활권 S			676	5,456	2,182

(출처) 건설교통부, ‘행정중심복합도시 건설사업 개발계획 (2006.11~2009.1)

(3) 세종시 원안(고용 25만, 인구 50만)의 현실성 검토

- 세종시와 전주시,청주시,천안시 고용구조 비교

1) 가정

- 제조업, 공공행정, 정보산업, 전문 과학·기술서비스업을 자족기능 4대 핵심산업이라 가정

2) 4대 도시의 고용구조 비교

[표] 세종·전주·청주·천안시 고용구조 비교

			세종시	전주시	청주시	천안시
인구(2005년 인구총조사)			500,000	622,092	640,631	518,171
총고용(2006년 사업체조사)			248,924	166,716	182,718	182,186
1차 산업		농림수산업	-
2차 산업		제조업	16,599	12,060	31,122	66,461
		전기·가스·수도	1,000	642	822	329
		건설업	12,500	13,646	13,197	7,308
3차	공공	공공행정	30,000	8,063	7,305	3,982
		교육업	12,500	18,488	18,440	15,453
		보건,사회복지	16,250	11,436	9,435	7,740
	민간	도매·소매업	41,000	32,535	29,935	22,754
		운송·창고업	2,500	9,729	9,929	8,433
		정보산업	29,725	1,844	1,406	1,124
		금융·보험업	8,250	10,121	7,478	4,323
		부동산 및 임대업	3,750	4,482	5,121	3,874
		전문 과학·기술서비스업	38,400	8,348	12,552	7,969
		예술,엔터테인먼트,오락	8,500	4,883	4,371	4,511
		음식·숙박업	13,000	18,543	20,749	18,676
		기타 서비스업	14,950	11,712	10,636	8,712
자족기능 핵심4대산업			114,724	30,315	52,385	79,536

(출처) 건설교통부, ‘행정중심복합도시 건설사업 개발계획 (2006.11~2009.1)

3) 4대 도시의 자족기능 핵심4대산업 고용 비교

[표] 4대 도시의 자족기능 핵심4대산업 고용

	세종시	전주시	청주시	천안시
인구	500,000	622,092	640,631	518,171
총고용	248,924	166,716	182,718	182,186
제조업	16,599	12,060	31,122	66,461
공공행정	30,000	8,063	7,305	3,982
정보산업	29,725	1,844	1,406	1,124
전문 과학·기술서비스업	38,400	8,348	12,552	7,969
자족기능 핵심4대산업	114,724	30,315	52,385	79,536

(4) 세종시 원안(2009.1)과 세종시 수정안 비교

[표] 세종시 원안(2009.1)과 세종시 수정안 비교

	세종시 수정안	세종시 원안(2006.11~2009.1)
항 목	고용(명)	고용(원)	비고
총고용	245,700	248,924
(중앙)행정기능	-	30,000	중앙행정기능, 도시행정기능
공공업무기능	3,000	16,250	보건,사회복지기능
과학․연구(S)	79,800	84,724	첨단제조업(16,599)
첨단․녹색 산업(E)			첨단정보산업(29,725)
글로벌 투자유치(G)			전문과학,기술서비스업(38,400)
국제교류(G)
대학(E)	5,000	12,500	교육( 대학교육,초중고 교육)
(상업업무)	119,700	91,950	도소매업(41,000),운송업(2,500),금융보험업(8,250),부동산 및 임대업(3,750), 음식숙박업(13,000) 예술·오락 등(8,500), 기타 서비스업(14,950)
주거용지	23,600
공공시설(도로, 학교 등)	14,600	12,500	건설업(12,500)

(출처) 건설교통부, ‘행정중심복합도시 건설사업 개발계획 (2006.11~2009.1)과 국무총리실, ’세종시 발전방안’(2010.1)

***************************************************************

7. 요약과 결론

○ 정부가 소개한 세종시 ‘유령’원안은 참여정부의 세종시 원안과는 아무런 관련이 없음.

○ 정부는 세종시 원안이 고용인원 8.8만명, 인구 17만명을 목표로 만들어졌다 하나 참여정부의 ‘행정중심복합도시’ 관련 문건에서 이런 수치들은 발견되지 않음

- 참여정부가 2006년 7월 내놓은 ‘행정중심복합도시 건설기본계획’은 고용인원 25만명, 인구 50만명을 목표로 작성됨

- 2006년 11월에 나온  ‘행정중심복합도시 건설사업 개발계획’에서도 고용인원 25만명, 인구 50만명이라는 목표를 분명히 하고 이를 세부적으로 구체화함.

- 2007년 6월부터 2009년 1월까지 나온 4차례의 ‘행정중심복합도시 건설사업 개발계획 변경’에서도 고용인원 25만명, 인구 50만명이라는 목표와 그 세부계획은 전혀 바뀌지 않았음

○ 정부는 참여정부의 세종시 원안에 자족기능이 없다고 주장하나 이는 근거가 없는 것으로 드러남.

- 제조업, 공공행정, 정보산업, 전문 과학·기술서비스업을 자족기능 4대 핵심산업이라 가정하고 인구 규모가 유사한 전주시, 청주시, 천안시 고용구조를 세종시와 비교한 결과 세종시 원안의 자족기능이 더 충실한 것으로 나타남.

-  전주시, 청주시, 천안시의 자족기능 4대 핵심산업 고용인원이 각각 3만 315명, 5만 2385명, 7만 9536명에 그친 반면 세종시는 11만 4724명으로 나타남.

○ 정부는 세종시 수정안에 새로운 대기업 유치계획을 담았다 하나 그것은 원안에 담긴 기업유치계획을 구체화하고 현실화한 수준에 불과함

* 세종시 수정안을 “세종시 신안(新案)”이라 부르는 일부 언론들도 있으나 세종시 수정안을 새로운 내용을 담은 계획이라 부를 수는 없음.

○ 또 정부는 4조 5000억원의 대기업 투자 유치로 2만 2994개의 고용을 창출할 수 있다고 하나 이는 근거없는 주장임

- 2004년과 2007년 사이 1억원의 최종수요 증가는 전산업 평균 0.4개의 일자리 창출

- 제조업의 취업계수는 전산업평균의 41%수준(=0.35/0.85)이므로 1억원의 제조업 투자 증가는 0.4개의 41%인 0.164개의 일자리 창출

- 1억원 투자당 0.164개의 일자리 창출효과는 2008년 한화그룹 발표내용과 매우 유사함

- 4조 5000억원의 대기업 투자 유치는 7000개의 정도의 고용을 창출할 수 있을 것으로 추정됨

○ 요컨대 세종시 수정안은 원안에서 ‘중앙부처 이전계획’을 삭제한 안에 불과. 수정안의 기업유치계획도 원안의 계획을 구체화하고 현실화한 수준에 불과하다고 볼  수 있음.

대한민국 복합수도의 한 축으로서 세종시

이 토론문의 내용은 필자가 2005년 4월 1일 새한철학회가 주최하여 충청남도 도청에서 개최된 봄학술대회에서 발제했지만 그동안 미출간 상태에 있던 졸고, 「행정수도 구상의 사회철학적 근거와 건설 구도」을 전적으로 수용하고 일부 보완하여 재작성되었다.

―  ‘서울국제시-충청국가시’를 기축으로 ‘서울-비서울’ 동반발전을 지향하는

‘범아시아-지향 시민국가 대한민국을 위한 복합수도’를 제안한다 ―

홍 윤 기 (동국대학교․철학)

◇ 세종시 쟁점에 대한 본 토론자의 3대 명제

I. (경제도시 세종시의 경제성은 과연 안정적으로 담보되어 있는가?) 원천적으로는 참여정부 초기인 2004년 1월 16일 여야합의로 성안되어 공포되었던 행정수도 건설안, 현실적으로는 2004년 10월 21일 헌재의 위헌판결 이후 다시 여야합의로 9부 2처 2청의 중앙행정기관 이전을 핵심으로 하여 성안되었던 ‘행정중심복합도시’ 건설안을 거의 6년만에 전면 백지화하고 세종시를 “교육과학중심 경제도시”로 하여 충청권의 한 신도시로 만들겠다고 한 2010년 1월 11일의 세종시 최종수정안은 ‘사실상’ 세종시 건설 그 자체를 공동화(空洞化)시키거나 적극적 집행을 사보타주할 빌미로 작용할 ‘정치적’ 위험부담을 안고 있으며, 기업행태의 경제논리상 지속적 개발가능성을 안정적으로 담보할 ‘실질적’ 토대가 거의 없어 신뢰도가 극히 낮다.

II. (세종시 문제는 서울시 문제이다.) 세종시 문제는 결코 충청도 자체의 문제 상황에서 발단한 것이 아니라 1970년대 초 당시 김대중 대통령 후보가 제기하고 박정희 정권 하에서 거의 성사 단계까지 진행되었던 행정수도 건설 시도까지 그 역사적 연원이 소급된다. 문제의 핵심 동기는 그 어떤 특정 도시의 발전 문제가 아니라 이미 1960년대 초부터 감당하기 어려울 정도로 팽창하기 시작했던 서울 문제에 대한 대한민국 사회와 국가의 역사적 고민에 있다는 점을 분명히 하지 않으면 세종시 문제는 근본적으로 풀리지 않는다. 즉 세종시 문제는 대한민국 국가의 발전의 산출과 그 과정을 집약적으로 독점하고 있는 ‘서울 문제’이다. 기본적으로 세종시 문제는 대한민국 국가 안에서 ‘서울-비서울-동반발전’을 기함으로써 남북한 통일의 부담을 대한민국 전체에서 공동으로 균분하고, 북한 발전의 저력을 대한민국 남부 지역 전반에서 통체적으로 창출하는 ‘민족저력의 저장 문제’이다.

이호철, 『서울은 만원이다』가 1966년 2월 8일부터 11월 26일까지 동아일보에 연재되어 공전의 히트를 기록했던 베스트셀러였다는 사실을 기억하라.

III. (세종시를 넘어 ‘충청국가시-서울국제시’의 복합수도 구상을 제안한다.)

① 서울은 개성, 인천, 수원, 춘천을 동서남북에 걸쳐 광역으로 아우르는 평화, 환경, 경제의 공동번영특구로서 아시아 통합의 차원에서 민족 통일을 추진하는 ‘범아시아 국제수도’ 또는 ‘서울국제시(the International Seoul)’로서 시의 위상과 발전의 질을 최고도로 업그레이드시키고,

② 21세기에 나아가야 할 국가와 민족의 장기적 발전 비전으로 볼 때 세종시는 단지 원안대로 중앙 행정 부처를 이전하는 수준까지도 넘어서, 행정부, 입법부, 대통령부가 전면적으로 이전하여 2010년 현재 대한민국의 통치 관할지 내에 거주하는 모든 시민과 지역을 사회적으로 통합하고 지역적으로 균형발전시키는 ‘대한민국 국가수도’ 또는 ‘충청국가시(the National Choongcheong)’로 건립함으로써,

‘서울국제시-충청국가시’를 기축으로 한

‘범아시아-지향 시민국가 대한민국을 위한 복합수도’

의 건설을 제안한다. 이런 복합수도 구상에 가장 근접한 성공 사례로 토론자는 ‘제네바-베른’(스위스), ‘베를린-본’(독일)을 제시한다.

본 토론자의 기본 발상은 세종시 문제는 기본적으로 ‘서울-세종 동시발전을 핵심에 둔 대한민국 전체의 국가발전’이라는 틀 안에서 구상되지 않는 한 바람직한 해결가능성이 전혀 없다는 데 기초한다. 따라서 만약 현 정권이나 현임 총리가 이 문제를 진정 국가백년대계의 견지에서 생각하고 있다면 이와 같은 ‘서울-세종 병행발전’의 구도가 전국민적으로 집약될 때까지, 현재와 같이 졸속으로, 그것도 세종시 하나에만 모든 쟁점을 집중시키면서도 세종시 건설을 위해 자기 삶을 희생한 현지 주민들의 뜻과 삶을 전혀 도외시한 채 정치적 무능성을 극대화시키면서 진행시키는 이른바 세종시 최종(?) 수정안 관철을 위한 온갖 낭비적 작업을 즉각 중지하기를 앙청한다. 이와 같은 본 토론자의 입장에 대한 근거를 다음과 같이 상술한다.

I. 행정수도 담론권의 확산과 문제중층화

: 수도권 문제에서 의사결정 구조의 총체적 취약성까지

￭ 행정수도 건설론은 현재의 수도권이 안고 있는 문제를 행정적으로 해결하기 위한 정책적 대안으로 출발하였다. 그러나 이 문제를 둘러싼 담론권은 단순한 행정적 차원의 정책토론에서 그에 대한 시민사회의 반응, 한국 정당 정치권의 권력관계, 한국 헌법기관의 작동 방식 및 최종적으로 국민주권의 발동 여부와 차기 대권의 향배까지 급속하게 확산되면서 돌이킬 수 없이 정치적 성격을 띠게 되어 가고 있다.

￭ 이에 따라 행정수도 담론은 한국 정치권과 시민사회 각 층위의 의사소통 순환구조의 부실성에서 비롯된 문제들이 모두 엉켜들어 켜켜이 쌓이는 ‘문제 중층화 현상’이 발생하면서 대한민국 국가 행위 결정에서 의사결정구조의 총체적 취약성을 드러내는 또 하나의 전형적 사례가 되고 있다.

II. 담론권에 투입된 논변들의 단선적 성격

￭ 1971년 대통령 선거에서 김대중 신민당 후보가 충청권 행정수도 건설론을 처음 제기한 이래 거의 30년 이상 지속되어온 찬반 논쟁은 찬반 양측이 전혀 상반된 주장(‘서울과 분리된 별도의 행정수도를 건설해야 한다’는 주장과 ‘그럴 필요가 없다’는 주장)을 하고 있음에도 불구하고 그 논변이 ‘단선적인 논증구조’에 입각하고 있다는 점에서 공통적이다.

[1] 행정수도 건설 찬성론의 단선적 성격

￭ 행정수도 건설에 찬성하는 쪽은 대체로 서울을 중심으로 하는 현재 수도권의 각종 문제들이 반드시 해결되어야 한다는 것을 전제하고 논의를 시작한다. 그러면서 지방의 균형 발전이라는 목표를 논의 과정에서 추가한다. 이에 따라 이 주장의 핵심적 내용은 ‘수도권 문제를 가장 효과적으로 해결하고 지방의 균형 발전을 도모하려면 비수도권 지역에 별도의 행정수도를 건설하는 것이 가장 바람직하다’는 것이 된다.

￭ 그런데 이런 입장의 가장 치명적인 난점은 수도권 문제를 해결하기 위해 시작한 담론이 어느 순간에 가면 새로운 수도의 건설에만 정신을 뺏겨 정작 애초의 수도권 문제는 망각해버리는 건망증으로 변질한다는 점이다.

￭ 정책적으로 이런 입장은 행정수도 건설에 걸린 두 핵심 사안, 즉 수도권 문제 해결과 지방 균형발전이라는 두 목표를 균형있게 동시에 추진하는 정책적 안목을 보이지 못하다가 수도권과 지방권 모두에게 불만을 사는 경향이 있다.

[2] 행정수도 건설 결사반대론의 단선적 성격

￭ 행정수도 건설에 반대하는 쪽은 ‘서울에서 일체의 수도 기능을 빼내가서는 절대 안 된다’는 현재 수도 서울 고수를 절대적 목표로 설정한다.

￭ 이런 입장을 절대적으로 고수하려는 이들은 서울을 위시한 수도권 자체가 안고 있는 문제들이란 별달리 해결책을 강구할 필요도 없을 정도로 하찮은 것으로 만들어버리는 경향이 있다.

￭ 그리고 무엇보다 반대론자들은 서울제일주의를 전면으로 표방하지는 않지만 아주 의식적으로 서울확대불가피론에 입각한 서울만능주의를 설득시키려고 한다. 즉 서울을 더욱 확대시켜 대한민국의 모든 문제를 서울로 하여금 해결하게 할 수 있다는 것이다.

III. ‘서울국제시-충청국가중심시’ 신기축과 대한민국 국가 성격의 범아시아-지향적 지구성: 복수수도론과 광역수도권

￭ 행정수도 담론에서 가장 기본적인 것이면서도 역대 논의에서 철저하게 간과된 것은 서울이나 비서울 지역들의 자체 문제를 서로간의 관계 재정립이라는 보다 상위의 시각에서 보아야 한다는 것이다. 따라서 지방은 결코 서울의 문제를 해결하기 위한 식민지가 아니며, 서울은 결코 지방을 살찌우기 위해 이차적으로 취급되어야 할 부분이 아니다. 어느 경우에도 자체의 문제를 해결하려면 서울 및 다른 지역과의 연계에 기대지 않으면 안 된다는 사실은 점차 분명해지고 있다.

/행정수도 또는 세종시 담론이 제기한 문제의 중층성: 수도 이전 논쟁에 연원을 둔 수도 분할 논쟁, 시민사회 개입, 정당정치, 헌법적 근거에 대한 성찰 및 권력 투쟁에 이르는 과정에서 드러난 대한민국 국가의사결정과정의 총체적 부실성

/수도 문제를 행정력 낭비 측면에서만 보는 근시안적 사고는 참여정부 초기의 행정수도 담론 때보다 훨씬 퇴행한 시각이다.

￭ 따라서 정책 수립의 출발점은 수도권 문제를 해결하기 위한 대체수도 후보지의 모색이나 지방 문제를 해결하기 위한 서울 수도 기능의 감축이 아니라 ‘서울-비서울-관계’의 업그레이드된 재정립이며, 행정수도 이전으로 그 상징적 위상에 변화가 올 서울에 대해 보다 업그레이드된 새로운 위상을 부여하는 배려가 되었어야 했다.

￭ 이런 관점에서 현재의 수도권은 해체되어야 할 것이 아니라 아시아 전체를 정치적 활동권으로 시각 안에 두는 가운데 범아시아 지향적인 정치수도, 즉 국제시로 업그레이드시키면서 전지구적으로 개방되어야 한다. 즉 기능적, 정치적 전망에 있어서 현재의 대한민국 수도 서울특별시는 아시아 대륙의 수도를 내다보는 ‘서울국제시’로 승격(elevation of the special city Seoul to the international Seoul)되어야 하는 것이다.

￭ 이에 반해 충청권은 현재의 대한민국의 지리적 중심점에서 각 지역의 발전적 역량을 모아 서울국제시를 전폭적으로 지원하면서 그 성과를 다시 지방으로 균분하는 일종의 매개 역할을 수행하며, 바로 이런 점에서 새로운 행정 타운은 ‘충청국가중심시’(the state-central Choongcheong)로 그 위상이 매겨져야 한다.

￭ 대한민국을 범아시아 지향의 글로벌 국가로 만들려고 한다면 서울만으로 아시아의 수도 기능을 다하게 할 수 없다. 따라서 현재의 밀집형 서울 수도권을 분산형 복합수도권으로 확대재편하면서 범아시아지향성의 개방국가로서 대한민국의 미래 성격에 걸맞게 국가수도와 국제수도로 기능분업이 된 복수 수도를 설치하고 광역수도권을 조성하자는 것이다.

￭ 어차피 서울은 주변의 위성도시 건설을 통해 사실상 끊임없이 확장해 왔으며, 현재 서울은 실질적으로 천안까지 남하한 것으로 간주되고 있다. 따라서 복합수도를 가진 광역수도권 전략은 결코 부자연스러운 발상이 아니며 행정수도 건설론과 반대론을 모두 만족시킬 수 있는 지역적 포용성 및 생활 가능성과 아울러 보다 넓은 수도권을 염두에 두는 가운데 인구 분산 정책과 수도권 규제 완화 정책을 동시에 탄력적으로 구사할 수 있는 발상의 공간을 확보해 줄 것이다.

￭ 따라서 행정수도 건설은 애초 <신행정수도의 건설에 관한 특별조치법>의 수준도 훨씬 넘어 대통령과 행정부는 물론 입법부까지 망라하여 사실상 국내 정치 과정의 상층부는 집결시켜 놓되 국가 활동의 입안과 집행의 최상층 결정 단위만 제외한 사법부 및 기타 기관은 전국에 분산 배치하는 복안과 연계시켜 진행되어야 할 것이다. 즉, 단언하건대, 어떤 경우에도 행정부 최고위부와 입법부는 국가적 의사소통체계의 원활한 운영과 변화하는 정세에 대한 기동성 있는 대응을 위해 반드시 같이 움직여야 하며, 그것은 아무리 정보기술의 인프라가 잘 구축되어 있는 조건에서라도 그러하다.

/당연히 이 과정에서 신행정수도 건설이 포함된 국토 전체의 균형발전안이 종합적으로 성사되어야 하며 그 이후에 헌재의 관습헌법론 폐기와 연계된 국민투표안을 발의하여 전국민적 동의를 창출해야 할 것이다.

/바로 이와 같이 국가중심에 서면서 국제적 연대를 지원하는 연대적 시각은 지금서부터라도 충청도 차원의 지역운영역량 안에 배양되어야 할 것이다.

￭ 무엇보다 서울은 아시아 수도 또는 동북아 경제 및 금융 허브로 자리잡기 위해서는 먼저 국제 문제를 다루는 국제정치 및 세계시민정치의 능력을 배양해야 한다. 안정된 정치능력이 확보되지 않으면 금융기관이나 물류 회사가 그 본부를 서울에 둘 신뢰의 가장 단단한 근거가 조성되지 않을 것이다. 경제중심이 되기 이전에 다른 나라와 다른 나라 시민들까지 포용할 줄 아는 국가의 대외적 정치능력이 먼저 발휘되어야 한다는 것은 스위스 연방의 사례에서 직접적으로 확인할 수 있다.

/수도의 변경으로 위상이 변할 상황에 몰린 예전 수도에 새로운 위상과 기능 분담, 그리고 상징 손실에 따른 보상 차원의 과감한 투자를 통해 새로운 성장 동력을 창출시켜 준 대표적 사례로는 독일 통일 이후 서독의 수도였던 본에 대한 배려이다. 독일 정치권은 ‘수도 베를린’(Hauptstadt Berlin)에 상응하는 본의 위상을 ‘연방시 본’(Bundesstadt Bonn)으로 규정하여, 예전 정부 기관 중 6개 부처를 남기고, 국제기관을 집중적으로 유치하여 본을 새로운 국제시로 재구축하려는 노력을 기울이는 일방, 대규모 투자를 통해 본과 그 주변 도시를 묶어 ‘분산형 집중’(decentralized concentration)을 기한 광역도시군을 창출하였다.

이기석, 『행정수도 이전후의 서울시 및 과천시 관리방안. 2003년 신행정수도 건설추진관련 연구과제』(한국 토지공사 2004. 4.), 26~31쪽.

/베를린-본의 공무원 왕래는 항공편을 이용하였으므로 시간상의 손실은 크지 않은 것으로 보아야 하며, 세종시-서울은 고속철도로 서울 중심부에 직입하기 때문에 서울 시내나 근교에서 자동차편으로 광화문이나 과천에 가는 것보다 시간이 훨씬 적게 들 것이다. 그리고 항공 요금보다 철도 요금은 비교할 수 없이 저렴하며, 더 나아가 지방 공무원이나 민원인, 기타 중앙 권력과의 접근도를 감안할 때 서울보다는 세종시에 중앙 부처와 입법부가 있는 것이 정책 세종시에그것을 위한 의사소통 비용을 훨씬 줄여줄 것으로 예상될 수 있다.

IV. 제네바 국제시(the international Geneva)와 수도 베른(the capital Bern): 복합수도와 전국토 광역수도권 전략을 구사하는 스위스의 사례

￭ 스위스 연방(Confederatio Helvetica)은 국가의 기능을 하나의 수도에 독점시키지 않고 국가의 대내외적 필요성에 따라 국내의 각 주요 도시에 기능 분화시켜 국익을 극대화하는 국가활동 전략을 다방면으로 구사해 왔다.

￭ 스위스는 각기 강력한 자치권을 행사하는 26개 칸톤(캉통), 3.5개의 국어(독일어, 프랑스어, 이태리어, 로트레망어), 그리고 현재 732만 인구에서도 외국인 146만(20%)을 안고 있으면서도, 국내적으로 강력한 통합을 유지하고, 대외적으로 경제력을 발휘하면서(1인당 국민소득 3만6천$), 제네바 국제시(the international Geneva)를 비롯한 스위스 전국에 UN 유럽본부를 비롯하여 200개 이상의 정부간, 비정부간 국제기관의 본부를 유치함으로써 국제 정치에서도 세계 정상급의 주도력을 행사하는 국가와 사회를 만들었다. 독일, 오스트리아, 프랑스, 이탈리아 등 유럽 4대 강국 사이에 끼어서 자체 역량 이상의 성과를 올린 스위스의 사회적, 경제적 내부구조에 좀더 주목할 필요가 있다.

￭ 스위스의 정체성과 발전 동력은 다음 3가지 요건에서 나온다.

1) 직접민주주의에 기초한 칸톤 차원의 강력한 자치권: 다양성과 개성, 독립성의 내면화

2) 자체 무장에 기초한 대외적인 중립성 견지: 나치 독일에 의해 중립이 유린당한 벨기에와의 비교 및 일체의 전쟁에 간섭하지 않음으로써 국내의 발전 역량 보존

3) 자유와 민주주의의 잠재성 극대화: 세계의 모든 망명객 및 난민들에게 문호를 개방하고 자기 능력을 마음껏 발휘할 자유의 여지 제공.

/위그노 교도들의 수용에 따른 주라 산맥 지역의 시계 공업 발전, 해외 인력 수출과 국내 유휴 인력 사이의 적극적 연관 설정

/ 가장 유명한 망명객: 칼벵, 볼테르, 레닌/ 제네바 시민 루소

￭ 접객국가정책(host country policy): 제네바 국제시를 중심으로 정부간 및 비정부 국제기관의 본부를 스위스에 적극 유치하고, 연간 7,000회 이상의 국제회의를 개최할 인프라를 갖춤으로써 국제 정치에서 소극적인 중립이 주는 한계를 벗어나 평화국가의 이미지를 제고해 왔다.

/제네바는 인구 17만에 불과하지만 뉴욕에 이어 두번째로 많은 유엔산하기관을 유치하고 있으며, 이들은 제네바 신시가지의 만국광장을 중심으로 포진하면서 제네바 개발을 주도하는 구실을 하고 있다.

/제네바에 본부를 둔 32개의 유엔산하기관 때문에 전세계 150여개 국가가 제네바에 상주대표부를 설치하고 있으며, 스위스 역시 본국임에도 불구하고 베른의 외무성과는 별도로 국제기관을 상대로 한 외교 업무를 담당하는 상주대표부를 제네바에 주재시키고 있다.

/베른의 스위스 외무성은 1990년대부터 그동안 자연발생적으로 스위스에 정착해 왔던 국제 기관들에 대해 국가적으로 배려하는 총괄 서비스 체계를 기획하여 보다 많은 국제기관들이 스위스에 본부를 두도록 유도하고 있다.(본과의 경쟁 의식)

/바로 이 평화주도 정책으로 스위스는 국제기관들로부터 안보의 울타리를 제공받고, 관광 및 호텔 산업을 비롯한 경제적 소득 기회를 항상적으로 확보하며, 평화 이미지 제고를 통해 국가 브랜드의 경쟁력을 높여 왔다.

/제네바에서의 국제정치, 베른에서의 국가정치는 취리히와 바젤에서의 경제 성장으로 이어지는 동력을 제공하는 것으로 파악된다. 취리히-베른-프리보그-로잔-제네바를 관통하는 약 450km의 스위스 중부 철도는 3시간 30분의 주행거리 안에 스위스의 모든 기능이 작동할 수 있도록 하는 기축동맥 구실을 한다.

V. 역대 통치자 30년의 꿈: 문제로서의 수도권과 해결책으로서의 충청권

V.1. 행정수도 건설 찬성론의 단선적 성격

‘신행정수도’에서 그 발음도 복잡한 ‘행정중심복합도시’로 명칭이 변경된 ‘행정수도’ 건설계획에 연원을 둔 세종시 문제에 관해 얘기하면서 필자는 누구도 부정할 수 없고, 또 현재의 수도 논란과도 여전히 맥이 닿아있는 엄연한 사실 하나만 짚고자 한다. 그것은 아주 간단하다. 즉, 민족분단체제로 출발한 대한민국 국가 현대사에서 행정수도 건설, 그것도 충청권에 행정수도를 건설한다는 것은 1960년대 이래 지금까지 거의 30년을 이어온 꿈이었다는 것이다.

수도 이전 담론이 단지 정치권뿐만 아니라 헌법기관 전체가 관여된 국가대사에서 현재와 같이 전국민적인 관심사로 비약한 계기는 분명히 2002년 9월 30일, 당시 새천년민주당의 노무현 대통령 후보가 중앙선거대책위원회 출범식에서 충청권에 행정수도를 건설하겠다고 언명한 대선 공약이었다. 하지만 그보다 물경 31년 전인 1971년 제8대 대통령 선거에서 당시 신민당의 김대중 후보가 ‘대전으로의 행정수도 이전’을 처음으로 공약했다는 사실은 그렇게 공정하게 기억되고 있지는 않는 것 같다. 김대중 후보는 1960년대 추진한 <대도시가 집중방지책>(1964년)과 <수도권보가 ‘과밀 억제에 관한 기본 지침>(1970년)이 실효를 거두지 못하자 그 대안으로 이 공약을 제시했다. 당시 국민들의 반응은 비교적 호기심 정도에 머물렀지만, 이 대안의 중요성을 적어도 한 명은 진지하게 염두에 두었던 것 같다.

신행정수도건설추진기획단, 『신행정수도건설추진백서』(2004. 7. 5.), 409쪽. <부록:행정수도 이전에 관한 역대 논의와 사례>, 청와대 홈페이지에 탑재된 <정책소식지-신행정수도편>에 동반 탑재된 판본이다. [http://www.president.go.kr/cwd/kr/archive/archive_view.php?meta_id=news_data&id=923bced5c79f11888b00474d]

‘박정희 체제’가 유신 쿠데타로 그 위세가 절정에 도달했던 시기였던 1977년 2월 10일 박정희 대통령은 서울시 연두순시 자리에서 <임시행정수도 건설 구상>을 발표하였다. 그런데 그 추진 배경에는 단순히 수도권 문제에 대한 대안 모색뿐만 아니라 당시 급박하게 변하고 있던 국제 외교와 대북 안보에 대한 판단 및 경제 성장 결과의 재분배에 관한 보다 원대한 구상이 추가되어 있었다. <1977년 박정희 대통령 백지계획>이라는 이 구상의 상세한 추진배경은 다음과 같이 정리되어 있었다.

위의 백서, 410쪽.

￭ 다극화 시대의 불안정성과 북한의 호전성이 상존하고 있는데 반하여 서울은 방위전략상 취약성을 내포 (북한의 지상포화 사거리내  6백만 서울시민 거주)

￭ 서울의 무질서한 과밀성장으로 도시문제가 심화되고 타지역 발전을 정체시키는 등 국토의 균형발전을 저해하는 요인의 해소 필요

￭ 행정수도 건설을 통해 내수를 진작시키고 지속적인 성장을 도모하는 한편 성장과실의 확산을 촉진할 필요

그러나 당시 인구 600만 시대의 서울을 대상으로 했던 이 구상은 1978년 12월 30일 행정수도 건설을 위한 연구작업이 완료된 직후부터 사산될 운명에 있었다. 무슨 연유에서인지 당시 박정희 대통령은 행정수도이전에 관한 위의 연구작업이 진행 중에 있었음에도 불구하고 1979년 4월 “수도권 분산을 위하여” 과천에 정부제2종합청사 건축 공사를 착공시켰다.  경기도 과천시 중앙동 1번지에 소재하는 이 정부제2종합청사는 1994년 1월을 완공 시점으로 하여 부지 11만2천평, 건물면적 4만5천평(청사 5개동, 후생동, 안내동)에 달하는 장소에 11개 정부기관(재정경제원, 건교부, 농림수산부, 법무부, 산업자원부, 보건복지부, 환경부, 통상산업부, 공정거래위원회, 과학기술부, 비상계획위원회) 및 근무 직원 6,000여명의 입주를 목표로 하고 있었다.

위의 백서, 424쪽.

이런 상태에서 행정수도 건설에 관한 기왕의 백지계획은 박 대통령이 암살될 즈음엔 거의 완료 단계에 있었다. 암살 사건이 터지고 한 달이 지난 뒤인 1979년 11월 30일에는 분야별 연구작업들이 완결되었고, 12․12 신군부쿠데타의 와중에서 아무도 행정수도 문제 따위에 신경 쓸 경황이 없었던 1979년 12월 30일에 <행정수도 건설을 위한 백지계획 종합보고서>가 완성되었다. 거의 3년이 걸린 이 보고서는 4단계 평가를 거쳐 행정수도 후보지를 장기, 논산 두 지역으로 압축시켰고, 도시 구역 이용도와 교통망, 그리고 대통령 관저의 장소와 설계지침까지도 규정하고 있었다.

위의 백서, 410쪽.

위의 백서, 410~419쪽.

하지만 행정수도 건설 구상을 이렇게 높은 완성도로 진행시키면서도 그와 동시에 과천에 그 구상과 거의 같은 발상 위에 있는 제2종합청사 조성 사업을 시작한 것은 아무래도 명쾌하게 이해되지 않는 일이다. 다만 단지 한 개인이기 이전에 당시로서는 대한민국 국가 그 자체였던 박정희 자신이 유신 말기에 들어 권력 감각에 심대한 난조가 발생하였다는 점이 이 계획을 진지하게 추진하는 데 큰 장애요인이 되었을 것이라는 추정이 가능하다.

대통령 박정희를 높이 평가하는 이나 비판하는 이나 그에 대해 깊은 관심을 가진 모든 이들은 육영수 여사 피살 사건 이후 ‘박정희 체제’의 국정운영 및 위기관리 방식에 심각한 동요가 일어났다는 점에서는 견해가 일치한다. 박정희 대통령의 청와대 비서실장으로서 그를 9년동안 아주 성공적으로 보필했던 김정렴은 그의 회고록『아, 박정희』(서울: 중앙 M&B, 1997. 6., 4쇄), 332~339쪽에서 국정 운영의 집행과 책임이 일치하지 않았던 “조정기능의 상실”을 지적하고 있다. 그에게 극히 비판적인 언론인이자 정치학자인 김재홍은 『박정희의 유산』(서울: 푸른숲, 1998. 10.)은 박정희의 권력감각이 개인적 차원에서 내면적으로 붕괴하고 있었음을 그의 당시 사생활을 증거로 규명하고 있다.

당시 대통령 박정희는 절대 권력을 독점하면서도 일반 국민을 향한 통치 방향은 일반 국민의 직접적 요구와 괴리됨으로써 자체 혼란에 빠져 들어가고 있었다.  바로 이런 상태에서 당시로서는 거의 천문학적 비용으로 추산되었더 행정수도 건설 비용(1977년 불변가격 기준 5조 2,900억원)의 조달은 당시 막 실시된 부가가치세에 대한 국민적 저항으로 볼 때 당장의 현실적인 압박으로 작용하였을 것이다. 그리고 아무리 북한의 위협이 크다고 하더라도 그동안 박정희 체제의 실질적 통치 기반과 권력 수단이 밀집해 있었던 서울을 떠나기란 결코 쉽지 않은 결심을 요구하는 일로 다가왔을 것이다. 어쨌든 현재의 행정수도 논의와 연관시켜 볼 때 비극적인 결과는 바로 이 과천 제2청사 계획도 “수도권 분산”을 기한다는 본래의 목적을 달성하지 못했다는 것이다.  계획대로 완공된 이 제2청사에는 1994년 3월까지 재정경제부, 법무부 등 11개 기관이 이전했으나, 오히려 서울집중을 심화시키는 역효과가 발생하였다고 평가된다.

앞의 백서, 420~421쪽. 당시 예상된 부문별 재정분담비율은 정부 2조 3,608억원(45%), 공사 1조 922억원(20%),  민간: 1조 8,380억원(35%)이었으며, 재원조달방안으로는 3조4,530억원으로서 전체 소요예산의 65% 수준인 정부의 재정부담(정부+공사)은 행정기관 이전에 따른 기존건물 및 재산의 매각대금과 주거용지의 분양 및 임대에 따른 수입 등으로 전체 재정소요자금의 40.9%를 충당할 수 있어 순수 정부의 재정 부담은 2조 4백억원(59.1%)으로 예상하고, 건설기간(15년) 동안 연평균 1,360억원을 재정에서 부담해야 하나, 이는 연평균 국민 총생산의 0.3.0.6%, 정부재정의 2.1%규모로서 해외차입 없이 전액 국내재원으로 조달 가능하다고 기대되었다.

박정희에 절대적으로 호감을 갖고 있던 일본 언론인 히야시 다케히코(林建彦)는 그의 『박정희의 시대』(선우연 옮김; 서울: 월드콤, 1995. 8., 225~226쪽)에서 박정희가 5․16 쿠데타 이래 일관되게 추진해왔던 “위로부터의 혁명”이 유신을 통해 관료제적으로 제도화되려는 국면에 접어들면서 “민중과 혁명과의 동일성이 약화”되는데 그 계기는, 오랫동안 준비되었으면서도 일반 대중들이 보이게는 급작스럽게 도입된 것처럼 보였던 1977년 7월의 부가가치세제도였다는 다소 특이한 분석을 제시했다.

앞의 백서, 424쪽.

충청권에 대한 향수는 그 뒤에도 면면히 이어졌다.  전두환 대통령은 정권 마지막 해임에도 불구하고 1987년 ‘대전의 행정중심 기능도시 육성책’을 발표하였고, 그 이후인 1990년 노태우 대통령은 ‘청 단위 중앙행정기관 대전이전 계획’을 확정하였으며,  김영삼 대통령 때인 1993년에 대전청사 건립공사가 시작되어 김대중 대통령 집권 초반이 1998년까지 조달청, 철도청 등 청 단위 이하 10개 정부기관이 이전하였다. 그리고 드디어 역대 행정수도 논의에서 운명의 해였던 2002년만 하더라도 노무현 대통령 후보가 9월 마지막 날에 이르러 행정수도의 충청권 이전을 공약하기 전 한일 월드컵 기간과 동시에 치러졌던 서울 시장 선거에서 사회당의 원용수 후보와 민주노동당의 이문옥 후보는 비록 구체적 정책 내용은 제시하지 못했지만 각기 수도 이전, 행정수도 이전이라는 선거 공약을 내걸었다.

대전 청사의 파급효과는 적지 않은 것으로 평가된다.(위의 백서, 425쪽) 2003년 12월 기준으로 대전시의 인구는 1998년 1,346천명에서 2002년 1,425천명으로 7만9천명이 증가하였고, 청사 이전으로 둔산신시가지 개발이 본격화되어 만년동, 둔산동 등 택지개발사업이 이루어져 간선도로를 비롯한 사회간접자본이 확충되는 효과를 거두었다. 그리고 연간 총 고용유발 효과 11,230명(직접 4,246, 간접 6,984), 총 생산유발 효과 5,545억원(직접 1,876, 간접 3,668), 총 소득유발 효과 3,356억원(직접 1,970, 간접 1,386),  총 부가가치 유발효과  2,882억원(직접 975, 간접 1,907) 등 지역경제 파급효과도 적지 않은 것으로 집계된다.

최우규 기자, 「6.13 광역후보 집중분석. (1)서울시장후보 정책」,『경향신문』(2002. 5. 20., 5면) 및 김규원 기자, 「선택 6.13 광역단체장후보,이것이 궁금하다(1)서울시장 후보」,『한겨레』(2002. 5. 30., 6면).

마침내 2002년 9월 30일 새천년민주당의 노무현 대선 후보는 충청권으로의 행정수도 이전 또는 신행정수도의 건설을 대선 공약으로 내걸었다. 즉 수도권 집중 또는 과밀화가 국가의 균형발전과 낙후된 지역의 발전에 최대 저해요소임에도 불구하고, 수도권 집중을 억제하려던 기왕의 정책들은 모두 실패로 돌아갔으며, 이런 상태에서 수도권 인구 집중과 비대화는 더 이상 방치할 수 없는 상황에 이르러, 문제의 근본적 해결을 위하여 충청권에 행정수도를 건설하고, 청와대와 중앙부처부터 이전한다는 것이다.

앞의 백서, 27쪽.

제16대 대선 당시 민주당의 이런 공약 사항은 행정수도 문제에 관해 그동안 진행되어온 사고 내용을 가장 잘 압축한 것으로서 그 사고 모양의 단선적 성격도 가장 잘 드러내 준다. 즉, 행정수도 건설에 찬성하는 쪽은 대체로 서울을 중심으로 하는 현재 수도권의 각종 문제들이 반드시 해결되어야 한다는 것을 전제하고 논의를 시작한다. 그러면서 지방의 균형 발전이라는 목표를 논의 과정에서 추가한다. 이에 따라 이 주장의 핵심적 내용은 ‘수도권 문제를 가장 효과적으로 해결하고 지방의 균형 발전을 도모하려면 비수도권 지역에 별도의 행정수도를 건설하는 것이 가장 바람직하다’는 것이 된다. 따라서 수도권 문제의 연장선 위에서 그 해결의 대안으로 행정수도 건설을 결론으로 내리는 방식이다. 일단 문제의식의 수준에서 행정수도 건설이 수도권 문제 해결의 가장 효과적인 처방으로 착상되는 것은 사실 모든 문제를 수도권 중심으로 생각하는 사고방식의 마지막 형태일 것이다. <행정중심 복합도시 특별법>이 통과되고 나서 노무현 대통령이 3월 22일 청와대 홈페이지에 올린 「국민 여러분께 드리는 글. 행정수도 건설을 결심하게 된 사연」도 바로 이런 ‘수도권 문제 → 행정수도 건설’이라는 단선적 발상을 아주 잘 보여준다.

이 글에 따르면 노 대통령은 변호사 시절부터 도시 문제에 관심을 가져 왔고 중앙집권제의 폐해를 감지하고 있었지만, “결정적으로 행정수도 이전을 생각하게 된 것은 대통령 후보가 되고난 후의 일”이다. “당시 수도권 선거에서 가장 뜨거운 쟁점은 수도권 규제 문제”였는데, “이미 선거가 다가오기 전부터 ‘수도권 규제 때문에 투자를 하려던 외국기업이 다른 나라로 간다. 한국기업도 확장을 하려면 수도권을 떠나야 하는데 지방으로 가지 않고 중국으로 건너가니 제조업이 공동화되고 그에 따라 일자리가 줄어든다. 수도권 규제를 해제해야 한다’는 목소리가 높았고, 수도권을 제외한 전국의 지방자치단체는 이에 반대하여 연일 강경한 성명과 시위를 쏟아내고 있었다. 그런 한편 용인 지역을 비롯한 수도권 지역은 난개발로 인해 많은 문제들이 야기되고 있어서 수도권 규제를 강화하지 않고는 규제의 실효를 거둘 수 없는 상황이 되어 있었습니다. 물론 수도권 규제를 더 강화할 수 있는 상황은 아니었습니다. 그런 가운데 나라는 날로 큰 소용돌이로 빠져들고 있었습니다.” 따라서 노무현 후보는 “수도권 규제 해제 대신에 수도권의 계획적 관리 개념”에 입각하여 “행정수도 충청이전, 공공기관 지방이전, 국가균형발전정책으로 지방을 발전시키고, 수도권은 계획적 관리를 통하여 동북아 경제 중심도시로 발전시킨다는 계획”의 골간을 구상하였다. 그런데 노 대통형에 따르면, “당시 한나라당은 이 정책을 강력하게 비판하다가 나중에는 행정 각부를 전국 각지로 분산하는 정책을 내놓았고, 나(노 후보)는 행정각부 분산은 국정의 원활한 통합, 조정에 지장이 생긴다는 주장을 했”지만 “결국 지금 와서 보면 한나라당의 반대로 정부 기능의 일부가 찢어지게 되었으니 결과적으로 양쪽의 주장이 다 받아들여진 셈이 되었는데, … 지금 평가해 보니, 나는 강력한분권주의자, 분산주의자이기는 하나 행정수도 이전계획은 분권전략이라기보다는 수도권 문제를 해결하기 위한 전략적 성격이 더 강했다고 생각합니다.”

노무현 대통령, 「국민 여러분께 드리는 글. 행정수도 건설을 결심하게 된 사연」(2005. 03. 22.), http://www.president.go.kr/cwd/kr/archive/archive_view.php?meta_id=speech&id=7ef08fd851bfbdde31cff42 .

그런데 이런 입장의 가장 치명적인 난점은 수도권 문제를 해결하기 위해 시작한 담론이 어느 순간에 가면 새로운 수도의 건설에만 정신을 뺏겨 정작 애초의 수도권 문제는 망각해버리는 건망증으로 변질한다는 점이다. 사실상 이 특별법이 통과되기 전까지 수도의 위상을 포기당할 서울 및 현 수도권의 새로운 위상이 어떻게 되며, 또한 행정수도 기능이 빠져나간 서울에서 기왕의 도시 문제가 어떤 식으로 해결되는지에 대한 생각은 간단한 시안 수준의 로드맵 상태에서 한 발자욱도 진정하지 못했다. 그것은 ‘신행정수도건설추진단’이 위헌 판결 직전에 작성해서 배포되었던 자료집에서 수도 위상 없는 서울의 위상 규정을 보더라도 그대로 드러난다. 여기에서 신행정수도 건설의 필요성은 다음과 같이 제시되어 있다.

“ '국토불균형' 세계적으로 유례가 없을 정도로 심각합니다.

국토 불균형의 폐해를 더 이상 방치할 수 없습니다.

국토 불균형 해소를 위해서는 특단의 대책이 필요합니다.

수도권과 지방의 상생과 공존을 위해 신행정수도 건설이 필요합니다.

수도권은 동북아 경제중심지로 도약할 것입니다.

신행정수도 건설과 연계하여 수도권 규제를 단계적으로 완화해 나가겠습니다.

각 지방에는 지역별 전략산업을 육성하겠습니다.

공공기관을 2004년부터 단계적으로 이전하겠습니다.“

신행정수도건설추진단. 『신행정수도 건설, 국가균형발전의 기틀을 마련합니다.』(청와대 홈페이비 탑재파일번호 040809-97.hwp, 2004. 7.), 30~43쪽.(강조 필자)

위의  근거제시에서 “국토불균형”이라는 표현은 수도권 과밀화, 집중 등으로 의 표현해오던 것에 대한 대체 표현이다. 그런데 바로 이 흐름에서도 감지되듯이 문제의 초점은 행정수도 건설이라는 대안이 제시되자마자 바로 수도권이 아니라 행정수도 건설 쪽으로 이동해버린다. 그리고 정책적 역량의 비축분이 넉넉하지 못하거나 아니면 그런 역량 자체가 부족할 경우 이런 단선적 사고 방식은 행정수도 건설에 걸린 두 핵심 사안, 즉 수도권 문제 해결과 국토균형발전이라는 두 목표를 균형있게 동시에 추진하는 정책적 안목을 보이지 못하다가 새로운 위상을 부여받지 못한 수도권과 자신의 존립가치가 오직 수도권 문제 해결가능방도로만 보여지는 지방권 모두에게 이해부족과 섭섭함에서 오는 불만에 노출된다.(서울 지역주의에 대한 인기영합주의의 부상)

V.2. 행정수도 건설 결사반대론의 단선적 성격

행정수도 건설에 반대하는 쪽은 ‘서울에서 일체의 수도 기능을 빼내가서는 절대 안 된다’는 현재 수도 서울 고수를 지상의 진리로 상정한다. 지금까지 이와 같은 수도서울고수론은 2004년 10월 21일의 한법재판소의 위헌 확인, 그리고 바로 위에서 소개한 노무현 대통령의 「국민에게 드리는 글」에 대한 정면 반박으로 2005년 3월 24일 이명박 서울 시장이 서울시 홈페이지에 대통령에게 보내는 서신 형식으로 올린 「행정수도에 관해 저 이명박이 말씀드립니다. - 수도분할을 중지하고 통일을 대비해야 합니다. -」 에서 가장 명확한 형태로 표현되었다.

http://www.seoul.go.kr

V.2.1. 관습헌법론이라는 이데올로기적 허구를 활용한 헌재의 수도서울고수론:

"헌법재판소 전원재판부(주심 이상경 재판관)는 2004. 10. 21. 수도의 이전을 내용으로 하는 신행정수도의건설을위한특별조치법이 우리나라의 수도가 서울이라는 우리 헌법체계상 자명하고 전제된 불문의 관습헌법사항을 헌법개정절차를 이행하지 않은 채 법률의 방식으로 변경한 것이어서 그 법률 전체가 청구인들을 포함한 국민의 헌법개정국민투표권을 침해하였으므로 헌법에 위반된다는 결정을 선고하였다."(2004헌마554․566병합, 「신행정수도의건설을위한특별조치법 위헌확인」)

▶당시 헌재의 괴변: “‘수도 서울’의 관습헌법 폐지를 위한 헌법적 절차

우리나라의 수도가 서울이라는 점에 대한 관습헌법을 폐지하기 위해서는 헌법이 정한 절차에 따른 헌법개정이 이루어져야만 한다. 성문의 수도조항이 존재한다면 이를 삭제하는 내용의 개정이 필요하겠지만 관습헌법은 이에 반하는 내용의 새로운 수도설정조항을 헌법에 넣는 것만으로 그 폐지가 이루어진다. 예컨대 충청권의 특정지역이 우리나라의 수도라는 조항을 헌법에 개설하는 것에 의하여 서울이 수도라는 관습헌법은 폐지될 수 있는 것이다. 다만 헌법규범으로 정립된 관습이라고 하더라도 세월의 흐름과 헌법적 상황의 변화에 따라 이에 대한 침범이 발생하고 나아가 그 위반이 일반화되어 그 법적 효력에 대한 국민적 합의가 상실되기에 이른 경우에는 관습헌법은 자연히 사멸하게 된다. 이와 같은 사멸을 인정하기 위하여서는 국민에 대한 종합적 의사의 확인으로서 국민투표등 모두가 신뢰할 수 있는 방법이 고려될 여지도 있을 것이다. 그러나 이 사건의 경우에 이러한 사멸의 사정은 확인되지 않는다. 따라서 우리나라의 수도가 서울인 것은 우리 헌법상 관습헌법으로 정립된 사항이며 여기에는 아무런 사정의 변화도 없다고 할 것이므로 이를 폐지하기 위해서는 반드시 헌법개정의 절차에 의하여야 한다. [라. 국민투표권의 침해 여부] 수도의 설정과 이전의 의사결정은 국가의 정체성에 관한 기본적 헌법사항으로서 헌법이 정하는 바에 따라 국민이 스스로 결단하여야 할 사항이다. 또한 서울이 우리나라의 수도인 점은 불문의 관습헌법이므로 헌법개정절차에 의하여 새로운 수도 설정의 헌법조항을 신설함으로써 실효되지 아니하는 한 헌법으로서의 효력을 가지는 것이다. 따라서 헌법개정의 절차를 거치지 아니한 채 수도를 충청권의 일부지역으로 이전하는 것을 내용으로 한 이 사건 법률을 제정하는 것은 헌법개정사항을 헌법보다 하위의 일반 법률에 의하여 개정하는 것이 된다. ”

V.2.2. 서울만능주의

￭ 이런 입장을 절대적으로 고수하려는 이들은 서울을 위시한 수도권 자체가 안고 있는 문제들이란 별달리 해결책을 강구할 필요도 없을 정도로 하찮은 것으로 만들어버리는 경향이 있다.

￭ 그리고 무엇보다 반대론자들은 서울제일주의를 전면으로 표방하지는 않지만 아주 의식적으로 서울확대불가피론에 입각한 서울만능주의를 설득시키려고 한다. 즉 서울을 더욱 확대시켜 대한민국의 모든 문제를 서울로 하여금 해결하게 할 수 있다는 것이다.

￭ 가장 결정적으로 이들은 서울의 기득권을 포기한 지방분권안은 어떤 형태이든 받아들이지 않는다.

(후일을 기약한 中完)