참여연대·참여사회연구소 공동토론회

광장을 열어라

서울광장 조례개정의 헌법적 근거와 민주주의

일시 | 2009년 7월 16일(목) 오후 2시

장소 | 참여연대 느티나무 홀

주최 | 참여연대·참여사회연구소

후원 | 광장조례개정 서울시민캠페인단,

프로그램

참여연대·참여사회연구소 공동주최 토론회

광장을 열어라 서울광장 조례개정의 헌법적 근거와 민주주의

14:00	사회	홍윤기 동국대학교 철학과 교수

14:10	발표1	광장의 시민정치, 민주공화국의 동력

신진욱 중앙대학교 사회학과 교수, 참여사회연구소 부소장

발표2	헌법상의 집회의 자유와 서울광장 조례

임지봉 서강대학교 법학전문대학원 교수

발표3	서울광장과 법치, 그리고 헌법

류제성 변호사 민주사회를 위한 변호사 모임

발표4	잔디광장은 임시광장이었고, 조례는 개정을 전제로 했었다

심재옥 제6대 서울시 의원, 진보신당 서울정책위 준비단장

발표5	거꾸로 가는 대한민국의 민주주의와 법치주의

이종걸 국회의원, 민주당

발표6	촛불운동, 광장의 민주주의

박원석 참여연대 협동사무처장

16:00	휴식

16:15	종합토론

17:20	폐회

목차

참여연대·참여사회연구소 공동주최 토론회

광장을 열어라 서울광장 조례개정의 헌법적 근거와 민주주의

발제1  광장의 시민정치, 민주공화국의 동력 / 신진욱	5

발제2  헌법상의 집회의 자유와 서울광장 조례 / 임지봉	13

발제3  서울광장과 법치, 그리고 헌법 / 류제성	22

발제4  잔디광장은 임시광장이었고, 조례는 개정을 전제로 했었다 / 심재옥	31

발제5  거꾸로 가는 대한민국의 민주주의와 법치주의 / 이종걸	42

발제6  촛불운동, 광장의 민주주의 / 박원석                                     51

2007. 3. 18

2009.07.16.

광장을 열어라 - 서울광장 조례개정의 헌법적 근거와 민주주의

	발제 1
	광장의 시민정치, 민주공화국의 동력
	신진욱 / 중앙대학교 사회학과 교수, 참여사회연구소 부소장

Ⅰ. 광장, 민주공화국의 심장

고대 민주주의가 꽃을 피웠고, 현대 민주주의 사상이 탄생했으며, 인류 역사에서 처음으로 민주주의 혁명과 제도를 등장시켰던 유럽에서, 주요 도시들의 심장부는 매우 유사한 구조를 갖고 있다. 도시의 가장 중심에 광장과 시장이 있고, 그 옆에 시청과 교회가 마주보고 서 있다. 이 구조는 유럽 문명의 전통과 근대를 지탱하는 문화적·제도적 중핵을 물리적으로 재현하고 있다. 교회는 기독교적 전통을, 시장은 근대 시장경제의 상업적 활기를, 시청은 세속적 정치권력과 행정조직을 상징했다. 그리고 ‘광장’은 근대 시민계급의 정신적 역동성과 정치적 자율성을 실현하고 증언하는 장소였다.

인류 역사에서 광장은 언제나 공론(公論)의 장이었고 시민적 주권이 공동체의 생명력으로 박동하는 곳이었다. 일찍이 민주주의와 공화주의의 싹을 띄웠던 고대 그리스와 로마공화국에서는 ‘시민’의 자격을 부여받은 사람들이 광장에 모여 정치과 문화를 함께 논하고 공화국의 공적 사안들에 관한 결정을 내렸다. 제도적으로나 문화적으로나 이 시민들은 모두가 자유롭고 평등한 공화국의 주권자로서 인정되었다. 그래서 광장은 독재자나 권력층에 의한 전제정치와 공존할 수 없었다. 로마공화국의 시대가 가고 전제적인 로마제국의 시대로 접어들면서 광장은 무력해졌다. 이처럼 광장은 단지 상징적인 의미에서가 아니라 매우 실질적인 의미에서, 민주(民主)와 공화(共和)의 원리가 작동하고 있는지를 확인할 수 있는 장소였다.

근대 민주주의가 탄생하면서 광장의 주인은 모든 인민으로 보편화되었다. 고대 민주주의에서 ‘시민’은 대단히 제한된 특별한 신분계층이었다. 그러나 근대 민주주의 사회는 직업·종교·성별·이념에 따른 차별을 금지하고 정치공동체의 모든 구성원에게 시민의 자격을 동등하게 부여하게 되었다. 그래서 근대적 대중민주주의가 많은 사람들에게 당연한 상식으로 되어가고, 민주주의 원리가 법체계와 정치체제에 구현되어갈수록, 점점 더 많은, 점점 더 다양한 사람들이 광장에 나와 함께 이야기하고, 노래하고, 춤추고, 함성을 질렀다.

이 노랫소리, 이 몸짓, 이 함성들을 통해, 의사와 과학자와 엔지니어, 회사원과 공장의 노동자들, 학생과 주부들은 민주사회의 주인으로서 역사의 무대에 등장했다. 그리고 정치공동체의 주권자, 즉 ‘정치적 주체’임을 입증했다. 시민들이 광장에서 함께 외치는 목소리는 어떤 위대한 이론가의 독백보다도 더 강렬한 힘으로 정치를 바꾸고 세상을 바꾼다. 미국 흑인민권운동의 지도자였던 킹 목사가 수많은 미국인들의 마음과 몸을 움직인 명연설 ‘I have a dream'을 연설했던 장소는 교회당이 아니라 워싱턴 링컨 기념관 앞 광장이었고, 아르헨티나에서 군부독재를 종식시킨 민주주의와 자유의 함성이 터져 나온 곳은 대학 강당이나 의사당이 아니라 부에노스아이레스의 5월 광장(Plaza de Mayo)이었다.

대한민국의 현대사를 기록할 때 우리가 떠올리게 되는 장소는 어디인가? 바로 시청 앞 광장이다. 거기서 우리는 광장을 가득 메운 수많은 시민들이 펄럭이는 대형 태극기를 본다. 그것은 신민(臣民)의 순종을 강요하는 권력자들이 관청에, 학교에, 도로와 건물에 걸어놓은 태극기, 그 껍데기 애국에 도전하는 공화국 시민의 함성이다. “우리가 주인이다!” 그래서 광장이 국가권력에 의해 통제되고 봉쇄된다는 것은 그 나라의 민주주의와 자유, 시민들의 정치적 주권이 질식당하고 있다는 증거가 된다. 광장이 닫힌다는 것은 시민들이 나랏일에 대해 말하고, 논하고, 행동할 수 있는 권리를 박탈당한다는 것, 오직 돈과 권력을 가진 소수의 사람들이 공동체의 운명을 결정할 수 있다는 것을 의미한다. 시민들의 손에서 권력을 빼앗아 소수의 손에 독점하려는 자들은 시민들이 모일 수 있는 모든 종류의 광장을 두려워한다. 그래서 물리적 장소로서의 광장뿐 아니라, 독립적인 시민단체들과 시민행동 네트워크, 인터넷 커뮤니티까지도 통제하려고 드는 것이다. 그런 ‘광장 폐쇄’가 지금 대한민국에서 급속히 진행되고 있다. 우리는 광장을 다시 열어야 한다.

II. 광장의 시민정치와 민주주의

광장을 폐쇄하고 통제하려는 자들은 그것이 민주주의 질서를 지키기 위함이라고 말한다. 하지만 광장이 위정자의 손에 의해 통제되는 민주주의 체제는 세상 어디에도 없다. 열린 광장은 시민민주주의의 상징 그 자체이기 때문이다. ‘광장의 시민정치’는 시민들이 매일같이 밤낮으로 데모만 하는 그런 정치가 아니다. 물론 그것은 특별한 사회적 이슈가 있을 때 집회와 시위를 벌이는 등의 집단행동을 분명히 포함하지만, 또한 다양한 온라인 커뮤니티에서 시민들이 나라정치와 세상 돌아가는 형국에 대해 정보와 견해를 주고받는 일상적 행위와, 직장에서 학교에서 사람들과 토론하며 합리적인 여론을 만들어가는 일, 뜻을 함께 하는 사람들과 힘을 합쳐 정부·정당·기업과 같은 거대조직에 대항하는 일이기도 하다. ‘광장’은 자유로운 시민들이 연합하여 뜻을 모으는 모든 장소다.

선거제도와 대의정치가 존재하는 사회에서 이와 같은 시민들의 정치가 어떤 의미가 있으며 왜 필요한 것일까? 민주주의 하에서 정치적 정당성은 형식적 정당성과 실질적 정당성의 두 차원을 갖고 있다. 전자는 민주적 법체계에 규정되어 있는 규칙에 따라 정치권력이 선출되고 정치행위가 수행되었느냐의 문제다. 후자는 국가의 권력행사와 정책행위의 실제적 내용이 국민 다수로부터 지지받거나 최소한 수용될 수 있는 것이냐의 문제다. 정치권력의 형식적 정당성은 매우 중요한 문제임에 틀림없지만 결코 그것이 전부가 될 수는 없다. 만약 선출된 대표자들에 대해 국민들이 아무런 통제권과 영향력을 가질 수 없다면, 민주주의란 국민들이 4년에 딱 하루 멋지게 주권자 행세를 하는 의식을 치르고 나머지 1460일 동안은 제도정당과 국가기구가 전횡을 휘두를 수 있는 우스꽝스런 체제가 될 것이다. 고도로 복잡하고 역동적인 현대사회는 단일한 중심에 의해 통제되는 그런 시스템으로 작동할 수 없다. 사회 곳곳에서 시민들의 다양한 목소리가 들려와야만 우리는 어디에 문제가 있는지를 인지하고 그 해결책을 모색할 수 있다.

그런 의미에서 시민들이 불만과 비판, 주장과 요구들을 온·오프라인의 공공적 공간에서 표출하는 것은 민주주의 사회에서 일종의 ‘정치적 조기경보 시스템’과 같은 역할을 한다. 이 경보 장치가 존재하지 않으면 사회 내의 갈등과 적대가 깊어질 대로 깊어져서 결국엔 정치체제가 소화할 수 없는 파괴적 방식으로 갈등이 폭발하게 된다. 국가가 시민들의 집단행동과 정치적 기본권을 최대한 보장하고 그것에 민감하게 반응하여 수용할 때 비로소 민주주의 정치는 효과적으로 작동할 수 있다. 광장에서 집회를 하고, 연좌시위를 하고, 거리를 행진하며 전단지를 뿌리고, 주거 지역에서 다양한 홍보 활동을 하고, 서명운동을 벌이고, 1인 시위를 하고, 정부나 기업에 집단적으로 항의전화를 하고, 불매운동을 벌이는 등의 시민행동들은 현대 정치에 생명력을 불어넣는 시민사회의 역동적 에너지다.

그러나 시민정치가 민주주의의 실현과 심화에 기여하는 바는 단지 기능적 차원에만 국한될 수 없다. 민주주의 체제의 제도와 문화 속에 녹아들어 있는 정신이 시민들의 정치적 표현을 정당한 것으로 인정하는 까닭은 그것이 단지 정치체제에 순기능을 하기 때문이 아니라, 모든 시민의 삶이 존귀하다는 것을 깊이 긍정하기 때문이다. 집회와 시위, 인터넷에서의 토론과 여론 형성 등과 같은 정치적 표현 형태들은 정치적․경제적․사회적 권력자원에 접근할 수 없는 다수 국민들이 자신의 의사를 정치제도에 반영할 수 있는 ‘유일한’ 통로다. 많은 시민들은 자기가 놓인 자리에서 우리 사회에 기여할 고귀한 경험과 지식과 지혜를 갖고 있지만, 이들은 이것을 정치에 반영할 힘도, 돈도, 연줄도, 조직도 갖고 있지 않다. 한 개인으로서 시민은 권력 앞에 초라한 약자일 뿐이다. 그러므로 민주주의가 단지 껍데기뿐인 선거정치로 전락하지 않고 실질적으로 구현되기 위해서는, 국가행정조직과 정당정치의 바깥에서 벌어지는 다양한 시민행동들이 법적으로 보장되고 그것의 정치적․문화적 가치가 널리 인정되어야만 한다. 광장 없이 민주주의 없다.

Ⅲ. 법치, 인민의 주권과 기본권을 보장하는 이념

그러나 그와 같은 시민사회의 에너지는 이명박 정권의 등장 이후 청와대와 정부, 여당, 보수언론에 의해 ‘떼법’으로 매도당하고 있으며, 이들은 자신들의 위압적이고 권위주의적 태도를 ‘법치’의 이름으로 합리화하고 있다. 하지만 지금 대한민국에서 법치를 떠들고 있는 자들은 현대 정치에서 ‘법의 지배’라는 이념이 탄생하여 법과 제도 속에 정착되어 온 역사적 맥락도, 논리적 근거도 전혀 이해하지 못하고 있다.

법의 지배는 현대사회에서 국가가 모든 강제력을 독점하게 되었다는 역사적 사실과 동전의 양면을 이룬다. 현대국가는 전통사회의 국가가 갖지 못했던 어마어마한 강제력을 갖고 있다. 수십만의 상비군과 경찰 뿐 아니라, 공권력을 강제 집행할 수 있는 강력한 관료제 조직이 그것이다. 이러한 현대국가의 공권력은 사회 내부의 폭력을 억제하고 사회 질서와 평화를 유지하는 책임을 부여받고 있지만, 국가권력이 점점 더 거대해짐으로 인해 국가와 국민 개개인들 사이에는 극도로 불평등한 권력관계가 제도화되었다. 국가는 질서와 평화와 공익의 이름으로 시민들의 존엄과 자유, 기본권을 침해하고 나아가 독재와 전체주의로 나아갈 수 있는 위험이 상존했다.

그래서 그런 위험을 막기 위해서는 국가의 공권력이 어떤 목적을 위해, 어떤 한도 내에서, 어떤 수단을 통해, 얼마만큼의 강도로 행사될 때 그것이 ‘정당한(legitimate)’ 것으로 인정될 수 있을지에 대한 판단 기준을 법적으로 규정해야만 했다. 이것이 바로 현대사회에서 ‘법의 지배’가 의미하는 바다. 법치는 단지 국가의 권위를 정당화하는 원리가 아니라, 무엇보다도 국가가 부당한, 과잉된, 자의적인 공권력을 행사하는 것을 막으려는 제도적 원리라는 것이다. 그래서 현대의 헌정민주주의 법체계는 인민의 존엄성과 기본권이 국가의 모든 권위와 권한에 우선하는 최상위의 가치를 갖는다는 것을 분명히 규정하고 있다.

이처럼 현대사회에서 공권력의 궁극적인 제도적 토대는 헌법적 기본권이기 때문에, 오늘날 선진적 민주주의 사회들에서는 공권력 행사의 범위와 한계를 점점 더 헌법적 규정에 기초하여 정의내리는 경향이 강화되고 있다. 그래서 집회․시위와 같은 정치적 기본권에 대한 국가 강제력의 억압과 법적 규제는 매우 제한적인 범위에서만 이뤄져야 한다는 견해가 지배적이다. 이처럼 오늘날 모든 현대 민주국가의 근본을 이루는 국민 주권과 기본권의 행사를 ‘떼법’이라고 경멸하는 사람들은 현대사회에서 정치와 경제, 언론을 지도할 자격이 없다. 나아가 그러한 국민의 기본권 행사를 ‘불법’, ‘폭력’, ‘범죄’ 등의 언어로 낙인찍는 것은 국가 관료기구와 강압기구가 헌법과, 헌법의 토대가 되는 민주적 가치와, 민주주의의 토대가 되는 인민의 존엄성 위에 군림하려는 행위다.

Ⅳ. 시민행동과 국가권력: 악순환과 선순환 사이

집회나 시위 현장에 언제나 긴장과 충돌이 반복되느냐 아니면 평화롭고 질서 잡힌 곳이 되느냐는 시민들과 국가권력 사이에 어떤 성격의 관계가 역사적으로 구조화되느냐에 달려있다. 이 관계는 쌍방적이기 때문에 많은 나라들은 선순환이나 악순환 중 하나의 방향으로 경로가 형성되어갔다. 어느 경로냐를 결정하는 데서 일차적인 책임을 갖는 것은 국가다. 왜냐하면 국가는 현대사회에서 유일한 ‘무장된 정치조직’이기 때문이다. 국가가 ‘무장조직’으로서 시민을 때리고 감금하면 억압/분노의 악순환이 심화된다. 국가가 ‘정치조직’으로서 정당성의 정치를 행하면 협력/평화의 선순환이 발전한다.

시민-국가 간 관계가 선순환의 발전을 경험했던 나라들은 몇 가지 특징을 갖고 있다. 이 나라들에서는 사회정치적인 갈등을 민주주의 사회의 정상적 상태로 간주하는 경향이 강하며, 아래로부터의 비판과 저항을 억누르기보다는 진지하게 수용하는 개혁적 전통이 있다. 조직적이고 의도적인 인신에 대한 폭력이 명백히 예견되지 않는 한, 집회·시위로 인한 불편과 긴장을 민주적 기본권의 당연한 행사로서 인정한다. 또한 국가가 시민들의 행동에서 잘잘못을 법적으로 따져 처벌하고 겁박하기보다는, 그러한 저항이 일어나게 된 원인이 어디에 있는지에 대해 공론장에서 토론이 활발히 이뤄진다.

반면 악순환 모델에서는 억압과 반발이 서로를 강화시키는 상승 동학이 전형적이다. 1975년에서 1989년까지 유럽 사회운동을 비교분석한 연구에 따르면, 폭력적 집회․시위의 비중이 가장 높았던 나라는 프랑스(22.5%)로서, 서독(14.3%)이나 네덜란드(12.3%)보다 훨씬 높았다. 심각한 폭력이 행사된 집회․시위의 비중 역시 프랑스가 17.6%로서, 서독(7.0%), 네덜란드(5.7%), 스위스(3.9%)보다 압도적으로 많았다. 이처럼 프랑스에서 집회와 시위 현장이 시민들과 국가권력 간의 폭력적 대결로 뒤덮였던 가장 큰 이유는 프랑스 정치체제의 경직성과 억압성이었다. 한 연구자의 표현에 따르면, 이런 정치체제 하에서 시민사회는 항상 “과도한 압력으로 터지기 직전에 있는 압력솥과 같은” 상태에 놓여 있다.

선순환이냐 악순환이냐에 가장 직접적인 영향을 미치는 것은 정치권력과 경찰조직이 구사하는 대응전략(policing strategy)이다. 유럽과 미국 등에서도 사회정치적 갈등이 극심하던 1960년대~70년대 초에는 시민들과 국가권력 간에 갈등적인 관계가 지배적이었다. 공권력은 시민들을 유혈적으로 진압했고, 사회운동과 시위참여자들 역시 점점 더 급진적이고 공격적으로 되어갔다. 그러나 국가의 억압적․폭력적 대응이 더욱 폭발적인 저항과 심각한 정치 위기를 불러온다는 것을 경험하면서, 이들 나라들에서 국가의 대응전략은 점차 의미심장한 변화를 겪게 된다. 시민들의 저항행동에 대한 국가권력의 대응전략을 협박(intimidation), 최소교섭(minimal negotiation), 협력(cooperation) 전략으로 구분한다면, 유럽에서 경찰의 대응방식은 전반적으로 ‘협박’ 전략에서 ‘협력’ 전략으로 변화해왔다.

1960년대까지 유럽의 국가들은 협박 전략을 주로 구사했다면, 1970년대 중엽부터는 최소교섭 전략으로 전환하여 집회 주최측과 소통하면서 시민-경찰 간 충돌을 최소화하고자 시도했다. 1980년대부터는 독일, 프랑스, 이탈리아 등 유럽의 주요 국가들에서 협력 전략이 지배적으로 되어 갔다. 정부당국과 경찰은 헌법재판소에서 위헌단체로 결정된 단체, 또는 명백하고 현존하는 폭력행사의 위험을 입증할 수 있는 예외적 경우를 제외하고는 헌법에 보장되어 있는 시민들의 정치적 기본권 행사를 폭넓게 인정했다. 이에 따라 경찰은 집회·시위 현장의 주변 질서를 유지하고, 교통 소통을 관리하며, 맞불집회가 있을 경우 두 시위대가 충돌하는 것을 막기 위해 양 진영을 서로 격리시키는 역할 등을 주된 임무로 하게 되었다. 공권력은 특별한 공적 책임을 갖기 때문에 경찰들은 일부 시위참여자의 도발행위에 감정적으로 대응하지 않기 위한 치밀한 조직적·심리적 훈련을 받는다.

내무당국과 경찰이 그와 같은 협력 전략을 발전시킬 수 있기 위한 전제조건은 정치권력과 국가기구, 언론․학계 등 사회권력들이 시민들의 정치적 기본권을 민주공화국의 최상의 가치로서 인정하는 것이다. 공권력에 의한 감시·억압·처벌이 정권의 권위와 정치안정을 달성하는 수단이 결코 될 수 없다는 것을 분명히 인식하고, 실질적인 ‘정당성의 정치’를 놓고 겨루는 민주적 게임규칙에 모두가 합의해야 한다.

Ⅵ. 광장 개방, 죄인에서 주인으로 다시 서기

민주주의와 정치적 자유가 얼마만큼 위기에 처해있는지를 판단할 수 있는 손쉬운 방법이 하나 있다. 내가 정치에 대해 생각하고, 말하고, 글을 쓸 때 내 머리 속에 ‘그놈 목소리’가 들리는지, ‘그놈의 시선’이 느껴지는지를 가만히 느껴보는 것이다. 여기서 그놈은 바로 ‘국가’다. 지금 대한민국 국민들의 뇌와 귓속에 바로 ‘그놈’이 들어와 앉아있다. 폭력선동죄, 허위정보유포죄, 업무방해죄, 공무집행방해죄, 명예훼손죄, 사이버모욕죄, 저작권법저촉죄, 상관모욕죄, 국가원수모독죄, 심지어 아동학대죄 등등, 셀 수 없이 많은 죄목의 리스트를 한 손에 들고, 다른 손에는 방망이를 든 채, 법복을 단정하게 차려 입은 모습으로 말이다.

이명박 정권이 등장한 이후 대한민국 국민들은 이렇게 ‘주인’에서 ‘죄인’으로 되었다. 선거일까지 국민들은 이 나라의 주인이었고, 이명박 대통령과 한나라당이 집권을 한 그 날부터 권력자들이 주인이 되고 주인은 죄인이 되었다. 서울광장을 봉쇄하고, 시민단체의 재정을 끊고, 인터넷 여론을 통제하는 이 모든 ‘광장 폐쇄’의 조치들은 나라의 새 주인이 원래 주인을 몰아내기 위함이다. 그래서 광장을 다시 열기 위한 시민행동은 단지 서울광장이라는 특정한 장소를 되찾는 문제가 아니라, 시민들을 죄인에서 주인으로, 잠재적 범죄자에서 민주공화국의 주권자로 다시 세우는 일이다.

지금 이 나라의 많은 시민들은 ‘대한민국이 더 이상 자랑스럽지 않다’고 말하고 있다. ‘더 이상’이라는 건 이전에 자랑스러웠다는 뜻이다. 오랫동안 이 나라의 국민들은 오직 ‘급속한 경제성장’에 대해서만 자부심을 가질 수 있었다. 하지만 그 자부심은 항상 반쪽의, 찝찝하고, 뭔가 켕기는 자부심일 수밖에 없었다. 왜냐하면 그 경제성장은 독재와 고문과 노동탄압을 전제로 이룩된 것이었기 때문이다. 이 나라의 많은 국민들이 대한민국에 대한 온전한 자부심을 가질 수 있게 된 것은 “우리가 주인이다”라고 느끼고 믿을 수 있게 되면서부터다. 애국적 공화국 시민은 오직 시민들 스스로가 정치공동체에 대해 사유하고, 토론하고, 주장하고, 행동할 수 있는 토양 위에서만 탄생하고 성장할 수 있다. 국민이 국가의 주인이 될 수 없을 때, 질서는 껍데기에 불과하고 단결은 허구적이며 화합은 위선적이다. ‘광장 폐쇄’는 우리 사회의 기(氣)의 흐름을 끊고, 생명의 혈류에 대못을 박는 일이다. 국민이 말하고 행동할 수 있게 하라. 그것이 대한민국이 미래를 향해 약동할 수 있는 근본조건이다. ☼

	발제 2
	헌법상의 집회의 자유와 서울광장 조례
	임지봉 / 서강대 법학전문대학원 교수

Ⅰ 서론

서울광장의 사용을 허가대상으로 규정함으로써 정치적 집회가 서울광장을 집회장소로 사용하는 것을 사실상 금지한 서울시 조례의 여러 문제점들이 세간의 비판대상으로 떠오르고 있다.

본 발제문에서는 헌법상의 ‘집회의 자유’ 보장이라는 측면에서, 집회의 자유의 기본권으로서의 가치, 의미 및 중요성에 대해 알아보고, 집회를 불온시하는 관계당국의 위헌적 법적용의 문제점들을 지적한 후, 현행 ‘집회 및 시위에 관한 법률’의 여러 규정상의 문제점들과 적용상의 문제점들을 살펴본다. 그리고 이에 근거해 서울시의 서울광장 조례 정당성에 대한 여러 주장들에 대해 반박해 보고 이러한 위헌적 상황을 개선해 나갈 수 있는 방안들에 대해 생각해본다.

Ⅱ 집회의 자유의 기본권으로서의 가치, 의미 및 중요성

헌법상의 기본권도 공익을 위해 필요부득이한 경우 법률로써 제한할 수 있다. 그러나 집회의 자유와 같은 표현의 자유는 민주사회의 운영을 위해 특히 중시되어야 할 자유이므로 그 제한이 사뭇 까다롭다. 주권자 국민의 뜻이 국정에 제대로 반영되는 민주사회가 유지되기 위해서는 선거가 없는 평상시에도 집회의 자유와 같은 표현의 자유가 ‘살아있는 기본권’으로서 제대로 작동해야 하기 때문이다. 특히 집회의 자유는 소수자 및 약자의 권리라는 측면에서도 보호의 필요성이 크다. 대의제의 일반적인 정치과정을 통해 그들의 의사를 제대로 대변․반영하지 못하는 정치적 소수자 및 약자들이 집회를 통해 그들의 공통된 이익과 의사를 확인하고 이를 표현하는 자유가 집회의 자유이기 때문이다. 더 이상 기댈 다른 방법이 없는 소수자나 약자의 집회를 통한 절규를 들어줄 수 있는 아량을 민주사회는 요구하고 있는 것이다.

이런 점 때문에 국내외의 많은 학설과 판례는 집회의 자유의 ‘우월적 지위’를 인정하고 있다. 즉, 소수자 및 약자의 집회의 자유는 집회지역 거주자의 주거의 평온을 보호하는 프라이버시권이나 집회로 인한 인근 상가의 영업이익 감소, 교통소통 방해와 같은 다른 권리나 이익보다 우월적 지위를 점하기 때문에 우선시 될 수 있다. 집회로 인해 주거의 평온이나 인근 상가의 영업이익, 인근 지역의 교통소통이 어느 정도 방해받는 것은 ‘집회의 자유’라는 중요한 기본권의 보장을 위해 다른 사회구성원들이 수인해줘야 할 ‘민주주의의 비용’이 되는 것이다. 즉, 집회로 자유로 인해 다른 국민들에게는 집회의 자유 행사에 따른 일정한 생활상의 불편을 수인해야 할 의무가 발생한다.

시위의 자유란 집회의 자유의 한 세부적 권리이다. 우리 헌법재판소도 시위를 ‘이동하는 집회’라고 정의내린 바 있다. 즉, 집회 중 움직이는 집회에 적용되는 집회의 자유가 시위의 자유인 것이다.

Ⅲ 집회를 통한 정치적 의사표현, 집단행동은 과연 불온한가

‘집회 및 시위에 관한 법률’ 제5조는 절대적으로 금지되는 집회에 대해 규정하면서 제1항 제2호에서 “집단적인 폭행, 협박, 손괴, 방화 등으로 공공의 안녕질서에 직접적인 위협을 끼칠 것이 명백한 집회”를 절대적으로 금지되는 집회에 포함시키고 있다. ‘공공의 안녕질서’나 ‘위협을 느낄 것’ 등은 그 의미가 분명하지 않은 추상적이고 애매모호한 용어들이다. 집회의 자유와 같은 표현의 자유 제한에는 명확성의 원칙이 엄격히 적용된다. 즉, 집회의 자유를 제한하는 법률들은 어떤 경우에 집회의 자유가 어떻게 제한되는지 누가 보더라도 사전에 객관적으로 명확히 알 수 있게 규정되어야 하는 것이다. 이러한 애매모호한 규정으로는 집회의 자유를 제한할 수 없으며 따라서 이 규정은 명확성의 원칙에 위배되어 위헌의 소지가 높다.

나아가 이런 추상적이고 애매모호한 집회금지 규정은 경찰 등 공권력이 집회의 자유를 침해하는 공권력을 발동할 수 있는 빌미를 제공해 줄 수 있기 때문에 큰 문제다. 예를 들어, 화물연대나 민주노총이 과거 폭력시위를 했다고 해서 이 단체들이 개최할 미래의 집회까지 “공공의 안녕질서에 직접적인 위협을 끼칠 집회”라 주장하면서 금지한다면, 이는 아직 시작도 하지 않은 집회를 과거 전력만을 이유로 불법집회로 치부해 버림으로써 집회의 자유를 침해하는 위헌적인 ‘불법집회 낙인찌기’에 다름 아니다. 이러한 집회에 대한 불법 낙인 찍기는 ‘집회/시위 = 불법/폭력’이라는 이미지를 다른 국민들에게 은연 중에 각인시킴으로써, 집회의 자유라는 헌법상의 기본권으로 보호받아야 할 집회에 대해 이를 불법시, 폭력시하는 사회적 분위기를 조장하고 있는 측면이 있다.

IV. 현재 한국사회에서 과연 합법적 정치집회는 가능한가

최고법인 헌법은 제21조에서 언론․출판의 자유와 함께 집회․결사의 자유를 국민 기본권의 하나로 보장하고 있다. 그리고 이들 언론, 출판, 집회, 결사에 대한 사전 ‘허가제’를 헌법 제21조 제2항에서 명문규정을 통해 금지하고 있다. 이 중 헌법이 보장하고 있는 집회의 자유를 구체화한 하위법률이 바로 우리가 보통 집시법이라 흔히 부르는 ‘집회 및 시위에 관한 법률’이다. 따라서 집시법은 집회의 자유라는 헌법상의 국민적 기본권을 어떻게 하면 제대로 보장할 수 있느냐에 초점이 맞추어져야 한다. 그런데 우리 현행 집시법은 집회의 자유의 ‘보장’이라는 본연의 사명에서 비켜나 오히려 집회의 자유의 ‘제한’ 쪽에 무게중심을 두고 있어 문제다. 이런 문제의식을 가지고 집시법의 규정들을 찬찬히 훑어보면 헌법이 국민에게 부여한 집회의 자유를 사실상 형해화시키고 무력화시킬 수 있는 독소조항들이 적쟎이 발견된다. 그리고 문면상(文面上)으로는 크게 문제가 없어보이는 집시법 조항들이라 할지라도 그 해석 및 적용의 단계에서 경찰 등 공권력에 의해 집회의 자유를 침해하는 쪽으로 잘못 적용되고 있음을 알 수 있게 된다. 집시법의 첫조항인 제1조는 “이 법은 적법한 집회 및 시위를 최대한 보장하고 위법한 시위로부터 국민을 보호함으로써 집회 및 시위의 권리 보장과 공공의 안녕질서가 적절히 조화를 이루도록 하는 것을 목적으로 한다.”고 규정하고 있다. 그러나, 현실에서는 ‘집회 및 시위의 권리 보장’보다는 ‘공공의 안녕질서’라는 미명하에 집회의 자유가 희생당하는 경우가 많다. 집시법 제1조가 집시법의 여타 다른 조항들의 해석과 적용의 기준이 되는 목적조항이라는 점에서 봤을 때에도, 집회의 자유를 자유답지 못하게 만드는 집시법의 적용은 잘못된 것이다.

우선 첫째, 집시법 규정들 중 모법인 헌법상의 집회의 자유를 형해화시킬 수 있는 악법조항으로 제10조의 야간옥외집회금지규정을 들 수 있다. 이 조항은 “누구든지 해가 뜨기 전이나 해가 진 후에는 옥외집회 또는 시위를 하여서는 아니된다.”고 규정함으로써 야간에 이루어지는 옥외집회나 시위를 원칙적으로 금지하고 있다. 다만 단서에서 “집회의 성격상 부득이하여 주최자가 질서유지인을 두고 미리 신고한 경우에는 관할경찰관서장은 질서유지를 위한 조건을 붙여 해가 뜨기 전이가 해가 진 후에도 옥외집회를 허용할 수 있다.”고 규정해 관할경찰서장이 몇 가지 조건적 상황 하에서는 경찰서장의 재량에 의해 야간옥외집회를 허용할 수 있는 예외를 열어놓았다. 그러나 이 야간옥외집회에 대한 원칙적 금지와 예외적 허용이야말로 최고법인 헌법이 명문규정을 통해 금지하고 있는 집회에 대한 ‘허가제’에 해당한다고 볼 수밖에 없다. 원래 법에서 ‘허가’란 ‘자연적 자유에 속하는 자유를 일단 일반적으로 금지한 후에 특정한 경우에 한해 그 금지를 해제해 주는 행정처분’이라고 정의된다. 야간옥외집회금지규정은 이 ‘허가’의 정의에 딱 들어맞는 조문구조를 가지고 있다. 즉, 야간옥외집회에 대한 원칙적 금지규정을 통해 자연적 자유에 속하는 ‘집회의 자유’를 일반적으로 금지한 후에 관할경찰서장의 재량에 의해 예외적으로 야간옥외집회는 허용해 줌으로써 특정한 경우에 한해 그 금지를 해제해주는 것을 내용으로 하고 있기 때문이다. 경찰서장의 자의적인 판단에 근거해 집회를 사실상 경찰서장의 허가사항으로 만들고 있는 위헌적 규정인 것이다. 특히 야간옥외집회금지규정은 주간에는 직장에서 일을 해야 하고 야간이 되어야 시간을 낼 수 있는 직장인들에게는 옥외집회나 시위를 하지 말라는 조항이 될 수도 있다. 주간에 일을 해야 하는 직장인들의 옥외집회 및 시위의 자유를 원천적으로 봉쇄하는 조항인 것이다.

둘째, 집시법 제11조는 일정 장소에서의 옥외집회를 봉쇄하고 있다. 즉, 국회의사당, 각급 법원, 대통령 관저, 삼부요인의 공관, 국내 주재 외국의 외교기관이나 외교사절의 숙소 경계지점으로부터 100미터 이내에서의 옥외집회를 금하고 있다. 이들 삼부 최고기관이나 외교기관들의 원활한 업무수행에 옥외집회가 차질을 줄 수 있어 이런 제한을 둔 것으로 보인다. 그러나, 집회자측의 입장에서 보면 오히려 이런 기관들 앞의 옥외집회야 말로 그들의 목소리를 가장 효과적으로 알리고 국정운영에 반영시킬 수 있는 집회이다. 따라서, 집회의 자유가 그들의 목소리를 통상적인 정치과정을 통해 국정운영에 제대로 반영할 수 없는 소수자 및 약자가 같이 모여 집단적 의사표명을 할 수 있게 하는 권리라고 봤을 때, 거꾸로 이런 기관들 앞의 집회야말로 더 자유로와야 한다. 미국 연방대법원 앞은 낙태, 동성애 등 사회적으로 논란거리가 되는 판결이 내려질 즈음이면 항상 옥외집회자들로 대만원이라는 점이 우리와 큰 대조를 이룬다.

더 큰 문제는 집시법의 ‘적용단계’에서 위에서 이야기 한 위헌적 독소조항들에 근거해 집회 개최지 관할경찰서장이 신고된 집회에 대해 금지통고를 할 수 있다는 점이다. 집시법 제8조가 이를 규정하고 있다. 경찰서장의 집회금지통고권이 남용되면 사실상 집회는 ‘신고제’가 아니라 ‘허가제’로 운용되는 것이고 이것은 집회에 대한 ‘허가제’를 금지하고 있는 우리 헌법규정에 정면으로 위배되는 위헌적인 법적용이 된다.

집시법 제6조는 집회주최자가 집회 시작 720시간 전부터 48시간 전에 관할 경찰서장에게 신고서를 제출할 것을 요구하는 ‘신고제’를 규정하고 있다. 집회에 대한 ‘허가제’가 헌법에 의해 금지되고 있기 때문이다. 집회에 대해 ‘허가제’가 아니라 ‘신고제’를 규정하고 있는 근본취지를 놓고 봤을 때, 집회에 대한 ‘신고제’란 신고만 하면 집회나 시위를 할 수 있는 자유를 전제로 하는 것이다. 이 때 집회에 대한 신고는 단지 경찰서장의 행정상의 참고를 위한 것일 뿐이다. 따라서 말 그대로 ‘신고제’가 되기 위해서는 신고서 접수 후 48시간 이내에 관할경찰서장이 내릴 수 있는 집회금지통고는 아주 예외적으로만 이루어져야 한다. 그러나, 현실에서 경찰서장의 집회금지통고는 남발되고 있다. 언론보도에 의하면 지난 5월부터 6월초까지 시민·사회단체가 서울 도심에서 열려던 민생·시국 관련 집회 42건이 관할경찰서장에 의해 모두 금지통고처분을 받았다는 사실이 그 증거다. 위헌적인 독소조항들을 확대해석하고 자의적으로 적용해 이를 불법집회로 예단하고 금지하는 금지통고처분이 남발된다면, 집회에 대해 신고제를 규정한 법의 취지는 몰각되고 경찰서장의 금지통고처분이 사실상 집회 개최의 허, 불허를 결정하게 되어 신고제가 아닌 위헌적 허가제로 집시법의 신고제 규정이 운용되게 되는 것이다. 경찰은 국민에 대한 봉사자로서 국민의 집회의 자유가 효과적으로 행사되도록 협력해야 할 의무를 진다. 자의적 판단으로 국민의 기본권을 훼손하는 일은 추호도 없어야 한다. 그런 면에서 서울광장 봉쇄와 관련해 “차벽이 병풍 같아서 더 아늑하게 느껴진다는 분들도 있다”고 말한 경찰수뇌부의 발언은 헌법과 현실의 괴리를 너무도 극명하게 보여준다.

그러면 이 위헌적 상황을 어떻게 개선해 나가야 하는 것일까? 우선, 국민의 대표기관인 국회가 최고법인 헌법이 국민들에게 부여한 집회의 자유를 형해화, 무력화시키는 위헌적인 독소조항들에 대해 전면적인 재검토 작업을 벌이고 헌법이 집회의 자유를 국민의 기본권으로 보장한 취지를 살리는 쪽으로 이 조항들을 개정해야 한다.

물론 국회의 법개정이 이루어지기 까지는 넘어야 할 산도 많고 시간도 적지 않게 걸릴 것이다. 그 때까지는 경찰, 검찰, 법원 등이 기존의 집시법을 적용함에 있어 집회의 자유를 기본권으로 보장한 헌법의 정신이나 “집회 및 시위의 권리 보장과 공공의 안녕질서가 적절히 조화를 이루도록 하는 것을 목적”으로 삼는다는 집시법 제1조의 취지에 맞게 집시법을 기본권 친화적으로 유연하게 해석하고 적용하는 자세를 견지해야 한다. 국가기관은 특히 위헌적인 법률에 대해서는 기본권 향유자인 국민을 위해 기본권 침해를 최소화 하는 방향으로 해당 법률을 해석하고 적용할 의무를 지기 때문이다. 그러나 경찰은 이와는 너무도 대조적인 법적용을 하고 있어 문제다. 집시법상의 위헌적인 독소조항들을 자의적으로 확대해석해 무리하게 적용하면서 집회금지 일변도로 나아가는 것이 ‘법치주의’가 아니다. ‘진정한 법치주의’는 최고법인 헌법의 정신에 맞게 집시법을 집회의 자유 ‘제한’보다는 ‘보장’의 측면에서 유연하게 해석 적용하면서 국민들이 응당 누려야 할 헌법상의 기본권을 제대로 향유할 수 있게 도와주는 것이다. 최고법인 헌법의 규정이 마땅히 하위법률 규정 적용의 기준이 되어야 하기 때문이다.

V. 서울시의 서울광장 조례 정당성 주장에 대한 논박

서울시 조례에 의하면 서울광장을 집회장소로 사용하려면 시에 사용허가를 받게 되어 있다. 서울시는 조례로 서울광장을 사용하는 목적, 일시, 인원 등을 적은 신청서를 사용하려는 날 7일에서 60일 전에 제출하도록 하고 있다. 사용 목적은 시민의 건전한 '여가선용'과 '문화활동' 2가지로 제한되어 있다. 서울시는 이 규정을 들어 많은 집회에서의 서울광장 사용을 금지했다. 서울시 조례에서 규정한 ‘여가선용’과 ‘문화활동’의 개념이 무엇인지 명확하지 않다. 따라서, 이러한 불명확한 기준 때문에 집회시 서울광장의 사용 여부를 서울시가 자의적으로 판단할 수 있게 되는 것이고 서울광장에서 열리는 집회를 서울시가 입맛에 따라 고를 수 있게 되는 것이다. 이에 국가인권위원회는 2006년 서울광장 사용을 거부당한 민주화운동유가족협의회의 진정에 대해 “서울광장은 누구에게나 개방해야 하고, 이용 목적을 특정해선 안 된다.”고 하면서 서울시의회에 조례 개정을 요구한 바 있다.

1. 광장이 집회의 목적에 사용되는 것은 전체 시민들의 광장사용권과 충돌한다는 서울시 주장에 대하여

민주주의 사회에서 ‘광장’은 놀이와 휴식의 장소일 뿐만 아니라, 정부와 사회에 대한 다양한 의견을 표출하는 ‘공적 장소’(public forum)가 될 수 있다. 당연히 집회의 장소도 될 수 있는 것이다. 실제로 서울광장은 다양한 성격의 집회 장소로 이용되어 왔으며, 보수나 진보를 가리지 않고 많은 이들이 이 곳을 집회장소로 사용해왔다. 보수진영도 참여정부 시절에 국가보안법 개정이나 행정수도 이전 등에 반대하는 대규모 집회를 다름아닌 서울광장에서 열었다. 이런 의미에서 민심의 분출 공간인 서울광장은 상시 시민들에게 열려 있어야 한다. 서울광장은 서울시나 서울시장의 전유물이 아니다. 서울시에 지방세를 납부하고 서울시장이나 서울시 의회의원을 선거로 뽑는 서울시민의 것이다.

위에서 말한 집회자유의 기본권으로서의 우월적 지위를 고려했을 때, 다른 시민들의 광장사용권 때문에 서울광장에서의 집회가 서울시의 허가대상으로 전락해서는 안 된다. 이런 면에서 서울광장에서 열리는 정치적 집회를 허가대상에서 제외할 수 있게 한 서울시 조례는 납세자인 서울 시민의 ‘집회장소 선택권’이라는 ‘집회의 자유’를 침해하는 위헌적 조항이며 따라서 하루빨리 개정되어야 한다.

2. 도심 광장 집회가 폭력적으로 변질되면 교통소통방해, 재산상 손해 등이 발생할 것이라는 서울시 주장에 대하여

집시법 제12조는 교통소통을 위해 집회를 금지할 수 있게 하고 있다. 즉, 관할경찰서장은 대통령령으로 정하는 주요 도시의 주요 도로에서의 집회에 대해 교통 소통을 위해 이를 금지할 수 있으며 집회주최자가 질서유지인을 두고 도로를 행진하는 경우에도 해당 도로와 주변 도로의 교통 소통에 장애를 발생시켜 심각한 교통불편을 줄 우려가 있으면 집회를 금지할 수 있게 하고 있다. 서울 도심의 주요 도로를 대부분 대통령령으로 정하는 주요 도로에 포함시켜 놓았다면, 이들 도로에서의 집회는 ‘심각한 교통불편을 줄 우려’가 있다는 관할경찰서장의 재량적 판단에 의해 얼마든지 금지될 수 있는 것이다. 이 또한 ‘심각한 교통불편을 줄 우려’라는 지극히 추상적이고 애매모호한 규정을 통해 집회의 자유를 제한할 수 있게 하고 있으므로 명확성의 원칙에 반하여 위헌의 소지가 높다.

특히 서울광장의 집회장소로의 사용과 관련해 서울시가 “도심 광장 집회가 폭력적으로 변질되면 교통소통방해, 재산상의 손해 등이 발생할 것”이라 주장하며 난색을 표하는 것은, 아직 열리지도 않은 집회에 대해 미리 이를 폭력집회화 할 것이라 섣불리 예단하고 불법시 하는 ‘불법 낙인찍기’에 다름아니며, 이것이야말로 서울시민의 집회의 자유 행사를 사전에 원천적으로 차단하는 위헌적인 법적용이 아닐 수 없다.

VI. 결론

이상에서 보았듯이 집시법의 몇몇 악법조항들이나 서울광장에서의 집회를 허가대상으로 하고 있는 서울시 조례는 최고법인 헌법상의 집회의 자유를 침해할 수 있어 분명 위헌성이 높다. 이 때문에 서울광장 사용 허가제를 신고제로 바꾸기 위한 시민사회 단체의 조례 개정 작업이 속도를 내고 있는 것으로 안다. 그런데, 서울시 조례의 위헌성을 치유하기 위한 더 신속하고 효과적인 방법은 서울시 조례 자체에 대한 헌법소원 제기가 될 수 있음을 끝으로 지적하고자 한다.

헌법소원이란 헌법재판소법 제68조 제1항에 의해 “공권력의 행사나 불행사로 기본권을 침해받은 국민”이 제기할 수 있는 헌법소송의 한 유형이다. 서울시 의회에 의한 위헌적인 조례 제정이라는 “공권력 행사”로 인해 서울시 광장 사용에 관한 조례가 만들어졌고 이 조례의 존재 자체가 직접 서울시민의 집회의 자유를 침해했기 때문에 이 조례 자체에 대해 헌법소원을 제기해 그 위헌성을 다툴 수 있는 것이다. 우리 헌법재판소는 여러 번에 걸쳐 조례 자체의 위헌여부를 묻는 ‘조례에 대한 헌법소원’을 받아들인 바 있다. 또한, 헌법소원의 경우에는 헌법소원의 제기와 함께 가처분 신청도 함께 할 수 있다. 따라서 헌법소원과 함께 정치적 집회의 장소로 서울광장 사용을 금지하는 위헌적인 서울시 조례에 대해 그 효력정지를 구하는 가처분 신청을 헌법재판소에 함께 제기할 수 있는 것이다. 물론 시민단체의 ‘서울광장 조례개정운동’이 단순히 법적․제도적 개선에만 초점이 맞추어져 있는 것이 아님은 알고 있다. 조례개정운동을 통해 “민주주의 전반에 대한 담론을 확산하고 참여적 시민층을 형성하고 응집하는 것이 더 중요”할 수 있기 때문이다. 다만, 법적으로도 위헌적인 서울시 조례에 대해 이를 하루빨리 바로잡을 수 있는 수단들이 존재함을 지적하고 싶을 뿐이다.

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	발제 3
	서울광장과 법치, 그리고 헌법
	류제성 / 변호사, 민주사회를 위한 변호사 모임

Ⅰ. 타락한 법치주의의 상징, 봉쇄된 서울광장

법치주의란 무엇인가. 법치주의란 ‘정당한 법을 통한 통치의 원리’를 말한다. 국민의 자유와 권리를 제한하거나 의무를 부과할 때에는 반드시 국민의 대표기관인 의회가 제정한 법률로써 하고 행정과 사법도 법률에 의하도록 함으로써, 국민의 자유와 권리 및 법적 안정성․예측가능성을 보장하는 것이다. 뿐만 아니라 법률은 자유․평등․정의의 실현을 그 내용으로 하여야 한다. 즉 그 법률의 목적과 내용 또한 기본권보장의 헌법이념에 부합되어야 한다. 오늘날의 법치주의는 일단 법의 형식을 갖추기만 하면 그 내용의 옳고 그름 또는 선악에 상관없이 법으로서의 효력을 가진다는 형식적 법치주의를 극복하고 법률의 목적과 내용도 정의에 합치하는 정당한 것이어야 한다는 실질적 법치주의를 의미하게 된지 오래이다. 법치주의라고 할 때는 그 앞에 ‘실질적’이라는 수식어를 붙이지 않더라도 당연히 실질적 법치주의를 뜻한다. 그런 면에서 법치, 법에 의한 지배는 단순한 법률의 우위가 아니라 헌법우위, 기본권 우위를 뜻한다.

그렇다면 법치주의와 민주주의는 어떤 관계에 있는가. 이 질문에 답하려면 우선 민주주의란 무엇인가에 대한 대답이 우선되어야 할 것이다. 민주주의란 국가권력의 정당성이 국민의 정치적 합의에 귀착되어야 한다는 통치원리를 말한다. 다시 말해 ‘국민이 주인이 되고, 주인인 국민으로부터 권력을 위임받은 국가가 국민을 위한 정치를 펴는 제도’라고 할 수 있다. 민주주의는 그 개념상 국민이 국가의 의사결정과정에 참여하는 것을 전제로 하며 이를 위해 보통선거제도, 표현의 자유, 언론의 자유, 집회의 자유 등을 최소한의 필수요소로 하며, 뿐만 아니라 정치적 의사결정과정에의 참여와 자유를 실질적으로 가능하게 하는 경제적․사회적․문화적 권리의 보장과 평등을 요구한다. 따라서 필자는 민주주의란 어떤 면에서 우리가 지향해야할 가치 그 자체이면서 동시에 궁극적으로는 우리의 자유와 평등-다시 말해서 기본적 인권-을 실현하기 위한 수단, 즉 제도로서의 의미를 지니는 것으로 이해한다. 그런 점에서 민주주의는 고정불변의 어떤 원리라기보다는 끊임없이 변화하고 발전하는 것이라고 할 수 있다.

그렇다면 다시 법치주의와 민주주의는 어떤 관계에 있는가. 민주주의는 역동적 국가형성과 정치과정의 개방성에 중점을 둔 동적 요소인데 비해 법치주의는 안정적 국가형성과 정치과정의 예측가능성에 중점을 둔 정적 요소로 그 특성과 지향하는 효과를 달리하는 상호제약과 모순의 관계로 이해했던 시절이 있었다. 그러나 오늘날에 있어서는 양자는 모두 국가형성의 원리이고 그 강조점을 달리할 뿐으로 이해된다. 민주주의는 국민주권과 정치적 자유와 평등을 실현시키기 위한 국가의 통치형태적 원리이고, 법치주의는 국가의 기능과 조직을 법우선의 원칙에 따라 형성․조절함으로써 실질적인 자유․평등․정의를 실현시키려는 국가의 기능형태적 구조원리라는 것이다. 따라서 민주주의는 법치주의에 의해서 비로소 실효성이 있게 되고, 법치주의는 민주주의에서만 그 실현을 기대할 수 있게 된다. 따라서 민주주의와 법치주의는 상호 대립하는 것이 아니라 자유․평등․정의를 실현하고, 국민의 기본적 인권을 보장하기 위한 수단으로서 상호 보완적인 관계에 있다고 할 수 있다.

그러나 이명박 정부는 법치주의의 개념을 잘못 이해하고 적용하고 있을 뿐만 아니라, 민주주의를 위협하고 훼손하는 수단으로 사용하고 있다. 이명박 정부는 법치를 ‘정의로운 통치’, ‘기본적 인권 보장을 위한 수단’이 아닌, 통치의 효율성을 위한 수단, 정부 정책을 철저히 관철시키기 위한 수단으로만 여기며, 그러기 위해서는 인권과 민주주의를 억압하는 것도 무방하다고 생각한다. 법치주의의 타락이다. 이러한 법치주의의 타락 현상은 입법․행정․사법의 전 영역에서 나타나며, 이로 인해 국민들의 정치적 자유뿐만 아니라 경제적․사회적․문화적 자유 등 모든 자유가 억압되며 심지어 최소한의 생존권마저 박탈당하는 결과로 나타난다. ‘입법전쟁’으로 불리는 ‘MB악법’의 일방적 추진을 보라. 어떻게 입법이 전쟁이 될 수 있는가. 입법은 지난한 대화와 토론의 과정을 거쳐 정당한 법을 세우는 과정이다. 그러나 이명박 정부는 이런 최소한의 절차조차 귀찮아한다. 더군다나 그렇게 밀어붙이는 법이란 게 여론 독과점을 강화하는 미디어법, 집회의 자유와 표현의 자유를 억압하는 집시법, 재벌에 의한 금융지배를 허용하는 금융지주회사법 같은 것들로서 정당하고 공정한 법이라는 법치주의의 정신에 정면으로 배치되는 것들이다.

법치주의 타락에는 공권력의 첨단인 검찰과 경찰이 도구로 이용된다. 이러한 사례는 일일이 나열하기가 벅찰 정도이다. 그 중 대표적인 것만 추려 봐도 다음과 같다. 정연주 전 KBS 사장에 대한 수사 및 기소를 통해 검찰이 정치적 반대파의 숙청을 위한 효율적 도구가 될 수 있음을 보여주더니 급기야 검찰의 이러한 정치적 수사, 편파수사는 노무현 전 대통령의 서거라는 국민적 비극을 초래했다. PD수첩 사건으로 언론의 자유를 근본적으로 침해했음은 물론 작가의 이메일을 무차별적으로 압수․수색하고 그 내용을 공개함으로써 헌법상 권리인 통신의 비밀을 침해받지 않을 권리, 사생활의 자유, 양심의 자유, 인격권을 짓밟았다. 인터넷 논객 미네르바를 구속기소함으로써 인터넷상의 표현의 자유를 침해했다. 조중동의 왜곡보도에 대한 항의로 촉발된, 헌법과 법률이 인정하는 자발적 소비자 운동을 업무방해로 기소함으로써 새로운 형태의 시민운동에 재갈을 물렸다. 용산참사 사건에서는 무리하고 불법적인 살인진압을 한 경찰에게는 면죄부를 주고 피해자를 가해자로 둔갑시킨 것도 모자라, 법원의 수사기록열람․등사결정에도 불복함으로써 피해자들의 공정한 재판을 받을 권리를 침해하고 있다. 도대체 왜 이런 일들이 일어나는 것일까. 이 정부가 강조하는 법치, 법과 원칙, 엄정한 법집행은 우리가 알고 있는 진짜 법치가 아니기 때문이다. 정의를 지향하지 않는 법치, 공동선을 추구하지 않는 법치, 공정성을 상실한 법치는 사이비 법치이며 국민의 자유를 무질서로 간주하고 이를 억압하는 장치에 불과하다. 이런 법치는 특정 계층과 세력을 위해 봉사하는 수단으로 전락한다.

법원은 어떤가. 우리의 사법시스템, 특히 형사사법시스템은 법원이 정의롭고 공정한 결정을 내릴 것이라는 전제하에 이루어져 있다. 검찰이 아무리 권한을 남용하더라도 기본권 보장을 위한 최후의 보루인 법원이 제 역할만 한다면 법치주의의 타락, 민주주의의 훼손을 상당 부분 막을 수 있다. 그러나 법원은 검찰의 시민단체 죽이기 수사에 대해 무차별적으로 압수․수색영장을 발부해주고, 비록 무죄판결을 하긴 했지만 범죄 성립 여부도 의심스럽고, 도주나 증거인멸의 우려가 없음에도 미네르바를 구속했다. 그에게 적용된 전기통신기본법의 위헌성에 대해서는 입을 다물었다. 자발적 소비자 운동인 조중동 광고불매운동에 대해서 업무방해죄를 인정했다. 촛불시위 참가자들에 대해 집시법 등 적용 법률의 위헌성에 대한 별다른 고민 없이 폭넓게 공모공동정범으로 유죄를 선고하고 있다. 심지어는 법원의 수사기록열람․등사결정에 불복하여 피고인에게 유리한 증거도 수집․제출해야 할 법적 의무마저 거부하는 검찰에 대해서 어떤 조치도 하지 않고 있다. 구체적으로 사건에 개입하여 법관의 독립을 침해하고 사법부에 대한 신뢰를 땅에 떨어뜨린 신영철 대법관이 여전히 대법관으로서 직무를 수행하고 있는 현실은 또 도대체 어떻게 이해해야 하는가. 헌법재판소는 다른가. 헌법을 수호하고 기본적 인권을 보호하기 위해 존재하는 헌재마저 집시법에 대한 합헌결정, 미국산 쇠고기 수입고시에 대한 합헌 결정 등을 통해 법치주의 타락에 일조하고 있다.

정부는 법치를 앞세워 인권과 민주주의를 탄압하고, 사법부는 이를 용인해주는 와중에 국회도, 정당도 더 많은 민주주의를 향한 국민들의 열망을 채워주지 못하는 상황이다. 그래서 국민들이 직접 거리로, 광장으로 모일 수밖에 없는 것이다. 그러나 이 정부가 보기에 광장에 모인 국민들은 불온하다. 무질서하다. 그래서 법을 앞세워 이를 제압한다. 문제는 법치를 강조하는 정부가 최소한의 법조차 지키지 않는다는 것이다. 미란다 원칙 고지 같은 헌법이 정하는 최소한의 절차는 물론이고 경찰관직무집행법을 비롯한 관련법령 및 내부지침은 깡그리 무시하고 방패와 곤봉, 물대포와 최루액을 앞세워 집회를 폭력적으로 진압한다. 진압하는 것도 번거로우니까 아예 정부에 비판적인 단체들을 불법․폭력단체로 규정해서 집회를 못 열게 하고 집회를 허가제로 운영하며 광장을 차벽으로 둘러쳐 집회 자체를 원천적으로 봉쇄한다. 수구언론들은 폭도들에 의해 서울광장이 무법천지가 되었다며 사실을 호도하지만, 이명박 출범 이후 서울광장은 타락한 법치의 집행자인 경찰의 폭력이 난무하는 곳이 되어 버렸다. 이렇게 경찰에 의해 봉쇄된 광장은 타락한 법치, 이명박식 사이비 법치의 상징이 되었다.

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Ⅱ 서울광장과 헌법

1. 광장조례, 왜 위헌인가

1-1. 집회의 자유 침해

광장조례는 집회에 대한 허가제를 금지한 헌법에 명문으로 반한다. 헌법 제21조는 ‘모든 국민은 집회․결사의 자유를 가지며, 집회․결사에 대한 허가제는 인정되지 않는다’고 명시하고 있다. 집회에 대한 허가제가 금지되는 이유는 허가제를 인정할 경우 행정공무원이나 경찰공무원이 주관적 재량에 의해 특정한 내용의 집회를 금지할 우려가 있고 허가권한을 소수파나 반대파의 집회를 억압하기 위해 악용할 수 있기 때문이다. 그러나 광장조례는 서울시장에게 광장 사용에 대한 허가권을 부여하여 집회에 대한 허가제를 금지한 헌법에 명문으로 반한다. 참으로 어처구니없는, 용감무쌍한 조례이다.

다음으로 광장조례는 집회의 자유의 본질적 내용을 침해한다. 집회의 자유는 민주적 공동체가 기능하기 위해 불가결한 근본요소로서 언론의 자유를 보완하는 기능을 가지고, 대의제를 보완하는 직접(참여) 민주주의의 기능을 하며 자신의 의사를 효과적으로 표현할 수 없는 소수자를 보호하는 기능을 한다. 집회의 자유는 민주적 공동체가 기능하기 위하여 불가결한 근본요소로서 여러 기본권들 중에서도 보다 우월한 지위를 가진다. 물론 다른 기본권과 마찬가지로 집회의 자유 역시 법률로 제한할 수 있다. 그러나 집회의 자유를 제한하기 위해서는 입법목적의 정당성, 방법의 적절성, 침해의 최소성, 기본권의 본질적 내용 침해금지라는 기본권 제한의 원칙을 준수해야 함은 물론이다. 특히 집회의 자유 같은 우월적 권리를 제한할 때에는 이 심사기준이 더 엄격하게 적용된다.

그리고 모든 기본권은 최대한 보장되어야 하고, 이를 위해 최소한으로 제한되어야 한다. 특히 우월적 권리인 집회의 자유의 경우에는 기본권 최대보장의 정신이 더욱 관철되어야만 한다. 그러나 현실은 전혀 그렇지 못하다. 앞서 토론자가 발표한 대로 현행 집시법은 야간집회 금지 등 많은 독소조항이 있고, 경찰이 이를 사실상 허가제로 운영하여 집회의 자유를 보장하는 법률이 아닌 이를 제한하고 침해하는 법률이 되었다. 심각한 문제가 아닐 수 없다. 그런데 서울광장 조례의 위헌성 역시 이에 못지않다. 아니 오히려 능가한다. 집회의 자유는 집회의 장소, 시간, 형식, 내용에 대한 자기결정권을 보장한다. 특히 집회에 있어 장소에 대한 선택권은 매우 중요하다. 집회장소가 바로 집회의 목적과 효과에 대해 중요한 의미를 가지므로 누구나 “어떤 장소”에서 자신이 계획한 집회를 할 것인가를 자유롭게 결정할 수 있어야 한다. 그러나 광장조례는 광장 사용시 서울시장의 허가를 받도록 함으로써 집회 장소에 대한 선택권을 침해한다. 그리고 광장 사용의 목적을 ‘건전한 여가선용과 문화활동 등’으로 제한함으로써 집회의 방법과 내용을 선택할 수 있는 권리를 침해한다.

1-2. 명확성 원칙 위반

기본권을 제한하는 법령의 규정은 그 뜻이 명확하여 누구나 어떤 권리가 어떻게 제한되는지 이해할 수 있어야 한다. 모호하고 다양한 해석이 가능한 규정은 권력자의 자의적인 법집행을 가능하게 하여 국민의 기본권을 침해하는 결과를 낳을 수 있기 때문에 명확하지 않은 규정은 그 자체로 위헌이 된다. 특히 집회의 자유는 공공의 안녕과 질서에 직접적인 위협을 가할 것이 명백한 경우에만 제한이 가능하다. 이런 점에서 집회의 자유에 대한 제한은 규정 내용의 명확성, 집회 자체의 폭력성에 대한 명확한 증거라는 이중의 명확성의 원칙이 적용된다고 할 수 있다.

그러나 광장조례는 서울시장이 ‘광장의 조성목적에 위배되는지 여부’ 등을 고려하여 허가여부를 결정할 수 있도록 하고 있다. 광장의 조성목적이 무엇인지 그 뜻이 모호할 뿐만 아니라 광장사용을 희망하는 사람이나 단체가 광장 사용을 통해 구체적으로 공공의 안녕에 질서에 직접적인 위협을 가할 것이라는 점이 명백하지 않은 경우에도 그 사용을 불허할 수 있게 하고 있다. 광장 사용에 대한 합리적인 규제가 필요하다면 규제의 목적, 상황, 대상, 행위양태 등에 대한 명확하고 세심한 기준이 필요함에도 광장조례에는 전혀 이러한 원칙이 지켜지지 않고 있다.

1-3. 평등권 침해

우리 헌법 제11조는 ‘모든 국민은 법 앞에 평등하다.’고 규정한다. 법 앞에 평등은 비단 법 적용에 대한 평등뿐만 아니라 법 내용에 대한 평등을 포함하며 모든 정치적․경제적․사회적․문화적 생활 영역에서의 평등을 포함한다. 따라서 합리적 이유 없이 특정인이나 특정 단체가 주최하는 집회는 허가하고 특정인이나 특정 단체가 주최하는 집회는 허가하지 않는 것은 평등권을 침해하는 것이다. 물론 이로 인한 평등권 침해는 서울시장의 차별적인 허가 또는 불허처분에 의해 발생하는 것이지 광장조례 자체가 평등권을 침해하는 것은 아니라고 볼 수도 있다. 그러나 광장조례의 허가제 규정이 이러한 자의적인 차별을 초래할 가능성을 내포하고 있는 것이 문제이다.

또한 광장조례는 서울광장 사용에 대한 허가를 신청순서대로 하되 '공익을 목적으로 국가 또는 지방자치단체가 주관하는 행사'의 경우 우선 허가할 수 있도록 하고 있다. 이런 규정은 국가 또는 지방자치단체의 개인에 대한 우월적 지위를 인정하는 것으로 어떤 합리적 이유도 없으므로 인정될 수 없다.

1-4. 기본권 제한의 형식상 한계 위반, 조례제정권의 한계 일탈

광장조례는 그 내용에 있어 위헌임은 물론 기본권 제한의 형식상 한계를 위반하고, 조례제정권의 한계를 일탈하여 위헌무효이다. 기본권의 제한은 국회에서 제정한 법률 또는 법률과 효력이 동등한 조약과 일반적으로 승인된 국제법규 등에 의해서만 가능하고, 조례에 의한 기본권 제한은 불가능하다. 이를 기본권 제한의 형식상 한계라 한다. 그럼에도 법률이 아닌 조례에 불과한 광장조례가 버젓이 집회의 자유를 침해하고 있다.

또한 조례로 주민의 권리를 제한하거나 의무를 부과하거나, 벌칙을 정할 때에는 상위 법령의 위임이 있어야 하고 상위법령의 내용에 반하지 않아야 한다. 이를 조례제정권의 한계라고 한다. 그러나 광장조례는 어떤 위임도 없을뿐더러 그나마 집시법은 헌법을 명문으로 어길 수 없어 허가제가 아닌 신고제를 규정하고 있는 데 비해 광장조례는 한 술 더 떠 아예 허가제를 규정하고 있다. 이점에서도 광장조례는 위헌을 면할 수 없다.

2. 경찰의 광장봉쇄, 왜 위헌인가

광장봉쇄에는 위헌적인 조례에 근거한 서울시장의 허가권만 남용되고 있지 않다. 경찰권한도 불법적으로 행사되고 있다. 경찰은 서울광장에서의 집회를 금지하고 서울광장을 차벽으로 봉쇄하면서 그 근거로 ‘집단적인 폭행, 협박, 손괴, 방화 등으로 공공의 안녕 질서에 직접적인 위협을 끼칠 것이 명백한 집회 또는 시위를 금지’한 집시법 제5조, ‘소요사태의 진압을 위해 국가주요시설에의 통행과 접근을 금지’한 경찰관직무집행법 제5조제2항 및 ‘목전에 임박한 범죄행위를 제지’할 수 있도록 한 경찰관직무집행법 제6조제1항을 들고 있다.

먼저 집시법 제5조에 따라 ‘집단적인 폭행, 협박, 손괴, 방화 등으로 공공의 안녕 질서에 직접적인 위협을 끼칠 것이 명백한 집회 또는 시위’가 금지됨은 물론이다. 폭력집회는 비단 집시법의 규정이 없더라도 집회의 자유의 헌법적 한계, 내재적 한계로서 당연히 금지된다. 그러나 특정 집회를 폭력집회를 이유로 금지하려면 과거에 특정인이나 단체가 폭력집회를 했다는 이유만으로는 부족하며 개별적․구체적인 심사를 통하여 폭력집회가 될 것이 분명하다는 명확한 증거를 제시하여야만 한다. 단지 경찰의 추상적이고 자의적인 판단에 근거해 특정집회를 폭력집회로 예단하고 이를 금지하는 것은 허용되지 않는다.

경직법 제5조제2항에 의하여 경찰관이 어떤 지역에 대한 통행이나 접근을 금지하려면, ① 소요사태의 진압을 위해 필요하다고 인정되는 상당한 이유가 있고, ② 대상시설이 경찰관서, 무기고 등 국가 중요시설이이어야 한다. ① 요건과 관련하여 ‘소요사태’나 ‘상당한 이유’를 폭넓게 해석하면 위 조항이 경찰관의 자의를 방치하고 국민의 기본권을 중대하게 침해할 우려가 있으므로 이에 대한 엄격하고 제한적인 해석이 필요하다. 법률적으로 ‘소요’란 ‘여러 사람이 모여 폭행이나 협박 또는 파괴 행위를 함으로써 공공질서를 문란하게 하는 것’을 의미한다. 따라서 폭행, 협박 또는 파괴 행위로 공공의 안녕과 질서가 명백히 위협에 처해지지 않는 한 집회의 개최나 참가를 소요사태라고 할 수는 없다. 그리고 ‘소요사태의 진압을 위해 필요하고 인정되는 상당한 이유’ 역시 ‘서울광장에서의 집회로 인해 공공의 안녕과 질서에 명백한 위협이 존재하고 이를 위해 진압이 꼭 필요한 경우’로 한정하여 해석하여야 한다. ② 요건과 관련하여 ‘국가 중요시설’의 범위가 문제되는데, 법규정의 해석상 이는 경찰관서, 무기고 등에 준하는 국가의 치안과 관련된 중요한 국가 시설로 해석해야 한다. 공공에게 개방된 공적 시설인 서울광장이 경찰관서, 무기고 등에 준하는 국가의 치안과 관련된 중요 국가시설이라고 할 수 없음은 물론이다.

경직법 제6조제1항에 의하여 경찰관이 서울광장을 봉쇄하기 위해서는 ① 범죄행위가 목전에 행하여지려고 하고 있다고 인정되고 ② 그 범죄행위로 인하여 인명ㆍ신체에 위해를 미치거나 재산에 중대한 손해를 끼칠 우려가 있고 ③ 긴급을 요하는 경우여야 합니다. 집회를 개최하거나 참여하려는 것을 범죄행위가 목전에 행하여지려 하고 있다고 할 수 없고, 그 집회가 명백한 폭력을 수반하지 않는 한 이로 인해 인명․신체 또는 재산에 위해나 중대한 손해를 끼칠 우려가 있다고 할 수 없으며, 또한 긴급을 요하는 경우란 범죄행위가 목전에 임박하여 그 즉시 제지하지 않으면 않되는 경우라 할 것이므로 긴급성 요건 역시 충족되지 않는다. 대법원은 서울에서 개최될 예정에 있는 미신고 집회에 참가하기 위하여 상경하는 농민회원들을 막은 경찰차를 파손한 행위를 무죄로 선고하면서, ‘불법집회에 참석할 것이 예상된다고 하더라도 그것만으로 지방에서 상경하는 사람을 막을 권한이 없으며, 그 이유는 긴급을 요하는 경우라고 볼 수 없다’고 판시한 바 있다.

이처럼 경찰의 서울광장 봉쇄는 어떤 법적 근거도 없이 해당 법률에 대한 자의적인 해석에 근거한 것으로 위헌․위법이다. 서울광장 봉쇄로 인해 서울 시민들의 집회의 자유, 거주․이전의 자유, 행복추구권의 본질적 내용이 침해된다.

Ⅲ 결론-행동이 필요하다

이상 살펴본 바와 같이 이명박식 법치는 진짜 법치가 아닌 사이비 법치로서, 정당한 법에 의한 기본권 보장과 민주주의 실현이라는 본연의 역할을 방기하여 지배계급의 이익을 도모하기 위한 수단으로 타락하였다. 이렇게 타락한 법치의 상징이 바로 봉쇄된 광장이다. 특히 광장조례는 법률도 아닌 조례가 허가제를 규정함으로써 집회에 대한 허가제를 금지한 헌법에 정면으로 맞서고 있다. 이러한 조례를 제정한 책임은 일차적으로 서울시의회에 있다. 서울시의원들이  최소한의 헌법적 양식을 지니고 있는지 매우 의문이다. 지금 서울시민들이 광장조례의 독소조항을 걷어내고 시민들의 공적 공간으로서의 광장을 되찾기 위한 조례개정운동을 추진 중에 있다. 서울시의원들이 먼저 나서야 할 일을 시민들이 대신하고 있는 셈이다. 서울시의원들은 부끄러운 줄 알아야 한다.

서울시장 역시 책임을 면할 수 없다. 서울시장은 광장 사용에 대한 허가권이 조례에 의해 부여된 정당한 권한이라고 주장해서는 안된다. 조례를 집행하는 서울시장은 모든 조례를 집행함에 있어 그 조례가 해당 주민의 기본적 인권을 침해하지 않는지 세심하게 살피고 그런 소지가 있다면 이를 최소화할 의무가 있다. 광장조례와 같이 위헌적 조례에 있어서는 더 말할 것도 없다. 그러나 서울시장은 조례 뒤에 숨어서, 심지어는 광장 사용에 있어 아무런 권한이 없는 정부의 뒤에 숨어서 책임과 권한을 회피하는 비겁한 모습을 보여주고 있다. 허가제의 근거가 되는 조례 자체가 위헌인 이상, 그에 근거한 처분 역시 위헌성을 면할 수 없다.

경찰은 합법을 가장한 폭력으로, 자의적인 법 해석과 집행으로 집회의 자유를 짓밟고, 광장을 차벽으로 둘러치고 있다. 법치주의를 수호해야 할 공권력이 법치주의 타락의 최선봉에 서 있는 형국이다. 참으로 안타까운 일이 아닐 수 없다.

당연히 위헌으로 가득 찬 조례는 개정되어야 한다. 그러나 그것만으로는 부족하다. 물론 법적으로는 헌법재판소에 헌법소원을 제기하여 서울시장과 경찰청장의 위헌적인 공권력 행사를 다툴 수 있다. 그러나 헌재에만 맡겨둘 일이 아니다. 정의와 공공선이라는 목표를 상실한 사이비 법치와 그로 인해 질식하고 있는 인권과 민주주의를 되살리기 위한 구체적인 행동, 저항이 필요하다. 수구가 선점해버린 법치주의의 담론의 허구성을 고발하고 진짜 법치를 회복하기 위한 노력, 그리하여 인권과 민주주의를 되살리기 위한 공동의 투지와 인내가 필요하다. ☼

	발제 4
	잔디광장은 임시광장이었고, 조례는 개정을 전제로 했었다 서울광장조례 제정의 맥락과 문제점, 그리고 대응 과제
	심재옥 / 제6대 서울시의원, 진보신당 서울정책위 준비단장

Ⅰ. 잔디광장부터가 문제였다

서울광장은 2004년 5월 개장되었지만, 광장조성 과정부터가 문제투성이였다. 시민들의 뜻으로 만들어진 광장이 그 시작부터 서울시의 ‘정치적 의도’와 일방적인 행정편의로 인해 광장의 기능을 다하지 못하고 논란에 휩싸여 온 것이다.

2002년 이명박 시장은 취임과 동시에 시청 앞 광장을 시민에게 돌려주겠다고 발표했다. 이후 전문가들로 광장조성위원회를 구성했고 광장현상공모도 실시했다. 그 결과, 2003년 1월 LCD모니터를 설치해 야간에 빛을 통한 축제를 연출하는 설계안인 서현 교수의 ‘빛의 광장’안이 당선되었다. 그러나 서울시는 돌연 이 설계안에 대해 ‘기술적 검토’라는 이유로 시공을 연기했고 여러 반대와 논란에도 불구하고, 그해 12월, 당선자들과 광장조성위원 누구도 참석시키지 않은 채 시장보좌관회의를 열어 당선안을 취소하고 ‘2004년 하이서울페스티벌’ 개막 일정에 맞춰 ‘임시 잔디광장’을 조성키로 결정하였다.

광장현상공모에서 당선을 했던 서현 교수의 글에 따르면, 빛의 광장 조성비용 문제로 곤란을 겪고 있던 서울시에선 2003년 12월, 내년도 페스티발 개막식에 맞춰 임시로라도 잔디를 깔아 광장을 조성할 수 밖에 없다는 의사를 전달했다고 한다. 그렇게 하이서울페스티발 개막식용으로 식재된 잔디가 벌써 5년째 광장의 주인행세를 하고 있는 셈이다.

문제는 잔디광장 조성의 절차도 문제였지만 정작 광장에 잔디를 깔겠다는 발상자체가 편의적이며 왜곡된 발상이었다는 것이다. 광장은 시민들의 자유로운 활동이 용이하도록 조성되어야 하는데 서울시는 잔디를 깔고 나서 잔디보호를 위하여 시민들의 광장출입을 통제하였다. 광장조성 초기에는 잔디보호를 위하여 매주 월요일을 광장휴식일로 지정했고, 매년 12월부터 다음해 2월까지 동절기 잔디보호를 위하여 광장사용을 금지시켰으며 대규모 집회나 행사가 있은 뒤에는 일정기간을 잔디휴식기간으로 시민출입을 통제하였다. 광장 개장 1년쯤 뒤 따져보니 이렇게 통제된 기간이 1년에 7개월이나 되었다. 여기에 잔디 보식비며 관리인원에 들어간 예산까지 따져보면 과연 서울광장의 주인은 시민이 아니고 잔디였음이 명확하다. 본말이 전도되고 수단이 목적을 압도하는 결과이다.

Ⅱ 조례, 제정당시부터 예견된 문제들

서울광장조례는 잔디문제보다도 훨씬 더 근본적이고 심각한 비판을 받았음에도 시민공청회 한번 열리지 않고 서울시와 시의회의 공모로 별 무리없이 통과되었다.

조례는 서울광장이 개장된 3일 뒤인 2004년 5월 4일 제정되어 20일부터 발효되었는데, 애초 입법예고 당시 명시되었던 이중규제, 무단사용에 대한 조치 등은 상임위 심의과정에서 삭제, 수정되어 본회의에 상정되었다.

5월 4일 서울시의회 본회의에서는 재석 62명 중 찬성 54명, 반대 1명, 기권 7명으로 조례가 통과되었다.

유일한 반대토론과 반대표는 본 토론자였다. 당시 반대토론에서 본인은 조례의 폐기 또는 전면 재검토를 주장하였는데 5년 뒤인 현재 그때 제기했던 문제점들이 고스란히 다 드러나고 있다. 이미 시작부터 예견되었던 것이다. 당시 반대토론에서 지적했던 문제들은 다음과 같다.

* 집회 및 시위에 관한 법률 위반 - 조례 제4조, 제5조, “광장을 사용하고자 하는 자는 광장 사용허가를 받아야 한다”는 조항.

사용신청은 7일전부터 60일전까지 신청서를 제출하도록 하고 있고 광장의 조성목적에 위배되거나 타 법령 등에 의해 그 이용이 제한되는 경우에는 사용을 허가하지 아니할 수 있도록 한 조항.

--> 이는 집회 및 시위에 대해서는 48시간에서 70시간 전에만 신고하도록 되어 있어 집시법 위반이므로 하위법인 조례가 법보다 더 강한 규제를 담을 수는 없다는 것. 여기서 7일은 행자부장관 고시 일반민원 처리기간으로 행정편의 발상임.

* 5조 1항, 7조, “광장의 조성목적에 위배되는 경우에는 광장 사용을 허가하지 않을 수 있다”, 7조 “부득이한 사정이 발생하는 때에는 허가된 사항을 변경할 수 있다”

--> 광장조성목적이 조례에 명확히 명시된 바가 없고 부득이한 사정이 발생한 때가 어떤 것인지 정확하게 명시하지 않아서 서울시의 자의적 판단으로 광장이 운영될 근거가 됨. 광장사용의 허가를 신고규정으로 바꾸고 서울시의 역할을 각각의 행사에 대한 교통정리와 조정의 역할로 대폭 축소할 것.

* 광장 사용료 규정, 1㎡당 10원, 시간당 13만원의 사용료에 광장 손상에 대해서는 손해배상청구까지 가능.

--> 공공장소의 사용권에 대한 논란과 반발을 일으키는 지점임. 광장사용료 징수 근거와 기준은 지방재정법 시행령과 서울시 도시공원조례를 차용하고 있으나 도시공원조례는 공원 내 시설설치나 특정한 점용에 대한 사용료 징수에 관한 규정일뿐 광장사용에 적용하는 것은 서울시 스스로 광장의 의미를 왜곡시키는 것임. 서로 다른 용도와 목적을 편의적으로 혼용하는 행정 편의에 불과함.

* 다른 유사한 기능과 의미를 가진 광장들에게는 본 조례와 같은 적용 사례가 단 한번도 없었음. 분명한 근거없는 행정편의와 자의적 규제를 담고 있는 조례는 폐기되거나 전면 재검토되어야 함.

그러나 뒤이어 한나라당 시의원의 찬성토론이 있었는데, 상임위에서 수정통과된 대로 가결시켜줄 것을 주문하며, 1) 광장의 활용방안, 조례운영에 따른 문제점에 대해서는 추후 의회와 시민단체, 그리고 집행부가 참석하는 공청회를 추진하겠다는 것과 2) 시민단체가 우려하는 헌법 제21조 집회 및 결사의 자유 및 집시법의 문제와 갈등 요인으로 작용할 경우, 광장 운영 조례개정도 검토하겠다는 집행부의 답변도 있었음을 밝혔다.

그러나 광장사용과 관련된 수많은 문제에도 불구하고 서울시와 서울시의회는 한번도 서울광장 관련 공청회나 조례개정을 검토한 바 없었다.

<주요 경과>

2002년      : 이명박 시장 당선, 전문가로 구성된 광장조성위원회 출범

광장조성안에 대한 현상공모 실시

2003년  1월 : 현상공모안 당선안 확정(한양대 서현 교수의 ‘빛의 광장’)

2003년  9월 : 광장조성위원회, 원안 조성 입장 재확인

2003년 12월 : 서울시, ‘내년 5월 1일 축제 관계로 광장의 임시조성 의사 밝힘’

2004년  1월 : 서울시,  ‘잔디광장’ 설계안 발주

2004년 5월 1일 : 서울광장, 잔디광장으로 개장

2004년 5월 4일 : 서울시의회 제173회 제3차 본회의 : 서울광장의사용및관리에관한조례

통과 (제적 62명중 찬성 54명, 반대 1명, 기권 7명)

2004년 5월 20일 : 동 조례 공표 및 발효

2004년 11월 25일 : 서울시장, 시청광장을 현행 교통광장에서 공공청사로 변경하는

도시계획변경안 제출

2005년 6월 3일 : 계승연대, 문화연대 등 5개 단체, 서울광장조례에 대한 인권위 진정

2005년 9월 : 인권위, 조례가 상위법령을 위반하고 있다는 취지의 조례 개정 취지의 판단

Ⅲ 서울광장, 무엇이 문제인가?

1. 서울시의 자의적 판단과 악용

- 정치적 입맛대로

조례제정 이후 곧바로 예견된 문제들이 드러났다.

2004년 5월, ‘노숙인 의료비 문제해결을 위한 연대 한마당’을 개최하기로한 노숙인, 인권, 복지단체들의 집회는 불허했고 이를 강행했다는 이유로 활동가 3명을 고발했다 취하한 사례가 있었다. 그러나 2004년 6월, ‘한미동매 강화와 경제살리기를 위한 6.25 대강성 비상구국기도회’등 보수단체 집회는 허가했다.

또 2005년 4월, ‘민족민주열사 범국민합동추모제 행사위원회’가 주최하는 ‘민주열사추모문화제’를 서울시가 조례에서 규정한 서울광장의 목적인 ‘시민의 건전한 여가선용과 문화활동’에 맞지 않는다는 이유로 사용신청을 불허했다.

그러나 서울시는 추모문화제와 성격과 내용면에서 유사한 ‘군경의문사희생자를 위한 추모제’와 ‘KAL 858기 실종사건 7주기 추모제’는 아무런 제한없이 허가하였다. 또한 사학법 개정을 촉구하는 집회나 수도이전반대결의대회 등 정치적 목적을 분명히 하는 보수단체들의 집회는 수없이 개최토록 하여 ‘이명박 시장이 자신의 정치적 입맛대로 사유재산처럼 서울광장을 사용하고 있다’는 지적을 받는 근거가 되었다.

- 국가인권위 권고조차 수용하지 않아

이에 민족민주열사 범국민합동추모제행사위원회 소속단체들은 2005년 6월 국가인권위에 서울시를 제소하였다. “서울광장은 공공용물로서 아무런 허가나 제한없이 사용할 수 있어야 함에도 서울광장의 사용에 관한 조례를 이를 제한하려는 것은 헌법에 보장된 집회결사의 자유를 침해하는 것은 물론 집시법에도 위배된다는 점을 지적하며 시정조치”를 요구한 것이다.

이에 대해 국가인권위원회는 2006년 5월 22일 “제16회 민주열사 합동추모문화제의 서울광장 사용을 불허한 것이 평등권을 침해한 것이라고 결정하였고 서울시의 서울광장에 대한 자의적인 사용허가로 인해 국민의 기본권이 침해되지 않도록 재발방지 대책 및 광장사용의 구체적 기준을 마련할 것을 권고하였다. 그러나 지금까지 서울시는 이행하지 않고있다.

2. 서울시의 앞마당화

- 공공청사화 시도

서울시는 2004년 11월, 도시계획시설 변경 의견청취안을 시의회에 제출하여 서울광장을 서울시청 부속건물로 만들겠다는 계획을 제출하였다. 이는 그동안 교통광장으로 되어 있던 서울광장을 시청본관과 더불어 하나의 공공청사로 결정하여, “서울광장의 집회 및 시위에 따른 일반시민들의 이용불편과 시설물 훼손에 따른 문제점을 해소”하겠다는 것이었다.

이는 서울광장을 명실상부 서울시의 소유로, 서울시의 뜻대로 사용하겠다는 것이었는데 이는 명백히 광장을 독점, 사유화하겠다는 계획이었으나, 시의회의 반대로 무산되었다.

당시 이 건에 대해 도시관리위원회에 반대의견서를 제출하면서 서울시의회가 이 안건을 반대해야 하는 이유로 아래 다섯가지의 문제점을 제기하였다.

첫째, 광장으로 기능하고 있는 서울광장을 공공청사로 분류한다는 것의 타당성이 없고(굳이 분류한다면 일반광장이나 중심대광장이 맞다) 둘째, 광장을 시청본관의 부속물로 한다는 것은 광장의 서울시 사유화를 의미하며 셋째, 서울광장 운영에 있어 상위법인 집시법을 위반하고 있으며 넷째, 자유로운 광장의 사용을 제한하는 결과를 초래해 광장 본연의 기능을 왜곡시키고 다섯째, 결과적으로 이런 서울시의 방침은 행정 편의적인 광장 독점의도를 드러낸 것이다.

- 실제 서울광장 사용현황

실제로 2004년부터 지금껏 서울광장의 사용현황을 보면 서울광장을 시민들에게 돌려준 것이 아니라 서울시가 앞마당으로 사용했었다는 것이 뚜렷하게 드러난다.

(※ 2009년 6월 22일 진보신당 서울시당, 문화연대, 인권운동사랑방 공동기자회견 자료 발췌)

○ 2004년 서울광장 개장 후 2009년 5월까지 서울광장에서 개최된 전체 행사수는 660건으로 한 해 평균적으로 130건의 행사가 열리고 있음.

서울광장 사용현황

계(건)	2004	2005	2006	2007	2008	2009.5
660	84	112	125	161	149	29

○ 이 중에서 사용료를 낸 행사는 총 223개 행사로 전체의 33.7%에 불과했음. 전체 행사의 66.3%가 사용료를 내지 않은 행사였으며, 그 중 53%에 달하는 232개 행사가 서울시 주관행사로 나타났음. 특히 기타 항목 중 서울시로 부터 사회단체보조금을 받고 있는 바르게살기협의회, 자유총연맹, 새마을회의 사업이 들어가 있음.

서울광장 유무료 사용현황

총계		서울시	타 행정기관(정부 등)	기타(협의회, 협회 등)
유료	무료
223 (33.7)	437 (66.3) (100)	232 (53)	83 (19)	122 (28)

○ 이를 연도별로 따져보면, 2004년 60% 수준에서 꾸준히 상승하는 추세를 보이고 있는 것을 확인할 수 있음. 특히 사용료 면제행사의 주체별로 보면, 서울시 및 서울시산하기관행사가 차지하는 비율이 50% 내외를 차지하고 있음을 알 수 있음.

년도별 사용료 면제행사의 사용주체별 현황

연도		2004	2005	2006	2007	2008	2009
전체행사수		84	112	125	161	149	29
면제 행사	계	50 (60)※	80 (71)	70 (56)	101 (63)	111 (74)	25 (86)
	서울시	32 (64)※※	39 (49)	36 (51)	53 (52)	60 (54)	12 (48)
	공공 기관	5	15	12	25	21	5
	기타	13	23	22	23	30	8

※ 는 전체행사 대비 무료행사 비율을 나타냄

※※은 전체 무료행사 대비 서울시주관 행사의 비율을 나타냄

○ 서울시는 기존의 2개 광장조례 및 신규 2개의 광장조례를 제정하면서, 이용료를 현실화하겠다는 방침을 밝혔음. 광장의 사용료나 변상금을 통해서 광장사용을 자제시키겠다는 행정적인 목적이 있는 것임.

○ 문제는 앞서 살펴보았듯이, 실제로 서울광장은 매년 절반에 가깝게 서울시가 이용하고 있으며 사용료 및 변상금을 통한 광장사용 규제 강화는 곧 시민의 자유로운 광장사용보다는 서울시의 광장사용 비율을 높이겠다는 것을 의미함.

○ 이는 사용허가의 주체와 사용의 주체가 동일한데서 발생하는 사실상 독점적 사용의 문제임.

3. 서울시의 행정일방주의와 시민들의 무관심

서울광장은 사실상 서울시의 행정 부속물로 전락하면서, 실제로 광장을 이용하는 시민들이 광장의 주인으로서 자부심을 가질 수 있는 계기가 없었던 것이 사실이다. 광장을 시민들에게 돌려준 것이 아니라 서울시가 광장을 독점, 사유화해 왔고 광장을 통해 특정한 정치적 편향을 드러내면서 다수의 시민들을 배제시켜왔기 때문이다.

서울광장을 통해서 드러난 문제들은 비단 서울광장만의 문제는 아니다. 서울시의 일방적이고 편의적인 행정행위는 더 많은 곳곳에서 같은 문제들을 일으켜왔고 일으킬 것이다. 서울시의 행정태도를 제어하는 시민들의 힘이 부족하다면, 감시 사각지대라는 서울의 특성이 바뀌어지지 않는다면 서울광장 뿐만 아니라 더 많은 시민들의 자유와 권리가 빼앗길 것이다.

하지만, 2006년 월드컵 당시, 서울시가 SK 등 대기업에게 광장사용 독점권을 부여하는 문제 등이 지속적으로 제기되면서, 서울시민들의 문제의식도 깊어지는 계기가 되었다.

문제는 민간기업인 SK텔레콤은 즉각적으로 광장의 공개적인 사용에 대한 입장을 내놓았는데, 당시 서울시는 ‘적법한 절차’ 등을 운운하며 변명하기에 급급했다는 것이다. 서울시의 권위적인 태도 때문에 네티즌, 시민들의 분노와 관심이 커졌고 이후, 작년 촛불집회를 계기로 광장의 공공성에 대한 문제가 뒤늦게 제기되기 시작했다.

Ⅳ 대안, 과제

- 광장조례에 대해

개별 광장조례는 폐지되어야 한다. 서울광장, 광화문광장, 세운녹지광장, 청계광장 등 개별 광장조례가 별도의 차별성 없이 시민들에 대한 사용을 규제하는 내용을 중심으로 제정되는 것은 문제이다. 이들 광장에 대한 사용원칙을 일괄적으로 정하는 것이 바람직할 것이다.

또한 광장의 운영은 “광장운영시민위원회”를 구성해서 시민들의 자율적인 규정에 따라 운영토록 해야 한다. 관리자로서 서울시의 역할과 광장운영자로서 시민의 역할을 분명히 구분할 필요가 있다.

또한 광장 사용료와 관련, 서울시도 다른 사용자와 마찬가지로 동일한 사용료를 내던가, 아니면 전체 사용비율에서 사실상 무의미한 사용료 규정 자체를 폐지하는 것이 마땅할 것이다. 이는 사용료 면제 대상이 서울시의 자의적인 판단에 의해 좌우되는 부작용을 막을 수도 있을 것이다.

이를테면, 2004년 ‘수도이전반대 서울시민연합’이라는 당시 정부시책에 반대하는 민간단체의 행사는 오히려 사용료가 면제되고 최근 이명박 정부시책에 반대하는 민간단체의 행사에는 광장 사용이 거부되고 있는 실정이다.

또한 에너지시민연대의 에너지캠페인은 면제를 해주나(2008년 10리터오일모으기 국민운동 캠페인), 비슷하게 에너지 절약을 목적으로 하는 녹색연합의 행사(2008년 지구온난화 그래픽 디자인 티셔츠전시)는 사용료를 징수받는 등의 사례가 빈번하다.

특히, 각 방송사의 촬영도 어떤 때는 사용료를 받고 어떤 때는 협조건으로 해서 사용료를 받지 않는 경우도 다수 있다.

- 지속적인 시민감시와 개입 필요

시민 감시와 개입 없는 행정은 독선에 빠지고 시민 위에 군림하게 된다. 2002년에서 2006년 동안 이명박 시장의 일방적인 불도저식 행정은 수많은 문제를 낳았다. 서울광장만이 아니라 청계천공사, 교통체계개편, 뉴타운, 오페라하우스 등 한꺼번에 쏟아져 나와 속도로 밀어붙였던 사업들은 그때만이 아니라 지금까지도 문제와 갈등을 유발시키고 있다.

그러나 시장이 바뀌었다고 문제가 없어진 것은 아니기 때문에 오히려 지금 제대로 된 평가와 대책이 마련되어야 한다.

서울광장 조례만이 아니고 더 많은 서울시의 문제들이 검토되어야 할 것이다.

시민단체들은 서울시보다는 중앙정부에 더 관심이 있고 시민들은 먹고 살기 바쁜 속에서 시민들의 권한을 위임받은 서울시의회는 감시자보다는 공모자 역할을 하고 있는 마당에 서울시에 대한 감시와 개입체계를 어떻게 만들 것인지는 매우 중요하고도 시급한 문제이다.

그런 의미에서 서울광장 조례개정운동이 주민발의방식으로 추진되는 것은 큰 의미가 있다. 주민의 관심을 높이고, 서명을 통해 행정을 바꾸는 참여를 이끌어내며, 광장의 의미와 민주주의에 대한 인식을 제고하는 등 여러 의미들을 담고 있다.

그러나 조례개정 운동이 단지 조례를 개정하는 데만 목적을 둘 것이 아니라 이후 지속적인 시민참여구조를 만들고 서울시 행정감시와 개입을 위한 시민체계를 만드는 데까지 나아갔으면 하는 바람이다.

2004년 서울시학교급식지원조례가 주민발의로 어렵사리 제정되었으나 지금까지 학교급식에 대한 구체적인 개선이 이루어지지 않는 것은 의지가 없는 서울시를 압박하고 움직이게 만들 시민의 힘이 부족하기 때문이다.

주민발의, 또는 주민들의 뜻으로 만들어진 조례들의 운명이 대부분 그렇다. 그 어렵다는 서명운동에 성공하고 의회의 결정을 이끌어 냈어도 이후 지속적인 관심과 개입이 없으면 조례는 대부분 사문화되고 만다. 집행부의 무관심과 부족한 의지를 책임지고 밀어붙일 시민의 힘을 함께 만드는 것이 주민발의 운동의 핵심 아닐까 싶다. ☼

	발제 5
	거꾸로 가는 대한민국의 민주주의와 법치주의
	이종걸 / 국회의원, 민주당

이명박 정권이 들어선 이후 대한민국 민주주의와 법치주의는 말 그대로 풍전등화의 위기에 처했습니다. 지난 87년 민주화 항쟁 이후 20여년 동안 피와 눈물로 힘겹게 일궈온 ‘대한민국 민주주의’가 현 정권 출범 1년 반 만에 송두리째 뽑힐 위기에 처한 것입니다.

현 정권은 역사의 시계추를 80년대 전두환 국보위 시절로 되돌리려하고 있습니다. 군사독재 망령이 민간독재의 탈을 쓴 채 부활하여 21세기 대한민국 민주주의와 법치주의를 능멸하는 어처구니없는 상황입니다.

현 정권 들어와서 헌법상 기본권은 심각하게 침해당하고 있습니다. 헌법상의 집회의 자유는 철저히 봉쇄되고 공익에 봉사해온 수많은 시민사회단체들은 불법시위단체로 낙인찍혀 배척당하고 있습니다.

이명박 정권은 ‘법치’라는 말로 합리화하고자 하나 이는 자의적이고도 편파적인 법적용이거나 명백한 불법을 공권력이 자행한다는 점에서 법치주의를 모욕하고 헌법정신을 훼손하는 反헌법적 통치행태에 불과한 것입니다. 경찰의 곤봉과 방패 뒤에 숨어서 유지되는 정권이라면 우리 국민들은 그 권력의 정당성을 인정할 수 없습니다.

최근 국제앰네스티는 “한국의 인권상황이 악화일로에 있다”고 밝혔습니다. 국제앰네스티 무이코 조사관은 ‘한국의 인권시계는 거꾸로 가고 있는가’라는 주제 발표를 통해 “한국 정부가 지난해 촛불시위 진압 명령에 반발해 부대 복귀를 거부한 의경과 정부 경제정책을 비판한 인터넷 논객 ‘미네르바’를 기소한 것은 무리한 법 집행이다. 한국에서 최근 언론의 자유가 침해받고 있다. YTN 사장에 친정부 인사가 임명된 뒤 이에 반발하는 노조원 4명이 체포되고 광우병 위험성을 보도한 MBC 『PD수첩』 제작진 6명이 기소됐다. 촛불집회에 참가한 시위대가 폭행당하는 등 집회·시위의 자유 위축되었다” 한국 인권상황이 악화일로에 있다고 밝혔습니다.

MB 법치주의는 법을 초월한 자의적 지배

놀라운 건 MB가 대통령에 취임한 이후 가장 많이 사용한 단어 가운데 하나가 '법치(法治)'라는 사실입니다. 대한민국에서 발생하는 모든 문제가 '법치'의 부재 내지 결여에서 기인하는 것으로 대통령은 착각하고 있는 것 같습니다.

법치주의란 법 우위의 원칙에 따라 모든 국가작용을 법규범에 따르게 함으로써 국민의 자유와 권리를 보장하려는 원리입니다. 즉 법의 지배(rule of law)입니다.

그러나 MB의 법치주의는 법에 의한 지배(rule by law) 즉 법을 통치자의 의사를 실현하는 단순한 수단으로 간주하고 있는게 문제입니다. '법치주의'의 외피만 둘렀을 뿐, 본래 의미의 '법치주의'가 아닌 것입니다. 법의 지배가 아닌 법을 초월한 대통령의 의중에 좌우되는 경향이 짙다고 할 것입니다.

인권을 보호하기 위한 개념이었던 법치주의가 이명박정부하에서는 인권을 탄압하기 위한 개념으로 전락된 것입니다. 주객이 전도된 것입니다.

원래 법치주의는 국왕의 자의적인 지배로부터 국민들의 인권을 보호하기 위한 취지에서 출발하였습니다. 그러나 이러한 법치주의가 국회에서 제정한 법은 무조건 지켜야 한다는 형식적 법치주의로 변질되었고, 형식적 법치주의의 폐해는 히틀러의 독재와 우리나라의 유신헌법에서 가장 극명하게 드러났습니다.

형식적 법치주의를 넘어 실질적 법치주의를 완성하기 위해서는 기본권을 보장하는 헌법이념에 충실한 법을 헌법이념에 충실한 절차법에 따라 공권력이 행사되어야 할 것입니다.

노무현 서거, 이명박 정권 법치주의 허구성 드러내다

대한민국 민주주의와 법치주의의 절체절명 위기상황에서 노무현 전 대통령의 서거는 온 국민에게 엄청난 충격과 슬픔 그리고 통절한 반성을 가져다 주었습니다.

이명박 정권의 反민주·反법치·反서민적 ‘통치’에 대한 국민적 반감이 폭발하는 결정적 계기가 되었습니다.

민주정부 10년 동안 이룩한 민주주의, 인권, 남북화해, 서민복지 등에 대한 범국민적 재인식·재조명이 이뤄지고 있는 것입니다.

그러나 현 정권의 일방주의적 ‘모르쇠’ 국정운영은 끝도 없이 브레이크 없는 질주를 하고 있습니다.

노무현 전 대통령의 서거는 청와대, 검찰, 조․중․동이 공모한 포괄적 살인에 해당합니다. 노 전 대통령에 대해 확정된 혐의는 한 가지도 없었습니다. 검찰과 조중동은 무죄추정의 원칙에 따라 유죄를 속단하게 할 우려가 있는 내용이나 표현을 피했어야 함에도 불구하고 이를 전혀 지키지 않았습니다. 오히려 그를 조롱하고 모욕함으로써 결국 죽음에 이르도록 하였습니다.

이명박 대통령은 역대 어떤 대통령보다도 BBK, 위장전입, 탈세 등 도덕적·법적 흠결로 인해 도덕성에서 결코 자유로울 수 없을 것입니다. 그러한 이명박 정권이 참여정부의 도덕성을 먼지 털듯 샅샅이 들춘 것은 ‘뭐 묻은 개가 뭐 묻은 개를 나무라는 격’에 해당합니다. 국세청과 검찰 등을 동원한 무리한 공권력 행사는 결국 노무현 전 대통령의 서거의 직접 원인이라 할 수 있습니다.

또한 조중동을 비롯한 수구언론의 ‘인격살인’ ‘여론재판’ ‘증오 저널리즘’도 노 전 대통령을 벼랑으로 밀어뜨리는데 결정적 역할을 하였습니다. 사실 확인도 제대로 하지 않은 채 의혹을 기정사실로 몰아감으로써 저널리즘의 기본원칙을 헌신짝처럼 저버렸고 오로지 검찰 발표내용을 중계방송 하듯이 무책임하게 보도하였습니다.

노무현 전 대통령의 서거의 직접적 원인은 정치검찰의 청와대 입맛에 따른 표적수사와 공공연한 피의사실 공표에 있습니다.

법치주의 후퇴 사례

이명박 정권이 들어선 뒤에 나타난 민주주의·법치주의 후퇴 사례는 열거하기 어려울 정도로 많습니다.

O 안경환 인권위원장 사퇴

O 촛불집회 시민에 대한 무차별적 수사·기소

O 미네르바 구속·기소

O KBS 정연주 사장에 대한 불법적 해임

O 신태섭 전 KBS 이사의 불법 해임

O  YTN 대량해고 사태

O 용산 참사

O PD수첩제작진 이메일 공개

O 신영철 대법관의 재판개입

부도덕성·불법성의 극치를 보여준 MB정권 인사

○ 백용호 국세청장 내정자

-부동산 투기 의혹

-다운계약서 작성 (1998. 6. 26. 대법원 판례에서 범죄로 규정)

○ 천성관 검찰총장 내정자

-위장전입

-지인에게 돈을 빌렸다는 것은 노무현대통령 수사의 기준에 비춰보면 포괄적뇌물죄에 해당.

-동생에게 빌린 돈에 대해서 증여세 탈루

→ 검찰개혁을 위해 검찰의 위계질서를 깨 가면서 발탁했다는 사람이 사업가와 개인적으로 유착관계를 가진 것은 검찰수장으로서 자격 없음.

천 내정자는 서울 강남에 28억 원이 넘는 고가 아파트를 구입하면서 같은 아파트에 사는 사업가 박모 씨에게 8억 원을, 은행에 7억5000만 원을 빚진 상태인데 4%대의 저리에 빌렸다고는 하지만 그래도 연 이자가 6500만 원임. 세전 연봉이 1억 원이 조금 넘는 천 내정자가 이자를 제대로 갚았으면 생활도 제대로 못했을 것. 천 내정자는 어떻게 그런 거액을 저리에 빌렸는지 의문스러움. 이자를 받았어도 너무 싸면 증거에 따라 뇌물죄가 성립될 수 있음. 천 내정자에게 5억 원을 빌려준 동생은 여러 회사에 사외이사로 등재돼 있음.

김재윤 의원의 경우 차용증까지 쓰고 3억 원을 빌렸는데 검찰은 영장까지 청구했음. 국회의원보다 훨씬 직접적 권력을 행사하고 있는 서울중앙지검장에게 아무런 대가 없이 돈을 빌려줬을 리는 없음.

○ 이동관 대변인

-불법농지취득 및 자경계획서 허위작성

-국민일보 국장에게 기사삭제 압력행사

○ 박미석 사회수석

-논문표절 논란과 부동산 투기 의혹

-이명박 장학재단의 이사로 임명

○ 김성이 보건복지부 장관

-논문표절, 공금유용 의혹

○ 이춘호 여성부 장관 내정자

-부동산 투기 의혹

-KBS이사와 KT사외이사 동시에 겸임하여 KBS사규 위반

○ 박은경 환경부 장관

-농지불법구입 의혹

○ 남주홍 통일부 장관

-부동산 축소신고, 자녀 이중국적

○ 현인택 통일부 장관

-논문 중복 게재, 가족 간 부동산 편법증여, 자녀 위장전입, 아들의 병역 기피, 배우자의 국민연금 체납, 17살․군복무 때 주택 매입, 교통법규 12차례 위반 등

○ 이달곤 행정안정부 장관

-근로소득세 이중 공제 의혹, 논문 중복 의혹, 편법증여 의혹

○ 윤증현 기획재정부 장관

-땅투기의혹

촛불집회, 저항권 행사

우리나라 헌법 전문에는 저항권이라는 개념이 포괄적으로 명시돼 있습니다. "우리 대한국민은 3·1운동으로 건립된 대한민국 임시정부의 법통과 불의에 항거한 4·19 민주이념을 계승한다"는 문장이 바로 저항권에 관한 부분입니다.

만약 모든 국민들이 법을 지키고 현실에 순응했다면 일본 제국주의와 군사독재는 아직까지 무너지지 않았을 것입니다.

헌법재판소 판례(1997.9.25) 에는 "저항권은 국가 권력에 의해 헌법의 기본원리에 대한 중대한 침해가 행해지고 그 침해가 헌법의 존재 자체를 부인하는 경우 다른 합법적인 구제 수단으로는 목적을 달성할 수 없을 때에 국민이 자기의 권리 및 자유를 지키기 위하여 실력으로 저항하는 권리"라고 판시하였습니다.

폭력은 지양해야겠지만 헌법에 보장된 권리를 제한하는 정부의 권한 남용에 맞서는 것 역시 시민들의 정당한 권리라고 할 것입니다. 비폭력은 저항하지 않는 것을 의미하지 않습니다.

현행 집시법, 개정 필요성은?

지난 5월 23일, 노 前대통령의 서거 소식을 듣고 조문하러 나선 시민들은 분향소를 찾기도 전에 경찰과 전경부터 마주쳐야 했습니다. 서울시청도, 덕수궁 앞 대한문도, 시청인근 청계천은 지하철 통로까지도 차단되었습니다. 경찰은 심지어 다섯 살 난 꼬마 손에 들린 추모촛불마저 '불법집회'로 간주하고 있습니다.

정부의 강경대응은 올해 들어 더욱 심해지는 추세입니다. 피디수첩이 입수한 <2009 집회시위 관리지침>에 의하면 ‘불법폭력으로 변질될 우려가 있는 집회는 신고단계부터 적극 대응’한다는 방침을 발표했는데 이는 정부에 비판적인 집회를 사전 봉쇄하겠다는 정부의 입장이 드러난 것입니다.

집회 신고를 하지 않아도 되는 시민단체의 '기자회견'마저도 불법집회로 간주되어 참석자들을 연행하는 경찰, ‘광장통제’에 열을 올리고 있는 정부, 2009년 대한민국 국민으로서 누릴 수 있는 집회의 자유는 어디에 있는지 의문입니다.

이명박 정권 들어 집회·시위가 늘었고 참가자도 크게 증가하였습니다. 현 정부 들어서 집회·시위와 참가자 수가 크게는 것은 집회·시위할 일이 많아졌기 때문입니다. 즉 국민들이 이명박 정부 정책에 불만이 많다는 것입니다. 그 와중에 가중된 경찰의 감시와 과격진압 그리고 자의적이며 지나치게 엄격한 사법처리 방침은 집회·시위의 자유가 침해되고 있으며 민주주의가 후퇴했음을 의미합니다.

현 정권 들어와서 발생한 집회·시위 대부분은 그 원인과 주체가 김대중·노무현 정부 때처럼 대외 문제나 특정 사안에 대한 직접이해 당사자가 아니라, 국정 전반에서 당정의 실책과 그에 대한 비판자들이었습니다. 이명박 정부 들어서 발생한 대규모 집회·시위에서 노동조합이나 야당 혹은 학생단체나 소위 운동권이 주도하는 전투적이고 극렬한 시위 양상은 잘 관찰되지 않았습니다. 그보다는 지난 촛불집회에서 보았듯이 어린 소년소녀부터 주부, 직장인, 연로한 시민까지 사회 각층이 자발적으로 참가한 자연스러운 모습이 많이 보였습니다. 일반시민의 비중이 높아진 만큼 폭력과 선동에 대한 자정능력을 갖출 수 있었고, 시위는 많은 경우 문화행사 형태로 평화롭게 진행되었습니다. 시위가 과열되어 적잖은 폭력이 발생한 일부 경우에서 경찰의 부적절한 과격진압이 그 원인이었습니다. 집회·시위의 참가자는 많아졌으나 거의가 합법적 또는 그렇지는 않더라도 평화적인 비폭력·불복종의 자세로 임했습니다.

현행 법률은 집회 및 시위가 허가대상이 아님에도 불구하고 금지통고를 남발함으로써 사실상 허가제로 운영하여 공권력이 국민의 기본권을 자의적으로 제한하는 근거가 되고 있고 헌법이 보장하는 집회의 자유를 본질적으로 침해하고 있습니다.

현행 집시법 5조(집회 및 시위의 금지)는“공공의 안녕과 질서에 위협을 끼치는 집회와 시위는 금지 할 수 있다”라고 규정하고 있습니다. 현행 집시법에서는 경찰이 공공의 안녕과 질서에 위협을 끼치는 집회인지를 판단하여 경찰이 위법이라고 판단하면 불법집회가 될 수밖에 없습니다. 결국 집시법 5조를 이용한 경찰의 자의적인 해석 가능하며 남용의 소지가 다분하다고 할 것입니다.

또한 집회 시위 목적, 시간 및 장소의 사전규제와 처벌규정이 과도해 헌법정신에 부합하지 않고, 인권 침해의 소지도 매우 큽니다.

그런데 법무부는 ‘떼법문화’를 청산하고 ‘법질서 확립과 경제살리기’를 선언하는 업무계획을 발표하였습니다. 억눌린 대중의 하소연과 억울함을 탄원하는 목소리를 떼잡이로 호도하고 민원을 호소하는 사람들을 떼꾼으로 몰아가는 것이 민주국가에서 가당키나 한 것인지 묻고 싶습니다.

헌법이 보장하는 집회□시위의 자유이든 노동3권의 발현이든 일단 대중이 하나의 목소리로 거리에 나서기만 하면 떼법의 오명을 씌워 불법□폭력시위로 규정하고 무자비한 진압과 형사처벌, 경제적□사회적 매장의 수순으로 나가고자 하는 것은 아닌지 의문입니다.

‘떼법론’에서 집회·시위의 자유는 “사회·정치현상에 대한 불만과 비판을 공개적으로 표출케 함으로써 정치적 불만이 있는 자를 사회에 통합하고 정치적 안정에 기여하는 기능”을 하는 중요한 기본권이라는 헌법재판소 결정의 정신을 발견하기 어렵습니다.

물론 집회·시위 주변 상인들의 영업권도 존중되어야 합니다. 그러나 촛불시위로 시청주변에 인파가 몰리자 시청광장주변의 음식점 등은 때아닌 호황을 맞았다고 합니다. 촛불시위로 인하여 주변상가들이 무조건 손해를 입었다는 것은 잘못된 주장입니다.

물론 집회로 인하여 도로정체 등이 발생했다면 이는 사회적 손실에 해당 할 수 있습니다. 그러나 이러한 비용은 우리사회의 소통과 민주주의를 수호하기 위한 사회적 비용에 해당한다고 할 것입니다. 촛불시위를 통해 잘못된 국가정책이 바로잡아지고, 우리사회의 민주주의가 한층 성숙해진다면 그러한 경제적 효과는 계산할 수 없을 정도로 막대한 것이기 때문입니다.

MB가 변해야 민주주의와 법치주의가 산다!

이명박 대통령은 작년 촛불정국에서 ‘국민을 섬기겠다’는 약속을 했지만 촛불이 사그라지자 오히려 검·경을 동원하여 ‘국민을 짓밟아버리’는 반민주적 공포정치 만행을 저질렀습니다. 대화와 소통의 ‘정치’보다는 통제와 억압의 ‘통치’에 의존하려는 모습입니다.

급기야는 전직 대통령을 죽음으로 내몰고 서민과 사회적 약자의 기본적 인권을 짓밟는 막가파식 국정농단 수준까지 이르렀습니다. 이는 국가원수로서 대화와 타협 그리고 통합의 책무를 소홀히 한 채 모든 책임을 과거정권, 야당, 언론, 노조 등의 탓으로 돌리려는 옹졸한 反민주적 상황인식에 기인한다고 할 것입니다.

동시에 민의의 場인 국회를 대통령과 정부의 ‘통치 수단’ 쯤으로 여기는 대통령의 反의회주의적 상황인식이 대한민국 민주주의와 정치를 더욱 어렵게 하고 있습니다. 이러한 상황이 지속된다면 현 정권하에서 민주주의가 꽃피기를 기대하는 것은 쓰레기통에서 장미꽃이 피기를 기대할 수밖에 없는 최악의 상황에 빠질 수 있을 것입니다.

결국 이명박 대통령이 변해야 대한민국 민주주의가 되살아 날 것입니다. 이명박 대통령은 한나라당의 4·29 재보선 참패, 노무현 서거 이후 수백만의 조문행렬, 5년만의 민주당에 지지율 역전 등에서 나타난 성난 민심의 속뜻을 헤아려 이제라도 ‘국민을 짓밟는’ 폭력정권에서 ‘국민을 섬기는’ 민주정권으로 변모해야 할 것입니다. ☼

	발제 6
	촛불운동, 광장의 민주주의
	박원석 / 참여연대 협동사무처장

Ⅰ. 2008년의 촛불운동과 광장

2008년의 촛불운동은 한국의 민주주의 그리고 사회운동의 역사에 새로운 이정표를 세운 기념비적 사건이라 기록할만하다. 100일이 넘는 기간 동안 연인원 수 백 만명이 참여한 운동의 규모부터 기록적이며, 운동 주체의 측면에서 조직된 집단이 아닌 중고생과 네티즌, 주부 등 보통의 시민들이 중심이 되었다는 점도 특징적이다. 셀 수 없이 많은 창조적인 운동의 수단들이 표출 되었으며, 저항과 축제가 공존하는 새로운 저항의 문화를 형성했다. 촛불은 우리가 민주주의라 믿어왔던 대의정치의 한계와 모순을 날카롭게 드러냈으며, 민주주의의 역사적 발전방향이 무엇인지에 대한 새로운 성찰을 과져왔다. 그리고 이 모든 일들은 광장에서 생성되고 만개했다.

지난 촛불운동에서 광장은 단지 사람들이 모이고 집회가 열리는 물리적 공간의 의미를 넘어서는 것이었다. 광장은 자유로운 소통의 공간이자 치열한 논쟁의 공간이었으며, 동시에 우정과 환대가 넘치는 연대의 공동체를 압축적으로 보여주는 장이었다. 최초로 촛불집회가 열렸던 5월 2일과 3일 청계광장은 소통의 의미가 무엇인지를 너무도 잘 보여준 장이었다. 통상의 집회와 달리 앰프도 스피커도 진행자도 무대도 없었지만, 광장을 가득 메운 10대 청소년들은 저마다의 의견과 주장을 절실하게 토해내고 호소했다. 소란스럽고 질서가 없는 듯 보였지만, 거기에는 나름의 질서가 있었고 소통이 충만했다. 그리고 무엇보다 중요한 것은 누군가에 의해 조직되거나 선도되지 않은 자발적인 개인들이 광장에 모였다는 점이다. 그와 같은 자발성은 100일이 넘는 완강한 저항의 씨앗이 되었다. 6월 10일 100만 촛불 대행진이 열렸던 새벽 광화문을 가로막은 거대한 컨테이너 장벽 앞에서 이루어졌던 소위 ‘스티로폼 논쟁’도 민주주의가 무엇인지를 보여주는 장면이었다. 이른바 명박산성에 가로막힌 행진의 대열이 무력감을 느낄 무렵, 어디선가 나온 대형 스티로폼을 놓고 이를 이용해 명박산성을 넘어설 것인가, 아니면 상징적 의미의 무대로 활용할 것인가를 둘러싼 논쟁은 동이 틀 무렵까지 이어졌으며, 결국 깃발들이 컨테이너 위에 올라가 ‘MB의 소통부재’를 상징적으로 드러내는 퍼포먼스를 하는 것으로 합의가 이루어졌다. 광장과 거리에 넘치던 김밥과 생수 그리고 누가 뭐랄 것도 없이 나누고 배려하는 연대의 정신은 우정과 환대가 살아 숨 쉬는 연대의 공동체의 축소판이었다. 촛불운동에서 광장은 비단 청계광장, 시청 앞 광장이라는 특정한 장소에 국한되는 것이 아니었다. 다음 ‘아고라’로 대표되는 온라인 게시판과 그 밖의 다양한 온라인 커뮤니티들은 광장의 의미를 확장시키고 심화시켰다. 광장은 물리적 공간의 의미를 넘어섰으며, 일상생활에서 시민들의 자유로운 의견이 모이고 공론이 형성되는 모든 장, 즉 네트워크 의미로 확장되었다. 2008년 촛불의 광장은 그 자체로서 시민적 자유의 상징이었으며, 거대한 민주주의의 학습장이었다. 광장에서 우리는 비로소 시민이었고 주인이었다.

Ⅱ 광장의 역사, 민주주의

동서고금을 막론하고 역사적으로 존재했던 공동체들의 형성과 발전 과정에서 광장은 중요한 기능을 담당했다. 그 중에도 유럽은 광장문화의 기원으로 평가되고 있다. 유럽의 광장문화의 유래를 찾아보기 위해서는 고대 그리스·로마 시대까지 거슬러 올라간다. 2500여 년 전 그리스의 아고라는 시민들이 모여 정치, 재판, 축제 등을 하는 공간으로 자리를 잡으면서 광장문화의 토대를 만들어냈다. 당시 그리스 사회는 직접 민주주의 방식을 채택했기 때문에 시민들이 모여 개개인의 의견을 광장을 통해 표현하는 것이 매우 중요했다. 또한 로마 시대에 로마제국의 위대함과 권위를 상징하기 위해 만들어졌던 ‘로마 포럼’(Forum Romanum)은 시민들의 정치활동, 종교활동의 공간으로 기능했으며, 로마시대 이후 유럽 전역으로 널리 퍼졌다. 포럼과 더불어 로마의 건축양식물은 유럽의 광장문화를 발전할 수 있게 된 요인으로 작용했다. 콜로세움과 같은 대형 원형경기장이 만들어져 운동 경기나 큰 행사를 개최했고 사람들이 많이 모일 수 있도록 광장이나 돔 등을 건설해 광장문화가 발전하는데 큰 몫을 하게 됐다. 유럽에서 가장 큰 광장은 이탈리아 베네치아에 있는 산마르코 광장(Piazza de San Marco)이지만 가장 역사적인 장소로 손꼽히는 광장은 프랑스 파리의 콩코르드 광장(Place de la Concorde)으로 알려져 있다. 프랑스 파리 시내 한 가운데 위치해 있는 콩코르드 광장은 프랑스 혁명 광장으로 잘 알려져 있으며, 18세기 중반 ‘루이 15세 광장’으로 만들어져 왕의 동상이 광장에 있었다. 하지만 1789년 프랑스 대혁명을 겪으면서 이 광장은 혁명의 광장이 되었다. 광장에 있던 왕의 동상은 사라지고 단두대가 세워져 왕을 처형한 장소로 유명해졌다. 18세기 말 공포 정치가 끝난 후 혁명으로 인해 생긴 두려움의 기억을 바꾸기 위해 조화를 뜻하는 콩코르드라는 이름으로 바꾸고 지금의 모습으로 자리 잡았다. 유럽의 대도시 중심부에는 대부분 큰 광장을 쉽게 볼 수 있다. 오래전부터 민주주의가 발전했기 때문에 광장문화도 더불어 일찍 형성될 수 있었고, 개인의 다원성을 존중하는 문화 역시 광장문화가 발달할 수 있는 요인으로 작용했다.

한국의 근현대사에서도 광장은 민중과 권력이 소통하는 장으로, 때로는 권력의 위력을 과시하는 장으로 또 때로는 시민의 자유와 민주주의가 만개하는 장으로서 깊은 연관을 맺어왔다. 노무현 전대통령 서거 이후 서울광장이 봉쇄되면서 시민분향소가 차려졌던 대한문 앞은 조선말 대표적인 소통의 광장이었다.

“1898년 11월 26일 아침, 고종 황제는 “보부상 200명을 궐문 밖으로 불러 대령하라”고 했다. 2년 뒤 9월21일 고종은 덕수궁 대한문 앞에 다시 모습을 드러냈다. 연설하기 위해서였다. 백성들은 문 앞에 엎드렸다. 고종은 도로 위에 만들어진 단상에 올랐다. 백성들이 단체 상소를 올리고 집회를 했던 덕수궁 정문 앞. 100년 전 대한제국 황제가 살았던 이곳은 민중과 황실간 ‘소통의 광장’이었다. 지금 대한민국 대통령이 사는 ‘푸른 기왓집’ 앞 풍경과는 대조적이다. 사람이 있어야 살아 움직이는 서울광장은 주객이 바뀌는 바람에 생기를 잃어가고 있다. 우연의 일치일까. 노무현 전 대통령을 추모하려는 시민들은 차벽으로 봉쇄된 서울광장 대신 덕수궁 대한문 앞 광장을 오프라인 아고라로 삼았다. 90여년전 그들처럼. 1919년 1월21일 갑작스런 고종의 승하 소식은 3·1 운동의 도화선이 됐다. 백성들은 너나 할 것 없이 대한문 앞으로 모였다. …(경향신문 2009.6.12)

광장이 통제와 공포의 이름으로 기억되는 시절도 있었다. 5.16 쿠데타로 집권한 박정희 정권은 여의도의 광활한 공간에 5.16 광장이라는 이름을 붙이고 대규모 군사퍼레이드와 반공 궐기대회 등에 이용하며, 정권의 정당성을 홍보하고 위력을 과시하는 목적으로 광장을 이용했다. 히틀러와 무솔리니 같은 파시스트 정권의 정치적 동원이나 구소비에트 시절의 붉은광장, 중국의 천안문 광장처럼 국가사회주의 체제에서 체제과시를 위한 정치적 동원 차원에서 흔히 목결할 수 있었던 광경이 우리 현대사에도 있었던 것이다. 이후 5.16 광장은 역시 쿠데타로 집권한 전두환 정권에 의해 ‘여의도 광장’으로 개명되었으며, 문민정부 들어서 군사정권 잔재 청산 차원에서 공원으로 재 조성 되었다.

광장이 한국의 현대사에서 민주주의 그리고 시민의 자유로운 소통과 보다 직접적이고 뚜렷한 연관을 맺게 된 것은 1987년 6월 항쟁 당시 시청 앞 광장 그리고 현재의 서울광장이 조성된 직후인 2002년 월드컵 당시 붉은악마의 응원을 통해서이다. 87년 6월 항쟁 당시 100만의 인파가 모인 시청앞 광장은 곧 군사독재의 종식과 새로운 시대를 의미하는 상징이었으며, 2002년의 서울광장의 응원은 시민적 자유와 문화의 키워드와 같은 것이었다.

광장에는 역사가 있고 그 역사는 부침(浮沈)의 가운데에서도 광장의 위상과 의미를 민주주의의 공론장으로 발전시켜 왔으며, 2008년의 촛불은 그 하이라이트였다. 광장을 폐쇄 것은 시민적 자유의 억압이자 소통과 공론의 단절이며, 총체적으로 민주주의의 후퇴와 질식을 의미한다. 그 반대급부는 집회시위의 자유, 표현의 자유와 같은 헌법상의 기본권이 경찰권의 부속물로 전락하고, 국정은 밀실로 옮겨가며, 민주주의는 대의제의 한계내로 유보되는 것이다. 그 결과는 돈과 권력을 가진 소수의 특권층과 기득권 세력에 의한 민주주의의 전유일 것이다.

Ⅲ 광장을 열자, 민주주의를 열자

흔히 의회로 대표되는 대의제는 대표들이 선출되자마자 모순이 시작된다. 선출할 때 투표자들의 정치적 기대와 선출된 권력의 정치적 입장간의 간극은 투표 다음날부터 시작되는 것이다. 2008년 5월과 6월처럼 시민들의 정치적 정서가 급격히 변한 시기에 이런 부조화는 극단적으로 드러난다. 선출권력의 2/3가까이를 점하고 있는 한나라당 그리고 이명박의 국민무시와 이에 대한 여론의 지지철회는 대의정치 자체를 마비시켰다. 그러나 이와 같은 경직성을 해소하기 위한 장치는 현재의 민주주의 제도 내에 별반 존재하지 않는다. 소환제와 같은 장치가 있지만 이는 부패 스캔들과 같은 눈에 보이는 직접적인 하자가 발생할 경우에만 작동하며, 그 조차도 지방자치 수준에 국한되어 있다. 대의제 메커니즘에서 직접민주주의의 가장 극적인 제도적 표현이라 할 수 있는 국민투표는 성사시키는 과정이 매우 어려우며, 그 비용도 매우 크다. 의원내각제의 경우, 이와 같은 모순이 극대화 될 시, 왕왕 의회를 해산하고 다시 총선을 실시한다. 때문에 의원내각제를 대의정치 구현의 보다 유연한 제도로 보는 시각도 있지만, 그 유연성은 대의정치의 전제위에서 작동하는 유연성이다.

촛불로 표현된 광장의 민주주의는 대의제의 한계와 모순을 날카롭게 드러냈으며, 민주주의에 대한 새로운 성찰을 가져왔다. 모르쇠로 일관하는 이명박 정부의 태도로 인해 촛불로 표현된 광장 민주주의가 어떤 가시적인 결과로 나타나지 못하고 있다는 의견도 있지만, 그 때문에 광장 민주주의의 의미가 축소되거나 전망이 부정되어서는 안된다. 온오프라인을 망라한 공론의 장에서 시민들이 정부의 운영과 정치에 대해 다양한 의견과 비판, 주장, 요구를 일상적으로 개진하고 그와 같은 요구를 관철시키기 위해 행동하는 것은 그 자체로서 민주주의에 내실을 가져오고 대의정치가 발생시키는 선출된 권력과 주권자인 국민간의 간극을 좁힐 수 있게 만든다. 헌법상의 기본권에 근거를 두고 있는 시민들의 다양한 의견과 행동들이 제도적으로 보장되어야 한다. 그와 같은 의견과 행동을 제도적으로 보장하지 않는 체제는 필연적으로 폐쇄적인 권력의 행사와 민주주의의 탈구로 귀결되며, 지금 이명박 정부가 보이는 모습이 바로 그것이다.

이명박 정부의 ‘광장폐쇄’는 서울광장이라는 특정한 물리적 공간을 봉쇄하는 것을 넘어서 헌법적 기본권을 부정하고 소통을 차단하며 민주주의를 질식시키고 있는 이명박 정부의 통치행위 전반의 상징이다.  그것은 동시에 국민을 공권력으로 다스리겠다는 독재적인 권력의 운용이며, 법치주의의 진정한 의미를 타락시키는 것이다. 노무현 전대통령의 서거 이후 각계의 시국선언이 봇물처럼 쏟아지고, 국정쇄신 요구가 하늘을 찌르고 있지만, 이명박 정부는 모르쇠로 일관하고 있다. 말로는 중도, 서민, 통합을 거론하고 있지만, 그 뒤로 이어진 검찰총장, 국세청장 후보자 인사나 부자감세 정책을 여전히 고집하고 있는 것으로 보면 그저 제스추어에 지나지 않는다. 이명박 정부가 진정 통합을 바란다면 국정기조의 전면적 전환을 단행해야 한다. 국민을 무시하는 일방적 국정운영을 중단하고, 집회시위결사의 자유, 표현에 자유에 대한 억압을 중단해야 한다. 진정한 의미의 소통과 통합을 이룰 수 있는 인물들을 중심으로 내각과 청와대를 전면적으로 바꿔야 한다. 광장을 여는 것은 그와 같은 국정쇄신의 상징적 조치가 될 것이다. 서울시민 서명을 통해 광장을 열기위한 시민행동이 시작되었다. 조례개정을 위한 시민청구라는 법적, 행정적인 요건을 갖추기 위한 서명운동의 형식을 띄고 있지만, 광장을 열기위한 시민행동이 행정적인 청원에 그치는 것이 아니다. 이는 땅에 떨어진 국민주권을 회복하고, 민주주의를 소생시키는 운동이며, 지난 촛불운동이 그러했듯 시민의 참여와 행동이 중심이 되는 운동이라 할 수 있다. ☼