한국학술진흥재단 중점지원 연구과제

비교사회적 관점에서 본

‘민주화 이후 민주주의’와 사회경제적 변화

-민주화 이행과정에서 복합적 갈등과 위기-

○ 일시: 2007년 11월 15일(목)

○ 시간: 오전 10:30 ～ 오후 6:00

○ 장소: 배재정동빌딩 A동 학술지원센터

○ 주최: 성공회대 민주주의와사회운동연구소

○ 후원: 한국학술진흥재단

성공회대 민주주의와사회운동연구소

(2007년 성공회대 민주주의와 사회운동연구소 심포지엄)

비교사회적 관점에서 본

‘민주화 이후 민주주의’와 사회경제적 변화

-민주화 이행과정에서 복합적 갈등과 위기-

* 일시 : 2007년 11월 15일(목) 오전 10시 30분부터 오후 6시 00분까지

* 장소 : 배재정동빌딩 A동 학술지원센터

* 주관 : 성공회대 민주주의와 사회운동연구소

(2007년 성공회대 민주주의와 사회운동연구소 심포지엄)

비교사회적 관점에서 본

‘민주화 이후 민주주의’와 사회경제적 변화

-민주화 이행과정에서 복합적 갈등과 위기-

이 심포지엄 자료집은 성공회대학교 민주주의와 사회운동연구소가 한국학술진흥재단의 지원으로 수행하고 있는 2005년 중점연구소 지원과제 <‘민주화 이후 민주주의’의 복합적 갈등과 위기에 대한 아시아 비교연구>(KRF-2005-J05200)의 제1세부과제(KRF-2005-J05201) 및 제2세부과제(KRF-2005-J05202)의 1단계 2차년도 연구결과 자료집입니다.

< 행 사 일 정 >

비교사회적 관점에서 본 ‘민주화 이후 민주주의’와 사회경제적 변화

-민주화 이행과정에서 복합적 갈등과 위기-

(등록) 10시 20분

(1부) 10시 30분 - 12시 30분

* 발표 : (장소 : 배재정동빌딩 A동 배재학술지원센터 세미나실)

1. ‘민주화 이후 민주주의’와  경제적･사회적 독점의 변형적 재편—‘정치적 탈독점화에 따른 경제적･사회적 탈독점화의 성격과 양상

(조희연/성공회대 민주주의와 사회운동연구소 소장, 사회학)

* 토론 :

1. 김동택(성균관대 동아시아학술원․정치학)

2. 김상조(한성대․경제학)

3. 박명림(연세대 대학원․정치학)

* 사회 : 김은규(성공회대․신학)

(점심식사 및 휴식> 12시 30분 - 1시 30분

(2부) 1시 30분 - 6시

<1세션> ‘민주화 이후 민주주의’와 한국의 사회경제적 변화-한국 ‘민주화 이행과정에서 복합적 갈등과 위기

(장소: 배재정동빌딩 A동 배재학술지원센터 세미나실)

(1-1세션) 1시 30분 - 3시 50분

* 발표

1. 사회문화 차원에서 사회적 독점의 변형적 재편: 소수자에 대한 사회적 차별을 중심으로 (오유석/성공회대 민주주의와 사회운동연구소, 사회학)

2. 정치적 탈독점화 속에서의 경제적 독점의 변화 : 자본구조 및 자산 독점 구조의 변화

- 시장권력 행사의 상황분석을 위하여 (유철규/성공회대 사회과학부, 경제학)

3. 민주화 이후의 사회정책과 복지국가 평가: 사회적 시민권의 관점에서 (윤상우/한림대, 사회학)

* 토론

1. 박경태(성공회대, 사회학)

2. 김정주(민주사회정책연구원, 경제학)

3. 노대명(한국보건사회연구원, 정치학)

* 사회 : 이상철(성공회대, 경제학)

<20분간 휴식>

(1-2세션) 4시 10분 - 6시

* 발표

1. 민주화 전후 지역 사회경제적 독점 구조의 양상과 재구성 (이광일/성공회대 민주자료관, 정치학)

2. 민주화․세계화 ‘이후’ 경제적 독점과 재벌의 사적 이해의 정치적 관철 과정 (조현연/성공회대 민주주의와 사회운동연구소, 정치학)

3. 민주화 이후 공론장의 구조변동 (김정훈/성공회대 민주주의와 사회운동연구소, 사회학)

* 토론

1. 정호기(성공회대 사회문화연구원, 사회학)

2. 조진한(진보정치연구소, 경제학)

3. 하승우(한양대 제3섹터연구소, 정치학)

* 사회 : 김보현(성공회대 민주자료관, 정치학)

<2세션>‘민주화 이후 민주주의’와 아시아의 사회경제적 변화-아시아 ‘민주화 이행과정에서 복합적 갈등과 위기

(장소: 배재정동빌딩 A동 배재학술지원센터 회의실)

(2-1세션) 1시 30분 - 3시 50분

* 발표

1. 민주화 이후 대만의 경제적 독점구조의 재구조화: 국가, 자본 및 지방파벌의 경제적 삼각동맹(박윤철/호서대, 사회학)

2. 지배하는 지배계급의 민주주의: 태국 탁신체제(Thaksinocracy)의 정치경제(박은홍/성공회대 사회과학부, 정치학)

3. 인도네시아 민주화 이후 국가권력의 독점구조 해체과정과 ‘국가’의 재구성(이기호/성공회대 민주주의와 사회운동연구소, 정치학)

* 토론

1. 장영석(성공회대, 중국학)

2. 윤진표(성신여대, 정치학)

3. 조윤미(서울대 비교문화연구소, 인류학)

* 사회 : 양기호(성공회대, 일본학)

<20분간 휴식>

(2-2세션) 4시 10분 - 6시

* 발표

1. 포스트 이행 하 필리핀의 경제적 독점과 그 변형적 재편(박승우/영남대, 사회학)

2. 아시아 민주주의, 사회경제적 독점과 젠더 거버넌스 : 필리핀 사례를 중심으로(허성우/성공회대 민주주의와 사회운동연구소, 여성학)

3. 동유럽의 민주화 이후, 사회 경제적 독점의 해체 과정에 대한 연구(이홍균/성공회대 민주주의와 사회운동연구소, 사회학)

* 토론

1. 김동엽(청주대, 정치학)

2. 문현아(여성문화이론연구소/명지대, 여성학)

3. 박종일(연세대학교 사회학과 강사, 사회학)

* 사회 : 김  원(성공회대 노동사연구소, 정치학)

자료집 목차

(1부) 10시 30분 - 12시 30분

1. ‘민주화 이후 민주주의’와  경제적･사회적 독점의 변형적 재편 - 신자유주의적 지구화 속에서 진행되는 민주화의 사회경제적 성격 -	1

(조희연/성공회대 민주주의와 사회운동연구소 소장, 사회학)

(2부) 1시 30분 - 6시

■ 제1세션 ■

(1-1세션) 1시 30분 - 3시 50분

1. 민주화 이후 사회적 독점의 변형적 재편 : 소수자에 대한 사회적 차별을 중심으로	93

(오유석/성공회대 민주주의와 사회운동연구소, 사회학)

2. 정치적 탈독점화 속에서의 경제적 독점의 변화(I) : 자본구조 및 자산 독점 구조의 변화	113

(유철규/성공회대 사회과학부, 경제학)

3. 민주화 이후의 사회정책과 복지국가 평가: 사회적 시민권의 관점에서	131

(윤상우/한림대, 사회학)

(1-2세션) 4시 10분 - 6시

4. 민주화 전후 지역 사회경제적 독점 구조의 양상과 재구성	157

(이광일/성공회대 민주자료관, 정치학)

5. 민주화․세계화 ‘이후’ 경제적 독점과 재벌의 사적 이해의 정치적 관철 과정 연구	182

(조현연/성공회대 민주주의와 사회운동연구소, 정치학)

6. 민주화 이후 공론장의 구조변동	208

(김정훈/성공회대 민주주의와 사회운동연구소, 사회학)

■ 제2세션 ■

(2-1세션) 1시 30분 - 3시 50분

1. 민주화이후 대만의 경제적 독점구조의 재구조화: 국가, 자본 및 지방파벌의 경제적 삼각동맹	226

(박윤철/호서대, 사회학)

2. 지배하는 지배계급의 타이 민주주의: 시장국가의 정치경제	250

(박은홍/성공회대 사회과학부, 정치학)

3. 인도네시아 민주화 이후 국가권력의 독점구조 해체과정과 ‘국가’의 재구성	270

(이기호/성공회대 민주주의와 사회운동연구소, 정치학)

(2-2세션) 4시 10분 - 6시

4. 포스트이행하 필리핀의 사회경제적 독점과 그 변형적 재편	288

(박승우/영남대, 사회학)

5. 아시아 민주주의, 사회경제적 독점과 젠더 거버넌스: 필리핀 사례를 중심으로	318

(허성우/성공회대 민주주의와 사회운동연구소, 여성학)

6. 동유럽의 민주화 이후, 사회 경제적 독점의 해체 과정	348

(이홍균/성공회대 민주주의와 사회운동연구소, 사회학)

(제1부) 오전 10시 30분-12시 30분

(장소 : 배재정동빌딩 배재학술지원센터 세미나실)

* 발표 : (장소 : 배재정동빌딩 A동 배재학술지원센터 세미나실)

1. ‘민주화 이후 민주주의’와  경제적･사회적 독점의 변형적 재편—‘정치적 탈독점화에 따른 경제적･사회적 탈독점화의 성격과 양상

(조희연/성공회대 민주주의와 사회운동연구소 소장․사회학)

* 토론 :

1. 김동택(성균관대 동아시아학술원․정치학)

2. 김상조(한성대․경제학)

3. 박명림(연세대 대학원․정치학)

* 사회 : 김은규(성공회대․신학)

‘민주화 이후 민주주의’와

경제적･사회적 독점의 변형적 재편

- 신자유주의적 지구화 속에서 진행되는 민주화의 사회경제적 성격 -

조희연

(성공회대 민주주의와사회운동연구소 소장 ․사회학)

<목	차>

1. 문제의식과 배경

2. 정치적･경제적･사회적 탈독점화의 이론적 논의

1)민주주의 하의 3차원 갈등과 성격

2)신자유주의적 지구화에 의한 아시아 민주화의 규정과 굴절--사회적･경제적 탈독점화의 국제적 조건

3. 복합적 갈등의 장으로서의 ‘민주주의적 정치’와 그 변화

4. ‘정치적 신과두제’ 하에서의 ‘민주주의적 정치’와 경제적․사회적 독점구조의 변화

1)필리핀에서의 변동

2)인도네시아의 변동

3)태국의 변동

5. ‘정치적 다원경쟁체제’ 하에서의 ‘민주주의적 정치’와 경제적․사회적 탈독점구조의 변화

6. 민주화 과정에서의 사회적 탈독점화--인종적･종족적 갈등을 중심으로

1) 사회적 독점과 그 ‘분단’화된 형태로서의 인종적･종족적 갈등

2) 사회적 독점의 한 사례로서의 인종적 갈등과 민주화과정에서의 그 변화

7. 요약과 맺음말

1. 문제의식과 배경

1차년도에서는 우리는 정치적 탈독점화과정(통상적인 의미의 정치적 민주화과정)을 연구하였다. 2차년도의 연구는, 정치적 탈독점화가 진행되는 속에서 실질적으로 사회경제적 평등화가 얼마나 진전되는지, 또는 경제적 불평등과 사회적 차별이 어떻게 변화하는지를 검토하고자 하는 것이다. 1차년도의 연구가 ‘포스트-이행과정’에서 ‘정치적 탈독점화’가 어떻게 진전･변형되는 가에 대한 연구였다고 하면, 이제 그러한 정치적 탈독점화 속에서 사회적･경제적 탈독점화가 어떻게 변형･재편되는 가에 대한 연구이다. 통상적인 표현으로는 민주화과정에서의 사회경제적 변화에 대한 연구가 될 것이다.

1차년도의 프레임과 독점에 대한 규정 등에 대해서는 다음을 참조. 조희연, 2007, “‘민주화 이후 민주주의’의 복합적 갈등과 위기에 대한 새로운 접근을 위하여: 총론적 프레임”, <계간 동향과 전망> 69호, 봄호; 조희연, 2007, “‘다층적인 탈독점화과정’으로서의 민주화와 그 아시아적 유형: ‘민주화 이후 민주주의’의 복합적 갈등과 위기에 대한 비교정치사회학적 유형화 를 위한 기초논의”, {민주사회와 정책연구} 12호, 하반기.

민주화 과정에서 전개되는 정치적 탈독점화(넓은 의미의 민주화 혹은 ‘포스트-이행’가 경제적･사회적 탈독점화(넓은 의미의 경제적･사회적 평등화)에 어떤 영향을 미칠 것인가에 대해서는 정반대의 가설이 있다고 할 수 있다. 첫째는 민주화가 경제적･사회적 탈독점화와 평등화에 완화에 기여한다고 하는 입장이다. 미국의 많은 민주화이행론자들은 이러한 가설을 전제하고 있다고 볼 수 있다. 민주화는 기존의 정치적 독점을 해체하는데 이 독점은 경제적･사회적 독점과 연결되어 있기 때문에 당연히 정치적 독점의 해체는 사회경제적 긍정적인 효과를 가져온다는 것이다. 둘째는 정반대의 가설인데 민주화가 경제적･사회적 탈독점화에 오히려 부정적인 영향을 미친다고 하는 논의이다. 이는 특히 신자유주의적 지구화의 부정적 결과를 강조하는 입장에서 보여진다. 신자유주의적 지구화는 새롭게 등장한 민주정부의 정책을 민영화, 비정규직화, 규제 완화, 개방화 등으로 상징되는 신자유주의적 정책을 강제함으로써 사회경제적으로 보다 악화된 결과를 가져온다고 하는 점이다.

민주화에 대해서는 민주주의 이행, 포스트-이행, 공고화, 포스트-공고화 등 다양한 개념들이 사용된다. 1차년도에서의 ‘포스트-이행(post-democratic transition)’이라는 개념을 사용하였다. “통상 이행론･공고화론에서 다루어지는 민주주의로의 전환의 과정은 독재적 억압조치들이 폐지･약화되고 민주주의를 도입하는 위한 초기적인 개방조치들이 취해지는 자유화의 단계, 자유선거를 포함하는 민주적 제도가 도입되고 자유선거가 실시되는 --협의의 ‘이행’의--단계, 자유선거가 반복되고 민주적 제도가 안착하는 공고화의 단계 등으로 나누어진다. 여기서의 이행은 자유선거를 포함하는 민주적 제도가 도입되고 시행되면서 그러한 민주적 제도들 내에서의 경쟁을 ‘역류할 수 없는’ 것으로 각 정치세력에게 수용되는 시기 이후를 의미한다. 자유화의 단계와 ‘협의의 이행’의 시기 이후를 가리킨다”(조희연, 2007: 14). 독재적 제도프레임이 제거되고 자유선거를 중심으로 하는 민주주의적 제도프레임이 도입되는 과정을 이행이라고 할 때 그러한 이행 이후의 일련의 정치적 갈등과정, 특히 구 정치적 독점의 해체를 둘러싼 갈등과정을 다루었다.

Rubinson, Richard and Dan Quilan, 1977, "Democracy and Social Inequality: A Reanalysis", American Sociological Review 42(4), Aug., pp. 611-623.

L. Diamond (1999), Developing Democracy: Toward Consolidation, Baltimore: Johns Hopkins Univ Press의 견해도 필자는 여기에 분류한다.

신자유주의적 지구화의 파고적 효과를 강조하는 대부분의 논의도 이에 속할 수 있다. 민주화의 과정이 신자유주의적 지구화와 결합되면서 대중들의 사회경제적 삶의 하락이 나타나게 되고 이에 대한 저항을 폭력적으로 억압하는 ‘경찰국가’의 출현도 이런 맥락에서 제기된다(김세균, 2007, “신자유주의적 경찰국가”, {마르크스주의연구} 8호. 일반적으로 신자유주의적 지구화의 불평등 악화 가설은 비판적인 세계화 분석에서 공유된다(Vandenbroucke, Frank, 1998, Globalization, Inequality and Social Democracy, Institute for Policy Research).

첫째의 가정은 미국식 이행론이 전제하는 이데올로기적 가정인 경우가 많다. 미국의 이라크 침공 역시도 이러한 전제 위에서 이루어졌다. 민주화는 그것이 외생적이던 내생적이던 정치적 자유와 자율공간을 가져오고 궁극적으로 민중들의 사회경제적 향상을  가져온다고 하는 점이다. 이에 대해 둘째의 입장은 민주화에도 불구하고 나타날 수 있는 사회경제적인 부정적 결과들을 지적하고 있음에도 불구하고 ‘구조결정론적’ 관점에서 논의하고 있다. 이러한 부정적인 가능성을 포함하면서도, 이 글은 다음과 같은 명제를 논의하고자 한다. 즉 민주화는 경제적･사회적 불평등을 둘러싼 제한된 민주주의적 공간을 제공하고 신자유주의적 지구화는 이 공간에서 전개되는 사회경제적 기득권세력과 하위주체의 계급적･사회적 투쟁과 전략적 선택의 결과에 부정적으로 영향을 미치면서 다양한 변이를 보인다는 것이다. 이 글은 민주화와 신자유주의적 지구화, 그리고 계급적･사회적 투쟁의 상호관계를--단일변수적으로 환원하거나 구조결정론적으로 단순화하는 것이 아니라--복합화(complexify)하는 방식으로 서술하게 된다.

지구화의 과정이 구조결정론적 과정이 아니라 계급적･사회적 투쟁에 의해서 매개되는 비결정론적 과정이라는 점은 다음을 참조. 이종보･조희연, 2003, "한국사회의 '세계화'를 둘러싼 정치적·사회적 각축과정 연구--노동시장 유연화와 공공부문 민영화를 중심으로", {동향과 전망} 봄호.

민주화의 세계체제적 조건으로서의 신자유주의적 지구화는 민주화의 사회경제적 성격을 규정하는 최대의 조건이라고 할 수 있다. 어떤 의미에서 민주화과정에서의 사회경제적 불평등과 차별의 변화에 대한 이 연구는 ‘신자유주의적 지구화와 민주화의 상호관계’에 대한 연구라고 할 수 있다. 그런데 이 과정은 사회적･정치적 영역에서의 다양한 주체들의 각축과 갈등 속에서 다양한 경로를 드러낼 수 있다. 일차적으로 신자유주의적 지구화는 그 자체가 구조결정론적으로 사회경제적 변화의 결과를 규정하는 것이 아니라 거대한 구조적 제약조건으로 작용하면서도 그것이 내부화되는 방식에 따라서 상이한 결과를 낳는다고 할 수 있다. 신자유주의적 지구화와 결합되어 진행되는 민주화의 사회경제적 결과에는 i)정치적 민주화(탈독점화)의 유형적 성격, ii)구 독점적 기득권세력과 사회경제적 하위주체들의 갈등(사회적 균열과 갈등의 성격), iii)새롭게 출현한 민주주의적 정치공간에서의 정치세력 간의 관계(정치적 균열과 갈등의 성격) 등이 복합적으로 작용한다. 이런 점에서 이 글은 신자유주의적 지구화와 그것의 내부화 방식, 정치적 민주화의 유형적 성격, 사회적 균열의 성격, 정치적 균열의 성격 등이 복합적 상호작용으로 민주화의 사회경제적 결과를 분석하게 된다고 할 수 있다.

이처럼 민주화과정에서의 경제적 불평등과 사회적 차별구조 등이 어떻게 변화하는가에 대한 이 글의 관심은 ‘소수자적 시각’에서 민주주의를 재정립하고자 하는 문제의식 위에 서 있다. 민주주의는 기본적으로 ‘다수자의 통치’이다. R. Dahl의 민주주의론에 따르면 민주주의는 다수의 선호와 지지성향을 왜곡하지 않는 자유선거의 실시, 그에 기초한 엘리트들 간의 다원적 경쟁의 보장이 민주주의의 핵심이다. 그런 점에서 독재는 위로부터의 동원과 억압을 통해서 다수의 선호와 지지성향을 왜곡하는 체제였다. 그래서 민주화의 과정은 바로 왜곡과 억압을 극복하고 자유선거를 통해서 다수의 선호와 지지성향에 부응하는 ‘공정한 다수자 통치’를 실현하는 것을 목표로 하는 정치변동과정으로 이해되었다. 즉 왜곡되지 않은 공정한 다수자 통치를 실현하는 것이다. 그러나 우리는 반대로 이렇게 물을 수 있다. 정치적 민주화로 인하여 그러한 공정한 다수자 통치 속에서 소수자의 사회경제적 존재가 어떠하느냐는 차이가 존재한다. 그런 점에서 우리는 공정한 다수자 통치를 실현하는 과정으로서의 민주화과정에서 소수자가 지위와 대우, 불평등, 차별이 어떻게 변화하는가하는 것을 물을 수 있다. 소수자는 특정 측면에서 정치적 배제, 경제적 불평등, 사회적 차별을 받는  존재를 지칭한다. 내포와 외연이 다르지만 소수자, 사회경제적 하위주체(서발턴), 약자, 하층계급, 민중 등은 그러한 소수자성을 지칭하는 것이라고 할 수 있다. 그 소수자는 여성, 장애인, 동성애자, 빈곤여성, 도시빈민, 도시하층민, 노동자, 공돌이, 공순이 등 다양한 존재형태를 갖는다. 다수자 민주주의의 관점에서 보면 다수자 정치가 가능한 엘리트 다원경쟁적인 구도의 형성이면 민주주의의 필요조건이 충족된 것으로 본다. 그러나 소수자의 관점에서 민주주의를 보게 되면 그것은 민주주의의 충분조건이 실현된 것이 아닐 수 있다. 이 글에서 정치적 민주화의 사회경제적 성격에 주목하는 것은 ‘다수자적 민주주의’의 실현이라는 기준을 넘어서서 ‘소수자적 민주주의’의 기준에서 아시아 민주화의 과정을 바라보고자 하는 것이다.

다수자 민주주의의 관점에서 보면 다수자 정치가 가능한 엘리트 다원경쟁적인 구도의 형성이면 민주주의의 필요조건이 충족된 것으로 본다. 그러나 소수자의 관점에서 민주주의를 보게 되면 그것은 다수자 엘리트 민주주의에 불과한 것이 된다. 그런 점에서 소수자 민주주의, 그것도 엘리트 민주주의가 아니라 대중민주주의(popular democracy)의 중요성을 부각시키게 이론적 근거가 될 수 있다.

민주주의 이행이 본격화된 이후(이를 ‘포스트-이행’이라고 1차년도에 표현했다) 민주화 국가들은 복합적 갈등과 위기를 겪는데 그 근저에는 바로 이러한 경제적․사회적 독점의 변형 혹은 해체를 둘러싼 갈등이 존재하고 있다고 생각된다. 그런데 이러한 과정은--민주화에 대한 일반적 기대와 달리--안정화의 과정이 아니라 불안정화의 과정, 혹은 복합적 갈등과 위기의 과정으로 전개된다. 이는 사실 독재 하에서는 정치적․경제적․사회적 독점에 의해서 소수자, 약자, 사회경제적 하위주체의 지위를 부여받는 존재들은 억압적 수단에 의해서 그 요구와 이해가 억제되었던 반면에, 민주화가 진행되면 그러한 과거의 억압적 통합은 약화되고 각 집단들이 자신들의 요구와 이해를 표출할 수 있는--제한적이더라도--공간이 출현하게 되기 때문이다. 문제는 이러한 새롭게 분출하고 요구와 이해가 민주주의라는 새로운 정치적 형식 속에서 수용되느냐 않느냐 하는 것이다. 모든 사회는 바로 이러한 새로운 민주주의적 공간에서의 복합적 갈등과 위기를 경험하게 된다. 이 글은 바로 이러한 갈등과 위기의 구조에 대한 분석틀의 정립과 그에 기초한 경험적 분석을 시도하는 것이다.

그렇다면 과연 소수자적 민주주의론을 어떻게 재구성할 것인가. 1차년도의 연구에서부터 우리는 소수자의 지위를 적극적으로 정의하는 방식 보다는, 소수자의 불평등･차별･배제･소외를 만들어내는 다수자적 기득권구조를 ‘독점’이라는 개념으로 파악하면서 접근하였다. 1차년에 우리는 민주주의론의 급진적 확장이라는 의미에서 일종의 ‘독점론적 민주주의론’을 구성하고자 하였다. 이 프레임에서 우리는 정치적 배제, 경제적 불평등, 사회적 차별을 유지하는 구조를 ‘정치적 독점’, 경제적 독점, 사회적 독점이라고 불렀다. 독재는 정치적․경제적․사회적 차원에서의 독점이 결합되어 있는 일종의 ‘독점복합체’이다. 민주주의 이행과정에서는--불철저하건 철저하건간에--정치적 독점이 균열되고 정치적 탈독점화가 진행되게 된다. 독재세력이 정치권력을 독점하던 상태에서 선거를 통한 다원적 경쟁구도로 변화하게 된다. 이러한 정치적 탈독점화는 독재 하에서 구조화된 경제적･사회적 독점 구조의 변형･재편을 결과하게 된다. 이렇게 보면, 기존의 민주주의 이행론이나 공고화론과 달리 민주화 과정은 다층적･중층적(ovder-determination) 탈독점화과정으로 파악될 수 있다. 과거 독재라는 정치적 형식 속에서 특정한 형태로 결합되어 있던 경제적․사회적 독점은 민주주의라는 새로운 정치적 형식 속에서 변형되면서 새로운 구조로 정착되어가게 된다. 정치적 독점과 사회적･경제적 독점의 독재적 결합(coupling)에서 그것이 해체(decoupling)되고 다시 민주주의라는 정치적 형식 속에서 재결합(recoupling)되게 되는 것이다.

현재 한국민주주의의 위기를 둘러싸고 이론적･담론적 성찰이 다양하게 이루어지고 있다. 그 하나는 ‘공화주의적’ 혹은 신공화주의적 논의들을 들 수 있다. 안병진(2007a, 2007b)도 하나의 예가 될 것이다. 이병천(2007)의 논의도 그런 예가 될 것이다. 다음으로는 반신자유주의적인 맑스주의적 담론을 들 수 있다. 정성진(2006)도 하나의 예가 될 것이며 게급담론(신광영, 2007; 조돈문, 2007)도 하나의 예가 될 것이다. 다음으로는 사회민주주의적 담론을 들 수 있을 것이다. 유팔루(2006)이나 신정완(2006)도 그 예가 될 것이다. 다음으로 자율주의적 논의를 들 수 있다. 조정환(2005) 등도 하나의 예가 될 것이다. 이 글은 민주주의론의 급진적 확장이자 맑스주의적 담론과 포스트-구조주의적인 협의의 급진민주주의론(무페, 2003)의 민주주의론적 재구성의 한 시도가 될 것이다(이에 대해서는 1차년도의 성과를 담은 조희연, 2007 참조).

이 글에서, 우리는 독재 하에서 고착화된 경제적․사회적 독점이 그 독점구조에서 소외되었던 다양한 사회경제적 하위주체들이 새로운 자발적 통합을 할 수 있을 정도로 민주주의의 내용이 재구조화되지 않으면 신생민주주의는 안정화될 수 없다는 것을 주장하게 된다. 이처럼 민주화 이후 경제적․사회적 독점의 민주화와 다양한 사회경제적 하위주체들의 이해와 요구가 민주주의 틀 내에서 수용되고 해결되는 것을 ‘민주주의의 사회화’로 표현하고 있다.

1차년도에 우리는 민주화 이행과정의 민주주의는 부단히 변화하고 재구성되는 민주주의로 파악하였다. 그럴 때 그 변화의 ‘한계(limit)'이 어디일 것인가를 둘러싸고 갈등이 벌어지고 있다고 할 수 있는 것이다. 한 사회의 민주주의의 한계가 고정된 것이 아니고 그 사회의 지배적 집단과 종속적 집단의 상호관계에 의해서 구성적으로 변화하는 것이라고 할 때, 민주주의의 이름으로 어느 지점까지 변화할 것인가하는 점이다. 민주주의적 제도의 복원여부(자유선거의 부활)에 안주하는 민주주의도 있을 수 있으며 더나아가 선거민주주의의 정착과 권력담당집단의 자유로운 교체 수준에서 안주하는 민주주의도 있을 것이다. 나아가 소수자적 입장에서 다층적인 경제적･사회적 변화가 이루어질 때 민주주의가 실현되는 것으로 이야기할 수도 있다. 이런 점에서 아시아의 신생민주주의는 여전히 갈등하고 있으며 새로운 발전의 진통을 겪고 있다. 이 글의 독점개념을 사용할 때 경제적 독점과 사회적 독점을 어느 수준까지 민주주의의 이름으로 변화시킬 것인가하는 갈등과 투쟁이 존재한다. 예컨대 통상적인 자유민주주의적 개혁의 단계를 넘어 ‘사회민주주의적 개혁’의 과제를 둘러싸고 갈등할 수도 있다. 더나아가서는 사회민주주의 정부 하에서도 쟁점화되지 않았던 다양한 생활영역에서의 독점과 권력, 권위, 위계에 대한 갈등도 있을 수 있다. 사회의 각 영역에 존재하는 각종 독점적 문제들에 대해서 민주주의의 이름으로 갈등이 이루어질 수 있다. 이런 점에서 이 글은 민주주의의 이름으로 이루어지는 변화와 개혁의 한계를 소수자적 시각에서 확장해보고자 하는 것이다.

일찍이 G. O'Donnell와 P. C. Schmitter(Transitions from Authoritarian Rule: Tentative Conclusions about Uncertain Democracies, Baltimore, MD: The Johns Hopkins Univ Press, 1986).은 민주화의 과정을 자유화(liberalization), 민주화(democratization), 사회화(socialization)으로 분류한 바 있다. 이러한 변화의 과정을 ‘민주주의 이행론(democratic transition)’으로 연구하던 학자들은 민주화의 복잡화의 현실을 보면서 이를 ‘민주주의 공고화(democratic consolidation)'으로 접근하고자 했는데, 우리는 1차년도에서 이를 ’민주주의의 사회화(democratic socializaton)'으로 개념화하였다. 경제적･사회적 탈독점화는 이 민주주의의 사회화의 핵심적 내용을 이룬다고 하겠다.

Larry Diamond(1999)는 민주주의 이행론과 공고화론의 병목지점을 주목하면서 전세계적 수준에서 진행되는 민주화가 자유민주주의(liberal democracy)를 실현하는 단계에서 다원적 민주주의(plural democracy)로 이행한다고 하는 이행관을 피력하고 있다. 이는 어떤 의미에서는 단선론적 이행관인 셈이다. 다원적 민주주의에서의 다원성은 사실 고정화되어 있는 것은 아니다. 사실 자유민주주의로의 이행과정은 어떤 의미에서 정치적 다원성의 증대과정이라고 할 수 있다. 그러나 우리가 사용하는 독점의 변화(탈독점화)는 다원화를 일부로 포함하면서도 더 넓은 구조적 함의를 내포하고 있다. 탈독점화는 다원화를 포함하지만, 다원화는 기존의 기득권세력의 독점적 지위의 약화를 의미하지 않을 수도 있다. 이 글에서 추후 서술하겠지만 과거의 경제적․사회적 독점이 변형적 재편을 통해서 ‘다원적 양상’을 취하면서도 실질에 있어서는 새로운 독점적 현실을 구성할 수도 있다. 실제의 많은 경우는 바로 이러하다고 할 수 있다. 이런 점에서 탈독점화는 다원화라고 하는 형식 뿐만이 아니라 다원화의 대립으로서의 독점과 집중의 실질적 변화가 어느 정도인가를 포괄하려고 하는 개념이라고 할 수 있다.

2차년도의 연구들은, 민주화 과정에서의 복합적 갈등과 위기를 ‘단일변수’적으로 설명하기 보다는 그것에 작용하는 다양한 변수들을 고려하고 그 상호작용 속에서 복합적 갈등과 위기를 설명하고자 시도하게 된다. 그리고 아시아의 여러 민주화 사례들에 대한 비교사회적 분석을 함으로써, 개별 사회에서 나타나는 민주화 이행의 복합성과 특수성을 보다 종합적이고 객관적으로 보고자한다. 이러한 비교사회적 분석은 민주화과정에서 우리가 직면하는 갈등과 위기를 여러 다양성 중의 하나로 봄으로써 손쉬운 ‘구조결정론적 관점’이나 손쉬운 ‘단일변수 환원론적 설명’을 넘어서서 민주화과정에서의 갈등과 위기를 종합적이고 객관적으로 이해할 수 있는 기회를 제공하게 될 것이다.

이 글에서는 필리핀, 인도네시아, 태국, 대만 등이 한국과 함께 아시아사회의 비교연구의 대상이 된다. 그동안 아시아는 한국지식세계에는 일종의 “‘특수’‘지역학’”의 대상이었다. 즉 지역연구자들이 다루는 주제였고 그것도 개별국가연구의 대상이었다. 그러나 이 글에서는 어떤 의미에서 ‘일반학’의 대상으로서 아시아를 바라보고 비교하고 있음을 말해두고자 한다. 여기서 ‘일반학’이라고 하는 의미는 한편에서는 한국을 대상으로 하는 ‘모든’ 연구자들에게 있어 이제 아시아는--특수지역학연구자들만의 연구대상이 아니라--한국사회를 보다 일반적인 시각에서 연구하도록 하기 위해서 모든 연구자가 공유하고 ‘내부화’되어야 하는 대상이라고 하는 의미에서이다. 한국사회 연구는 이제 아시아비교연구를 통해서 보다 일반적인 연구가 되고 객관적인 연구가 된다고 하는 의미이다. 다른 한편에서는 한국 특수사례에 대한 연구를 넘어서 다양한 아시아 특수사례에 대한 개별 연구 및 비교연구를 수행하는 것이야말로, 한국의 인문사회과학은 비로서 보다 일반적인 분석과 이론구성으로 가는 근거이자 통로라고 하는 의미에서이다. 이런 의미에서 이 글은 아시아 개별사회에 대한 지역연구라기 보다는 민주주의 이행･포스트-이행･공고화･ 포스트-공고화에 대한 일반론을 구성하기 위한 특수적 일반연구라고 할 수 있다.

2. 정치적･경제적･사회적 탈독점화의 이론적 논의

1)민주주의 하의 3차원 갈등과 성격

독재체제를 독점복합체로서 규정할 때 민주화는 다층적인 탈독점화과정으로 규정할 수 있다. 독재란 정치적, 경제적, 사회적 3차원 모두에서 독점과 배제의 구조가 존재하고 그것이 복합적으로 결합되어 있는 체제이기 때문이다.

그런데 민주주의라는 것이 계급적․사회적 투쟁을 통해서 구성되는 구성물이라는 전제 위에서 볼 때 민주화가 본격화되면 3차원에서 갈등과 투쟁이 전개되게 된다. 앞서 이야기한대로, 재결합(re-coupling)이 어떤 형태로 될 것인지, 독재 하에서 특정한 방식으로 결합된 3중적인 독점이 민주화과정에서 해체․재구성되면서 민주주의라는 새로운 정치적 형식 속에서 결합될 것인지하는 것을 둘러싼 다층적인 복합적 갈등이 전개되는 것이다.

독재 하에서는 정치권력․경제권력․사회적 권력의 독점을 둘러싼 투쟁이 억압적 국가기구의 폭력적 수단에 의해서 억압된다. 그러나 민주화가 진행되면서 새로운 민주주의적 정치적․사회적 활동공간이 출현하게 되고 그 결과 3차원에서의 갈등이 공개적으로 전개되게 된다.

1차년도에서 ‘민주주의의 형식적 구성’과 ‘민주주의의 실질적 구성’을 구분한 바 있다(조희연, 2007: 27). 민주화과정을 통해서 선거를 포함한 민주주의적 제도가 도입되고 그것이 반복되는 과정--민주주의 이행과 공고화의 일정 측면--이 불가피하게 나타나게 된다. 이것이 민주주의의 실질적 구성이다. 그러나 이러한 민주주의의 형식 속에서 과거 독재 하에서의 정치적․경제적․사회적 독점이 어떻게 해체적 재편 혹은 변형적 재편을 겪으면서 민주주의라는 형식 속에서 재결합하느냐 하는 것은 이후의 다층적인 투쟁과정을 통해서 결정될 수밖에 없다.

다층적인 투쟁과정은 <표1>에서 보는 바와 같이 3차원으로 유형화해 볼 수 있다. 첫째가 정치적 독점의 해체를 둘러싼 투쟁이고 둘째가 경제적 독점의 해체를 둘러싼 투쟁이며 셋째가 사회적 독점을 둘러싼 투쟁이다.

<표 1> 근대 민주주의의 3가지 갈등의 차원

개념	성격
국민국가 민주주의의 ‘대의성(代議性)’의 형식화와 실질화 간의 갈등(정치적․과정적 민주주의)	대의민주주의와 광의의 직접민주주의(적 요구) 간의 갈등. 민주주의의 형식성과 실질성의 괴리에 있어 제도적 차원.	정치적 독점과 배제	유권자, 시민, 국가	참여, 자치(분권 혹은 권력공유)	하나의 민주주의와 또다른 민주주의의 전쟁
민주주의와 사회적 차별들 간의 갈등(협의의 사회적 민주주의)	소수자(의 권리)와 정치적 민주주의의 관계, 민주주의의 형식적 평등성과 실질적인 사회적 차별구조 간의 관계, 정치적 민주주의와 사회적 민주주의 간의 괴리, 혹은 민주주의의 형식성과 실질성의 괴리에 있어 사회적 차원.	사회적 독점과 차별(지역, 인종, 종교, 성 등에 의한 분할과 분단)	사회적 소수자. 사회경제적 하위주체	차별 극복(분권 혹은 권력공유)	민주주의와 사회적 차별의 전쟁
정치적 민주주의와 경제적 불평등의 갈등(경제적 민주주의)	민주주의와 자본주의의 관계, 정치적 평등과 경제적･계급적 불평등의 관계, 정치적 민주주의와 경제적 민주주의 간의 관계, 혹은 민주주의의 형식성과 실질성간의 괴리에 있어 경제적 차원.	경제적 독점과 불평등(자본권력, 시장권력 등)	임노동자, 소비자, 이해당사자들(stakeholders). 경제적 소수자	평등(분권 혹은 권력공유)	민주주의와 자본주의의 전쟁

이러한 3차원의 갈등과 투쟁은 모든 민주주의사회에 고유한 갈등과 투쟁이라고 할 수 있다. ‘법 앞에서의 만인의 평등’‘주권재민’ 등 근대적 원리들과 정치적 제도의 제도의 복합체로서의 근대 민주주의는 언제나 이러한 갈등과 투쟁 속에 존재하였다. 현실의 민주주의는 바로 이러한 3가지 차원의 계급적․사회적 투쟁의 결과물로서 현존한다. 이것은 근대민주주의라는 것이 한편에서는 모든 ‘민주주의’적 정치질서 자체가 정치적 배제, 경제적 불평, 사회적 차별으로 특징지워지는 모순적 구성물이라는 것과 다른 한편에서는 그러한 것들의 쟁투로 특징지워지는 갈등적 구성물이라는 것을 의미한다.

이러한 민주주의의 내부적 각축의 3차원에 대해서는 다음을 참조. 조희연, 2006, “지구촌 민주주의와 국민국가 민주주의의 대안적 원리 탐색--민주주의의 지구적 확장이냐 민주주의의 지구적 허구화냐”, 신영복･조희연 편, {민주화 세계화 이후 한국 민주주의의 대안 체제 모형을 찾아서}, 함께읽는책.

한 민주주의의 성격은 단순히 정치적 차원만이 아니라 경제적･사회적 차원에서의 변화를 포괄해서 규정되어야 한다. 이러한 여러 가지 차원에서의 독점의 해체는 두가지 차원을 내포하고 있다. 하나는 엘리트 간의 ‘다원적 경쟁’이 얼마나 실현되는가하는 것이고 다른 하나는 엘리트와 대중 간의 관계가 어떻게 변화하는가하는 것이다. 예컨대 정치적 독점의 경우 특정 엘리트--예컨대 군부엘리트--가 권력을 독점하는 식으로 존재할 수 있다. 그런데 민주화과정에서 이러한 정치적 독점이 얼마나 해체되어 엘리트 간의 다원적 경쟁구조가 가능하는 식으로 탈독점화되는가하는 것이 중요하며 나아가 그러한 엘리트 간의 탈독점화를 넘어서서 대중의 정치권력에의 참여와 실질적 점유가 얼마나 진전되는가하는 것이 중요하게 된다. 이것은 정치적 차원에서 엘리트 민주주의(elite democracy)에서 대중민주주의(popular democracy)로 발전하는가 하는 것이다. 이 대중민주주의의 실현은 정치적 차원과 사회경제적 차원을 구분해볼 수 있다. 정치적 독점이 해체․약화되어 대중들이 정치권력의 작용과정에서 얼마나 폭넓게 참여할 수 있느냐, 정치의 주체가 될 수 있는가하는 점이 바로 정치적 차원의 대중민주주의의 실현이라고 할 수 있다. 나아가 경제적･사회적 차원에서도 동일한 문제가 제기될 수 있다. 즉 사회경제적 차원에서도 대중민주주의를 생각해볼 수 있다. 민주화 과정에서 경제적･사회적 차원에서 얼마나 실질적으로 일부 집단의 독점이 해체되면서 엘리트 간에 그리고 나아가 엘리트와 대중 간에 실질적인 경제적･사회적 평등화가 진전될 수 있는가하는 것이 바로 그 기준이 될 것이다. 예컨대 경제적 탈독점화의 경우를 보자. 개발독재 하에서는 군부독재세력 혹은 민간독재세력의 통제 하에서 그것과 유착된 특정한 경제적 독점구조가 구조화되어 존재하게 된다. 이것은 특정한 경제적 독점세력이 존재하는 것을 의미한다. 민주화과정에서의 탈독점화는 한편에서는 기존의 독점적 세력 내부에서 독점 주체들의 인적･집단적 교체가 발생하는가하는 점과 다른 한편에서는 대중들이 얼마나 더큰 경제적 평등을 향유할 수 있는가하는 점이다. 전자와 관련해서는 한국의 예를 보면, 독점 대재벌의 순위가 바뀐다던가 벤처 열풍 등을 통해서 새로운 경제적 진입집단들이 자기확장을 할 수 있는 경제적 공간이 존재하게 되는가하는 점 등을 들 수 있다. 후자와 관련해서는 실제 민주화 과정에서 소득분배나 자산불평등에 있어서 변화가 나타나는가하는 점이 될 것이다. 이것은 개발독재 과정에서 정착한 시장경제에 얼마나 공적･사회적 규율기제가 도입되는 것과 동전의 양면이 될 것이다. 다음으로 사회적 탈독점화와 관련해서도 마찬가지로--후술하겠지만--특정한 사회적 분할선을 따라서 작동하는 사회적 차별이 얼마나 변화하는가하는 점이다. 이는 한편에서는 특정한 소수자집단의 엘리트들이 다수자 집단의 엘리트 경쟁 구조 속에 자유롭게 진입하여 경쟁할 수 있는가하는 점과 다른 한편에서는 소수자 집단의 대중들이 얼마나 독재 하에서 구조화된 차별이 현실적으로 완화되고 변화되는가하는 점이다. 이는 현실적으로는 정치적･경제적 차원에서 나타날 수 있다. 예컨대 한국에서 독재 하에서 주변화된 호남 민중에 대한 차별이 민주화 과정에서 완화되는가하는 점이다. 이는 호남 출신 정치엘리트 혹은 경제엘리트가 엘리트 경쟁구조에 진입할 수 있는가하는 점과 나아가 차별받던 호남대중들이 실질적으로 얼마나 평등화를 향유할 수 있는가하는 점이 될 것이다. 한국의 경우는 지역적 독점구조는 민주화과정에서 일정하게 완화된 사례라고 할 수 있다. 민주화 이행의 과정은 새로운 민주주의의 구성적 투쟁의 과정이므로, 이러한 다차원적인 갈등 속에서 변화하게 된다.

3차원의 ‘전쟁’

3차원의 투쟁을 구체적으로 보게 되면, 근대 이후의 민주주의는 첫 번째 차원에서 최소한의 형식적･절차적 요건을 충족한 ’하나의 민주주의‘와 보다 높은 수준의 ’또다른 민주주의‘ 간의 ’전쟁’이 전개되며, 두 번째 차원에서는 ‘민주주의와 사회적 차별구조 간의 전쟁‘이 전개되고, 세 번째 차원에서는 ’민주주의와 자본주의의 전쟁‘이 전개된다고 표현할 수 있다. 첫 번째 차원의 갈등이 정치적 탈독점화를 둘러싼 갈등이라고 한다면, 두 번째 차원의 갈등이 사회적 탈독점화를 둘러싼 갈등, 그리고 세 번째 차원의 갈등이 경제적 탈독점화를 둘러싼 갈등이라고 할 수 있다. 탈독점화를 둘러싼 3가지 차원의 전쟁 혹은 각축이라고 할 수 있다. 아시아를 비롯한 ’민주화의 제3의 물결‘ 과정에서도 물론 이러한 전쟁 혹은 각축이 전개된다. 민주주의 이행 및 공고화, 포스트-공고화를 민주주의 제도의 정착과 공고화의 문제로만 파악해서는 않되는 이유도 여기에 있다. 이러한 3가지 차원의 전쟁의 결과에 의해서 제도적으로 정착･공고화되는 민주주의는 전혀 상이한 질을 갖는 민주주의로 구체화된다.

일단 독재에서 민주주의로의 형식적 이행을 하게 되면, 그것은 민주주의라고 인식되고 규정되고 평가된다. 그러나 언제나 진정한 민주주의 혹은 실질적 민주주의라고 하는 관점에서 현존하는 민주주의를 진정한 민주주의 혹은 실질적 민주주의 료 변화시키기 위한 투쟁이 전개되게 된다.

첫 번째 차원과 관련하여, 일단 민주주의의 형식을 갖추게 되면 그것은 독재 대 민주주의의 싸움이 아니라 하나의 민주주의 대 또다른 민주주의의 싸움이 되게 된다. ‘또다른 민주주의’라고 하는 것은 ‘대의민주주의’가 갖는 왜곡성과 한계성, 정치엘리트를 중심으로 진행되는 대의민주주의에 대항하여 ‘민의 자기통치’라고 하는 민주주의 이상을 실현하기 위한 각종 ‘참여’투쟁이나 자기결정투쟁이 지향하는 것을 의미하는 것이다. 근대민주주의의 ‘대리’민주주의적 한계성을 넘어서서 더 많은 참여와 더많은 자기결정을 위한 투쟁이 바로 그러한 것들이다.

일반적인 측면에서 보게 되면, 민주주의의 갈등의 첫 번째 차원은, 현실의 제도적 민주주의가 인민주권 혹은 ‘민의 자기통치’라고 하는 민주주의 이상을 실현하도록 하기 위한 투쟁이다. 왜냐하면 현실의 근대 대의민주주의는 인민주권을 최소로 실현하는 절차적 민주주의로 작동하는데 그것은 언제나 특정한 엘리트 혹은 정치집단이 정치권력을 독점하고 인민 자체를 정치로부터 배제하는 방식으로 작동하고 있기 때문이다. 통상 정치적․과정적 민주주의라고 부르는 차원이라고 할 수 있다. 첫째의 차원은, 슘페터적인 최소주의적인 절차적 민주주의의 실현을 넘어서서, 참여민주주의, 직접 민주주의, 노동자의 자주관리, 나아가 인민민주주의 혹은 민중민주주의로 발전해가도록 하는 갈등이라고 할 수 있다.

여기서 독재에서 민주주의로 이행하는 과정은 민주주의 자체를 제도적으로 복원하는 과정이고 첫 번째 차원에서의 갈등이 본격적으로 전개되는 제도적･현실적 맥락이 출현하는 과정이라고 할 수 있다. 일단 민주주의적 제도 프레임 자체가 복원된 이후는 그 민주주의적 제도프레임 자체가 더 높은 수준의 참여와 자치, 인민주권을 보장하는 방식으로 작동하도록 하는 갈등이 새롭게 전개된다고 할 수 있다. 어떤 의미에서 독재는 독재적 세력이 다른 집단을 아예 배제하는 방식으로 정치적 독점이 작동했다고 하면, 민주주의 하에서도 형식적 민주주의를 유지하면서도 정치적 독점이 작동한다고 할 수 있다. 독재적인 정치적 독점은 낮은 수준의 독점이라고 한다면, ‘민주주의적인 정치적 독점’은 높은 수준의 독점이라고 할 수 있겠다.

둘째의 차원의 갈등은, 사회적 독점이 현실적으로 다양한 사회적 차별구조로 나타나게 되기 때문에--그 극단적 형태는 카스트일 수도 있고 특정 인종집단의 패권적 구조일 수도 있다--민주주의와 사회적 차별구조 간의 전쟁이라고 표현해 볼 수 있다. 둘째의 차원은, 민주주의의 틀 내에서 그와 공존하는 다양한 차별을 넘어서도록 하는 것이다. 모든 역사적 민주주의는 특정한 차별의 구조 위에서 작동한다. 전 삶의 영역--교육, 환경, 소비, 지역, 가정, 성 정체성 등--에서 특정한 권력적 위계가 존재하고 독점적 기득권세력이 존재한다. 예컨대 한국에서의 이른바 학벌도 바로 사회적 독점의 한 예라고 할 수 있다. 서울대를 포함한 일류대는 교육적 수월성 집단이라는 의미를 넘어 이미 고정화된 사회적 기득권을 갖는 집단으로 존재하고 있다. 이러한 사회적 삶의 영역에서의 독점과 차별은 페미니스트적인 운동이나 급진민주주의, 포스트 모던한 논의, 서발턴 논의, 탈식민주의 등 다양한 탈구조주의적 논의들을 통해서 크게 쟁점화되었다. 문제화 혹은 쟁점화되지 않고 존재하는 다양한 삶의 영역에서 차별을 민주주의 이름으로 극복하고자 하는 것이다.

사회적 독점과 사회적 권력에 대해서 부언설명을 한다면, 근대사회의 맥락에서 정치적･경제적 차원의 약자들, 소수자들의 투쟁 자체는 주목을 많이 받았다고 할 수 있다. 특히 정치적 차원의 갈등은 최종적으로 정치권력의 획득을 둘러싼 투쟁으로 전개되었기 때문에 더욱 많은 주목을 받았다. 혁명과 관련된 논의도 기본적으로는 이러한 투쟁의 첨예한 형태라고 할 수 있을 것이다. 경제적 차원의 갈등도 근대자본주의 사회에서 계급투쟁의 형태로 주목을 받았고, 맑스주의는 이러한 경제적 차원의 계급투쟁이 모든 정치적･사회적 갈등의 근본을 이루는 것이며 극단적인 경우는 모든 비경제적 갈등이 경제적 차원으로 ‘환원’되어 설명될 수 있는 것으로 볼 정도로 지적･실천적 차원에서 중요한 것으로 주목을 받았다. 여기서 사회적 독점을 새롭게 주목하였는데, 이는 정치세력 간의 갈등이나 계급갈등과는 구별되는 사회적 분할을 둘러싼 구조화된 정치적･경제적･사회적 차별과 불평등을 지칭하는 것이다. 예컨대 인종갈등이나 지역갈등 등은 정치세력 간의 갈등과 계급갈등과 내재적으로 연계되어 있으면서도 그 자체가 독자적인 차별과 불평등 선으로 작동하고 있다. 다양한 사회적 하위주체들은 바로 그러한 차별과 불평등을 극복하는 방향으로 주체화되면 ‘주어진’ 것으로 간주하던 그러한 사회적 독점을 쟁점화하게 되는 것이다. 정치적 갈등이 정치적 독점을 둘러싼 분할선을 경계로 하여 전개되고 경제적 갈등이 경제적 독점을 둘러싼 분할선을 경계로 하여 전개된다고 하면, 그것과 결합되면서도 독립적인 사회적 독점을 둘러싼 분할선을 경계로 하여 (협의의) 사회적 갈등은 사회적 독점을 둘러싼 갈등으로 전개된다. 이때 사회적 독점을 둘러싼 분할선은 정치적 독점과 경제적 독점을 둘러싼 분할선과 중첩되면서 작동하기 때문에, 사실 이러한 사회적 갈등은 정치적･경제적 독점으로 인한 차별과 불평등을 둘러싼 투쟁으로도 표현된다. 물론 이에는 고유한 의미에서의 문화적･사회심리적･이데올로기적 차별을 둘러싼 투쟁도 내포된다. 예컨대 인종갈등의 경우 소수인종은 정치적･경제적으로도 소외될 뿐만 아니라 그들의 정체성과 문화, 역사적 기억을  억압당하거나 차별당하며 이에 저항하는 것이다(사회권력에 대한 논의로는 E. O. Wright, 정인 옮김, 2007,"사회주의 대안을 가리키는 여러 나침반“,, 사회실천연구소 편, {실천} 2월호, 62-97쪽. 여기서 사회권력은 민중적 ‘사회권력’의 의미에서 대안적으로 사용되는데, 그 의미를 확장하게 되면 국가권력과 경제권력과 구별되는 사회적 차원에서의 권력이라는 의미에서 사용할 수 있다).

이러한 ‘민주주의와 사회적 차별의 전쟁’에서 사회적 차별 구조 상 소외된 집단들은 민주주의의 공간을 십분 활용하면서 자신들의 차별을 정치적 쟁점으로 만들고 이에 대한 효과적인 법적․제도적 변화를 추구하게 되는 반면에, 기존의 사회적 차별의 기득권 집단들은 일정하게 차별집단들의 요구를 수용하면서도 기존의 차별구조를 근본적으로 침식하지 못하도록 한다거나 차별반대를 명문화한 민주주의적 규칙들이 형식적으로 존치하도록 한다. 그래서 사회적 차별의 개선을 점진적으로는 이루어져 가지만 그것이 더큰 차별의 구조 속에서 변형적으로 재생산되는 방향으로 나아가도록 한다.

셋째의 차원에서 경제적 불평등의 근대적 구조를 자본주의라고 한다면, 민주주의와 자본주의 간의 관계의 문제가 된다. 특정한 민주주의는 특정한 자본주의(즉 특정한 형태의 경제적 불평등 구조) 위에서 작동한다. 그러나 여기에는 긴장이 존재한다. 구 독재 하의 경제적 독점구조와 그에 따른 불평등이 얼마나 해체되느냐 하는 것 또한 새로운 민주주의적 형식 속에 어떤 성격과 수준의 불평등이 구조화되느냐 하는 것은 민주화 이후의 투쟁에 의해서 결정된다. 민주화 이후의 ‘민주주의와 자본주의의 전쟁’에서, 민주주의를 확장하여 자본주의적 불평등을 완화하려는 노력이 한편에서 전개된다면, 다른 한편에서는 민주주의가 가능한 형식화되면서 자본주의가 내장하는 불평등을 침식하지 않은 채로 공존하도록 하기 위한 노력이 전개된다고 할 수 있다.

민주화와 사회경제적 불평등의 관계는 더욱 추상적인 언어로 하면 국가와 자본의 관계를 의미한다. 특히 민주화되어가는 국가와--이제 자신의 축적기반을 일정하게 확보한--자본 간의 새로운 관계의 문제이다. 민주화는 개발독재 시기의 국가-자본관계에 일정한 변화가 나타나게 되는 것을 의미한다. 맑스주의적인 의미에서 ‘국가의 계급성’ 문제를 인정하는 경우에도 그 계급성이 발현되는 현실적인 형태와 방식이 달라지게 됨을 의미한다. 자본에 의한 국가의 ‘도구화’ 방식이 달라지게 된다는 것이다. 이는 두가지 방식으로 작동한다. 첫째 개발독재 하에서 국가는 자본--특히 취약한 형성단계의 자본--의 이해를 반영하는 차원을 넘어서서 자본의 성장을 촉진하는 방향으로 ‘일체화’되어 작용했다고 하면 이제 ‘분리’ 상태에서 작용하지 않을 없게 된다. 이는 개발독재 하의 민중투쟁을 통해서 국가와 자본의 ‘저급한 일체화’ 방식이 더 이상 통용될 수 없었기 때문이다. 즉 개발독재 하에서 국가와 자본이 ‘저급한’ 방식으로 일체화되었다고 한다면 그것에 대항하는 민중들의 투쟁이 그러한 일체화 상태에서 ‘분리’ 상태로의 이행을 강제했다고 할 수 있다. 이제 자본은 더더욱 시장 내부의 경쟁에 더욱 위험성을 갖는 방식으로 노출되게 된다. 민주화되는 국가는 ‘공적 기구’로서의 자신의 외양 때문에 형식적 합리성과 절차성을 중시하는 방향으로 자본과 관계를 맺게 된다. 둘째, 민주화에 따라 계급적･사회적 투쟁의 공간이 생겨나게 되면서 국가와 자본의 결합에서 이러한 투쟁이 매개변수적 역할을 하게 된다는 점이다. 계급적･사회적 투쟁의 공개화와 현재화가 억압되던 개발독재 시대와 달리 그것의 공개적, 현재화된 전개로 인하여 다양한 변이를 낳으면서 국가와 자본의 관계가 현상화하게 되는 것이다. 계급적･사회적 투쟁은 국가의 특정정책이나 자본의 특정한 시도가 변형･저지될 가능성도 갖는 복합적 공간 속에서 작동하게 된다는 것이다.

이러한 두 번째와 세 번째의 민주주의 차원에서의 갈등은 결합되어 존재하게 된다. 사회경제적 차원에서 독점적 기득권세력과 다양한 사회경제적 하위주체들 간의 각축과 갈등이 정치적으로 다원화된 공간에서 진행되게 된다(두번째, 세 번째의 갈등은 첫 번째의 갈등과 직접적으로 연결된다. 왜냐하면 그것은 정치 내용과 경계의 구성을 위한 투쟁이기 때문이다. 어떤 정치적인 것이 제도정치에 존재하느냐하는 문제이다).

따라서 민주화의 과정에서 한편에서 반독재 민주항쟁을 가능케 하였던, 독재적 억압기구들의 민주화(주로 국가민주화)를 둘러싸고 다양한 운동들이 아래로부터 분출하는 반면에(물론 이는 사실 선거를 통한 정치적 각축으로 표현된다), 다른 한편에서 억압된 다양한 사회경제적 하위주체들이 자신들의 요구와 이해의 실현을 둘러싸고 다양한 운동들이 역시 아래로부터 분출하게 된다.

정치적 탈독점화의 성격

우리는 1차년도에서 정치적 탈독점화의 성격과 관련하여 정치적 신과두제와 정치적 다원경쟁체제(다두제) 유형을 구분한 바 있다. 이러한 정치적 탈독점화의 유형적 차이는 경제적․사회적 탈독점화와 관련된 계급적․사회적 각축과 투쟁에 영향을 미치게 된다.

이러한 3차원의 갈등은 아시아의 많은 나라에서 전개되는 독재로부터의 민주주의로의 이행이라고 하는 맥락에서 전개된다. 그런 의미에서 이러한 3차원의 갈등은 1차년도에서 분석한 정치적 탈독점화의 유형적 성격에 의해서 일차적으로 규정된다. 특히 정치적 탈독점화의 유형적 성격이 경제적․사회적 탈독점화를 둘러싼 투쟁에 영향을 미치게 된다(이것은 정치적 탈독점화에 있어 구 세력의 이니쉬어티브가 얼마나 존재하는가하는 문제가 된다).

정치적 탈독점화는 민주화 이행이 본격화되면서 시작된다. 그런데 본격적인 민주화의 도정에 진입하지 못한 ‘전(前) 민주화 국가 유형’이 존재할 수 있다. 전 민주화유형은 버마 혹은 말레이시아와 같이 여전히 권위주의 혹은 독재체제가 존재하며 개발독재 하에서의 주도세력이 ‘패권적 정당(dominant party)’로서 독점적 지위를 가지고 존재하는 유형이라고 할 수 있다. 민주화의 도정에 오른 나라들은 어떤 수준에서건 일정한 정치적 탈독점화가 이루어지게 된다.

이념형적으로 보면 독재적인 독점구조가 온존되면서 구 독점적 기득권세력가 거의 변화하지 않는 경우에서부터, 다층적인 차원에서 광범위한 탈독점화가 이루어지는 경우까지 있을 수 있다. 전자를 ‘최소주의적 탈독점화’이라고 한다면, 후자는 ‘최대주의적 탈독점화’이라고 할 수 있다. 민주화의 도정에 진입한 나라들은 이러한 두 극단의 사이에 위치할 것이다. 신과두제적 유형과 다원경쟁체제적 유형도 바로 여기에 위치한다. 신과두제는 독재적 독점질서가 기본적으로 유지되면서 민주화과정에서 그것인 변형적 재편을 겪는 경우라고 할 수 있다. 필리핀이나 인도네시아 등 동남아시아의 여러 나라에서 진행되는 민주화의 성격이 이에 속할 수 있다. 이들 나라에서 국가, 제도정치, 미디어 등 제반의 정치영역에서 구 독점적 세력의 이니쉬어티브가 강력하게 존재한다. 반대로 다원경쟁체제적 유형은 독재적 독점질서가 일정하게 해체되면서 구 독재세력과 새로운 반독재 정치세력 간의 다원적 경쟁구도가 형성되는 구도이다. 앞서 서술하여듯이 다원경쟁체제의 핵심적인 특징은 대중들의 정치적 선호(preferences)가 정치과정, 특히 선거를 통해서 왜곡되지 않고 대표되느냐 하는 것과 엘리트 간의 다원적인 경쟁이 가능한 구조가 형성되느냐 하는 것이라고 할 수 있다. 새로운 선거민주주의 하에서 두세력 간의 치열한 각축이 전개될 정도로 구 독재적 보수세력의 기반이 약화되고 반대로 반독재 정치세력이 성장하여 다원적 경쟁구도가 형성되는 경우를 이야기한다. 한국과 대만은 이에 해당할 것이다. 이러한 정치적 탈독점화의 유형적 성격은 경제적․사회적 탈독점화를 둘러싼 투쟁에 중요한 조건으로 작용한다.

Benedict Anderson은 필리핀의 정치체제를 소수의 과두지배엘리트가 지배하는 '보스 민주주의(cacique democracy)'라고 표현하고 있다(“Caique Democracy  in the Philippines: Origins and Dreams", New Left Review 169, pp.3-31). 이 글의 논지로 하면 구 정치적 엘리트들의 독점적 지위가 해체되지 않은 신과두제적 유형의 민주주의라고 할 수 있다. 이는 통상적인 엘리트 민주주의 혹은 '과두제 민주주의(oligarchic democracy)'(박승우, 2007, 앞의 글)이다.

박사명은 동남아시아의 정치체제의 성격을 필리핀, 태국(탁신 이전)의 민주주의와 인도네시아와 베트남의 권위주의를 양극으로 하여 말레이시아를 준민주주의, 싱가포르를 준권위주의 혹은 연성(soft)권위주의 등이 중간에 위치하는 것으로 유형화하고 있다(박사명, 2005, “동남아의 경제위기와 정치적 선택”, {동남아의 경제위기와 정치적 대응}, 폴리데이아, 35쪽). 이는 필자의 분류와 동남아시아의 각국의 정치적 상황을 규정하는 데 차이점이 있다고 할 수 있다.

달(1989)은 다두제론의 요건으로 공직자 선출, 자유롭고 공정한 선거, 포괄적 선거권, 공직 참여 권리, 표현의 자유, 언론의 자유, 자율적 결사 등을 들 고 있다. 달은 현실적으로 민주주의가 엘리트 민주주의로 작동하는 것을 인정하면서 그러나 그것이 다원적 엘리트에 의한 자유경쟁으로 작동하느냐 않느냐를 중요한 민주주의의 기준으로 보았던 셈이다.

경제적 지배계급의 구성과 관련해서는, 개발독재 이전의 구 농업과두세력, 개발독재를 통해서 급성장한 신흥 산업과두세력이 존재하며 이들이 상호관계가 나라에 따라 다르다. 그런데 민주화과정에서 이러한 구 독점적 과두세력의 해체적 변형의 정도가 어느 정도이냐하는 것이 대단히 중요하게 된다. i)구 독점적 과두세력 내부의 세력관계의 변화도 한 측면이며 ii)이러한 과두세력의 독점적 지위가 약화되면서 경제적 지배세력 내부의 다원성이 증대하는가 하는 점과, iii)사회전체적인 소득재분배구조 속에서 사회경제적 하위주체들의 경제적 지위가 어떻게 변화하는가하는 점이 중요하게 된다.

구 독점적 기득권세력 대 사회경제적 하위주체

그렇다면 이러한 3가지 차원에서의 전쟁과 각축의 주체는 누구인가. 그것은 정치적･경제적･사회적으로 독점적 지위에 있는 집단･주체들과 반대로 그것으로부터 소외･배제･불평등되게 된 집단･주체들이 있다고 할 수 있다. 먼저 정치적 독점의 존재는 정치권력의 향유에 참여하는 집단과 배제된 집단이 분화되는 것을 의미한다. 이것은 특정한 형태의 정치적 ‘배제(exclusion)'가 작동하는 것을 의미한다. 나아가 경제적 독점의 존재는 경제권력의 향유집단과 향유하지 못하는 집단이 분화되어 특정한 관계를 형성하면 존재하는 것을 의미한다. 경제적 ‘불평등(inequality)'으로 고통받는 집단이 한편에 존재하고 반대로 그 불평등으로 혜택을 받는 집단이 존재한다는 것을 의미한다. 독재라는 것이 대체로 개발독재로 존재하였다고 한다면, 이 개발독재는 경제적 자원을 특정한 전략 영역에 집중한다거나 하는 방식으로 경제적 혜택을--근대화라는 명분으로--불평등하게 배분함으로써 이를 둘러싼 불평등한 관계로 특징지워진다고 할 수 있다.  다음으로 사회적 독점의 존재는 다양한 사회적 분할선을 경계로 하여 정치권력과 경제권력이 불평등하게 배분되고 그러한 분할선이 '차별(discrimination)'의 경계선으로 작동하는 것을 의미한다. 다양한 사회적 분할선에 따라서 패권적인 사회적 집단과 종속적인 사회적 집단이 분리되어 존재하게 되고 독재는 이를 억압적 방식으로 재생산한다는 것이다.

독재나 민주주의 모두 다층적인 사회적(정치․경제․사회적) 관계의 체계이고 그것은 갈등하는 개인이나 집단 간의 관계의 체계이다. 즉 기존의 경제적․사회적 독점이라고 할 때 거기에는 그 독점구조에 의해서 수혜를 받는 ‘독점적 기득권집단(establishment)’이 존재하고 반대로 그것으로부터 소외된 사회경제적 하위주체들(subalterns. 종속집단. 약자)가 존재한다. 한편에 자본가계급이 있다면 다른 한편에 노동자계급이 있으며, 한편에 개발독재에 의해서 수혜를 받는 신중산층이 있다고 하면, 다른 한편에는 도시하층민이나 빈민이 존재할 수 있다. 독재가 가부장제적 구조와 결합되어 작동하는 많은 경우 한편에는 독점적 지위를 갖는 남성이 존재할 수 있고 다른 한편에는 여성이 존재할 수 있다. 이러한 양 측면이 결합될 때 남성 관리자나 남성 기업주가 한편에 존재한다면 다른 한편에는 여성노동자가 존재할 수 있다. 독점적 기득권세력은 민주화 이후의 다층적인 탈독점화과정이 자신들의 기득권을 최소한으로 침식하도록 하기 위에서 저항하고 투쟁한다. 반대로 사회경제적 하위주체들과 소수자들은 새로운 민주주의가 자신들의 이해와 요구를 최대한 반영하도록 하기 위해서 투쟁한다. 이러한 투쟁은 독재 하에서 구조화된 구 독점질서를 최대한 해체하기 위한 투쟁의 의미를 갖고 있다.

그런데 독재 하에서는 독점적 기득권세력 대 사회경제적 하위주체들이 특정한 방식으로 구조화되어 있었고 그러한 구조 내에서 각축하고 투쟁하였다. 민주화과정은 독점적 기득권세력 내부에서 분화가 이루어지고 동시에 사회경제적 하위주체들 내부에서 분화가 나타나게 된다. 즉 독재 하에서의 독점적 기득권세력은 저항하는 반면에 포스트-독재 정부 하에서 새롭게 독점적 지위에 놓이게 된 세력 간에는 갈등이 나타나게 된다. 또한 독재 하에서의 배제된 사회경제적 하위주체들이 있다고 하면 민주화과정에서 일부는 새롭게 포섭되면서 새롭게 배제되는 하위주체들이 생겨나게 된다. 이런 점에서 독점적 기득권세력 대 사회경제적 하위주체들의 각축은 민주화과정에서 각각의 내부에서 갈등을 동반하면서 동시에 각축하는 중층적 각축과정이라고 할 수 있다.

여기서 중층적이라는 의미는 구조주의에서 이야기하는 overdetermination적 의미로 이해되어도 좋을 것이다(알튀쎄르, 1992 참조). 정치적, 경제적, 사회적 독점의 차원들은 어느 하나로 환원할 수 없는 독립성을 가지고 있으면서 동시에 상호작용하면서 변화하게 된다.

구 독점적 기득권세력에는 구 지주계급, 개발독재 하에서 급성장한 대자본, 존왕세력, 독재자들과 측근그룹, 군부, 국가관료집단 등이 존재할 수 있다. 독재에서 민주화로의 이행과정은 군부가 직접적인 통치세력으로부터 물러나는 과정이자 제도정치 내에서의 경쟁적 각축과정이 된다. 군부세력들의 경우는 민주화과정에서 분화하면서 상호각축하게 된다. 독재 하에서 급성장한 대자본가집단과 새롭게 민주화과정에서 성장한 신대자본가집단들도 존재한다. 개발독재하에서의 경제적 지배계급의 구성에 따라 변화하게 된다. 민주화와 지식정보산업화의 과정이 결합되는 경우 과거의 이른바 ‘굴뚝산업’ 분야의 자본가집단과 신흥 지식정보산업---모바일이나 정보통신 분야--의 신자본가집단이 경쟁할 수도 있다. 독재 하에서의 독점적 수혜를 받는 집단이 존재하는 반면에 그 중 일부는 민주화과정에서 그 특권적 지위가 박탈되고 새롭게 특권적 지위를 부여받는 집단이 생겨나게 되기 때문에 이러한 갈등은 어느 나라에서나 불가피하다. 2006년 태국의 쿠데타의 근저에 존재하는 구 경제엘리트와 신경제엘리트의 대결도 하나의 예가 될 것이다. 이러한 갈등에는 지역집단 내부에서의 갈등도 포함된다. 개발독재는 특수한 직역집단들---의사나 변호사들, 농민집단들--을 동맹의 대상으로 삼아 운영되는데 민주화과정에서는 이러한 동맹관계가 도전을 받기 때문이다. 이것이 치열한 각축으로 표현되는 것은, 민주화과정에서의 사회경제적 변화는 독재 하에서 구조화된 특정한 이익 분배구조 나아가 특권적 집단의 이익의 일정한 훼손을 포함하기 때문이다. 그래서 기존의 독점적 구조의 ‘민주적 재구조화’의 과정은 불가불 갈등적일 수밖에 없다. 물론 여기서 독재 하에서 배제․불평등․차별을 받는 정치경제사회적 하위주체가 ‘주체화’되어 이를 적절히 쟁점화하지 못하지 않게 되면, 이러한 이슈들은 갈등의 대상으로 전화되지 않을 수도 있다. 예컨대 2000년 의약분업 파동은 독재 하에서 특정한 방식으로 구조화되어 있었던 의사와 약사 간의 이익분배구조의 재편을 둘러싼 갈등이었다. 의사와 같이 상대적으로 기득권적 위치에 존재하는 사회집단 마저도 집단행동을 동반하는 각축과정에 참여하는 것이 바로 민주화과정에서의 사회경제적 투쟁의 성격을 보여준다.

필리핀에서도 마르코스 치하의 상층계급(old rich) 외에 새로운 포스트-독재 정부를 지지하면서 그 속에서 자신들의 이해를 관철하는 새로운 도시 기업집단이 출현하게 된다. 필리핀의 라모스정권의 개혁에 대한 최대의 지지집단도 바로 여기에서 나왔다. 마르코스 시대의 크로니 독점기업들에 대응하는 신흥 기업들의 이해가 대립하고 있음을 말해준다(Pinches, Michael, 1996, "The Philippines' new rich: Capitalist transformation amidst economic gloom", Robinson, Richard, and D.S.G. Goodman, NY: Routledge, p.pp.115-23).

이러한 갈등과정에서 무엇보다도 중요한 것은 사회적･경제적 하위주체들의 주체화된 요구투쟁 그 자체이다. 왜냐하면 독재적 이익배분구조에서 소외된 존재 자체의 새로운 요구투쟁이 변화의 주된 동력이기 때문이다. 이러한 사회경제적 하위주체들의 투쟁의 조직화된 형태가 사회운동이라고 할 수 있다. 투쟁은 때로 노동운동이나 농민운동과 같이 조직화된 운동형태를 띌 수도 있고 개인의 분신이나 불만 표출과 같은 비조직적 형태를 띌 수도 있다. 이 과정은 과거 독재 하에서 억압되었던 요구, 이해, 정체성, 문화, 역사적 기억, 이데올로기 등 모든 차원에서 쟁점화가 진행되는 과정이다. 여기서 어떤 점을 주된 분석대상으로 할 것인가하는 점이 문제로 되며, 이 글은 사회경제적 하위주체들이 민주화이행의 과정에서 어떤 변화를 경험하느냐를 보고자 하는 ‘소수자적’ 관점의 민주화 이행 및 공고화, 포스트-공고화 연구라고 해야 할 것이다.

사회경제적 하위주체 투쟁의 조직성과 헤게모니성

이러한 독점적 기득권세력과 사회경제적 하위주체들의 각축에서 후자가 얼마나 조직적 사회운동에 의해서 조직화되는가하는 것이 중요하다. 이러한 각축에서 후자가 ‘분출형 운동’으로 표출되느냐 ‘조직화된 운동’으로 표출되는가하는 것은 각축의 향방에 중요한 영향을 미친다. 대체로 독재체제계 붕괴하는 계기가 되는 민주항쟁에서 조직적 사회운동의 주도성이 얼마나 되느냐 하는 것이 이후의 민주주의이행과정에서도 비조직적 성격이 강한 가 아닌가가 영향을 받는다. 예컨대 1998년 인도네시아의 수하르토 체제의 붕괴는 상대적으로 비조직적 저항에 의해서 주도되었다고 한다면, 한국에서 군부독재체제의 붕괴의 계기가 된 1987년 6월 민주항쟁은 상대적으로 조직적 사회운동에 의해 주도되었다고 할 수 있다. 다음으로 민주화과정에서 아래로부터의 투쟁이 얼마나 영향력을 갖는가하는 것은 다양한 사회경제적 하위주체들의 요구를 대변하는 진보적 운동이 얼마나 그람시적 의미에서 전체 ‘대중적-국민적(national-popular)’ 운동에서 헤게모니를 갖는가하는 것에 달려 있다. 독재에 대항하는 ‘시민사회의 저항적 활성화’ 속에서 진보적 사회운동의 헤게모니에 따라서 이후의 사회경제적 하위주체들의 요구실현이 영향을 받는다. 민주화 이행과정에서의 사회경제적 탈독점화에서 중요한 것은 개발독재 하에서 ‘주변화’되었던 사회경제적 하위주체들의 요구가 ‘대중적-국민적’ 이슈로 전화될 수 있는가하는 점이다. 일종의 중심화 혹은 탈(脫)주변화라고 표현할 수 있다. 중심화 혹은 탈주변화의 정도만큼 사회경제적 하위주체들의 요구와 이해는 대중적-국민적 주목을 받게 되고 기득권집단의 저항을 뚫고 제도화되거나 정책이슈로 전화될 수 있는 것이다. 이런 점에서 부패는 중요한 역할을 하게 된다. 또한 사회경제적 하위주체들이 자신들의 요구(claims)을 권리(rights)로 확장시켜내는 노력이 헤게모니를 확장하는데 기여한다.

전자는 개발독재 하에서부터 아래로부터 저항을 받아 민주항쟁이 가능케 한 투쟁이었다고 한다면, 후자는 민주화의 과정에서 새롭게 분출하는 것이다. 여기서 이야기하는 ‘민주주의의 사회화’는 바로 이러한 새로운 사회경제적 요구와 이해가 얼마나 해결되고 제도정치 내부로 수용되는가하는 점이다.

Hunt, Alan, 1990, "Rights and Social Movements: Counter-Hegemonic Strategies", Journal of Law and Society 17(3), Autumn: 309-28. 사회경제적 하위주체들의 투쟁이 경제주의적-조합주의적 단계에서 헤게모니단계로의 이행에는, 이해 담론으로부터 권리담론으로의 변화가 필요하다고 할 수 있다. 단순히 이해 요구에서 제도적 권리로 혹은 나아가 법적 권리로 확장하고자 하는 투쟁은 이런 의미에서 헤게모니를 증대시키게 된다.

구 독점적 기득권세력이나 신생 정부의 정당성을 약화시키고 반대세력에 헤게모니적 지위를 부여하는 중요한 이슈는 바로 부패였다. 정치적 갈등에서 이슈는 다양하다. 그러나 갈등하는 일방이 부패에 연루된 경우 그 일방은 방어적 지위에 놓이게 된다. 태국의 탁신, 대만의 천수이벤, 필리핀의 에스트라다, 한국의 김대중 정부 등 다양한 신생 민주정부들이 부패로 시련을 겪었고 반대진영이 능동화되는 계기를 부여하였다.

독재 하에서의 투쟁과의 차이---억압된 갈등과 공개화된 갈등

독재 하에서는 다양한 사회적․경제적 하위주체들의 요구가 억압되는 구조였다고 하면, 민주화는--비록 신과두제적 상황이건 다원경쟁체제적 상황이건--일정하게 민주적 다원성이 보장되는 즉 사회경제적 하위주체들이 자신들의 요구와 이해를 표현하는 민주주의적 정치공간이 출현하게 되는 것을 의미하고, 이것은 독재 하의 생존권 투쟁과는 다른 변화를 가져오게 된다.

민주화 이후의 갈등을 더욱 복합적으로 만드는 것은, 다양한 사회경제적 하위주체들의 주체화와 새로운 민주주의적 정치공간의 출현으로 인하여 억압되었던 다양한 요구와 투쟁이 분출하면서 공개적인 공간에서 상호작용하면서 진행된다는 점이다. 물론 이 과정에서 이전에 쟁점화되지 않았던 분배와 억압, 차별의 문제들이 새롭게 쟁점화된다.  독재적으로 억압되지 않는 하위주체들의 다양한 요구는 때로는 폭동으로 분출되기도 하고 때로는 지역갈등으로, 소수민족 분쟁으로 분출하기도 한다. 때로 이러한 갈등은 민주화과정을 더욱 통제할 수 없는 갈등적 과정으로 만들기도 한다.

한번 이행이 시작되면, 많은 사회적 요구들이 제기된다. 과거의 독재상태와는 달리 정치사회의 개방이 시작된다. 과거에는 민주주의적 자유(선거 등)가 억압되었으나 이제 해방이 된다. 그러나 민주주의적 보편적 자유를 부여하게 된다. 독재에 저항하는 속에서, 시민사회의 성장, 노동자들의 성장이 나타났으나, 이제 민주주의 속에서 변화를 향한 새로운 사회적 저항이 나타나게 되고 이에 기득권세력이 저항하는 복합적 상황이 출현하게 된다. 한편에서 독재는 붕괴되었으나 독재세력이 민주주의 속에서 자신을 재생산하려고 하고 다른 한편에서 변화를 추구하는 자각된 민중들의 사회적 저항이 다양하게 표출되게 된다. 여기서 끊없는 갈등이 나타나게 된다.

이처럼 새로운 민주주의적 정치공간 속에서, 구 기득권 집단과 구 종속집단들은 새로운 존재적 조건에서 또한 새로운 주체적 조건에서 상호각축하게 된다. 구 기득권세력이 과거에는 민주주의를 억압하는 세력이었다고 한다면 이들은 이제 새롭게 부활된 민주주의적 자유와 권리를 향유하면서 자신들의 이해를 방어하고 변형적으로 재생산하기 위해서 ‘민주주의적 저항’을 수행하게 되며, 다양한 사회경제적 하위주체들은 이에 맞서면서 자신들의 이해와 요구를 증진하기 위해 공개적인 공간에서 각축하게 된다.

엘리트 민주주의(elite democracy)와 대중민주주의(popular democracy)

근대 민주주의의 3가지 차원에서의 탈독점화를 둘러싼 전쟁과 각축이 어떻게 전개되느냐에 따라서 한 사회의 민주주의는 진보하게 된다. 3가지 차원에서의 탈독점화 혹은 구 독점의 해체는 다음과 같은 두가지 차원을 내포하고 있다. 하나는 엘리트 간의 ‘다원적 경쟁’이 얼마나 실현되는가하는 것이고 다른 하나는 엘리트와 대중 간의 관계가 어떻게 변화하는가하는 것이다. 전자는 정치적･경제적･사회적 차원에서 최소한 ‘엘리트 민주주의’ 수준에서의 변화가 나타나는가 하는 것이고 후자는 대중적 민주주의까지 발전할 수 있는가하는 문제이다. 정치적･경제적･사회적 탈독점화의 성격을 둘러싸고 전개되는 변화의 범위와 한계는 각각 엘리트 민주주의와 대중민주주의적 차원으로 구분해볼 수 있는 것이다. 예컨대 정치적 독점의 경우 특정 엘리트--예컨대 군부엘리트--가 권력을 독점하는 식으로 존재할 수 있다. 그런데 민주화과정에서 이러한 정치적 독점이 얼마나 해체되어 엘리트 간의 다원적 경쟁구조가 가능하는 식으로 탈독점화되는가하는 것이 중요하며 나아가 그러한 엘리트 간의 탈독점화를 넘어서서 대중의 정치권력에의 참여와 실질적 점유가 얼마나 진전되는가하는 것이 중요하게 된다. 이것은 정치적 차원에서 엘리트 민주주의(elite democracy)에서 대중민주주의(popular democracy)로 발전하는가 하는 것이다. 이 대중민주주의의 실현은 정치적 차원과 사회경제적 차원을 구분해볼 수 있다. 정치적 독점이 해체․약화되어 대중들이 정치권력의 작용과정에서 얼마나 폭넓게 참여할 수 있느냐, 정치의 주체가 될 수 있는가하는 점이 바로 정치적 차원의 대중민주주의의 실현이라고 할 수 있다. 나아가 경제적･사회적 차원에서도 동일한 문제가 제기될 수 있다. 즉 사회경제적 차원에서도 대중민주주의를 생각해볼 수 있다. 민주화 과정에서 경제적･사회적 차원에서 얼마나 실질적으로 일부 집단의 독점이 해체되면서 엘리트 간에 그리고 나아가 엘리트와 대중 간에 실질적인 경제적･사회적 평등화가 진전될 수 있는가하는 것이 바로 그 기준이 될 것이다. 예컨대 경제적 탈독점화의 경우를 보자. 개발독재 하에서는 군부독재세력 혹은 민간독재세력의 통제 하에서 그것과 유착된 특정한 경제적 독점구조가 구조화되어 존재하게 된다. 이것은 특정한 경제적 독점세력이 존재하는 것을 의미한다. 민주화과정에서의 탈독점화는 한편에서는 기존의 독점적 세력 내부에서 독점 주체들의 인적･집단적 교체가 발생하는가하는 점과 다른 한편에서는 대중들이 얼마나 더큰 경제적 평등을 향유할 수 있는가하는 점이다. 전자와 관련해서는 한국의 예를 보면, 독점 대재벌의 순위가 바뀐다던가 벤처 열풍 등을 통해서 새로운 경제적 진입집단들이 자기확장을 할 수 있는 경제적 공간이 존재하게 되는가하는 점 등을 들 수 있다. 후자와 관련해서는 실제 민주화 과정에서 소득분배나 자산불평등에 있어서 변화가 나타나는가하는 점이 될 것이다. 이것은 개발독재 과정에서 정착한 시장경제에 얼마나 공적･사회적 규율기제가 도입되는 것과 동전의 양면이 될 것이다. 다음으로 사회적 탈독점화와 관련해서도 마찬가지로--후술하겠지만--특정한 사회적 분할선을 따라서 작동하는 사회적 차별이 얼마나 변화하는가하는 점이다. 이는 한편에서는 특정한 소수자집단의 엘리트들이 다수자 집단의 엘리트 경쟁 구조 속에 자유롭게 진입하여 경쟁할 수 있는가하는 점과 다른 한편에서는 소수자 집단의 대중들이 얼마나 독재 하에서 구조화된 차별이 현실적으로 완화되고 변화되는가하는 점이다. 이는 현실적으로는 정치적･경제적 차원에서 나타날 수 있다. 예컨대 한국에서 독재 하에서 주변화된 호남 민중에 대한 차별이 민주화 과정에서 완화되는가하는 점이다. 이는 호남 출신 정치엘리트 혹은 경제엘리트가 엘리트 경쟁구조에 진입할 수 있는가하는 점과 나아가 차별받던 호남대중들이 실질적으로 얼마나 평등화를 향유할 수 있는가하는 점이 될 것이다. 한국의 경우는 지역적 독점구조는 민주화과정에서 일정하게 완화된 사례라고 할 수 있다. 민주화 이행의 과정은 새로운 민주주의의 구성적 투쟁의 과정이므로, 이러한 다차원적인 갈등 속에서 변화하게 된다.

Boaventura De Sousa Santos((Democratizing Democracy: Beyond the Liberal Canon, London: Verso, 2005)은 ‘사회적 해방의 재발견(Reinventing the Social Emancipation)' 연구프로젝트에서 현존 자유민주주의적･대의민주주의적 민주주의를 뛰어넘는 대안적 민주주의의 상을 탐구하고 있고 그것을 대중민주주의로 개념화하고 있다. “민주주의에 대한 헤게모니적 모델--현재 지구적으로 지배적인 자유주의적 민주주의 혹은 대의민주주의 등--은 단지 공공복지의 시장화, 제한된 엘리트에 의한 대의자와 대의되는 사람들 간의 거리의 증대, 실제로는 사회적 배제로 구성된 형애화된 정치적 포섬에 기초하고 있는 저강도 민주주의(low-intensity democracy)만을 보장할 뿐이다(ix-x). 그는 민주주의의 헤게모니적 모델에 대응하여--비록 주변화되고 거부되면서도--다른 모델들이 언제나 존재하였는데, 그것들을 참여민주주의 혹은 대중민주주의라 부fms다면, 이는 대중 주체의 민주주의, 참여민주주의, 대안적 생산체제, 해방적 다문화주의, 생물다양성의 보호와 신자유주의적 지적 재산권에 대항하는 대항지식의 인정, 신노동국제주의 등을 내포하는 것이다라고 말하고 있다. 여기서는 다층적인 독점의 해체의 관점에서 현존하는 자유민주주의적 민주주의 혹은 근대의 대의민주주의적 모델을 넘어서서 민주주의의 지평을 급진적으로 확장하고자 하는 것이다. 필리핀 대학 총장을 지낸 필리핀의 대표적인 진보적 지식인인 Nemenzo는 “민주주의를 향한 싸움은 과두제정치에 반대하는 투쟁과 절대 분리될 수 없다. 엘리트 통치의 체제 안에서 투표란 근본적으로는 민주적이지 않은 사회 질서를 포장하는 민주적 겉모습에 불과한 것이다...대부분의 제3세계 국가들은 엘리트 계층이 투표를 통해 국가의 정치 기구를 지배할 뿐 아니라 자신들만의 고유한 억압정치의 도구를 휘두른다”고 말한다(Nemenzo, Francisco, 2007, "Reflections on Democracy and Democratization",  Internatinoal Symposium on Democracy in East Asia in Commemoration of the 20thAnniversary of 1987 June Democratic Struggle in South Korea, hosted by the Democracy Foundation and Democracy and Social Movements Institute, Seoul Culture Center, 29 June).

구 분	엘리트 민주주의의 실현	대중 민주주의의 실현
정치적 탈독점화	정치적 신과두제와 정치적 다두제	참여적, 대중적 민주주의의 실현, 과정적 민주주의의 실현
경제적 탈독점화	구 경제엘리트와 신경제엘리트의 각축 실현	경제적 평등화의 진전
사회적 탈독점화	사회적 차별을 둘러싼 엘리트 다원체제의 형성	사회적 차별을 광범한 극복

독점들 간의 상호작용

이러한 정치적․경제적․사회적 독점은 분리되어 존재하는 것이 아니다. 그 상호관계는 다음의 그림과 같다.

정치적 독점은 경제적․사회적 독점의 법적 보증과 재생산의 기능을 한다. 경제적 독점은 사회적 독점과 정치적 독점에 대해서 물적 기반을 제공한다. 사회적 독점이작동하는 사회적 분할선은 많은 경우 정치적 독점과 경제적 독점의 분할성의 구실을 하기도 한다. 이 각각은 상대적으로 독자적인 동학을 가지면 동시에 상호작용하게 된다. 즉 중층적 상호작용을 하게 된다.

민주화과정은 이러한 중층적 관계의 독점들의 해체적 재편의 과정이 된다. 독재에서 민주주의로의 이행은 경제적․사회적 독점의 법적 보증과 재생산 기제의 붕괴를 의미하고 어떤 형태로든 새로운 변화를 하지 않을 수 없기 때문이다. 과거 독재적 방식으로 경제적․사회적 독점이 재생산되고 있었다고 할 때, 이제 민주주의적 조건 하에서 그 독점이 변형되지 않을 수 없다.

독재 하에서 이러한 3차원이 결합하는 방식은 다양할 수 있다. 예컨대 사회적 분할 중에서 지역적 분할이 한국의 정치권력의 독점에 대단히 중요한 영향을 미치고 있었고 경제적 독점구조에도 영향을 미쳤다. 대만의 경우, 중국 본토인과 대만인의 종족적 대립구도가 영향을 미치고 있었다. 반독재 민주화운동은 이러한 3가지 차원의 투쟁과 각축이 합류한 것이었다고 표현할 수 있다. 정치적․경제적․사회적 독점을 둘러싼 투쟁이 분산된 채로 존재하다가 반독재민주화 속에서 합류되었다고 말할 수 있다. 민주화는 역설적으로 이러한 갈등의 재(再)분산화를 동반하기도 한다. 나라에 따라 3차원에서, 그 중에서도 어떤 사회적 분할선이 쟁점화되는가하는 것은 다를 수 있다.

이상적으로 본다면, 민주화과정에서 민주화 과정에서 사회경제적 하위주체 및 소수자들에게 정치적․경제적․사회적 차원에서의 평등화가 진전되고 동시에 정치적․경제적․사회적 차원에서 구 기득권세력의 독점이 완화되어야 한다. 예컨대 사회경제적 소수집단의 정치적 대의와 참여기제가 법제적으로 확립되어야 한다. 또한 경제적 차원에서는 소수자 집단의 경제적 참여와 자기발전의 기회가 보장되고 보완되어야 한다. 사회적 분할선이 정치적 배제와 경제적 불평등의 분할선으로 작동하는 구조 자체에 변화가 나타나야 한다. 나아가 이러한 구조를 해체하거나 상쇄하기 위한 정책이나 법적 수단들이 제도화되어야 한다. 사회적 차원에서는 정치적․경제적 차원으로 환원되지 않는 ‘고유한 사회적’ 차별들도 완화되어야 한다. 예컨대 정체성, 문화, 기억, 사회적 인식 등에 있어서 소수자 집단에 대한 낙인화된 차별이 극복되어야 한다. 단지 민주화 과정에서 전개되는 다층적인 각축의 결과에 따라 이러한 여러 목표들이 상이한 수준으로 또한 상이한 질적 성격을 가지면서 실현된다.

2)신자유주의적 지구화에 의한 아시아 민주화의 규정과 굴절--사회적･경제적 탈독점화의 국제적 조건

민주화라고 하는 것은 바로 이러한 3차원에서의 탈독점화과정이자 이를 둘러싼 복합적 갈등과정이라고 할 수 있다. 궁극적으로 정치적 탈독점화, 즉 민주화 과정에서 경제적 독점과 사회적 독점이 상호작용하면서 변화하는 과정은 구 독점적 기득권 집단과 다양한 사회경제적 하위주체들의 각축과 투쟁의 과정, 즉 갈등적 상호작용의 과정이라고 할 수 있다.

첫 번째 차원의 갈등에 대한 분석은 1차년도에서 다루었고 2차년도에서는 다루지 않는다.

이러한 각축과정에 신자유주의적 지구화는 중요한 국제적 조건을 구성한다. 민주화는 신자유주의적 지구화와 결합되면서 상이한 사회경제적 탈독점화의 효과를 낳는다고 할 수 있다. 신자유주의적 지구화는 민주화의 제3물결이 민주화의 제2물결과 상이한 국제적․세계체제적 조건에 의해서 규정되고 그것에 의해서 제약되고 있음을 의미한다.

주지하다시피 S. Huntington은 민주화의 제2의 물결과 제3의 물결을 구분하였다. 민주화의 제2의 물결은 2차대전 이후의 현상이라고 할 수 있다. 60년대 이후 역류(reverse wave)를 경험하기까지의 제2물결의 시기는 전후의 부흥과 미국의 헤게모니체제와의 제약 속에서였다. 제2물결은 반제민족해방투쟁 등을 통해서 형성해온 아래로부터의 민주주의를 향한 역량과 새롭게 냉전의 격화 및 미국 헤게모니체제의 영향 속에서 주어지는 글로벌한 제약 조건 속에서 민주주의가 다양한 양상을 띄면서 전개되었다. 이에 반해 민주화의 제3의 물결은 60･70년대를 통하여 진전된 아래로부터의 민중들의 민주주의 투쟁에 의해서 독재체제가 종결되고 민주주의로의 이행이 본격화되고 을 한편에서 경험하고 있었음에도 불구하고 그것은 신자유주의적 지구화라고 하는 새로운 제약 조건, 그것에 촉발되는 새로운 갈등에 의해 각 나라가 상이한 경로를 밟으면서 민주주의를 구성해가고 있다. 이러한 글로벌한 제약조건이 내적 조건과 결합되면서 아시아의 많은 민주화국가들은 상이한 경로를 가고 있다고 할 수 있다. 태국과 같이 ‘역류’의 길로 들어선 나라도 있는 반면에, 상이한 질을 갖는 민주주의체제가 구성되고 있고 그를 둘러싼 갈등이 전개되고 있다.

정치적 자유화와 경제적 자유화

이처럼 특정한 정치적 탈독점화의 유형적 성격에 규정받으면서 경제적･사회적 탈독점화가 전개되는데 있어서 중요한 거시적 조건이 바로 신자유주의적 지구화의 진행이다.

그런데 이처럼 신자유주의적 지구화가 경제적․사회적 탈독점화에 있어서 자본권력, 시장권력, 기업권력의 강화요인으로 작동하게 되는 것은, 독재에 대한 저항 속에 성장하고 있었던 두가지 자유, 자율을 향한 요구간에 존재하는 긴장과 갈등과  연관이 되어 있다. 즉 개발독재에 저항하면서 민주주의를 요구하는 반독재 민주화운동 속에는 두가지 모순되는 요구가 내재되어 있었다. 하나는 ‘무소불능’의 힘을 가진 개발독재적 국가로부터 시민사회와 민중부문의 자유와 자율을 요구하는 것이며, 다른 하나는 개발독재에서 국가적 지원을 받으면서--나아가 국가-자본 동맹 하에서-성장해 오던 자본과 국가가 시장자율과 기업자율을 요구하는 것이다. 전자를 ‘정치적 자유화’의 요구라고 한다면, 다른 하나는 ‘경제적 자유화’의 요구이다(여기서 경제적 자유화는 개방화, 자율화, 시장화, 노동시장 유연화. 민영화 등으로 상징되는 탈국가적 시장자율을 의미한다). 시민사회와 민중부문은 민주주의를 국가의 억압으로부터의 탈피와 개인의 자유, 자율 증진, 나아가 경제적 평등화, 사회적 차별 극복 등으로 이해하는 반면에, 자본과 시장부문은 민주주의를 ‘자율’과 ‘관치경제’, 경제에 대한 국가통제의 극복으로 해석하는 것이다. 이 두가지 요구는 모순적이며 긴장관계를 가지고 있다.

경제적 자유화와 정치적 자유화에 대해서는 조희연, 2004, {비정상성에 대한 저항에서 정상성에 대한 저항으로}, 아르께, 9장. 글로벌 신자유주의와 '민주정부' 개혁의 이중성 참조.

그러나 통상적으로 독재가 붕괴한 이후 구 독재체제의 ‘민주적 개혁’이 부각되면서, 후자 보다는 전자가 지배적인 성격으로 존재하게 된다. 즉 구 독재 하에서 정경유착으로 성장한 대기업이나 천민적 시장에 대한 합리적 개혁 등이 문제로 되고, 다양한 사회경제적 하위주체들의 평등에의 요구가 중시되게 된다. 한국에서도 87년 이후 구 독재적 독점질서의 민주화와 그로부터의 시민사회의 자율화를 지향하는 다양한 운동들이 시민운동이라는 이름으로 전개된다. 정치개혁, 정당개혁, 국가관료개혁, 반부패, 정경유착 극복 등 다양한 ‘정치적 자유화’와 관련된 의제들이 부각된다.

그러나 신자유주의적 지구화, 혹은 그것을 내부화하는 어떤 계기들--대표적으로 97년의 경제위기가 이러한 예이다--에 의해서 점차 후자의 의미가 부각되게 된다. 구 독점적인 기득권세력은 미디어 소유주로 존재하거나 그에 대한 영향력이 강하기 때문에, 이러한 후자의 의미에 대한 공감대를 확대하려는 노력을 목적의식적으로 자신들의 미디어수단을 활용하는 식으로 행하게 된다.

그래서 반독재 중도리버럴세력들이 집권한 이후에는 구 독재적 독점질서의 개혁이라는 면에서는 일치하면서 개방화, 시장화, 자율화 등의 방향을 둘러싸고 분화가 나타나게 된다. 즉 신자유주의적 지구화의 영향 속에서 전개되는 민주화의 경제개혁에 있어 ‘신자유주의적 시장개혁’의 방향과 사회민주주의적․급진적 개혁의 방향이 각축하게 되고 대부분의 민주화국가에서 중도리버럴 세력의 경제개혁방향이 전자로 경도되면서, 경제적․사회적 탈독점화를 둘러싼 각축의 성격이 변화하게 된다.

민영화, 개방화, 탈규제 등으로 상징되는 신자유주의적 정책은 독재에서 민주화로 이행하면서 혹은 그 이전부터 정부에 의해 채택되고 추구되었다. 그런데 97년 경제위기는 민주화과정에서 결정적으로 영향을 미치게 된다. 즉 97년 경제위기는 더욱 전면적으로 신자유주의적 정책들이 내부화되는 계기였는데 이것이 개별사회에서 미치는 영향을 개별 사회의 조건에 따라 상이하였다고 할 수 있다.

97년의 경제위기는 아시아의 많은 나라에서 구 독점적 정치세력들의 위상을 약화시키고 정치적 자유화와 경제적 자유화를 촉진하였다. 특히 경제위기는 구 정치세력과 경제엘리트들의 부패와 무능을 전면화시켰고 이에 따라 정치개혁의 이슈를 국민적 이슈로 부각시켰다. 이는 구 독점적 기득권세력의 저항에 의해서 제약된 정치적 자유화가 경제위기를 계기로 오히려 전면화된다는 것을 의미하였다. 필리핀에서도 경제위기 이후 에스트라다 정부가 등장하였고 태국에서는 지지부진하던 헌법개정 등의 논의가 촉진되면서 97년 헌법이 등장하는 계기가 되었다. 한국에서는 구 독재적 보수세력의 무능이 부각되면서 50년만에 야당정부로서의 김대중정부가 수립되는 계기가 주어졌다. 말레이시아 같은 경우는 97년 경제위기가 정치개혁의 추동력으로 작용하는 것을 차단하면서 통일말레이국민조직(UMNO: United Malays National Organizations)의 집권을 지속할 수 있었다.

신자유주의적 지구화의 제약효과는 아시아의 여러 나라들이 97년 경제위기에 직면하게 되면서 국내적으로는 신자유주의적 구조조정--민영화, 탈규제, 유연화 등--과 대외적으로는 개방화의 정책기조가 내부화되게 된다. 그런데 각 사회의 내부적인 정치적･사회적 갈등상황에 따라서 상이한 결과가 나타나게 된다(이에 대해서는 박사명 편, {동남아의 경제위기와 정치적 대응}, 폴리데이아 참조). 아래의 표는 다양한 경고를 보여주게 된다.

	97년 경제위기 전후의 정치변동
인도네시아	하비비정부의 와히드 정부로의 변화. 거국내각의 구성. 정치개혁의 추동.
태국	차왈릿(Chavalit)정부에서 추언(Chuan)정부로 변화. 신자유주의적 정책, 정치개혁의 추진과 그것에 대한 민족주의적･민중주의적 응전으로서의 탁신정부의 등장(2001년)
필리핀	라모스정부에서 빈민층을 대변한다고 하는 에스트라다정부로의 변화.
말레이시아	반IMF 정책으로 민족주의적 정서를 동원하면서 정치적 위기의 억압과 관리.
한국	50년 동안의 독재적 보수정권시대에서 ‘민주정권’으로의 전환. 경제위기 극복전략으로서의 친IMF정책의 전면수용 및 신자유주의적 개방화와 구조개혁.
대만	경제위기의 타격이 상대적으로 적음

반면에 경제위기는 신자유주의적 지구화라고 하는 것이 단순히 세계체제적인 외적 조건일 뿐만 아니라 내부의 경제정책을 규정하는 내부적 힘과 정책으로 전환되는 계기였다. 97년 경제위기 이후 아시아의 나라들에서는 민영화, 탈규제,시장자율적 구조조정, 국내시장의 대대적인 개방화 등의 조치가 취해졌다. 이는 국내적인 구 독점적 기득권세력과 사회경제적 하위주체들의 사회적 각축과 다양한 정치세력들 간의 각축에 영향을 직접적으로 미치게 되었다. 이 과정에서 말레이시아의 마하티르는 반IMF적인--어떤 의미에서는 당면한 신자유주의적 정책들---정책을 선택하는 방향으로 나아갔고 한국의 김대중 정부 같은 경우는 친IMF적인 정책들--외환시장의 전면개방 등--을 취하는 방향으로 나아갔다. 태국에서는 경제위기 취해진 일련의 개방화와 구조조정 정책들에 대한 ‘민족주의’적 저항정서가 강해졌고 이러하 저항정서를 위로부터의 전유하는 방식으로 탁신정부에 의한 경제민족주의적 정책과 민중주의적 정책들이 취해졌다.

97년 경제위기 위기 시에 태국의 푸미콘 국왕은 ‘과소비경제에 기인한 문제점’들을 지적하면서 ‘자립경제’의 개념을 제시하기도 했다(김홍구, 2005, “태국의 경제위기와 정치적 선택”, 박사명 편, {동남아의 경제위기와 정치적 대응}, 폴리데이아, 120쪽). 이는 동일한 경제위기가 내부의 정치적･이데올로기적 지형이 어떻게 구성되는가에 따라 상이하게 인식되고 대처됨을 의미한다. 한국에서 97년 경제위기 시에 IMF의 권고정책을 재검토하자고 하는 ‘재협상론’이 일종의 반국가적인 ‘역적’으로 인식되었던 것은 한국 내부의 반공주의적 이데올로기적 지형에 기인하는 특정한 인식상태가 존재함을 의미한다.

신자유주의적 지구화의 영향 속에서 전개되는 각축에서, 구 독점적 기득권세력--특히 경제적--이 민주주의의 급진적 잠재력을 약화시키고 주변화시키면서 구 독점적 질서를 변형적으로 재편․강화하려고 한다면, 사회경제적 하위주체들은 새로운 민주주의적 공간이 자신들의 요구와 이해를 반영하는 공간이 되도록 만들려고 투쟁하게 된다. 이것을 앞서 언급한 바와 같이 ‘민주주의 대 자본주의의 전쟁’이라고 한다면, 신자유주의적 지구화는 후자를 강화하는 힘으로 작용하게 된다. 이러한 전쟁에서 한편에는 ’민주화의 정치적 동력이 경제적･사회적 탈독점화의 동력으로 확장되는 힘이 존재하는 반면에, 다른 한편에는 ‘신자유주의적 지구화’의 동력이 국내적인 민주화의 경제적･사회적 탈독점화의 잠재력을 약화시키면서 새로운 시장적 재독점화의 동력으로 작용하는 힘으로 작동한다는 것을 의미한다. 사회적･ 경제적 탈독점화의 공간을 민주화가 제공한다고 하면, 신자유주의적 지구화는 이러한 공간을 약화시키면서 사회적･경제적 탈독점화가 독점의 해체나 약화가 아니라 변형 및 재구조화로 귀결되도록 한다. 예컨대 빈곤여성 등과 같은 이중적 소수자의 관점에서 보면, 한편에서는 민주화의 결과로 ‘국민기초생활 보장’과 같은 최소보장이 주어지지만 다른 한편에서는 거대한 시장적 신독점구조의 주변적 존재로 재위치지워지게 된다는 것이다. 여기서 우리가 설정한 대로 ‘민주주의의 사회화’(최장집 교수의 표현으로 하면 “‘신자유주의적 민주주의’의 민주화‘”), 즉 민주주의의 급진적 확장이라고 하는 과제가 제기된다. 신자유주의적 지구화가 일국 내에서 ‘민주주의의 사회화’에 가하는 제약은 세계체제의 경제적 위계 속에서 하위에 위치하는 국가일수록 더욱 강하게 제기된다.

마샬이 볼 때, 사회계급은 불평등의 체계이고 시민권은 평등의 체계이며 이 양자는 갈등관계에 존재한다. 그래서 그는 “20세기에 시민권과 자본주의 계급체계는 전쟁상태에 있었다”(84)고 말하고 있다. 그러면서--다소 낙관적으로--“시민권 개념 속에 내재된 평등성은 비록 그 내용이 제한되기는 하지만 원칙적으로  전면적인 불평등을 특징으로 하는 계급체계의 불평등을 붕괴시켰다(85)”고 말한다(Marshall, T. H., 1964, “Citizenship and Social Class", Class, Citizenship, and Social Develpment, NY: Doubleday and Company, Inc.). 자본주의와 민주주의의 전쟁은 이를 원용한 것이다.

3. 복합적 갈등의 장으로서의 ‘민주주의적 정치’와 그 변화

경제적․사회적 독점을 둘러싼 구 독점적 기득권세력과 다양한 사회경제적 하위주체들 혹은 소수자들의 투쟁은 다시 ‘정치’의 영역에 환류된다.

정치적 탈독점화은 과거의 억압적 독재 대신에 ‘민주주의적 정치’의 공간의 회복으로 시작된다고 할 수 있다.  이 공간에는 제도정치의 구조변화, 국가 및 관료구조의 변화, 이데올로기를 포함한 공론장의 변화 등이 포함될 수 있다. 이것은 사회적･경제적 탈독점화가 이루어지는 정치적 매트릭스(matrix)의 변화라고 할 수 있다.  국가 및 관료구조, 제도정치, 공론장의 변화가 이러한 매트릭스를 구성한다. 개별 나라에서 정치적 탈독점화의 수준은 다양할 수 있지만 최소한 정치권력의 독점이 해체되면서 국가, 정당, 공론장, 관료 등의 수준에서 일정한 다원적 공간이 출현하게 된다.

민주주의 이행이 본격화되면서 출현하는 ‘민주주의적 정치’는 구 독점적 기득권세력과 사회경제적 하위주체들의 다층적인 투쟁이 전개되는 장이면서 동시에 그 투쟁의 결과가 반영되는 장이기도 하다. 이러한 새로운 장이 출현함으로써 두 세력간의 갈등이 새로운 형태를 가지면서 전개되게 만들기도 하지만 그 투쟁의 결과는 이 새로운 장에 반영됨으로써 해결을 보게 된다. 정치는 바로 다양한 사회경제적 갈등이 의제화되고 타협되고 해결되는 장이기 때문이다.

앞서 정치적 독점과 경제적․사회적 독점은 상호작용한다고 했는데, 정치적 탈독점화의 시작은 경제적․사회적 탈독점화를 둘러싼 투쟁의 정치적 조건의 변화를 의미한다. 그런데 정치적 탈독점화는 경제적․사회적 탈독점화와 상호작용하면서 후자에 영향을 미치고 다시 후자의 치열한 각축의 현장이 되게 된다. 나아가 경제적․사회적 탈독점화를 둘러싼 투쟁은 정치적 탈독점화를 둘러싼 투쟁에 다시 반영되게 된다.

민주주의적 정치의 공동화(空洞化) 대 사회화

김세균, 2007, “신자유주의와 경찰국가”, 경상대 사회과학연구소 편, {마르크스주의 연구} 8호,

이상의 논의를 토대로 하여 본다면, 민주화 과정에서의 갈등과 투쟁은 바로 독재 하에서 구축된 경제적․사회적 독점의 변형적 재편이냐 해체적 재편이냐의 각축과정이라고 할 수 있다.

변형적 재편의 경우 민주주의적 정치가 새로운 사회경제적 탈독점화의 요구가 담겨져서 그것을 변화하는 장으로 기능하는 것이 아니라 오히려 독재 하에서 고착된 경제적․사회적 독점이 변형되고 민주주의적 정치가 그것을 내포화하는 정치적 형식으로 전락하는 것을 의미한다. 반면에 해체적 재편이라고 할 때는, 민주주의의 급진적 확장을 통해서 그 경제적․사회적 독점 차제의 일정한 평등적․ 반(反)차별적 재편의 계기로 작동하는 것을 의미한다. 변형적 재편의 경우--신자유주의적 지구화의 과정에서 국가가 공동화되듯이--민주화과정에서 출현하는 민주주의적 정치의 공동화(hollowed out) 현상이 나타난다고 하는 비판이 제기될 수 있다. 이런 의미에서 ‘민주주의의 사회화’는 민주주의의 공동화에 대립한다. ‘민주주의의 사회화’의 의미는 바로 이러한 새로운 민주주의적 ‘정치’가 사회 혹은 사회구성원의 요구, 특히 사회경제적 하위주체들의 요구를 담아냄으로써 폭넓은 사회경제적 탈독점화의 공간으로 작용하는 것을 의미한다 새로운 민주주의적 정치의 공간은 바로 이러한 ‘민주주의의 사회화’ 대 ‘민주주의의 공동화’의 각축이 전개되고 반영되는 장이라고 할 수 있다.

지구화에 따른 국가의 공동화에 대한 논의를 비유한다면 신자유주의적 지구화에 의한 민주주의의 공동화(hollowed out)을 이야기할 수 있을 것이다. Colin Crouch(Post-Democracy, Cambridge: Polity, 2004)에서 서구 민주주의에서 점점더 기업의 힘은 강력해지고 정치는 기업들의 로비와 압력에 의해서 더욱 많은 영향을 받는 상태로 가고 있으며 대중들은 점점 더 수동적인 존재가 되고 있다고 있다. 선거로 주기적인 정부교체는 이루어지지만 그것은 점점더 선거전문가들의 통제된 게임이 되어가게 된다. 케인즈주의와 대량생산체제는 대중의 정치적 중요성을 감소시키게 되고 여기서 노동자 계급정치는 하강 포물선을 그리게 된다. 여기서 당연히 기존의 계급정당모델은 쇠퇴하고 힘을 잃어버리게 된다. 계급정치의 틀 내에서 확보되었던 시민권과 그것의 사회적 확장은 이제 역전되어 ‘시민권의 상업화(commercialization of citizenship )가 나타나게 된다.이러한 새로운 상태를 '후기민주주의(post-democracy)'라고 말하고 있다. 이러한 민주주의의 형해화 현상이 서구에서의 현실이라고 한다면, 아시아의 민주화는 이러한 포스트-민주주의로의 형해화의 위험성을 가지면서 독재로부터 복원된 민주주의를 사회경제적 차원으로 확장하려는 투쟁이 전개되고 있는 셈이라고 할 수 있다.

사회경제적 탈독점화와 정치세력들 간의 관계--독재적 보수세력, 반독재 중도리버럴세력, 급진진보주의세력

정치적 탈독점화와 사회경제적 탈독점화(경제적･사회적 탈독점화)을 둘러싼 복합적 갈등은 민주주의적 정치공간에서는 아래와 같은 두가지 세력관계로 반영된다. 첫째는 민주주의적 정치공간에서 구 독재적 보수세력과 반독재 중도리버럴(혹은 중도개혁자유주의)세력의 관계이다. 특히 후자가 얼마나 전자로부터 자립적이며 독자적인 대중적 기반을 갖는 방식으로 강력한가하는 것이다. 둘째는 민주주의적 정치공간에서 사회경제적 진보주의가 얼마나 누구에 의해 담지되는가하는 것이다. 이것은 반독재 중도리버럴이 사회성을 강화하는 방향으로 담지될 수 있고 급진진보정치세력에 의해서 담지될 수 있다.

이 분석은 B. Moore가 근대로의 이행과정에서 독재와 민주주의의 분기(分岐)를 규정한 사회적 조건으로서 부르주아지의 자립성에 주목했던 것과 맥을 같이 한다. 주지하다시피 그는 근대사회로의 이행의 3가지 길을 ‘서구적 형태의 민주주의로 가는 부르주아혁명의 길(혁명적 이행)’, ‘위로부터의 보수적 혁명(파시즘으로의 이행)’‘공산주의를 낳는 농민혁명의 길’로 나누었다. 이러한 분기의 결정적인 차이는 부르주아계급(당시로서는 여기서 이야기하는 중도리버럴세력과 대응한다)이 구 왕권과 지주계급으로부터 독립적인 기반을 가지고 있는가하는 것이다. 부르주아적 민주주의로의 혁명적 이행에서는 상업적 농업이 적절하게 발전하고, 왕권과 지주계급이 약화됨과 동시에 부르주아계급이 강력하게 발전하면서 안정적인 부르주아적 민주주의가 발전하게 된다. 반면, 위로부터의 보수적 혁명의 경로에서는 노동억압적인 농업(labor-repressive agricultural system)이 지속되고 그러한 경제적 기반 위에서 지주계급은 강력하고 부르주아게급은 취약한 상태가 조성된다. 여기서 농민, 노동자에 대항하는 보수적 동맹이 형성되면서 구 권위주의체제의 유산은 그대로 근대적 체제의 성격으로 이월된다. 마지막 공산주의를 낳는 농민혁명의 경로에서는 근대로의 이행이 좌절되면서 반근대적인 농촌혁명이 나타나게 된다. 민주화과정에서도 중도리버럴 세력이 얼마나 구 독재적 보수세력으로부터 자립적인가하는 것이 중요하며(신과두제 유형의 사회에서는 ‘위로부터의 보수적 혁명의 경로에서와 같이 중도리버럴과 구 독재적 보수 간의 유착과 미분리가 나타난다).  사회경제적 평등화의 진전은 중도리버럴이 스스로 급진진보세력의 도전을 수용하면서 사회성을 강화하게 되던가 아니면 급진진보세력 스스로가 강화되는 데서 찾을 수 있다(Moore, Barrington, Jr., 진덕규 옮김, 1990, □독재와 민주주의의 사회적 기원□, 까치사).

민주화과정에서 민주주의적 정치의 행위자들, 독재적 보수세력과 반독재개혁자유주의세력, 급진주의세력 간의 관계가 사회경제적 투쟁을 반영하면서 변화하게 되는데, 이러한 상호관계, 즉 권력관계가 어떻게 전개되는냐가 민주주의의 사회경제적 질이 결정된다.

첫째를 보자. 민주화의 과정은 과거 개발독재의 모순의 폭발이고 이것은 단순히 선거민주주의의 도입을 넘어서서 개발독재를 통하여 폭발한 사회경제적 모순(이를 사회적․경제적 독점이라고 표현했다)의 정치 내부화(물론 사회경제적 모순의 구조적 해결을 지향하는 것은 사회주의일 것이고 민주주의는 이것의 해결을 위한 민주주의적 정치공간을 제공하는 것이다)하는 것이다.

우리는 독재를 정치적 독점과 경제적․사회적 독점이 결합되어 있는 독점복합체라고 하였다. 이런 점에서 정치적 민주화는 일차적으로 특정한 독재적 보수세력이 독점하는 상태에서 일정한 분점(分點)상황으로 변화하는 것을 의미한다. 정치적 민주화는 제한되고 불완전하기는 하지만 다원적 경쟁질서를 출현시키게 된다. 특별히 독재에 저항했던 혹은 독재 하에서 억압되었던 정치집단이나 세력들이 제도정치의 장에서 활동할 수 있게 되면서 구 독재적 보수세력과 반독재 중도리버벌은 민주주의적 정치공간에서 각축한다. 반독재 민주화운동은 정치세력간의 관계로 보면, 독재에 저항하는 중도(개혁)리버럴 정치세력과 다양한 사회경제적 하위주체들, 그들을 대표하는 정치세력들 간의 연합운동이었다.

반독재 중도리버럴의 보수세력으로부터의 자립성

민주화의 도정에 오르면서 반독재 중도리버럴세력은 독재적 보수세력으로부터 분리된다. 문제는 이것이 얼마나 자립적이고 대립적인가하는 것이다. 구 독재적 보수정치세력은 경제적 독점세력과 사회적 독점세력과 결합되어 존재한다. 이 문제는 중도리버럴세력이 얼마나 구 경제적 독점세력과 사회적 독점세력으로부터 자유로운가. 그들이 근거하는 경제적 독점과 사회적 독점을 해체할 수 있는가하는 것과 연관이 되어 있다. 이것이 신과두제와 다원경쟁체제의 결정적인 차이이다. 다원경쟁체제의 유형은 독재적 보수세력으로부터 자립한 중도리버럴 세력이 존재하는 경우이며, 신과두제의 유형은 중도리버럴 세력이 취약한 경우를 말한다. 이것은 단지 정치적 차이만을 갖는 것이 아니라 사회경제적 차이를 갖고 있다. 전자는 반독재 중도리버럴의 사회적 기반이 취약하고 그래서 독재적 보수세력에 대항적인 되지 못하고 유착하는 경우를 말한다. 서구 근대화과정에서의 부르주아 민주주의와 파시즘의 사회적 기반을 논했던 B. 무어의 논의가 아시아 민주화의 맥락에서도 적용될 수 있다. 민주주의정치의 불안정성은 반독재 중도리버럴세력이 취약함으로써 독재적 보수세력과 타협하게 되고 이는 기존의 국가관료, 정당, 미디어구조에 그대로 의존하게 되는 것을 의미한다.

반독재 중도리버럴세력의 급진 사회경제적 세력과의 관계--사회경제적 진보주의의 담지세력

둘째를 보자. 새로운 민주주의적 정치공간에서 경제적･사회적 탈독점화를 지향･추동할 수 있는 사회경제적 진보주의가 어느 세력에 의해 어느 정도 강력하게 담지되는가하는 것이다. 이것은 제도정치세력과 사회경제적 세력 간의 관계의 문제이기도 하다. 사회경제적 하위주체들이 독재 하에서 억압되었던 다양한 요구와 이해를 표출하게 되는데, 이는 반독재 중도리버럴에 의해서 수용･담지되거나 아니면 급진진보정치세력에 의해서 담지될 수 있다. 전자의 경우 반독재 중도리버럴이 사회성을 강화하는 문제이며 후자는 급진진보정치세력이 새로운 민주주의적 정치공간에 진입할 수 있느냐하는 문제이다.

민주화이행이 궁극적으로 정치의 장에서 총화된다고 할 때, 사회경제적 하위주체들의 요구가 구 독점적 기득권세력의 저항을 넘어 실현되기 위해서는 사회경제적 진보주의가 민주주의적 공간 내에서 담지되고 추구되어야 한다. 사회경제적 하위주체들의 투쟁이 강화되고 그것이 중심적인 주제로 헤게모니적 위치를 갖게 된다면 그것은 강력한 사회적 요구로서 정치적 공간에 투여될 것이다. 그럴 때 그것은 반독재 중도리버럴 세력이 단순히 정치적 민주화에만 머무르지 않고 사회경제적 개혁주의를 담지하는, 즉 중도리버럴 세력의 사회성이 강화되는 것으로 나타날 수 있을 것이다. 이러한 세력이 출현한다면 독재 하에서의 반독재 리버럴은 신자유주의적 리버럴과 시장규제적 리버럴로 분화되게 될 것이다. 사실 후자가 얼마나 강하냐하는 것이 신자유주의적 지구화와 결합되어 진행되는 민주화 속에서 신자유주의를 상쇄하거나 보완하는 사회경제적 정책을 선택할 수 있느냐를 결정하게 될 것이다. 나아가 이는 독재적 보수세력 자체도 개발독재 하에서의 일면적인 친자본적인 정책시행을 넘어서서 개발주의의 폐해를 보완하는 보완적인 사회경제정책을 취하게 하는 방향으로 나타나게 될 수도 있다.

신자유주의적 지구화의 압도적인 영향과 제약 속에서 급진진보세력들도 시장수용적 급진진보세력과 더욱 근본주의적 입장을 취하는 반신자본주의적 급진진보세력으로 분화되게 된다. 예컨대 한국의 민주노동당 내에서도 성장을 고민하고 그것에 대한 대안을 모색하려는 노력이 나타나는 것도 이러한 현상의 반영이라고 할 수 있다. 이러한 내부분화를 포함하면서도 급진진보세력이 얼마나 제도정치에 진입할 수 있는가 그리고 강력한 기반을 형성할 수 있는가가 사회경제적 하위주체들의 요구가 정치의 장에서 반영되는 척도가 될 것이다.

여기서 사회경제적 하위주체들의 저항을 포함하여 대중적 요구가 강력하게 제기되어 구 독재적 보수세력 조차도 ‘재분배적 정책’을 고민하지 않을 수 없는 상황이 출현하게 될 수도 있다. 물론 예외적이기는 하지만.결국 중도리버럴이 얼마나 이러한 사회경제적 진보주의를 담지하는가 아니면 보다 직접적으로 사회경제적 진보세력이 정치세력화하는가하는 점이 민주화과정의 사회경제적 성격을 결정하게 된다.

정치적 다원경쟁체제의 유형에 속하는 사회들에서는, 상대적으로 정치적 민주화가 진전되고 새롭게 제기되는 사회경제적 의제들을 중도리버럴이 내부화하는 방향의 변화도 가능할 것이다. 그러나 한국의 경우 이러한 점은 참여정부에서 386이 친시장적 태도로 변화하던가, 한미FTA찬성론으로 돌어서는 것에서도 드러나듯이 이러한 변화의 가능성도 제한적이라고 할 수 있겠다.  한국에서 반독재 중도리버럴이  비정규직 문제나, 양극화, 소득분배 악화 등과 같은 이슈들을 대의하지 못하고 그 결과 구 독재적 보수세력과의 관계에서는 일정하게 자립성을 갖고 사회적 기반을 확보하였으나, 다양한 사회경제적 하위주체들과 괴리됨으로써 또다른 의미에서 사회경제적 차원에서의 대중적 기반을 상실하게 된다.

특정 상황에서는, 중도리버럴세력이 한편에서 ‘샌드위치’적 상황을 맞을 수도 있다. 즉 독재적 보수세력과의 대결에서 일정한 사회적 기반을 가졌지만, 민주화 이후의 사회경제적 요구에 제대로 부응하지 못함으로써 사회적 기반이 축소되는 상황이다. 필리핀 등 동남아시아의 많은 민주화 국가에서는 반독재 중도리버럴이 구 독재적 보수세력으로부터 자립화하여 충분한 사회적 기반을 갖지도 못하고 사회경제적 진보주의를 담지하지도 못하여 대중적 지지를 상실하는 경우도 많다. 이것이 많은 경우에 나타나는 반독재 중도리버럴 정부의 위기의 구조적 성격이다. 한국에서도 회자되는 ‘민주주의의 위기’의 성격은 바로 이것이다.

아시아의 많은 나라들에서 신자유주의적 지구화는 이러한 반독재 중도리버럴의 사회성을 탈각시키게 방향으로 작동하게 된다. 일종의 중도리버럴의 ‘탈사회화’ 현상이 나타나게 된다. 이것은 다원경쟁체제적인 허들을 통과하였지만 사회경제적 허들을 통과하지 못하는 것을 의미한다. 신자유주의적 지구화의 민주화에 대한 제약･굴절 효과는 이런 식으로 나타난다.

신자유주의적 지구화와 결합되어 진행되는 민주화는 중도리버럴세력이 취할 수 있는--사회경제적--선택의 폭을 제한하게 되고 이는 ‘민주정부’의 만연한 위기로 나타나게 된다. 반독재 민주주의 세력이 국가권력을 장악하더라도 민주화정에서 분출되는 다양한 사회경제적 요구를 수용하면서 안정적인 사회적 기반을 형성해가는 것은 대단히 어렵다. 태국의 쿠데타는 이러한 현상의 하나라고 해야 할 것이다.

중도리버럴의 향방과 달리, 사회경제적 하위주체들의 요구를 급진적으로 반영하는 급진적 정치세력의 제도정치화의 가능성도 존재할 수 있다. 이것은 다양한 나라들에서 다양한 형태로 진행된다. 한국의 경우 민주노동당과 같은 형태의 급진정당이 비례대표제에 의해 원내 의석 299석 중 9석을 얻어 제3정당이 되는 경우를 들 수 있다. 대만 같은 경우는 원내의석이 사회경제적 요구를 대변하는 정당이나 세력이 진입하지 못하고 동시에 반독재 개혁자유주의 정당이 사회경제적 요구를 대의하지 못하는 상황으로 나타난다.

반독재 중도리버럴 정부의 전략적 통치능력

이상에서 서술한 바와 같은 정치세력들 간의 각축과정에서 민주화과정에서 출현하는 포스트-독재정부, 특히 반독재 중도리버럴 정부의 통치과정은 정치세력들간의 상호관계에 영향을 미치고 이를 통해 사회적･경제적 탈독점화의 결과에 영향을 미치게 된다.

독재로부터 민주주의로의 이행과정은 구 독재적 보수세력이 집권하는 시기와 그에 저항했던 반독재세력이 집권하는 시기로 나눌 수 있다. 즉 한국에서와 같이 노태우정부나 문민정부와 같이 구 독재세력이 정치권력을 장악하고 있는 변형독재정권의 시기가 있는 반면에, 국민정부나 참여정부와 같이 독재에 대항했던 세력--특히 급진적 세력이 아니라 자유주의적 세력--이 집권하는 시기로 있을 수 있다.

변형독재 시기는 기본적으로 '독재 대 반독재‘의 구도를 지속시키지만, 반독재세력이 집권하는 시기는 이전의 구도를 해체시키면서 더욱 복합적인 갈등의 장을 출현시키게 된다.

그런데 반독재 민주정부, 즉 반독재 민주화세력 중의 일부, 특히 중도리버럴 정치세력이 집권세력이 되는 정부는 한편에서는 반독재민주화운동세력이 집권하여 반독재운동과정에서 요구하였단 개혁사안들을 주체가 되어 실현하게 되는 반면에, 다른 한편에서는 국가통치세력으로서 여러 가지 문제점을 노정시킬 수 있고 그 결과 ‘저항’의 대상이 된다는 것이다. 이것은 물론 구 독점적 기득권세력과 사회경제적 하위주체들의 사회경제적 탈독점화를 둘러싼 갈등에 영향을 미치게 된다. 이것은 여러 가지 측면에서이다.

이 때문에 이른바 ‘민주정부’의 수립, 혹은 반독재세력이 집권하는 정권교체가 갈등을 완화시키기도 하지만 갈등을 더욱 치열하게 만들기도 한다. 다시 말해 민주화는 기본적으로 정치적 탈독점화의 과정을 의미하고, 민주정부의 성립은 이러한 정치적 탈독점화가 국가권력 담지세력의 ‘다원적 경쟁’을 출현시키는 수준으로 고도화되었음을 의미한다. 즉 독재적 집권세력의 배경을 갖는 구(舊)통치세력의 국가권력독점이 약화되고 반독재운동의 배경을 갖는 신(新)국가통치세력이 새롭게 국가권력의 지배적 집단으로 성립한다는 것을 의미한다.  이런 점에서 민주정부의 출현은 구 독점적인 기득권집단에게는 위협적 상황이 되고 이는 더욱 치열한 갈등을 촉발하게 된다. 더구나 정치적 독점이 균열된 상황에서 이전에 독재 하에서 구조화된 사회적･경제적 독점을 둘러싼 갈등은 더욱 복잡한 양상을 띄고 더욱 치열하고 다층적으로 전개되게 된다.  민주정부의 출현은 공고화라는 말이 함의하는 안정화를 동반하기 보다는 오히려 더욱 치열한 갈등을 촉발하게 된다는 것이다. 한국에서도 민주정부 하에서 더욱 치열한 복합적 갈등 양상이 전개되는 것도 이 때문이다. 결국 민주정부 하의 정치와 사회는 더욱 ‘복합적인 갈등의 장’으로 전화되게 되는 것이다.

민주정부로 상징되는 반독재 중도리버럴세력들의 부패 연루 정도와 그들의 전략적 통치능력이 정치적･사회적인 복합적 갈등에 중요한 영향을 미친다. 전자는 중도리버럴 세력이 민주화 과정에서 집권세력이 되었을 때 그들이 얼마나 과거와 다른 투명성과 반부패성을 담지할 수 있느냐가 중요하다. 부패 이슈는 정치적･사회적 갈등에서 어느 하나의 집단이 헤게모니적 지위를 갖느냐 그것을 박탈당하느냐에 결정정적인 영향을 미친다. 이는 부패가 국민적인 이슈이기 때문이다. 예컨대 집권세력이 부패에 연루되게 되면 반대세력이 헤게모니적 성격을 가지면서 대중들을 반집권세력으로 동원할 수 있는 공간을 넓히게 된다. 대만의 천수이벤 정권이나 필리핀의 에스트라다 대통령과 인도네시아의 와히드 대통령이 부패 때문에 탄핵을 당하였다. 대만의 천수이벤 총통은 부패로 인하여 1년여가 넘는 시민사회의 반부패 항의를 당하여 그 지지기반이 약화되었다. 한국의 김대중 정부도 2000년 검찰총장이 연루된 부패사건으로 곤혹을 치루었으며 노무현 정부도 변양균-신정아 사건이나 청와대 비서관 정윤재 사건 등으로 곤혹은 치루었다. 이러한 부패연루는 민주화과정에서의 집권세력이 얼마나 구체제로부터 단절적으로 성립하느냐에 따라 다른데 한국의 노무현정부의 경우 구 체제의 기득권적 지위에 있지 않았기 때문에 상대적으로 국민적 의제인 부패문제로 정치적 타격을 받지 않았던 것으로 보인다.

다음으로 전략적 통치능력은 민주화의 과정에서의 각축에 영향을 크게 영향을 미친다. 전략적 통치능력에는 정책수행의 현실적 능력, 대중에 대한 경제적 포섭을 통한 대중의 통합능력, 갈등의 분산을 위한 예방적 개혁능력, 민주정부 하에서의 새로운 경제적 모순 등 다양한 요인을 들 수 있다.

여기서 과거 독재세력은 ‘국가조합주의’적 방식으로 다양한 사회집단을 국가에 통합시켜 냈다. 다양한 사회적 집단들의 동의를 창출해내고 통합해내는 능력은 민주화의 향방에 영향을 미친다.

민주정부의 전략적 통치능력에는 민주정부 하에서의 새로운 경제적 배제와 새로운 경제적 포섭의 정도도 포함될 수 있다. 즉 민주정부 정책은--과거 독재정부와는 다른 방식으로--새로운 배제적 성격과 새로운 포섭적 성격이 이중적으로 존재하게 된다. 신배제성(新排除性)과 신포섭성(新包攝性)이란, 민주정부의 통치로 통치로 인하여 혜택을 받고 포섭되는 개인, 집단, 계급계층이 존재하는 반면에 반대로 그 통치로 인하여--과거 독재와 다르기 때문에--새롭게 배제와 불이익을 감수해야 하는 개인, 집단, 계급계층이 존재하게 된다는 것이다. 한 사회에서 새로운 배제적 집단이 많느냐 반대로 새로운 포섭적 집단이 많느냐 하는 것은 민주정부 하에서의 갈등의 수준과 정도를 규정한다. 예컨대 새로운 경제적 포섭집단이 많은 경우도 있고 포섭은 적으면서 새로운 배제집단이 다수 증가하게 되는 경우도 있을 수 있다. 예컨대 태국의 탁신정부는 이른바 새로운 ‘민중주의’ 정책을 통하여--1백만 바트 마을지원 프로젝트나 전국민 의료보험 제도의 도입 등--동북부 지역과 하층민에 대한 상당한 대중적 지지기반을 확보하였는데 이는 새로운 포섭적 집단이 형성된 것을 의미한다. 한편에서는 군부정권 하에서 유착한 구 자본가집단이 있는 반면에 다른 한편에서는 탁신 자신의 가족기업과 새로운 경제엘리트층은 탁신정부의 특권적 수혜자집단으로 부상한 것이다. 한국의 경우는 참여정부 하에서는 참여정부에 대한 주요한 지지층이 오히려 참여정부 하에서 자신들의 삶의 하락했다는 인식 하에서 지지기반이 이탈하는 현상이 나타나고 있다. 민주화가 이른바 신자유주의적 지구화와 결합되면서 진행되기 때문에 민주정부 조차도 개방화, 민영화, 유연화 정책을 구사하게 되고 이는 ‘20 대 80’사회로 상징되는 경제적 불평등화를 촉진함으로써 민주정부의 정치적 기반에 영향을 미치게 되기도 한다. 전략적 통치능력에는 다양한 내용이 포함될 수 있는데, 한국에서 많이 문제되는 것처럼 통치엘리트들의 행위스타일도 포함될 수 있다. 한국의 참여정부의 경우 정책콘덴츠 자체의 쟁점화 보다는 콘덴츠를 실행하는 과정에서의 원숙하지 못한 언행 자체가 쟁점화되는 경우가 많았다.

이처럼 정치적 탈독점화의 유형적 성격, 민주화의 과정에서 출현하는 ‘반독재 민주정부 자체’의 부패 연루 정도 및 전략적 통치능력 등에 의해서 매개되면서 신자유주의적 지구화는 민주화의 사회경제적 성격이 현실화되는데 영향을 미치게 된다.

먼저 신자유주의적 지구화의 물결은 민주주의이행･공고화･포스트-공고화의 과정에서 진행되는 경제적･사회적 탈독점화의 복합적 상호작용에 대해서 지배적으로는 구 독점적 기득권 집단에 긍정적으로 작용한다. 신자유주의적 지구화의 상황은 자본 간의 지구적 경쟁을 강화하고 일국적으로는 위협적인 경제적 도전을 받는 것을 의미하기 때문에, 그것이 시장과 자본에 ‘반(反)하는’ 경제개혁 보다는, 자본과 시장에 친화적인(market-frienldy) 정책을 촉구하는 환경으로 비쳐지기 때문이다.

60․70년대 전세계적으로 자본주의에 대한 사회적 규제를 중심으로 하는 복지국가의 흐름이 존재하던 것과는 정반대로, 신자유주의적 지구화의 흐름은 민주화과정에서의 경제적․사회적 독점의 재구조화에 부정적인 영향으로 작동하게 된다. 즉 신자유주의적 지구화는 기업, 시장, 자본권력의 강화로 작동한다. 이것은 ‘정치적 탈독점화’의 평등화 효과를 무력화시키면서 새롭게 사회적･경제적 탈독점화를 최소화하거나 제한하는 효과를 갖는다.

이것은 예컨대 새로운 민주주의적 정치공간 속에서 노동자계급, 민중부문, 다양한 하위주체들의 요구와 이해 보다는 국제경쟁력 강화, 그를 위한 유연성과 개방화 등이 보다 강조되게 된다. 그들의 요구와 이해는 주변화되게 된다. 신자유주의적 지구화는 민주화과정에서 구성해내야 하는 민주주의를 약화화시키는 방향으로 작용하는 것이다.

물론 신자유주의적 지구화가 구 독점적 기득권세력과 사회경제적 하위주체들의 각축에 일반적으로 부정적 영향만을 미치는 것은 아니다. 즉 지구화는 국민국가의 상대화(relativization)를 통해서 국민국가에 의해서 억압되고 있었던 다양한 사회경제적 약자들 혹은 시장에서의 주변적 존재들의 요구를 표출시킬 가능성도 열어놓고 있다. 국민국가와 민중의 관계에서 전자의 독점적 지위가 약화되기 때문에, 국민국가에 의해서 억압되고 있는 다양한 소수자적 정체성 혹은 경제적 약자의 주체성을 강화시킬 가능성이 있다는 것이다.

이런 점에서 분해된 주권(disaggregated sovereignty)을 이야기한다(Slaughter, Anne-Marie, 2005, "Disaggregated Sovereignty: Towards the Public Accountability of Global Governmanet Networks", David Held and M. Koenig-Archibugi, Global Governance and Public Accountability, Oxford: Blackwell Publishing).

아시아의 많은 민주화 이행국가들은 신자유주의적 지구화에 ‘포획’되는 방향으로 전개되게 된다. 이는 60･70년대 미국의 근대화정책에 부응하여 ‘개발독재국가’의 경로를 걸었던 것과 유사하다. 정치적 민주주의를 넘어 사회경제적 민주주의로 심화되어야 하는 아시아의 민주주의는 이러한 포획 속에서 갈등과 진통을 겪게 된다고 할 수 있다.

새로운 민주주의적 정치와 ‘정치적인 것’들의 포괄성

여기서 우리는 보다 근원적인 차원에서 제도정치가 포괄하는 ‘정치적인 것’들과 새로운 민주주의의 정치의 관계를 생각해보게 된다.

기본적으로 독재를 대신하는 ‘민주주의적 정치’는 앞서 서술한 3차원의 갈등을 얼마나 적대적 갈등에서 경쟁적 갈등으로 전화할 수 있느냐하는 문제이다. 주지하다시피 독재와 민주주의로의 이행은 시민적․정치적 권리의 회복과 선거민주주의의 회복이라는 제도적 변화에만 국한되지 않는다․ 그것은 ‘정치’의 회복이다. 이러한 변화의 일차적인 출발은 당연히 독재가 제도정치의 공간에서 배제하거나 억압했던 ‘정치적인 것(the political)’들의 회복이다. 과거에 비(非)정치 혹은 반(反)정치로 규정되었던 ‘정치적인 것'들이 민주주의적 정치공간에 회복된다. 민주주의적 정치의 확장과정은 바로 제도정치 공간에 더많은 정치적인 것들을 ’장외(場外)정치‘에서 ’장내정치‘로 끌어들이는 것이다.

민주화과정에서 회복되는 민주주의적 정치가 보다 직접적으로 사회경제적 변화와 연관되는 것은 그러한 사회경제적 변화를 구성하는 요구들이 정치의 장에 표현되고 경쟁적 갈등의 주제가 될 수 있는가와 연관되어 있기 때문이다. 사실 정치는 ‘정치적인 것’들이 갈등하고 타협하는 제도화된 장이다. 민주주의의 재구성과정은 정치의 재구성과정이라고 할 수 있는데, 민주화과정에서 회복되는 ‘민주주의적 정치’가 얼마나 다양한 사회경제적 하위주체들의 요구와 이해---독재 하에서 억압되었던 ‘정치적인 것들’--을 정치의 공간에서 내포화될 수 있느냐하는 것이 관건이다. 새로운 민주주의적 정치의 사회(다양한 사회경제적 하위주체들의 요구와 이해), 그것들이 표현하는 다양한 정치적인 것들)에 대한 개방성이다(이런 점에서 민주주의의 문제는 정치와 사회의 관계문제이다. 정치는 정치 그 자체가 아니면, 특정한 시공간에 존재하는 정치가 사회의 정치적인 것들의 얼마만큼을 내부화하는가하는 문제이다.

문제는 이러한 새로운 민주주의적 정치와 사회의 관계이다. 혹은 여기에서 언급하고 있는 구 독점적 기득권세력과 사회경제적 하위주체(계급적 하위주체, 사회경제적 하위주체. 전자는 노동자계급, 후자는 여성, 장애인 등 다양한 사회적 서발턴 집단들)의 갈등으로 특징지워지는 사회적 요구가 과연 정치 속에 얼마나 반영되는가하는 것이다. 이 점에서 기존의 공고화론이나 Gunther et.al.(1995)의 논의는 반체제적 정당이나 extremist의 배제를 통한 안정화를 상정하고 있는데, 필자가 볼 때 반체제적 정당이나 극단주의 세력은 기본적으로 기존하는 제도정치가 이들을 배제하는 방식으로 작동하기 때문에 기존의 제도정치적 질서를 거부하고 제도정치를 거부하는 ‘반정치적’ 극단주의 행동을 하게 된 것이다. 이런 시각에서 볼 때, 민주화 과정에서 과거 독재 하에서 배제된 사회경제적 세력--그들을 반영하는 극단주의 세력이건--이 민주주의적 정치 내부로 수렴될 수 있느냐 없느냐 하는 것이다. 이것이 ‘민주주의의 사회화’이다. 단순히 부활된 선거민주주의의 안정화의 차원이 아니라, 독재가 배제하 였던 ‘사회(억압된 사회경제적 하위주체들, 그들이 대표하는 ’정치적인 것‘들, 그들과 연계된 배제된 정치집단이나 세력들 등)를 얼마나 내부하느냐하는 것이 중요한 것이다. 물론 민주주의는 언제나 제한된 형태로 작동하기 때문에, 반정치적 세력 모두가 민주화 과정에서 포섭되어야만 민주적 공고화가 이루어지는 것은 아니다. 특정 시점에서 ‘국민적 여론’구조 상 일정한 집단을 배제한 채로 민주주의적 정치가 작동할 가능성이 있다(물론 필자는 이러한 한계는 언제나 상대적인 것이라고 판단한다).

예컨대 민주화과정에서 빈곤의 이슈, 비정규직 이슈, 양극화의 이슈, 외국인노동자의 요구, 여성의 요구가 민주주의적 정치공간에 얼마나 반영되느냐에 따라 사회경제적 변화의 결과가 규정된다. 이것은 사회경제적 하위주체 혹은 사회경제적 소수자들의 ‘정치’, 더 정확하게는 그들이 표현하는 ‘정치적인 것’들이 비정치나 반정치로 규정되어 배제되는가 아니면 새로운 정치적 요구로서 제도정치 내에 포섭되어 경쟁적 갈등의 주제가 되는가하는 문제와 연관되어 있다.

여기서 새롭게 출현한 민주주의적 정치가 어떤 성격으로 구성되는가, 어느 정치로 그 민주주의적 ‘정치’가 사회와의 긴장을 해소하는가, 나아가 민주주의적 ‘정치’가 ‘사회경제적 갈등’을 얼마나 비차별적으로--최소한 사회경제적 하위주체들이 수용하는 방식으로--내부화하느냐가 관건이 된다. 그런데 민주주의론은 사회주의론이 아니다. 민주주의론은 협의의 정치의 영역에 속하는 일이다. 즉 대의와 대표의 문제가 생긴다. 정치가 얼마나 사회를 대의하느냐 대표하느냐하는 문제이다(근대 대의민주주의에는 근원적으로 이 문제가 존재한다. 대의정치가 얼마나 사회가 대의하느냐하는 문제가 존재한다. 그러나 절차적 대의이지 내용적 대의가 아니게 되고 여기서 부단히 갈등이 존재한다).

새로운 민주주의적 정치공간이 안정화되는 것--이것이 공고화론자들이 이야기하는 공고화의 핵심적인 내용이다--은 민주주의적 정치에 대해서 구 기득권세력이 제약하는 정도와 사회경제적 하위주체들의 기대수준(시민사회의 활성화 수준)에 의해서 영향을 받는다. 민주주의적 정치의 확장 속도가 작고, 구 독점적 집단에 의해서 제약될 때, 하위주체들은 민주주의적 정치에 기대를 포기하고, ‘비제도적 수단에 의한 정치’를 향하게 된다. 사회경제적 하위주체들의 요구가 민주주의적 정치 내에 표현되고 수용되는 정도--여기서 하위주체들의 대의(representation), 경제적 복지 등 보완정책 등---에 따라서 달라지게 된다.

소수자에 대한 정치적 배제는 그들의 경제적 불평등과 사회적 차별구조와 연관이 되어 있다. 새로운 민주주의적 정치공간에서 이들의 요구와 이해가 정치적인 요구로서 다루어지는 것은 경제적․사회적 변화에 영향을 미치는 변수가 된다. ‘민주주의 사회화’라고 하는 것은 새로운 민주주의적 정치가 바로 이러한 배제와 불평등, 차별을 어떻게 효과적으로 내부의제화하느냐하는 것을 의미한다.

기본적으로 민주주의는 ‘적대적 갈등’의 체제가 아니라 ‘비적대적인 갈등적 타협’ 나아가 ‘비적대적 공존’체제이다. 여기서 우리는 근본적으로 민주주의의 ‘보수성’을 본다. 민주주의는 총을 들고 싸우는 ‘근대 이전’의 정치적 갈등의 형식을 지지투표를 더 많이 얻어서 승자를 결정하는(from bullet to ballot) 근대적인 정치적 갈등의 형식으로 전환한 것이라고 할 수 있다. 독재 하에서는 독재세력을 중심으로 갈등이 억압되면서 독재세력의 강압과 폭력에 의해 특정한 방식으로 ‘공존’하던 체제였다. 그러나 민주화가 진행되면 이전의 억압된 갈등은 공개화․표면화된다. 독재 하에서 시민사회가 저항적으로 활성화되었다고 하면 민주화 이후에는 다양한 사회경제적 하위주체들도 자신들의 요구와 이해를 전면화한다. 주체적 활성화의 단계로 진입하는 것이다. 여기서 관건은 민주주의적 형식 속에서 여러 사회경제적 주체들의 요구와 이해가 억압되지 않고 수렴되면서 민주주의 제도 내에서 타협되고 조정할 수 있는가하는 것이다. 물론 어느 체제이던 간에 모든 요구와 이해가 공개화된 갈등의 주제로 전화되지는 않는다. 사회경제적 하위주체 자체들이 그것을 쟁점화하고 정치적 쟁점으로 만들지 않는한 특정한 불평등과 차별, 배제는 ‘주어진’ 것으로 되면서 공존하게 된다. 그런 전제 위에서도 쟁점화된 요구와 이해 자체가 얼마나 폭넓게 민주주의적 체제 내에 수렴되고 조정되는가하는 것이 중요하게 된다. 그래서 민주화의 과정은 다층적인 갈등의 과정이 된다.

이러한 다층적인 갈등의 결과가 어떻게 나타날 것인가하는 것은 미리 정해진(predetermined) 경로가 존재하는 것은 아니다. 이에는 만성적 갈등, 역류(conter-wave), 비적대적 공존 등의 경로가 있다. 가장 이상적인 경로는 ‘비적대적 공존’의 경로가 있다. 비적대적 공존은 독재적 보수세력과 반독재 중도리버럴세력과 급진진보정치의세력이 다원적으로 경쟁하고 이들 사이의 적대성이 완화되어 일정한 공존이 가능한 경로이다. 그런데 문제는 이러한 엘리트 간의 공존이 사회경제적 하위주체들의 수용가능한 수준으로 개방성을 띌 경우(경제적․사회적 독점의 해체적 재편)이다. 즉 독재적 보수세력이 과거의 독재적 독점에 안주하지 않고 민주주의적 정치의 한 경쟁적 행위자가 되는 수준으로 ‘합리화’되는 것이 필요하고 동시에 엘리트 간의 공존이 ‘정치와 사회(경제적 하위주체들)의 괴리’가 완화되는 방향으로 변화할 때 가능하다. 그러나 많은 이행의 과정은 만성적 갈등의 경로를 현실적인 경로로 보여주고 있다. 한편에서 독재적 보수세력과 반독재적 자유주의세력 간의 갈등은 적대적 갈등으로 변화되고 엘리트간의 정치적 경쟁이 사회경제적 하위주체들의 요구를 반영하기 보다는 배제되는 방향으로 치달음으로써(경제적․사회적 독점의 변형적 재편) 정치와 사회의 괴리가 커지고 여기서 만성적으로 갈등을 경험하게 되는 경우이다. 즉 ‘민주주의의 사회화’가 일정하게 이루어지지 않음으로써 갈등의 사회경제적 근거들이 해소되지 않게 되고 민주화의 과정은 만성적인 갈등으로 치달게 된다. 이것이 극단화되는 경우, 역류현상이 나타날 수 있다. 2006년 9월 태국의 쿠데타는 이를 잘 보여주는 사례이다.

이러한 다양한 경로는 새롭게 출현하는 민주주의정치의 향방과 관련이 된다. 민주주의적 정치가 배제된 정치를 내포화하는 방향으로 변화하고 다양한 사회경제적의 의제들을 정치적인 의제로 수용하여 타협과 공존이 가능한 방향으로 정치가 작동하는 경우 비적대적 공존이 가능한 것이고 그렇지 않은 경우 만성적인 갈등을 겪게 된다. 비적대적 공존은 엘리트간의 관계에만 적용되는 것이 아니라, 정치와 사회, 정치적 엘리트와 사회경제적 하위주체들의 관계에도 적용된다.

전략적 관점에서 보면, 민주화과정에서 필연적으로 동반되는 갈등과 위기 속에서, 확장된 민주주의적 정치공간에서 누가 대중의 요구를 전유하고 획득하는가에 따라 경로가 달라지게 되며 다양한 정치변동의 가능성이 존재하게 되는 것이다. 만성적 갈등이라고 하는 경우에도 다양할 수 있다. 즉 중도리버럴세력이 주도하는 민주정부가 출현하더라도 그것은 만성적 사회경제적 위기 상황을 경험하게 되고 이는 때로 신보수주의정부(구 독재적 보수세력의 변형)로의 귀결, 중도리버럴 정부의 혁신을 통한 재집권, 급진적인 사회경제적 세력의 집권(남미의 좌파정권의 예)등으로 분기(分岐)할 수 있다. 그러나 신보수주의 정부가 출현하더라도 그것은 더욱 극단적인 ‘신자유주의적’ 정책을 선택하게 되고 이는 또다른 의미의 ‘만성적 갈등’을 경험하는 경우가 많다.

결국 이상의 논의를 요약하면 아래의 그림에서 드러나는 것과 같이, 민주화과정에서의 사회경제적 변화, 즉 경제적･사회적 탈독점화는 구 독점적 기득권세력과 다양한 사회경제적 하위주체들의 각축에 의해서 결정된다. 그런데 이러한 각축은 한편에서 정치적 민주화(정치적 탈독점화)의 유형적 성격에 의해서 규정되고 다른 한편에서는--국제적 조건으로서의--신자유주의적 지구화의 제약효과 및 그것이 국내적으로 내부화되는 방식에 영향을 미치면서 현실화된다고 말할 수 있다. 이러한 복합적 상호작용은 ‘민주주의적 정치공간’의 내부 구성과 그 안에서의 세력관계에 표현되고 동시에 그것에 영향을 받는다고 할 수 있다. 당연히 이러한 복합적 상호작용은 구 독점의 역사적･문화적 조건에 의해서 영향을 받는다.

4. ‘정치적 신과두제’ 하에서의 ‘민주주의적 정치’와 경제적․사회적 독점구조의 변화

우리는 민주화 과정에서 이전의 정치적 독점이 어떻게 변화하는가와 관련하여 신과두제(혹은 변형과두제)와 다원경쟁체제(다두제)를 나눈 바 있다. 주지하다시피 개발독재 시기에는 독특한 정치적 독점구조, 즉 정치적 과두제(寡頭制)가 존재한다. 신과두제는 비록 정치적 탈독점화가 진전되지만 구 독점적 기득권세력이 강력한 정치적 권력을 가지고 있는 것을 의미한다. 그렇기 때문에 제도정치, 국가 및 관료구조, 공론장의 개방폭이 상대적으로 적다고 할 수 있다. 예컨대 민주화과정에서 표출되는 경제적 불평등이나 사회적 차별에 저항하는 요구와 목소리가 국가정책, 제도정치, 미디어 공론장에서 다루어지는 것이 상대적으로 제약당하게 된다는 것이다. 물론 신과두제와 다원경쟁체제가 완전히 불연속적인 것은 아니다.

이것은 앞서 이야기한대로 다양한 사회경제적 하위주체들, 소수자들의 요구와 이해가 새로운 ‘정치적인 것’으로서 이러한 민주주의적 정치공간에 반영되고 정치의 이슈가 되는 것이 상대적으로 많이 제약된다는 것을 의미한다. 구 독점적 기득권세력이 사회경제적 하위주체들의 요구와 이해가  정치의 장에 대의･진입하는 것 자체를 거부하거나 저항하는 방식으로 작용하기 때문이다. 신과두제적 상황에서는 이렇게 민주주의적 정치공간이 확장되지 못하기 때문에 신생 민주주의의에 대한 대중의 신뢰가 추락되고 그것은 역으로 좌우근본주의를 강화하고 식으로 더욱 불안정을 폭발하게 된다.

신과두제적 상황에서의 경제적․사회적 탈독점화와 관련하여 경제독점적 유형과 경제다원적 유형이 가능할 수 있다. 경제독점적 유형은 기본적으로 정치적 신과두제의 영향 속에서 구 경제적 독점구조의 변형적 재편이 나타나나는 경우라고 할 수 있다. 이것은 한편에서는 독점적 기득권세력 내부의 변동이 크게 나타나지 않는 경우이다. 예컨대 구 독점적 대기업이 신자유주의적 지구화와 결합되어 진행되는 민주화 속에서 해체되거나 붕괴되지 않고 자신을 변형시켜 재생산하는 것을 의미한다. 다른 한편에서는 경제적 독점과 대중과의 관계에서 큰 변화가 나타나지 않거나 , 구체적으로 대중의 사회경제적 삶이 하락하거나 위협받는 것이다. ‘민주주의의 사회화’를 이야기하였는데 이러한 것이 경제적 차원에서 실현되지 않고, 소득분배구조, 자산소유구조, 고용구조 등 대중들의 경제적 삶의 다양한 영역에서 실질적 변화가 나타나지 않는 것이다.

전자와 반대로 경제다원적 유형도 상정해볼 수 있다. 경제독점적 상황이 일정 측면에서 극복되면서 경제적 독점의 해체적 재편이 나타나는 경우를 상정할 수 있다. 그러나 신자유주의적 지구화와 결합되어 진행되는 민주화는 신자유주의적 지구화의 제약 속에서 보다 높은 수준의 ‘민주주의의 사회화’는 가능하지 않도록 제약한다. 더구나 정치적 신과두제적 유형에서는 이러한 경제다원적 가능성이 심대하게 제약될 수밖에 없다.

이렇게 보면 정치적 신과두제 하에서도 경제독점적 하위유형과 경제다원적 하위유형이 존재할 수 잇다. 정치적 독점의 해체수준이 상대적으로 높은 정치적 다원경쟁체제 하에서 경제독점적 하위유형과 경제다원적 하위유형으로 나눌 수 있다. 그렇게 되면 ‘경제독점적 신과두제’‘경제다원적 신과두제’‘경제다원적 다원경쟁체제’‘경제다원적 다원경쟁체제’가 존재할 수 있는 셈이다.

다음으로 사회적 분할선을 경계로 하는 다양한 사회적 독점이 독재 하에서 존재하였다. 여기서 물론 지배적인--그리고 첨예한 정치적 투쟁의 쟁점이 되는--사회적 분할선이 존재한다. 민주화 과정에서는 물론 이러한 지배적인 분할선을 경계로 하는 독점과 차별이 먼저 문제가 된다. 이런 점에서 기존의 사회적 독점과 차별의 해체적 변화의 수준의 높은 경우를 ‘사회다원적 유형’이라고 하고 낮은 경우를 ‘사회독점적 유형’이라고 표현하였다.

민주화의 정치적 성격이 얼마나 아래부터의 강력한 요구와 힘을 배경으로하느냐에 따라 사회경제적 차원에서 상이한 결과가 나타나게 된다. 특별히 개발독재 하에서의 독재권력과 유착하여 부를 축적한 대기업들에 대해서는 민주개혁의 일환으로서의 경제개혁의 차원에서, 혹은 독재유산의 청산 차원에서 일부 부패한 정경유착 대기업들이 국민적 개혁이슈로 부상하게 된다. 여기서 아래로부터의 강력한 요구를 배경으로 하는 경우 그 청산의 범위가 넓고 강도가 강력하다고 할 수 있다. 그러나 이들 중의 극히 일부만이 정경유착의 문제로 처벌을 받게 된다. 더구나 정경유착적인 대기업의 소유주가 처벌받는 경우에도 기업 자체의 소유권이 부정되거나 하는 것이 아니기 때문에 포스트-독재 국면에서도 자신들을 성장시키는 경우도 있다. 한국의 경우처럼 이러한 경제개혁 차원에서의 과거 정경유착이 문제가 되는 경우에 대우그룹과 같이 기업부도사태로까지 발전하는 경우는 대단히 예외적이라고 할 수 있다.

이 글에서는 정치적 신과두제적 유형에 필리핀, 인도네시아, 태국을 포괄하고 정치적 다원경쟁체제 유형에 한국과 대만을 포괄시켜 논의한다.

1)필리핀에서의 변동

개별적인 사례를 살펴보기로 하자. 먼저 필리핀의 경우를 보자. 86년 민중혁명에 의해 마르코스 정권이 붕괴된 이후 아키노정부를 거쳐 라모스, 에스트라다, 아로요 정권으로 이어져왔다. 필리핀의 경우 86년 민중혁명로 인해 마르코스체제가 붕괴된 이후 독재 하에서 억압되었던 다양한 정치적･경제적･사회적 요구투쟁들이 전개된다. 한편에서는 구 독점적 기득권세력이 자신들의 이해를 방어하려고 하고 나아가 신생 ‘민주정부’가 구 체제의 해체적 재편이 아니라 변형적 재편으로 나아가도록 다양한 압력을 행사하게 된다. 반대로 다양한 사회경제적 하위주체들은 토지개혁, 사회경제적 권리의 확장 등 자신들의 요구를 전면화하면서 투쟁하게 된다.

먼저 정치적 신과두제적 유형으로서의 필리핀에서는 구 정치적 독점이 폭넓게 해체되지 못하고 구 독점적 기득권세력이 강력한 힘을 가지면서 존재하였다고 할 수 있다. 신과두제라고 하는 것은 구 정치독점세력의 수중에 여전히 제도적･비제도적 권력의 많은 부분이 존재하고 그들의 민주화 이행에서의 이니쉬어티브가 여전히 강고하게 존재하는 것을 의미한다. 이는 구 정치적 독점이 충분히 해체적으로 재편되지 않고 변형됨으로써 구 독재적 보수세력이 자신들의 이해를 방어하고 새로운 사회경제적 요구들을 제어하는 강력한 힘을 가지고 있음을 의미한다.

정치적 신과두제 하에서의 정치적 탈독점화

민주화 이행의 과정에서 나타나는 중요한 변화는 정치적 독점의 해체적 재편 혹은 변형적 재편이다. 즉 구 국가기구, 특히 폭력적 국가기구가 약화되면서 대중들이 권력의 폭력으로부터 해방되는 것이 대단히 중요하다. 정치적 독점이 얼마나 어떻게 균열되었는가하는 점과 관련하여, 다양한 요인들이 존재할 수 있는데, 과거 독재의 물리적 기초가 되는 군부의 권력이 얼마나 실질적으로 약화되었는가하는 점, 구 독재적 집권당의 권력독점이 얼마나 약화되었는가하는 점이 중요하다. 여기서 특히 구 정치적 독점의 핵심적인 요인으로서 군부의 제도적･비제도적 권력이 해체되느냐 않느냐하는 것은 중요하다. 나아가 억압적 국가기구의 해체(dismantling the repressive state appratuses) 여부가 중요한 변수가 된다. 신과두제의 나라에서, 특히 필리핀에서 정권교체에도 불구하고 구 국가기구의 지배적 종사자들과 네트워크가 그대로 작동하고 있다.

이와 함께 반공 자경단원과 암살대가 맹위를 떨치는 현상도 나타나게 되었다. 이는 필리핀에서 아로요 정부 하에서도 정치학살이 자행되는 이유이기도 하다. 그만큼 국가가 구 독재적 보수세력으로부터 자립화하여 국가의 최소한 폭력적 중립화가 이루어지지 않았음을 의미한다.

그 대표적인 현상이 기존의 독재적 국가기구의 폭력적 관성을 그대로 유지되는 것이다. 필리핀의 경우 86년 민중혁명 이후 현재까지도 각종 정치암살이나 정치학살사건들이 빈발하고 있다. 최근 아로요 정권에서만도 300여명이 암살되었다는 보고가 있다.

정치적 신과두제 하에서는 구 정치적 기득권세력이 지속적으로 힘을 갖는 구조이기 때문에, 이러한 구 독재국가의 후원 하에서 성장한 민간 폭력적 집단들--예컨대 자경단 등--이 약화되지 않고 민주화과정에서의 이해관계에 따라 폭력이나 암살 등 저항세력들을 위협하는 상황이 나타나게 된다. 그만큼 국가가 구 독재적 보수세력으로부터 자립화하여 국가의 최소한 폭력적 중립화가 이루어지지 않았음을 의미한다. 에컨대 반공 자경단원과 암살대가 1986년 초 악명을 떨쳤다. 알사 마사(Alsa Masa) 같은 단체는 민중혁명으로 마르코스 정권이 붕괴된 이후에는 공산당이나 신인민군으로 의심되는 사람들에 대한 사적 테러--살해 등--가하는 일이 빈발했다(Wright) 1988, 61). 아키노 정부 이후에도 군부의 정치적독점 구조가 해체되지 않았기 때문에 여러 번의 쿠데타가 발생하기도 하고 구 폭력적 국가기구를 장악했던 세력들이 해체되지 않은 채로 제도적･비제도적 권력을 가지고 있었다. 2001년 이라크전 이후 미국이 추동한 대테러전이 동남아시아의 많은 나라에서는 구 독점적 기득권세력, 혹은 그 일부로서의 군부세력들이 대테러전의 명분으로 자신들의 기득권을 유지강화하는 계기로 작용하였다.

Tadem, Teresa S. Encarnacion Tadem, 2007, "The Perennial Drift to the Right: Transitioning to Democracy in the Philippines", Internatinoal Symposium on Democracy in East Asia in Commemoration of the 20thAnniversary of 1987 June Democratic Struggle in South Korea, hosted by the Democracy Foundation and Democracy and Social Movements Institute, Seoul Culture Center, 29 June.

현재도 아로요 대통령은 미국 대테러전을 빌미로 민다나오 지방의 이슬람 분리주의자들에 대한 탄압을 강화하고 평화 협상을 포기하여 버렸다. 오히려 전면적인 소탕전을 벌임으로써 준(準)내전적 상황이 출현하였고 심지어 2002년 9만명의 사람들이 피난을 가야만 했다(Klein) 2003).

구 독점적 기득권세력의 주된 기반이 어디인가하는 것은 나라에 따라 상이하다. . 한국의 경우 보수적 미디어세력이나 구 관변단체들, 보수적 기독교세력 등이 보수의 주된 기반을 이루는 반면에, 필리핀에서는 보수적인 가톨릭 정교회가 이러한 중요한 역할을 했다. 일부 가톨릭 교회는 진보적인 후보를 지지하기도 했지만 다수의 가톨릭교회는 보수적인 후보를 지지하고 보수적인 힘으로 크게 작용하였다. 이러한 대립은 에스트라다 대통령 시기에 잘 드러난다. 빈민층의 지지를 받는 에스트라다 대통령에 대해서 ‘여성편력자’‘알코올 중독자’‘도박꾼’이라고 하는 비판을 공개적으로 가하였다. 민주화 이행 이후에도 가톨릭 등 시민사회의 보수세력들은 민주개혁과정에서의 급진적 변화를 저지하기 위하여 다양한 압력과 행동을 조직화하였다.

구 독점적 기득권세력의 지속적인 영향력과 힘의 지속은 의회의 구성에서도 잘 드러나고 있다. 필리핀의 경우 의회가 거의 대지주와 백만장자에 의해 장악된 ‘특권층의 의회’라고 하는 표현이 있을 정도로, 상층 지주계급과 부호들 출신의 인물들이 의회의 다수를 차지하고 있다. 단적으로 의회 의원의 평균재산이 1992년에는 하원의원이 840만 페소, 1998년에는 하원 2,000만 페소, 상원 3,300만, 2001년에는 하원 2,200만 페소, 상원 5,900만 페소라고 보도되고 있다.

Coronel, Sheila S., 2004, "House of Privilege", Coronel, S.S., Y.T. Chua, L. Rimban and B.B. Cruz eds., The Rulemakers; How the Welthy and Well-born Dominate Congress, Quezon City: Philippine Center for Investigative Journalism, p.26.

박기덕, 2005, “위기에 대한 필리핀의 대응과 정치적 선택, 박사명 편, 앞의 책, 161쪽. 다른 통계에 따르면 12대 국회(2001-4년)의 경우 전체 지역구 하원의워 214명 중 50%인 107명이 주요 정치가문 출신이었고, 2004년 총선에서 당선된 13대 하원의원의 경우 지역구 의원 206명 중 87명이 주요 정치가문 출신으로 나타났다(박승우, 2007, “필리핀의 과두제 민주주의”, {민주사회와 정책연구} 12호, 하반기). 이는 포스트마르코스 체제 하 필리핀 정치사회는 여전히 구 과두지배 엘리트 및 유력 정치가문에 의한 정치적 독점이 강고하게 유지되고 있음을 말해주는 것이다.

필리핀에서의 다양한 사회경제적 하위주체들의 저항

이러한 군부, 가톨릭 등 구 독점적 기득권세력의 저항에도 불구하고 정치적 민주화의 진행과 사회경제적 탈독점화를 추동하는 힘은 다양한 하위주체집단들의 저항이다. 그런 점에서 구 독점적 기득권세력에 저항하는 사회경제적 하위주체들이 민주화 과정에서 자신들의 요구와 이해를 가지고 새로운 민주주의적 정치공간에 나아오는 것은 대단히 중요하다. 실제 필리핀에서도 노동자운동, 농민운동, 빈민운동 등 조직화된 사회운동이 민주화 이후 활발하게 활동하였다.

민주화과정에서의 사회경제적 의제 중 중요한 것은 토지개혁문제이다. 필리핀의 경우 오랜 동안 토지개혁이 이루어지지 않음으로써 농민들에게 있어 토지개혁은 일차적인 개혁의제였다. 실질적인 토지개혁을 농민들이 정부군에 의해서 살해당하는 1997년 멘디올라 학살(Mendiola Massacre)사건은 이러한 개혁의 어려움을 잘 보여준다. 구 독점적 기득권세력들은--해체되지 않은 정치적 독점의 영향으로 여러 가지 강압적 수단을 보유하고 있는 조건을 십분 활용하여--폭력적으로 대응하면서 이러한 새로운 요구들을 압살하였다. 그 결과 1986년 민중 혁명 후에도 필리핀 농지의 80%가 전체 인구의 20%에 집중(알모젤라(Almoujela) 1992, 41)되는 현실이 지속되고 있다.

라모스 정부 하에서의 개방화와 자유화 조치

이처럼 강력한 힘을 여전히 가지고 있는 구 독점적 기득권세력과 사회경제적 하위주체들의 각축에 있어 신자유주의적 지구화는 정치적 민주화가 사회경제적 차원으로 확장되지 못하도록 하는 요인으로 작용한다. 신자유주의적 지구화와 결합되어 진행되는 민주화는 사회경제적 개혁정책 보다는 국제경쟁력을 강화하기 위하여 개방화와 시장자율화 정책을 부각시키고 시장친화적･기업친화적 정책을 추구하도록 하는 환경을 조성하게 된다.

이것은 개혁을 통해서 시장과 기업을 ’혼란스럽게‘ 하기 보다는 오히려 시장과 기업의 자율성을 존중하고 지원해야 한다는 분위기를 조성하게 되고, 신생 민주정부들도 이러한 분위기와 환경에 제약당하게 된다. 그런 점에서 신자유주의적 지구화와 결합되어 전개되는 민주화과정에서 우리는, 민주 정부들이 한편에서 민주개혁을 표방하면서도 다른 한편에서는 대중들의 삶의 하락을 동반하는 일련의 반(反)사회적인 정책을 구사하는 대조적인 모습을 보게 된다.

포스트-독재 정부가 민주개혁과 그 확장으로서의 진보적 사회경제정책의 채택 보다는 신자유주의적 개방정책과 시장자율화 정책을 전면화하기 시작한 것은 라모스정권에서였다. 이는 한국에서 문민정부라고 하는 김영삼 정부에서 세계화 정책을 전면화하게 된 것도 유사하다. 라모스 정부는 물론 아키노 정부와 함께한 반독재를 상징하는 인물이다. 아키노가 반마르코스 재계-군부-가톨릭 교회-인권운동 그룹 등으로 이루어진 일종의 반마르크스 동맹이었다고 한다면, 라모스 정부는 기존의 과두제적 이해집단으로부터 상대적으로 더 자유롭고 더욱 다양한 집단의 지지를 받고 있었다고 할 수 있다. 그런데 이러한 ‘상대적 자율성’을 가진 상태에서 라모스 정부는 개혁의 일환으로 개방을 전면화하고 각종 시장자율적인 정책을 전면화하기 시작하였다. 그는 “‘필리핀 2000’이라는 기치 하에 기존의 과두 경제엘리트의 독점적 지위에 도전하여 경제자유화와 사회간접자본의 확충이라는 거대한 목표를 제시”하고 추동하였다. 물론 라모스 시기에 과거의 독재적 정치관행을 척결하기 위한 시도가 이루어졌다. 그러나 이는 크게 성공을 보지 못하였다.

Velasco, R. S, 1997, "Philippine Democracy: Promise and Performance", Anek Laothamata ed., Democratization in Southeast and East Asia, Thailand: Trasvin Publications, p. 109).

박기덕, 2005, ‘위기에 대한 필리핀의 대응과 정치적 선택“, 박사명 편, {동남아의 경제위위기와 정치적 대응}, 폴리데이아, 144쪽.

라모스 정부 시기에 추진된 개혁은 사회경제적 요구의 정책적 수용과 실현 보다는, 규제 완화, 민영화, 무역 밑 투자 자유화, 공공부문의 민영화 등으로 이루어진 개혁이었다. 이는 한국과도 유사한데, 과거 개발독재 시기의 관치경제와 그로 인한 각종 정경유착, 경제적 독점을 개혁하기 위한 방향이 신자유주의적인 개혁정책으로 구현된 것이었다. 물론 신자유주의적 정책은 시장의 자율적인 경쟁의 제고하는 등 기존의 독점적 구조의 상대화와 완화를 동반하는 점도 있었다. 그러나 구 독점적 구조에 대한 전면적인 개혁이 선행되지 않고 추구되는 자유화와 자율화 정책은, 일부 구 경제적 독점 세력--일부는 이 과정에서 탈락하기도 했으니---이 그 정책기조를 활용하면서 오히려 자신들의 경제적 독점을 강화하는 계기가 되기조 했다.

앞서 반독재투쟁에 대항하는 민주화에는 정치적 자유화와 경제적 자유화의 양면성이 있었다고 서술하였다. 아키노 정부 하에서는 상대적으로 구 체제에 대한 정치적 개혁에 초점이 있었지만 라모스 정권 하에서는 개혁이라는 이름 하에 경제적 자유화가 본격적으로 추진되었다. 이는 자본의 시장권력이 오히려 강화되는 요인으로 작용하였다.

에스트라다 정부의 좌절

이는 역설적으로 신자유주의와 결합된 불평등에 대한 대중들의 각성을 촉발하게 되고 그 결과 빈곤층을 대변한다고 표방한 에스트라다 정부가 들어설 수 있었다. 그러나 에스트라다는 탄핵으로 임기를 채우지 못하고 물러나게 된다. 어떤 의미에서 에스트라다 정부는 빈곤층 지원정책을 한다는 지향을 보이게 되면서 사회경제적 기득권세력과 사회경제적 진보세력 간의 갈등과 대립은 첨예화하게 되고 그 결과 기득권세력에 의한 탄핵에 직면하게 되었다. 에스트라다 정권은 한국의 노무현정부 처럼 이러한 사회경제적 개혁을 추동하기 에는 여러 가지 정책적 준비가 부족하였고 또한 사회경제적 기득권세력들의 저항을 막아내기에는 여러 가지 부패와 연루된 약점들이 존재하였다. 앞서 지적하였듯이 부패라는 국민적 이슈는 반대세력들을 헤게모니적 지위에 위치시킴으로써 광범한 국민들을 동원하기 용이하게 만든다. 에스트라다의 부패 연루는 반대세력들로 하여금 에스트라다 탄핵을 가능하도록 반대세력을 연합시키는 효과를 가져왔다. 그 결과 보수세력의 전면적인 공격으로 인하여 탄핵으로 물러나게 된다. 에스트라다 정권의 붕괴가 역설적으로 필리핀 개혁의 운명을 잘 말해준다. 민주화 개혁의 지체와 사회경제적 개혁의 부재에 대한 광범한 국민적 불만을 배경으로 성립했지만 결국 보수적 저항, 자체의 내재적 문제점, 좌파의 적절한 대응 부재 등으로 인하여 필리핀 상황이 보수적인 방향으로 재귀결되는 중대한 전기가 된다.

아시아 민주화의 과정에서 탄핵은 흥미로운 연구주제이다. 한국의 노무현 정부의 탄핵, 대만의 천수이벤의 탄핵, 인도네시아의 와히드 탄핵, 필리핀의 에스트라다의 탄핵이 그것들이다. 여기서 앞의 두가지 경우는 탄핵이 성공하지 못한 반면에 뒤의 두 경우는 성공을 거두었다. 뒤의 두 경우 모두 와히드는 자신이 책임을 져야 하는 국가부서의 부패사건과 스스로가 연루된 부패사건으로 탄핵이 제기되었으나 의회 내에서의 보수세력을 포함한 반대세력이 다수임으로 통과되었다. 에스트라다는 스스로 부패사건에 연루되었는데, 의회 내의 보수세력을 포함한 반대세력이 다수가 됨으로써 퇴진하게 되었다.

경제적 탈독점화의 두가지 측면

이러한 조건 속에서 경제적 탈독점화는 대단히 불철저한 방향으로 전개되고 민주화 과정에서 대중들의 경제적 삶이 향상되어야 함에도 불구하고 오히려 퇴보하는 양상마저 나타나게 된다.

경제적 탈독점화는 특별히 두가지 측면에서 찾아볼 수 있다. 하나는 독재 하에서 정경유착에 의해서 성장한 구 독점적 대기업들의 해체적 재편이 이루어지느냐하는 것이며, 다른 하나는 대중들의 삶의 수준에서 실질적인 사회경제적 평등화 정책들이 실시되어 실질적인 혜택이 이루어지는가하는 점이다.

각종 크로니 기업들

먼저 경제적 독점은 민주화 과정에서 과거의 소유불평등, 소득불평등, 자산 불평등, 기회 불평등 등에서 어떤 변화를 보이는가하는 점이 될 수 있다. 주지하다시피 개발독재 하에서는 특정한 형태의 경제적 독점구조가 존재한다. 필리핀 같은 경우 독재자의 측근이나 가족들이 국가의 대규모 독점적 기업들을 광범위하게 소유하는 있는 경우였다. 한국의 경우 재벌이라고 하는 대규모 복합기업그룹이 존재하는 것과 유사하다. 마르코스 당시의 국가는 자기를 지지하는 측근 경제엘리트에게만 국가기관과 각종 특권에 접할 수 있는 기회를 제공하는 권위주의적인 ‘가산주의적 국가(patrimonial state)'로서 악명이 높았다.

Hutchcroft, 1991, "Oligarchis and Cronies in the Philippine State; The Politics of Partimonial Plunder", World Politics 43(3), p. 428

먼저 독재 하에서 필리핀의 경제적 과두세력은 필리핀인 경제엘리트(말레이계 필리핀인,  중국계 메스티소, 스페인계 메스티소 포함), 중국인 혹은 화인(華人) 경제엘리트, 기타 외국인(주로 미국인이고 그 외에 일본인, 스페인 등이 있음) 등으로 구성되어 있었다. 마르코스 체제를 가산제 국가(patrimonial state) 혹은 약탈국가라는 표현이 있을 정도로 국가가 자의적으로 특정 집단에 경제적 특혜를 배분하고 그 특혜를 공유하는 체제였다. 공적 자원들과 자산들이 사적으로 전유되고 약탈되는 특성을 지고 있었다고 할 수 있다. 필리핀에서는 상대적으로 독재 하에서 독점적 지위를 누렸던 특권 집단이 비교적 선명하게 드러난다. 즉 코후앙코 가문의 에두아르도 ‘단딩’ 코후앙코 주니어(Eduardo "Danding" Cujuangco Jr.)와 라몬 코후앙코(Ramon C. Cojuangco), 베네딕토 가문의 로베르토 베네딕토(Roberto S. Benedicto), 엘리잘데 가문의 마누엘 엘리잘데 주니어(Manuel Elizalde Jr.)와 프레드 엘리달네(Fred Elizalde) 등과 같이 기존의 과두지배가문이나 대지주 가문 출신의 전통적인 경제엘리트 중 마르코스와의 개인적 관계 덕분에 그의 크로니(측근)로 발탁되어 특혜를 누렸던 집단들이 있는 반면에, 후앙 퐁세 엔릴레(Juan Ponce Enrile) 제로니모 벨라스코(Geronimo Velasco), 로만 크루스(Roman Cruz)와 같이 마르코스 정권 하에서 고위직을 연임한 관료출신 크로니와 로돌포 쿠엥카(Rudolfo Cuenca) 등과 같이 마르코스에 의해 발탁되기 이전에는 소규모 사업체를 하거나 아니면 거의 경제적 기반이 없는 상태에서 마르코스 집권 20년 동안 대부호로 성장한 크로니들로 나눌 수 있다. 이들 중 일부는 마르코스정권과 혼맥을 통해서 연결되기도 했다. 이들 중 명문 가족 출신의 크로니들은 스스로의 전통적인 경제적 기반을 독재 하에서 독재와의 유착을 통해서 확장하고 재생산한 경우라고 할 수 있다.

동남아시아에서 화인들은 각 나라에서 태국 21%, 인도네시아 3%, 필리핀싱가포르 72%, 필리핀 20%(중국계 혼혈인) 정도로 나타나고 있다. 필리핀에서의 화교와 그 경제적 구성에 대해서는 박사명,2006, {동아시아의 새로운 모색}, 이매진, 9장 동남아의 화인사회: 필리핀 사례(303-53쪽) 참조. 동남아시아의 대부분의 나라에서 화인은 경제력을 가지고 있는데, 이들 사회와 토착사회 간의 관계 역시 다양한 변이를 보인다고 할 수 있다. 태국을 ‘융합사회’라고 한다면, 말레이시아는 ‘복합사회’, 필리핀은 두가지가 혼재된 ‘혼합사회’로 보는 견해도 있다(303쪽).

박승우, 2007, "포스트 이행 하 필리핀의 경제적 독점과 그 변형적 재편“, 성공회대 민주주의와 사회운동연구소 발표회 발제문, 10월 27일, 성공회대 새천년관. Yoshihara, Kunio, 1985, Industrialization: Foreign and Domestic Captial, Quezon City: Areneo de Manila University press.

박승우, 2007, "포스트 이행 하 필리핀의 경제적 독점과 그 변형적 재편“, 성공회대 민주주의와 사회운동연구소 발표회 발제문, 성공회대 승연관 세미나실, 8월 9일, 27쪽. Yoshihara, Kunio, 1985, Industrialization: Foreign and Domestic Captial, Quezon City: Areneo de Manila University press.

이들은 핵심적인 산업영역, 특히 쉽게 독점적 지위로 인해서 기업을 재생산할 수 있는 영역들에서 독점적 지위를 확보하였다. 설탕산업과 코코넛 사업은 단딩 코후앙코와 엔릴레에 의해 독점되었다. 전력산업, 통신 산업 등의 공공설비산업에서 로페스 가문이 지배하는 ‘마닐라 전략회사(Manila Electric Company. Meralco로 약칭됨)'는 대표적인 기간산업체였다.  로돌프 쿠엥카의 주력기업으로서의 필리핀 건설개발(CDCP), 에너지 장관 출신의 벨라스코가 지배하는 석유 및 석유화학 분양의 필리핀 국영석유회사(Philippine National Oil Company. PNOC), 마르코스의 측근인 로만 크루스가 경영을 맡았던 필리핀 항공(Philippine Air Lines: PAL) 등이 대표적인 예라고 할 수 있다.

필리핀 마르코스 정권 하에서 마르코스와 이멜라 가족과 연관된 코후앙코 가문은  악명높은 사례로 대중들에게 인식되기도 했다. 이러한 코후앙코 가문의 부당한 부의 축적은 86년 민중혁명 이후 아키노 정부 하에서 쟁점화되기도 했다. 그러나 아키노 대통령 자신이 코후앙코 가족의 일환이었기 때문에 구 독점적 대기업들을 개혁하기는 커녕 오히려 새로운 경제적 조건 속에서의 변화, 혹은 새로운 성장분야의 독점기업들의 인수의 기회를 마련하기 조차했다. 예컨대 아키노 대통령의 코후앙코(Cojuangco) 그룹은 유선 전화 PLDT사를 경영하였고 이를 통해 신흥 정보 통신분야의 이권을 누리게 되었다.

현재에도 필리핀에서는 최상위 15대 가문이 국부의 50%를 여전히 장악하고 있는 상황이다. 국영기업의 새로운 민영화과정에서 기존의 독점대기업이나 가문들이 새로운 이권분야를 장악함으로써 오히려 새로운 시장기제를 통한 독점이 강화되는 양상마저 나타나게 된다.

이러한 부패한 측근기업들 문제 외에도 앞서 서술한 토지 재분배의 문제가 해결되지 않았다는 것이 경제적 탈독점화의 실패의 중요한 현상이라고 할 수 있다. 필리핀의 경우 대표적인 사회경제적 독점의 과제는 농지개혁이라고 할 수 있는데, 이것이 실패로 돌아가게 된다. 필리핀 토지의 80%가 20%에 집중되는 현실에는 전혀 변화가 없었다. 오히려 농지개혁을 요구하는 농민운동가들이 살해되는 사건들도 빈발하였다. 토지과두세력의 강고한 존재, 이들과 각종 국가폭력세력과의 연계 등이 사회경제적 개혁 자체가 의제화될 수 없는 조건을 만들게 되었다. 이 결과 좌파는 더욱더 민주정부를 비토하는 상황으로 가게 되었다. 그렇게 되면 더욱더 민주정부가 우경화되는 양상이 나타나게 되는 것이다.

본래 아키노 정부 하에서 포괄적 농지 개혁 프로그램(CARP)을 마련했으나, 구 보수세력은 의회 통과과정에서 농지개혁법안의 통과를 저지하고 나중에는 이를 형애화시키는 방향으로 대응하여 농지개혁의 실질적 시행을 무력화시킬 수 있었다. 그 결과 농지개혁은 거의 실효성이 없었다. 예컨대 아키노 대통령의 코후앙코 그룹의 대농장이 농지개혁 대상 등에서 배제되는 등 개혁의 포괄성을 상실하는 등 구 토지귀족 세력들은 농지개혁을 실질적으로 무력화시키거나 비켜가는 식으로 대응하면서 농지개혁이 실질적으로 실패하는 결과를 가져오게 된다.

Tadem, Teresa S. Encarnacion and Jorge Tigno. 2006.  "Philippine Social Movements after Martial Law" in Tadem, Teresa Encarnacion and Noel Morada.  2006.  Philippine Politics and Governance:  Challenges to Democratization and Development.Quezon City: Department of Political Science, University of the Philippines, Diliman, p.47.

이런 결과로 민주화과정에서 경제적 평등화의 결과들이 충분히 실현되지 않았다. 물론 필리핀은 인종적으로도 다양하고 많은 섬들로 이루어지져서 동질성이 작다는 구조적 요인도 있지만, 부유한 집단과 다수 빈곤층의 격차는 결코 줄어들지 않았으며 오히려 증가한 것으로 나타나고 있다(Tadem, 2005, 95). 2007년 5월 전체 인구의 8.5%인 380만 명이 중산 및 상류층인 데 반해 61.5%에 달하는 2,720만 명은 중, 하류층이며 1350만 명에 달하는 나머지 30%의 인구는 극빈층에 속해있다는 보고가 발표되기도 했다. {World Bank 세계 개발 지수 2007은 다음과 같이 적고 있다15). “세계화에 대한 비판의 목소리가 일반 대중들 사이에서 높아지자 필리핀 등의 정부는 스스로 불평등 해소에 나섰다.” 라모스 행정부는 사회 개혁 어젠다(SRA)를 실시해 사회 불평등 해소를 위한 빈곤 퇴치 프로그램을 실시했다. 하지만 10년 후 이 프로그램은 실패했던 것으로 밝혀졌다. 이렇게 보면 독재의 붕괴 이후 출현한 필리핀 신생민주주의는 사회경제적 차원에서 대중적 민주주의로 발전하지 못하고 정치엘리트들의 교대에 머무르는, 즉 일종의 ‘엘리트 민주주의’로 머물고 있다고 말할 수 있다.

Tadem, Teresa S. Encarnacion 2005.  "The Philippine Technocracy and US-led Capitalism" in After the Crisis: Hegemony, Technocracy and Governance in Southeast Asia. Kyoto University Press and Transpacific Press, p.95.

통상적으로 경제적 독점세력은 민주화의 도전 속에서 이러한 신자유주의적 지구화의 상황을 적극적으로 활용하여 자신들의 경제적 이해를 방어하고 확대재생산하려고 하는 노력을 행하게 된다. 많은 민주화 과정의 국가들에서 구 경제적 독점의 개혁은 중요한 의제로 부상하게 된다. 필리핀에서도 아키노 정권 하에서 가장 먼저 부상했던 것이 마르코스 하에서의 축재(蓄財)를 회수하고 부패한 과거의 독점체제, 권력과 유착해서 축재한 독점적 가족기업들의 개혁이었다. 마르코스 하의 정치적 독점 하에서 측근, 가족, 친인척 들이 경제의 주요부문들을 장악하는 독특한 형태의 경제적 독점이 존재하고 있었다. 전력, 통신. 설탕산업, 미디어, 코코넛 산업, 항공산업 등 다양한 분야에서 정치권력과 유착한 독점적 기득권세력이 존재하고 있었다. 민주화가 본격화된 이후 첫 정권인 아키노 정권 하에서 이러한 독점적 경제구조를 혁신하고자 하는 노력을 했으나, 크게 성공하지 못하였다. 이 과정에서 구 독점적 경제기득권집단들은 민주화의 도전에도 불구하고, 개방을 명분으로 하여 또한 민주화된 국가와 새로운 유착관계를 형성함으로써 자신들의 독점을 변형적으로 재생산하는데 성공하였다. 필리핀의 경우 이러한 구 경제독점구조와 기득권 구조가 일부는 개혁되었지만 크게 손상되지 않은 채로 변형적으로 재생산되고 있는 대표적 사례라고 할 수 있다. 민주화 과정에서 구 경제적 독점의 개혁의 범위는 다양할 수 있으며, 독점적 세력의 응전양상도 다를 수 있다. 그런데 대체로 지구화로 인하여 주어지는 경제개방화는 구 독점적 구조의 해체가 아니라 변형으로 가는 압력으로 작용한다.

민주주의적 정치공간에서의 정치세력들의 관계

이러한 경제적 탈독점화를 둘러싼 상황은 민주주의적 공간에서의 정치세력들 간의 관계를 통해서도 잘 드러난다.

먼저 다양한 사회경제적 하위주체들이 자신들의 요구를 정치적인 요구로 전화해서 표현하게 되고 이러한 요구들이 제도정치세력들에 의해 민주주의적 정치공간에서 대의되고 실현되고 타협･조정되어야 함에도 불구하고 민주화과정에서 민주주의적 정치공간이 이러한 노력을 충분히 수행하지 못하였다.

앞서 서술하였듯이 민주화 이후 출현하는 민주주의적 정치공간에서 한편에서는 반독재 중도리버럴이 구 독재적 보수세력과 대결하면서 정치적 탈독점화를 강력하게 추진하고 나아가 사회경제적 개혁을 폭넓게 수행하는가하는 점과 다른 한편에서는 사회경제적 진보주의세력이 얼마나 내부화되느냐 하는 것이 중요하다는 점을 지적하였다. 이것이 ‘민주주의의 사회화’의 필요조건이다.

사회경제적 진보주의가 급진적 정치세력에 의해서 담지되기도 하고 중도리버럴에 의해 부분적으로 담지되기도 한다. 사회경제적 개혁을 실현하고 추동하기 위해서는 반독재 중도리버럴이 사회성(性)을 강화하는 것이 필요하다(사회경제적 진보주의를 일정하게라도 담지하는 것을 의미한다). 그러나 필리핀에서 반독재 중도리버럴은 한편에서 구 독재적 보수세력과 대결하면서 스스로의 자립성을 구현하지도 못했으며 다른 한편에서 사회성을 강화하기 보다 보다 적극적으로 친기업적인 정책방향을 채택하였다.

86년 민중혁명 이후 아키노 정부에서부터 반독재 민주화운동에 결합했던 급진그룹들도 정부에 참여하기 시작하였다. 라모스 정부 시절에는 반독재 민주화에 참여했던 사회민주주의 그룹--당시에 급진좌파로 분류되던 민족민주전선 계열의--공산당과 결별한--Rejectionist소속 사회민주주의 그룹--이나 진보적 인물들이 내각이나 정부 기구에 참여하기도 했다.

그러나 이러한 개인들의 참여에도 불구하고 구 독재적 보수세력, 반독재 중도리버럴, 급진정치세력의 관계가 크게 변화하지는 않는다. 먼저 독재가 붕괴된 이후 출현한 신생 정부들, 특히 그것을 주도하는 반독재 중도리버벌 세력은 새로운 대중적인 사회적 기반을 창출하지 못하였다. 그 결과 대중적 기반이 협소하게 되면서 정치적으로는 더욱더 구 독재적 관료세력이나 군부 등에 의존하는 상황으로 나아가게 된다. 이러한 상황은 악순환의 상황을 조성하게 되는데, 대중들은 신생민주주의에 대한 기대를 크게 갖지 못하게 되고 그럼으로써 신생민주주의의 대중적 기반은 더욱더 취약하게 만드는 악순환이 출현하게 된다. 더구나 중도리버럴세력은 자신의 기반의 불안정성으로 인하여 보수파에게 의존하고 정부 내에서 군부에 의존하게 되면서, 기존의 국가기구의 해체가 아니라 재등장이 나타났던 것이다. 아키노 정부를 잇는 라모스 정권 하에서 예컨대 군부세력들은 정부 요직에 다시 포진하는 식이 되었다. . 한국에서 김영삼정부와 같이 구 독재적 세력과의 연합임에도 불구하고 군부숙청을 단행한 것도 비교되는 현상이다. 이는 앞서 서술한 바와 같은 국가학살의 부활현상으로 나타나게 된다.

또한 반독재 중도리버럴세력의 사회성과 관련하여, 민주화 이후 제도정치의 장에 참여하는 중도리버럴의 구성이 확장되었음에도 불구하고, 이들이 신자유주의적 지구화를 역류하는 사회경제적 정책을 채택하지 못하고 오히려 그에 적극 부응하는 방향으로 나아갔다. 이는 필리핀의 반독재 ‘민주’정부가 보다 적극적인 신자유주의적 정책을 수용하게 되고 이는 사회경제적 하위주체들의 요구를 수용하는 사회정책 보다는 경쟁력 강화를 지향하는 친기업적 정책이 기조로 지속되는 것을 의미한다. 이 과정에서 독재 하에서 성장한 크로니 독점기업들은 변신을 하면서 새로운 시장자율적 조건 속에서 스스로를 강화하게 된다. 필리핀의 중도리버럴한 사회세력이라고 할 수 있는 시민사회 그룹이나 NGO그룹들도 신자유주의적 정책들에 그렇게 적대적이지 않았는데 이는 중도리버럴한 정치세력의 친세계화적 태도와 조응하는 것이라고 할 수 있다.

아르만도 말라이, 2003, “1980년대 필리핀의 경험: 중도적 대안의 모색”, 김용철･김영기･김경학 편역, {동남아시아의 민주주의와 인권}, 경인문화사, 100쪽

민주주의적 정치공간에서의 급진진보 정치세력

이러한 이면에서 경제적･사회적 탈독점화와 사회경제적 개혁을 담지하는 급진진보정치세력들이 강화된다면 민주화 이후의 사회경제적 변화는 다른 경로를 취할 수도 있을 것이다. 이 점에서도 크게 성공적이지 못하였다고 평가할 수 있다.

필리핀에서는 신인민군을 포함하여 좌파세력들이 강력하게 ‘민주주의의 외부적 세력’으로 존재하는데 이들이 민주화과정에서 내부화하느냐 하는 것은 바로 이러한 민주주의의 사회화에 있어 중요한 의미를 갖는다.

민주화 이행의 초기에는 주로 과거 좌파세력이나 신인민군에 가담하였던 세력들에 대한 사면과 제도정치적 영역으로 포섭을 목표로 한 화해노력이 진행되었다. 공산당 창설자인 호세 시손(Jose M. Sison), 부스카이노, 모랄레스 등의 석방을 위한 노력들로도 표현되었다. 그러나 이러한 화해노력은 성공적으로 추진되지 못하였다. 아키노 행정부 내에서도 조차 이들이 극좌파이므로 석방해서는 않된다는 의견이 강력하게 제기되었기 때문이다. 차기 정권으로 넘어가서야 이들 중의 일부만 석방되었고 이들 중의 또 일부만이 제도정치에의 참여가 허용되었다.

물론 이처럼 급진정치세력이 제도정치세력으로 인입하려는 노력이 구 독재적 보수세력의 전략적 실천에 의해서 벽에 부딪혔다고만 말할 수는 없다. 오히려 독재 시기에 대중 속에 내재화된 보수적 의식, 분리주의 운동에 대한 대중적 거부감, 무장 투쟁에 대한 정치적 우려, 이를 강화하는 가톨릭적인 보수적 세계관의 강고한 영향력 등이 어루러지면서 대중들의 자발적인 투표행위를 통해서 이루어졌다고 할 수 있다.

11대 국회에서부터 2004년 13대 국회에 이르기까지의 선거에서 진보정당과 좌파사회운동단체들--바얀무나, 악바얀(Akbayan), 아낙빠위시(Anakpawis), 산라까스(Sanlakas), 노동자당(PM), 가브리엘(Gabriel) 등--이 제도정치 내에 진입하였고 이는 선거민주주의에 있어서 진전이라고 할 수 있다. 인민당 즉 바얀당(Partido ng Bayan (Party of the Nation 혹은 PnB)의 경우 제도정치에 진입시도를 하였는데 선거공간에서 성공하지 못하였다. 이 인민당에는 단테 사령관으로 불리는 베르나베부스카이노 (Bernabe Buscayno) 신인민군 창설자, 소년으로 불리는 호라시오 모랄레스(Horacio "Boy" Morales) 민족민주전선 전 의장 등이 포함되었고 이들은 사실 상원후보로서도 유력시되는 인물들이었다. 더구나 과거 보다는 유연한 정치공약 및 민주주의 공약을 약속하는 방식으로 대응했는데도 불구하고 성공하지 못하였다.

박승우, 2007, “필리핀 과두제 민주주의: 정치적 독점의 해체 없는 민주화”, {민주사회와 정책연구} 12호, 하반기, 93-126쪽 참조. 인민당을 중심으로 하는 동맹(Alliance for New Politics)도 하나의 중요한 시도였는데, 큰 성과를 거두지 못하였다. 결국 상원의원 선거에서 한 사람도 진입할 수 없었으며, 71명의 하원에서는 겨우 2석을 얻을 수 있었다.

이처럼 선거공간이 열렸지만 선거를 둘러싼 각종 제도들을 구 세력들이 장악하고 있었기 때문에 제도정치 자체 내부에서 구 독점적 보수세력의 독점을 파괴할 수 없었으며 또한 사회경제적 진보주의가 제도정치 내에서 강력하게 추구되게 만들 수 없었다. 민주화 이후의 제도정치의 개방이 이루어졌지만 사회경제적 진보주의를 수용할 정도로 확장되지 않았음을 의미하고 그만큼 민주화과정에서 복원된 민주주의적 정치공간이 협소하다는 것을 의미한다. 특히 신과두제적 유형의 이행에서는 다원경쟁체제적 유형에서보다 그러하다.

전체적으로 보면 제도정치의 외부에 있는 세력들이 점점더 제도정치적 영역으로 참여하는 길이 열린 것은 사실이다. 필리핀에서는 라모스 정부와 에스트라다 정부를 거치면서 신인민군이나 공산당을 제외한 사회민주주의 세력까지 제도정치에 참여하게 되었지만, 이들은 제도정치적 공간에서 주변적인 위치에 머물렀고 새롭게 제기되는 사회경제적 하위주체들의 요구를 정치적 쟁점으로 만들거나 사회경제적 진보주의를 실현하는 동력으로 작용하지 못하였다.

필리핀 사회에서 여기서 문제시하는 사회경제적 탈독점화의 부재, 그를 뒷받침하는 정치적 독점 해체의 부재 상황에 대응하여 대중들의 다양한 응전양식들이 나타나고 있다고 생각된다. 하나는 이탈(exit)이라고 하는 현상이다. 필리핀 중산층이 해외로 광범위하게 이주하는 현상--외국인노동자로서 혹은 이민 등--이 이를 말해준다. 다음으로 국내에서의 다양한 저항행동이 될 것이다. 셋째는 가톨릭 국가로서의 필리핀에서 나타나는 독특한 현상인데 구원을 찾아서 은둔(retreat)을 하는 경우이다. 많은 필리핀 대중들이 구원을 찾아 독립적인 교회 그룹이나 카리스마적인 활동에 참여하는 것을 들 수 있다. Nemenzo(2007)는 어떤 의미에서 정상적인 제도적 통로를 통해서 개혁이 불가능하다는 인식 속에서 좌파 군부세력에 의한 국가장악 및 위로부터의 급진개혁만이 비로서 개혁을 가능하게 한다고까지 말하고 있다. 비정상적인 급진행위에 희망을 거는 경우라고 할 수 있겠다. 이러한 다양한 ‘일탈’현상은 현단계 필리핀의 사회경제적･정치적 탈독점화의 지체가 빚어내는 다양한 응전양식이라고 할 수 있겠다.

2)인도네시아의 변동

앞서 필자는 민주화과정에서의 사회경제적 변화가 정치세력들 간의 상호관계로 표현된다는 점을 지적하였다. 이러한 상호관계는 특별히 독재적 보수세력과 중도리버럴, 사회경제적 급진진보세력 간의 관계, 독재적 보수세력으로부터의 중도리버럴의 독자성, 그리고 그것의 사회경제적 진보성의 담지정도, 사회경제적 급진세력 자체의 정치적 기반확대 등으로 표현된다는 점도 지적하였다. 이런 면에서 인도네시아 사례는 하나의 예를 보여준다.

용공파 군인들이 장군 6명을 살해한 65년 9.30사건 이후 대규모 학살을 통해 집권한 수하르토 체제는 한편에서는 개발주의적 체제로 다른 한편에서는 악명이 드높은 독재체제로 유지되었다. 스스로는 '신질서(Orde Baru: New Order)'로 부른 인도네시아 개발독재체제의 두 축은 군대와 콜카르당이라고 하는 독특한 정치적 지배체제였다. 인도네시아에서 군대는--국방과 치안 뿐만 아니라 정치사회 통치에도 책임이 있다고 하는 ‘군의 이중기능론’ 등으로 정당화하면서--치안 뿐만 아니라 정치사회 관리에서도 핵심적인 역할을 담당하였다. 군은 9.30 사건 이후 공산당이 정계에 침투하는 것을 조사한다는 명분으로 정당이 제출한 비례대표자 명부를 군이 심사하여 거부권을 행사하는--이른바 ‘스크린제’--막강한 지위를 지니고 있었다.

수하르토 체제의 장기적인 유지과 그 요인에 대해서는 “석유붐에 기초한 경제발전과 경제안정, 1965년 말 50만 이상으로 추정되는 공산당원 대학살의 기억, 대중의 자발적 정치참여에 대한 물리적･제도적 봉쇄, 젗이적 자원을 독점하다시피 하고 있는 군부의 일치단결, 거재한 조직적･재정적인 능력을 갖춘 국가에 의한 잠재적 반대세력의 포섭(cooptation) 등의 요인들에 기인하고 있다고 볼 수 있다”(신윤환,  2001, 197쪽). 수하르토 체제의 장기지속에 대한 다양한 설명으로서는 Anderson, B., 1983, "Old State, New Society: Indonesia's New Order in Comparative Historical Perspective", Journal of Asian Studies 42, pp. 477-96 참조.

인도네시아의 개발독재체제는 다른 한편에서 골카르당이라고 독특한 정당체제 하에서 유지되었다. 인도네시아는 다양한 직역(職域)적 대표성을 포함하는--공무원, 퇴역 군인 단체, 여성단체, 청년 단체 등의 연합조직으로--‘골카르’ 당(Party of United Diploma)이 독재적 보수정당의 성격을 가지면서 패권적 지배정당으로 수하르토 체제의 중심을 이루고 있었다. 이 골카르당은--80%가 넘는 국민들이 이슬람교도인 상황에서--이슬람 사회조직들, 예컨대 NU((나흐둘라툴 올라마)나 무하마이다(Muhamaida) 등의 조직을 파트너쉽으로 하여--일종의 ‘국가조합주의’적 방식으로--독재체제를 떠받치고 있었다. 수하르토 체제 하에서 집권 골카르당 외에 야당은 자바를 축으로 한 인도네시아 민주당, 이슬람을 축으로 하는 개발통일당으로 강제 통폐합되어 수하르토 체제 하에서 관리되었다.

이와사키 이쿠오, 최은봉 편역, 2002, {아시아 국가와 시민사회}, 을유문화사, 109쪽.

인도네시아의 경우는 정치세력들 간의 분화가 단순히 정치적 보수-진보의 스펙트럼으로만 규정되지 않고 다차원적으로 규정된다. 그러한 규정요인들으로서는 정치적 이념 외에도 민족주의적 정서, 이슬람 종교성을 포함한 종교적 요인이 작동한다.

인도네시아의 이슬람은 Nahdlatul Ulama(NU), Muhammadiyah, Ahmadyah, Sarekat Islam, the Masjumi등이 존재한다. 이들의 성향은 상이한데, 외부에서 NU 같은 경우 전통주의적 입장(Traditionalist)라고 명명된다. Muhammadiyah의 경우는 1912년에 창립되어 2,000만명에 이르는 추종자를 가지고 있는데, 이들은 통상 근대주의자들(Modernist) 혹은 개혁주의적 이슬람 운동으로 통칭된다. 물론 NU의 대표자인 와히드 같은 경우 ‘종교적 가르침에 있어 대단히 유연해 왔으며 근대화에 적응적“이다 라고 스스로의 성격을 규정하기도 한다(Lau-Fong Mak,  2002, Islamization in Southeast Asia, Taipei, Taiwan: Academia Sinica, pp. 236-7)

그런데 수하르토 체제에 대한 대중적 저항이 강화되면서 패권정당의 헤게모니 하에 포섭되어 있었던 PDE같은 경우--메가와티를 중심으로 하는--PDEP정당으로 재편되게 된다. 이는 한국에서 박정희 독재 하에서 저항이 강화되면서 야당의 저항성이 강화되는 것과 유사하다. 한국의 경우는 이미 일정한 형식적 민주주의 하에서 저항적 야당으로 존재하던 신민당의 저항성이 강화되거나 김영삼이나 김영삼과 같은 젊은 전투적인 지도자가 당권을 장악하게 되는 방식으로 전개되었던 데 반하여, 인도네시아는 기존의 패권적 체제 하에서 주변적으로 포섭되어 있던 정당이 전투적인 정당으로 재편되는 방식으로 전개되었다.

PDI-P는 이슬람이 패권정당의 주된 사회적 기반으로 포섭된 상황에서, 일부 이슬람 진보주의와 , 기독교. 가톨릭, 기타 민족주의적 경향의 흐름들이 결합되어 만들어진 것이었다. 이는 1996년 PDEP로 바뀐다.

민주화 이행이 본격화되면서, 또한 98년 수하르토 체제가 붕괴하면서 민주화 이행이 본격화되고 속에서 민주주의 혹은 민주개혁이라는 지향이 ‘시대정신’이 되면서 이를 구 독재체제의 개혁을 둘러싼 갈등이 본격적으로 전개되게 된다. 여기서 물론 중도리버럴 정당의 향방이 중요하게 작용하게 된다.

인도네시아의 정치적 변화

인도네시아의 전반적인 정치적 변화는 보자. 주지하다시피 97년 경제위기를 계기로 98년 수하르토 체제가 붕괴하였다. “경제성장과 발전을 권위주의체제의 미덕으로 상징화하였던 수하르토 정권이 1997년 경제위기에 직면하여 국민들의 불만과 민주화 욕구를 효과적으로 제어하지 못함으로써 결국 정권퇴진과 체제 붕괴를 맞이하게 되었다” 이로 인해 수하르토 대통령 하에서 부통령을 하던 이슬람 지식인 협회 출신의 하비비가 대통령을 승계하였다. 그러나 그는 국민들로부터 강렬한 비난을 받는 인물이었고 국민들의 요구를 수습할 수 없는 인물로 평가받았다. 하비비 정부 하에서 이루어진 헌법 등 정치관련법 개정으로 1999년 6월 의회선거가 실시되었다. 당시까지 대통령이 간접선거로 의회에서 선출되고 있었기 때문에 메가와티가 이끄는 민주주의 투쟁당(PDIP: Partai Demokrasi Indonesia-Perjunangan; Democratic Party of Struggle in Indonesia)가 승리하였지만 대통령 선거에서는 NU(나흐둘라툴 올라마) 출신의 와히드가 당선되었다. 와히드는 당시 소수정당이자만 이슬람 사회세력들의 지지를 받았으며 이슬람 민족주의 정당이라고 할 수 있는 민족각성당(Party of National Awakening)을 이끌고 있었다. 그는 민주투쟁당, 통일개발당,골카르당, 군부를 아우르는 거국내각을 구성하는 방식으로 타협적 통치를 시도하였다. 또한 변덕스럽고 불규칙한 언행으로 인하여 정책 상의 혼란을 초래하였고 건강 상의 문제가 노정되어 국민적 우려를 자아내었다. 과거 인권탄압의 상징이었던 특수부대의 규모를 축소하는 것을 포함한 군부개혁안이 발표되면서 군부의 저항이 나타나게 되었다. 여기에 경제회복이 더디게 진행되면서 국민들의 불만도 증가하게 되었다. 여기에 2000년 5월 조달청 공금 횡령 사건이 발생하고 브루나이 하싸날 볼키아 국왕으로부터 받은 2백만 달어의 기부금이 와히드 대통령의 개인구좌로 입금된 사실이 알려지면서 부패로 인한 국민적 공분이 초래되었다. 더구나 와히드 전속이발사를 통해 조달청 공금 250억 루피아를 횡령하는데 관여했다고 하는 국회의 부패의혹 특별조사위원회의 발표가 있음으로써 야당과 반대세력들의 탄핵에 직면하게 되었다. 여기서 학생을 선두로 하는 퇴진운동이 제기되게 되었다. 그 결과 5년 임기의 1/2도 채우기 전인 2001년 와히드가 의회 보수세력 반격을 받아서 탄핵되었다. 한국에서는 보수세력의 탄핵시도가 대중적 저항을 받아서 보수세력의 의회지배가 붕괴되는 역설적인 결과를 낳았던 반면에 인도네시아에서는 제도적으로 이것이 성공을 거두었다. 흥미로운 것은 와히드 자신은 상대적으로 과거의 독재적 유산에 대해서 “개혁적 성향을 가지고 있었음에도 불구하고 기행에 가까운 변덕스러운 리더쉽”과 국민적 공분이 되는 부패사건에 연루됨으로써 반대세력들이 헤게모니적 지위를 갖게 되고 여기서 탄핵으로 물러나는 결과를 맞게 된다. 여기서 메가와티가 부통령으로서 대통령직을 인수하게 된다. 와히드가 이슬람 세력을 주된 정치적 기반으로 하였다고 한다면, 메가와티는 반독재 민주화운동의 상징성으로 인한 국민적 기반을 가지고 있었고 국부(國父)인 수카르노의 딸이라고 하는 정치적 상징성을 가지고 있었다. 메가와티 하에서 2002년 헌법개정이 이루어졌다. 메가와티는 집권 이후 급진적인 이슬람세력의 정치적 저항에 직면하였다. 이라크전 이후 반미주의적 성향과 이슬람 민족주의적 지향이 강화되면서 이러한 경향이 촉진되었다. 그리고 구 독점적 기득권세력의 상징이라고 할 수 있는 악바르 딴중 국회의장을 부패혐의로 척결하는 조치는 구 세력들의 격렬한 저항을 촉발하였다. 그러나 반테러전쟁과정에서 군부와 협력적 관계를 형성하게 됨으로써 과거의 정치적 독점을 대표하는 군부세력이 역설적으로 민주정부라고 하는 메가와티 정부 하에서 강화되었다. 많은 의제들에 대하여 자율적 해결을 천명하면서 일종의 ‘불간섭의 리더쉽’을 표방하면서 역으로 무능력한 대통령의 이미지를 갖게 됨으로써 그 기반이 약화되었다. 더구나 경제회복이 더디고 각종 개혁정책의 성과가 가시화되지 않음으로써 메가와티 정부는 그 정치적 기반이 균열되게 되었다.

이동윤, 2005, “인도네시아의 경제위기와 정치적 선택: 개혁을 위한 진통”, 박사명 편, 184쪽. 경제위기가 발생한 이후 수하르토 정부는 IMF의 긴급구제자금 투입을 지연시킴으로써 경제위기를 심화시켰고 그 과정에서 수하르토 일가와 측근들의 기득권 보호에 급급하였다. 즉 IMF는 긴급 구제금융을 제공하면서 정경유착과 기업구조에 대한 개혁, 대형개발사업 계획의 연기, 파산은행 정리 등 긴축정책을 요구하였다. 이 때 후라그토 일가와 측근들은 자신들이 관련된 은행 및 대형 개발사업은 예외로 하거나 은폐하였다. Santoso(1997)은 1998년까지 인도네시아의 민주화가 지체된 이유로 수하르토에의 과도한 권력집중과 권위주의, 자바의 의사봉건적 문화와 강력한 patron-client 관계, 취약한 중간층의 발전을 들고 있다(Santoso, Amir, 1997, "Democratization: The Case of Indonesia's New Order", Anek Laothamata ed., Democratization in Southeast and East Asia, Thailand: Trasvin Publications, pp.33-43).

이슬람지식인협회는 90년 12월 창립되었는데 일종의 이슬람 중간층 조직이라고 할 수 있다. 원래는 수하르토 체제 하에서 배제된 이슬람의 권익을 신장하고 개발에 따른 문제점을 개혁하고자 하는 문제의식에서 만들어졌는데, 수하르토는 일종의 국가조합주의적 정책의 연장선 상에서 이를 적극 지원하고 이들의 정치적 지지를 끌어내는 포섭전략을 구사하였다. 하비비는 이 조직의 초대회장 출신이다(이와사키 이쿠오, 2002, 116쪽)..

헌법 등 정치관련법의 개정에서는 국회와 국민협의회 의장단을 분리하고 대통령과 부통령의 임기를 5년 중임으로 개정하였으며, 국민협의회의 대의원을 1,000명에서 700명으로 축소하였으며, 전국비례대표제의 유지와 지역선거방식의 변화 등이 이루어졌다. 그러나 국회의원 중 38명의 임명직 군･경 대표가 남아있었다.

이 선거에서는 민주투쟁당(PDI-P) 37.4%(154석), 골까르당(Partai Golkar) 20.9%(120석), 국민각성당(PKB) 17.4%(51석), 통일개발당(PPP) 10.7%(58석), 국민여망당(PAN) 7.3%(35석) 등이었다(http://www.agora.stm.it/elections/election/indonesia.htm). 500석의 의회에서 반독재 민주세력이 다수를 차지하는 성과를 이루었다. 그러나 수하르토의 집권당인 골카르당이 제2당으로 자기기반을 유지할 수 있었다.

골카르당이 후보를 내지 못한 상태에서 메가와티의 당선을 막기 위해서 골카르당이 와히드 후보를 지지하게 됨으로써 691명의 국민협의회 대의원 중 373표 대 313표로 와히드가 당선되었다. 이어 이루어진 부통령선거에서 메가와티가 부통령에 당선되었다. 국민협의회는 정원 1,000명으로 총선거에서 선출된 국회의원 425명, 대통령이 임명하는 국군 대표 75명, 지역대표 249명으로 구성되었다(이와사키 이쿠오,2002, 111쪽).

와히드 정부 하에서 대통령 50호에 의해서 국가인권위원회가 만들어졌고 이에 의해 동티모르나 딴중 쁘리옥(Thanjung Priok) 사건과 같은 반인권적인 학살사건에 대한 조사가 이루어지게 되었다. 이 외에도 수많은 납치 실종 사건들이 존재하고 이에 대한 조사도 이루어졌다. 전 특수부대 지휘관이자 수하르토 전 대통령의 사위인 쁘라보워(Prabowo) 장군도 불명에 제대 처분을 받았다(루지 리커, 2003, “인도네시아: 민주화 이행과 인권”, 김용철･김영기･김경학 편역, {동남아시아의 민주주의와 인권}, 경인문화사, 70-7쪽). 그러나 이러한 사건들은 군부 등으로부터 많은 저항을 받았다.

이동윤, 앞의 글, 211쪽.

이 헌법개정은 대통령 직선, 정부통령의 선출 및 탄핵절차가 명화되었고 대법원으로부터 헌법재판소를 분리시키는 조항이 삽입되었으며 지방분권을 확대하며 국회 및 지방의회 선거에서 정당병무식 비례대표제를 도입하는 것 등을 포함하였다.

민주헌법 제정으로 대통령 선거제도가--대통령, 전국 및 지방선거가 직선으로 부활되었다--직선(直選)으로 바뀌게 되면서 2004년 선거에서는 유도요노(Susilo Bambang Yudhoyono)가 대통령으로 당선되었다. 이는 여전히 의회에서 다수당으로 존재하지만 대중적 영향력이 감소한 골카르당, 두 번째 다수당이지만 대중적 인기가 감소하고 있었던 메가와티 주도의 DPI-P를 누르고 일부 군부의 지지, 깨끗한 지도자를 원하는 대중들의 요구, 출신 지역인 자바의 지역적인 지지, 술라베시 출신이 부통령인 유스깔라와 일종의 지역연합을 성사시킨 점 등이 작용했던 것으로 보여진다.

2004년 의회선거에서는 골까르당 21.6%(128석), 민주투쟁당 18.5%(109석), 국민각성당 10.6%(52석), 통일개발당 8.2%(58석), 민주당(PD) 7.5%(57석), 복지정의당(PKS) 7.3%(45석), 국민여망당 6.4%(52석)이었다. 민주당의 유도요노가 33.6%를 얻어 26.3%를 얻은 민주투쟁당의 메가와티를 눌렀으며 골까르당의 우란또 후보가 22.%를 얻었다(http://www.electionworld.org/indonesia.htm).

인도네시아의 민주화과정에서 구 정치적 독점은 해체되지 않은 채로 강력하게 존재하였다. 특히 구 독점적 세력의 핵심인 군부의 영향력은 인도네시아의 민주화과정에서 크게 손상되지 않은 채로 존재하였다. 특히 하비비정권에서 군부를 대표하여 국방장관으로서 막강한 권한을 가진 채로 국방장관으로 있었던 위란또는 2004년 선거에서 22.2%를 얻는 3위의 득표자로서 여전히 강력한 힘을 가진 채로 존재한다는 것이 인도네시아의 민주화의 정치적 성격을 드러내준다. 민주화가 본격화되면서 민주개혁의 제1과제가 군부개혁이었고 이 과정에서 “임명직 국회의원의 수 축소 및 종국적인 폐지, 민간인 국방장관 임명, 제대 전에는 일반 공직 취임 금지, 현역의 중앙 및 지방 선거직 출마 금지”등이 쟁점화되었다. 더구나 군부의 지역사령부 편제가 지방행정 단위별로 이루어져 민간행정을 군부가 감시하는 잔재가 아직도 지속되고 있을 정도로, 군부를 중심으로 하는 정치적 탈독점화가 여전히 지체되어 있다.

이동윤, 앞의 글, 199, 217쪽.

신윤환,  2007, “인도네시아의 민주화 10년: 공고화되고 있는가”, 2007년 성대 동아시아 지역연구소 기획학술회의 ‘위기의 동아시아 민주주의’, 1월 19일, 성대 600주면 기념관, 141쪽.

여기서 독재적 보수세력이 골카르 기반, 보수적 이슬람 지지기반, 정치적 보수를 담지(擔持)하고 대표하고 있었다고 한다면, 이에 대항하는 반독재 민주화세력은 정치적으로는 리버럴한 지향에서부터 사회경제적 급진세력까지 포괄하고 있었다고 할 수 있다. 그러나 상대적으로 사회경제적 급진세력은 강력하지 않았으며, 98년 이후의 10년여 동안의 민주화이행과정에서 정치개혁, 깨끗한 정치 같은 반부패 이슈가 국민정치적 이슈가 되었고 사회경제적 불평등 문제 등은 충분히 중심적인 주제가 되지 않았다.

전자와 관련하여 복지정의당(Welfare Justice Party)의 약진과 부상이 국민적 요구와 중심적인 정치적 쟁점을 잘 보여주고 있다. 실제 와히드가 물러난 것도 자신의 관리책임이 있는 블로키스(Buloj)의 부패문제였던 점, 현 유도요노가 메가와티 정부 하에서 부패와 관련된 부당한 상부(上府)의 명령을 거부한 것이 중요한 정치적 자산--예컨대 깨끗한 정치인(clean politician) 이미지--이었던 점, 2004년 자카르타 시장에서 주변적 정당이라고 할 수 있는 복지정의당이 단독으로 거대여야당 동맹 후보를 위협하는 42%의 득표를 한 점, 부패의 국민적 쟁점화로 인도네시아 정부도 ‘부패척결위원회(Corruption Eradication Commission)‘을 독립적으로 만든 점 등을 예로 들 수 있다.

그러나 후자의 측면, 사회경제적 진보의제, 사회경제적 탈독점화와 관련된 여러 쟁점들을 국민적인 쟁점으로 만들어가는 급진진보적 정치세력들이 민주화 이행의 민주주의적 정치공간에서 자기기반을 충분히 확보하지 못한 것은 사회경제적 탈독점화 자체가 충분하게 쟁점화되지 못했음을 간접적으로 드러내 준다고 할 수 있다. 물론 수도권의 저항그룹 특히 진보적 지식인집단 내부, 교회그룹이나 대학에서는 반(反)신자유주의와 같은 사회경제적 진보이념에 대한 지향이 강하나 그것이 대중화되어 있지는 않다는 것도 이와 연관되어 있다.

인도네시아에서는 엔지오라는 말이 노동자 운동과 농민운동 등 대중조직을 포괄하는 의미로 광의로 사용되고 있다. 한국의 민중운동과 시민운동을 포괄하는 개념으로 엔지오가 사용되고 있다.

분절화된 저항진영

이처럼 민주화 이후 경제적 평등화를 확장하는 방향으로 ‘민주주의의 사회화’가 이루어지지 않는 것에 대응하여, 민주화 이후 다양한 저항집단과 다양한 사회경제적 하위주체집단들의 저항이 이어졌다. 수하르토 체제에 저항하는 반독재운동세력은 환경, 인권, 농민, 노동운동 등 넓은 의미의 NGO들과 지식인들로 구성되었다. 이른바 NGO로 포괄되는 대중운동 및 여러 사회운동에 축으로 하여 시민사회가 저항적으로 활성화된 상태에서 98년 외채위기를 계기로 대중들의 불만이 폭발하면서 수하르토 체제가 붕괴되었다. 이후 시민사회의 저항적 활성화는 다층적인 사회경제적 집단들의 요구와 이해를 실현하기 위한 광범위한 역동성이 이른바 ‘시민사회의 주체적 활성화’로 표현되었다고 할 수 있다.

인도네시아에서는 엔지오가 한국의 민중운동과 시민운동을 포괄하는 개념으로 사용된다는 점도 흥미롭다. 80년대부터 엔지오가 활성화되기 시작했는데, 2000년대 초반에는 7,000여개에 이르었으며 그 중 40% 정도가 자카르타에 집중하고 있다고 한다(이와사키 이쿠오, 2002, 118쪽). 이에는 개발NGO, 저항적 시민사회세력, 세계은행이나 다국적 기업 및 정부정책을 비판하면서 활동하면서 권리옹호활동(advocacy)을 하는 ‘근본주의적 NGO" 등이 포괄된다(이기호, 2007,  “인도네시아 민주화 이후 국가권력의 독점구조 해체과정과 ’국가‘의 재구성”, 성공회대 민주주의와 사회운동연구소 발표회 발제문, 10월 27일, 성공회대 새천년관). 필리핀의 경우 대중조직(PO)와 구별되는 특별 이슈운동조직(대체로 외국에서 재정지원을 받는 조직)으로서의 NGO를 구별한다. 학자에 따라서는 이 양자를 포괄하여 시민사회라고 표현하기도 한다(르만도 말라이, 2003, “1980년대 필리핀의 경험: 중도적 대안의 모색”, 김용철･김영기･김경학 편역, {동남아시아의 민주주의와 인권}, 경인문화사, 97쪽).

다양한 사회경제적 하위주체집단들의 저항에서 산업 집중지역 혹은 도시지역에서는 상대적으로 노동자와 도시빈민이 저항의 중요한 위치를 담당하고 있었다. 자카르타. 수라바야. 메단(수마트라 섬), 술라베시(마카살 섬)에서는 기업들이 많고 도시화되어 있기 때문에 이들 도시에서는 노동자와 농민이 저항의 중심적 지위를 차지하였다. 바캄바루(수마르타 섬), 바캄바루. 클리만탄 지방의 농촌 도시에서는 농민들의 저항이 반독재운동의 중심을 형성하였다.

독재 하에서 이러한 저항은 혹독한 탄압을 받기도 하였으나 민주화가 진행되면서 민주주의적 정치공간이 확장되고 그에 힙임어 보다 공개적인 투쟁이 표면화되었다. 그러나 민주화 이후 저항진영은 분절화되고 파편화된 양상을 보인다고 할 수 있었다. 저항진영의 분절화는 인도네시아 뿐만 아니라 말레이시아 등에서도 보여지는 특징이라고 할 수 있다. 사실 인도네시아에서는 전근대적 지역주의와 연고관계, 각종 이익집단들 간의 갈등, 종교적 갈등 등이 중첩되면서 다양한 사회경제적 하위주체들의 저항이 정치적으로 통합되어 나타나지를 않았다. 예컨대 민주화 이후에 지역적 갈등이나 각종 이익집단들 간의 갈등이 표면화되게 되는데, 이러한 갈등이 시민사회 내의 헤게모니집단의 중심적 역할에 의해 민주개혁을 추동하는 힘으로 수렴되지 않았다. 지역주민들 간에 이익의 상충이 나타나는 사안에서도 정치인들이 소지역주의를 촉발하게 되고 여기서 지역간 갈등이 첨예화되는 현상도 나타났다. 민주개혁 국면에서의 저항이 수렴하면서 강력한 개혁의 힘으로 작용하지 못하게 된 것도 이러한 것과 연관이 많았다.

독재에 대한 저항 중에는 수하르토 체제 하에서 강제이주된 주민들 문제도 있었다. 1980년 수하르토는 자바(Java)섬의 무주택 하층민을 칼리만탄 등이 지역으로 이주시켰다. 그런데 이 과정에서 이주 섬 주민들의 사유지나 공유지를 침범하게 되고 여기서 주민들의 불만이 중앙정부에 대해서 표출되기도 했다. 물론 이주 주민과 원주민 간의 갈등으로도 표현되기도 했다.

인도네시아는 필리핀과 같이 상이한 이질적인 도서들로 이루어진 나라이므로 인종적･지역적 이질성이 강하고 그 결과 국가는 일종의 ‘과대성장국가(overdeveloped state)’로 작동한다고 보았다. 인도네시아는 수하르토 체제 하에서도 상대적으로 지방분권화를 확대했었는데, 민주화 이후 이는 더욱 촉진되었다. 하비비 정부 하에서 동티모르, 아체(Ache)), 이리안쟈야(Irian jaya), 서부 깔리만탄(West Kalimantan) 등의 인종적･종족적 갈등을 관리하기 위하여 지방분권화와 지역자치의 영역을 확대하고자 하였다. 이러한 상황은 민주화 이후 역설적으로 민주개혁을 둘러싼 저항의 수렴을 약화시키기도 했다.

Alavi, Hamza, 1972, "The State in Post-Colonial Societies: Pakistan and Bangladesh", New Left Review I/74, July-Aug, August 1972, pp. 59-81. 알라비는 후기식민사회를 ‘군부 관료 과두체제(military-bureaucratic oligarchy)로 규정했고 이 체제의 지배계급은 토착부르주아지 계급, 구 제국주의국가와 연관된 메트로폴리탄 신식민지적 부르주아지, 지주계급이라고 보았다. 이들의 상충하는 계급이익의 갈등을 완충하면서 군부과두체제가 작동하는 것으로 보았다. 인도, 파키스탄, 인도네시아를 이러한 예로 보았다.

하비비 정부는 1999년 ‘법령제22호’와 ‘법령 제25호’를 통해 지방 통치의 자치권과 중앙-지방 정부 사이의 재정적 균형을 시도하고자 하는 지방자치법령을 승인했다(이동윤, 앞의 글, 200쪽). 2000년 8월 헌법개정안에도 지방자치의 확대원칙이 반영되고 주지사, 시장, 군수 등의 선출방식과 자치권 범위와 권한 등이 새롭게 재규정되었다. 2003년 헌법개정안에서는 지역대표의회(DPD: Dewan Perwalilan Daerah)가 각 주에서 선거를 통해서 선출되는 것으로, 그리고 지역대표의회에는 무소속 개인 출마를 허용하고 정당명부식 투표방식을 지방의회에 도입하였다(이동윤, 앞의 글, 200-13쪽).

외환위기 극복을 위한 개방화와 자유화 정책

독재 붕괴 이후 포스트-독재 정부 하에서 한편에서는 구 독재의 유산을 척결하는 민주개혁의 과제를 둘러싼 갈등이 전개되지만 다른 한편에서는 신자유주의적 지구화가 미치는 영향 속에서 경제적 개방화와 자유화 등이 포스트-독재정부에 의해서 시행되고 그것이 갈등이 또한 치열하게 전개된다. 수하르토 체제의 붕괴가 외환위기였던 만큼 외환위기 극복전략의 방향을 둘러싼 갈등도 전개되었다. 흥미로운 것은, 1998년 외환위기에 함께 수하르토 정권이 붕괴된 이후 하비비 정권은--친미적 태도와 반미적 태도가 공존하는 속에서-- 처음에는 고정환율제의 도입 등 말레이시아의 마하티르적 외환위기 극복전략, 즉 반(反)IMF적 위기극복전략을 채택하고자 했다. 그러나 말레이시아와 달리 인도네시아는 미국 등 서구 기업들과 국가의 경제적 이해가 강력하게 존재하고 있었고 그 결과 외부의 압박에 의해 이러한 시도는 좌절되었고, IMF가 권고하는--개방화와 자유화, 민영화 등을 중심으로 하는--신자유주의적 구조조정 정책을 적극 수용하는 방향에서 부채탕감과 경제위기 극복 시도가 이루어졌다. 경제위기 당시에 1인당 7백만 루피아의 채무를 져야 하는 상황에 놓여 있었기 때문에, 이후 부채 탕감에 재정의 50%가 투여되는 긴축기조가 실시되었다. 이러한 속에서 각종 사회적 지원은 축소되었고 그 과정에서 대중들의 경제적 불만도 고조되었다. 더구나 대중의 경제적 불만을 제고한 것은 이러한 외채위기 극복과정에서 정부 지원을 받는 기업들의 ‘도덕적 해이’ 부패 등이었다. 외채위기상황 후의 공적 자금의 투여과정에서--한국과 같이-- 많은 돈들이 부당한 방법으로 새나가거나 공무원에 의한 착복･유용 등이 현상도 나타났고, 이는 대중의 경제적 불만을 제고하였다.

인도네시아에서는 이슬람권 야당이 강력하게 존재하고 있고, 인구의 80%가 이슬람이기 때문에 비록 이슬람의 다수조직들이 미국과의 외교노선이나 협력노선을 표방하지만 전반적으로 미국적 노선에 대한 비판적 견해가 존재하고 있다. 이는 친미적 인식이 강한 동(북)아시아의 경우와 구별된다.

메가와티 정부 하에서는 정부의 부채가 늘어나는 것을 줄이고 정부재정을 확충하기 위한 개혁의 일환으로 대대적인 민영화가 시도되었다. 민주정부가 이른바 신자유주의적 정책을 추동하는 딜레마가 여기서 대대적으로 나타나게 되었다.

사실 반독재 중도리버럴 세력이 신자유주의적 지구화에 대응하는 사회경제적 정책비젼이 존재하지 않고 그 결과 신자유주의적 정책으로 경도되어 가는 것, 그 과정에서 구 독재적 보수세력과 사회경제적 정책차이가 불분명해지는 현상은 아시아 민주화 이행 국가 일반에서 나타나는 현상이라고 할 수 있다. 예컨대 반독재 저항을 상징하는 메가와티의 경우 강력한 반독재 정치이념을 가지고 있었으나 사회경제적 정책비젼은 명확하지 않았다. 그 결과 개혁의 일환으로 정치적 자유화--시민사회에 대한 국가 통제의 극복--와 함께 시장에 대한 자율성을 증대하는 경제적 자유화를 촉진하는 방향으로 개혁을 사고하고 시행하였다.

경제적 탈독점화의 양상

이 글에서는 경제적 탈독점화와 관련하여, 구 경제적 독점의 실질적 해체와 민주화 이후 실질적인 경제적 평등화의 진전을 주목하고 있다. 먼저 독재 하에서 정치권력과 유착하면서 성장한 독점체들의 개혁이 민주화 이후 중요한 과제로 된다. 인도네시아--말레이시아와 유사하게--에서는 화교계 독점대기업들이 독재와 유착하면서 성장하였다. 예컨대 림 시오리옹(Liem Sioe Liong) 같은 기업이 대표적이라고 할 수 있으며 이는 민주화 이후 개혁의 대상으로 주목받기도 했다. 이 기업은 야자 기름(Palm oil), 제분(flour-milling monopoly) 제조분야에서 독점적 기반을 가지고 있고 나아가 광산분야 등에도 기반을 가지고 있었다. 쌀, 기름, 기본 생필재 분야에서 독재와 유착한 대규모기업들이 존재하였다. 물론 대자본 중에는 화교계가 다수이지만 비(非)화교계도 존재하였다.

Robinson, Richard, 1996, "The middle class and the bourgeoisie in Indonesia", Robinson, R., and D.S.G. Goodman eds., The New Rich in Asia, NY: Routledge, pp.91-3.

화교계는 수까르토 체제 이전까지는 그 경제적 지위가 취약했고 불안정하였다. 그러나 수하르토의 개발독재 하에서 선진자본주의국가들로부터 차관 및 원조가 증대하고 외국인 투자, 대외무역이 확대되면서 화교계 인도네시아인들에게는 화인자본 형성의 기회가 확대되었다. 특히 세계경제가 오일 쇼크를 겪는 동안에 대석유산유국인 인도네시아에게는 경제적 최빈국을 탈출하는 계기가 되었다. 이 원유판매 수입을 사회간접 자본에 투자하고 기간산업을 육성하는데 투자하였는데 이 과정에서 와인자본과 수하르토를 비롯한 정치엘리트와 유착한 측근기업가들이 대대적으로 성장할 수 있었다. 화인자본은 수하르토에 정치적 위협을 가하지 않으면서 독재의 근거로서의 개발을 추동하는 한 동반자계급이었고 화교계 자본가들은 이 과정에서 유착하면서 성장하였다.

신윤환, 2001, {인도네시아의 정치경제}, 서울대 출판부, 54-5쪽.

필리핀에서도 그러했듯이, 수하르토의 혈족들이나 크로니들이 독재자와의 유착관계에 의해서 막대한 특혜를 누리면서 성장하였다. 그 특혜를 제공하는 방법은 다양하였는데, 국영기업들의 경우 예컨대 수하르토 아들이 운영하는 회사가 설비 납품에서 독점적 지위를 부여받는 식으로 특혜를 누렸다. 전기, 가스, 석유(Perdamina국영기업) 등 독점적 기업들에 납품하는 회사들의 핵심은 수하르토와 연관된 가족기업이나 관련기업들이 다수 장악하고 있었다. 94년 통계를 보면, 대기업이 국내총생산에서 차지하는 비중이 55.8%, 국영기업이  24.4%인데 반하여, 소기업은 5.5%, 협동부문은 2.7%에 불과할 정도로 경제력 집중이 심각한 상황이었다.

Santoso, Amir, 1997, "Democratization: The Case of Indonesia's New Order", Anek Laothamata ed., Democratization in Southeast and East Asia, Thailand: Trasvin Publications, p.39.

민주화 이후 부정축재로서 쟁점화가 되었던 것 중의 하나는, 각종 기금과 재단이었다.  독점적인 특혜를 향유했던 일부 대기업들 외에, 수하르토 체제 하에서 군부세력들이 설립한 각종 재단이나 기금이 인도네시아 특유의 경제적 독점의 한 형태라고 할 수 있었다. 이들은 빈곤, 구호, 부조 등의 명분으로 모금을 했으나 그 중 일부는 착복하거나 그 운영과정에 많은 문제들이 있었다,

수하르토 체제의 붕괴 이후 이러한 정경유착은 정치적･경제적 쟁점으로 부각되었다. 이러한 유착기업들으 독점, 특혜. 부패 등에 대한 국민적 반감도 강력하였다. 이들 중 일부는 민주화 이후 해체되기도 했으나, 다수는 과거의 독점적 지위가 약화되거나 소유주의 형식적 변화 등의 방식으로 생존하면서 시장기제를 통하여 자신을 유지재생산하게 된다.  이처럼 과거의 경제적 독점의 전면적인 해체의 과정을 밟지 않고 오히려 신자유주의적 지구화의 새로운 상황 속에서 그리고 그것과 결합된 민주화의 콘텍스트에서 새로운 독점적 형태로 강화되는 것은, 민주화의 과정에서 과거와 같은 조야한 폭력이나 협박 등은 감소하게 되지만 선거과정에서 더욱더 ‘금권정치’의 중요성이 점증하고 나아가 중앙정치 수준에서의 ‘약탈정치’가 지방수준에서의 새로운 정경유착에 의한 ‘지방과두제’의 형성으로 나아가고 있는 현상과 궤를 같이 하는 것이다.

Hadiz, Vedi R., 2007, "A POLITICAL SOCIOLOGY OF LOCAL POWER IN POST-AUTHORITARIAN INDONESIA", Internatinoal Symposium on Democracy in East Asia in Commemoration of the 20thAnniversary of 1987 June Democratic Struggle in South Korea, hosted by the Democracy Foundation and Democracy and Social Movements Institute, Seoul Culture Center, 29 June.

민주화 이후 경제적 탈독점화와 관련해서는 대중들이 실질적인 생활의 향상 여부, 상대적인 빈곤의 개선 등이 중요하다. 이 점에서 인도네시아의 포스트-독재 정부의 성과는 성공적이지 못하였다. 민주화 이후에 대중들의 경제적 불만은 지속적으로 존재하였다. 특히 생필품 가격은 계속 상승하고 반대로 임금상승은 그에 상응하지 않는 도시민들의 경험은 민주화 이후의 경제적 박탈감으로 존재하였다. 월 1 million 루피아(100dollar) 보다 낮은 임금을 받는 인구가 30%에 이르는 현실이 민주화 이후에도 개선되지 않는다는 점이 빈번히 경제적 불만으로서 거론된다.

특히 대중생활에 크게 영향을 미치는 교육과 보건의료 영역에서 민주화 이후 큰 진전이 없었다. 인도네시아에서는 전국적인 포괄성과 일관선을 갖는 보건의료제도와 교육지원제도가 존재하지 않고 지방자치단체에 의해서 자신들의 여건에 따라 시행하는 특성을 가지고 있었다. 교육과 보건의료가 지방정부의 관할로 넘겨져 있는 형국이었다. 그 결과 예컨대 남 수마트라의 Musibanyuasim에서는 무상교육과 무상의료를--전면적인 아니지만--실시되었다. 그러나 대다수 지방자치단체에서 이러한 정책은 거의 실시되지 못하였다.

다행히 저항운동의 지속적인 투쟁과 요구에 힘입어, 현 유도요노 대통령 하에서 중요한 사회경제적 진전이 이루어졌는데 이는 20%를 교육비로 투자해야 한다는 법적 기준이 도입된 것이었다. 물론 이는 아직 전면적으로 시행되지 못하고 있다.

흥미로운 것은 인도네시아에서는 일찍이 민주화의 과정에서 권력이 자카르타로부터 분산되는 등 지방분권의 진전되었다. 그러나 문제는 지방정치의 분권화와 같은 같은 민주화를 위한 제도적 혁신이 오히려 약탈적인 지역엘리트들의 권력을 공고화시켰다고 평가되고 있다. 이 점에서 베디 R. 하디즈 (Vedi R. Hadiz)는 ‘지역화된 약탈적 연합(predatory coalition)’이 등장했다고 표현하고 있다.

Hadiz, Vedi R., 2007, "A POLITICAL SOCIOLOGY OF LOCAL POWER IN POST-AUTHORITARIAN INDONESIA", Internatinoal Symposium on Democracy in East Asia in Commemoration of the 20thAnniversary of 1987 June Democratic Struggle in South Korea, hosted by the Democracy Foundation and Democracy and Social Movements Institute, Seoul Culture Center, 29 June.

정치세력에 의해서 담지되지 않는 사회경제적 진보주의

민주화 과정에서의 사회경제적 개선이 이루어지기 위해서는 새롭게 국제경쟁력 강화를 부각시키면서 신성장주의적 기조를 강화하고자 하는 구 독재적 보수세력과 달리, 반독재 중도리버럴이 스스로의 사회성을 강화하면서 다양한 사회경제적 정책들을 구사해야 했다. 그러나 반독재 민주화운동에 적극 참여하였던 중도리버럴 정당들이 포스트-독재 과정에서 사회경제적 정책이라는 점에서 구 독재적 보수세력과 차별성을 거의 갖지 못하였다. 메가와티가 이끄는 PDEP의 경우 포스트-독재 국면에서 급속히 온건노선을 견지하는 방향으로 선회하였다. 한국에서 신민당 등 야당이 반독재 운동과정에서는 노동자와 농민 등의 저항과 결합되고 있었으나, 민주화 이후 국면에서 노동자와 농민의 요구투쟁과 일정한 괴리를 보이게 되는 것과 유사한 현상이라고 할 수 있다. 이런 결과로 많은 노동자와 농민들의 경우 의회에 자신들의 대표자들이 존재하지 않음으로써 자신들의 요구와 이해가 대표되지 않는다고 하는 비판의식을 가지고 있으며, 민주화 이후의 민주주의가 사실상 ‘엘리트 민주주의’로 전락해가고 있다고 하는 비판의식을 가지게 되었다.

인도네시아에서도 사회경제적 진보주의를 전면화하는 급진진보정당의 시도가 있었다. 예컨대 민주인민당(PRD: Democratic People's Pary)와 같은 정당을 들 수 있다. 이는 경제적 평등정책이나 외채 탕감 같은 이슈를 전투적으로 제기하였다. 그러나 이 정당 역시 의회진입에 실패하였다. 이 정당은 정당해산 규정에 따라 파파르나스로 개칭한 후 활동을 계속하고 있다. 이들은 다양한 엔지오들과 긴밀한 유대관계 하에 움직이고 있다. 또한 수하르토 치하에서 영향력있는 노동 지도자였던 아묵달 파파한을 리더로 하는 노동당(Labor Party) 역시 민주화 국면에서 정치적 온건노선을 결합하면서 도전하였으나, 1999년, 2004년 선거에서 모두 의회 진입에 실패하였다. 또한 Sri bintang와 같이 수하르토 치하에서 저항적인 개인 국회의원으로 유명하였던 인사도 1999년 선거에서 독자정당으로 진출하고자 하였으나 성공하지 못하였다.

앞서 저항의 분절화를 이야기하였는데, 민주화 이행기의 정치세력들 간의 관계, 그들의 성격이 여러 요인들에 의해 복합화되고 있기 때문인 것으로 보여진다. 앞서 지적하였듯이 정치적 보수-진보의 기준 외에, 이슬람 종교성, 민족주의적 성격 등이 다양하게 모순적이고 복합적으로 작용하기 때문에, 한편에서는 반미주의가 일부 일부 이슬람세력에 의해 담지되지만 사회경제적 진보주의와는 거리를 가지고 있는 현상도 나타나게 된다. 이러한 복합성은 사회경제적 진보주의를 담지하는 세력이 제도정치 내부에 강력하게 위치하지 못하는 결과를 낳게 된다고 보여진다. 이는 물론 정치적 신과두제라고 하는 정치민주화의 지체(遲滯)가 새로운 이슈로서의 불평등이나 사회보장 확대 같은 이슈 보다는 구 독재체제의 개혁과제들--예컨대 부패하던가 국가폭력이라던가 하는--들을 더욱 중심적으로 만들고 있기 때문이기도 하다.

사실 80-90년대 이후의 민주화는 신자유주의적 지구화와 결합되어 진행되는 민주화이다. 이러한 민주화는 한편에서 정치적 민주화를 동반하면서도 다른 한편에서는 양극화, 기존의 경제적 독점의 변형적 재강화, 대중들의 빈곤향상 저지 등 일련의 사회경제적 악화현상을 동반하고 있다. 그런 의미에서 양자의 쟁점이 모두 정치쟁점화되고 그것을 상징하는 세력들이 민주주의적 정치공간에서 강화되어야 함에도 불구하고 인도네시아의 정치적 신과두제는 이러한 점에서 많은 한계를 보이고 있다.

3)태국의 변동

주지하다시피 2006년 9월 태국에 군사쿠데타가 발생하여 태국은 민주화의 ’역류‘의 길로 들어섰다. 태국의 쿠데타와 민주화의 역류는 민주화과정에서의 정치적 탈독점화를 중심으로 하는--정치적 갈등과--사회경제적 탈독점화를 중심으로 하는--사회경제적 갈등이 어떻게 결합되어 전개되는가를 잘 보여주고 있다.

앞서 민주주의이행 및 공고화의 전환의 과제들을 3가지로 정리한 바 있다. ‘선거제도의 회복과 정착’, 선거 속에서 ‘권력집단의  주기적인 교대’가 일어나느냐 않느냐(정치적 탈독점화)(정치권력의 분점 하에서의 정치세력들의 ‘비(非)적대적 공존’--정치적 병목지점), 나아가 사회경제적 병목지점:‘정치적 민주주의를 형해화하지 않을 수 있도록 하는 사회경제적 민주화(경제적･사회적 탈독점화)--사회경제적 병목지점--이다. 태국의 경우는 바로 이러한 병목지점 즉 사회경제적 탈독점화를 둘러싼 갈등의 한 발전경로를 잘 보여주는 사례라고 생각된다. 이것이 신생 정부의 위기를 동반하고 구 독점적 기득권세력으로서의 군부가 국왕을 옹호한다는 명분으로 ’역전‘을 단행하는 사례라고 할 수 있다.

군사쿠데타로 물러난 탁신정부는 여타의 포스트-독재과정에서 출현하는 정부들 중에서도 독특한 성격을 갖는 정부라고 할 수 있다. 먼저 97년의 ‘민주헌법’ 제정을 계기로 새롭게 출범한 추언(Chuan)정부는 당시 밀어닥친 경제위기와 그를 극복하기 위한 구조개혁을 추진한다는 기치 아래서, 정경유착 극복 등 반부패정책, 지방분권과 시민사회의 활성화를 통한 정치참여의 확대 등 정치개혁을 시도하는 것과 함께 국영기업의 민영화, 기업구조조정, 시장자율적 경쟁의 강화 등 일현의 신자유주의적 정책들을 추구하게 된다. 그러나 이는 강력한 저항을 촉발하였고 이러한 신자유주의적 개방화 및 시장자율화 정책에 대한 국민들의 반대정서를 배경으로 출범한 탁신 정부는 개혁에 대한 반발을 수습하기 위하여 농촌 부채 탕감, 농가부채 탕감, 부실채권 축소, 세금 인하 등 내수부양정책을 포함하는 일련의 일련의 민족주의적･민중주의적 정책을 개방화와 시장자율화 정책 등 일련의 신자유주의적 정책기조를 결합하여--일종의 ‘이중정책(dual track)'--추진하였다. 탁신은 어떤 의미에서 중도리버럴 정부로서 경제개방, 위기에 대응하여 사회적 균열을 일련의 민족주의적･민중주의적 정책을 통하여 대중적 지지를 전유하는 방식으로 대응하였고 이는 정치적으로 상당한 성공을 거두었다. 탁신정부는 위로부터의 이른바 ‘국가조합주의’적 정책 혹은 ‘민중주의’적 정책을 도입하여 대중적 지지기반을 확보하고자 했다. 100바트의 돈을 지급하면 받게 되는 의료보험의 전국적인 확대, 1백만 바트에 이르는 촌락 별 지원금 제도, 부실채권 해결, 농가부채 상환 3년 유예, 감세와 재정 지출을 통한 경기부양 등을 통하여 북부 및 하층민 사이에 상당한 지지기반을 확보하였던 것으로 보여진다. 국영자산관리공사(AMC)를 통해 부실채권을 인수함으로써 금융기관 부실을 개선하는 조치도 기업 쪽의 지지를 받았다. 70년대 이후 군부통치와 저항의 고조, 군부 퇴진, 민주정부의 위기, 군부재진입 등의 악순환을 거듭하는 동안 민간정치세력 내부에 헤게모니적 집단이 존재하지 않았었던 데 반하여, 탁신이 이끄는 타이락타이 당은 형식적으로 자유로운 선거를 통해서 헤게모니적인 다수당의 지위를 확보하였다. 오히려 그러한 강력함이 오히려 탁신으로 하여금 ‘권력남용’이라는 비난을 받을 정도로 ‘신권위주의적’ 행태를 보이게 하는 계기로 작용하였으며, 국왕과 ‘경쟁’하는 상황을 만들어내게 되었다. 반면 시민사회 내에서는 과잉권력집중이나 신권위주의라고 하는 우려가 확산되는 계기가 되었다.

김홍구, 앞의 글, 126-8쪽.

김홍구, 2005, 127쪽.

흥미로운 것은 탁신은 스스로가 거대한 기업집단을 소유한 대자본가 출신이었다는 점이다. 한편에서 국가조합주의적 정책과 동시에 다른 한편에서는 대기업집단들의 이해를 지원하고자 하는 이중적인 성격을 지니고 있었다. 과거 군부세력으로 이루어진 구 과두세력이 존재하고 있었다고 한다면 이제 기업 과두세력(business oligarchy)가 존재하는 상황--최소한 그렇게 우려되는 상황--이 출현한 것이었다. 스스로가 대자본가 그룹을 소유한 정치지도자로서는, 포스트-독재 과정에서 최대의 국민적 이슈라고 할 수 있는 부패문제로 도전을 받을 수 있는 조건을 가지고 있었다. 실제 쿠데타를 촉발하고 반탁신 시위가 격화되도록 하는 계기가 된 탁신 가족기업의 부패사건도 이런 맥락에서 제기된 것이었다. 탁신 가족기업은 자신들의 기업을 세금을 회피하면서 싱가포르기업(Singapore Temas다 Holdings)에 iTV의 주식 등을 매도하려고 했다.  이것은 사실 반민족적인 기업 매도와 탈세 혐의로 이어지게 되고 탁신정권에 대한 국민적 저항을 촉발시키게 된 계기였다. 물론 직접적인 군부쿠데타의 발단은, 탁신의 권력이 강화되면서 군부 및 국가기구 내에 존왕적 세력들(royalist)을 제거․주변화하려는 시도가 군부 및 관료내부에 존재하는 친국왕세력들의 반격을 불어오게 하는 계기였다.

태국의 사례는 민주주의적 정치의 공간에서 갈등이 수렴되지 못하고 ‘역류’의 길로 들어선 사례를 잘 보여준다. 민주화의 과정에서는 한 층위에서 ‘정치세력들 간의 갈등’이 출현하지만 다른 층위에서는 구 독점적 기득권세력과 사회경제적 하위주체들 간의 갈등이 전개되고 이것은 상호작용하면서 민주화 국면에서의 갈등을 구성하게 된다. 군부쿠데타의 발생은 민주화 과정에서의 갈등과 위기가 ‘극단적인’ 형태로 표현된 것이고 그만큼 민주화과정에서 나타날 수 있는 갈등과 위기의 궤적을 보다 선명하게 보여준다고 할 수 있다.

국왕과 군부, 정치적 탈독점화의 지체

태국의 역류과정이 가능했던 것은 먼저 과거 정치적 독점이 폭넓게 해체되지 않았다는 것을 의미한다. 태국에서는 73년, 91년 등 수많은 군부쿠데타들이 있었고 이것들에 의해서 수립된 군사정권들이 다시 아래로부터의 민중투쟁에 의해서 물러나고 민주정부가 들어섰다. 특히 91년 군사쿠데타 이후 이를 무너뜨린 92년의 민주항쟁 이후 97년 모범적인 민주헌법이 제정될 때까지 태국은 정치적 민주화의 경로를 순조롭게 걷는 것으로 여겨졌다. 그러나 이러한 이행에도 불구하고 과거 군부정권 시대를 주도했던 군부세력들이 제도적․비제도적 권력기반들을 상대적으로 폭넓게 가지고 있었다고 할 수 있다. 태국은 ‘입헌 군주제(Constitutional monarchy)로 운영되고 있고 특별히 국왕이 대단히 높은 국민적 신망을 지니고 있기 때문에 비록 군부정권이 국민적 저항에 의해서 퇴진하더라도 일부 군부세력의 후퇴로 귀결되지 군부세력의 전면적인 제거 혹은 군부를 정점으로 하는 구 정치적 독점의 폭넓은 해체로 귀결되지 않았다.

90년대 이전 태국의 정치적 변동은 i)73-76넌(73년의 학생봉기로부터 76년 10월의 군사쿠데타까지): 자본주의적 발전에 따라는 민주주의저항의 상승과 태국 국가의 재구조화와 동맹관계의 변화, ii)1977-79년(Kriangsak Chomana장군 통치): 저항운동의 고조와 국가-시민사회 갈등 고조, iii)1980-88년(Prem Tinsulanonda장군 통치): Prem 총리의 ‘대연합’ 하에서의 재민주화과 개혁, iv)1988-92년(Chatichai Choonhavan장군의 통치시기, 91년 쿠데타와 92년 민주항쟁과 Chuan Leekpal 통치시기): 민주주의의 붕괴로 나누어볼 수 있다(Maisrikrod, Surin, 1997, "The Making of Thai Democracy: A Study of Political Alliances Among the State, the Capitalists, and the Middle Class", Anek Laothamata ed., Democratization in Southeast and East Asia, Thailand: Trasvin Publications, pp. 143).

Ungpakorn, Gilest Ji, 2007, "THAILAND’S MILITARY COUP:LIBERALISM AND DICTATORSHIP DEEPEN THE CRISIS", Internatinoal Symposium on Democracy in East Asia in Commemoration of the 20thAnniversary of 1987 June Democratic Struggle in South Korea, hosted by the Democracy Foundation and Democracy and Social Movements Institute, Seoul Culture Center, 29 June.

물론 92년 군부정권의 붕괴와 민주정부로의 이행 이후 민주적 헌법을 제정하기 위한 노력이 진행되었고 구 정치인들, 군, 경찰, 민간관료, 농촌 촌장 등 다양한 집단들의 반대로 천연되었으나 97년 경제위기 이후 정치개혁의 요구가 국민적 의제로 부각되면서 상대적으로 모범적인 헌법이 제정되게 되었다. 이 헌법은 구 독점적 세력들의 권한에 대한 상당한 제약을 담고 있었다.

97년 헌법은 시민적･정치적 권리의 폭넓은 헌법적 보장, 5만명이 넘는 국민들이 서명하는 경우 공직자를 해임할 수 있는 국민적 권리 명시, 선거구제를 중선거구제에서 소선거구제로 전환, 정당의 난립을 막기 위하여 5% 이상의 득표율을 획득한 정당에만 비레대표의원을 배정하도록 한 제도의 도입, 선거관리위원회의 신설, 하원의원의 각료직 겸직 금지, 정당명부식 비례대표제의 도입, 200명의 상원의원의 직선제로의 전환, 사법권의 강화, 헌법재판소와 행정재판소의 설치, 반부패위원회와 인권위원회의 설치 등 획기적인 내용을 담고 있었다(김홍구, 2005, 113-5쪽).

구 정치적 독점의 정치문화적 기반의 근저에는 물론 입헌군주제가 존재한다. 태국의 군주제는 다양한 근대적 도전에 대면하면서--서구 열강이나 주변 강대국의 도전을 받으면서도--스스로를 부단히 변형시킴으로써 군주제의 유지(한국, 일본과 영국의 군주제와의 차이)한 ‘성공’사례라고 할 수 있다. 어떤 의미에서 태국의 국왕제는 군부체제를 추인하면서 이를 기반으로 자신의 권력을 유지해 왔다는 점에서 구정치적 독점의 심층(深層)적 구조를 이룬다고 할 수 있다. 구체적으로 군부내부에 존왕(尊王)세력라는 형태로 군부 내부에 구 독재적 세력이 강력하게 존재하였다. 군사쿠데타가 민중투쟁에 의해서 퇴진하는 경우 국왕이 일부 군부를 퇴진시키고 대신에 폭넓은 군부척결은 무마하는 방식으로 민주화의 역류가 가능한 심층구조가 온존된다는 것이다. 비록 군사정권이 민주정부로 대체되더라도 군사정권을 유지하였던 심층 구조는 변화하지 않고 표피적 변화만 이루어지는 형국이었다. 대단한 높은 국민적 지지를 받고 있는 푸미콘 국왕을 정점으로 하는 입헌군주제가 구 정치적 독점구조의 폭넓은 해체를 제약하는 요인으로 작용하는 것이다. 2006년 9월 쿠데타에서도 쿠데타를 탁신의 국왕에 대한 도전과 불경, 입헌군주제의 옹호라고 하는 명분과 결합한 것에서도 알 수 있듯이, 민주정부 하에서의 민주개혁의 범위를 제약하는 근본구조로서 군주제가 작동하는 것을 알 수 있다.

군주제에 대해서는 다양한 해석이 존재한다(Ungpakorn G.J.,.2007, op.cit). i)전제주의적 제도라는 인식(이에 따르면 1932년 혁명 이후 군주는 스스로를 변신하면서 존재해온 ‘강력한 전제주의적 제도’이다. Handley, P., 2006,  The King Never Smiles. Yale: Yale University Press가 이러한 입장이다). ii)네트워크 군주론이다(다양한 권력자원들과 인적 요소들을 네트워크하면서 존재하고 있다는 것이며, 그런 점에서 탁신의 네트워크와 국왕의 네트워크가 충돌한 것이 바로 쿠데타가 된다. 여기서 국왕은 구 태국을 대표한 반면, 탁신은 근대 태국 자본가를 대표한다. McCargo, D., 2005, Network monarchy and legitimacy crises in Thailand. The Pacific Review 18 (4) December,  499-519이 이러한 입장이다). iii)현대적 제도로서의 군주(태국의 군주제는 영국의 군주제와 같이 근대적 형태로 전화된 것이며--전근대성을 탈각한--현대적인 제도라고 할 수 있다는 것이다. Ungpakorn G.J., 2007, A Coup for the Rich. Workers Democracy Press.가 이러한 견해에 해당한다고 하겠다).  iv)취약한 군주론(실제에 있어서 국왕은 취약한 존재이기 때문에 때로는 군부와 때로는 민간정부와 협력하면서 상징적인 존재로서 자신을 재생산한다는 것이다). 결국 ‘강력한 국왕론’과 ‘취약한 국왕론’이 존재하는 셈이며, 전근대적 존재로서의 국왕과 근대적･현대적 존재로서의 국왕론이 대립하는 셈이다. 지배의 전통적 형식으로서의 군주제는 식민지화의 도전, 근대로의 이행의 도전, 개발독재의 도전 등에 응전하면서 스스로를 변형하고 혁신하면서 대중적 지지기반을 유지해온 근대화된 제도라고 할 수 있으며 2차대전 이후의 세계사적 조건 속에서 군부-군주 동맹의 형태로 자신을 재생산하여 왔는데, 포스트-군부독재와의 새로운 변형적 결합과정에서 갈등이 쿠데타로 촉발된 것이라고 해삭된다.

실제 97년 신헌법에 의해서 새로운 정부가 구성된 이후에도 정치적 탈독점화의 일부로서의 구(舊)국가기구의 해체(dismantling the former state apparatuses), 그것의 일부로서의 군부세력의 제도적․비제도적 권력의 해체가 광범하게 이루어지지 않았다. 이러한 현상은 사실 신과두제 민주화 유형에서 일반적으로 드러나는 것이다. 필리핀과 인도네시아의 경우도 마찬가지이다. 비록 대통령이 바뀌더라도 과거 억압적 국가기구 내의 핵심적인 인물들, 관행, 기제들이 상층에서부터 중하위수준에까지 광범위하게 포진하고 있는 것이다. 이 점은 군부 내부의 하나회의 전격 제거 등으로 군부독점의 해체가 상대적으로 폭넓게 진행된 한국과도 구별된다. 더구나 태국의 경우 군부개입의 정치문화적 기반이 전혀 해체되지 않았다. 2006년 9월 군사쿠데타의 경우에도 국왕의 권위수호를 명분으로 했기는 하지만 ‘좋은 쿠데타(good coup det'et)’라는 인식이 광범위하게 존재했던 것도 이를 반증한다.

상대적으로 정치적 다원경쟁체제의 국가들에서는 구 정치적 독점과 그것을 제도적으로 구현하는 기구들의 변화가 일정하게 이루어졌다. 그러나 신과두제적 유형의 사회에서는 변화가 상대적으로 적었다. 이는 그만큼 구 독점적 기득권세력의 힘이 강고하다는 것을 의미한다.

필리핀의 경우 가톨릭 국가인데 독립교회의 주교가 암살될 정도의 상황이며 아로요 정권 하에서도 수백명의 노동자와 활동가들이 암살되었다고 인권단체가 주장할 정도의 상황이 존재하고 있는 것이다. 인도네시아에서는 인권활동가인 무니르(Munir)변호사와 탈립(Thalib)변호사와 같은 저명한 인사들이 암살될 정도의 상황은 인도네시아의 구 억압적 국가기구, 정치적 독점의 기구들이 폭넓게 해체되지 않았음을 예시하는 것이다.

역설적으로 97년 신헌법에 의해서 선거를 통해서 압도적인 다수당의 지위를 차지한 탁신정부에 의해 군부 내의 존왕세력을 제거하고 자기 측근들을 임명하려는 시도가 이루어졌다. 93년 한국에서 김영삼정부가 하나회 제거를 독재 유산의 척결이라는 국민적 명분 하에서 시행하고 그것이 국민적 지지를 받았던 데 반하여, 태국에서 탁신정부에 의한 군부 내의 존왕세력의 제거는 독재 유산의 척결이라기 보다는 존경받는 국왕의 측근들을 부당하게 제거하고 ‘문민독재’로 회귀하려고 한다는 식으로 국민들에게 받아들여졌전 것이다.

포스트-독재 정부에 대한 이중적인 압력

포스트-독재의 과정에서 핵심적인 지위를 가지는 중도리버럴 세력 및 정부에게는 양면적인 사회적 압력과 투쟁이 주어진다. 사실 민주화 이행의 과정에서 구 독점적 기득권세력은 지속적으로 개혁에 저항하고 그 개혁이 ‘최소주의적 개혁’으로 귀결되도록 다층적인 수준에서 저항하고 사보타지하는 등의 노력을 전개한다. 포스트-독재 과정에서의 집권세력에게는 이것이 보수적･반동적 저항의 성격을 띄고 있다. 탁신과 군부세력 간의 갈등은 이런 성격을 띄고 있다. 그러나 다른 한편에서는 구 독재적 사회를 민주주의로 전환시키고 그 ‘민주주의를 사회화하고자 하는 다양한 정치적․경제적․사회적 저항과 요구들이 제기된다. 태국에서도 물론 마찬가지였다. 이것이 이른바 ‘시민사회의 활성화’이다. 독재 하에서 독재에 저항하는 방향에서 시민사회의 저항적 활성화가 이루어졌다고 하면 민주화 이후에는 각 사회집단들이 자신들의 이해를 억압받지 않고 민주주의 체제 내에서 증진시키고자 하는 시민사회의 주체적 활성화가 이루어지게 된다. 이러한 주체적 활성화는 대체로 두가지 의제를 중심으로 하여 표현된다. 하나는 구 독재적 체제의 ‘민주개혁’이라고 하는 의제를 중심으로 해서이다. 예컨대 과거의 정경유착의 척결과 부패한 인사들의 퇴진, 정부 및 정당의 민주적 운영, 의회 내의 민주주의적 구성 등이다. 특별히 구 독재체제가 부패를 특징으로 하고 있다는 인식이 강력하게 존재하기 때문에 ‘반부패’는 국민적 민주개혁 의제로 존재하게 된다. 민주화 이행과정에서 많은 국민적 저항의 이슈는 바로 이것과 연관되어 있다. 탁신 일가가 탈세, 자신들 소유지분의 부당한 해외 인수 등도 이러한 반부패의 사안으로 국민적 공분을 촉발한 것이었다. 다른 하나는 사회경제적 하위주체들의 요구와 이해를 실현하기 위한 투쟁과 그를 둘러싼 이슈들이다. 이러한 요구들은 때로는 중도리버럴의 정책지향을 뛰어넘는 급진적인 요구를 담고 있기도 하다. 이것은 노동자, 농민, 빈민과 같은 계급적 집단들의 요구투쟁으로서도 표현되고 여타의 다양한 사회적 집단들--동성애자, 장애자, 인종적 소수자들, 여성 등--의 요구투쟁으로도 표현된다. 여기에는 인종적․종교적 소수자 집단의 요구투쟁도 중요하게 작용한다. 새로운 사회경제적 요구를 담지하는 하위주체집단들의 투쟁들은 탁신정부에 대한 급진적인 도전이라고 할 수 있었다.

탁신의 성격에 대해서는 다양한 견해가 존재한다. 여기서는 중도리버럴 정부라고 본다. 그러나 신권위주의와 민중주의적 성격을 갖는 중도리버럴 정부이고, 친자본적 성격을 강하게 갖는 정부라고 할 수 있다. 박은홍(“타이 민주주의의 전환; 과두정치로서의 ‘포퓰리즘’의 진화”, {민주사회와 정책연구} 12호, 2007년 하반기)은 과거가 군부-군주 포퓰리즘으로 규정될 수 있다면 탁신정부는 위임민주주의의 성격을 갖는 ‘금권포퓰리즘’이고 이것이 과거의 군부-군주 포퓰리즘과 경쟁하는 과정에서 쿠데타가 발생한 것으로보고 있다. Hewison, K(“Crafting a new social contract: Domestic capitalist responses to the challenge of neoliberalism”, in Ji Giles Ungpakorn ed., Radicalising Thailand: new political perspectives. Institute of Asian Studies, Chulalongkorn University, 2003)는 “타이 락 타이는 국가의 돈을 지방프로젝트에 투입함으로써 빈곤층 지지정책을 실천하고 마을 단위에 케인즈주의적 경제발전을 촉진한 "인민주의" 정당이었다”고 하는 견해도 존재한다. 태국의 대표적인 좌파학자인  Ungpakorn은 탁신정부가 “‘의회적 독재’였다거나 탁신 치하에서 ‘민주주의가 전무’했다는 주장은 근거 없는 것이다. 탁신의 권력은 궁극적으로 선거에서 타이 락 타이 당에 표를 던진 빈민층에 의존하고 있었다. 이것은 오로지 총에 의존한 군부의 권력기반과 확실히 대조된다”고 말하고 있다(Ungpakorn, Gilest Ji, 2007, op.cit).

그런데 사회적 균열과 갈등은 탁신정부의 전략적 통치능력에 기인하는 개입전략으로 인하여 복잡한 양상을 띄고 있었다. 즉 구 독점적 기득권세력과 사회경제적 하위주체들은 탁신 정부 하에서 분화되고 일부는 포섭되면서 복합적 갈등 상황에 돌입하게 된다. 즉 탁신 정부 하에서 구 농업, 노동집약적 산업, 담배, 철도, 항만 등의 구 독점적 경제엘리트와 탁신 정부 하에서의 신경제엘리트 간의 균열과 갈등이 나타나게 된다. 탁신과 그와 유착한 가족기업이나 크로니기업들은 미디어, 통신, 금융 등 새로운 지식정보산업 등 신산업에 기반을 두고 있었고 탁신정부의 막강한 지원하에서 급성장하면서 구 독점적 경제엘리트와 갈등하는 상황이 출현하였다. 어떤 의미에서 탁신정부에서는 독점적 경제엘리트 내의 분화와 갈등이 존재하였다고 할 수 있다. 반면에 탁신정부 하에서 사회경제적 하위주체들의 경우에도 분화가 나타나고 있었다. 탁신정부는 신자유주의적 지구화와 결합되어 진행되는 민주화과정에서 민중주의적 정책을 통해서 남부 및 북부지역의 농민, 방콕 등 도시하층민 등을 새로운 정치적 지지기반으로 포섭하고 있었다. 사회적 균열과 갈등에 정치적으로 개입하면서 이를 탁신정부에 유리한 방향으로 구조화하고자 했다.

Maisrikrod(1997)의 표현대로 태국의 권위주의체제가 한편에서 국가와 자본가의 동맹, 다른 한편에서는 점증하는 중간계급의 포섭에 기초하고 있었다고 할 때, 탁신정부의 붕괴는 한편에서는 기존 자본가계급과 신자본가계급의 갈등, 다른 한편에서는 부패를 계기로한 도시 중간층의 이반에 의해서 촉진되었다고 표현할 수 있겠다((Maisrikrod, Surin, 1997, "The Making of Thai Democracy: A Study of Political Alliances Among the State, the Capitalists, and the Middle Class", Anek Laothamata ed., Democratization in Southeast and East Asia, Thailand: Trasvin Publications, pp. 164-5).

이처럼 사회적으로 대립하는 두 세력은 내부 분화를 겪으면서 상이한 요구를 가지고 탁신정부에 대립하였다. 이렇게 되면 반독재 민주화를 배경으로 하는 중도리버럴 정부에 대해서는 상반되는 투쟁과 요구가 제기되고 때로는 보수적․반동적 저항과 급진적 저항에 의해서 중도리버럴 정부가 ‘샌드위치’가 되는 상황도 출현할 수 있다. 군부쿠데타 이전의 상황은 이와 같았다.

부패와 같은 국민적 지지를 받는 이슈를 중심으로 하는 저항은 민주화 국면의 민주주의를 심화발전시키는데 중요한 동력으로 작용한다. 이 점에서는 사실 구 독점적 기득권세력들이 방어적 위치에서 국민들의 요구를 수용하는 방향으로 변화하지 않을 수 없는 위치에 놓이게 된다. 그러나 사회경제적 하위주체들의 투쟁에 대해서 구 독점적 기득권세력들은 사회적 혼란, 무질서, 집단이기주의, 신자유주의적 지구화에 따라 요구되는 국가경쟁력 약화 요인 등으로 규정하면서 오히려 이들에 대한 국민적 지지를 약화시키기 위해서 노력하게 된다.

이러한 구 독점적 기득권세력의 보수적･반동적 저항과 다양한 사회경제적 하위주체집단들의 급진적 저항은 상반되면서도 중도리버럴 정부를 압박하는 양면적인 흐름으로 존재하였다. 통상 이러한 양면적인 투쟁과 도전은 그 지향이 상반되기 때문에 수렴되지 않는 것이 일반적이다. 더구나--과거와 같이 독재적 방식으로 억압정책을 행사할 수 없는 상황에서--확장된 민주주의적 정치공간에서 중도리버럴 세력이 자신의 전략적 통치능력을 통하여 자신에 대항하는 세력들의 투쟁의 수렴을 방지할 수 있었을 것이다. 실제 초기에 그러한 탁신의 전략적 개입이 성공적이었다. 그러나 태국에서는 탁신의 부패사건을 계기로 상반된 사회적 투쟁들이 반탁신으로 수렴되면서 탁신정부의 위기를 증폭시키고 군사쿠데타에 대한 국민적 지지기반을 형성하는데 기여하였다. 즉 태국의 군부쿠데타, 특히 군부세력들이 다시 재집권을 시도하는 상황으로 가게 된 계기는 바로 이러한 다양한--때로는 상반되기도 하는--민주주의 요구투쟁들이 탁신 일가의 탈세와 탁신 일가 기업 주식의 ‘반민족적’ 해외양도 등에 대한 국민적 공분이 상반되는 정치적 저항들을 하나로 수렴시켰다고 할 수 있다. 어떤 의미에서 이전의 추언 정부의 이른바 ‘신자유주의적’ 정책에 대한 민족주의적･민중주의적 열망을 전유했던 탁신 정부가 다시 대중들의 민족주의적 젛아에 직면하는 것은 역설적이다. 이러한 수렴이 가능했던 것은 과거 군부독재가 타락한 군부 포퓰리즘였다면 이제 금권포퓨리즘‘으로 국민들에게 투영되었기 때문이다. 즉 타이락타이당이 압도적인 다수당의 지위를 획득함으로써--2001년 선거에서 지역구의 37.6%, 정당명부 비례대표에서 40.6%를 획득--그것을 기반으로 자신의 권력을 확대하면서 ’신권위주의적‘ 정권으로 투영되었고 그렇게 막강한 권력이 정경유착을 통해서 탁신과 연관된 특정기업들에 편파적인 지원을 하는 정권으로 투명되었기 때문에, 사회적 갈등과정에서 상반되는 세력들이 정치적 차원에서 탁신에 반대하는 투쟁에 수렴될 수 있었다.

탁신은 본래 경찰사관학교 출신이었으나 컴퓨터 소프트웨어 납품사업과 케이블 TV사업을 하면서 경찰을 떠났고, 1988년 정부가 정보통신산업을 자유화하자 태국 휴대전화서비스사업권을 획득하면서 급성장하였으며, 군부와 연계된 인허가권을 받아내는 식으로 사업을 확장하였다고 한다. 그러나 탁신을 정치적 위기에 몰아넣은 것은 역설적으로 부패였다. 2005년 7월 보건부장관이 수뢰혐의로 구속되었고 총리부인이 부당한 면세혜택을 받았다는 의혹이 제기되었으며, 나아가 총리부인이 직계 형제에게 주식을 이전해주는 과정에서 소득세를 탈루했다는 의혹도 제기되었다. 2006년에 탁신이 스스로 기업운영으로부터 자유롭게 정치에 전념한다는 취지에서 친 그룹의 주식을 처분하는 과정에서 19억달러의 주식을 싱가포르 투자회사인 테마섹 그룹에 매각하는 과정에서 역외 거리를 함으로써 태국 국내에 세금을 한푼도 납부하지 않았다는 의혹이 제기되었다. 이처럼 주식거래 의혹과 세금 탈루, 기업과의 유착, 내각 구성원들의 부패연루 등으로 인하여, 시민사회의 대대적인 반부패저항을 받게 되었다. 이에 대해서는 윤진표, 2007, “태국 민주주의의 위기: 제도와 리더쉽의 부조화”, 2007년 성대 동아시아 지역연구소 기획학술회의 ‘위기의 동아시아 민주주의’, 1월 19일, 성대 600주면 기념관, 164-5쪽 참조.

박은홍(2007)의 지적대로 “탁신체제는 과거 군부-군주 포퓰리즘 동맹을 연상케 할만큼 후원-수혜 연계망을 동원했다. 그러나 탁신체제의 금권 포퓰리즘의 독단성이 노골화되면서 위임민주주의의 양상을 보이게 된 타이 민주주의는 군부-군주 동맹과 이를 지지하는 중간게급의 반격으로 붕괴”하게 되었다고 표현할 수 있다(“타이 민주주의의 전환”, {민주사회와 정책연구} 12호, 하반기).

여기에 촉진요인으로 작용했던 것은, 소수 종족 문제로 인한 혼란과 위기였다. 위의 양면적인 도전에 있어서, 소수 종족 이슈, 특별히 태국에서 남부 문제는 상황을 더욱 복잡하게 만드는 요인으로 작용하였다. 반부패와 같은 이슈가 민주개혁세력이 국민적 지지를 획득하게 하는 이슈라고 한다면, 소수인종 이슈 같은 경우 구 독점적 기득권세력이 국민적 지지를 획득하면서 오히려 자신들의 정당성을 강화하는 계기로, 그래서 민주화의 진전을 지체시키는 계기로 작용하게 된다. 태국 남부의 파티니 지역 등 이슬람 지역에서의 소수종족들의 요구투쟁은 바로 이러한 예가 될 것이다. 탁신 정부는 이러한 소수종족들의 요구투쟁을 ‘인권논란’을 일으키는 수준으로 탄압하고 다시 그에 저항하는 소수종족들의 저항은 민주화과정을 더욱 혼란스러운 과정으로 인식시키며 탁신정부의 통치능력에 대해서 의구심을 촉발하는 계기로 작용하게 된다. 일반적인 사회경제적 요구투쟁들과 달리, 독재 하에서 억압되었다가 민주화 국면에서 터져나오는 인종적․종교적․지역적 소수자 집단들의 요구투쟁은 구 독점적 기득권력세력, 그 중심에 있는 군부세력이 다수 집단의 적대적 감정에 의존하여 스스로를 정당화하는 요인으로 악용되기도 한다.

구 독점적 기득권세력의 보수적 저항과 진보적 저항의 수렴

이러한 쿠데타로의 수렴과정에서 시민사회 혹은 저항집단 내부에서의 헤게모니의 행방은 정치적 탈독점화를 둘러싼 갈등과 사회경제적 탈독점화를 둘러싼 갈등이 보수적･반동적인 방향으로 수렴되는 것을 저지할 수 있었을 것이다.

태국 내에서도 반탁신 투쟁은 다양한 스펙트럼을 가지고 있었다. 탁신정부를 지지했던 그룹 내에서 이탈한 손티(언론기업가)와 같은 보수적 분파에서부터 노동자, 농민 등 사회경제적 진보세력, 반부패투쟁, 정치개혁 등을 주도하였던 온건진보세력으로서의 People's Alliance for Democracy(PAD) 같은 그룹이 존재하였다.

PAD는 탁신 정부에 반대하는 일종의 통일전선운동으로서, 우파적인 손티 림통쿨, 기타 23개 민중조직들로 구성되어 있었다. 주된 지지층은 방콕의 중간층들이었다. 2006년 2월에서 4월에 걸쳐 대규모 반탁신운동을 PAD가 조직해서 반탁신운동이 방콕의 대중적인 운동으로 퍼져나가게 하는데 기여했다. 한 집회는 10만명이 넘는 인파가 참여하기도 했다. 손디 림통쿨, 참롱 시무앙 (Chamlong Simuang), 솜사크 코사이수크 (Somsak Kosaisuk), 피포프 통차이 (Pipop Tongchai), 솜키아트 퐁파이분 (Somkiat Pongpaiboon). PAD의 대변인은 수리야사이 타카실라(Suriyasai Takasila)였다(Ungpakorn, Ji Giles, 2007. op.cit). 물론 이러한 시민사회의 내적 조건은 태국의 물적 조건에 의해 규정된다. 즉 태국의 도시산업적 요소(근대적 요소)와 농촌적 요소(전근대적 요소)가 사회운동 내에서도 혼재하고 있으며, 사회운동에서의 도시산업적 요소의 취약함이 드러나고 있었다고 할 수 있다. 구체적으로 시민사회의 저항운동에서 노동운동이 갖는 위치 같은 것을 들 수 있다. 실제 저항적 시민사회 내부에 노동운동의 비중은 대단히 취약하다. 사회운동 내에서 사회 전반적으로 존재하는 위계성이나 후견인 관계, 충성(loyalty)를 중시하는 경향으로도 드러난다. 시민사회의 이념적 대결을 ‘초월’한 존재로서의 군주존재를 인정하는 사회심리적･이데올로기적 상황도 이와 연관되어 있다 하겠다.

그런데 문제는 정치적 다원경쟁체제 유형의 사회와 달리 태국에서는 민주화 국면에서 시민사회 내의 저항세력 내부에서 진보적․개혁적 세력들의 주도성이나 헤게모니가 명확하게 정립되지 않았다. 탁신정부의 개혁을 진보화하기 위한 시민사회세력의 투쟁은 위협적이 아니었고 탁신이 국가조합주의적 정책을 통해서 선거에서 압승하는 방식으로 민주주의를 무력화하게 되면서 이러한 세력들은 주변화되는 상황이 나타나게 된다. 이 과정에서 국민적인 민주개혁을 지향하는 중도리버럴 사회세력과 사회경제적 진보주의를 지향하는 급진적인 시민사회세력들이 보수적 시민사회세력과 동맹하는 양상이 나타나게 되었던 것이다. 이는 반탁신투쟁에 손티를 포함하는 보수적 분파들(이들이 PAD에 참여함)이 참여하고--탁신의 권력이 강화되면서 국왕이나 국왕 세력과 충돌하는 상황에서--이러한 갈등을 구 독점적 보수세력의 시각에서 정의하고 해석하기 시작하였다. 탁신정부의 권력강화에 위기를 느끼고 이반한 보수적 분파들이 거리 투쟁에 참여하고 이 과정에서 ‘탁신이 반(反)국왕적이다’라고 하는 담론과 설득논리를 도입하기 시작하였다. 여기서 반탁신에 대한 운동이--존경받는--국왕을 옹호하는 정서와 결합되면서 확산되었고, 존왕적 의식을 갖는 대중들이 대거 참여하게 되었다(이것이 태국에서의 yellow jacket부대이다. 존왕을 상징하는 의미에서 노란 자켓을 입은데서 연유한다). 어떤 의미에서 반탁신 시민사회운동에서 반탁신 ‘정치적’ 요소가 반탁신 ‘사회적’ 요소와 결합하여 이를 촉진하였다고 할 수 있다. 이것은 물론 PAD와 같은 반탁신운동의 취약성--PAD는 쿠데타 이후 지지성명을 발표하였다--에서 기인하는 것이며 태국의 중간계급, 그들이 표방하는 자유주의와 민주주의가 뿌리깊지 못함을 입증하는 것이기도 하다.

쿠데타의 배경과 쿠데타 이후의 상황에 대해서는 김홍구, 2006, “태국의 탁씬 정부와 군부 쿠데타”, 전국사회학대회, 12.16, 서울대 멀티미디어 강의동; 윤진표, 2007, “태국 민주주의의 위기: 제도와 리더쉽의 부조화”, 2007년 성대 동아시아 지역연구소 기획학술회의 ‘위기의 동아시아 민주주의’, 1월 19일, 성대 600주면 기념관, 163-8쪽 참조.

Ungpakorn, Gilest Ji, 2007, "THAILAND’S MILITARY COUP:LIBERALISM AND DICTATORSHIP DEEPEN THE CRISIS", Internatinoal Symposium on Democracy in East Asia in Commemoration of the 20thAnniversary of 1987 June Democratic Struggle in South Korea, hosted by the Democracy Foundation and Democracy and Social Movements Institute, Seoul Culture Center, 29 June.

이런 속에서 반(反)탁신운동은 단순히 정치적 독점의 해체를 주장하는 민주개혁운동이나 사회경제적 하위주체들의 진보적 요구투쟁의 의미를 넘어서서 보수적인 국왕옹호운동으로서의 의미를 가져가게 되었다. 이는 진보적 시민사회세력 자체의 취약성을 말해주는 것이기도 하다. 즉 반탁신운동이 장기화되고 일종의 ‘교착’국면이 조성되면서, 시민사회의 보수세력이 ‘국왕옹호’ 명분을 내걸었고 일부는 정치적 갈등의 해결자로서 국왕을 ‘호명’하고 국왕의 개입을 요구하는 식으로 ‘호명’하고 불러들이고 진보적 시민사회세력도 이를 용인하였고, 이것이 궁극적으로 군사쿠데타의 대중적 기반을 제공하는 식으로 작용한 것이다. 반탁신운동에 적극 참여한 민주당(Democratic Party)은 쿠데타를 찬성하면서 "탁신을 제거할 입헌적 방도가 없었다"고 말하고 있다.

Ungpakorn, Gilest Ji, 2007, op.cit.

앞서 지적한 대로 모든 민주화 이행기의 정부들은 샌드위치적 도전에 직면하게 된다. 그러나 구 독점적 기득권세력의 보수적․반동적 저항과 다양한 사회경제적 하위주체들의 진보적․급진적 저항은 분리되어서 상이한 압력을 민주화 정부에 가하게 된다. 탁신정부라고 하는 중도리버럴 정부에게서는 이중적인 측면이 드러난다. 즉 이른바 민중주의적 경제정책으로 인하여 새롭게 포섭되는 남부와 동북부의 농민층이 존재하는 반면에 부패문제와 권력남용 혹은 과잉권력집중 등의 이슈를 계기로 하여 이반하는 방콕 등 대도시의 중간층 및 하층민들이 생겨나게 된 것이다. 이렇게 볼 때, 태국에서는--한편에서 탁신정부 하의 신포섭층이 존재하는 반면에--대도시를 중심으로 하여 보수적 저항과 진보적 저항이 합류하는 현상이 나타나게 되고 이를 명분으로 하는 군부-군주 동맹의 ‘민주화 역류’시도가 나타났던 것이다. 최소한 대도시를 중심으로 하여 볼 때, 중간층･사회경제적 하층민의 입장에서도 탁신정부는 부당하지만 보수적 세력이나 존왕세력의 입장에서도 탁신정부는 ‘용납해서는 않되는’ 세력으로 정의된다. 더구나 과거 독재적 과두세력과 비견되는 새로운 권위주의적 과두세력--특히 ‘부르주아적’인 신과두세력--으로 투영되면서 구 독재적 보수세력과 반독재 리버럴 세력의 차별성도 희석되는 식으로 국민들에게--특히 방콕 등 대도시 주민들에게--인식되면서 쿠데타의 사회심리적 기반이 확대되었다고 할 수 있다. 쿠데타 이후의 상황은 쿠데타 지지세력과 쿠데타에 반대하는 급진적인 민주주의 세력으로 분화되고 있는 것으로 보인다.

이러한 점에서 진보적 저항세력이 민주화의 역전을 저지할 수 있는 역량을 가지고 있지 않은 상태에서 중도리버럴 정부에 대한 진보적 저항이 그에 대한 보수적․반동적 저항의 동력으로 작용한 한 사례가 바로 태국의 쿠데타라고 할 수 있다. 태국의 사례는 구 독재적 기득권세력과 사회경제적 하위주체들의 사회경제적 탈독점화를 둘러싼 갈등이 정치적 탈독점화를 둘러싼 갈등과 결합하면서 민주화의 ‘역류’가 발생할 수 있음을 잘 보여주고 있다.

친국왕 군부세력의 ‘국왕에의 충성’과 부패정권의 척결을 명분으로, 2006년 9월 쿠데타를 시도하였고, 당시 70-80%의 국민이 ‘좋은 쿠데타’로 인식한 것으로 나타났다(물론 1년 후가 되면서 군부세력에 대한 저항도 확산되고 있으며 탁신지지세력의 반격도 시작되었다). 쿠데타 이후 초기에는, 일부 좌파적 운동세력(자이 교수 그룹, 타마사 대학 학생들)이 반쿠데타 시위를 조직화하는 수준이었고 시민사회세력은 관망하는 자세를 견지하고 있었다. 군부는 그동안 ‘정치불개입’으로 국민적 존경을 받는 수라얏 장군을 총리로 임명하여 국민적 지지를 확대하고자 했으며 헌법기초위원회, 과도입법위원에 구 학생운동 출신의 반탁신운동가 등(예컨대 출라롱콘대학의 수리차이 교수 등)을 포괄하는 등 쿠데타를 정당화하기 위한 조치를 취하였다. 쿠데타 이후 80% 넘는 국민들이 쿠데타를 ‘좋은 쿠데타’로 인식하는 상황 속에서, 어떤 의미에서 자유주의자들은 친쿠데타적인 입장과 반쿠데타적인 입장으로 분화되고 있는 것으로 보여진다. 예컨대 수리차이 같은 진보적 학자들도 입법위원회에 참여하는 식으로 쿠데타 정권에 협조하고 있다. 이는 태국의 자유주의 혹은 중도리버럴의 취약성을 말해주는 것이기도 하다. 그래서 ‘탱크 자유주의자(tank liberals)'라고 하는 비난성 명명이 나타나고 있다. 이 개념은 자유주의자로서 탱크를 앞세운 쿠데타를 찬성한다는 모순적 측면을 드러내는 것이다. 쿠데타 이후 ‘쿠데타에 반대하는 9월 19일 네트워크 (19th September Network Against the Coup)’나 ‘타이사회포럼(Thai Social Forum)’과 같은 진보적 운동들을 포함하여 쿠데타에 저항하는 세력들이 전개되고 있다. 이와 함께 탁신을 지지했던 남부와 북부지역, 타이락타이 당의 일부 세력들이 쿠데타에 반대하는 흐름에 합류하는 형국을 보여주고 있다.

신과두제 하에서의 빈곤의 추이

이상에서 정치적 신과두제 유형으로서 필리핀, 인도네시아, 태국의 경제적･사회적 변동과 탈독점화의 복합적 과정을 살펴보았다. 구체적으로 사회경제적 하위주체 혹은 소수자들의 경제적 지위와 관계가 어떻게 변화하는지에 대한 하나의 간접지표로서  빈곤의 추이를 살펴보자.  경제적 차원에서의 변화를 간접적으로나마 파악하기 위해 5세 이하 아동의 영양실조 비율, 하루 1불 이하의 소득 인구비율, 빈곤선 이하 인구비율, 영양부족 인구비율과 같은 빈곤지표를 볼 수 있다. 이것들은 UN이 정한 Millenium Development Goal(MDG)과 관련된 지표들이다. 빈곤의 절대적 측면들을 드러내주는 이러한 지표들을 보게 되면, 민주화가 본격화된 90년대 이후 5세 이하 아동의 영양실조 비율이나 영양부족 인구비율, 하루 1불 이하 인구비육과 같은 지표에서는 뚜렷한 개선이 이루어지는 것으로 파악된다. 예컨대 2000년 필리핀에서는 약 1,480만명이 하루 1달러도 않되는 돈으로 살아가고 있음을 의미한다. 이는 세계은행 추계에 따르면 전세계 극빈층의 1.5%에 해당되는 규모이다. 2000년 6월 국제 빈곤 기준인 하루에 1달러 미만으로 살고 있는 필리핀 인구는 전체 인구의 19%로 7,650만 명이다(현재 필리핀 인구는 8,800만 명이다).

<아시아의 빈곤지표>

구 분		1990	1995	2000	2005
5세 이하 아동의 영양실조 비율	필리핀	33.5	28.2	30.6	27.6
	태국		17.6
	인도네시아		34.0	27.3	28.2
하루 1불 소득 인구비율	필리핀	19.8	14.4	15.5	14.8
	태국	6.0	2.2	2.0
	인도네시아		14.1	7.5
빈곤선 이하 인구비율	필리핀	45.3(91년)	36.8	39.4
	태국	18	9.8	13.6
	인도네시아		15.7	27.1
영양부족 인구비율	필리핀	26.0	22.0		18.0
	태국	30.0	23.0		22.0
	인도네시아	9.0	6.0		6.0

그러나 상대적 빈곤을 드러내주는 하위 20%의 소득 점유율이나 지니계수에서는 뚜렷한 변화가 나타나지 않거나 혹은 미미한 변화가 나타나는 것을 알 수 있다. 민주화 이후 대중들의 사회경제적 요구가 분출하고 이것은 당연히 신생 민주정부들에 강력한 사회경제적 압력으로 작용할 것인데, 그럼에도 불구하고 신자유주의적 지구화의 효과, 구 독점적 기득권세력의 저항 등으로 인하여 이러한 상대적인 지표에서는 크게 변화가 없는 것으로 보여진다. 필리핀이나 인도네시아의 경우 하위 20%의 소득점유율은 오히려 증가하는 경향 마저 있음을 알 수 있다. 또한 불평등의 상태를 보여주는 지표의 하나인 지니계수의 변화를 아래의 표는 보여주고 있다. 사실 지니계수는 소득(시장소득이나 가처분 소득)을 중심으로 하는 것이므로, 불평등의 추이 자체를 정확히 보여주는 것은 아니다. 예컨대 자산 소득의 불평등을 드러내지는 않는다. 그럼에도 불구하고 아래 표에서 확인할 수 있는 것은, 90년대와 2000년대 초를 거치면서 소득불평등이 현저하게 개선되지 않았다는 것이다. 인도네시아의 경우 90년대 후반부에 36.45에서 30.33으로 하락했으나 곧바로 34.3으로 상승하고 있다. 태국의 경우 근소하게 감소하지만 필리핀의 경우 오히려 감소하는 것을 알 수 있다. 이러한 지표를 통해서도 정치적 민주화과정에서의 사회경제적 탈독점화가 성공적으로 진행되고 있지 않음을 알 수 있다.

최근 흥미로운 조사가 발표되었는데, 인도네시아에서는 자살율이 인구 10만명 당 24명으로 연평균 5만명, 하루 평균 150명이 자살할 것으로 되어 있다. "그러나 상당수 자살사건이 사고로 신고되고 있어 실제 자살자는 더 많을 것으로 예상“되며, 자살이 "주로 경제적 어려움과 정신질환, 그리고 빈부차이 등에서 기인하고” 있으며 "삶이 점점 어려워지면서 매년 자살률이 증가하고 있다"는 것이다(프레시안, 2007.10.9).

<하위 20%의 소득 점유율 >

구 분		1990	1995	2000	2005
하위 20%의 소득점유율	필리핀	5.9	6.0	5.4	5.4
	태국	5.6	5.9	6.3	6.4(02년)
	인도네시아		7.8	8.4	8.4(02년)

<아시아 나라들의 지니계수>

	1992	1996	2000
인도네시아	0.347(93년)	0.365	0.303
태국	0.462	0.434	0.432
필리핀	0.438(91년)	0.462(97년)	0.461

5. ‘정치적 다원경쟁체제’ 하에서의 ‘민주주의적 정치’와 경제적․사회적 탈독점구조의 변화

정치적 다원경쟁체제는 정치적 탈독점화가 상대적으로 많이 진전되고 민주주의적 정치의 장이 상대적으로 폭넓게 개방되는 것을 의미한다. 정치의 공간에서 반독재의 일부였던 개혁적 중도리버럴 세력이 제도정치공간에 진입함으로써 민주주의적 정치공간의 개방화의 폭이 넓어지게 된다.

반독재 민주화운동은 통상 반독재 중도리버럴 세력과 급진진보 세력의 연합운동의 형태로 전개되게 되는데, 다원경쟁체제적 상황은 민주주의적 정치공간에서 부분적으로는 급진적 요구와 이해가 표현되는 공간도 제공하게 된다. 신과두제적 구조에 비해서 다원경쟁체제적 상황은 제도정치와 국가정책결정영역, 미디어 공론장이 상대적으로 다원적 경쟁의 영역이 된다는 것을 의미하고, 그만큼 역설적으로 제도정치, 국가정책 결정, 미디어 공론장이 ‘더욱 요란한’ 영역으로 바뀌게 된다.

이러한 정치 영역에서의 ‘요란한 시끄러운 갈등적 상황’은 반드시 갈등의 수위가 높다는 것을 의미하는 것은 아니다. 신과두제의 상황은 민주주의적 정치가 제한되기 때문에, 많은 정치적인 것들은 제도정치의 외부에 현존하는 식으로 존재하기도 한다. 그러나 다원경쟁체제적 상황에서는 상대적으로 더 많은 이슈들이 정치적 이슈로 포섭되게 되고 그렇기 때문에 더욱더 시끄러운 갈등상황이 형성된다. 그러나 갈등의 수준이라는 점에서는 신과두제적 사회에서 갈등의 수준이 더 높다고 해야 할 것이다.

다원경쟁체제적 유형의 두가지 경로

여기서 사회경제적 변동과 관련해서, 다원경쟁체제에는 두가지 경로가 나타날 수 있다.

하나는 새로운 ‘배제의 동학’이 출현하거나 혹은 새로운 민주주의적 ‘재독점화’가 이루어지는 경우이다. 이 경우, 독재/초기산업화 단계의 독점 구조는 민주주의/산업화 이후 단계의 신(독점)구조로 변화한다고 말할 수 있을 것이다. 어떤 의미에서 사회적･경제적 구 독점구조가 존재하였다고 한다면, 이제 민주주의적･시장적 신독점구조가 출현한다고 말할 수 있다. 앞서 지적한 대로 신자유주의적 지구화가 자본권력과 시장권력을 강화하게 되고 이는 독재 하에서 억압되었던 사회경제적 요구와 이해가 시장적 방식으로 배제되는 것을 의미한다. 비록 과거와 같은 독재적 배제의 메카니즘은 해체되지만 새로운 시장적 배제의 메카니즘이 등장하는 것을 의미한다. 정치와 관련해서도 다양한 사회경제적 하위주체들의 요구와 이해가 공적･정치적 의제로 전환되기는 하지만, 이제 시장적 힘이나 기업의 이해(corporate interest)에 의해--그들의 영향력 하에 있는 친자본적 미디어의 도움을 받으면서 혹은 친자본적 관료의 정책결정의 도움을 받으면서, 혹은 친자본적 정치집단에 의해서--새로운 방식으로 주변화될 수 있다.

앞서 경제적 독점에 초점을 맞추어, ‘민주주의와 자본주의의 전쟁’에 대해 언급한 바 있다. 어떤 의미에서 반독재투쟁--비록 조직적이건 비조직적이건 간에--을 통하여 다원경쟁체제적 유형의 아시아사회에서---예컨대 한국이나 대만과 같은--반독재세력과 민중세력은 민주주의를 정립해냈고, 반대로 독재적 보수세력은 독재를 통하여 자본주의를 정립시켰다고 표현할 수 있다. 민주화가 본격화한 이후의 이후의 시기는 민중이 정립한 민주주의와 독재와 보수세력이 정립한 자본주의의 ‘전쟁(戰爭)’이 진행되었다. 여기서 반독재세력과 민중세력은 87년 투쟁을 통해서 정립된 정치적 민주주의를 사회경제적 민주주의로 확대하고 그를 통해서 자본주의에 대한 민주주의적 규제를 확장하려고 투쟁해왔다고 한다면, 자본세력이나 독재적 보수세력은--반독재 투쟁을 통해서 정립된--민주주의를 현실로 받아들이고 대신에 이를 자본주의의 정치적 외피(political shell)로 형식화하거나 무력화하려는 투쟁해왔다.

그런데 이러한 투쟁과정에서 90년대 중반, 특히 아시아 경제위기가 몰아친 97년 이후는 이 전쟁의 콘텍스를 현저하게 변화된 계기라고 할 수 있다. 즉 지구적 경쟁의 압력이 일국적인 수준에서 강렬하게 체험되고 여기서 신자유주의적인 경쟁력 지향적 정책이 일국적으로 광범위하게 관철되게 된다. 한국의 경우 IMF 위기극복이라는 이름으로 반독재 민주세력의 집권 자유주의 정치세력은 금융시장 개방 등 이른바 신자유주의적 개방을 전면화하였고(물론 이는 문민정부에서부터 세계화라는 이름으로 진행되고 현재 한미FTA라는 이름으로 진행된다), 이를 통해 신자유주의적 지구화가 ‘외적 제약’이 아니라 ‘내부적 힘’이 되었다(국민정부의 ‘민주주의와 시장경제의 병행발전론’은 민주주의와 시장경제를 독립적으로 본다는 점에서, 시장경제에 대한 민주주의적 공적 규제의 문제로 바라보지 않는다는 점에서, 그리고 시장의 전면개방화와 자율화로만 시장경제 발전을 사고했다는 점에서 문제가 있었던 것이다). 이것은 또한 반독재 자유주의 세력의 일부가 신자유주의적 지구화의 제약에 순응하면서 신자유주의적 자본주의의 담지세력의 일부가 된다는 것을 의미한다. 포스트-독재 체제 하에서 ‘민주주의의 급진적 확장’을 도모하는 아래로부터의 투쟁과 ‘민주주의를 자본주의의 외피’로 만들려는 위로부터의 투쟁은 새로운 콘텍스트에 놓이게 되었고, 민주주의를 무력화하는 구 독점적 기득권세력의 힘은 더욱 탄력을 받게 되었다는 것을 의미한다. 바로 여기서 민주주의를 한단계 높은 수준으로 사회화할 것인가 아니면 반독재투쟁을 통해서 획득한 민주주의가 ‘무의미’하게 되고 공동화될 것인가하는 분기점에 서게 되었던 것이다. 한국이나 대만과 같은 다원경쟁체제적 유형의 사회에서는 국가관료정책결정영역, 제도정치, 미디어 공론장에 있어서 상대적으로 확장된 다원적 공간이 존재하였음에도 불구하고 신자유주의적 지구화의 제약 속에서 민주주의가 사회경제적 요구를 확장하는 방향으로 나아가지 못했다고 할 수 있다.

흥미로운 것은, 구 기득권집단, 그 일부로서 예컨대 자본진영은 정치권력의 다원적 구조가 다원경쟁체제적 유형의 사회에서는 민주주의적 프레임 자체를 수용하고 그러나 그것이 자본축적의 구조, 친기업적인 사회재생산구조를 침해하지 않도록 하는 노력을 한다는 점이다. 자율이라는 이름으로, 국제경쟁력 강화하는 이름으로, 다원화된 정치세력(구 권위주의세력은 크게 문제가 되지 않는다)들 중에서 중도리버럴과 진보적 정치세력들이 자신들과 대립되지 않도록 규율한다. 한국의 경우를 보게 되면, 반독재적 개혁정치그룹이 시장과 대립되지 않는 방향으로 순치되는 경향을 보여왔다. 386이 최장집 교수가 지적하는 것처럼 사회경제적 중요문제들을 정치의 의제로 끌어와서 해결하는데 실패하였다. 이런 속에서 다양한 경제적 기득권세력들은 국가, 정치사회, 시민사회를 새롭게 규율하는 기제를 개발함으로써 새로운 복합적･민주주의적･･합리적･자율적인 '신독점‘구조를 혹은 신과두제적 구조를 형성하려고 하게 된다.

신과두제는 엘리트 내의 다원적 민주주의가 실현되는 단계로 이행하는 데에도 어려움을 겪는 것이라고 한다면, 다원경쟁체제의 경우(정치적 다원경쟁체제)의 경우에도 그것이 엘리트 내부의 민주주의를 실현되지만 그것이 엘리트 민주주의를 넘는 대중적 민주주의(popular democracy)로도 이행하지 못하는 것이 된다.

다른 하나는 다원경쟁체제가 단순히 정치적 민주주의 상태에 머무르지 않고 다양한 사회경제적 하위주체들의 요구가 민주주의적 정치 내에 포섭되는 상태로 이행하는 경우이다. 이 경우 민주주의의 이름으로 사회경제적 하위주체 및 소수자 집단들에게 경제적 불평등의 완화, 정치적 배제에서 정치적 포섭으로의 실질적 전환, 사회적 차별의 완화 등이 이루어지게 될 것이다. 이와 함께 사회경제적 하위주체들이 수용하는 ‘민주주의의 사회화’가 진전되어 다양한 정치세력들--독재적 보수세력과 반독재 중도리버럴세력, 급진진보 세력 등--이 민주주의적 정치공간에서 ‘비적대적인 갈등’ 혹은 ‘경쟁적 갈등’을 벌이는 경우이다.

이러한 이상적인 발전의 경로를 가더라도 그 궤적은 ‘요란스러운 갈등’의 경로를 갈 가능성이 크다. 다원경쟁체제가 상대적으로 ‘요란한 민주주의적 갈등’을 경험하게 되는 것은 오히려 당연하다고 할 수 있다. 왜냐하면 정치적 갈등의 근저에 있는 사회경제적 갈등을--해체하면서--내부화하는 계기와 공간은 마련했으나, 그것이 기존의 사회경제적 관계의 민주화, 즉 민주주의의 사회화를 통해서, 민주주의의 안착에 이르는 것은 용이하지 않기 때문이다.

신과두제가 사회경제적 갈등이 정치적 갈등으로 내부화되기 보다는 정치 외적 갈등으로 많은 부분이 존재하는데 반하여, 다원경쟁체제는 일정하게 민주주의적 정치공간에 내부화하는데는 성공했으나, 그것이 실질적으로 정치를 통한 사회경제적 평등화의 진전에 이르지 못함으로써, 소란스러운 갈등이 지속되는 것이다. 때로 만성적 갈등을 동반하는 경우도 있다. ‘요란한 갈등’ 그 자체가 문제가 아니며, 요란한 갈등은 결코 민주주의에 반하는 갈등이라고 할 수 없다. 문제는 민주주의적 정치공간에 요란한 갈등의 주제로 인입된 주제들이 민주주의의 이름으로, 정치의 이름으로 해결될 때 요란한 갈등이 완화될 수 있다.

대만과 한국의 정치적 탈독점화

대만과 한국의 민주화 이행은 출발의 성격을 달리한다. 한국이 87년 6월 민주항쟁이라고 하는 아래로부터의 국민적 저항에 의해서 독재체제가 균열되고 그 힘에 의해 민주화 이행이 강제되었다고 한다면, 대만에서는 장경국 총통에 의해서 87년 7월 50년을 지속해 왔던 계엄이 해제되었다. 이어 국민당 주석에 오른 이등휘 체제 하에서 91년 5월에는 한국의 국가보안법과 유사한 ‘반란진정 동원시기 임시조항’을 철폐하였다. 어떤 의미에서 ‘위로부터의 민주화’가 시발된 셈이었다. 대만은 장개석 체제 하에서 반독재 민주화운동을 기반으로 하는 민진당의 대통령 후보인 천수이벤이 2000년 3월 총통선거에서 승리함으로써 1988년 성립한 이등휘 총통체제라는 과도기를 거쳐 ‘반독재 민주정부’로 이행하였다고 할 수 있다. 이어 2004년 다시 2기 천수이벤 정권이 출범하였다. 한국은 노태우정부라고 하는 ‘민선군부정권’이 88년 성립하고 이어 구독재적 보수정당과 야당 일부 세력(김영삼이 이끄는 통일민주당)이 연합하여 새로운 집권정당(민주자유당)을 만들고 이 정당이 재집권한 문민정부가 92년 성립한다. 그러나 이들이 어떤 의미에서 독재에서 민주주의로 이행하는 과도기적 성격과 혼합적 성격이 있었다고 한다면 98년 50년만의 야당정부로서의 김대중 정부가 성립하고 나아가 2003년에는 2기 ‘반독재 민주정부’라고 할 수 있는 노무현 정부가 성립한다.

대만의 위로부터의 민주화에 있어 상징적인 것은 이등휘 체제 하에서 이등휘 국민당 주석에 의해서 47년 2.28사건--국민당에 의한 대만 토착민 대규모 학살사건--에 대한 사죄였다. 95년 행정원이 진상보고서를 발표하고 95년 이등휘 총통이 사건에 대해서 사죄하였고 97년 2월에는 타이베시 시내에 2.28공원과 기념관이 만들어졌다.

2000년 3월 선거에서는 천수이벤 후보가 498만표(39.3%), 칭민당 쑹추위 후보가 466만표(36.8%), 국민당 렌잔 후보가 293만표(23.1%)를 획득하였다(이와사키 이쿠오, 최은봉 편역, 2002, {아시아 국가와 시민사회}, 을유문화사, 97-8쪽).. 어떤 의미에서 국민당 후보의 분열이 천수이벤 후보의 당선을 가능하게 했다고 할 수 있다.

대만에서의 천수이벤 정권과 한국의 국민정부의 성립은 제도정치 내에서의 다원경쟁체제가 성립하는 것이고 국가 및 제도정치 내부에서 구 독재적 보수세력과 반독재 중도리버럴이 경쟁하는 구도가 성립했음을 의미한다. 이러한 다원경쟁적 체제의 성립은 정치적 탈독점화라는 점에서 신과두제에 비해서 진일보한 성과가 있었음을 의미한다. 더구나 한국과 대만에서는 유교문화적 전통의 영향이기도 한데 ‘문관우위’의 전통이 존재하고 있었던 것도 구 정치적 독점의 핵심적인 세력인 군부의 정치로부터의 퇴장을 촉진하는 요인었다고 할 수 있겠다. 물론 이러한 다원경쟁체제의 출현은 대만에서 국민당 주도의 ‘당(黨)-국(國)체제’가 완전히 해체되었다거나 한국에서 과거 개발독재를 주도했던 박정희 세력이 주도적 지위를 완전히 상실했다는 것을 의미하는 것은 아니다. 그러나 그러한 불완전성에도 불구하고 국가 및 제도정치 내부에 과거의 독점적 구도에서 경쟁적 구도로 이행하였다. 이러한 조건 속에서 경제적･사회적 탈독점화가 진행되게 된다. 경제적･사회적 탈독점화는 그 자체가 구 독재적 기득권세력과 다양한 사회경제적 하위주체들의 각축과 투쟁과정이라고 할 수 있다.

이상옥, 2007, “타이완 민주화의 구성요소”, 2007년 성대 동아시아 지역연구소 기획학술회의 ‘위기의 동아시아 민주주의’, 1월 19일, 성대 600주면 기념관, 111쪽.

“기존의 정치사회적 독점구조인 국민당의 당국체제에 충격을 가하여 균열을 일으키고 있지만, 그 균열은 기존 독점구조의 해체수준으로 나아가지 못했다”고 볼 수 있다(박윤철, 2007, “대만의 정치사회적 독점”구조의 균열과 변형“, {민주사회와 정책연구} 12호, 하반기).

Hing, Lo Shiu(1997)은 1979년 가오슝(高雄)사건(소급하면 1977년 중리(中壢) 사건)으로 인하여 권위주의의 국가의 통제력이 약화되기 시작한 후 1986년 이후의 민주적 전환 이후 ‘다원주의적 국가(pluralist state)'로 점점더 이행하게 되었다고 본다(“Liberalization and Democratization in Taiwan: A Class and Functional Perspective", Anek Laothamata ed., Democratization in Southeast and East Asia, Thailand: Trasvin Publications, pp.224-5).

신생 민주정부에 대한 상반되는 두세력의 도전

포스트-이행 과정에서는, 구 세력의 민주주의적 저항과 다양한 사회경제적 주체들의 정치화가 각축하게 된다. 독재세력은 포스트-독재적인 보수세력으로 변화해가고, 반독재세력은 정치적 탈독점에 만족하는 정치적 자유주의세력과 사회경제적 탈독점화를 지향하는 급진주의세력으로 분화하게 된다. 기본적으로 포스트-이행 과정에서 핵심적인 과정은, 변화된 독재세력과 새로운 반독재세력 등의 다양한 정치세력들이 ‘비적대적인 공존’을 할 수 있느냐 없느냐이다. 선거를 통해서, 권력교체가 되면서, 새로운 정치세력들간의 비적대적 공존이 이루어지느냐 않느냐 하는 것이 중요하다. 이 때 새로운 민주주의 공간에서 다양한 사회경제적 주체들은 정치적으로 자신을 표현하게 된다. 정치세력과 사회와의 관계도 달라지게 된다. 정치세력들은 주체화되어가는 사회경제적 세력들의 요구를 담지하면서 변화해가게 된다. 반대로 기존의 사회경제적 독점의 해체에 영향을 받는 세력들은 저항하면서 신자유주의 시대의 새로운 독점으로 기존의 독점을 변형시키려 하게 된다. 이처럼 사회경제적 갈등을 기반으로 하면서 정치적 갈등이 전개되게 된다. 그래서 복합적인 정치적 갈등이 나타나게 되는 것이다. 그리고 기존에 ‘차별선’의 외곽에 있었던 세력들이 분단선을 넘어서 정치의 장에서 자신을 표현하게 되기도 한다. 구세력은 이러한 분단선을 유지하려고 하게 된다.

이런 점에서 한국과 대만은 정치적 탈독점화과정이 상대적으로 폭넓게 진행되고 그에 연동되어 경제적･사회적 차원에서 다양한 하위주체들이 기존의 경제적･사회적 독점구조에 저항하는 방식으로 다층적인 갈등구조가 전개되고 있다고 할 수 있다. 역으로 다원경쟁체제적 유형의 민주정부 하에서는 경제적･사회적 독점의 재구조화를 둘러싼 갈등이 정치적 경쟁과 결합되면서 복합적 갈등을 만들어내고 이것이 위기를 조성하는 것이다..

비교사회적 견지에서 볼 때, 한국에서는 상대적으로 상대적으로 정치적 독점의 균열이 폭넓게 진전되었다. 문민정부 하에서 하나회 등 군부 내 정치지향 세력에 대한 전격적인 교체 등은 상대적으로 정치의 장에서 군부의 개입력과 영향력이 약화된 대표적인 예라고 할 수 있다. 물론 이에는 문(文)숭배적인 문화 요인 등도 작용했다고 할 수 있다. 이 점은 많은 제3세계에서 나라에서 군부에 대한 민간 통제가 충분히 이루어지지 않고 군부가 독자적인 영향력과 개입력이 강력하게 존재하는 것과 구별된다. 2006년 9월 태국에서의 군부쿠데타는 군주제의 상징적 지원 하에서 정치적 개입력과 영향력을 보존하고 있던 군부세력의 정치재진입을 의미한다. ‘좋은 쿠데타’의 담론의 존재하는 것 자체가 민주화 과정에서 군부의 정치독점적 힘이 충분히 약화되지 않았음을 의미한다.

비적대적 공존과 관련하여 전인권은 다음과 같이 말한다. “민주 발전의 가장 결정적인 순간은 ‘관용의 시대’를 통과할 때다. 민주주의는 괜히 주는 것 없이 밉고 도저히 같이 지내기 싫은 사람들과 함께 살아가는 방법을 터득했을 때 결정적인 발전을 이룩한다. 민주주의의 핵심적 단계는 ‘반대파 용인의 단계’이다”(1997년 8월, <신동아>)>비적대적 공존을 간명하게 표현한 말이다.

상대적으로 폭넓은 정치적 탈독점화

반면에 정치적 다원경쟁체제의 사례라고 할 수 있는 대만이나 한국에서는 구 억압적 국가기구와 정치적 독점의 해체와 완화가 상대적으로 폭넓게 전개되고 국가기구 내에 구 독재적 보수세력과 반독재 저항운동에 연결된 세력이 공존하는 양상을 보이고 있고 그 결과 국가 기구 내에 그리고 제도정치 내에 세력구성이 다원화되고 분화하는 양상을 보이고 있다. 이는 상대적으로 사회경제적 투쟁을 위한 민주주의적 공간이 상대적으로 커졌다.

과거 국가 기구 내에서 억압적 국가기구들내에서 과거 독재와 유착되어 독재의 물리적 기반을 제공하였던 세력들이 비록 폭넓게 제거되지는 않았지만 그러한 국가기구 내에 구 독재적 분파 뿐만 아니라 친독재적인 분파들도 진입하는 식으로 다원적 구도가 성립하는 식으로 발전하였다. 이러한 억압적 국가기구 내에서의 인적 다원화는 구 독재적 분파가 일방적으로 국가기구를 친독재적으로 활용하고 억압적으로 사용하는 것에 대해서 일정하게 견재력이 내부에 존재하게 됨을 의미한다. 그 결과 신과두제 유형의 사회에서 민주화 이행과정에서 저항운동에 대해서 여전히 광범위한 정치학살과 물리적 탄압이 존재하게 되는 것과 달리 시민적･정치적 인권---고문이나 학살을 방지하는 것 등--이 상대적으로 폭넓게 보장되게 된다.

한국의 경우 군부의 정치적 독점이 상대적으로 폭넓게 진행되어 군부의 정치개입의 전통이 중단기적 관점에서볼 때는 단절된 상황이라고 할 수 있다. 김영삼 정부 하에서 과거 독재시대의 최대의 정치군부 분파인 하나회에 군부 내 중심적 지위에서 제거됨으로써 군부에 대한 문민통제의 수준이 강화되었다고 할 수 있다.

그러나 민주화가 진행되면서 구 독점적 기득권세력의 구성과 관계에 있어서 변화가 나타나게 된다. 통상 구 독점적 보수세력들의 구성은 군부세력, 자본세력(대자본 혹은 중소자본), 미디어 보수세력, 국가관료세력, 시민사회 보수세력, 독재와 연계된 직역집단, 지주계급, 의회 내 보수적인 정치세력 등 다양하게 구성된다. 다원경쟁체제적 유형에서는 군부가 보수세력의 중심적 지위에서 퇴조하게 되고 여기서 내부구성에 변화가 나타나게 된다. 이들 사이에서 정당에 결집되어 있는 보수적 정치집단이 보수세력의 정치적 수렴점의 역할을 하는 것은 물론이다. 흥미로운 것은 민주화에 따라 공론장이 확장되면서 미디어 보수세력과 독재 하에서 축적기반을 확장한 대자본세력이 보수세력에서 더욱 중심적인 역할을 하게 된다는 점이다. 대자본세력은 그 경제적 권력으로 정치적･사회적 보수세력의 물적 기반을 확충하고 반(反)보수적 세력의 강화를 위한 지원을 함으로써 신생민주주의가 반(反)자본주의적인 방향으로 급진화되거나 하는 것을 저지하려는 노력을 하게 된다. 미디어 보수세력은 민주화에 따라 공론장이 확장되고 ‘담론경쟁’의 역할이 중요하기 때문에 보수세력 내부에서 더욱 중요한 역할을 하게 된다. 한국에서 보수적 미디어의 역할은 특히 중요하다. 월간조선의 조갑제 같은 경우는 단지 일개 언론인을 넘어어서 이데올로기적 투쟁의 전면에 나선 하나의 예라고 할 수 있다.

흥미로운 것은 개발독재 하에서 시민사회의 보수세력은 독재국가의 지원을 받으면서 그 행정적 종속세력으로 존재하였다고 한다면, 이제 보수세력은 스스로의 물적 기반을 강화한 자본에 의해서 지원받으면서 시민사회의 자발적 세력으로 존재하게 되는 것이다. 시민사회 내부의 보수적 세력의 부상, 이를 경제적으로 뒷받침하는 시장과 자본세력의 강화로 인하여 이제 새로운 복합적 상황이 출현하게 된 것이다. 흥미로운 것은 다원경쟁체제 유형의 사회에서와 같이 일정한 독재의 유산을 척결하기 위한 민주개혁의 과제들이 진전되고 그 과정에서 구 독점적 보수세력의 기득권이 침식당한다고 느끼는 지점에서 ‘보수의 능동화’ 혹은 보수의 자발적 능동화라고 하는 현상이 나타나게 된다. 이는 한국에서 선명하게 드러난다.

민주화 국면에서 구 독점적 보수세력은 진행되는 민주개혁--정치개혁, 정당개혁, 과거청산, 국가민주화, 시장 민주화 등-의 불철저화와 완화, 저지를 위해서 투쟁하게 된다. 그러나 민주개혁이라는 것이 민주화 국면에서 일종의 ‘시대정신’ 같은 것으로 존재하기 때문에 민주개혁의 진전 자체를 전면적으로 거부하기는 어렵다. 그래서 보수세력은 이를 완화하거나 불철저하게 하는 방향으로 행동하게 된다.

민주정부의 부패와 통치능력의 쟁점화, 그 결과로서의 보수의 능동화

앞서 독재 하에서 시민사회가 진보적인 방향에서 저항적으로 활성화되고 민주화 국면에서 ‘주체적 활성화’를 경험한다고 하면, 이제 역설적으로 시민사회의 보수적 활성화가 나타나게 되는 셈이다. 혹은 시민사회 내의 진보적 헤게모니가 약화되면서 시민사회의 보수적 부문들이 보다 적극적으로 능동화되게 된다는 점이다. 이러한 보수의 능동화는 대만과 한국의 ‘민주정부’ 하에서 더 두드러지게 된다.

앞서 민주정부의 전략 및 개입능력이 복합적 갈등에 영향을 미친다는 이야기를 했었는데, 민주정부가 통치세력이 되면서 나타나는 여러 가지 문제점들--부패 사건에의 연루나 저항에 대한 억압적 정책의 선택으로 인한 불만, 사회경제적 요구를 수용하지 못하는 문제, 통치 자체의 능력 부족 등--에 의해서 시민사회의 보수적 부문이 활성화될 수 있는 계기가 주어지게 된다. 반독재의 정당성이 신생 민주정부의 부패 연루나 통치능력의 부족을 상쇄하는 것은 아니기 때문에, 다양한 지점에서 대중들의 정치적 이반이 나타나게 된다. 대만의 천수이벤 정부 하에서 대통령의 부인이 연루된 부패 스캔들은 1년여를 지속하는 반정부 시위를 가능케 하는 계기였다. 주지하다시피 천수이벤의 부인 우슈천은 미화 448,500달러에 이르는 스캔들에 연루되어 이룹가 유죄판결을 받았다. 220석의 2/3에 해당하는 찬성이 있어야 탄핵이 가능한 조건에서 3차례 이상의 탄핵시도가 국회에서 있었으나 무산되었다. 처음 탄핵은 천수이벤이 당선된 2000년 3월 이후 2달여 만에 탄핵의 위기를 맞았고 이는 의회에서 2표 차이로 부결되었다. 이는 취임 1년여만인 2004년 3월 12일 야당 국회의원 193명의 찬성으로 가결되어 5월 14일 헌법재판소에서 기각되어 종결된 한국 노무현 대통령의 탄핵과 비교된다. 대만과 한국 모두 탄핵이후 실시된 한국 국회의원 총선과 대만의 입법원 선거에서 집권당은 약진하는 계기가 되었다. 한국의 집권 열린우리당은 이후총 299석 중 255석으로 다수당의 지위에 올랐다.

2001년 선거에서 민진당과 대만독립독맹의 의석이 100석(87석과 13석), 2004년 총선에서는 국민당 등 야당이 114석, 여당은 104석, 2006년 12월 선거에서는 101석(89석 대 12석)이 되었다. 225석에서 소수당의 지위를 점하고 있다. 국민당은 114석, 신당이 1석을 얻었다.

대만 총입법원 선거에서 민진당은 다수당이 되었으며, 열린우리당은 152석으로 다수당이 되었다.

기본적으로 이는 대만 시민사회의 ‘주체적 활성화’로 인하여 새롭게 권리의식과 정치적 비판의식을 갖게 된 중간층 대중과 도시 시민의 역동적 참여로 이루어졌지만 거기에는 시민사회의 보수적 분파들의 적극적 참여 역시 확산의 계기로 작용하였다. 한국의 노무현 정부의 경우 ‘비(非)’헤게모니적 통치스타일과 미숙성, 작은 설화(舌禍)가 민주정부의 공신력을 추락시키고 구 독점적 보수세력의 반발 및 저항을 대중화하는 계기를 마련하였다.

더구나 시민사회 내의 보수적 보수적 세력들은 탈(脫)권력화의식을 가지면서 더 이상 물러설 수 없다는 위기의식 속에서, 적극적으로 보수를 동원하고 보수적 메시지를 전달하고자 하는 집단행동을 조직화하게 된다. 이러한 보수의 능동화는 시민사회에 대한 국가의 억압과 통제가 민주개혁과정에서 완화되면서 더욱 촉진되었다. 저항적 시민사회의 저항효과가 보수세력의 ‘자유’확대에도 ‘보편적으로’ 적용되는 셈이다. 민주개혁의 위기에 대응하는 ‘보수세력의 능동화’는 현상적으로 민주개혁의 병목지점을 치열한 갈등으로 특징짓게 만들었다고 생각된다.

이러한 보수의 능동화과정에서, 민주화 이후 민주개혁이라는 시대정신에 압도당해서 쟁점화되지 못했던 쟁점들도 제기된다. 어떤 점에서는 이런 쟁점들을 부각시키려는 보수언론의 의도가 과거 독재의 잔재를 유지하려는 퇴행적 행태로서 규정당함으로써 ‘도덕적’ 공간이 없었던 반면에, 이제는 민주개혁의 위기와 진통 속에서 87년 이후 민주진보담론에 의해서 주변화되었던 쟁점들이 부각될 수 있는 ‘도덕적’ 공간이 출현하면서 현재의 박정희시대 재평가논란이 나타나게 되었다고 생각된다. 이것이 바로 과거의 보수세력의 저항과 구별되는 점이다. 즉 과거 보수세력의 저항은 구질서의 유지를 위한 퇴행적 성격이 강했던 데 반해 현재의 보수적 저항은 민주세력의 국정운영의 문제점―권력집단으로서의 문제점―을 ‘전향적으로’ 비판하는 것처럼 나타나기도 하며, 현재의 민주개혁의 한계지점에 대한 신보수적 대안을 중심으로 공세를 취하는 형국으로 출현하기도 한다.

이런 점에서 이제 시민사회는 점점 더 복합적인 장으로 변화해 간다. 개발독재국가의 지원을 받으면서 성장한 시장세력과 자본세력은 이제 보수적 시민사회를 지원하는 새로운 힘으로 존재하게 된다. 과거 개발독재 하에서 시민사회의 보수적 세력은 국가권력과 동맹한 채로 국가권력의 지원을 받으면서 준국가적 세력으로 존재하였다고 한다면, 이제 국가가 민주화되면서 이제 시민사회의 보수세력은 시장세력과 연계되어 ‘자립한’ 채로 존재하게 된다. 시민사회의 보수세력이 과거 독재 하에서 국가에 의해서 지원받았다고 한다면, 이제 시민사회의 보수세력은 시장과 자본부문에 의해서 지원을 받는 형국이 된 것이다.

특히 미디어 보수세력은 보다 적극적으로 국제경쟁력 담론 등을 부각시키고 보다 적극적으로 자본과 시장의 입장에서 다양한 사회경제적 하위주체들의 요구를 주변화시키는 방향으로 작용한다.

또한 이러한 보수의 능동화는 민주정부의 개혁 진전 그 자체에 의해서 촉진되었다. 한국에서는 반독재 민주정부가 수립된 이후 과거 저항운동에서 요구되는 사안이 국가정책으로 수용되는 일이 많아졌다. 예컨대 의약분업, 과거 국가기관에 의해서 자행된 반인도적 범죄에 대한 청산이라고 하는 ‘과거청산’, 국가인권위원회와 같은 국가기구의 설치, 대기업들의 탈세 처벌, 대기업들의 부정부패에 대한 수사, 권력있는 정치인들의 부패횡령 등에 대한 수사와 처벌, 각종 반민주악법 개폐 등이다. 이러한 일은 민주개혁의 확장으로서의 ‘제도화’라고 불리울 수 있는 일들이다.

한국에서 일제 하의 친일이나 독재 하에서의 인권탄압 등이 과거청산의 대상이 되었는데 이것이 치열한 정치적 쟁점이 되는 것이나, 대만에서 49년 2.28 사건과 같은 학살사건의 청산은 역시 치열한 정치적 쟁점이 되었다. 대만에서도 2.28사건은 90년대 후반에 와서야 쟁점화되었고 이등휘 대통령의 공식사과, 2001년 천수이벤 정부에 의한 명예회복과 의료지원 약속, 2.28사건과 관련된 문서 공개 등으로 이어졌다. 희생자 그룹에서는 여전히--한국의 광주항쟁 사건과 같이--2.28사건의 책임 소재가 명백히 밝혀지지 않았다는 점에서 진실을 위한 계속적인 노력을 하고 있다. 2.28사건 이외에도 일련의 ‘백색테러사건’ 진실규명, 1979년 가오슝 사건 등의 진상 공개 등의 노력을 행하고 있다.

천춘홍, 2003, “타이완: 민주화, 민주주의 공고화, 그리고 인권”, 김용철･김영기･김경학 편역, {동남아시아의 민주주의와 인권}, 경인문화사, 54-6쪽.

이러한 사안들은 구체적으로 개혁의 대상이 되어 처벌을 받거나 불이익을 받아야 하는 개인이나 집단들이 존재하고 그래서 격렬한 저항을 하게 된다. 이러한 저항은 집단적으로 나타나게 된다.

한국의 경우를 보게 되면, 호주제 폐지에 대한 유림들의 반발, 동성애의 합법화에 대한 저항, 양심적 병역거부에 대한 대대적인 매도, 참여정부 하에서의 최대의 환경투쟁이라고 할 수 있는 새만금 반대투쟁에 대한 반대, 그리고 방페장 반대투쟁 등 일련의 환경투쟁에 대한 일반 주민들의 이반, 언론시장에서 독점적 지위를 갖는 보수적 거대언론을 공적으로 규제하려는 언론관계법에 대하여 보수언론들이 대대적인 저항을 한 것, 사학들의 운영의 투명성을 높이기 위하여 공익이사제를 도입하려는 사학법에 대한 종교재단 들의 대대적인 반격과 저항, 과거 재벌의 문어발식 경영에 대해 규제하려는 총출제 제한법 등이 무력화되는 것, 서울 중심의 중앙집중적 정치경제구조를 개혁하려는 행정수도 이전에 대한 보수세력들의 ‘위헌소송’을 포함한 대대적인 저항 등 다양한 주제영역에서 구 독점적 보수세력은 민주개혁에 저항하게 된다.

한국의 경우 이러한 개별 사안들에서 보수세력들은 ‘개혁의 과잉’ ‘개혁의 정치적 의도성’ 등을 부각시키는 방향으로 개혁을 저지하거나 불철저하게 하고 개혁과정에서 기득권이 침식되는 것을 최소화하기 위해서 투쟁하게 된다.

지적 차원에서, 박정희 시대의 재평가를 둘러싼 논쟁이나, 80년대 이후 진보적 시각이 지배적이었던 현대사에 대한 논쟁을 둘러싸고 지적 각축이 벌어지는 것도 이러한 하나의 예라고 하겠다.

단적으로 민주개혁 국면의 병목지점에서 또한 포스트-민주화 국면으로의 이행과정에서, 개혁의 전진과정에서의 여러 문제점들과 개혁이 몰고온 새로운 문제점들로 인하여, 87년 이후 시대정신이었던 민주주의(그 일부로서의 민주개혁)담론과 실천의 헤게모니적 성격이 도전을 받게 된 데서 나타난다고 보여진다. 민주개혁이 병목지점에 접근하고 이로써 위기적 성격이 노정되면서 87년 이후의 시대정신의 위치에 있었던 민주주의 담론 및 실천의 헤게모니적 성격이 균열되는 과정에서 다양한 현상들이 나타나게 되고 박정희 재평가 논란도 이러한 변화의 한 표현이라고 생각된다. 이런 점에서 박정희 시대 재평가 논란은 바로 87년 체제의 위기지점의 한 지적 징후라고 할 수 있을 것이다. 이에 대해서는 조희연, 2005, “박정희시대 재평가 논의의 인식론적 성격과 쟁점들--이영훈･임지현의 논의에 대한 검토와 민주진보담론의 성찰”, {경제와 사회} 67호, 가을호 참조. 현재의 박정희 시대 재평가 논란은 거시적으로는 87년 체제의 전환적 위기를 상징하는 것이고, 포스트-민주화시대의 시대정신을 둘러싼 갈등이라고 할 수 있다. ‘포스트-민주화’시대의 현재적 시대정신을 둘러싼 긴장과 갈등이 박정희 재평가와 같은 지적 논쟁으로도 나타난다고 할 수 있다.

이러한 사안들에는 사회경제적 하위주체들의 요구와 이해를 실현하는 각종 사회보장제도의 확장, 사회적 제도나 기구의 설치 등을 포함하게 되고 이는 자본진영에도 경제적 부담을 가져다 줄 수 있는 것이었다. 그래서 자본진영에서는 국제경쟁력 강화로 인한 기업 부담 등을 국민적 담론으로 만들면서 이러한 개혁을 저지하고자 하게 된다. 특히 이러한 개혁을 추진하는 신생 정부들 자체가 여러 가지 내적 문제점을 드러내기 때문에 그러한 문제점들을 명분으로 하여 민주개혁에 대한 저항을 확대하려고 하게 된다. 예컨대 신생민주정부들의 권력층이 부패사건이 연루된다거나 절차상의 문제점을 드러내는 경우 이를 계기로 개혁 자체의 역전을 도모하는 경우도 있다.

예컨대 국가인권위원회의 설치 같은 경우는 오랜 기간 시민사회의 인권운동집단과 검찰 등 기존의 권력집단과의 갈등과 투쟁이 전개되었던 사안이었다. 국가인권위원회가 국가 권력기관의 권력남용이나 인권침해를 감시하는 것이고 국가인권위원회가 기존의 검찰 등 사법권의 ‘분점’의 의미를 갖기 때문에 기존의 사법권력집단들의 경우는 오랜 동안 이에 저항하였고 만들어지는 경우에도 조사권을 갖지 못한다건가 하는 식으로 영역과 권한을 최소화하기 위한 투쟁을 전개한다.

이러한 구 독점적 보수세력의 저항은 민주화의 과정에서 각종 사회경제적 하위주체들의 억압된 요구들이 분출하게 부분적으로 국가에 의해서 그것들 중의 일부가 수용되는 과정에서 더욱 격렬하게 나타나기도 했다. 예컨대 양심적 병역거부나 호주제 폐지, 여성 정치 할당제의 도입 등을 예로 들 수 있다. 한국 같은 경우는 2000년 6. 15 선언 이후 남북화해정책이 본격화되면서 과거 극우적 이념으로 무장한 극우적 보수세력은 ‘국가안보의 약화’나 대북 지원을 ‘퍼주기’라고 하는 등 다양한 담론으로 이에 저항하는 방식으로 대응하였다.

사회경제적 탈독점화의 치열한 쟁점화

이러한 투쟁의 전선에서 대중들의 삶의 조건과 관련된 사회경제적 이슈영역은 첨예한 각축의 영역이 된다. 한국은 사회운동 진영이 주로 노동자, 농민, 빈민 등이 중심이 되어서 기층민중들의 생활상의 요구를 집중적으로 다루는 민중운동진영과 환경, 여성, 인권 등 각종 생활상의 의제를 다루는 시민운동으로 이분화되어 있는데, 후자는 주로 부패, 인권 개선 등 새로운 의제들을 중심으로 운동을 전개한 반면에 전자는 반독재 투쟁과정에서도 부단히 제기되어온 민중생존권 이슈, 특별히 민주화 이후 국면에서의 민중들의 생활상의 요구와 이해들을 증진하기 위한 조직적 투쟁을 전개하였다. 한국의 노동운동은 87년 민주항쟁 국면에서 대대적인 민주노조건설운동을 거쳐 90년 전국노동조합협의회, 95년 전국민주노동조합총연맹 등으로 이어지는 조직적 발전 속에서 민중들의 사회경제적 의제들을 집중적으로 투쟁 속에서 제기하였다. 이런 투쟁의 효과로 반독재의 유산을 척결하는 민주개혁의제 뿐만 아니라 민주화 과정에서의 사회경제적 평등화 등 사회경제적 의제들이 중요한 정치적･정책적 의제로 남아 있을 수 있었다.

그러나 사회경제적 하위주의 저항과 그것의 조직화된 표현으로서의 사회운동이 독재의 유산을 척결하는 국민적 의제(반부패 등)를 둘러싸고는 헤게모니적 지위를 갖는 반면에, 민주화 이후 새롭게 제기된 개방이나 불평등 등 사회경제적 의제들에 대해서는 헤게모니적 지위를 갖지는 못하고 치열한 쟁투의 과정에 놓이게 된다고 보여진다. 어떤 의미에서 이러한 다원경쟁체제 유형에서는 정치적 자유민주주의적 개혁을 넘어 사회경제적 의제를 해결하는 ‘사회(적) 민주주의’적 개혁의 단계로 이행하는 요구와 투쟁을 다양한 사회경제적 하위주체들이 수행하고 있으나 독재 유산 척결이나 반부패와 같은 투쟁과 달리--다른 의미에서는 이러한 의제를 둘러싼 투쟁이 헤게모니적 성격을 갖는--국민적 투쟁으로 전화되지는 못하고 있다.

이것은 대만 민주화 이후 반독재운동과정에서 활성화되었던 노동운동이나 시민사회운동이 이니쉬어티브를 유지하지 못하고 경제적 이익의 유지보전의 차원에 머무르는 것(박윤철, 2007, “대만의 정치사회적 독점”구조의 균열과 변형“, {민주사회와 정책연구} 12호, 하반기)과 보수의 능동화가 상응하는 현상으로 볼 수 있다.

신자유주의적 지구화의 상이한 내부화

이러한 구 독점적 기득권세력 대 사회경제적 하위주체들의 각축에서 신자유주의적 지구화의 효과는 대단히 크다. 자유주의적 지구화가 민주화에 어떻게 영향을 미치는가하는 것은 문화적･이데올로기적 조건들에 영향을 받으면서, 또한 사회경제적 기득권세력과 하위주체들의 전략적 상호작용에 따라 상이하게 영향을 미칠 수 있다. 어떤 의미에서 신자유주의적 지구화가 개별 나라에서 전유되는 방식은 상이할 수 있다. 여기에는 물론 계급적･사회적 투쟁이 작용한다. 예컨대 보다 신자유주의적 지구화는 자본 간의 ‘초국경적 경쟁’을 촉진하기 때문에 국내 자본들 간의 경쟁도 격화되며 국내자본들의 국제적 경쟁에도 위기적 요소를 동반하게 된다. 여기서 국제경쟁력 강화라는 것이 중요한 국민경제적 과제로 부상할 수 있다. 그러나 이것이 얼마나 기존의 사회경제적 기제들을 해체하면서 진행되는가 그리고 사회경제적 하위주체들의 요구와 조직화된 저항에 의해서 요구되는 사획경제적 기제들의 출현을 봉쇄하는 식으로 부상할 것인가하는 것은 나라에 따라 다를 수 있다. 민주화과정에서 제기되는 다양한 사회경제적 하위주체들의 요구와 투쟁이 수용되는 방향으로 민주주의가 발전하고 확장하는 것을 이 글은 ‘민주주의의 사회화’라고 표현한다면, 이러한 민주주의의 사회화를 제약하는 것은 내부에서는 구 독점적 기득권세력의 저항이지만 국제적으로는 신자유주의적 지구화의 제약효과가 크다고 할 수 있다. 신자유주의적 지구화는 구 독점적 기득권세력과 사회경제적 하위주체들의 각축에서 후자의 요구와 이해를 주변화시키는 효과를 갖게 된다.

사회에 따라 신자유주의적 지구화라고 하는 ‘공통의 조건’이 어떻게 해석되고 전유되는가는 대단히 다르다. 즉 ‘내부화’가 다를 수 있다. 다원경쟁체제적 유형의 사회인 한국 같은 경우에서도 친미적 사고가 강력하고 개발독재적 산업과 과정에서 ‘근대화론’적 인식이 강하기 때문에, 개발독재 시기에 일면적으로 서구적 산업화 모델을 수용하고자 했던 것처럼 신자유주의적 모델을 적극적으로 모방･수용하고자 하는 경향이 강하게 나타난다. 신자유주의적 지구화의 효과 속에서 개방화, 자율화, 시장화, 민영화 등 워싱턴 컨센서스로 표현되는 정책들이 절대우월적인 것으로 인식되고 수용된다. 이는 정치적 다원경쟁체제 유형에 포괄할 수 있는 대만과 한국이 냉전의 첨예한 대립지점인 동(북)아시아에 위치하고 있는 것과도 연관이 되어 있다.

대만과 한국은 전세게 지역 중에서 친미적 세계관이 상대적으로 성공적으로 착근한 동아시아의 대표적인 사례라고 할 수 있다. 치열한 냉전의 전장(戰場)으로 화하였던 동(북)아시아에 대만과 한국은 각각 중국과 북한의 공산화로부터의 ‘위협’으로부터 미국과 서방 자유진영에 의해서 보호받고 안보가 보장받는 나라였기 때문에, 더구나 분단(分斷)으로 인하여 대만과 남한이 상대적으로 동질적인 극우적 공간이 되었기 때문에, 60년대 이후 미국식의 근대화전략에 가장 적극적으로 부응했고 90년대 이후 워싱턴 컨센서스에 기초한 신자유주의적 정책들--친세계화적인 개방정책과 내부적인 시장화 정책들--이 가장 열정적으로 수용되고 환호되었던 나라들이라고 할 수 있다. 이것은 훨씬 ‘근본주의적’인 신자유주의적 정책들이 추구된다는 것을 의미한다.

예컨대 97년 외환 위기 이후 아시아의 야당지도자들 중에서 상대적으로 가장 진보적이라고 할 수 있는 김대중 대통령이 가장 친IMF적인 외환위기 극복전략을 구사하였다. 97년 외환위기 당시 아시아의 권위주의적 지도자인 말레이시아의 마하티르는 IMF의 권고에 반하는 고정환율제의 도입 등 반IMF적 정책을 선택했던 반면에, 김대중은 IMF의 권고에 가장 잘 부응하는 정책을 선택하였다.

한국과 같이 IMF 등 국제금융기구의 제언이 신비화되어 수용되는 구조 하에서는 IMF의 권고사항을 수용하지 않는 것이 ‘역적’으로 비난받는 분위기가 조성되었다. 반면에 말레이시아는 마히티르가 권위주의적 지도자임에도 불구하고 이슬람권의 강력한 반미주의적 분위기, 이슬람근본주의정당의 도전에 의해서 마히티라를 고정환율제의 도입 등 반IMF적인 경제위기 대응전략을 선택하였다. 이것은 신자유주의적 지구화라는 국제적 제약조건이 개별 국가에 수용되는 것이 매개적 요인들에 의해서 상이할 수 있음을 알려준다.

사실 개방화와 민영화, 시장자율화 등으로 상징되는 신자유주의적 정책들은 사실 80년대부터 추구되었다. 그러나 군부독재정권들은 자신의 정치적 약점 때문에 오히려 적극적인 신자유주의적 정책을 선택할 수 없었던 반면에, 정치적 정당성을 갖는 민주정부들에서 오히려 보다 적극적인 친신자유주의적 정책들이 추구되었다는 점은 역설적이다. 93년 김영삼 정부 하에서 세계화 정책들이 본격적으로 전면화되기 시작했으며 김대중 정부 하에서 외환위기 극복이라는 명분으로 자본시장, 금융시장의 전면 개방 등 본격적인 신자유주의적 정책이 내부화되기 시작했으며, 정치개혁에 있어 상대적으로 전투적인 지향을 갖고 있는 노무현 정부--민주정부 2기 혹은 문민정부 3기--에서 한미FTA를 보다 적극적으로 추구하는 결과를 보였다.

대만의 천수이벤 정부 역시 보다 전면적인 개방화, 탈규제, 통신, 전기 등 주요 국영기업들의 민영화, 시장자율의 증대, 금융시장의 확대된 개방 등 보다 확대된 신자유주의적 정책들을 선택하고 시행하였다.

대만과 한국에서--특히 한국에서 더욱 강력하게--신자유주의적 정책들이 추구될 수 있었던 것은 자본 내부의 헤게모니 구성에 의해서도 규정된다. 즉 한국과 대만의 경우는 개발독재 하에서 성장한 대자본이 이미 세계경영 혹은 글로벌 자본축적을 추구하는 상황에서 보다 적극적으로 개방화와 자율화 등의 정책을 추구하는 내부적인 힘이 되었다는 것이다. 동남아시아의 여러 나라들에서 일부 대자본들의 경우는 글로벌 자본축적을 추구하지만 이들이 자본 내부에서 헤게모니를 갖는 것은 아니기 때문에 다수의 자본들은 민족주의적 담론에 의존하는 방식으로 신자유주의적 지구화에 대응하게 된다고 할 수 있다.

그런데 민주정부의 이러한 신자유주의화 과정은 구조결정론적 것으로 파악할 필요는 없다. 반독재 민주화과정에서 얼마나 사회경제적 진보주의를 담지하는 세력들이 강한가, 반독재 중도리버럴 세력의 사회경제적 진보성이 얼마나 강한가하는 주체적 요인들이 작용할 수 있다. 또한 더나아가 민주화 이후 확장된 민주주의적 정치공간에서의 각축의 결과에 영향을 받는다. 상대적으로 정치적 신과두제와 달리 정치적 다원경쟁체제 하에서는 다양한 시각들이 공개적 각축을 벌릴 수 있는 공간이 크다고 할 수 있다. 정치적 신과두제 하에서는 반신자유주의적인 목소리가 상대적으로 주변화될 가능성이 크다. 그러나 다원경쟁체제적 사회에서는 상대적으로 공간이 크다. 그러나 거기에도 극단적인 친신자유주적 담론에서부터 사회경제적 개혁담론과 결합된 개혁개방자율화정책의 수용, 공화주의적 요소가 가미된 완충된 친신자유주의적 담론, 급진적인 반신자유주의담론이 나타날 수 있다. 각축의 공간이 커진다고 할 수 있으며 이러한 각축 과정에서 신자유주의적 정책이 어떤 함의에서 어떤 질적 성격을 가지면서 구현되는가하는 것은 상이할 수 있다. 아주 극단적인 형태의 신자유주의적인 정책이 추구되는 나라도 있으며, 상대적으로 내부적인 사회적 요구들과 신자유주의적 정책들이 절충되면서 진행되는 경우도 있다.

대만과 한국에서의 경제적 탈독점화의 차이

이처럼 구 독점적 기득권세력과 사회경제적 하위주체들의 각축에 신자유주의적 지구화의 효과가 작용하면서 정치적 다원경쟁체제 유형 하에서의 경제적 탈독점화가 전개되게 된다. 앞서 경제적 탈독점화와 관련해서는 먼저 개발독재 하에서 독재와 유착 속에서 구조화된 경제적 독점구조가 얼마나 해체적 재편을 겪는가하는 점과 민주화 과정에서 얼마나 경제적 평등화가 진행되는가하는 점을 주요한 기준으로 제시하였다.

대만은 상대적으로 국영기업과 민간 대자본의 규모가 상대적으로 적은 데 반하여, 한국은 재벌로 불리우는 대규모 독점적 대기업의 비중이 대단히 컸다. 민주개혁의 과정에서 가장 주목을 받은 것은 재벌개혁이었다. 각종 정경유착과 그와 연관된 부패, 과거 독재와 유착하면서 부당한 축적 등에 대한 국민적 분노는 상당히 컸다. 더구나 97년 경제위기가 바로 재벌들의 각종 도덕적 해이에서 기인했다는 인식은 재벌개혁의 공감대를 확대했다. 그러나 재벌개혁은 재벌 체제의 전면적인 해체적 재편이나 재벌체제의 전환이 아니라 재벌의 축적체제의 민주화와 합리화, 투명성 제고 등을 요구하는 방향으로 진행되었다. 시민사회에서도 ‘소액주주운동’ 등을 계기로 주로 투명성과 민주성, 합리성을 강조하는 방향으로 압력을 가하였다.

김대중 정부도 압박하는 재벌개혁과정에서 대우와 같은 기업들이 도산하기도 했고 새로운 정보통신 분야에서의 경쟁력을 가지고 있는 SK등의 기업이 재계의 상위로 이르는 등 대재벌 내부에서의 경제력 순위가 바뀌는 등의 변화가 나타났다. 그러나 대재벌 중심의 경제력 집중 등은 오히려 강화되는 추세를 보였다.

단지 김대중 정부 하에서는 재벌개혁과 함께 새로운 정보통신 분야와 같은 신산업영역에서 신규 벤처기업들이 정부의 각종 경제적･제도적 지원 속에서 부흥하는 공간을 갖게 된다. 시장에서의 막강한 장악력을 가지는 대재벌이 개혁의 대상이 되는 사이, 그리고 50년만의 민주정부가 새로운 사업에 대해서 대대적인 지원을 하는 속에서 일부 신규 진입기업들의 약진이 나타날 수 있었다.

그러나 전반적인 경제력 집중, 재벌 위주의 시장 구조 등에 있어서 근본적인 변화는 없었다. 그런 점에서 정치적 다원경쟁체제 하에서 경제독점적 상황이 극복되기 보다는 신독점적 상황이 출현했다고 할 수 있다.

어떤 의미에서 정치적 다원경쟁체체 하에서는 부분적으로 일정 영역에서 ‘경제다원적’ 결과가 나타나기도 하고 한국 국민정부 하에서의 ‘벤처산업 진흥’에서와 같이 일정한 신산업영역에서 구 독점체와 구별되는 신흥 자본가들이 출현하기도 했지만, 글나 신자유주의적 정책의 전면적 수용 속에서 양극화, 소득분배 악화 등의 새로운 경제적 불평등화에 직면하게 된다. 예컨대 노동소득분배율은 96년에 64.2%, 97년에 62.8%, 98년에 61.6%, 99년에 59.7%, 2000년에 59.4%로 지속적으로 감소하였다. 96년에 상위 20% 가구의 소득은 하위 20%의 소득의 4.74배였으나, 2000년에는 6.7%로 늘어났다. 주지하다시피 98년 통과된 노동관계법은 파견근로와 외주를 광범위하게 허용함으로써 이후 50%가 넘는 수준으로 비정규직인 확대되는 계기를 마련하였다. 98년 외환위기 이후 구조개혁 과정에서 한계기업의 노동자들이 실업자로 전락해갔으며 노동시장 유연화라는 명분 하에 정규직의 축소와 비정규직의 확대가 빠른 속도로 이루어져갔다. 그 결과 이른바 ‘20 대 80’ 사회라고 하는 양극화된 현실과 소득불평등, 고용불안정, 고용의 비정규직화 등이 동시에 나타나는 현실이 나타나게 된다.

동아일보, 2002.4.26.

민주정부 하에서 오히려 대중들의 고용조건과 삶의 조건이 악화되고 이에 대한 대중들의 불만이 확대됨으로써 민주정부의 정치적 기반 또한 급속히 축소되어가게 된다. 한국은 지식세계에서 진보담론의 영향력이 크기 때문에 이처럼 악화되는 경제적 현실에 대해서 반신자유주의적인 담론이 지식세계 내에서 저항담론으로 확산되게 된다.

대만의 경우를 보자. 주지하다시피 한국과 대만은 전자가 소수의 독점대자본 중심의 성장전략이었다고 한다면, 후자는 상대적으로 중소기업의 자율권을 보장하는 '분산형‘ 성장전략이었다고 말해진다.

대만의 경우 경제적 독점과 관련해서는 한편에서는 독점적 지위를 향유하는 국영기업들이 존재하고 다른 한편에서는 당영기업이라고 하는 당에 직속된 독점적 기업들이 존재하였다. 이는 특정한 독점적인 영역에서 당이 특별한 지위를 지니면서 당의 경제적 기반을 확충하는 기제로 유지되고 있었다. 대만의 경우 민간 대기업의 발달은 상대적으로 지체되어 있었다고 할 수 있다. 일반적으로 중소기업들 중심의 경제다원적인 구조가 민간기업에서는 상대적으로 작동하고 있었다고 할 수 있다.

민주화가 진행되면서 국민당이 중앙국가권력을 상실하게 되면서 과거 자신들이 보유하고 있었던 각종 정부--중앙 정부 및 지방정부---사업에 대한 통제권을 상실하게 되었으며 이는 시장의 자율적 경쟁 영역도 확장시켰다. 구 정치적 독점의 균열에 따라 독재 하에서 고착화된 경제적 독점 구조에서 일정한 균열이 나타나게 됨을 의미한다.

그런데 대만에서의 경제적 탈독점화를 이해하는데 지방의 파벌과 지배대자본(혹은 지방재벌)의 변화를 이해하는 것이 필요하다. 국민당 정권 하에서 본토인 중심의 중앙권력은 자신들의 통치를 안정화시키기 위하여 지방자치 실시, 지방경제에 있어서의 지방토호엘리트 및 지방재벌의 성장을 용인하고 촉진하였다. 물론 국민당 정부는 통치의 필요상 복수의 지방엘리트 및 지방재벌을 육성하고 그들 간의 경쟁을 국민당 정부에 대한 ‘충성경쟁’으로 활용하였다.

그러나 민주화 국면으로 이행하면서 이러한 구조에 변화가 나타나게 된다. 먼저 신자유주의적 지구화의 영향으로 독점적인 국영기업의 민영화가 나타나게 된다. 대만 텔레콤 등 중요한 기업들이 이런 대상이 되게 된다. 여기서 민간영역에서 일정하게 대기업적 지위를 차지하는 기업들은 이러한 민영화과정에서 독점적인 국영기업들을 인수하게 됨으로써 더욱 강력한 민간독점대기업으로 성장하는 기회를 갖게 된다. 또한 신흥 지식정보산업 등에서의 신독점체의 출현 등으로 인하여 신독점적 기업들이 출현하게 되었다고 할 수 있다.

박윤철, 2007, “민주화 이후 대만의 경제적 독점구조의 재구조화: 국가, 자본 및 지방파벌의 경제적 삼각동맹”, 성공회대 민주주의와 사회운동연구소 발표회 발제문, 10월 27일, 성공회대 새천년관.

당영기업의 경우 이전에 당-국가 통합모델에서 공식적․비공식적 특혜를 받던 상태에서 야당으로 전환됨으로써 이전과 같이 국가권력에 의한 직간접적 특혜적 지위는 상실하게 된다. 일정하게 다원적 경쟁이 도입되게 된다고 할 수 있다.

한가지 민주화가 시작된 이후 대만 본토인의 정치적･경제적 발언권이 커지고 이 과정에서 반독재 야당운동을 배경으로 하는 민진당은 민진당 대로, 국민당--특히 개혁파--은 국민당 대로 지역적 기반을 강화하기 위해 지방파벌등과 지방재벌들과 적극적으로 제휴하는 전략을 구사하게 되었다. 이는 지방파벌이나 지방재벌들이 자신의 축적의 기반을 전국화하여 전국적 재벌로 성장해가는 계기이기도 하였기 때문에 지방파벌이나 지방재벌의 입장에서도 적극적이었다.

민주화 이후 국면은 개방화와 시장자율화, 민영화 등이 가속화되는 시기이었는데, 이 과정에서 오히려 전국적 대재벌이 출현하고 경제력 집중이 강화되는 현상이 나타나게 된다.

어떤 의미에서 독재는 경제에 대한 국가권력의 강력한 통제력이 존재함을 의미한다. 민주화는 역설적으로 경제에 대한 국가권력의 통제력의 이완--이것이 앞서 이야기한 경제적 자유화의 의미이다--을 동반하게 된다. 이 과정에서 자본의 새로운 독점적 질서가 출현할 수 있으며--과거처럼 권력과의 유착에 의한 독점이 아니라 시장적 경쟁을 통한 신독점--과거에 비해서 경제력 집중이 강화될 수도 있다. 대만의 경우 국민당 및 본토인들은 스스로의 독점적 지위를 유지하기 위해서 투쟁하게 되며 반대로 대만 본토인들과 민진당은 새로운 민주주의적 정치공간을 활용하면서 대만 본토인 자본가들은 자신들의 경제적 기반을 강화하기 위하여, 민진당은 스스로의 정치적 기반, 그것을 보완하는 경제적 관계를 확충하기 위하여, 새로운 경제적 유착관계를 강화하려고 노력하게 된다. 민진당은 어떤 의미에서 자신들의 정치적 기반을 강화하기 위해 자본과의 적극적 동맹을 서두르게 되고, 자본은 새로운 권력집단과의 네트워크를 강화하기 위해 적극적 동맹을 서두르게 된다.

물론 부패사건은 더욱 근본적으로 보면 국가권력과 자본권력의 상호관계가 새롭게 변화하게 되는 데서 나타나는 것이라고 할 수 있다. 즉

이러한 동맹의 구체적인 모습들은 다양하게 표현되었는데, 1990년대에 걸쳐 국영 기업에 대한 국민당의 완전한 장악력은 점진적인 민영화를 통해 완화되는 반면에, 새로운 천수이벤적 정경유착과 정관유착이 나타나게 되었다. 예컨대 거대한 이권을 갖는 민영화 기업들의 인수에서 자신들의 측근들이 특혜를 보도록 한다거나, 정부의 영향력이 미치는 제일은행과 같은 거대은행의 책임자를 자신의 측근으로 교체한다거나, 천수이볜의 오랜 금융 후원자이자 대만 최대 선박회사 거물의 사위를 은행 근무 영험이 없음에도 대만 최대의 은행 그룹의 CEO로 임명하고, 해당 은행 그룹이 우연히도 선박 재벌의 주거래 은행이 되게 한다거나,  철강, 전기, 공공 시설, 언론, 석유, 항공, 제당 및 제염에서 통신에 이르는 거의 모든 국영 기업의 고위 관료를 손수 친 민진당 인사로 교체“한다거나, 총통의 임명권을 활용하여, ”정책 고문에서 총통, 그리고 국영 기업 이사회 임원에서 정부 후원 NGO 인사에 이르기까지, 또 군 단위의 지역 사회 센터에 이르는 4,000여 직위를 자신의 사람으로“ 채우는 사례로 나타났다”.

Chu, Yun-Han, 2007, "Taiwan’s Struggling Democracy", Internatinoal Symposium on Democracy in East Asia in Commemoration of the 20thAnniversary of 1987 June Democratic Struggle in South Korea, hosted by the Democracy Foundation and Democracy and Social Movements Institute, Seoul Culture Center, 29 June7.

이것은 정치적 민주화가 반드시 경제적 탈독점화와 평등화를 동반하지 않을 수 있음을 의미한다. 이러한 상층엘리트 간의 새로운 상호관계에 대응하여 다양한 사회경제적 하위주체들의 요구와 이해투쟁, 그것을 반영하는 정치공간에서의 사회경제적 진보주의가 헤게모니화될 수 있느냐 없느냐가 정치적 민주화의 사회경제적 효과를 달리할 수 있음을 대만 사례는 잘 보여주고 있다.

또한 한가지 중요한 점, 즉 민주화과정에서 실질적으로 사회경제적 차원에서 실질적인 진전이 있는가하는 점과 관련하여, “수 년간의 경기 침체는 실직 소득이 근 10년간 정체 상태에 머물면서 저소득 가구에 상당한 부담을 주었다. 동시에, 대만의 세제는 고소득층에는 공급 중시의 경제라는 명목 하에 여러 면세 혜택과 탈세의 여지를 남겨주면서 퇴행적인 모습을 보이면서 소득 격차의 확대라는 세계적 추세는 한층 가속화되었다. 상위 20%의 가구 소득과 하위 20%의 소득 격차는 1990년대 약 5.5배에서 2000년 이후에는 6배 이상으로 확대되었다”.

Chu, Yun-Han, 2007, "Taiwan’s Struggling Democracy", Internatinoal Symposium on Democracy in East Asia in Commemoration of the 20thAnniversary of 1987 June Democratic Struggle in South Korea, hosted by the Democracy Foundation and Democracy and Social Movements Institute, Seoul Culture Center, 29 June7.

대만의 경우 지배적인 갈등으로서의 인종갈등, 성적 모순이 강력하게 존재함으로써, 또한 새롭게 집권당이 된 천수이벤 정권의 몇몇 부패사건들이 중심적 의제가 됨으로써 역설적으로 사회경제적 의제들은 충분히 쟁점화되지 못하였다. 민진당은 반독재 리버럴 정당으로서의 성격을 가지고 있는데, 인구 80%에 이르는 대만 토착민의 인종적 모순에 기초하여 헤게모니적 지위를 더욱 강하게 갖는 경우라고 할 수 있다. 그런 점에서 인종모순 속에서 사회경제적 모순이 가리워지는(overshadowed) 효과를 갖게 된다고 할 수 있다.

더구나 민진당이 독립노선을 명확하게 하면서 중국 공산당 정부와의 공식적인 갈등이 첨예화되는 국면에서는 인종모순, 그 정치적 표현으로서의 대만독립문제가 대만 토착민정부로서의 천수이벤 정부의 부패문제, 사회경제적 한계들이 충분히 쟁점화되지 못하는 상황이 나타나게 되는 것이다. 더구나 대만에서는 한국에 비해서 공론장의 영역에서 진보담론의 영향력이 상대적으로 적기 때문에 이러한 신자유주의화의 과정에서 나타나는 새로운 문제점들--고용구조의 악화, 경제력 집중 등--이 정부의 친신자유주의적 정책선택의 문제, 그리하여 민주정부의 정치적 실패로 규정하는 경향이 상대적으로 적다고 할 수 있다.

대만에 비해 한국은 상대적으로 신자유주의적 지구화로 인한 민주주의 사회화의 제약, 그 표현으로서의 대중들의 사회경제적 삶의 악화 문제 등이 정치적 쟁점으로 부각되는 사례라고 할 수 있다. 물론 사회경제적 진보주의가 중도리버럴 정치세력에 의해서 충분히 담지되거나 정책적으로 해결시도가 이루어지지 않고 있고, 사회경제적 진보주의 정치세력이 민주주의적 정치공간에서 유력한 행위집단으로 존재하고 있지는 않지만, 사회경제적 진보주의적 관점에서의 의제가 쟁점화되고 사회경제적 진보주의세력이 민주주의적 정치공간에 비록 소수자적 지위이기는 하지만 진입하여 일정한 대변기능을 하는 것 자체가 대만과도 다른 특성이라고 할 수 있다.

민주주의적 정치공간의 내부구성

민주화과정에서의 사회경제적 탈독점화의 현실적 흐름은 민주주의 정치공간에서의 여러 정치세력들 간의 관계로 표현된다.

특히 신과두제적 유형과 다원경쟁체제적 유형의 상이한 경로는 민주주의적 정치공간에 어떤 세력들이 내부화되는가 그리고 그 ‘내부’에서의 상호관계가 어떠하냐하는 문제로 표현된다. 특별히 이 글에서는 구 독재적 보수세력과 그에 대립했던 반독재 중도리버럴의 관계, 중도리버럴과 사회경제적 진보주의를 표상하는 급진정치세력의 관계가 중요함을 지적하였다. 구 독재의 유산을 얼마나 척결하느냐 민주화된 국가와 정치를 구성할 수 있는가하는 점은 구 독재적 보수세력으로부터 반독재 중도리버럴세력이 얼마나 자립하면 독자적인 기반을 갖는가하는 점으로 표현된다.

신과두제와 달리 대만과 한국의 정치적 다원경쟁체제 유형에서는 정치적 독점을 둘러싸고 구 독재적 보수세력과 반독재 중도리버럴의 경계가 상대적으로 명확하게 되어 있고 후자가 전자로부터 자립화하고 이러한 정치적 민주주의 의제를 중심으로 상대적으로 강력한 대중적 기반을 가지고 있다고 할 수 있다.

대만은 2001년? 천수이벤 정권이 성립하였으며 2기 천수이벤 정권이--비록 선거과정에서의 저격사건 등 조작논란이 있었음에도 불구하고--성립하였으며 한국의 경우 1기 민주정부라고 할 수 있는 김대중 정부와 2기 민주정부라고 할 수 있는 노무현 정부가 성립하였다. 이는 구 독재적 보수세력에 대립하여 반독재 중도리버럴이 2차례에 걸쳐 국가권력 통치세력으로 존재함으로써 정치적 민주화가 상대적으로 폭넓게 진행됨을 의미한다.

신과두제적 유형의 사회에서는 국가기구 및 제도정치 공간 내부에서 구 독재적 보수세력이 다수당적 지위를 유지함은 물론 폭넓은 제도적･비제도적 힘을 가지고 있는 반면에, 다원경쟁체제적 유형의 사회에서는 이들 공간에서 구 독재적 보수세력과 중도리버럴이 팽팽한 각축을 벌이는 형국이 조성된다고 할 수 있다.

이러한 상황은 인도네시아의 와히드나 필리핀의 에스트라다가 의회 내의 탄핵을 맞아 퇴진당한 반면에 한국의 노무현 대통령이 탄핵국면에서 대중적인 투쟁으로 탄핵이 저지되는 것을 설명해준다. 이러한 탄핵사태의 대중적 저항에 의한 극복과정에서 의회의 보수독점이 깨지는 현상이 나타나게 된다. 즉 60년대 이후 강권에 의해서건 대중의 자발적 지지에 의해서건 의회 내에서 독재적 보수정당이 다수당적 지위를 점유하고 있었고, 대다수 민주화 이행국면의 아시아 국가에서 구 독재적 보수세력이--정당은 분립되더라도---다수당적 지위를 차지하고 있으나 2004년 탄핵국면 이후의 선거에서 구 독재적 보수세력의 다수당적 지위가 해체되고 반독재 중도리버럴이 다수당화되는 현상이 나타나고 있다. 물론 노무현 정부의 지지기반의 약화 속에서 이러한 중도리버럴의 다수당적 지위를 붕괴했고 지방의회를 압도적으로 구 독재적 보수당이 지배하고 있지만 아시아의 많은 이행사례에서 이러한 ‘역전’의 경험이 별로 없을 정도로 제도정치 공간에서의 보수세력의 장악력은 민주화 이행국면에서 진행된다고 할 수 있다.

대만의 경우 천수이벤 정부의 성립은 대만의 특수한 성적모순의 성격에 힘입은 바 크다. 즉 80%에 이르는 대만 본토인과 20%에 이르는 중국 본토 이주민의 종족 갈등이 강력하게 존재하기 때문에 민진당은 국민당에 비해서 헤게모니적 지위를 유지하기가 용이하다고 할 수 있다. 더구나 한국에서는 구 독재적 보수정당이 단일정당으로--비록 이합집산하거나 당명을 바꾸기는 하지만--연속되는 반면에 대만에는 구 국민당이 국민당과 칭민당으로 분열되어 있기 때문에 민진당 정부가 2회에 걸쳐 자신을 재생산하기가 용이하였다.

다원경쟁체제적 유형의 대만과 한국에서는 신과두제적 유형에 비해서, 반독재 중도리버럴의 독자성과 사회적 기반이 상대적으로 강하다고 할 수 있다.

그러나 사회경제적 진보주의를 대표하는 급진진보정치세력의 민주주의적 공간에서의 위치는 대만과 한국에서 다르게 나타났다. 경제적･사회적 탈독점화를 위해서는 사회경제적 진보주의를 표상하는 급진진보정치세력이 제도정치 내부에 진입하고 상당한 기반을 가져야 한다. 이런 점에서 대만과 한국에서 구 독재적 보수세력과 반독재 중도리버럴 세력 간에는 신자유주의적 의제--개방화나 경제적 양극화 등--를 둘러싸고는 경계가 명확하지 않으면 차별성 보다는 동질성이 강하다고 할 수 있다.

어떤 의미에서는 반독재민주화운동을 배경으로 하는 중도리버럴 정부가 과거 개발독재 정부가 추동했던 성장정책을 새로운 신자유주의적 성장정책으로 추진하고 있다고 말할 수 있다. 이런 점에서 양자 사이의 경제정책적 차이는 상대적으로 좁혀졌다고 할 수 있다. 물론 사회정책의 배합정도, 시장의 공공성의 유지정도, 시장자율성을 공적으로 규제하는 정도 등에서 여전히 일정한 차이가 존재하고 있지만 근본적으로 시장자율성의 증진, 개방의 확대, 신자유주의적인 정책기조의 선택이라는 점에 근본적인 차이는 약하다고 할 수 있다. 그만큼 신자유주의적 지구화와 민주화의 결합으로 인해서 민주화 과정에서 새롭게 제기되는 사회경제적 의제들, 경제적･사회적 탈독점화의 의제들에서, 반독재 중도리버럴이 폭넑은 이니쉬어티브를 발휘하지 못하고 있다.

단지 대만에서는 사회경제적 진보주의를 표상하는 급진진보정치세력이 제도정치 내에 부재한 반면에, 한국은 민주노동당과 같은 세력이 민주화의 과정에서 제도정치 내에 진입하고 비록 주변적 지위이지만 구 독재적 보수세력, 반독재 중도리버럴과 차별화되는 요구를 대변하고 있는 것이 한국과 대만의 차이라고 할 수 있다.

예컨대 한국의 민주노동당은 민주노총과 같은 노동운동을 직접적인 조직적 기반으로 하면서 구 독재적 보수세력이나 중도리버럴 정당과는 구별되는 반신자유주의적 정책을 표방하고 상대적으로 급진적인 사회경제적 정책을 추구하는 정당으로서 2004년 총선에서 10석의 의석을 갖는 원내 3-4위 정당으로 자리를 잡았다. 물론 보수정당과 중도리버럴 정당의 각축 속에서 주변적 위치를 갖고 있지만, 노동당과 같은 급진성을 표방하는 정당이 극단적으로 주변화되어 있는 대만과도 다르다고 할 수 있다. 대중적인 기반을 갖는 급진진보정당이 대만에 부재한 반면에 한국에는 존재하고 있다는 점이 양자의 차이라고 할 수 있다.

이러한 차이는 비록 남미와 같은 보다 적극적인 반신자유주의정책을 표방하는 진보정권이 한국에서 출현하지는 못하지만 못하지만 중도리버벌 ‘민주정부’의 신자유주의적 정책으로 인한 여러 가지 사회경제적 의제들을 정치적 쟁점으로 만드는 데에는 대만 보다 앞서 있는 상황이 출현하게 된다고 할 수 있다.

앞서 민주화 과정에서의 갈등의 유형과 관련하여, 비적대적 공존의 경로, 만성적 갈등의 경로, 역류의 경로를 언급하였다. 태국과 같이 역류의 경로를 보이는 경우가 있지만, 한국과 대만에서는 ‘요란한 갈등’의 경로--대만에서는 1년도 넘는 기간 시민사회의 반부패투쟁으로 천수이벤 정부가 기능부전 상태에 돌입하였고 한국에서는 노무현정부가 지지율 10%대에 이르는 ‘지지기반 붕괴의 위기’에 직면하고 있다--를 경과하고 있다. 그러나 신과두제적 유형과 다원경쟁체제적 유형의 경로는 갈등의 심각성과 전방위성에도 불구하고 다원적 경쟁의 프레임 자체가 ‘역류불가능한(irreversable)'' 것으로 존재하고 있다고 할 수 있다. 한국과 대만의 경우 ’민주주의의 사회화‘의 진전을 통해서 제도정치와 사회의 괴리(사회경제적 하위주체와 소수자들의 요구와 이해의 수렴을 통한 양자 간의 괴리의 축소)를 성취할 것인가하는 지속적인 도전에 직면해 있다고 하겠다.

다원경쟁체제에서의 빈곤의 추이

이상에서 정치적 다원경쟁체제 유형으로서 대만과 한국의 경제적･사회적 변동과 탈독점화의 복합적 과정을 살펴보았다. 대만과 한국은 정치적 민주화에 있어서 신과두제적 유형에서 보다는 정치적 다원화와 민주화의 진전이 더욱 높은 수준으로 진행되었고 경제적 수준도 높은데, 흥미롭게도 경제적 평등은 오히려 역전되는 현상을 보이고 있다. 흥미로운 것은 한국이나 대만과 같은 정치적 다원경쟁체제 유형과 필리핀, 인도네시아, 태국 등의 정치적 신과두제 유형에서의 경제적 불평등의 한 지표로서의 소득불평등을 보게 되면, 민주화과정에서의 사회경제적 평등화와 탈독점화가 대만과 한국에서 그렇게 성공적이지 못했음을 보여준다.

아래의 지니계수를 보게 되면, 한국이나 대만이 정치적 신과두제 유형의 사회에 비해서 지니계수를 통해본 불평등의 수준이 약간 낮은 것을 알 수 있다. 그러나 한국과 대만에서 지니계수와 소득 5분위 배율에서 볼 때 계급계층 간의 상대적 불평등이 민주화과정에서 오히려 확대되었음을 알 수 있다. 아래에서 보는 바와 같이 소득 5분위 배율은 대만에서 민주화가 본격화된 1988년 이후 4.85 대에서 2000년대 중반에 5.5 수준으로 확대되고 있음을 알 수 있다. 지니계수도 90년대 이후 지속적으로 불평등이 확대되는 방향으로 변화하고 있음을 알 수 있다. 특히 한국의 경우는 외환위기를 계기로 하여 1997의 0.283에서 1998년의 0.316으로 급속하게 악화되었음을 알 수 있다.

<소득 5분위 배율 - 대만/한국>

	대만의 소득 5분위 배율(상위20%계층의 소득/하위 20%계층의 소득)	한국의 소득 5분위 배율
1988	4.85
1989	4.94
1990	5.18
1991	4.97
1992	5.24
1993	5.42
1994	5.38	4.42
1995	5.34	4.41
1996	5.38	4.62
1997	5.41	4.48
1998	5.51	5.38
1999	5.50	5.51
2000	5.55	5.35
2001		5.38
2002		5.16
2003		5.24
2004		5.41
2005		5.43
2006		5.38

<아시아 나라들의 지니계수>

구 분	1991	1992	1993	1994	1995	1996	1997	1998	1999	2000	2002
한국	0.287	0.284	0.281	0.284	0.284	0.298	0.283	0.316	0.320	0.317	0.312
대만	0.308	0.312	0.316	0.318	0.317	0.317	0.320	0.324	0.325	0.326

최하위 20% 계층의 소득비중을 보여주는 아래 UN보고서의 그림은 앞서 신과두제적 유형의 사회가 속해 있는 동남아시아와 대만과 한국이 속해 있는 동아시아의 차이가 잘 드러난다. 아래의 표에서 보는 바와 같이 지역총계를 보게 되면 하위 20%의 소득비중이 동아시아의 경우 1990년에 7.1%였던 것이 2004년에는 4.5%로 낮아지고 있으며, 동남아시아의 경우는 6.2%에서 6.1%로 약간 하락한 것으로 나타나고 있다. 즉 동아시아에서는 ‘급속한 감소’가 또한 동남아시아에서는 ‘근소한 감소’가 나타남을 알 수 있다. UN보고서는 다음과 같이 말하고 있다. “발전도상국에서의 경제성장의 성과는 거기에 속한 나라들 내부에서 그리고 나라들 간에 불평등하게 공유되었다. 1990년과 2004년 사이에 발전도상국들에서 최빈곤층 하위 1/5이 차지하는 소비의 비중은 4.6%에서 3.9%로 하락하였다(물론 소비에 관한 자료가 없으면 소득에 관한 자료를 사용함) 소득불평등의 증가는 동아시아, 최빈국 국민들 중에서 소비의 비중이 이 시기에 가장 극적으로 감소한 동아시아에서는 특별히 관심을 끌만한 사안이다. 여전히 남미, 카리브해와 사하라 사막 이남의 아프리카에서 불평등은 최고로 높은 수준에 머무르고 있다. 즉 최빈곤층 1/5가 소비(혹은 소득)의 단지 3%만을 차지하였다”. 동아시아가 경제적 성장의 역동적인 지역임을 감안할 때 민주화가 성장의 효과를 배분하는데 실패하고 있음을 보여준다.

UN, 2007, The Millennium Development Goals Report 2007, p.8.

즉 정치적 신과두제 유형의 사회에서는 상대적 불평등이 상대적으로 높은 수준으로 지속되고 민주화의 전과정에서 정체되고 향상되지 않는 반면에, 정치적 다원경쟁체제 유형이고 높은 경제성장기조를 유지하고 있는 대만과 한국에서 민주화 이후 오히려 상대적 불평등이 지속적으로 악화되는 것을 알 수 있다. 이 점은 앞서의 논의와 조응하는 것이라고 할 수 있겠다.

6. 민주화 과정에서의 사회적 탈독점화--인종적･종족적 갈등을 중심으로

1) 사회적 독점과 그 ‘분단’화된 형태로서의 인종적･종족적 갈등

사회적 독점은 다양한 사회적 분할선을 경계로 하는 사회적 관계가 특정한 방식으로 구조화되어 있는 것을 의미하는데, 사회적 관계는 권력에 의해 구성되는 것이고 차별의 구조를 내포하고 있다. 사회적 독점이라고 할 때 인종, 지역, 성, 종교 등과 같은 사회적 분할선을 경계로 하여 경제적･정치적 권력의 독점상태가 존재하는 것을 의미한다. 사실 사회 내에는 다양한 경계와 분할선이 존재하는데 그 경계선의 고착정도는 다를 수 있다. 그런데 특정한 역사적･문화적･종교적･인종적･이데올로기적 요인으로 인하여 하나의 경계나 분할선이 ‘횡단(traverse)’하기가 대단히 어려운 경계로 존재하는 경우가 있다. 사실 이러한 사회적 분할선은 다양하게 존재한다. 한국에서의 지역갈등, 대만에서의 성적(省籍) 모순, 말레이시아의 인종갈등, 필리핀, 인도네시아, 태국등에서의 지역･인종 갈등, 필리핀의 지역 등이 그 예가 될 것이다. 한국의 남북분단은 ‘내전’의 경험으로 인하여 아예 하위사회가 두 개의 정치적 공동체를 구성하고 있는 경우라고 할 수 있다. 한국에서 존재하는 ‘분단’을 보다 일반적인 의미로 재해석하게 되면, 분단은 사회적 분할선을 경계로 하는 갈등이 ‘적대적’인 상태에 놓여 있고 분할선을 경계로 하는 공동체의 성원들이 이러한 적대적 관계를 적대적 의식의 형태로 가지고 있는 경우라고 할 수 있다. ‘적대적 관계로 고착화되어 있는 사회적 분할선’이 분단이 된다. 분할과 그로 인한 갈등이 특히 개인이나 집단의 정체성과 인식까지도 특정한 방식으로 구조화되어 존재하는 역사적･문화적 실재로 존재하는 경우를 의미한다. 동북아시아의 한국은 상대적으로 인종적으로 동질적인 사회인데 반하여 동남아시아의 여러 나라들로 갈수록 “‘이중사회’의 계급적 갈등과 ‘다중사회’의 종족적 갈등에 직면‘함으로써 이러한 사회적 독점은 더욱 복잡한 양상을 띄게 된다.

한국 안에서도 분단(주로 이질화 문제로)으로 인한 남북한 간의 관계를 어떻게 보는가하는 인식도 달라져 왔다. 흥미로운 것은 1990년 초반 백락청(1993: 83)은 남북한이 ‘단일 인종이 이미 두 ’원형적 민족‘으로가지 분립되어 나가고 있다“라고 판단한 적도 있었다.

Peleg, Ilan, 2007, Democratizing the Hegemonic State: Political Transformation in the Age of Identity, Cambridge: Cambridge Univ Press, p.17.

박사명, 2006, {동아시아의 새로운 모색}, 이매진, 87쪽.

이처럼 특정한 사회적 분할선을 경계로 하여 하나의 집단이 패권적 집단이 되어 정치적･경제적 자원을 독점하고 또다른 종속집단들을 배제하고 ‘내부 식민지화’한 경우를 일종의 ‘분단’이라고 할 수 있다. 이때 그 분할선을 경계로 하는 사회적 독점이 극단화되고 그 분할선을 경계로 하여 적대적 관계가 형성되어 있는 경우가 분단이라고 할 수 있을 것이다.

이처럼 하나의 사회적 분할선(分割線)이 분단선(分斷線)이 되는 사회적 독점의 극단적 형태는 한 사회의 역사적･문화적 구조에 의해서 형성된다고 할 수 있다. 이러한 역사적･문화적 구조에 의해서 사회적 독점이 어떻게 형성되어 있는가에 따라, 민주화 이후 이러한 사회적 독점을 둘러싼 갈등이 영향을 받게 된다. 사회적 독점이 얼마나 역사적․문화적 요인들에 의해서 강화되면서 ‘분단화’된 구조로 존재하게 되면 그 갈등은 민주화과정에서 더욱 격렬한 적대적 갈등으로 표현되게 된다. 그만큼 그러한 사회적 독점으로 인한 차별에 대한 저항의식이 강하다는 것을 의미한다.

박승우. 필리핀, 역사적, 문화적, 사회구조적 요인으로 언급하고 있다.

정치적 독점구조와 경제적 독점구조는 이러한 사회적 분할과 밀접하게 연관되어 있다. 많은 경우 특정한 인종적 집단이 정치적 패권집단이자 경제적 패권집단이 된 경우가 많다. 예컨대 다인종 사회에서 전통적인 지주계급은 특정한 인종집단이 다수를 점하는 경우가 많으며, 국가권력 및 정치적 독점구조가 다른 인종집단을 배제하는 방식으로 작동하게 된다. 사회적 분할선이 정치적 독점 및 배제, 경제적 독점 및 불평등의 분할선으로 작용하게 된다. 더구나 그것이 오랜 동안의 경제적 이해관계로 구조화되어 있는 경우 민주화과정에서 이를 바꾸기가 쉽지 않게 된다.

분단화된 사회적 독점은 한 사회를 근본적으로 균열시키는 요인이 될 수 있다. 경우에 따라서는 국가적 통합 자체가 저해되면서, ‘분리주의’운동도 출현할 수 있는 근거가 된다. 물론 분단화된 사회적 분할선이 적대관계가 되지 않는 경우가 있고 적대적 관계로 고착화된 경우도 있다.

민주화가 진행되면서 다양한 사회경제적 하위주체들은 독재 하에서 고착된 다양한 차별들을 정치 쟁점화하고 그것들의 극복을 위해서 투쟁하게 되고 이를 위한 목소리를 높이게 된다. 여러 다양한 사회적 분할선 중 어떠한 갈등이 분단화된 사회적 분할로 존재하는가, 그리고 그것이 민주화과정에서 어떻게 표현되느냐, 그리고 그것이 민주주의적 정치 속에서 어떻게 해결되는가하는 것이 중요하다. 이러한 분단화된 사회적 분할이 독재 하에서 혹은 이후의 민주화과정에서 더욱 폭력적이고 극단적인 투쟁형태--즉 민주주의적 정치를 벗어나는 투쟁--으로 전개되는 경우 갈등은 더욱 복합적인 성격을 띄게 된다.

이처럼 분단화된 사회적 독점 구조 하에서 특정한 종속집단의 요구와 이해는 패권적 집단에 의해서 ‘비정치적인’ 것으로 배제되고 제도정치적 공간에 대의되지 않는다. 그들의 요구와 이해, 그것을 반영하는 투쟁은 불온한 것이 되고 억압되어야 하는 것이 된다. 다양한 사회경제적 하위주체들 중 일부는 바로 이러한 분단구조 하의 희생자와 소외자가 된다. 특히 독점으로부터 배제된 하위주체들이 그러한 독점과 배제를 주어진 것으로 받아들일 때 그것은 정치적 쟁점이 되지 않는다. 그러나 하위주체들이 정치화되면서 자신들의 요구와 이해를 정치적인 것으로 제기하고 싸울 때, 특히 그러한 하위주체 집단 중의 전투적인 분파가 ‘내부 식민지’를 벗어나고자 하는 무장투쟁 같은 것을 벌릴 때 그것은 ‘분리주의’ 운동이 되게 된다.

그들의 요구와 이해는 사실 ‘정치적인 것’으로서 제도정치 내에 포괄되어 정치적 과정 속에서 해결되어야 한다. 그러나 그러한 정치적인 것들은 ‘비(非)정치적인’ 것으로서 배제되고 억압된다. 이것을 필자는 ‘분단의 정치’라고 표현한다.

이러한 분단의 정치는 민주주의적 정치를 지속적으로 위협하는 요인으로 존재하게 된다. 사회적 독점 구조 상 패권적 지위를 갖는 집단들과 그들을 대표하는 정치세력들은 부단히 그러한 분단화된 분할선을 경계로 하여 역사적․문화적으로 존재하는 적대감을 자신들에게 유리한 방향으로 동원하게 된다. 패권적 지위를 갖는 종족집단들이 스스로 위기의식을 증폭시키고 활용하고 패권집단의 ‘대동단결’을 선동하는 것도 이런 것이다.

사실 모든 현실의 민주주의는 특정한 한계 위에서 작동한다. 모든 정치적인 다 제도정치 내에 포함(include)되지는 않는다. 특정한 정치적인 것은 배제된다. 이러한 금단의 정치--하위주체집단들의 요구와 이해를 표현하는 것--는 제도정치 내에서의 각축에서 특정한 방향에서 특정한 정치세력에 의해서 동원된다.

이런 의미에서 독재 체제는 특수한 사회적 독점 위에서 작동하는 체제였다. 독재는 그것이 단순히 정치적 억압체제이기도 하지만 특정한 하위집단들을 정치의 장으로부터 배제하고 그들과 패권집단을 가르는 분할선을 분단선으로 만들는 특정한 방식의 배제와 차별이 존재하는 체제라고 할 수 있다. 독재체제는 특정한 사회적 관계, 분단을 권력에 의해 보증하고 있었다고 할 수 있다.

이러한 분할선 중에서 가장 고착된 분단선으로 작용하는 것의 대부분은 인종적･종족적 분할선 나아가 인종적･종족적 분단선이라고 할 수 있다. 인종이라고 하는 사회적 분할선이 고착화되어 ‘분단’적 구조로 고착화되어 있고 그것이 적대적 관계가 고착되어 있는 경우가 극단적인 경우이다. 그리고 필리핀, 인도네시아, 태국 등에서 보여지는 바와 같이 이러한 인종적･종족적 분단선이 종교적 분단선으로 되어 있는 경우 패권집단과 하위주체집단의 관계는 적대적 관계로 된다.

특별히 민주화 과정에서 기존의 사회적 독점 구조 하에서 사회적 소수자집단의 저항이 분리독립운동과 같은 식으로 표현되는 경우 민주화과정에서의 갈등은 더욱 복잡한 양상으로 전개될 수 있다. 이것은 독재 하에서의 인종적･종족적 갈등이 어떤 성격으로 구조화되어 있었는가, 또한 민주화 과정에서 바로 이러한 독재 하에서의 고착된 사회적 분할선이 극복되느냐 않느냐 하는 것은 민주화의 향방을 결정하는 대단히 중요한 변수가 된다.

여기서 우리는 Ilan Peleg는 인종적으로 분열된 사회를 나누는 4가지 체제 유형을 살펴볼 필요가 있다. 그가 지적하는 4가지 유형은 i)먼저 소수자 지배에 기초한  배제적 체제(exclusivist regime)이다(Herrenvolk 민주주의라고 부른다). 소수자 지배적 체제(minority controlled regime)이다. 남아프리카의 예가 될 것이다. 소수자 지배적 체제에서는 인종적 배제(ethnic exclusion)이 작동하고 있음을 의미한다. ii)둘째는--집단권리 배제적 성격을 갖는 역설적 의미에서의--인종적 민주주의(ethnic democracy)이다. 이것은 다수자 지배적 체제(majority controlled regime)이다. 이것은 개인 간의 평등한 권리에 기초하여 다수자 지위를 둘러싼 경쟁을 보장하고 다수자가 지배를 하도록 하는 체제이다. 집단권리를 인정하지 않는 체제이다. 그 결과 뻔뻔한 비민주주의나 결손 민주주의로 전락할 수 있다. 다수자 지배적 체제에서는 다수집단이 인종적 동화(ethnic assimilation policy)이나 인종적 주변화정책(ethnic marginalization), 혹은 극단적인 경우 인종적 말살(ethnic destruction)을 취할 수 있다. iii)셋째 자유민주주의적 포용적 체제(accommodationist  regime)이다. 이 체제에서는 개인의 평등한 권리를 중시되고 배제적 성격이 적으나 문화적 공통성 같은 것을 중시하기도 한다. 프랑스의 예가 될 것이다. 포용적 체제이면서도 다수자 지배를 존중한다. 여기서 소수자에 대해서 인종적 보존(ethnic preservation) 정책, 인종적 증진(ethnic enhancement) 정책 등이 취해질 수 있다. iv)네째 집단권을 인정하는 체제(Group-Rights Regime)로서의 포용적 체제이다. 이 경우 인종 집단 간에 권력공유를 위한 일정한 규칙이 존재할 수 있다. 인도네시아나 필리핀의 경우는 다수자 지배적인 배제적 체제라고 할 수 있으며, 대만 같은 경우는 소수자 지배적인 배제적 체제라고 할 수 있다.

개인의 정치적 선택에 기초하여 다수자 지배를 행사하는 자유민주주의(individually based liberal democracy)에 기초한 포용적 체제를 말한다.

Peleg, Ilan, 2007, pp.17-19.

아래의 표는 아시아의 여러 나라에서 폭력적 갈등을 보이는 지역이 존재하는 나라들의 민주주의 수준을 보여주는 표이다. 이들 나라들이 프리덤 하우스에서의 민주주의 점수로 보면 태국과 필리핀은 정치적･시민적 자유가 폭넓게 보장되지 않는 ‘부분적인 자유국가’로 분류되어 있으며, 인도네시아는 자유국가로 분리되어 있다. EIU에 의한 민주주의 점수 상으로는 인도네시아와 필리핀이 결손 민주주의, 태국이 복합적 체제로서의 성격을 가지고 있는 것으로 나타나고 있다.

<아시아 민주주의와 소수자 폭력>

구 분	민주주의 점수: 프리덤 하우스 2006	민주주의 점수: Economist Intellegence Unit 2007	소수자에 의한 국가성에 대한 폭력적 요구: UCDP 2005
인도	자유국가	flawed D(rank 35)	1. Assam 2. Kashimir 3. Manipur 4. Nagaland
인도네시아	자유국가	flawed D(rank 65)	Aceh
필리핀	부분적인 자유국가	FD(rank 63)	Mindanao
스리랑카	부분적인 자유국가	FD(rank 57)	Eelam
태국	부분적인 자유국가	Hybrid regimes(rank 90)	Patani

2)사회적 독점의 한 사례로서의 인종적 갈등과 민주화과정에서의 그 변화

여기서 민주주화의 과정에서 나타나는 ‘사회적 독점의 극단적인 형태’로서의 ‘분단화된 사회적 분할’의 한 예로서 인종적･종족적 갈등을 사례로 하여 민주주의 이행 및 포스트-이행과정에서의 갈등의 성격에 대해서 언급해보자.

민주화 과정에서 분단선을 경계로 하는 적대적인 갈등이 어떻게 해결될 것인가하는 것이 사회적 탈독점화 과정에 대한 분석과 관련하여 중요한 의미를 갖는다. 인종적･종족적 갈등의 추이와 관련해서는 두가지 견해가 가능하다. 먼저 민주주의는 인종적 갈등을 감소시키고 평화를 증진하는 방향으로 작동한다고 하는 견해이다. 다른 한편에서 민주화과정에서 오히려 인종적 갈등이 증폭되고 인종적 폭력, 폭력적 분리주의 운동이 강화된다고 하는 견해이다.

Goodson, Larry P., 2003, "Afganisan's Long Road  Reconstruction", Journal of Democracy 14(1), January, pp. 82-9; Gurr, Ted, ed., 1993, Minorities at Risk: A Global View of Ethnopolitical Conflict, Washington  D.C.: US Institute of Peace). '민주주의가 평화를 가져온다고 하는 일종의 ‘민주적 평화론(democratic peace)'이 이러한 입장에 서 있다고 할 수 있다(Mathew, Karin and Marissa Myers, 1997, "Democracy and Civil War: A Note of the Democraci Peace Proposition", International Interactions 23(1), ppl 109-18.

Ashok Swain, "Democracy, Minority Rights and Conflict Prevention in Asia", uppublished; Henderson, Errol A. 2002, Democracy and War of an Illusion, Boulder, Lynne Rienner Publishers. Catothers, Thomas("The End of the Transision Paradigm", Journal of Democracy 13(1), 2002)도 이 범주에 포괄할 수 있다.

필자는 민주화의 과정이 인종적･종족적 갈등의 격화와 완화라고 하는 결정론적 과정이 아니라고 생각한다. 오히려 민주화과정에서 사회적 탈독점화가 얼마나 성공적으로 이루어지면 독점의 구조가 완화되어 인종적･종족적 갈등관계에서 하위집단이 얼마나 민주주의적 정치공간에 내부화되느냐에 따라 상이한 경로를 밟을 수 있다고 생각한다.

앞서 지적한 대로 정치적 탈독점화는 다양한 사회경제적 하위주체들이 자신들의 요구와 이해를 공개적으로 요구하고 동원화될 수 있는 공간을 제공하게 된다. 독재가 분단화된 사회적 독점을 둘러싼 적대적 갈등을 억압적 수단을 동원하여 통제한 체제라고 할 수 있다면, 역설적으로 민주화가 되면서 이러한 억압적 수단이 약화되면서 갈등의 공개화가 나타나게 된다. 통상 민주화가 시작되면 자율적인 정치적 공간이 확장되기 때문에, communal groups는 더많은 동원의 기회를 갖게 된다. 반대로 국가는 독재 하에서 보다 인종적 갈등을 억압하는 효과적 수단과 자원을 더욱 적게 가지게 된다. 그래서 공개적인 갈등이 더욱 확장되게 된다. 다양한 사회경제적 독점을 둘러싼 갈등 보다도 이는 적대적 갈등으로 표현될 가능성이 많다. 문제는 민주주의는 과거의 독재정권 보다도 갈등에 대해서 억압적 수단을 동원하는 것이 제약되는 체제라고 하는 점이다. 그래서 많은 경우 갈등은 더욱 폭발적이고 공개적이고 갈등적인 양상으로 전개된다. 이런 점에서 후자의 견해가 현실에 부응한다고 할 수 있다. 즉 신생민주주의가 과거의 권위주의나 공고화된 민주주의 보다더 더 갈등적인 과정으로 전개된다는 것이다. 이러한 갈등적 과정은 국가성(stateness)의 해체와 재구성(즉 국가분리)로 나타날 수도 있다. Linz and Stepan(1999)이 지적하는 것처럼 민주주의의 필요조건에 국가성의 안정화를 지적한 바 있는데, 이는 민주화 자체의 근원적인 위기로 나아갈 수 있다.

스테판, 린쯔, 김유남 외 옮김, 1999, {민주화의 이론과 사례 - 이상과 현실의 갈등}, 삼영사, 1부 2장 ‘국가성’와 민족주의와 민주화 참조.

그러나 동시에 민주주의는 그것이 억압된 사회적 갈등을 내부화하는 작업이 진행된다면 갈등을 ‘찻잔 속의 태풍’으로 만드는 가능성을 갖는 체제라는 점도 인식되어야 한다. 물론 민주주의적 갈등 해결의 방법을 고안하고 제도화하지 않는한 민주주의에서 갈등이 축소를 염원하는 것은 공염불이 된다. 이것은 역으로 대중들로 하여금 권위주의 신드롬이 나타나기도 한다. 더구나 다수 인종집단은 선거를 통햏서 정당하게 권력을 장악했으므로 그 권력을 소수자를 복종시키는 방향으로 사용하고자 한다. 소수자의 사회경제적 권리추구운동이 ‘분리주의’적 형태를 띄는 경우, 다수자는 선거에서 다수지지를 획득하므로 자신들의 소수자에 대한 강력한 정책에 대한 국민들의 지지가 있다고 가정하고 더욱 강압적인 수단에 의존하게 될 수 있다.

결국 민주화 과정은 무조건적으로 갈등의 부재와 갈등의 완화를 의미하는 것이 아니라, 민주주의적 정치 공간 내에서 다양한 사회경제적 하위주체들의 정치적․경제적․사회적 요구와 이해가 표현되고 실현되는 방향으로 변화될 때 갈등을 완화하는 효과가 있다는 식으로 표현해야 할 것이다(우리가 ‘민주주의의 사회화’를 이야기하는 것도 이 지점이다).

그런 점에서 민주주의가 갈등의 내부화(즉 평화)로 가기 위해서는 민주화과정에서 제기되는 병목지점을 어떻게 넘어설 것인가하는 것이 중요하다. 그것은 이 글의 논지에서 보면, 사회적 탈독점화가 얼마나 폭넓게 이루어질 수 있는가하는 것이 중요하다.

민주주의 제도 도입을 넘어 민주주의적 갈등해결로 가기 위해서는, 독재 하에서 고착화된 다층적인 권력독점이 해체되고 분권화되면서, 정치적･경제적 권력의 실질적인 분산이 가능하게 되어야 한다. 그래서 소수자가 다수자 통치질서로부터의 ‘이탈(secession)', 즉 분리주의적인 이탈을 하지 않아도 되는 조건을 만들어지는 것이 중요하다. 물론 이것에 어떤 일반적인 해결원칙이 있는 것은 아니다. 인종적인 패권적인 헌법적 질서를 갖는 사회에서 민주화가 진행되면서 출현하는 민주주의적 프레임 내에서 이러한 갈등의 해결은 분명히 최대한 광범위한 개인적 권리(individual rights)와 특정한 집단적 권리(group rights)를 보장하는 것이어야 하는데, ’민주주의의 보편주의적 원칙과 특정 사회에서 주요집단들의 특수주의적 요구 사이의 균형에 기초한 정치적 해결책을 찾는 것이 인종적으로 깊히 분열된 사회에서 장기적인 안정성을 확보하는 것이 될 것인데“ 그 구체적인 모습이 선험적으로 결정된 것은 아니기 때문이다.

Peleg, Ilan, 2007, Democratizing the Hegemonic State: Political Transformation in the Age of Identity, Cambridge: Cambridge Univ Press, p.16.

물론 이러한 방향으로의 실현은 반드시 완전한 것을 의미하는 것이다. 완전한 평등이 아니라, 소수자 집단들이 ‘분리주의적 운동’을 하지 않아도 되는 정도로의 변화는 필요한 것이다. 권력공유의 수준은 다양할 수 있다. 사회주의적 권력공유에서부터 참여적 권력공유도 있을 수 있다. 이는 다양한 사회경제적 하위주체들이 수용하는 수준으로 권력공유가 있어야 하는 것이다. 이 권력공유는 지배적 집단이 아닌 배제된 집단의 집단적 권리를 인정하는 것을 포함해야 한다.

사회적 독점은 권력, 아이덴티티, 문화의 영역에서 다수자와 소수자의 불평등이 존재하고 소수자에 대한 차별이 존재하는 것이다. 민주화 과정에서 소수자의 정치경제사회적 배제, 불평등과 차별이--소수자들이 감내하는 수준으로(소수자들이 국가성을 문제삼지 않는 수준으로--극복되는 것을 의미한다.

앞서 서술한 Peleg의 논의를 민주화의 과정에서의 갈등과 연결시켜 보게 되면, 소수자 지배적인 체제는 민주화의 과정에서 스스로를 정치적으로 유지하기가 어렵다. 왜냐하면 민주화는 기본적으로 개인의 정치적 선택의 권리를 보장하는 체제이기 때문이다. 소수자 지배적인 배제적 체제는 민주화의 과정에서 소외된 다수자 권리를 보장하는 체제로 나아갈 개연성이 크다. 그리고 민주화의 과정에서 다수자 지배적인 포용적 체제로 전환되게 되면 소외된 소수자 집단은 스스로의 집단적 권리를 요구하는 형태로 투쟁을 하게 될 개연성이 크다고 할 수 있다.

분리주의운동과 민주주의

분리주의운동은 사회적 균열선을 따른 사회적 독점이 극단화됨으로써 사회적 소수자집단이 사회적 다수자 집단에 대해서 적대적인 태도를 갖는 것을 의미한다. ‘내부 식민지(internal colony)’의 구성원들이 정치적 탈식민화를 요구하는 경우인데, 주류집단의 엘리트 뿐만 아니라 대중들이 ‘내부 식민지’에 대한 특정한 형태의 적대의식을 갖게 됨으로써 상황은 더욱 복잡하게 된다. 독재 하에서는 바로 이러한 분리독립운동을 폭력적으로 때로는 학살까지도 감행하면서 유지해 왔다. 민주화의 과정은 어떤 수준에서건 이처럼 폭력에 의해서 유지되어온 사회적 독점이 민주적으로 변화해야 함을 의미하고, 민주화과정은 과거와 같은 억압적 상황의 약화를 의미하기 때문에, 과거 억압되었던 ‘사회적 독점’적 구조에 대한 저항이 터져나오게 된다. 민주화과정에서 이러한 억압된 균열이 민주적으로 해결되어야 하는데, 그렇지 않을 경우 민주화과정은 더욱 복잡한 양상을 띄게 된다. Gunther et.al.(1995)의 견해로 한다면 이러한 분리주의 집단들은 주변화되거나 적절하게 통제되어야 한다. 그러나 이 글의 관점에서 볼 때, 민주화는 과거 독재 하에서 억압된 사회적 독점 구조의 해체를 통하여 분리주의적 저항의 사회경제적 근거들이 극복되는 방식으로--주변화되기 보다는--해결되어야 한다. 분리주의 운동은 기존의 정치체제--그것이 독재건 민주주의적이건--가 특정한 사회적 분할선에 따른 차별이 극단적으로 존재한다는 것을 의미한다. 민주화는 폭력적 억압이 아니라 민주적 경로를 통해서 이러한 갈등이 해결되어야 하는 것이다. 그러나 민주화과정에서 구 독점적 기득권세력은 사회적 분할선에 따른 차별을 민주적으로 해결하기 보다는 오히려 민주화에 따른 ‘개방화’ 자체가 이러한 분리주의적 저항을 촉발했다고 생각하면서 억압적 정책의 지속을 요구하기도 한다. 분리주의 운동을 둘러싼 갈등의 경우, 분리독립을 반대하는 주류집단 내의 여론과 주류집단의 응전, 소수자 집단의 태도에 따라서 다양한 경로를 밟을 수 있다. 분리독립 투쟁이 치열화되고 국제적 지지를 받음으로써 분리독립이 현실화될 수도 있고(동티모르의 예), 지속적인 학살과 억압의 경우가 있을 수 있으며, 자치확대 등 타협적인 재통합의 경우도 있을 수 있다. 분리독립이 된다면, 하나의 독재국가가 2개의 독립국가로 ‘국가의 재구성’이 이루어지는 것을 의미한다. 이는 민주화가 ‘국가의 형태 변화’가 아니라 ‘국가의 구성 변화’로 진행되는 것을 의미한다. 그러나 어느 경로를 따르건, 이것은 민주화과정에서 과거 억압된 균열선이 민주적 방식으로 새롭게 재구조화되고 그것을 둘러싼 갈등을 겪게 된다.

이러한 국가 재구성은 민주화과정을 통해서 특정한 사회적 재구성이 이루어졌음을 의미하고, 이것은 민주주의의 실질적 구성과정에서 하나의 사회적 균열이 극단적인 방식으로 해결되었음을 의미한다.

여기서 다수자 통치로서의 민주주의가 소수자에게 친화적인 제도가 아닐 수 있음을 인식해야 한다. 민주주의를 부정하는 것이 아니라, 민주주의가 불평등을 확대하고 소수자 집단으로 하여금 반란(insurgency)을 꽤하도록 할 수 있는 갈등적 과정(conflict-ridden process)라는 인식을 하면서, 소수자가 이탈적 지향을 갖지 않도록 제도화되는 권력공유의 기제(institutionalized power sharing)을 만드는 방식으로 인종적 갈등을 민주주의 외부의 적대적 갈등에서 민주주의 내부의 비적대적 갈등으로 전환해야 한다. 독재 하에서 억압당하면서 주체화된 권리의식을 가져온 소수자집단들이, 민주주의 하에서 자신들의 목소리가 들려질 가능성이 없다는 좌절을 갖지 않도록 하는 것이 중요하다.

인종적 갈등을 겪는 필리핀, 인도네시아, 태국의 사례와 한국과 대만의 사례는 민주화과정에서 분단화된 사회적 독점을 둘러싼 갈등--인종적･종족적･지역적 갈등--이 해결되는 상이한 경로를 보여주고 있다. 주지하다시피 민주화 이전에 최대의 분단화된 갈등은 대만에서는 인종적 갈등이었고 한국에서는 지역적 갈등이었다. 필리핀이나 인도네시아의 인종적･종족적 갈등도 극단적인 사회적 독점을 둘러싼 갈등의 대표적인 것이라고 할 수 있다. 독재 하에서 이러한 갈등들은 독재정권의 폭력과 강압에 의해서 억압되었다. 그러나 민주화가 되면서 이러한 갈등에서 소수자적 지위를 갖는 집단의 구성원들이 기존의 독점적 구조에 대해서 공개적으로 저항하게 된다.

대만과 한국의 분단화된 사회적 독점을 둘러싼 갈등

여기서 동아시아와 동남아시아의 사례를 보게 되면, 다원경쟁체제적 유형으로 분류되는 경우는 독재 하에서 억압되었던 인종적･종족적 갈등, 더 넓은 의미에서는 사회적 분단으로 고착화된 사회적 독점의 이슈를 해결하는 방향으로 병목지점을 통과했다고 할 수 있다. 대만과 한국에서 ‘분단화된 사회적 독점’과 관련하여 최대의 쟁점이라고 할 수 있는--(省籍) 모순이라고 표현되는--종족적 갈등과 지역적 갈등이 ‘적대적 갈등’에서 ‘경쟁적 갈등’으로 전환되었다는 것이다.

한국의 경우 인종적으로 대단히 동질적인 사회이고 구 독재적 보수세력이 광주학살이라고 하는 ‘비도덕적인’ 만행을 자행하여 자신의 정치적 정당성을 근본적으로 상실했기 때문에 분단화된 사회적 독점을 독재세력 주도로 유지하기가 어려웠다. 대만에서는 지배적인 인종으로서의 중국본토인(Mainlander)이 인종적으로 압도적 다수인 대만 토착민을 지배하는 형국이었기 때문에 반독재 민주화운동과정에서 대만 토착인의 주체화가 진행되면서 중국 본토인 중심의 패권체제를 유지하기가 어려웠다고 할 수 있다 .

민주주의 공고화는 새롭게 자각된 민중들이 새로운 민주적 질서에 순응하게 될 때, 즉 반란을 꾀하지 않고 민주적 제도를 활용한 저항--예컨대 민주주의적인 ‘거리의 정치’--을 하게 될 때 나타나게 된다. 이를 위해서는,  독재 하에서의 사회경제적 구조--부의 분배구조를 포함하여--가 정치형식의 민주주의적 변화에 상응하는 정도로--혹은 독재하에서의 피억압집단 혹은 사회경제적 하위주체들이 감내(tolerate)하고 수용(accept)할 수 있는 정도로--변화하는 것이 중요하다.  이른바 공고화의 핵심적인 측면은 독재 하에서의 소외세력이 신민주주의를 수용하는 데서 가능하게 된다. 여기서 어떤 형태로든 사회경제적 차원에서 변화가 나타나야 한다. 그리고 그것을 반영하는 정치적 변화가 가시화되어야 한다. 공고화의 핵심적인 관건은 독재하에서의 소외집단이 새로운 민주적 질서에 순응하게 되는 것이다. 기존의 공고화 이론에서는 민주적 제도에 대한 순응의 문제로 공고화를 보고 있다. 오도넬의 경우에도 비공식적 규범과 문화가 공식적인 규범과 문화와 일치되는 데서 공고화를 보고 있다. 그러나 문제는 독재 하에서 구조화된 사회경제적 독점이 활성화된 사회경제적 하위주체들이 수용할 정도로 변화하느냐 하는 것이다. 연속적 이행의 경로에서는 바로 이러한 사회경제적 독점의 해체정도가 낮을 수 있으며, 신자유주의적 지구화의 영향으로 이러한 사회경제적 독점의 민주화가 지체되는 경우 반대의 ‘좌익적 선회’가 나타날 수 있다. 이처럼 사회경제적 하위주체들이 ‘수동화’될 정도로, 혹은 사회경제적 하위주체들의 요구가 그 주체들이 감내할 수 있는 수준으로 변화하게 되지 않으면, 새로운 민주체제의 안정화가 나타날 수 없다.

정치적 다원경쟁체제로 진입한 대만과 한국에서는 지배적인 사회적 균열이라고 할 수 있는 대만의 종족갈등과 한국의 지역갈등이 소수자 종족과 소수지역을 대표하는 정치세력이 집권세력이 됨으로써 대표적인 사회적 균열이 체제 내적 갈등으로 전화된 경우라고 할 수 있다. 여기서 대만의 경우는 Peleg(2007)의 분류에 따르면--소수 종족이 지배적 지위를 점하는--소수자 지배적인 배제적 체제라고 할 수 있다. 이것은 대만에서 민주화 이후 다수자 종족을 대표하는 민진당이 상대적으로 용이하게 자유민주주의적 절차를 이용하여 국가권력의 담당세력이 될 수 있는 가능성을 크게 했다고 할 수 있다.

대만의 소수자 문제는 여타의 민주화 국가에 비해서 독특한 점이 있다. 즉 대만의 인종문제는 기본적으로 대만 본토인과 중국 본토인 간의 갈등관계에 의해서 크게 규정되고 대만 자체 내에 존재하는 인종적 소수자들은 ‘보호’의 차원에서 배려되는 양상으로 존재한다. 더구나 소수자가 인구비중에서 3%에 이르는 대단히 적은 비중을 차지하기 때문에, 지배적인 갈등으로서 보다는 소수자 보호의 차원의 문제로 하위주제화하는 특성을 보여주고 있다고 생각된다.

한국과 대만에서는 분단화된 갈등관계에서 소수자적 지위를 갖는 집단의 정치적 대표자가 권력담당자가 되는 방식으로 해서, 그러한 갈등의 체제 내화를 경험하게 되었다. 대만의 경우를 보게 되면, 독재 하에서 이미 이등휘 체제의 등장으로 인하여, 대만 토착민이 폭력적 갈등으로 가거나 분리주의 운동으로 가지 않도록 하는 개혁시도가 이루어졌다. 이어서 대만 토착인 정부라고 할 수 있는 민진당 천수이벤 정권의 등장으로 종족적 갈등은 민주주의 체제의 내부 갈등으로 전환되었다. 한국에서의 국민정부의 수립 역시도 치열했던 지역적 갈등이 적대적 갈등으로 가지 않고 민주주의의 내부적 갈등으로 이전된 경우이다. 물론 대만 독립 문제 같은 경우 여전히 첨예한 갈등으로 존재하고 있지만 독재 하에서와 달리 여야당 간의 정치적 대립, 중국 본토인과 토착민 간의 종족적 대립, 양안(兩岸)문제 및 통일문제 들이 단일한 균열선을 중심으로 수렴되지 않는다는 점에서 이전과는 다른 양상을 보이고 있다고 할 수 있다.

독재적 방식으로 억압되지 않게 된 하위주체들의 다양한 요구는 때로는 폭동으로 분출되기도 하고 때로는 지역갈등으로, 소수민족 분쟁으로 분출하기도 한다. 특히 과거 독재 하에서 억압된 사회경제적 배제구조에 대한 저항이 다양한 형식으로 표현되게 된다. 때로 이러한 갈등은 민주화과정을 더욱 통제할 수 없는 것으로 만들기도 한다.

지배적인 사회적 분할을 둘러싼 갈등이 치열한--때로는 적대적인--갈등으로 부각되는 경우 다른 사회적 분할선을 경계로 하는 독점과 차별을 둘러싼 투쟁은 상대적으로 주변화되는 경우가 많다. 그러나 어떤 의미에서 지배적인 사회적 갈등이 일정하게 체제 내화하면서 그것에 가리워져 있던(overshadowed) 여타의 사회적 차별이 부각되게 된다. 한국의 경우 반독재 민주정부라고 할 수 있는 국민정부와 참여정부에서 다양한 사회적 독점과 차별을 극복하기 위한 다양한 운동이 전개되었다.

어떤 의미에서 이전에 ‘들려지지 않았던 목소리(the voice of the voiceless)’가 들려질 수 있는 공간이 생겨난 것이다. 동성애, 양심적 변영거부, 호주제 폐지, 여성고용차별과 같은 각종 여성차별과 관련된 이슈들, 환경파괴,골프장 건설, 문화적 권리, 인권과 관련된 각종 이슈들, 국가보안법 폐지, 양심적 병역거부, 간통제 폐지, 교육문제, 소비자문제, 정보인권, 장애인 이동권 문제, 보행권, 지방분권화, 언론개혁문제, 교회권력문제 등 기존에 부각되지 않았던 이슈들이 부각되게 되었다. 이처럼 지배적인 사회적 균열을 둘러싼 갈등에 의해 가리워져 있던 이슈들이 부각되는 현상은 대만에서도 유사하다고 할 수 있다. 부패문제, 성노동자 탄압문제, 골프장 건설, 각종 인권 이슈, 장애인 문제, 소수종족의 문화적 권리 문제, 2.28사건과 같은 과거 학살사건 규명 등 다양한 이슈들이 새롭게 부각되게 되었다. 결국 한국과 대만의 두 사회는 기타의 사회적 분할선을 중심으로 한 사회적 독점에 대한 다층적인 저항과 투쟁이 확산･분출하고 있다고 할 수 있다.

신과두제적 유형에서의 인종적･종족적･종교적 갈등

반대로 동남아시아 몇몇 신과두제적 유형의 사례는 민주화과정에서 오히려 인종적 폭력이 격화되는 경우를 보여주고 있다. 필리핀이나 태국, 인도네시아 파푸아의 사례가 그것이다. 민주화가 진행되면서 국가에 의한 시민사회의 억압이 완화되고 갈등에 있어서 억압적 수단의 동원이 어려워지면서, 소수자 인종들에 의한 갈등이 공개화되었다. 그런데 이러한 운동이 내부의 자치운동으로 전개되는가, 분리주의적 무장운동으로 전개되는가, 민주주의 내에서 갈등해결의 과정으로 인입되는가는 민주화의 성격에 따라서 달라지게 된다. 대부분의 탈식민국가에서는 바로 이러한 분단화된 사회적 독점을 둘러싼 갈등, 그 일부로서의 인종적･종족적 갈등을 내부화하지 못함으로써 국가성(stateness 혹은 statehood) 자체의 해체적 갈등으로 이어졌다.

이는 신과두제적 유형의 사회인 필리핀, 태국이나 인도네시아에서 독재 하에서 억압된 인종적 갈등(분단화된 사회적 독점의 이슈)이 민주화과정에서 ‘분리주의적 운동’으로 표현됨으로써 민주화과정이 ‘체제 갈등’에서 국가성(statehood)의 갈등으로 된 것과 비교되는 대목이다. 이는 민주화 과정에서 억압된 '비(非)정치‘의 영역으로 억압되어 배제된 ’적대적인 사회경제적 관계‘가 갈등적인 정치의 영역으로 인입되느냐 않느냐하는 것이 중요한 ’민주주의의 사회화‘ 이슈라는 점을 감안할 때 중요한 진전이라고 할 수 있다.

필리핀의 민다나오 섬에서의 분리주의 운동이나 태국 파타니(Patani) 지역 등 남부 문제는 신과두제적 유형으로서의 필리핀과 태국에서 어떻게 분단화된 사회적 독점을 둘러싼 갈등이 민주화 국면에서도 해결되지 않고 치열한 적대적 갈등으로 표현되는가하는 문제와 관련되어 있다.

이것은 앞의 Peleg(2007)의 표현을 빌린다면 다수자 지배적인 배제적 체제인데 이것이 민주화가 되면서 단순히 다수자의 선호를 존중하는 자유민주주의적 절차만으로 인종적 분리갈등을 해결할 수 없음을 의미한다. 이 경우 집단적 권리를 적극적으로 인정하는 대책을 마련하지 않으면 않된다는 것을 보여준다.

앞서 Peleg(2007; 17-19)는 배제적 체제에 비해서 포용적 체제가 더 정치적으로 안정적일 수 있는데, 이 포용적 체제도 개인권리만을 인정하는 경우와 집단적 권리를 인정하는 체제로 나눌 수 있는데, 다수자 집단과 소수자 집단 간의 분열이 대단히 깊은 사회에서는 집단적 권리를 인정하는 정책---정치적인 대표성이나 기타 사회경제적 권리에 있어서--이 훨씬 더 안정적일 수 있다는 점을 지적하고 있다.

필리핀에서의 분단화된 사회적 독점을 둘러싼 갈등

독재 하에서 급진적인 좌파투쟁을 하거나 무장투쟁을 하였던 세력, 분리주의적인 무장투쟁을 한 세력이 일정한 자치를 부여받고 제도정치 내부로 포함하고자하는 시도는 민주화이행과정에서 중요한 정치적 과제가 된다. 아키노 정부 시절에는 일부 구 좌파세력들은 참여전략을 쓰고 좌파세력은 주로 보이코트 전술을 구사하는 상황이 출현하였다. 그래서 전자를 사회민주주의 혹은 ,SOCDEMS라고 불리우기도 했다. 물론 이들은 빈곤,사회경제적 불평등의 평화적 해결, 구조적 해결 등을 주장하였다. 이러한 좌파세력들 중의 일부는 이후 바얀당의 형태로 진출을 시도하게 된다.

아키노 정부 하에서 필리핀 공산당 창립자인 호세 시손 등은 여전히 급진 좌파로 분류되어 석방되지 않았다. 이는 여전히 ‘금단화된 정치’가 제도정치 외부에 폭넓게 존재함을 의미한다. 이는 역설적으로 제도정치의 협소함으로 제도정치 자체의 불안정성을 제한하게 된다.

독재 하에서 억압된 사회경제적 요구가 수용되는 데에는 독재 하에서 배제되었던 급진적 세력이나 좌파적 세력이 제도정치영역에 많이 반영되는 것을 통해서 가능하다고 할 수 있었다. 그러나 이 점에서 일정한 진전이 있었기는 하나, 제도정치영역은 대중들의 급진적인 사회경제적 요구나 높은 수준의 자치에 대한 요구를 수용하는 형태로 개방화되지 못하였다. 이것은 물론 반독재운동의 한 중요한 구성부분이었던 좌파운동이 민주화 국면에서 성공적인 진입전략을 구사하지 못한 결과라고도 할 수 있겠지만 본질적으로는 구 독점세력의 강고한 저항력 하에서 전개되는 민주화의 정치적 한계라고 할 수 있을 것이다.

필리핀의 분리주의 운동과 좌파운동은 민다나오와 같은 지역에서는 중첩되어 나타난다. 필리핀의 신과두제적 유형의 정치적 민주화는 분리주의 운동이나 좌파세력을 내부화하는 방식으로 민주주의적 정치공간을 확장하여 적대적 갈등을 내부화하는 방향으로 성공하지 못하였다. 그래서 여전히 분리주의적인 운동이 군소 도서를 중심으로 전개되고 있고 또한 신인민군 등 좌파무장세력의 저항도 민주화과정을 폭력적으로 만드는 현상으로 존재하고 있다.

필리핀에서 인종적･종족적 무장저항세력과 신인민군(NPA)와 같은 정치적 무장투쟁세력은 구별될 수 있다. 물론 민주화가 마르코스 이후 포스트-독재 정부들은 다양한 방식으로 무장세력과 소수종파의 저항투쟁을 민주주의적 정치공간에 내부화하기 위한 정책들을 시행하였다. 민중혁명 후 출범한 아키노 정부는 감옥에 있던 시손 전 CPP의장과 전 NPA사령관을 비롯한 정치범을 석방하는 등 NPA와의 휴전을 모색하였다. 라모스 정부 하에서도 무장세력을 포용하기 위한 정책들이 구사되었다. 그러나 필리핀 정부의 정책은 때로는 강경정책으로 때로는 포용정책으로 동요하였다.

공산계 반군인 신인민군(NPA, New People's Army)은 원래 1968년 12월에 시손(Jose M. Sison)이 주도하여 결성된 필리핀 공산당(CPP)의 군사조직으로 출발했으나 69년 3월 분리하여 독자적인 세력으로 출범하였다. ‘농촌으로부터 도시를 포위’한다고 하는 모택동식 전략을 모델로 삼아서 동부 루손 섬과 동부 민다나오 섬 등에서 투쟁하고 있다. 90년대 이후 1만명 대의 병력을 보유하는 것으로 알려져 있다. 필리핀의 지역 간 경제적 불평등, 경제적 낙후, 필리핀 중앙정치의 부패와 무능 등이 무장세력의 대중적 기반을 유지시키고 있다. 이러한 좌파 무장투쟁은 인종적･종교적 분리주의 운동과는 구별되는 운동이라고 할 수 있다.

반면에 필리핀의 대표적인 인종적･종교적 소수집단의 무장저항은 민다나오섬의 모로족을 들 수 있다. 다수종파인 가톨릭이나 기독교의 패권적 지위 하에서 이슬람세력들이 자신들에 대한 차별과 배제, 학대에 저항하면서 분리독립을 지향하는 운동을 전개하게 된 것이었다. 모로족의 무장투쟁은 ‘모로 민족해방전선(MNLF), 모로 이슬람 해방전선(MILF), 아부사야프(Abu Sayyaf. 신의 아들) 등의 조직에 의해서 주도되었다. 민주화가 진행되면서 이러한 분리주의 무장투쟁을 민주주의적 정치공간으로 내부화하기 위한 노력이 진행되었다. 92년 라모스정부에 의해서 정부와 MNLF와 평화협정이 체결되었다. 96년에는 MNLF 의장과 라모스 대통령이 마닐라 대통령궁에서 필리핀 남부지역 평의회(SPCPD) 구성에 대한 협정을 체결하였다. 이슬람 교도가 사는 지역의 대부분을 지역평의회 관할 영역으로 배정하고 나아가 일정 자치기간을 거쳐 국민투표를 시행하는 등의 협정이 맺어졌다. 이처럼 다수집단이 ‘타협적’ 전략을 구사하는 것에 반대하여 MILF와 아부사야프가 새롭게 무장투쟁을 강화하는 사태가 나타나게 되었다. 97년에는 MILF와 정부군 간에 정전협정이 맺어지기도 했다. 2001년 아로요 정부가 취임한 이후에는 다시 MILF에 대한 범죄 혐의 기각 및 MILF에 대한 일방적인 휴전 등의 조치를 통하여 평화협정을 추진하였는데, 여타의 반군단체인 아부사야프와는 계속적인 전투가 발생하는 복합적 상황이 출현하였다. MILF와는 2003년 7월 휴전협정에 이어 2004년 4월 평화협정에 합의했다. 모로 분리독립운동의 사례는 분리주의 그룹이 여러 그룹으로 분리되어 있는 경우 일부가 다수자 지배집단과 타협적･포용적 관계에 들어가는 반면에 또다른 강경그룹이 새로운 전투적인 대결노선을 채택함으로써 일면 타협･일면 갈등의 복합적 상황이 출현하는 사례를 보여준다.

모로족의 분리주의 운동에 대해서는 이정록･구동회,2005, {세계의 분쟁지역}, 푸른길, 26장. 필리핀 내전(346-55쪽); 박승우, 2007, “필리핀 민주주의의 성격과 한계”, 2007년 성대 동아시아 지역연구소 기획학술회의 ‘위기의 동아시아 민주주의’, 1월 19일, 성대 600주면 기념관, 193-4쪽 참조.

태국에서 중부 태국과 치앙마이를 중심으로 하는 북부 태국을 제외하고 말레이반도 쪽의 남부 태국과 동북부 태국은 사회적 독점의 고착화로 인한 지역적 소외와 갈등의 이슈를 안고 있다. 여기서 동북부의 이산(Isan) 역시 일종의 ‘내부 식민주의’와 그로 인한 상이한 문화적 정체성이 존재하고 있다. 그러나 이는 분리주의 갈등으로 표출되지는 않고 있다. 반면에 빳따니 지역 등 남부 문제는 지역적 갈등이슈만이 아니라 종교적･종족적 갈등이 중첩되어 있는 유형이라고 할 수 있다. 남부의 이슬람 거주 지역은 불교를 국교로 하는 태국에서 종교적 대립을 근저에 깔고 있으며, 거기에 종족적 갈등이 중첩되어 있다. 말레이 무슬림들은 19-20세기 초에 태국과 영국령 말라야 간의 조약에 따라 분단되어 태국에 포합되었다. 여기서 유래된 갈등은 ‘말레이 무슬림 국가’ 건설을 지향하는 분리주의 운동을 탄생시켰다. 사실 Peleg(2007)의 분류를 따르면 피분 정부 하에서 강경한 문화적 동화정책을 실시하였으나 실패로 돌아가고 분리주의운동이 격화되었다. 일종의 ‘다수자 지배적인 배제주의적 체제’는 60년대 이후 일종의 포용주의적 체제로의 전환이 시도되었다. 1961년 이후 싸릿 정부(1957-63년)는 새로운 경제사회개발계획의 일환으로 “자립촌(니콤 쌍똔엥) 건설운동을 전개하여 불교도 태국인과 말레이 무슬림 간의 평화적 공존의 길을 모색하려고 했다”. 지방공무원의 말레이 무슬림 문화와 종교에 대한 이해, 말레이 무슬림의 교육기회의 확대 등이 시도되었다. 그러나 이러한 포용주의 정책은 말레이 무슬림 급진파의 분리주의적 운동을 완화시켜 태국 내부의 공존체제로 가지는 못하였다. 이후 분리주의 운동이 강화되면서 태국의 군부정권은 강력한 탄압정책을 구사하기도 하였다. 이후 태국의 군부정권과 민주정부를 오가면서 남부 분리주의 저항지역에 대해서는 온건 포섭노선과 강경진압노선이 교대로 시행되었다. 심지어 이러한 양 노선이 불안정하게 교대되는 것은 97년 민주헌법이 개정된 이후에도 마찬가지였다. 탁신 정부도 남부지역의 분리주의적인 무장투쟁에 대해서는 ‘인권탄압’ 논란을 촉발할 정도로 야만적인 진압을 하기도 하였다. 이는 민주화과정에서 적대적인 갈등을 체제 내부의 경쟁적 갈등으로 전화시키는 노력이 성공적으로 수행되지 못했음을 의미한다.

이에 대해서는 조흥국, 2004, {태국의 내부식민주의와 이산(Isan) 정체성에 대한 관한 연구“, 오명석 편, {동남아의 지역주의와 종족갈등}, 오름, 197-233쪽 참조.

태국에서 타이족은 75%, 화인은 221%, 말레이 무슬림족은 3.5%를 점하는 것으로 되어 있다.  태국 남부 만으로 보면 중국인이 6%, 불교도 태국인이 20% 정도이며 나머지는 말레이 무슬림이다. 6%의 중국인이 상권을 장악하고 있다(김영애, 2004, “태국의 산업화와 말레이 무슬림 통합정책”, 오명석 편, 앞의 책,237-44쪽).

김영애, 앞의 글, 263쪽.

신과두제적 유형의 민주화 이행국가에서는 군부를 포함한 국가 내부에 구 독재정권 하에서의 강경노선을 표방한 세력들이 여전히 강고한 세력으로 존재하고 있고, 패권집단 내부에서 남부지역에 대한 강경대립과 적대적 대립을 정치적으로 활용하고자 하는 전략적 입장이 존재하는 속에서, 남부 문제에 대해서 폭넓은 사회적 탈독점화를 통해서 배제된 하위주체집단들의 체제내부화가 가능한 구조적 조건을 만들려는 노력은 태국에서는 성공하지 못하였으며, 필리핀과 같이 민주화과정을 폭력적으로 만드는 현상으로 존재하고 있다.

인도네시아의 인종적･종족적 갈등의 다양한 유형

인도네시아는 민주화과정에서 분단화된 적대적 갈등이 민주화의 과정에서 취할 수 있는 다양한 경로를 보여주는 사례이다. 즉 동티모르의 사례, 아체의 사례, 파푸아의 사례가 그것이다. 즉 분단화된 적대적 갈등이 국가분리로 나타난 동티모르 사례, 적대적 갈등이 민주화과정에서 체제 내적 갈등으로 전화됨으로써 비적대적 갈등으로 전환된 사례, 나아가 여전히 분단화된 사회적 독점구조에 저항하는 분리주의 투쟁이 전개되는 파푸아 사례가 그것이다.

인도네시아 내부에서 중국계 인도네시아인, 즉 화인(華人)에 대한 차별도 하나의 사례가 될 수 있다. 단지 화인들은 비록 인종적으로 소수이지만 경제적으로 상층계급으로서 인도네시아인의 정서적 반발이 존재할 정도라는 점에서 복합적 성격을 가지고 있다. 예컨대 수하르토는 1998년 경제위기와 IMF와의 협상과정에서 생필품 가격 상승을 화인들의 매점매석의 결과로 규정하여 인도네시아인들의 반(反)화인폭동을 선동하는 등의 사건도 있었다(신윤환, 1999, “인도네시아의 경제위기와 IMF협상}, 서울대 출판부, 162쪽).

인도네시아와 같은 다종족(多種族) 사회에서 수하르토 독재는 인종적･종족적 균열선을 중심으로 하는 강한 사회적 독점 위에서 존재하고 있었다. 인도네시아는 “전인구의 40%가 자바족이고 이들이 거의 정치권력을 독점“하다시피하는 ‘중앙에 집중된 종족정치적 체제(centrally focused ethno-political system)'으로서의 성격을 가지고 있다고 한다. 그런 속에서 주변화된 종족 집단들이 이러한 중앙집중적인 독점체제에 항거하는 형국이었다. 각각의 역사적 연원은 다르지만 아체(Aceh)나 파푸아(Papua)의 분리독립운동도 독재 하에서 그러한 맥락에서 분출한 것이었다.

신윤환, 2001, {인도네시아의 정치경제}, 서울대 출판부, 220쪽.

인도네시아에서 인종분규가 진행된 지역은 동티모르, 수마트라 섬의 아체지역, 이리안자야(뉴기니 혹은 서이리안) 지역, 서킬리만탄 지역, 암본, 말루크 주, 바탐 섬, 리아우 주 등이었다.

이정록･구동회, 2005, {세계의 분쟁지역}, 푸른길. 24장. 인도네시아의 분리독립운동: 아체, 이리안자야.

동티모르는 사실 1965년 80만면의 동티모르 주민들 중 1/4에 해당하는 20만명이 살해되는 사건에 의해서 인도네시아와 동티모르의 경계는 ‘내부 식민지’의 경계선이 되었으며, 적대적 관계로 구조화된 것이었다고 할 수 있다. 이러한 적대적 관계 속에서 동티모르 주민들의 분리독립운동이 전개되었고 그것이 국제적 지지와 지원을 받으면서 1999년 분리독립으로 이어진 경우라고 할 수 있다. 분단화된 사회적 독점을 둘러싼 갈등이 국가성의 분리로 나타날 수 있음을 보여준 사례라고 할 수 있다.

수하르토 정부를 이어받은 하비비는 국제사회의 압력과 동티로므인들의 투쟁으로 인하여 1999년 8월 동티모르의 분리･독립과 자치를 묻는 주민투표를 실시하기로 하였다. 이는 인도네시아 내부에서 군부세력 등의 격렬한 저항도 촉발하였다(이동윤, 앞의 글, 200쪽).

물론 이 과정도 순탄치 않았다. 1999년 9월 4일 동티모르 주민의 78.5%가 독립을 찬성했으나 동티모르 내 친인도네시아 세력이 투표결과를 거부하고 친인도네시아 민병대가 독립세력을 공격하고 계엄령이 선포되고 유엔 평화유지군이 파견되는 든 우여곡절을 겪었다. 그러나 동티모르 사건은 분단화된 사회적 독점을 둘러싼 갈등이 국가성의 분리로 나타날 수 있음을 보여준 사례라고 할 수 있다.

동티모르 분쟁과 독립과정에 대해서는 이정록･구동회, 앞의 책, 25장. 동티모르 분쟁333-45쪽 참조.

다음으로 사회적 독점, 그 일부로서의 인종갈등이 민주화 과정에서 민주주의 정치의 내부로 포섭된 성공적인 사례는 아체에서 찾아볼 수 있다. 인도네시아의 정부는 아체의 투쟁에 대해서 억압정책으로 일관하였다. 2005년 헬싱키의 평화협정이 있기 전, 메가와티 정부는 자유아체운동(GAM: Free Ache Movement)과 평화협정을 맺고자 하였다. 이는 아체지역에 자치권을 부여하는 것이었고 이를 위해 자유선거를 실시하는 것이었다. 그러나 2003년 4월 이 협정 시도가 결렬된 이후, 민주정부라고 하는 메가와티 정부는 아체지역에 대해 계엄령을 선포하고 적극적인 진압작전을 시행하였고 대대적인 체포와 학살이 이루어졌다. 이후 2004년 헬싱키에서 이루어진 평화협상 이후, 게릴라 세력들은 제도정당을 만들어 아체 지방정부 선거에 참여하였다. 게릴라 그룹도 직접적으로 2개의 정당을 만들어 참여하였다. 이 과정에서 Sila(시라)라고 하는 엔지오 출신의 입후보자가 아체 지방정부 책임자로 당선되었다. 이는 사회적 독점의 완화, 기존의 독점적 기득권세력에 의한 독점이 완화될 때 비로서 민주주의의 공고화가 가능하다고 하는 명제를 확인해주는 것이라고 할 수 있다. 분리주의를 무력으로 진압함으로써 해결되는 것이 아니라 분리주의를 촉발한 구 독점적 구조의 개선과 해체적 변화를 통해서 비로서 분리주의적 원심력이 ‘민주주의적 구심력’으로 작동함을 보여준 사례라고 할 수 있다. 물론 자가르타 등 중앙정부와 중심부 주민들은 이러한 자치공간의 확장이 이후 제도적 통로를 통한--예컨대 분리주의 선거--분리주의 운동으로 발전하지 않을 것인가하는 우려를 가지고 있으나, 이는 사실 분권화된 자치공간이 얼마나 폭넓게 이루어짐으로써 막대한 희생을 무릅쓰는 분리주의운동을 감행하지 않아도 되는 조건을 민주주의적 정치공간 내에서 만들 수 있느냐 없느냐 하는 것이 중요하다고 할 수 있다.

이동윤, 앞의 글, 214-5쪽.

반면에 파푸아에서는 여전히 분리주의 운동이 강력하게 존재하고 있다. 파푸아의 인종갈등의 복잡성은 중앙정부와 파푸아 분리주의 운동 간의 갈등 뿐만 아니라 분리주의 운동 내부의 2개의 부족 간의 갈등,  나아가 현지의 광산개발을 하는 현지기업과 부족들 간의 갈등에 의해서도 주어진다. 사실 아체의 경우도 석유자원이 풍부하고 파푸아의 경우 광산자원이 풍부한데 이들 자원이 지역의 이익이 아니라 중앙정부에 의해 수탈되어 자신들의 소외된다고 하는 불만이 근저에 있다. 미국이나 유럽 등의 지원을 받는 파푸아의 분리주의 운동은 여전히 주민들의 강력한 분리주의 정서에 힘입어 무장투쟁을 계속하는 등 민주화과정에서의 주요한 갈등으로 존재하고 있다.

이에 대해서는 소병국, 2004, “인도네시아 서 파푸아 분리주의 운동의 근원과 전개”, 오명석 편, 앞의 책 참조. 또한 Pouwer, Jan, 1999, "The Colonization, Decolonization and Recolonization of West New Guinea" in The Journal of Pacific History 34(2), pp.157-179을 참조할 수 있다.

사실 지역갈등은 종교적․인종적 갈등과 결합되는 경우 복잡한 양상을 띄게 되어 민주화과정에서 극복하기도 어렵다고 할 수 있다. 한국의 지역갈등은 동질적인 한민족 내부에서의 오랜 역사적 차별인데 반하여 대만의 성적 모순이나 인도네시아의 인종갈등, 태국의 남부지역 갈등은 그 자체가 종교적․인종적 갈등을 수반하여 더욱 복잡한 양상으로 구조화되어 있다. 그렇기 때문에 민주화 과정에서 과거와 같은 사회적 균열의 억압이 아니라 공개화된 갈등이 되는 경우 그것이 적절히 해결되지 않으면 더욱 격렬한 갈등을 수반하게 된다. 그런 점에서 인종적․종교적 갈등이 중첩되어 있는 태국의 남부 지역갈등에 비해서 종교적 갈등이 중첩되어 있지 않은 대만의 성적 모순은 상대적으로 그 격렬성이 적다고 할 수 있으며, 나아가 인종적 갈등이 중첩되어 있지 않은 한국의 지역갈등은 더욱 격렬성이 적었다고 할 수 있다.

또한 대만과 한국에서는 이러한 갈등이 그러한 소수지역을 대표하는 정부가 들어섬으로써 지역갈등이 분리주의적 운동이나 국가정체성의 균열로 나타나지 않은데 반하여 태국이나 인도네시아의 분리주의 운동은 국가정체성의 갈등을 동반하는 보다 더 균열적인 성격을 가지고 전개되고 있다고 생각된다.

아래의 표는 인도네시아에 있어서 분단화된 사회적 갈등, 즉 분리주의를 둘러싼 갈등이 민주화 이후의 공간에서 내부화되기 보다는 강화되고 있음을 보여준다.

<민주화 이후 인도네시아 테러사건>

신윤환, 2007, 신윤환,  2007, “인도네시아의 민주화 10년: 공고화되고 있는가”, 2007년 성대 동아시아 지역연구소 기획학술회의 ‘위기의 동아시아 민주주의’, 1월 19일, 성대 600주면 기념관, 144쪽.

일 자	장 소	방 식	사망자	부상자
2000.8.1.	자카르타 필리핀 대사관 정문	암살 폭탄 폭발	2	20
2000.9.13	자카르타 증권거래서 빌딩	폭탄	15	20
2000.12.24.	자카르타 교회 다수 및 8개 도시	폭탄	20
2002.9.23	자카르타 미 외교관 사저	수류탄 투척	1
2002.10.12	발리 꾸따 및 텐빠사르 미국 영사관	자살폭탄	202	300
2003.8.5	자카르타 매리어트 호텔 로비 앞	자살폭탄	2	150
2004.9.9	자카르타 호주대사관 앞	자살폭탄	최소 9	140
2005.10.1	발리 꾸따 및 짐바란 해변 식당	자살폭탄	20	100여명

물론 복합적 요인들이 작용하는 것이기는 하지만, 민주화과정에서 구 독재체제가 내장하고 있는 사회적 독점 자체가 얼마나 완화되고 균열되는가하는 점이 사회적 독점을 둘러싼 갈등이 민주화과정에서 어떤 갈등양상을 띌 수 있느냐를 결정하는 근거라고 할 수 있다. 즉 민주화과정에서 포스트-독재 체제가 새롭게 주체화되어 과거의 사회적 독점을 쟁점화하고 있는 사회경제적 하위주체들에 대해서 과거와 같은 억압방식을 채택하기 보다는 사회경제적 하위주체들의 억압된 요구와 이해를 민주주의정치 내부로 포함하여 해결책을 만들 수 있는 경우, 국가성의 균열, 분리주의 가능성을 극복하고 새로운 통합적 정체성을 형성할 수 있는데 반해, 반대로 과거와 같은 억압방식을 채택하는 경우 역으로 소수자들의 독립적 정체성을 강화하고 나아가 소수자 집단 내부에서 전투적인 분리주의가 더욱 대중화될 수 있는 가능성, 그래서 민주화 이후의 변동이 더욱 갈등적일 수 있는 조건을 만들어낸다고 할 수 있다. 이런 점에서도 민주화 이후의 분리주의에까지 이르는 갈등은 민주주주의 사회화의 실패, 구 다수자적 집단의 사회적 독점구조의 개혁의 실패로 인한 결과임을 말해준다고 생각된다.

7. 요약과 맺음말

이 글은 민주화의 과정에서 전개되는 사회경제적 불평등(경제적 불평등과 사회적 차별의 구조)가 어떻게 변화하는 가에 대한 분석틀을 정립하고 그것에 따라 아시아의 민주화의 사례들을 실제적으로 분석하고자 하는 시도였다. 여기서 필자는 아래의 그림과 같이 신자유주의적 지구화의 제약효과와 그것의 내부화방식, 정치적 탈독점화의 유형적 성격, 구 독점적 기득권세력과 사회경제적 하위주체들의 갈등( 및 그들의 분화와 포섭), 새롭게 출현한 민주주의적 정치공간에서의 정치세력들간의 상호관계(및 포스트-독재정부의 사회적 갈등 전유방식) 등의 요인들이 복합적으로 상호작용한다는 점을 주목하였다.

이러한 각각의 요인들에서 아시아의 다양한 사례들이 어떤 특성을 드러내는가를 아래의 표에서 요약적으로 정리하였다.

복합적 요인들	필리핀, 인도네시아, 태국	한국, 대만
정치적 탈독점화의 유형적 성격	정치적 신과두제	정치적 다원경쟁체제(다두제) 유형
구 독점적 기득권 세력의 저항	구 정치적 독점의 미해체. 구 억압기구의 변형. 분리주의적 ‘적(敵)’에 대응하는 통합.	구 억압적 국가기구와 정치적 독점의 해체적 재편. 국가기구 내의 세력 구성의 다원화, 분화. 극우반공주의적 인식.
사회경제적 하위주체들의 저항(조직화된 사회운동,그 조직성과 헤게모니성)	대중들의 자연발생적 분출적 저항은 강함. 그러나 조직화된 사회운동 형태의 저항은 헤게모니적으로 진행되지 않음.	독재의 유산을 척결하는 의제(반부패 등)를 둘러싼 저항의 헤게모니적 성격 지님. 그러나 사회경제적 의제들은 쟁투의 소재가 됨.
정치세력 간의 관계(특히 중도리버럴의 성격과 응전)	중도리버럴의 자립성 취약. 구 독재적 보수와의 경계 희석화. 사회경제적 진보주의를 표상하는 급진정치세력이 ‘사회세력’으로 존재(사회경제적 급진세력이 취약한 인도네시아와 태국, 급진세력이 장외세력으로 되어 있는 필리핀의 차이).포스트-독재정부의 부패와 헤게모니적 전략의 영향 상이.	정치적 독점을 둘러싼 독재적 보수와 중도리버럴의 경계 명확, 후자의 전자로부터의 자립화, 그러나 신자유주의적 의제를 둘러싼 경계의 거의 없어짐. 사회경제적 진보주의를 표상하는 급진정치세력의 제도정치세력화의 부분적인 진전 혹은 지체.포스트-독재정부의 부패와 헤게모니적 전략의 영향 상이.
신자유주의적 지구화의 영향, 그것이 내부화하는 방식	반미적 인식･비(非)친미적 인식 대 친미적 인식의 긴장 속에서, 신자유주의적 정책에 대한 반대도 강력. 신자유주의적 정책의 민족주의적 굴절.	친미적 인식의 확산 속에서, 신자유주의적 지구화가 절대우월적인 것으로 수용됨. 자본 내부에 글로벌 자본축적을 추구하는 대자본의 헤게모니가 강함. ‘근본주의적’인 성격의 신자유주의적 정책의 관철.

사회경제적 결과	구 경제적 독점의 해체 정도	구 독점체의 변형. 독재 하의 독점체들의 소유주체의 부분적 변화. 구 독점경제엘리트(크로니기업들)와 신정부의 지원받는 신 독점경제엘리트(신크로니기업들의 갈등(국가의 사유화방식 다름).	독재 하에서 독재자 측근들에 의한 크로니기업들 적음(대만의 당영기업은 예외적). 구 독점체 내부에서의 위계변화, 독점의 변형적 재편. 국제경쟁력 강화 담론의 압도성 위에서 구 경제 독점의 해체는 취약하고, 구 독점경제엘리트의 적응적 변화
	경제적 평등화의 정도	절대빈곤에서의 부분적인 진전. 그러나 상대적 빈곤에서의 개선 부재. 상대적 불평등이 높은 수준에서 정체. ‘경제독점적 구조’의 지속. 나라에 따라 신포섭층과 신배제층의 출현.	신자유주의적 지구화에 따른 양극화 및 소득분배 악화 등. 영역에 따른 부분적인 ‘경제다원적’ 현상의 출현, 그러나 신경제독점적 구조로의 재편.신포섭층과 신배제층의 분화, 전자는 취약. 상대적으로 소득분배 악화 등 양극화가 신과두제 유형 보다 급속하게 전개.
	사회적 탈독점화의 양상	사회적 균열의 분리주의 운동화, 국가성의 균열. 일부는 분권화를 통한 체제 내화, 폭력적 진압과 저항의 악순환의 공개화. 태국의 남부문제, 인도네시아의 아체는 분권화로 타협, 파푸아의 경우 갈등 지속. 필리핀은 갈등 지속.	최대의 사회적 균열지점---인종 갈등과 지역갈등의 체제내화. 기타의 사회적 분할선을 경계로 하는 사회적 독점--교육, 성적 독점 등--의 해체를 요구하는 저항이 분출

이를 정리해본다면, 아시아의 많은 민주화 국가들에서 이행은 다양성과 복잡성을 보이고 있다. 이 연구에서는 정치적 탈독점화의 유형적 차이를 ‘정치적 신과두제’와 ‘정치적 다원경쟁체제’로 나누었다. 이 두 유형은 정치적 민주화를 둘러싼 차이인데 이러한 정치적 탈독점화의 유형적 차이 속에서 경제적･사회적 탈독점화(혹은 경제적 평등화 혹은 사회적 배제의 개선)에 있어서의 어떤 차이가 나타나는 가를 보고자 했다.

이러한 차이에 작용하는 여러 가지 요인들 중에서 이 글은 몇가지 요인들에 주목했다. 먼저 구 독점적 기득권세력과 그에 대립하는 사회경제적 하위주체들의 각축에 주목했다. 정치적 탈독점화로 출현한 ‘민주주의적 정치공간’ 속에서 구 독점적 기득권세력은 자신들의 기득권을 옹호･방어하고자 하며 반대로 사회경적 하위주체들은 보다 공개화된 투쟁을 통해서 자신들의 요구와 이해를 관철하고자 하게 된다. 여기서 정치적 신과두제는 정치적 독점구조 혹은 기득권 구조가 폭넓게 해체되고 않고 구세력의 제도적･비제도적 힘이 강력하게 존재하는 경우라고 한다면, 정치적 다원경쟁체제는 구 정치적 독점이 일정하게 해체됨으로써 국가적･정치적 영역에서 다원적 경쟁이 정착된 경우라고 할 수 있다. 정치적 신과두제의 유형에서는 구 억압적 국가기구가 해체되고 않고 그것들이 구 독점적 세력들에 의해 장악되고 있기 때문에--군부의 장악력이 강력하게 존재하는 등--저항세력에 대해서 폭력적 대응의 형태도 빈발하게 된다. 필리핀의 정치학살의 지속, 인도네시아나 태국에서의 소수자 인종집단의 저항에 대한 폭력적 대응 등도 이를 예시한다고 할 수 있다. 이에 반해 대중들의 자연발생적･분출적 저항은 강력하게 때로 위력적으로 전개되기도 하지만 그것이 조직적 사회운동으로 표현되는 것은 여전히 제한적이라고 할 수 있다. 필리핀의 경우 반독재 민주화운동에서 좌파세력의 영향력과 주도성이 강하였지만 민주화이행과정에서는 민주화 체제에 포섭되어 간 세력과 장외의 좌파세력 간의 분절화로 인하여 민주화 이후의 사회경제적 개혁에 있어서 큰 영향력을 발휘하지 못하는 형상을 보이고 있다.

반면에 정치적 다원경쟁체제의 사례라고 할 수 있는 대만이나 한국에서는 구 억압적 국가기구와 정치적 독점의 해체와 완화가 상대적으로 폭넓게 전개되고 국가기구 내에 구 독재적 보수세력과 반독재 저항운동에 연결된 세력이 공존하는 양상을 보이고 있고 그 결과 국가 기구 내에 그리고 제도정치 내에 세력구성이 다원화되고 분화하는 양상을 보이고 있다. 이는 상대적으로 사회경제적 투쟁을 위한 민주주의적 공간이 상대적으로 크다는 것을 의미한다. 그러나 사회경제적 하위주체들의 저항과 그것의 조직화된 표현으로서의 사회운동이 독재의 유산을 척결하는 국민적 의제(반부패 등)를 둘러싸고는 헤게모니적 지위를 갖는 반면에, 민주화 이후 새롭게 제기된 개방이나 불평등 등 사회경제적 의제들에 대해서는 헤게모니적 지위를 갖지는 못하고 치열한 쟁투의 과정에 놓이게 된다고 보여진다. 어떤 의미에서 이러한 다원경쟁체제 유형에서는 정치적 ‘자유민주주의적 개혁’을 넘어 사회경제적 의제를 해결하는 ‘사회(적) 민주주의’적 개혁의 단계로 이행하는 요구와 투쟁을 다양한 사회경제적 하위주체들이 수행하고 있으나 독재 유산 척결이나 반부패와 같은 투쟁과 달리--다른 의미에서는 이러한 의제를 둘러싼 투쟁이 헤게모니적 성격을 갖는--국민적 투쟁으로 전화되지는 못하고 있다.

이처럼 다양한 사회경제적 하위주체들의 요구와 투쟁이 수용되는 방향으로 민주주의가 발전하고 확장하는 것을 우리는 ‘민주주의의 사회화’라고 표현하고 있다. 이러한 민주주의의 사회화를 제약하는 것은 내부에서는 구 독점적 기득권세력의 저항이지만 국제적으로는 신자유주의적 지구화의 제약효과가 크다고 할 수 있다. 신자유주의적 지구화는 구 독점적 기득권세력과 사회경제적 하위주체들의 각축에서 후자의 요구와 이해를 주변화시키는 효과를 갖게 된다. 이때 개별 사회의 역사적･문화적 조건에 따라 신자유주의적 지구화라고 하는 ‘공통의 조건’이 어떻게 해석되고 전유되는가는 대단히 다르다. 다원경쟁체제적 유형의 사회인 한국 같은 경우에서는 친미적 사고가 강력하고 개발독재적 산업과 과정에서부터 이어져온 서구중심적 ‘근대화론’적 인식이 강하기 때문에--개발독재 시기에 일면적으로 서구적 산업화 모델을 수용하고자 했던 것처럼--서구 중심적인 신자유주의적 모델을 적극적으로 모방･수용하고자 하는 경향이 강하게 나타난다. 그 결과 신자유주의적 지구화의 효과 속에서 개방화, 자율화, 시장화, 민영화 등 워싱턴 컨센서스로 표현되는 정책들이 절대우월적인 것으로 인식되고 수용된다. 이는 정치적 다원경쟁체제 유형에 포괄할 수 있는 대만과 한국이 냉전의 첨예한 대립지점인 동(북)아시아에 위치하고 있는 것과도 연관이 되어 있다. 반면에 필리핀, 인도네시아, 태국 등은 일국 내에 반미적 인식과 친미적 인식의 긴장이 강하게 존재하는 사회라고 할 수 있다. 전반적으로 동아시아에 비해서 친미적 인식이 상대화된 동남아시아의 경우 미국적 신자유주의모델에 대한 절대우월론적 인식이 상대적으로 약하다. 그래서 신자유주의적 지구화 모델이 내부적으로 전유되는데 있어서도 긴장을 가지면서 수용된다. 이것은 필리핀, 인도네시아, 태국 등에서 민주화 이행기의 정부에 의해서 신자유주의적 정책들이 폭넓게 수용되고 시행되지만 이에 대한 대중적인 비판정서가 광범위하게 존재하게 되는 결과를 낳는다. 그러나 이러한 불만이 보다 이념적인 반신자유주의적 지향이나 사회경제적 진보주의로 구체화되지 못하고 조직화된 사회운동이 이를 헤게모니적 투쟁으로 전환시키고 있지는 못하며 분산화된 투쟁으로 존재하게 된다.

이러한 요인들이 상호작용하는 속에서, 경제적･사회적 탈독점화에 있어서 어떤 결과가 나타나는가하는 것도 이 글의 중요한 분석과제이다. 경제적 탈독점화와 관련해서는 먼저 개발독재 하에서 구조화된 경제적 독점구조가 얼마나 해체적 재편을 겪는가하는 점과 민주화 과정에서 얼마나 경제적 평등화가 진행되는가하는 점이 분석의 기준이 될 것이다. 먼저 정치적 신과두제 유형에서는 구 독점체들--이들 중 일부는 독재자와 그 혈족와 연관된 경우가 많다--에 거의 변화가 없으며 부분적으로 신자유주의적 개방화 속에서 혹은 신자유주의적 민영화 속에서 자신들의 독점적 지위를 강화하거나 새로운 영역으로 경제적 기반을 확장하는 경우도 있다. 독점체들의 소유주체가 부분적으로 변화하는 경우가 있으나 전체적으로 보면 구 독점적 구조의 강고한 온존으로 특징지워진다고 할 수 있다. 이것은 당연히 대중들의 경제적 삶에 있어서 진전이 이루어지지 않는 결과를 동반한다. 물론 절대빈곤에서의 일정한 진전--예컨대 하루 1불 이하 생활인구의 감소 등--이 있기는 하나 상대적 빈곤이아 경제적 양극화라는 점에서 보면 상황의 개선이 거의 없다고 이야기할 수 있다.

정치적 다원경쟁체체 하에서는 부분적으로 일정 영역에서 ‘경제다원적’ 결과가 나타나기도 하고 한국 국민정부 하에서의 ‘벤처산업 진흥’에서와 같이 일정한 신(新)산업영역에서 구 독점체와 구별되는 신흥 자본가들이 출현하기도 한다. 그러나 ‘경제독점’적 상황은 정치적 다원경쟁체제가 상대적으로 발전한 한국에서도 크게 손상되지 않은 채로 강화되고 있다. 이와 함께 반독재 중도리버럴 정부가 신자유주의적 정책을 전면적으로 수용하는 속에서 양극화, 소득분배 악화 등의 새로운 경제적 불평등화에 직면하게 된다. 여기서 대만의 경우 한국과 달리 개발독재 과정에서 상대적으로 중소기업의 비중이 강하고 독점체들의 장악력이 적기 때문에 한국에 비해서 경제적 집중현상은 상대적으로 약하다고 할 수 있다. 그러나 새롭게 국영기업이 민영화되고 이를 인수하여 대기업의 반열에 올라서는 기업집단들이 출현하고 있으며 또한 신흥 지식정보산업 등에서의 신독점체의 출현 등으로 인하여 오히려 개발독재 시기에 비해서 경제적 집중현상이 강화되고 있다고 할 수 있다. 그리고 실제적으로 경제적 불평등화의 경향이 강화되는데 반해서 대통령의 부패연루 등 정치적 민주주의와 관련된 쟁점이 국민적 쟁점이 됨으로써 상대적으로 이러한 경제적 평등화의 이슈가 실제의 현실에 비해 주변화된다고 할 수 있다.

개발독재 하에서 특정한 방식으로 구조화된 사회적 독점과 관련하여 정치적 신과두제 유형과 정치적 다원경재체제 유형 모두에 있어서 다층적인 사회적 독점으로 희생을 보는 사회경제적 하위주체들의 요구와 주체화된 저항이 출현하게 된다. 여기서 사회적 독점은 사회 내에 존재하는 다양한 사회적 분할선---인종, 지역, 종교, 성 등--을 중심으로 정치적･경제적･사회적 배제, 불평등, 차별이 주어지는 것을 의미한다. 독재 하에서는 ‘주어진’ 것으로 감내되던 이러한 이슈들이 민주화 과정에서는 확장된 민주주의적 공간의 영향으로 공개적이고 치열한 이슈로 등장하게 된다. 민주화 과정에서 공개화된 투쟁의 출현과 그것을 가능케 하는--비록 제한되지만--민주주의적 공간의 존재로 인하여 어떤 의미에서는 더욱 갈등적이고 혼란스럽게 보여지는 양상 마저 보이게 된다. 민주화 과정에서는 이러한 사회적 독점을 둘러싼 여러 갈등 중에서 지배적 지위를 갖는 사회적 분할선을 중심으로 한 갈등이 부각되게 된다. 예컨대 신과두제적 유형에서의 인종･종교 갈등과 연관된 소수종족 갈등, 한국에서의 지역갈등, 대만에서의 인종 갈등 등을 예로 들 수 있다. 신과두제적 유형에서는--‘분단’화된--사회적 분할선을 경계로 하는 균열이 ‘분리주의’ 운동으로 현상하기도 한다. 민주화는 바로 이러한 분리주의 운동에서 표현되는 요구와 이해를 민주주의적 정치공간에 수렴해서 비폭력적으로 해결할 수 있느냐 없느냐가 관건이 된다. 이 과정에서 인도네시아의 아체 지역 같은 경우 헬싱키 평화협약으로 인하여 아체 지역의 분리주의 무장투쟁세력이 제도정당화하고 제도정치 내에서의 경쟁집단으로 전환하며 그것을 가능케 하는 분권화가 주어지는 대표적인 ‘성공’사례라고 할 수 있다. 반면에 파푸아 같은 경우는 소수자 저항이 더욱 치열한 분리주의 갈등으로 현상화되는 경우라고 할 수 있다. 인도네시아에서는 양 유형이 병존하는 셈이다. 필리핀 같은 경우 폭력적 진압과 무장 저항이 악순환을 하는 사례들이 존재하고 이것이 해결되지 않고 악화되는 경향 마저 보이고 있다. 태국의 남부문제는 종교갈등과 인종갈등이 중첩되면서 탁신 정부 하에서 폭력적 진압과 저항이 악순환을 하는 경우라고 할 수 있다.

반면에 정치적 다원경쟁체제로 진입한 대만과 한국에서는 지배적인 사회적 균열이라고 할 수 있는 대만의 종족갈등과 한국의 지역갈등이 소수자 종족과 소수지역을 대표하는 정치세력이 집권세력이 됨으로써 대표적인 사회적 균열이 체제 내적 갈등으로 전화된 경우라고 할 수 있다. 대만 독립 문제 같은 경우 여전히 첨예한 갈등으로 존재하고 있지만 독재 하에서와 달리 여야당 간의 정치적 대립, 중국 본토인과 토착민 간의 종족적 대립, 양안(兩岸)문제 및 통일문제 들이 단일한 균열선을 중심으로 수렴되지 않는다는 점에서 이전과는 다른 양상을 보이고 있다고 할 수 있다. 이런 점에서 사회적 탈독점화라는 점에서 정치적 다원경쟁체제 유형으로서의 대만과 한국에서는 독재 하에서의 지배적인 사회적 균열이 체제 내적인 갈등으로 성공적으로 전화되었다고 할 수 있다. 두 사회는 기타의 사회적 분할선을 중심으로 한 사회적 독점에 대한 다층적인 저항과 투쟁이 확산･분출하고 있다고 할 수 있다.

마지막으로 이러한 신과두제적 유형과 다원경쟁체제적 유형의 상이한 경로는 민주주의적 정치공간에 어떤 세력들이 내부화되는가 그리고 그 ‘내부’에서의 상호관계가 어떠하냐하는 문제로 표현된다. 특별히 이 글에서는 구 독재적 보수세력과 그에 대립했던 반독재 중도리버럴의 관계, 중도리버럴과 사회경제적 진보주의를 표상하는 급진정치세력의 관계가 중요함을 지적하였다. 구 독재의 유산을 얼마나 척결하느냐 민주화된 국가와 정치를 구성할 수 있는가하는 점은 구 독재적 보수세력으로부터 반독재 중도리버럴세력이 얼마나 자립하며 독자적인 기반을 갖는가하는 점으로 표현된다. 이런 점에서 신과두제적 유형에서는 반독재 중도리버럴 세력이 집권세력으로까지 되지만 구 독재적 보수세력으로부터 자립화할 수 있을 정도의 강력한 기반을 갖지 못한다. 그래서 반독재운동을 배경하는 중도리버럴 세력이 집권하더라도 구 억압적 국가기구 내에서 강력한 힘을 가지고 있는 구세력과 타협적으로 공존하고 결합하는 양상을 보이게 된다. 그래서 독재 하에서 만연했던 국가폭력 등이 민주화 국면에서도 빈발하는 결과가 나타나게 된다. 경제적･사회적 탈독점화의 진전과 확산을 위해서는 사회경제적 진보주의를 표상하는 세력이 얼마나 내부화하느냐 하는 것이 중요한데 신과두제 유형 하에서는 사회경제적 하위주체들의 투쟁과 저항이 그를 담지하는 사회경제적 진보주의를 표상하는 급진정치세력과 결합되어 표현되지 않는다. 필리핀의 경우 강력한 좌파세력이 존재하지만 그들이 제도정치 내에서 강력한 급진진보적 정치세력으로 기반을 갖지 못하였다. 어떤 의미에서 ‘장외’ 정치세력으로 존재하고 있는 형국이라고 할 수 있다.

이에 반해 정치적 다원경쟁체제 유형에서는 정치적 독점을 둘러싸고 구 독재적 보수세력과 반독재 중도리버럴의 경계가 상대적으로 명확하게 되어 있고 후자가 전자로부터 자립화하고 이러한 정치적 민주주의 의제를 중심으로 상대적으로 강력한 대중적 기반을 가지고 있다고 할 수 있다. 이것이 인도네시아의 와히드나 필리핀의 에스트라다가 의회 내의 탄핵을 맞아 퇴진당한 반면에 한국의 노무현 대통령이 탄핵국면에서 대중적인 투쟁으로 탄핵이 저지되는 것을 설명해준다. 그러나 경제적･사회적 탈독점화를 위해서는 사회경제적 진보주의를 표상하는 급진진보정치세력이 제도정치 내부에 진입하고 상당한 기반을 가져야 한다. 이런 점에서 대만과 한국에서 구 독재적 보수세력과 반독재 중도리버럴 세력 간에는 신자유주의적 의제--개방화나 경제적 양극화 등--를 둘러싸고는 경계가 명확하지 않으며 차별성 보다는 동질성이 강하다고 할 수 있다. 그만큼 신자유주의적 지구화와 민주화의 결합으로 인해서 민주화 과정에서 새롭게 제기되는 사회경제적 의제들, 경제적･사회적 탈독점화의 의제들에서, 반독재 중도리버럴이 폭넓은 이니쉬어티브를 발휘하지 못하고 있다고 할 수 있다. 단지 대만에서는 사회경제적 진보주의를 표상하는 급진진보정치세력이 제도정치 내에 부재한 반면에, 한국은 민주노동당과 같은 세력이 민주화의 과정에서 제도정치 내에 진입하고 비록 주변적 지위이지만 구 독재적 보수세력, 반독재 중도리버럴과 차별화되는 요구를 대변하고 있는 것이 한국과 대만의 차이라고 할 수 있다.

이 글에서 주목하는 민주화과정에서의 ‘사회경제적 변화’라는 점에서 볼 때 앞서의 서술을 볼 때 아시아의 신과두제 유형과 다원경쟁체제 유형에서는 신자유주의적 지구화에 의한 민주화의 ‘포획’ 현상이 나타난다고 볼 수 있다. 즉 사회경제적 개혁이라는 점에서 신자유주의를 역류하는 개혁은 부재하다고 할 수 있으며, 독재에 저항했던 반독재 중도리버럴 세력이 신자유주의적 지구화에 포획되어 ‘탈사회화’하는 양상을 보이고 있다. 이 점은 남미의 민주화 이행 국가들이 신자유주의적 궤도를 이탈하여 반신자유주의적 급진개혁의 경로로 들어선 것과는 구별된다. 아시아, 특히 동아시아는 그런 점에서 60･70년대 미국의 근대화 전략에 부응하는 ‘개발독재’ 국가로 선회했던 것과 유사하게, 90년대 이후 민주화 국면에서 미국의 워싱턴 컨센서스에 부응하는 신자유주의적 국가로 선회하고 있다고 말할 수 있다.

이 글은 아시아의 민주화 국가들의 비교사회적 특성들을 드러내는데 도움이 되고 다른 한편에서는 현단계 한국민주주의의 많은 쟁점들--민주주의의 위기 등--을 비교사회적 관점에서 상대화시켜 볼 수 있게 하는데도 도움이 될 것이다. 그런데 이 글은 몇가지 한계를 가지고 있다. 먼저 이 글에서 주요하게 포괄하고 있는 필리핀, 태국, 인도네시아, 대만 등의 사례에 대해서 필자가 주목하는 측면만에 집중하였지 전반적인 민주화 이행기의 복합적인 상황에 대한 서술이 생략되어 있고 충분히 천착하지 못했다는 점이다. 이 점은 앞으로 보완해나가고자 한다. 또한 아시아 민주화이행과정에서의 복합적 갈등과 위기를 조명함에 있어 필리핀, 인도네시아, 태국, 대만, 한국 등 외에도 다양한 사례들이 있음에도 불구하고 이를 포괄하지 못했다. 서남아시아나 최근 민주화과정의 진통을 겪고 있는 중앙아시아의 민주화 사례도 예가 될 수 있으면 동남아시아의 군소국가들의 민주화들을 포괄하지 못했다는 점이다. 이 점은 이후의 연구로 남겨놓을 수밖에 없을 것 같다.

마지막으로 그렇다면 이러한 사회경제적 탈독점화를 최대주의적으로 실현한 ‘민주주의의 사회화’ 현실모델은 과연 무엇일까하는 문제, 우리가 현실의 신과두제적 민주주의와 다두제적 민주주의를 비판하는 대안적 근거가 무엇인가하는 문제에 봉착한다. 이것을 나는 비(非)차베스적인 동아시아 모델은 과연 무엇인가하는 문제라고 생각한다. 남미와 달리 자원빈국(resource-poor country)인 조건, 남미와 달리 친미주의가 상대적으로 뿌리내린 조건, 다른 말로 하면 서구의 근대주의적 패러다임이 주류패러다임으로 뿌리내린 조건, 남미와 달리 선거민주주의가 다양한 정치적･사회적 세력들의 경쟁의 양식으로 뿌리내린 조건, 남미와 달리 자본주의적 축적기제가 지배적으로 정착하고 이미 경제‘중진국’ 혹은 그 이상의 위치에 오른 물적 조건 위에서 어떻게 사회경제적 탈독점화를 최대주의적으로 실현하는 현실모델을 구현할 수 있을 것인가. 이에 대해서 물론 필자의 해답은 없다. 그러나 정치적 신과두제 나아가 그것보다 진일보한 정치적 다원경쟁체제가 사회경제적 탈독점화를 실현하지 못하고 있으며 신독점적 구조의 출현이라는 점에서 사회경제적 하위주체들에게 새로운 질곡으로 존재하고 있다는 점, 그리고 그들의 저항과 운동이 존재하고 있다는 점에서 그것은 결코 공상이 아니라는 점을 이야기할 수 있을 뿐이다.

(제2부) 1시 30분 - 6시

<1세션> ‘민주화 이후 민주주의’와 한국의 사회경제적 변화-한국 ‘민주화 이행과정에서 복합적 갈등과 위기

(장소: 배재정동빌딩 A동 배재학술지원센터 세미나실)

(1-1세션) 1시 30분 - 3시 50분

* 발표

1. 사회문화 차원에서 사회적 독점의 변형적 재편: 소수자에 대한 사회적 차별을 중심으로 (오유석/성공회대 민주주의와 사회운동연구소․사회학)

2. 정치적 탈독점화 속에서의 경제적 독점의 변화 : 자본구조 및 자산 독점 구조의 변화

- 시장권력 행사의 상황분석을 위하여

(유철규/성공회대 사회과학부․경제학)

3. 민주화 이후의 사회정책과 복지국가 평가: 사회적 시민권의 관점에서 (윤상우/한림대․사회학)

* 토론

1. 박경태(성공회대․사회학)

2. 김정주(민주사회정책연구원․경제학)

3. 노대명(한국보건사회연구원․정치학)

* 사회 : 이상철(성공회대․경제학)

(1-2세션) 4시 10분 - 6시

* 발표

1. 민주화 전후 지역 사회경제적 독점 구조의 양상과 재구성

(이광일/성공회대 민주자료관․정치학)

2. 민주화․세계화 ‘이후’ 경제적 독점과 재벌의 사적 이해의 정치적 관철 과정

(조현연/성공회대 민주주의와 사회운동연구소․정치학)

3. 민주화 이후 공론장의 구조변동

(김정훈/성공회대 민주주의와 사회운동연구소․사회학)

* 토론

1. 정호기(성공회대 사회문화연구원․사회학)

2. 조진한(진보정치연구소․경제학)

3. 하승우(한양대 제3섹터연구소․정치학)

* 사회 : 김보현(성공회대 민주자료관․정치학)

민주화 이후 사회적 독점의 변형적 재편 : 소수자에 대한 사회적 차별을 중심으로

오유석

(성공회대 민주주의와 사회운동연구소, 사회학)

< 목 차 >

1. 연구목적

1) 문제제기

2) 사회적 독점

3) 소수자와 사회적 차별의 정의

2. 연구의 분석틀

3. 사회적독점의 해체적 재편 및 약화- 소수자로서 ‘여성’과 ‘장애인’의 사례

1) 여성에 대한 사회적 차별- 해체적 재편

2) 장애인에 대한 사회적 차별- 사회적 독점의 약화

4. 사회적독점의 변형적 재편- 여성 비정규직노동자와 이주여성노동자

1) 여성비정규직 노동자

2) 이주노동자

5. 맺음말

1. 연구목적

1) 문제제기

이 연구는 민주화 이후 소수자(사회적 약자)에 대한 사회적 차별이 어느 정도 해소되고 있는지 살펴보고자 하는 것이다. 다시 말해서 소수자적 시각에서 민주주의를 재정립하고자 하는 문제의식 위에 서 있다. 민주주의는 기본적으로 ‘다수자의 통치’라고 할 수 있다. R. Dahl의 민주주의론에 따르면 민주주의는 다수의 선호와 지지 성향을 왜곡하지 않는 자유선거의 실시, 그에 기초한 엘리트들간의 다원적 경쟁의 보장이 민주주의 핵심이다. 그런 점에서 독재는 위로부터의 동원과 억압을 통해서 다수의 선호와 지지성향을 왜곡하는 체제였다. 그래서 민주화의 과정은 바로 왜곡과 억압을 극복하고 자유선거를 통해서 다수의 선호와 지지성향에 부응하는 ‘공정한 다수의 통치’를 실현하는 것을 목표로 하는 정치변동으로 이해할 수 있다. 즉 왜곡되지 않은 공정한 다수자의 통치를 실현하는 것이다.

이 점과 관련해서는 본 연구를 포함한 전체 분석을 아우르는 총론(조희연)을 참조하시오.

그러나 우리는 반대로 이렇게 물을 수 있다. 정치적 민주화로 인하여 그러한 공정한 다수자 통치를 실현하는 과정으로서의 민주화과정에서 ‘소수자’의 지위와 대우, 불평등, 차별이 어떻게 변했는지 물을 수 있다. 여기에서 소수자란 특정 측면에서 정치적배제, 경제적 불평등, 사회적 차별을 받아 온 존재들 일반을 지칭한다. 내포와 외연이 서로 다르지만 사회경제적 하위주체(서발턴), 사회적 약자, 하층, 민중 등 은 모두 소수자성을 지칭하는 것들이라고 할 수 있다. 그 소수자의 구체적인 존재양태는 여성, 장애인, 동성애자, 빈곤여성, 도시빈민, 도시하층민, 비정규직노동자, 외국인노동자 등 매우 다양하다.

우리가 의식하지 못할 뿐 이미 우리 사회에는 다양한 종류의 소수자들이 어울려 살고 있다. 여성이나 장애인, 노인이나 빈민은 비록 자신이 소수자의 범주에 속한다는 사실은 몰랐을지라도 자신들이 차별받는 존재임을 이미 오랜전부터 깨닫고 자신의 권리를 위해 싸워왔다. 또한 익숙하지는 않지만 우리 사회에도 다양한 인종, 민족적 소수자들이 살고 있다. 이주노동자들은 워낙 숫자가 많아졌고(약 40만명, 전체 결혼의 13%가 넘는 국제결혼) 언론에서도 많이 다뤄 이제는 우리와 함께 살고 있다는 사실이 낯설지 않다. 한편 동성애자, 성전환자, 성매매피해여성등 성적 소수자처럼 감춰진 그러나 새롭게 주목받는 소수자도 있고 양심적 병역거부자처럼 자신의 신념에 따라 구별되는 소수자도 있다. 이들은 여성이나 장애인 같은 전통적인 소수자들에 비해 그들의 성격에 관한(정체성 인정) 논란이 아직 완결되지 않았고 차별방지를 위한 제도적 보완도 충분히 갖춰지지 않은 상태이다.

이 연구는 바로 사회적 차별의 대상이었던 이들 ‘소수자’로 칭하는 사회적 하위주체들이 민주화이행 과정에서 어떻게 변화를 경험하였는가를 살펴봄으로써 사회적독점의 해체와 그 정도를 가름해보고자 하는 것이다.

2) 사회적 독점

여기서 말하는 사회적독점은 다양한 사회적 분할선을 경계로 하는 사회적 관계가 특정한 방식으로 구조화되어 있는 것을 의미하는데, 그러한 분할선이 차별(discrimination)의 경계선으로 작동하는 것을 의미한다. 즉 사회적 독점이라고 할 때 인종, 지역, 성, 종교와 같은 사회적 분할선을 경계로 하여 사회적 차별이 존재하는 것을 의미한다. 따라서 사회적 독점이라고 할 때 거기에는 그 독점구조에 의해 수혜 받는 독점적 기득권집단이 존재하고 반대로 그것으로부터 소외된 사회적 하위주체들(subalterns)이 존재한다. 예컨대 독재가 가부장제적 구조와 결합되어 작동하는 경우 한편으로는 독점적 지위를 갖는 남성이 존재할 수 있고 다른 한편에는 차별받는 여성이 존재할 수 있다.

사실 사회내에는 다양한 경계와 분할선이 존재하는데 그 경계선의 고착정도는 다를 수 있다. 그런데 특정한 역사문화이데올로기적 요인으로 인하여 하나의 경계나 분할선이 횡단하기가 대단히 어려운 경계로 존재하는 경우가 있다. 사회적독점이 얼마나 강하게 존재하는가, 다시 말해 사회적 차별이 얼마나 존재하는가에 따라 민주화과정에서 격렬한 적대적 갈등으로 표현되게 된다. 왜냐하면 민주화를 통한 새로운 민주주의적 정치공간의 출현으로 억압되고 차별되었던 다양한 하위 주체들의 요구와 투쟁이 분출하기 때문이다.(전통적 소수자 운동) 이 과정에서 이전에 쟁점화되지 않았던 억압, 차별의 문제들이 새롭게 쟁점화되기도 한다.(새로운 소수자 운동)

이러한 사회적 독점이 민주화과정에서 변형적으로 재편되는 경우란 새로운 민주주의적 정치공간이 사회적탈독점화의 요구를 담아 변화시키는 장으로 기능하는 것이 아니라 오히려 독재 하에서 고착된 사회적 독점이 변형되고 민주적 정치가 그것을 내포화하는 정치적 형식으로 전락하는 것을 의미한다.

반면 사회적 독점의 해체적 재편이라고 할 때 그것은 민주주의적 정치공간의 확장을 통해 사회적독점이 일정하게 평등적, 반차별적 재편의 계기로 작동하는 것을 의미한다.

3) 소수자와 사회적 차별의 정의

소수자(minority)는 ‘신체적 또는 문화적 특징 때문에 사회의 다른 성원들에게서 차별받으며 차별받는 집단에 속해 있다는 의식을 갖고 있는 사람들’이라고 정의내릴 수 있다(박경태, 2007:20).  이들 소수자를 차별하는 다른 집단을 보통 다수집단(Majority Group)이라고 부른다. 그런데 소수라는 용어는 항상 그 집단이 사회내에서 사회, 경제, 정치적으로 열등한 위치에 있으며 그 집단의 양적 수치 자체는 중요하지 않다는 의미를 내포하고 있다. 대부분의 소수자들은 다수집단에 비해 숫적으로 소수이지만 항상 그러한 것은 아니다. 예를 들어 여성은 대부분의 사회에서 남성의 수보다 많지만 ‘소수자’로 분류된다. 이렇게 볼 때 소수자임을 결정하는 기준은 수의 많음과 적음이 아니라 편견과 차별의 여부에 달려 있다고 할 수 있다.

흔히 소수자는 사회적 약자와 같은 개념으로 사용된다. 그러나 둘 사이에는 중요한 차이점이 있다. 사회적 약자는 사회적으로 불리한 위치에 있는 사람들을 일컫는 표현으로 이들은 불리한 위치에 있을 뿐 어느 집단에 속해 있다는 이유로 차별받지 않는다. 반면에 소수자는 어떤 중요한 특징을 공유하고 있는 하나의 집단에 속해 있다는 의식을 갖고 있으며 따라서 그 집단의 성원이라는 이유만으로 사회적 차별의 대상이 된다.(집단범주에 근거한 소수)

여기서 말하는 차별이란 ‘특정집단의 사회, 경제, 정치적 기회를 제한하도록 하는 행위와 이 행위에 관계되는 사회적 관계의 복합적 시스템’을 포괄한다. 그리고 차별은 특정 집단 내지 인구 범주의 특정한 속성이나 정향, 활동양식을 이유로 그 집단(범주)이나 집단의 구성원이 사회적 사람에 등권적으로 참여할 수 있는 기회를 직접적으로나 간접적으로 박탈하고 이로써 그 집단이나 구성원에게 물질적 측면에서 경제적 불이익을, 상호주관적 측면에서 종속관계를, 주관적 측면에서 정체성의 훼손과 같은 부정적 영향을 발생시키거나 지속시키는 제도, 기준, 조치, 실천이라고 규정할 수 있다(여성개발원, 2004).

일반적으로 차별은 성이나 종교 장애, 등 개인의 태생적 사회적 성격을 사유로 교육, 일상생활, 고용 등에서 합리적 이유 없이 배제되거나 구별, 불리하게 대우하는 행위를 의미한다. 그러므로 차별은 철저하게 ‘개인’에 준거를 두며 그런 만큼 사회의 분화 및 발전정도가 고도화될수록 사회성원들의 차별지각도와 이에 따른 차별해소에의 요구도 높아질 수밖에 없다. 당연히 사회가 민주화될수록 사회적 차별해소에 대한 요구가 높아질 수밖에 없는 것이다.

한국사회에서 이러한 소수자에 대한 차별의 문제는 70-80년대 여성운동으로부터 비롯되었고 여기에 장애인운동이 함께 되어 왔다고 할 수 있다. 그것이 1987년 민주화를 계기로 다양한 사회적 소수자집단의 차별현상으로 확장되었는데, 이 과정에서 1997년 IMF를 겪으면서 새로운 측면이 부각되었다. 이른바 IMF를 겪으면서 새로운 차별대상이 부각되었는데 대표적으로 비정규직 노동자, 고연령 집단이 그들이다.

그러므로 민주화 이후의 과정은 사회적 차별을 논할 때 주요하게 부각되는 ‘소수자’에 대한 인식이 구체화되어 가고 있는 과정이라고 할 수 있는데 그러나 아직 다양한 집단 간의 이해조정에 전제가 되는 집단간 차이에 대해서도 사회적으로 공유할만한 기준이 미흡했다고 할 수 있다. 더구나 소수자라고 모두 똑같지 않고 나라마다 사회적 상황마다 문화마다 다르고, 때로는 독립적으로 때로는 중첩적으로 규정되는 존재가 되기도 하기 때문이다.

따라서 우리사회에서 ‘차별’이 포괄하는 소수자의 범위와 대상에 대해 법적 차별금지를 명문화함으로써 사회적소수자 담론 형성에 또 하나의 분수령이 된 것은 역시 국가인권위원회의 설립을 들 수 있다. 국민의 정부는 2001년 국민들의 인권의식을 높이고 인권침해를 막기 위한 구제기구로 인권위를 설립하고 인권침해 행위 및 차별행위에 대한 조사 및 구제, 인권교육의 업무 등을 수행하도록 하였다. 국가인권위원회법이 제시하고 있는 차별요소는 다음과 같다.

‘성별, 종교, 장애, 나이, 사회적 신분, 출신지역, 출신국가, 출신민족, 용모 등 신체조건, 혼인여부, 임신또는 출산, 가족상황, 인종, 피부색, 사상 또는 정치적 의견, 형의 효력이 실효된 전과, 성적지향, 병력’(국가인권위원회법 제 30조 제 2항의 부분)

물론 여기에도 아직 문제는 있다. 최근 문제시되고 있는 학력 또는 학벌에 의한 차별금지 등 명시적으로 포괄하고 있지 않으며 모든 요소의 차별금지를 위한 제도를 마련해두고 있지 않으며 더욱이 예컨대 ‘사회적 신분’이 무엇을 의미하는지에 대한 세부기준이 마련되어 있지 않아 법 적용범위 역시 막연하다는 점이다. 이밖에도 많은 문제점이 있는데 이는 오정진(2004)의 글을 참조하시오.

이것보다 한 걸음 더 나아간 것이 현재 입법예고된 ‘차별금지법’이라고 할 수 있는데 이것은 인간의 기본권을 박탈당할 위협에 노출되어 있는 사회적 약자 및 소수자를 보호하기 위한 가장 기본적인 법적 근거라고 할 수 있다. 그러나 차별금지법안의 차별금지대상에서 ‘성적지향’을 비롯하여 ‘학력, 가족형태 및 가족상황, 병력, 출신국가, 언어, 범죄 및 보호처분의 전력’ 등 원안과 달리 7개 조항이 삭제된 체 국회 상정을 위하여 법제처로 이관됨으로써 사회전반적인 반대운동이 예고되고 있다.

2. 연구의 분석틀

(아직 정교하지 못함)

민주화이후 사회적 차별 해소에 대한 당위적 요구가 높아졌고 이에 부응하는 민주정부(김대중-노무현)의 정책적 움직임도 부산했다고 할 수 있다.

그러므로 본 연구는 민주화 이후 사회적 독점의 재편을 소수자의 사회적차별해소정책및 법제정의 맥락에서 사회적독점의 변형적 재편과 사회적독점의 해체적 재편이라는 두 측면에서 살펴보고자 한다.

첫째, 이러한 사회적 독점이 민주화과정에서 변형적으로 재편되는 경우란 새로운 민주주의적 정치공간이 사회적탈독점화의 요구를 담아 변화시키는 장으로 기능하는 것이 아니라 오히려 독재 하에서 고착된 사회적 독점이 변형되고 민주적 정치가 그것을 내포화하는 정치적 형식으로 전락하는 것을 의미한다. 이렇게 되면 사회적차별구조는 여전히 남아 있거나 새로운 사회적 분할선에 의한 갈등이 지속화될 수 있다.

반면 사회적 독점의 해체적 재편이라고 할 때 그것은 민주주의적 정치공간의 확장을 통해 사회적독점이 일정하게 평등적, 반차별적 재편의 계기로 작동하는 것을 의미한다. 이렇게 되면 사회적 차별의 많은 내용들이 제도화되고 운동도 체제내화될 수 있다.

이를 그림으로 나타내면 아래와 같다.

3. 사회적독점의 해체적 재편 및 약화- 소수자로서 ‘여성’과 ‘장애인’의 사례

1) 여성에 대한 사회적 차별- 해체적 재편

이미 반독재민주화운동시기부터 여성운동은 여성운동이냐/일반사회운동의 부문운동이냐를 고민하던 70,80년대에도 여성운동의 분명한 차별현상과 차별 대상집단을 가시화함으로써 1987년 차별관련법의 모체라고 할 수 있는 ‘남녀평등고용법’의 제정을 가능케 했다. 그러나 더 이상 여성운동이 부문운동의 차원에 위치하는 것이 아니라 독자적인 ‘여성이슈’와 영역을 가지는 사회운동임을 강조하기 시작한 것은 역시 1987년 민주화이후라고 할 수 있다. 1990년대 여성운동은 민주화로 확장된 정치적공간과 축적된 여성운동을 바탕으로 더 이상 남성과의 연대형성에 연연하지 않고 여성들 특유의 여성문제를 적극적으로 사회문제로 이끌어내고 확대하기 위한 다양한 실천활동을 펼칠 수 있게 되었고 이 과정에서 성평등적인 민주사회를 만들어갈 수 있을 것인가를 구체적으로 고민하게 되었다. 가장 두드러진 활동은 ‘성쟁점’에 기초하여 성폭력문제와 가정폭력 문제를 드러내고 남녀 차이에서 비롯되는 여성 가지 여성문제들을 이슈화하는 활동이었다. 여성의 몸에 가해지는 각종 성폭력에 반대하는 운동이 일어났으며 성회롱을 포함한 각종 성폭력문제를 제기했다. 결국 1990년대 후반 가정폭력도 엄연한 폭력이며 이에 대한 사회적, 법적 응징이 필요하다는 여성들의 집단적인 요구를 통해 가정폭력방지법과 남녀차별금지법이 마련되었다. 이외에도 각종 언론과 방송에서의 성차별적 행위에 대항했으며 각종 언론과 미스코리아운동반대운동, 사이버상의 성폭력대처운동, 1997년 부모성함께쓰기운동, 1998년 호주제폐지운동, 1999년 명절문화바꾸기 운동 등 1990년대는 ‘가부장적남성주의’에 대항하는 고유한 여성적 이슈가 폭발적으로 분출되는 시기였다고 할 수 있다. 물론 부분적으로 여성운동 내부의 ‘차이’가 90년대 중반부터 서서히 드러났지만 1990년대에는 그 목소리가 매우 취약했다. 가능한 여성운동은 여성운동 내부의 차이를 표면화하기 보다는 여성들의 통일성과 연대를 바탕으로 남성주의자들의 공격을 견뎌내야 헸기 때문이었다.

여성운동의 합법적 활동도 확대되었다. 80년대까지는 비합법적, 자유적, 저항적, 반정부적 활동이 많이 이루어졌다면 90년대 이후에는 합법적 활동이 증대하였다. 이는 우선 여성단체의 사단법인화에서 두드러지는데 1993년 ‘한국성폭력상담소’를 시작으로 여성단체들이 사단법인으로 등록하는 비율이 증가했다. 이후에는 중앙여성단체뿐 아니라 지역 여성단체들의 사단법인 등록도 증가하였다. 따라서 활동방식도 이전의 집회와 시위 형태에서 서명, 청원, 성명서발표, 피켓팅, 로비 등 제도화된 형태의 활동이 늘어났다. 예를 들어 ‘한국여성단체연합’이 성폭력특별법을 제정하면서 국회의원과 무려 20여 차례의 면담과 12차례의 서면 질의를 하는 등의 경우를 들 수 있다. 이외에도 합법적인 대중매체를 이용하여 여성운동의 목적과 활동을 알리는 방식이 적극적으로 활용되었고(남인순, 1999) 이를 통해 각종 여성관련 법과 정책을 홍보하였다.

점차 여성운동의 제도화로 인해 운동 내에서 법과 정책 등 제도관련 쟁점이 증대하였다. 여성운동은 여성악법을 철폐하고 여성친화적 방향의 법을 제.개정하는데 집중하였다. ‘영유아보육법’(1991), ‘성폭력특별법’(1994), ‘ 가정폭력방지법’(1997), ‘성매매방지법’(2004)은 법안의 필요성 제기부터 여론화, 법안 마련에 이르기까지 여성운동이 전체 과정에 참여해 만들어졌다.

그만큼 여성운동의 ‘전문성’이 늘어나고 여성단체들이 정부의 정책 프로젝트를 수행하는 경우도 늘어가면서 제도화의 정도가 더 커졌다.

여성운동은 또한 정책에도 집중적인 관심을 기울여 국가의 반여성적, 성중립적 정책을 비판하고 성인지적 정책을 수립하도록 촉구하여 국가의 여성정책 방향을 변화시켰을 뿐 아니라 여성관련 조직과 기구를 만들고 확대하는 데도 큰 영향을 미침으로써 여성정책 전반에 대한 성주류화정책을 정부가 채택하도록 할 수 있었다.

<표1> 80년대 이후 시기별 여성관련법 제정

구분	일	가족	성	종합
80년대후반	남녀고용평등법(1988)	가족법개정(1990)
90년대		가정폭력방지법(1996)	성폭력특별법(1993) 남녀차별금지및구제에관한법(1999)	여성발전기본법(1995)
2000년대		모성보호법(2001) 영유아보육법개정시행(2005) 호주제폐지(2005) 저출산고령사회법(2005)	청소년성보호법(2000) 성매매방지법(2004)	여성발전기본법개정(2003)

출처: 심영희(2007)

<표2> 여성정책기구의 변화

구분	정무장관(제2)실	여성특별위원회	여성부
설치일자	1988.2.25	1998.2.28	2001.1.29
	장 차관3->4개조정관실	위원장(장관급)3->4개 조정관실, 남녀차별개선위원회 여성정책담당관(6개부처)	장차관, 1실3국, 1공보관, 남녀차별개선위원회, 여성정책담당관(6개부처)
직원(명)	20->39->53	41->49	102->120

출처: 신상숙(2007) 부분 인용

사실상 민주화 이후 민주세력임을 자처하는 김영삼-김대중-노무현정권이 여성친화적 성향을 보였기 때문에 여성운동의 요구와 제안을 큰 갈등 없이 수용하려는 경향이 많았던 측면도 컸지만 어찌되었든 결과적으로 여성들은 여성에 대한 차별에 있어서 다른 소수자 집단과 비교할 때 비교적 높은 제도화를 이룸으로써 사회적독점의 해체적 재편에 성공한 경우라고 말할 수 있다.

이것은 한편으로는 여성의제를 중심으로 여타의 사회시민단체들이 힘을 모아줄 만큼 여성운동의 힘이 강해지고 성장했기 때문이라고 할 수 있다.  또 다른 한편으로는 절차적민주주의의 제도화와 이를 통한 정권창출에 필요한 정치적 지지세력으로서 ‘여성’이 부각되었기 때문이기도 하다. 즉 여성은 민주주의 공고화단계에서 ‘단일한 정치세력’은 아니지만 범민주화세력들에게 포섭해야할, 지지세력으로 안아야할 ‘정치세력’의 일부가 된 것이다.

즉 여성운동은 정부기구와 구조의 성격을 바꾸기 위해 중요 정책결정직에 여성비율을 확대하기 위한 노력을 기울였고 이를 위해 적극적인 조치인 ‘할당제’를 채택하도록 요구했다. 이 과정에서 여성운동 출신이 직접 정책을 집행하는 관료나 국회의원으로 진출하기 시작했다. 그리고 이렇게 국회에 진입한 여성운동 출신 의원들은 여성운동의 법제화운동에서 제도정치의 통로가 되었다. 예를 들면 제도영역 밖에 있는 운동단체들은 입법청원운동을 하고 제도영역 안에 있는 여성의원들은 입법청원을 소개하면서 법제화운동을 공동으로 펼쳤다(서미라, 2002). 이들의 적극적인 활동과 여성운동의 노력으로 90년대, 2000년대 법제정운동이 성과를 거두게 된 것이다.

<표3> 국회의원

(단위: 명, %)

국회의원 선거	국회의원수	여성의원		지역구 당선자		비례대표 당선자
		수	비율	수	비율	수	비율
제15대(1996-2000) 제16대(2000-2004) 제17대(2004-2008)	299 273 299	9 16 41	3.0 5.9 13.7	2 5 10	0.8 2.2 4.1	7 11 31	15.2 23.9 55.4

그렇다고 여성에 대한 구조적 차별이 거의 해결되었다는 것은 아니다. 아무리 제도화되었다고 해도 아직은 정부나 정당 국회조직에서조차 여성관련 부서나 업무는 부족하고 그 권한도 크지 않다. 또한 모든 의사결정권이 있는 상급 공무원의 여성비율은 아직도 5% 수준에 머물러 있다.

<표4>  5급 이상 여성공무원 현황(2003. 12. 31 현재)

(단위: 명, %)

구분	계	1급(상당)~5급(상당)
		계	1급	2급	3급	4급	5급
계	전체(A)	33,496	279	583	1,389	7,129	24,116
	여성(B)	1,975	5	10	47	290	1,623
	B/A	5.9	1.8	1.7	3.4	4.0	6.7
중앙	전체(A)	16,440	242	509	1.056	4,657	9,976
	여성(B)	1,046	4	10	29	198	805
	B/A	6.4	1.7	2.0	2.7	4.3	8.1
지방	전체(A)	17,056	37	74	333	2,472	14,140
	여성(B)	929	1	0	18	92	818
	B/A	5.4	2.7	0.0	5.4	3.7	5.8

또 여성이 다른 소수자 집단에 비해 민주화 이후 가장 많이 사회적 차별이 해소되고 제도화되었다고는 하지만 각기 다른 상황에 처해 있는 모든 여성의 비율로 볼 때, 성평등사회의 갈길은 멀다. 특히 국가부문을 제외한 사회일반부문의 경우는 더욱 그렇다.

기업, 노조, 언론 부분들에서 여성관련 조직이나 기구는 많지 않고 여성의제가 주요 의제로 등장하지도 않았을 뿐 아니라 할당제에 대한 반발도 크기 때문에, 전체적으로 제도화수준은 그리 높지 않다고 할 수 있다. 그러므로 여성운동이 제도에 포섭되기 보다는 아직은 제도 내에서 운동을 확장시키는 작용을 하고 있으며 앞으로는 여성일반의 문제가 아니라 여성내 소수자 문제-여성비정규직문제, 성매매여성문제, 여성성소수자문제, 여성장애인문제 등- 즉 여성들 내부의 다양한 이슈들을 끌어안고 가야하는 여성운동의 과제가 여전히 남아 있는 것이다.

2) 장애인에 대한 사회적 차별- 사회적 독점의 약화

우리사회에서 장애인은 누구인가? 2004년 한국여성개발원이 전국 일반인 2000명을 대상으로 차별에 대한 국민의식조사 결과에 의하면 15개 대상별 차별에 대해서 사람들이 가장 심각하다고 생각하는 차별의 대상은 ‘장애인 차별’이었다(5점 척도에 4.08). 이 연구에서는 응답자들로 하여금 여러 차별 영역 가운데 첫 번째로 심각한 차별을 선택하도록 하였는데 응답자의 27.6%가 우리 사회의 심각한 차별 1순위로 장애인 차별을 들었다. 이것은 우리 사회에서 장애인에 대한 사회적 차별이 심각하다는 데에 상당한 사회적 합의가 이뤄진 것으로 볼 수 있는데 그만큼 우리 사회에서 장애를 가진 사람들이 온전한 인간적 권리를 누리고 공정한 대우를 받으면 산다는 것이 얼마나 어려운 일인지 알 수 있게 한다.

<그림1> 대상별 차별의 심각성에 대한 평균 비교

출처: 여성개발원(2004:52)

우리 사회에서 장애인운동이 활발해진 것은 역시 민주화가 한창 진행중이었던 1980년대말이었다. 민주화를 통해 열린 합법적 공간 속에서 장애인운동도 일찍 합류하였다. 장애인운동이 본격적으로 제기되기 시작한 것은 장애인올림픽이 있었던 1988년부터라고 할 수 있다. 1988년 장애인 올림픽 개최를 앞두고 크고 작은 장애인 단체들이 힘을 규합하기 시작했다. 한국장애인총연맹이 탄생되고 한국장애인복지공동대책위원회가 구성되고 장애우권익문제연구소도 설립되었다. 이들은 모두 장애인들이 스스로의 힘으로 결성한 것으로 이들은 처음에 자신들의 권리회복을 위한 인권운동에 근거해 운동을 전개했다. 장애인의 권리투쟁은 점차 장애인 인권을 확보하기 위해서는 법, 제도의 개선이 선행되어야 함을 깨닫게 해주었다. 그래서 1989년 12월 ‘장애인복지법’을 전면 개정하고 ‘장애인고용촉진법’을 제정하게 되었다. 1994년 특수교육진흥법개정으로 처음으로 장애인들이 의무교육을 받을 수 있게 되었다. 1997년 장애인,노인, 임산부 등의 편의증진법의 제정으로 최소한의 이동권과 접근권을 확보할 수 있게 되었다. 이 과정을 통해 장애인운동은 단지 정부정책에 대한 반대투쟁이나 비판의 차원을 넘어 법과 제도적 대안을 제시하는 운동으로, 제도화된 운동으로 자리매김되는 측면도 보였다. 그러나 제도화된 운동의 도달지점은 체제의 유지와 관리를 담당하는 거버넌스의 한 축임이 부분적으로 드러났다. 즉 장애인운동의 어떤 당사자주의의 목표는 장애인계의 대표성을 인정받아 정책결정의 파트너가 되고 예산 지원을 선점하는 것이 되었다. 정립회관 등 장애인 복지관 비리사태는 당사자주의의 한계를 보여주는 대표적인 사건이었다.

그러나 이러한 일련의 과정을 거치면서 이제 장애인들의 당사자운동은 차이에 대한 긍정적 정체성을 토대로 장애인/비장애인이라는 이분법을 해체하고 ‘장애가 다른 개성일뿐’이라는 해체와 재구성의 정치를 보여주고 있다. 이러한 움직임 속에 현재 장애인 이동권 보장운동이 전개되고 있다.

그러나 이 또한 이미 장애인 스스로가 적극적으로 고민하고 극복해야할 과제 중 하나가 되엇다. 4월20일 장애인의 날 행사는 원래 체육관에서 은밀히 진행됐고 장애극복상을 줬었다. 그러나 2003년부터 개성마당이라는 야외프로그램이 도입됐다. 장애를 제거해야할 무엇이 아니라 다양성 중의 한가지로 인정한 셈이다. 그래서 어떤 장애인이 영화배우 못지 않게 인기를 누리는 동안 다른 장애인은 신분증도 말소된 시설에서 사육되고 있다.

장애인들은 2001년 1월 발생한 오이도역 리프트사건을 계기로 장애인이동권연대를 구성했다. 2004년말 ‘교통약자의이동편의증진법’이 제정되면서 소기의 목적을 달성했다. 그리고 2007년 현재 전국장애인차별철폐연대라는 이름을 걸고 활동하고 있다. 20여년에 걸친 장애인 권리확보운동에 비추어 볼 때 장애인들이 뒤늦게 ‘정체성의 정치’들고 나선 것처럼 보인다. 그것은 장애인들이 권리투쟁을 벌이면서도 자신들의 정체성은 부정적이고 비장애인이 정상적이라는 기존의 다수자문화의 원리를 수용하고 있었기 때문이었다.

<표5> 2005년 6월말 기준 등록장애인 현황(단위: 명)

남성인구			여성인구			전체
남성전체	장애남성	비율	여성전체	장애여성	비율	전체인구	장애인구	비율
24,430,038	1,093,650	4.5%	24,287,328	605,679	2.5%	48,717,366	1,699,329	3.5%

출처: 손봉숙(2005). 보건복지부와 한국보건사회연구원이 실시한 2002장애인실태조사에 의하면 우리나라의 장애등록율은 대상 장애인의 62.6%에 불과한 것으로 나타났다. 이러한 점을 감안하면 실제 장애인구 비율은 이보다 높아진다. 2005년 보건복지부 조사에 의하면 전체 장애인은 2,149,000명이었다.

그러나 이제 장애인들은 비장애인들의 시각에서 자신들의 정체성을 구하지 않는다. 거의 모든 장애인운동이 ‘당사자주의’를 표방했던 이유는 대상에 불과했던 장애인들에게 주체의 지위를 부여하기 위한 것이었지만 그동안 사회의 주류였던 비장애인, 남성, 청장년 등과 같은 주체의 목록에 장애인을 추가한다고 해서 장애인운동의 과제가 해결되지는 않는다. 더구나 엄밀하게 따져서 장애인들이야말로 그들을 공통적으로 아우를 수 있는 동질성은 존재하지 않는다. 예를 들어 시각장애인이 농인을 만났을 때 직접소통은 불가능하다. 그리고 청각장애인과 시각장애인은 장애인용 화장실을 이용하지 않는다. 그럼에도 불구하고 어떤 차이들을 묶고 특수한 집단으로 정의할 수 있는 근거는 순전히 비장애인을 기준으로 즉 다수자의 독점적 권력이 작동하기 때문이다. 이처럼 정체성은 그 자체가 사회적 독점의 산물이기 때문에 정체성에 안주함으로써 사회적 차별을 해소할 수 있다고 여기는 것은 잘못된 것임을  알게된 것이다.

정체성을 넘어 스스로 소수자되기는 이들이 투쟁하는 방식에서 잘 나타나고 있다. 일단 이들이 함께 행동하기 위해서 장애등급이나 지체, 척수, 시각 등으로 나뉘는 장애분류표는 그다지 중요하지 않다. 예컨대 ‘4.20장애인차별철폐의날’투쟁에는 100여개의 장애인, 사회운동 단체가 함께 했다. 이들은 정부가 지정한 기만적인 ‘장애인의 날’을 거부하고 ‘장애인차별철폐의날’을 선포하고 있다. 이 투쟁은 거의 한달 동안 진행되며 그 기간 동안 수많은 공대위와 연대조직이 구성되고 다양한 의제가 제출된다.

2007년 3월 장애인차별금지법의 제정은 사회적 시혜와 동정의 대상이 되는 정체성을 넘어 당당하게 소수자되기를 통해 장애인이 이 사회 구성원의 한 사람으로서, 다른 구성원들과 실질적으로 평등하게 대우받으며 행복하게 살아갈 수 있는 사회적 기반을 마련하게된 것이라고 할 수 있다.

이러한 운동의 주체적활성화를 통해 장애인들은 2007년 4.20의 경우 성람공투단단은 시설비리를 척결하기 위해 서울역 앞에서 26일 동안 천막농성을 했다. 장애아동부모들로 구성된 장애인교육연대는 국가인권위를 점거하고 단식농성을 했다. 인천이동권연대는 부평역장실을 점거했고 대구에서도 시정 앞에서 집회를 했다. 이 모든 투쟁이 지역별, 사안별로 동시다발로 진행되었다. 이처럼 모든 투쟁은 장애인 당사자가 부딪힌 문제-이동, 교육, 노동, 자립생활 등-를 스스로 제기하는 형태로 진행된다(박현민, 2007). 이 모든 요구들이 이해당사자인 장애인들의 권리보장을 위한 것이지만 꼭 장애인들만을 위한 닫힌투쟁이 아니다. 그들은 모든 사회적으로 억압받고 차별받고 있는 소수자집단들을 향해 열린투쟁, 연대투쟁을 하고 있는 것이다.

장애인 교육권은 장애인만의 몫이 아니다, 그것은 교육인권을 일반교육에도 확대시키는 계기가 되었고 이동권을 위해 지하철에 설치한 엘리베이터의 덕을 본 사람은 장애인뿐 아니라 노인들이었다.

장애인들 역시 여성과 마찬가지로 정치적 대표성을 요구하고 있고 극히 제한적이지만 비례대표 국회의원이나 장애인고용할당을 통해 부분적으로 받아들여지고 있다.

그러므로 여성소수자운동만큼 운동이 성장하고 정체세력화의 힘을 갖으며 제도화를 통해 차별이 적극적으로 해소되고 있는 것은 아니더라도 장애인운동 역시 민주화이후 거침없는 질주로 장애인에 대한 우리 사회의 차별을 드러내고 그것을 적극적으로 해소해 가는 사회적독점의 약화과정을 걸으면 재편되고 있다고 볼 수 있다.

4. 사회적독점의 변형적 재편- 여성 비정규직노동자와 이주여성노동자

신자유주의적지구화에 의한 민주화의 굴절은 확장된 정치공간을 약화시키면서 사회적독점의 해체나 약화가 아니라 변형 및 재구조화를 강요했다. 이것을 민주주의와 자본주의의 각축이라고 한다면 신자유주의적지구화의 동력은 국내 민주화의 사회적 탈독점화의 동력(잠재력)을 약화시키면서 새로운 시장적 재독점화의 동력으로 작용하는 힘이 되는 것이다. 이 경우 사회적차별 중에서도 신자유주의의 영향을 받는 경제적탈독점과 연관되어 있는 -소수자성은 다층적, 다면적, 이중적이라고 할 때- 소수자의 경우 더 강하게 영향을 받을 수밖에 없다.

예컨대 빈곤여성과 같은 이중적 소수자의 관점에서 보면 한편에서는 민주화의 결과로 ‘국민기초생활보장’과 같은 최소보장이 주어지지만 다른 한편으로는 거대한 시장적 신독점구조의 주변적 존재로 재 위치지워지게 된다.

그러므로 신자유주의의 확산으로 고통받는 사람들 가운데 가장 어려움을 겪는 사람들은 대부분 그 사회에서 예전부터 사회적 약자로 존재하던 사람들일 확률이 높다. 저학력자, 여성가장, 빈곤노인, 인종, 민족적 소수자 들이 그들이다. 경제적으로 어려운 상황에서 소수자의 입지는 더욱 좁아진다. 한정된 수의 직업을 두고 경쟁을 벌여야 할 때 소수자들은 대개 적개심의 대상이 되고 공공연한 폭력의 대상이 되기도 하는 것이다.

우리나라에서도 IMF 위기 이후에 많은 이들이 구조조정의 결과로 실업자가 되었고 가정이 해체되되었다. 당시 30만명에 육박하던 외국인 이주노동자들이 가장 먼저 해고대상이 되었고 여성들이 퇴출1순위였다.

민주화-포스트민주화과정에서 여성의 사회적 차별은 가장 빠르고 광범위하게 사회적탈독점이 진행된 소수자 집단이었지만 IMF 이후 여성 내부의 차이( 즉 여성/여성노동자, 여성노동자/이주여성노동자 등)가 확대되면서 몇가지 여성관련 쟁점들에 대해 상반되는 입장이 나타나고 있다. 이들은 기존 여성일반운동의 목소리에 균열을 낼 뿐 아니라 새로운 여성운동단체들을 형성하고 있다. 물론 이들이 설사 자신들의 요구를 드러내고자 했어도 여성운동의 힘이 약화되거나 여성운동 내 연대에 문제가 생긴 것은 아니다. 오히려 한가지 기준에서는 같은 입장의 소수자이지만 다른 기준에서는 다른 입장이 되는 소수자의 본질과 해결책에 더 풍부하고 깊이 있는 사고와 논의, 나아가 연대투쟁의 힘을 배가할 수 있는 점이 확인되고 있다.

그렇다고 해도 문제는 이러한 이중/삼중적으로 중첩되어 있는 여성 소수자에 대한 사회적 독점의 문제는 일반여성 소수자의 경우와 같이 해결되지 않는다는 점이다. 이 경우에 사회적 독점은 독재 하에서 고착된 사회적 독점이 변형되고 민주적 정치가 그것을 내포화하는 정치적 형식으로 나타나는 이른바 변형적재편이 더 우세하게 나타났다.

1) 여성비정규직 노동자

IMF위기 이후 현재에 이르기까지 여성노동자의 주요한 특징 중 하나는 여성비정규직노동자가 증가했다는 것이다. 여성운동단체들이 성인지적 실업대책을 마련하고 2001년에는 모성보호관련법을 개정하여 출산휴가를 확대하고 육아휴직을 유급화하는 등 모성보호와 탁아에 대한 국가적 책임을 확실시 하는 등 위기에 대응코자 했지만 그것은 문제해결책이 아니었다. 이 시기에 정리해고를 합법화하고 시간제 취업과 파견직 노동법안이 통과됨으로써 여성노동자들의 비정규직화가 가속화된 것이다. 전체적으로 비정규직노동자가 증가했지만 여성비정규직의 증가가 더욱 빠르고 대규모로 진전되었다.

2002년 모성보호관련안(근로기준법,남녀고용평등법,고용보험법 개정안) 통과를 앞두고 여성운동은 입장 차이를 드러냈다. 여성운동적 정체성이 강한 여성단체들과 노동자 정체성이 강한 노동단체 여성들 사이의 입장 차이에서 비롯된 것이다. ‘한국여성단체연합’은 근로기준법상의 시간외, 야간,휴일근로시간 금지조항 해제를 조건으로 절충안을 마련하여 모성보호관련조항을 제시하였는데 결국 이 수정안이 통과된 것이다. 이에 ‘전국민주노동조합총연맹’, ‘서울여성노조’ 등 10개 단체는 이 법이 ‘출산휴가 90일 연장 등의 모성보호조항과 야간노동, 휴일노동, 장시간노동 금지 등의 여성노동보호조항을 맞바꾼것’으로 ‘여성노동권을 후퇴시킨 개악’이라고 반대하고 나섰다.

<그림2> 임시, 일용직의 연도별 추이 (단위; 천명)

비고: 통계청의 정의에 따라 임시직과 일용직을 비정규근로로 가늠하여 그 추이를 분석한 것이다. 여성개발원(2005:27, 재인용)

이러한 여성비정규직문제는 성차별과 비정규직차별이라는 이중적 차별이 있음을 의미한다. 예전부터 여성노동자가 노동시장에서 차지하는 열악한 위치와 저임금(2005년 정규직 여성은 정규직 남성임금의 60.8%, 비정규직여성은 정규직 남성의 52.2%에 불과-통계청, 경제활동인구부가조사), 기업의 고용조정의 용이성, 여성취업에 대한 요구와 일자리 부재라는 노동시장의 제약속에 여성비정규직노동자의 증가가 자리매김하고 있는 것이다. 그리고 이러한 비정규직 여성화의 추세는 여성노동의 주변화를 가속화시키는 요인으로 작용하고 있다.

<그림3> 주변에서 목격한 차별행위

출처: 여성개발원(2004:79)

비고: 자신이 직접 경험한 것이 아닌 주변에서 목격한 차별의 빈도수를 조사해 본 결과 학력이나 학벌에 따른 차별이 가장 높았고(33.9%), 그 다음이  장애인(27.5%), 비정규직(26.6%), 연령차별(24.8%)  그리고 외국인 노동자(24.4%) 순으로 나타났다.

그러므로 민주화 이후 여성의 사회적차별해소는 많이 이루어졌다고 사회적으로도 인식되고 있지만 사실상 세계경제포럼이 2006년 11월 21일자로 우리나라를 포함한 세계 115개국의 양성간 격차에 관한 보고서를 냈는데 거기에 의하면 국가별남녀평등 순위에서 한국은 115개국중 92위에 머물렀다. 남녀임금격차는 105위, 경제활동참여여성비율 68위, 전문직및 기술직 여성진출 71위, 의원및 고위관료, 경영자진출은 98위의 성적표를 받았다.  이렇게 저조한 성적표를 받은 것은 여성의 높은 비정규직 비율과 성차별적인 노동시장을 변화시킬 수 있는 성인지적 노동시장정책의 내용이 취약한 것이 가장 주요 원인이라고 할 수 있다.

현재 참여정부까지 이어진 민주화과정에서 여성노동정책은 여성에 대한 사회적독점해체과제 중에서도 가장 낙후된 분야라고 할 수 있다. 이것은 외부적요인으로는 민주화정부가 IMF 위기에 따른 신자유주의적구조조정에 밀리고 내부적으로는 이러한 상황에 편승하여 다시 과거 성장중심의 논리로 양극화해소를 들고 나온 구 사회독점세력의 저항에 부분적으로 민주화정부가 그것들 중 일부를 수용한 결과라고 할 수 있다.

이렇듯 세계화에 의한 여성비정규직은 지속적으로 증가하여 위험수위를 넘어선지 오래되었고 빈곤의 여성화 역시 심화되고 있고 노동과 사회보장에서 탈락되는 여성노동자들이 양산되고 있음에도 불구하고 그 대책과 운동이 빈약한 상황이다. 사실 이것은 과거 민주화시기에는 사회적하위주체들의 저항과 그것의 조직화된 표현으로서의 사회운동이 독재의 의제를 둘러싸고는 헤게모니적 지위를 갖었던 반면에 민주화 이후 새롭게 제기된 개방이나 불평등, 차별 등 사회적 의제에 대해서 사회운동이 헤게모니적 지위를 갖지 못하고 치열한 주체들간의 갈등에 놓이게 된 데 가장 큰 원인이 있다. 비정규직 차별문제가 본질적으로 사회적쟁점임에도 불구하고 그것이 어느 시점에선가 경제적문제로 더 좁게는 노동운동이 풀어야할 문제로 한정되어 노동운동이 시민운동과 결합하여 사회노동운동을 창출하는 데 실패했기 때문이다. 이것이 ‘비정규직’이 민주화의 진전에도 불구하고 강력한 제도적 사회적차별로 남아 있게 된 이유인 것이다. 여기에는 정규직을 중심으로 한 기존 양대 노총이 운동의 방향을 노동문제와 노동자 일반에 대한 사회적차별-사회적독점을 해체하는 쪽으로 운동을 전개하기보다 변형적 재편이 가능하도록 한 또 한편의 축이었다는 점을 지적할 수 있다. 즉 민주노총조차 강한 정규직 중심의 조직연대력과 쟁점의 일관성을 위해 비정규직의 포섭을 포기하고 비정규직문제를 차후의 과제로 유보했던 것이다. 따라서 사회적독점이 다양한 사회적 분할선을 경계로 하는 사회적 관계가 특정한 방식으로 구조화되어 있는 것을 의미한다고 할 때 지금 비정규직문제는 정규직과 비정규직이라는 새로운 분할선에 의해 과거 노동차별을 둘러싼 사회적독점이 변형적으로 재편된 것이라고 볼 수 있다.

2) 이주노동자

현재 한국에는 약10만명의 이주여성노동자(미등록노동자포함)를 포함하여 약 40만명의 이주노동자들이 있다. 이주노동자들이 본격적으로 한국에 들어오기 시작한 것은 1980년대후반이라고 할 수 있다. 민주화과정에서 저임금과 낙후된 노동조건에 처한 노동자들이 권리를 요구하며 대규모 시위와 파업을 벌였고 그 결과 임금수준이 올라갔고 노동환경도 대폭 개선되었으며 기업의 복지제도도 개선되었다. 그러나 이러한 개선은 대개 대기업중심으로 이루어졌고 중소기업은 상대적으로 낙후한 채로 머물렀으며 특히 임금과 노동환경은 더욱 열악한 상태로 남아 있었다. 이러한 변화된 환경에 처한 한국의 노동자들은 중소기업과 영세기업을 3D업종이라 하여 취직하는것을 꺼리게 되었고 기업들은 노동력을 구하기 어려운 처지가 되었다. 신자유주의적 구조조정의 여파로 한국사회에는 꾸준히 실업자가 늘어나고 이를 해결하기 위해 정부가 돈을 들여가며 일자리창출을 시도했지만 그럼에도 불구하고 3D업종에 해당하는 생산직에는 일손이 부족했다. 이른바 노동시장에 구조적 공백이 생긴 것이다. 이 공백을 외국인 이주노동자들이 메워주고 있었다.

그럼에도 불구하고 이주노동자들은 차별을 가능케 하는 사회적분할선의 최하층에 놓여 있다. 그들은 노동자이지만 비정규직노동자(불법체류노동자)자이고 비정규직이면서도 자국민인 아닌 외국인이라는 이중삼중의 차별구조에 놓여 있다. 이들은 기아를 피해 온 난민 또는 노예(가난한 나라의 최하층 일꾼), 부정한 존재 또는 오염의 근원, 마약사범(극히 미세한 범죄율에도 불구하고) 등으로 인식되었으며(한건수, 2004) 산업연수생이나 ‘불법체류자’정도로 여겨지고 있다.

2003년 7월 고용허가제가 도입되면서 이들 중 일부의 법적 신분이 보장되었지만 아직도 법적 신분보장이 안되는 사람들이 훨씬 더 많다. 이들이 자발적으로 스스로의 존재를 드러냄으로써 정체성을 갖고 권리확보투쟁을 벌이는 경우는 매우 드믈며 대개는 이주노동자 지원단체와 이주노동자들이 협력하여 수행한 것이 대부분이다. 그러므로 현재 이주노동자운동이라고 하는 것은 ‘이주노동자 지원단체의 사회운동’과 ‘이주노동자 자신들의 사회운동’을 포괄하는 것이라고 볼 수 있다. 아직까지 이주노동자들은 그들의 존재이유 때문에 소수자로서의 당사자운동보다는 지원단체에 의존하고 있는 실정이다.  우리사회에서 이주노동자들을 지원하기 위한 단체가 설립된 것은 1992년부터라고 할 수 있고 1993년 초부터 상담소형태의 지원단체들이 서울수도권에서부터 설립되기 시작하여 1997년까지 전국적으로 확대되었다. 2003년 8월 조사에 의하면 이주노동자 지원단체는 전국에 155개단체에 달한다. 제각기 분산된 방향에서 이주노동자들을 지원하던 단체들이 묶이게 된 결정적인 계기가 된 것은 1995년 1월 명동성당입구에서 외국인 노동자 13명이 온 몸에 쇠사슬을 감고 “제발 때리지 마세요”, “우리를 짐승 취급하지 마세요”, “우리도 사람입니다”라는 구호를 내걸고 했던 농성이었다. 그들이 농성을 시작하자 한국의 사회운동 단체들이 합류했고 시민운동, 노동운동을 포괄하는 38개 단체가 명동성당에 모여 ‘외국인 산업기술연수생 인권보장을 위한 공동대책위원회’를 결성했다. 이 때 10여개의 외국인 노동자 지원단체들이 네팔, 방글라데시, 스리랑카 등 출신국 이주노동자들과 함께 연대하여 외국인노동자대책협의회(이하 외노협)노동자의 권리확보를 위해 노력하고 있다(설동훈, 2005). 이로서 국내이주노동운동에서 본격적인 연대가 구축되었다. 2000년 외노협을 중심으로 외국인‘노동허가제’를 내용으로 하는 ‘외국인노동자 고용및 인권보장에 관한 법률’제정을 시도하였지만 중소기업청과 중소기업협동조합중앙회 등 기존의 보수적사회독점세력의 강력한 반대에 부딪혀 실패하고 말았다. 그러나 2002년 대선공약에서 고용허가제도실시를 내걸도록 함으로써 노무현정부에 의해 2004년 고용허가제가 실시되었다. 이를 통해 입국한 이주노동자들은 한국인노동자들과 마찬가지로 단결권, 단체교섭권, 단체행동권의 노동3권을 갖게 되었고 최저임금법의 적용대상도 되었다. 이로써 불법체류자에서 벗어나 합법체류‘노동자’로 자리잡을 수 있는 여건이 마련되었다.

그런데 이 고용허가제가 외국인노동자의 입장보다도 고용주의 입장에 선 고용허가제로서 고용주의 일방적인 선택권, 이주노동자의 사업장 이동 제한, 3년 단기 로테이션 정책을 근간으로 한 일년에 한번씩 계약 갱신 등 이주노동자에게 불리한 요소가 많다는 것이다.

또한 고용허가제로도 해결하지 못하는 사각지대가 존재하고 있다. 아직도 미등록이주노동자의 문제가 해결되지 못하고 있고 그 동안에도 정부의 지속적인 강제단속, 강제추방정책으로 각종 인권유린이 발생하고 있으며 ‘여성’폭력에 강하게 노출되어 있는 여성이주노동자과 이주노동자 가족들에 대한 특별한 정책이 아직도 없다는 것이다.

2002년 외노협의 실태조사에서 드러난 바 12% 이상이 성폭력을 경함하였다는 통계가 보여주듯이 이주여성노동자들이 일터에서 성희롱을 비롯한 성폭력에 노출되어 있으나 이에 대한 대책이 전혀 이루지지 않고 있다. 2006년 5월 아산 공장에서의 고용주와 직장 간부들에 의한 이주여성 성폭력 사건이야말로 이주여성이 성폭력을 당할 경우 얼마나 인권침해의 나락으로 떨어 질 수 있는지 여실히 드러낸다. 성폭력방지특별법이 외국인 여성에게도 적용되지만 미동록노동자의 경우 사건 종결 후 강제출국대상이 됨으로 신고를 꺼려 한다.

결론적으로 말해서 이들은 민주화 이후 우리사회의 필요 의해 이주해와서 사회에 존재하지만 ‘존재하지 않는 것’처럼 인식되거나 아직까지도 ‘부정적인 존재’로 인식된다. 사회가 이들의 존재를 부정적으로 보는 경우가 많기 때문에 이들의 정체성운동은 매우 미미하며 차별철폐와 인권보장에 집중하는 권리보장운동이 지배적이긴 하나 이 또한 차별의 구조를 넘어설 만큼 견고하지 못한 것이다.

5. 맺음말

이 연구에서는 독재하에서 억압되었던 요구들이 민주화과정에서 분출되는 과정을 ‘사회적 탈독점화’라는 맥락에서 주목하였는데 이는 정치세력간의 갈등이나 경제적(계급적) 갈등과는 구별되는 사회적 분할을 둘러싼 구조화된 (물론 정치경제문제를 내포하고 있는)사회적 차별의 해체를 지칭하는 것이다. 예컨대 인종갈등이나 지역갈등은 그 자체가 이미 오래전부터 독자적인 사회적 차별과 불평등의 분할선으로 작동해 왔다. 민주화 및 포스트민주화 과정에서 다양한 사회적 하위주체들은 바로 그러한 차별과 불평등을 극복하는 방향으로 주체화되면서 ‘주어진’것으로 간주하던 사회적 독점을 쟁점화하여 민주주의라는 이름으로 극복하고자 하는 것이다.

물론 사회적 독점을 둘러싼 분할선은 정치적 독점과 경제적 독점과 분리된 것은 아니다. 그것은 서로 중첩되면서 작동하기 때문에 사실 이러한 사회적 갈등은 정치경제적 독점으로 인한 차별과 불평등을 둘러싼 투쟁으로도 표현된다. 여기에는 고유한 의미에서의 역사문화적, 이데올로기적 차별을 둘러싼 투쟁도 포함된다. 예컨대 인종, 성, 지역, 장애 등이 대표적인데 많은 경우 정치경제적 차별이 사회문화적으로 고착화된 것이 고유한 사회적 차별이다.

한국의 경우에도 민주화이행과정에서 반독재민주정부라고 할 수 있는 국민의 정부와 참여정부에서 다양한 사회적 독점과 차별을 극복하기 위한 운동이 전개되었다. 민주화로 인해 열린 정치적 공간에서 어떤 의미에서 들려지지 않았던 목소리가 들려질 수 있는 공간이 생겨난 것이다. 동성애, 양심적병력거부, 여성고용차별과 같은 각종 여성차별과 관련된 이슈들 장애인이동권문제 등 기존에 부각되지 않았던 이슈들이 부각되고 있다.

민주화가 순조롭게 이행될 때에는 이러한 사회적 독점해체 대한 당위적 요구가 높고 이에 부응하는 민주정부의 정책적 움직임도 부산했다. 이것을 이 연구에서는 사회적독점의 해체적 재편 혹은 두드러진 약화로 보았다. 그러나 1997년 IMF위기 이후 민주화 진행에 제약이 발생한 후부터는 사회적독점의 해체가 외부로부터의 구조조정압력 및 내부로부터의 보수적사회독점세력의 저항에 부딪치면서 심각하게 변형적으로 재편되었다고 보았다. 이러한 경향은 사회적분할선의 경계가 경제적 불평등과 맞물려 있는 소수자집단에 경우 더욱 심각하게 나타났다. 이러한 두 방향으로의 사회적독점의 재편과정을 해체적재편과 약화의 사례로는 여성차별과 장애인차별을 변형적 재편의 사례로는 여성비정규직노동자와 이주노동자를 통해 살펴보았다.

결론적으로 말해서 민주화라는 정치적 독점의 해체는 제한적이더라도 정치적으로 열린공간을 허용했고 이 공간에 새롭게 분출된 요구와 이해가 분출될 수 있었다. 여성, 장애인, 비정규직노동자, 외국인노동자 들은 모두 이 열려진 공간에서 자신들의 이해를 표출하고 차별구조에 맞설 수 있었던 것이다. 그러나 모든 소수자 요구들이 차별구조를 넘어서서 각각의 주체들이 직면했던 사회적 독점을 해체할 수 있었던 것은 아니다. 그것은 어느 사회에서나 소수자가 다 같지 않듯이 소수자운동도 다 같지 않기 때문이며 차별을 둘러싼 사회적독점의 해체는 반드시 구사회적독점세력과의 갈등을 동반하기 때문이다. 독점적 기득권 세력은 민주화 이후의 다층적 탈독점화과정이 자신들의 기득권을 최소한으로 침식하도록 하기 위해서 저항하고 투쟁한다. 이들과의 투쟁은 그러므로 독재하에서 구조화된 구 독점질서를 최대한 해체하기 위한 투쟁의 의미를 갖고 있다. 이것이 치열한 각축으로 표현되는 것은 민주화과정에서의 사회경제적변화는 독재하에서 구조화된 특정한 이익 분배구조나 특권적 집단의 이익의 일정한 훼손을 포함하기 때문이다. 이들은 기존의 차별구조를 근본적으로 침식하지 못하도록 한다거나 차별반대를 명문화한 민주주의적 규칙들이 형식적으로 존치하도록 만들 수 있다. 그래서 기존의 독점적 구조의 ‘해체와 재편’의 과정은 불가피하게 갈등적일 수 밖에 없다. 물론 여기서 독재 하에서 배제, 불평등, 차별을 받는 사회적 하위주체가 스스로 소수자로서 ‘주체화’되어 이를 적절히 쟁점화하지 못하면 이러한 이슈들이 갈등의 대상으로 전화되지 않을 수도 있다. 즉 모든 존재적 소수자가 운동적 소수자가 되는 것은 아니다.

그러므로 어떤 운동은 민주주의라는 새로운 정치적 형식 속에 수용되었고 어떤 운동은 재편되었으며 어떤 운동은 아예 재편의 대상으로 거론되지도 못했던 것이다.  이러한 민주주의의 형식 속에서 과거 독재하에서의 사회적 독점이 어떻게 해체적 재편, 혹은 변형적 재편을 겪으면서 민주주의라는 형식 속에서 재결합하느냐 하는 것은 각 소수자운동의 주체적이고 다층적인 투쟁과정을 통해 결정될 수밖에 없는 것이다.

수형자, 성매매여성, 동성애, 성전환자, 양심적 병역의무자, 한부모여성, 양심수 등 우리 사회의 다양한 소수자의 요구는 미약하게나마 민주화과정에서 자신들의 목소리를 낼 수 있었다. 그러나 사회적독점의 높은 차별구조를 넘어서기는 어려웠다. 우리는 그것을 2007년 지금 진행 중에 있는 차별금지법을 둘러싼 논쟁을 통해 알 수 있다.

그렇다면 앞으로 보다 확장된 소수자적 민주주의론을 어떻게 구성할 것인가?

민주화 과정은 선거를 포함한 민주주의적 제도가 도입되고 그것이 반복되는 과정-민주주의 이행과 공고화-이고 이 과정을 통해 지각된 소수자 주체들은 자신들의 차별을 지속적인 운동을 통해 ‘정치적쟁점’으로 만들고 이에 대한 효과적인 법적, 제도적 변화를 추구할 수 있는데 (때로는 스스로 아니면 대안적 정치세력화를 통해) 이것을 민주주의의 실질적 구성, 또는 민주주의의 사회화라고 할 수 있다. 예컨대 이를 위해서는 사회적 소수집단의 정치적 대의와 참여기제가 법제적으로 확립되어야 하고 나아가 이러한 구조를 해체하거나 상쇄하기 위한 정책이나 법적수단들이 제도화되어야 한다. 가부장제에 도전하여 내부적 차이에도 불구하고 한 목소리로 연대했던 여성들이 사회적독점의 해체적 재편을 이룰 수 있었던 가장 큰 요인 중 하나는 그녀들이 자신의 차별문제를 정치적 쟁점으로 만들어 정치적 대의와 참여기제를 확장하는데 주력했고 기존의 사회적 독점의 해체를 위한 정책이나 법적수단들을 성공적으로 많이 제도화했다는 점이다. 이러한 여성운동이 해 온 과정이 앞으로 소수자 민주주의를 확장하는데 시사하는 점이 크다고 생각된다.

이러한 소수자운동은 과거 소수자권익보호운동과 다르다. 과거 권익보호운동이 소수자의 권익을 방어하는 데 목적이 있었다면, 소수자운동은 다수자의 사회적독점을 축소하면서 자신의 고유한 삶의 방식을 개발해나간다. 따라서 당연히 다수자의 지배영역과 충돌할 수밖에 없다.

시민운동은 정치적 지배에 대하여 시민적 자율성을 확장하며 민주사회를 만들어간다는 상에 집착해 있다. 그것은 특이성이 무시된 개인들로서의 시민에 의거하여 다수의 공통성을 찾아가는 운동을 하려한다. 국가권력을 부드럽게 만들면서 말이다. 그러나 소수자운동은 오히려 특정 한 사람들 및 집단들의 특성에 기반하여 그들이 지닌 고유한 특성을 증정하면서 새롭게 권력을 바꾸어 나가려는 것이다. 그래서 개별자들의 특이성을 표준화하려고 하지 않고 서로의 차이를 극대화하면서 오히려 소통의 폭을 넓힐 수 있는 방식을 추구한다. 이러한 과정이 소수자들의 해방 뿐 아니라 시민운동의 영역까지도 변화시켜 갈수 있다면 더 나아가 지배를 구성하는 사회적 독점들을 해체하는 연대운동을 통해 민주주의를 확장하는 데 크게 기여하게 될 것이다.

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정치적 탈독점화 속에서의 경제적 독점의 변화(I) : 자본구조 및 자산 독점 구조의 변화

- 시장권력 행사의 상황분석을 위하여 -

유철규

(성공회대 사회과학부․경제학)

<목	차>

1. 문제제기와 글의 구성

2. 시장경제와 시장권력

3. 민주주의와 자본권력(시장권력을 중심으로)의 관계

4. 민주화와 자본의 시장권력 상황의 현실태(現實態)

1) 민주화 과정의 시장권력 변화 파악을 위한 모델

2) 경제구조의 변화와 현황

5. 결론 및 연구과제

1. 문제제기와 글의 구성

이미 충분히 지적된 바와 같이 지난 20-30여 년간의 세계경제 변화는 투자의 자유를 위시(爲始)한 자본 활동의 자유와 자본의 세계적 이동성(mobility) 증가를 특징으로 진행되어 왔다. 이로 인해 각 국가별로 정도의 차이는 있지만 국민경제 단위로 발전해 온 근대 민주주의에 상당한 정도의 긴장이 초래되었다. 이른바 시장원리의 확대가 민의 통제와 민의 평등(Beetham, 1999, 4-5; 조효제 2007 참조)이라는 민주주의의 기본 원칙과 상충하는 현상이 점차 확대되고 있기 때문이다. 이에 따라 경제적 불안정과 불평등을 배경으로 하는 사회적 갈등을 절차 위주의 형식적인 민주주의 제도가 처리하는데 있어 갖게 되는 한계도 드러나고 있다.

획기적인 금융규제 완화(금융 빅뱅 Big Bang)는 금융시장 특히 자본시장을 중심으로 세계경제의 변동성을 높이고 있다(“신자본주의 The New Capitalism”, The Financial Times, 2007.6.19). 미국, 일본, 유럽, 영국, 캐나다 등 세계 주요 경제에서 공히 기업의 이익은 역사적인 수준으로 높아지고 있으며(Roach, 2007), 이로 인해 자본의 정치적 사회적 영향력은 빠르게 확대되어 1990년대 초 유명한 미국의 석유와 철강의 시대로 되돌아가는 듯 하다(“신길드시대 The New Gilded Age”, The New York Times, 2007.7.15).

한국의 경우도 1997년의 외환위기와 뒤 이은 구조조정과 개방 및 세계화 과정을 거쳐 가면서 이러한 세계적 추세의 예외가 아니게 되었다. 1997년의 외환위기와 경제위기를 계기로 IMF(국제통화기금)의 시장논리가 급격히 도입되었고 이후 기업의 산업구조상 그리고 시장구조상의 집중과 소득분배의 급격한 악화를 경험함으로써 ‘민주주의의 위기’ 논쟁을 촉발시키고 있는 것이다(최장집, 2005). 이에 대립해서 절차적인 정치적 민주화가 이미 달성되어 정치적 자유를 누리는 것으로 충분하다는 입장도 우리사회의 지배적인 이념의 한 축을 구성하고 있다. 민주주의관에 있어 양자 간에는 분명한 차이가 보인다. 전자가 주목하는 이른바 실체적 민주주의, 구체적으로 정치적 민주주의와 대비되는 사회경제적 민주주의를 염두에 둘 경우 후자의 견해는 오류일 위험이 크다. 민주주의는 더 많은 민주주의를 위한 하나의 과정일 뿐이고, 현 세계의 자유주의 경제정치 체제에서 그 완성을 이야기할 수 없다는 민주주의 논쟁의 한 입장을 굳이 따르지 않더라도, 현실의 대기업-정규직 중심의 사회경제 현실(최장집, 2005, 13)속에서 목도(目睹)하게 되는 광범위한 사회적 빈곤의 확산과 존재만으로도 한국사회에서 민주주의가 확립되고 있다고 평가하기는 어려울 것이다. 심화된 사회경제적 불평등은 민주주의의 발전을 위한 정치적 각성을 어렵게 하고, 증가하는 경제적 갈등은 민주주의의 물질적 기반을 침식해 가기 때문이다.  아래 인용은 전자의 관점에서 대두되는 우려를 잘 표현하고 있다.

“.. 오늘날 우리사회의 많은 정치․사회적 논의들이 ‘민주주의’에 대한 질문으로 표현되는 상황을 한편으로는 환영하면서도, 다른 한편으로는 민주주의가 기의(記意)는 사라지고 기표(記表)만 남은 일종의 상징어로 전락하지 않을지 우려한다. 여기에는 몇 가지 이유가 있다. 기존의 대의적 민주주의만을 민주주의로 해석하는 최소주의적 오류가 팽배한 것이 그 하나다(Held, 2006). 이런 오류는 ‘역사의 종언’식의 논리와 일맥상통한다. 민주화가 되었고 우리 손으로 직접 국민의 대표를 뽑을 수 있는 제도가 모두 갖춰졌는데 아직도 민주주의를 계속 거론하는 것이 무슨 실익이 있는가 하는 따위의 반문이 대표적인 주장이다”(조효제, 2007).

이 글에서는 80년대 후반 이래 민주화 과정이 진행되어 구체제의 특징이었던 정치적으로 독점된 국가권력을 매개로 한 경제적 독점의 정도가 약화되고, 1997년 위기이후 이른바 경제개혁을 통해 시장의 투명성이 높아져 감에도 불구하고, 자본의 시장 권력이 빠르게 강화되어 가는 현상을 다루기 위한 개념적, 정치경제학적 방법을 논의하고자 한다. 이를 위해 우선 자본주의 사회의 경제 권력이 갖는 성격을 다루면서 경제권력 행사의 ‘상황’과 권력의 ‘행사’ 자체를 구분할 필요성을 제기하고 이 글의 목적이 상황분석에 속한다는 점을 밝힌다(2절). 이어 일반적 시장권력이 민주화와 갖는 관계(3절)를 설정해 본다. 4절에서는  한국의 민주화 과정에서 일어난 시장 권력의 변화를 법제도의 형성 및 그 현실적 실행에 관련된 부분과 경제구조의 변화와 관련된 부분으로 크게 두 가지 측면에서 나누어 접근하는 방법을 제시한다. 끝으로(5절) 향후 연구과제로서 보다 정치한 시장권력 지수(指數)를 개발하기 위해서는 권력행사의 미시적인 행위를 분석할 필요성을 제기한다.

2. 시장경제와 시장권력

기존 정치경제학 문헌에서 사회적 혹은 정치적 권력이라는 용어는 자주 사용되지만, 그 개념에 대한 연구는 충분하지 않다. 반면 사회학이나 정치학에서는 권력의 개념이 중요한 연구주제이지만, 경제 분석의 도구로서 바로 사용하기 어려운 점이 있다. 정치경제학 연구와 달리 신고전파(neo classical)의 ‘자유로운 시장계약’ 조건은 시장에서의 권력관계 자체를 이론적으로 도입하는 것을 매우 어렵게 한다.

Schutz(1999)는 Bowls와 Gintis(1990) 및 Roemer(1990)간의 논쟁을 권력 문제를 경제모델화하는데 있어서  중요한 기여라고 평가한다. 이들의 논쟁이 갖는 중요성이 크지만, 실증작업을 위한 기초 연구는  충분하지 않은 형편이다.

여기서는 이 글의 대상인 경제권력을 다루기 위해, 우선 Schutz(2001, 33)를 따라 권력을 ‘만약 A[라는 경제주체]가 어떤 상황을 이용하거나 아니면 어떤 방식으로 행동해서 A에게 이익이 되는 어떤 것을 B[라는 경제주체]에게 하도록 하되, 그것이 완전히 공정하고 민주적인 합의 결정과정(consensus decision-making process)에서라면 B가 전적으로 동의하지 않았을 것이라면, A가 B에 대해 권력을 갖는다’ 라는 뜻으로 사용해 보자. 그러나 권력의 행사는 이 정의만으로는 불충분할 것이다. Schutz(2001, 33)도 예로 들고 있듯이 세상의 많은 아내들이 수시로 가사일이나 심부름 등 남편이 하기 싫어하는 일을 남편에게 시킬 수 있지만, 그 아내들이 일반적으로 권력을 갖고 있다고 판단하기는 어렵다. 이 때문에 권력의 행사는 어떤 조건(condition)을 필요로 하는 매우 상황적(situational)인 것이라고 해야 한다. 즉, 동일한 행동이 다른 상황에서는 권력으로 파악될 수 없기도 하다. 예를 들어 민주정부 또한 명령과 강제를 행사하며, 노동자 경영(혹은 소유)기업에서 민주적으로 선출된 대표자는 노동자에게 명령한다. 이러한 종류의  명령과 강제를 일반적으로 시장경제의 권력개념이라는 맥락에서 동일시할 수 없을 것이다. 더구나 권력은 대상자에게 선택의 형식으로 행사될 수도 있고, 명령(혹은 위협)이 아닌 댓가의 제공이라는 다양한 형태로 행사될 수 있기 때문에 상황의 분석이 보다 거시적이라고 한다면 행사의 분석은 보다 미시적이다. 앞에서도 언급했듯이 이 글의 목적은 상황분석의 측면에서 시장권력 지표를 만들기 위한 논의를 하는 것이다.

아래에서는 시장권력의 상황 관련 변수들을 살펴 보기로 한다. 앞으로 시장권력은 자본권력과 동일시되기도 하지만 많은 경우에 둘은 서로 구분되어 사용될 것인데, 자본권력은 생산과정상의 노동통제권력을 포함하는 보다 넓은 의미로 이해할 것이다. 반면 시장권력은 생산과정(노동과정)상의 노동-자본 관계를 포함하지 않는 의미로 사용한다.

자본주의 사회에서 경제권력구조를 받쳐주고 있는 가장 중요한 첫 번째 ‘상황’은 구조적 혹은 체계적 실업이다. 자본에 의한 잉여의 전유가 자유로운 임노동 계약(등가교환)의 형태를 취하는 것을  의미한다. 일반적으로 권력은 그것에 따르지 않았을 때 치루어야 할 비용이 클수록 강해진다고 볼 수 있으므로, 실업율의 증가, 노동시장 관련 제도의 구조적 이유로 인한 재취업 기회의 축소, 노동의 산업간 이동을 위한 재교육 비용의 증가 등은 실업비용의 증가를 가져와 노동시장과 생산과정 모두에 걸쳐 노동에 대한 자본(혹은 부)의 권력을 강화한다.

두 번째 ‘상황’은 자본주의의 기본 계급관계로 분류되는 자본과 노동 간 권력행사 및 억제수단의 용이도와 관련이 있다. 이 두 계급은 각각 노동과 투자를 담당한다. 따라서 파업과 투자축소(공장폐쇄, 공장이전 포함)는 권력관계의 일시적 변화를 위한 도구변수로 분류할 수 있다. 오늘날의 산업구조에서 대부분의 파업과 투자축소는 사회전체에 영향을 준다.  따라서 많은 경우에 곧 바로 사회문제화, 정치문제화하게 되고 이 때문에 공권력을 포함한 정부의 정책 결정을 둘러싼 권력행사가 중요해진다. 자본주의 사회에서 권력의 정점은 국가라는 측면에서, 각 계급의 권력 혹은 억제권력은 정부정책에 영향을 미치고 각각의 이익에 유리한 사회적 조건을 창출하는 능력과 관계된다. 자본의 권력은 자본(생산수단) 소유자로서의 지위에 기인한 고용자(employer)들의 능력-특히 (거)대기업을 중심으로 하는 -이며, 노동이 행사할 수 있는 억제 권력은 조직화된 숫자에 의존한다. 투표권의 숫자라는 의미에서 노동의 억제권력은 대의제 민주주의와 친화적 성격을 가질 수 있다. 흥미롭게도 노동은 파업을 위해 의도적인 조직화를 필요로 하지만, 자본은 투자조정을 위해 원론적으로 조직화를 필요로 하지 않는다. 이 때문에 자본의 투자조정과 관련된 상황의 지표화가 어렵다. 더구나 많은 국가들은 반독점 정책을 경제정책의 중요영역으로 내세우고 있다. 따라서 시민사회 내에서 자본권력의 행사는 쉽게 노출되지 않으며 노동의 파업은 부자연스럽게 받아들여질 수 있다.

이를 반영해 자본의 경우 직접적인 조직화의 정도가 상대적으로 낮은 것으로 이해할 수 있고 이 때문에 개별자본과 분파의 행동은 산업적 특성에 따라 달라질 수 있다고 볼 수 있다. 따라서 논리적으로 산업적 다양성은 자본권력의 공통 이해 형성에 불리하다. 반면 수평, 수직적 기업 network의 강화(카르텔 등을 모두 포함)는 이를 유리하게 한다.

경기순환의 주기, 노동집약도와 상대적 기술수준, 생산성 수준이 상이한 다양한 산업의 공존은 자본의 투자결정의 공동행동을 어렵게 하는 상황이 되는 반면, 집중된 주력 산업으로 구성된 산업구조는 조직화되지 않은 공동행동을 용이하게 한다.

자본간의 권력구조는 소유, 통제하는 자본의 크기에 따라 형성된다. 따라서 개별 자본 및 자본분파의 자본내 권력은 독점, 과점의 경우에 나타나는 매출액(시장 쉐어)의 차이, 주식회사의 의사결정과정에 나타나는 주주별 소유 주식수의 차이에 의존한다. 관련된 노동 간의 상황은 조직-비조직 노동자간 차이, 산업간의 노동조건 차이가 이에 해당한다.

한편, 소비재(및 투자재)의 구매자로서의 권력은 별도로 범주화될 수 있다. 소득 및 자산의  불균등한 분배는 활동(activated) 자본가로서의 권력 뿐 아니라, 불균등한 구매력의 분포에 기인한 산업 수요구조의 변화압력(견인)을 통해 자본권력을 강화할 수 있다. 모호하기는 하지만 저소득층의 소비자 행동과 고소득층의 소비자 행동이 각각 상이한 산업생산 구조(혹은 수출입구조)를 유도할 수 있고, 이로 인한 투자결정 권력이라는 자본권력에 영향을 준다.

추가적으로 자본주의 계급구조 속에서 부(wealth)는 정치적 자원의 소유 및 동력능력이라는 측면이 고려될 필요가 있다. 부의 역할은 고용관계, 생산, 소비관계 등 경제적인 데 그치지 않는다. 특히 이념 권력은 위협, 회유나 명령과는 다른 범주의 권력으로 존재하기 때문이다.

<표:1>은 이상의 논의를 정리하고 있다.

<표: 1> 시장권력의 상황과 관련변수

상황	관련 주요 변수
구조적(체계적) 실업	- 실업률 - 재취업의 용이도, - 재교육비용의 정도
노동-자본 계급관계의 권력	- 파업률 - 파업횟수 - 투자실행과 철회의 용이도(공장폐쇄율, 공장이전의 용이도, 금융시장의 발달정도)
권력 행사의 용이성	- 노동조직의 조직화 정도 - 기업의 업종별, 산업별 조직화 정도(기업협회 등 공식 비공식적 network의 지표) - 산업적 경기순환, 투자회임기간의 다양성 정도 - 산업별 노동집약도 등 기술격차와 생산성 차이
구매 권력	- 구매력 분포의 불평등 정도와 보정수단(소득이전 등)의 효과 - 빈부격차의 정도(자산과 소득 분포) - 계층별 소비규범의 차이, 분단 정도 (수입소비재의 구성 등)
비경제적 권력의 상황	- 언론에 대한 지배력 정도(광고비중, 소유구조 등) - 정당 지원금의 분배와 구성 상황 - 교육에 대한 영향력
자본간, 노동간 권력 상황	- 자본간 집중의 정도 (수익율의 차이, 지배주주 주식 소유의 분포 등) - 노동자간 격차 (비정규직, 정규직간 격차, 업종간 노동조건 격차)
독과점 금지에 관한 법제도	독과점 금지의 강한 정도

3. 민주주의와 자본권력(시장권력을 중심으로)의 관계

좁은 의미의 경제적 효율성(수익성)에서 벗어나 전반적 ‘사회발전’의 측면에서 한국경제의 발전 전망을 찾고자 하는 경우에, 외환위기를 계기로 이루어지고 있는 한국경제 전환의 한 가지 성격을 ‘민주주의의 위기’라고 규정하는 것이 가능해 진다. 우선 외환위기이후의 구조조정 과정이 노동 대중의 배제 속에서 이루어졌기 때문이다. 국민 대다수의 삶에 커다란 영향을 미치는 결정들이 국제금융기구와 자본의 대변인 그리고 극소수 관료 간에 밀실 속에서 결정되었다는 비판을 받고 있다. 즉 민주화가 진행되면서도 훨씬 큰 규모로 더 많은 비중의 국민 대중이 의사결정에서 배제되는 경향이 관찰되는 것이다. 현재의 정당구조상 유럽과 비교해서 임금생활자의 이해관계를 대변하는 정당의 지위도 극히 취약하다.

또 민주적인 절차와 내용을 갖는 의사결정이 이루어졌다 하더라도 그것을 실행할 정책적 수단들이 약화되고 있으면, ‘민주주의의 위기’를 이야기할 수 있을 것이다. 단기적 수익성의 변화로 한국사회를 떠날 수 있고, 떠나겠다고 위협하는 자본을 제도적으로 허용하는 정도가 커질수록 위협의 정도도 커진다. 이에 따라 자본의 수익성을 보장해 주기 위한 정부차원의 공적 개입이 강화될 것이다.

관치경제의 청산이 ‘민의 통제와 민의 평등’이라는 민주주의 원칙에서 볼 때 공정하지 못한 형태로 이루어지고 있다. 그것은 민주주의를 인위적으로 설정된 정치적 측면에 국한된 것으로 이해하는 방식의 문제점을 의미한다. 경제적 공간을 정치적 공간과 인위적으로 구분하고 비민주적권력(자본의 소유에 따른 권력은 비민주적이다)의 공간을 확정시키고 확대하기 때문이다. 이 과정에 시장 근본주의 이념과 외자의 지배력 강화가 중요한 역할을 한다. 한국이 속해 있는 세계경제의 구조와 한국경제의 내부 구조가 정치적인 것과 경제적인 것의 구분이 어려운 상황에서, 정경분리를 이야기하는 것은 독점자본의 이익에 편향되기 때문에 불공정하다.

세계화와 금융화는 구조적(체제적) 실업의 비용증가, 산업적 이해관계의 수직, 수평적 결합, 금융자본의 연계를 통한 다종 기업, 산업간 자본의 공통이해 형성, 이윤-주가 관계를 통한 투자결정의 변동, 소비자 권력의 분화와 친자본적 계급성 강화, 이념권력의 강화를 통한 서로 다른 정당간에 유사한 정책을 형성시킴으로써 자본권력을 강화시키는 것으로 판단한다. 이에 따라 시민권력과 자본권력 (또는 민주주의 원리와 자본주의 원리)의 균형추가 한쪽으로 급속하게 기우는 상황을 추론할 수 있게 된다.

자본의 권력은 자본(생산수단) 소유자로서의 지위에 기반을 두고 있으나, 시민 권력은 민주적 정부 내에서 시민의 지위, 위치로부터 나온다. 따라서 민주화의 진행은 정부내 시민적 이해관계의 관철을 강화시켜 정부 내 자본권력의 직접적인 행사를 억제할 수 있어야 긍정적인 평가를 얻을 수 있다.

시장경제의 성과와 민주주의 관계는 분명하지 않다. 명확해 보이는 것은 현재 대부분의 자본주의 선도국가들이 상대적으로 민주주의, 지배구조, 경제자유도에서 좋은 점수를 받고 있다는 점이다. 그러나 그 인과 관계는 명확하게 검증되지 않는다. 개발도상국의 국가별 비교 자료는 개발도상국에서 민주화가 최소한 단기적으로는 더 빠른 경제성장으로 (믿을만하게) 이어지지 않는다는 사실을 보여준다(Sacks, 2005, 315). 오늘날 경제발전의 해답(열쇄)를 제공하는 것으로 믿어지는 좋은 지배구조(good governance)나 경제적 자유도 바로 경제성장과 직접 연관지우기는 어렵다. 예를 들어 중국은 경제자유지수값이 낮지만 경제성장이 높은 반면 스위스, 우루과이 등은 그 반대이다. 다만 많은 경우에 삶의 질과 생활 수준의 개선이라는 시민적 요구는 자본축적의 요소인 이윤율에 최소한 단기적으로는 위협을 줄 수 있다는 점이 분명해 보인다. 복지제도의 전반적 혹은 추세적 위축이 세계적으로 관찰되므로, 대부분의 사회가 시민 삶의 불안정과 위험요인을 사회적으로 통제하는데 어려움을 겪고 있다.

(Sacks, 2005, p.320)는 해리티지 재단과 월스트리트 저널의 경제자유지수(Index of Economic Freedom)로 본 경제성장과 지배구조간의 관계를 통해 이 점을 보여주고 있다.

논리적으로 민주주의 정부는 자본주의 이외의 경제체제와도 함께 할 수 있다. 거꾸로 자본주의의 특징을 상품생산, 임노동, 생산수단의 사적 소유로 요약한다면 이를 민주주의라는 정치적 과정과 직접 관련시켜야 할 근거도 약해 보인다. 이렇게 노동과정의 조직방식으로 자본주의를 정의하려고 하면, 그것은 자체로는 정부의 형태에 대해 직접 말하는 것이 없기 때문이다. 자본주의는 유럽의 사민주의 정부, 미국식 민주주의 정부제도와 함께 갈 수도 있고, 히틀러나 박정희의 정부 제도와 함께 할 수도 있다. 유럽의 경우 사민주의 정부와 보수당 정부의 교체 속에서 자본주의는 여전히 자본주의이다.  따라서 민주주의와 시장경제의 친화성은 저절로 보장되지 않는다고 보는 것이 타당하다. 단기적인 시간텀에서 뿐 아니라 장기적인 측면에서 민주주의와 자본의 장기적 이윤 유지(혹은 증가, 축적의 지속, 장단기적 효율성)간의 관계를 직접적으로 논증하기는 더욱 어려워 보인다.

경제적 측면에서 민주주의의 발전정도는 경제정책의 채택에 있어서 시민적 권리가 제약받는 정도와 관계지울 수 있다. 편의상 민주주의의 특징을 권력(행사)의 책임성, 시민적 자유에 대한 존중, 개인 선택에 대한 보장, 사회구성원의 효과적인 정치적 참여를 위한 균등한 기회로 요약한다면, 민주주의의 원리는 자본주의 경제를 지배, 통할하는(govern) 원리들과는 매우 다를 것이다. 예를 들어 노동자 등 기업의 구성원이나  공동체가 기업의 의사결정자나 대표를(자신에게 명령할 자, 기업의 관리자)를 선출(elect)하지 않는다. 기업의 소유자가 그 기업의 지도자를 고를(select) 뿐이다. 주식회사의 경우 각 소유자는 그들이 소유한 주식의 수만큼의 투표권을 갖는다. 정치영역에서 보장되는 언론의 자유나 다른 시민권 시민적 자유는 작업장에서 제약되는 듯이 보인다. 예를 들어 노동자는 일반적으로 영업상의 비밀을 유포하지 못하도록 되어 있다. 따라서 자본주의 경제의 원리를 바꾸지(수정하지) 않는 한 민주주의와 자본주의 원리, 두 원리의 상충속에 현실 시장경제는 존재하는 것이고, 후자가 우선하게 될 가능성이 높아질수록 민주주의의 원리의 위축을 의미한다.

4. 민주화와 자본의 시장권력 상황의 현실태(現實態)

이 절에서는 한국경제에서 진행중인 시장권력의 강화 현상이 민주화 과정과 동시적으로 존재하는 문제를 분석하기 위한 기본 모델의 아이디어를 제시하고(1), 기초자료로서 시장권력 강화의 몇 가지 중요한 상황 지표들을 검토한다(2).

1) 민주화 과정의 시장권력 변화 파악 모델

시장권력 변화를 1) 법제도의 형성과 현실적 실행에 관련된 부분 2) 경제구조의 변화와 관련된 부분, 두 가지 측면으로 나누어 접근한다. 전자는 다시 기존 법제도의 폐기 및 수정과 새로운 법제도의 창출과 관련되는 부분을 주어진 법제도의 실행에 관련된 부분으로 개념상 분리한다.  이를 도표화 하면 아래 표와 같다.

<표: 2> 시장권력의 상황변수 구조

구 분	자본권력의 강화요인	자본권력의 약화요인
1-1) 비합법적 시장권력	시장관행의 불투명성	법집행의 엄정성
1-2) 합법적 시장권력	소유권강화제도	공공성 강화제도
2) 경제구조와 시장권력	집중과 Network 양극화	사회복지 고용안정성 임금격차축소

지난 20년간 일정 기간의 민주화 과정을 거치면서 한국의 시장관리와 관련된 법률(법제도)이 ‘최소한 형식적으로는’ 시장거래의 불공정성 등 시장권력의 존재와 그 행사를 용인하지(합법화하지) 않게 된 것으로 볼 수 있다. 이 조건을 가정하고, 경제적 시장거래 측면에서 두 가지 종류의 시장권력의 높낮이를 생각해 볼 수 있다.

(1-1) 거래관계상 상이한 영향력(권력)에 기인하고, 거래 상대방의 완전한 동의(합의)없이 행사되는 권력: 많은 경우에 음성적이며, 불공정할 수 있으며, 때로는 탈법적인 요소를 가지고 있다. 다시 말해 법제도를 형식화시키며 실질적으로는 지키지 않는 거래를 의미한다.

민주화(민주주의)는 일반적으로 절차의 확립과 제도화, 투명화, 정보의 공개 등을 통해 이런 종류의 권력 행사는 억제하는 경향을 갖는다. 민주화는 자본간 담합을 어렵게 하는 요인이 된다. 민주화와 함께 정부기관과 시민사회의 시장감시 기능이 제한적이나마 강화된다.

이 경우 민주화는 자본의 시장권력의 수준을 하락시키게 될 것으로 기대된다(민주화와 함께 자본권력 1형의 감소). <그림 1> 은 이러한 유형의 자본권력이 시간의 경과에 따라 감소하는 것을 표현한다. 관련지표로는 재벌감시, 가격감시, 소비자 운동, 고발건수, 소송건수, 승패소 건수 등 관련 지표들이 사용될 수 있다.

<그림 1> 자본의 시장권력 : 유형1

(1-2) 두 번째 유형으로 완전히 공정하고 민주적이며, 합의(consensus)적인 의사결정 과정을 가정할 경우에 합법적으로 허용되는 자본권력의 수준을 고려한다. 이는 자본주의에 내재적인(자본주의인 한 없앨 수 없는) 시장권력의 정도를 의미한다. 대표적으로 사적 소유권의 보호가 강해질수록 자본권력의 수준은 높아진다. 외환위기를 끼고 진행된 민주화과정은 주주권의 강화 등 자본소유자의 권리를 강화시켰다. 신자유주의 이데올로기의 확산과 함께 이런 의미에서 자본권력의 수준은 높아졌을 것으로 기대된다. 현재 진행중인 결정적인 변수는 한미 FTA에 따른 후속법률 제․개정 내용이다. 이 유형의 시장의 자본권력 수위는 국가별로 또는 한 국가내에서도 시기별로 변화하며, 그림 2에서 계단식 형태는 법률의 제․개정을 수반하는 제도변화의 특징을 반영한다. 그림 2는 이 유형의 자본권력이 시간의 경과에 따라 갖는 변화를 표현한다. 시간의 경과에 따른 권력의 증가는 법제도 변화의 뚜렷한 계기들로서 YS 정부의 세계화(OECD가입), 외환위기이후의 법제도 개정, 향후 한미FTA 등에 따른 법 제개정 등의 계기들을 갖게 된다. 우리가 민주화 이후 시민권력의 확대에 대비되는 시장권력의 강화를 논한다면, 그것은 시민운동에서 소홀했던 경제관련 법안의 제․개정 영역에서 찾을 수 있다. 유형1의 자본 시장권력과 여기서 고려해 보면, 유형1은 민주화의 진행과 함께 하락하지만 자유주의 경제제도 개혁의 결과로 계단식으로 높아지는 유형 2의 권력을 바닥으로 해서 하락하는 것으로 이해할 수 있다.

법제처는 6월 초 한·미 자유무역협정(FTA) 타결에 따라 정비가 필요한 법령(법률·대통령령·부령)이 현재까지 70건으로 조사됐다고 밝혔다.  법제처가 한-미FTA 협상 타결 이후 조사한 결과에 따르면, 한·미 FTA 후속조치를 위해 정비가 필요한 법령은 법률 27건, 대통령령 25건, 부령 18건 등 총 70건이다(국정 브리핑, 2007.6.7).  실제로 올 정기국회에서 법제처는 한·미 자유무역협정(FTA) 이행을 위해 정비가 필요한 법안 23건을 제출했다(졸고, 2007a 참조).

<그림 2> 자본의 시장권력: 유형2

이제 그림1의 유형 1과 그림2의 유형 2를 (수직으로) 합하여 그림 3에 그릴 수 있다.  이렇게 함으로써 지난 20여 년간 민주화의 진행과 함께 자본권력의 강화(즉, 민주주의의 위기 현상)가 나타나는 현상을 설명할 수 있는 가능성을 보려는 것이다. 즉, 이 현상은 유형1의 자본권력은 약화되어 왔지만 유형2의 자본 권력이 강화되었다면 해명될 수 있는 것이다.

<그림 3> 자본의 시장권력: 유형1+유형2

이상적으로 민주화는 유형1 의 시장권력 수준을 낮출 뿐만 아니라 유형 2의 권력 수준 또한 낮출 것으로 기대된다. 부연하면 유형 2는 법제도내 공정성, 계약 주체간의 대등성, 계약의 자발성과 보호 등이 이루어져 있는 경우에라도(이른바 중소기업과 대기업, 고용인과 피공용인, 모든 경제 주체간에 ‘법 앞의 평등’ 보장),  자본주의 시스템이 극복할 수 없는 시장내 권력관계의 존재를 의미하는 반면, 1은 법제도와 현실간의 괴리를 의미한다.

그림3 에서 수평선으로 그려진 d의 높이는 합법적으로 제도화된 자본권력의 수위를 표시한다(그림2의 유형2의 한 계단). 따라서 d의 높이는 비교자본주의 연구의 성과에 따르면 국가마다 상이하며, 같은 국가내에서도 시기마다 상이할 것이다. d의 상대적 높이를 올리는 법제도 변화는 소유권의 절대화(강화) 정도, 주주권의 강화 정도, 투자자 보호의 정도 등으로 파악할 수 있으며, d의 높이를 내리는 변화는 법제도화된 공공성과 시민권리의 강화를 반영한다. 예를 들어 토지공개념의 제도화, 건축비 원가 공개제, 주민투표에 의한 월마트 진입 거부 허용, 대형마트의 진입시 소규모 업주들의 합의 절차를 거치게 하는 제도, 초등학교 점심에 국산쌀을 사용하도록 하는 조례 등은 d의 높이를 내리는 제도들로 이해할 수 있다.  a, b, c 선은  법제도상에 형식적으로 반영된 자본권력과 시장에서 현실로 나타나는 자본권력의 수준을 더해서 표현한다. 즉, 유형1 권력과 유형2 권력의 변화를 합친 수준을 반영하는 것이다.

자본주의 비교분석의 대표적 신흥연구자에 속하는 Amable(2003)의 연구에 따라 복지축과 시장축을 구별해서 국가별 자본권력의 상황을 파악할 수 있다. Amable에 대한 해석은 Yamada(2007) 참조.

a선: 유형1 권력의 하락효과보다 유형2 권력의 상승효과가 더 강해 시간의 경과와 함께 자본의 시장권력이 강화되는 경우

b선: 유형1 권력의 하락효과와 유형2 권력의 상승효과가 대등하게 상쇄되어 시간의 경과와 함께 자본의 시장권력이 안정적인 수준을 유지하는 경우

c선: 유형1 권력의 하락효과가 유형2 권력의 상승효과보다 더 강해 시간의 경과와 함께 자본의 시장권력이 약화되는 경우

선험적으로 민주화의 효과로 c선의 상태를 기대하는 경우가 많지만, 현실에서 민주화와 함께 a, b 형태가 나타날 가능성은 얼마든지 존재한다. a, b, c선과 d 선간의 격차는 자본권력에 의한 시장에서 보이는 법제도의 무력화, 우회, 편법, 탈법, 이른바 대기업의 횡포, 예를 들어 최근 들어 다시 문제시되고 있는 하청중소기업 단가 깎기, 정부의 중소기업 지원 자금을 납품 단가에 미리 반영하기 등을 의미한다.

2) 경제구조의 변화와 현황

시장권력 변화를 구성하는 두 번째 부분은 경제구조의 변화와 관련된 부분이다. 앞에서 법제도의 형성과 현실적 실행에 관련된 부분을 각기 분리해서 민주화에 따라 시장권력이 강화되는 현상이 발생할 가능성을 찾았지만, 지수(index)화를 통해 수치적인 수준을 추정하는 일은 이후의 실증연구 과제로 남아 있다. 한편 경제구조의 변화는 자본권력의 강화여부에 관한 개연성을 사전적으로 판단하기 위한 보다 거시적인 상황 분석에 속한다. 여기서도 지수자체를 만드는  과제는 다음 기 연구과제로 남기고, 그 추이를 기본 지표형태로만 양극화 현상과 재벌의 시장독점에 국한해서 검토한다.

(1) 실업 비용의 변화

노동계약파기(실업, 비정규직화)에 따른 비용이 증가하면 자본의 노동에 대한 권력은 강화된다고 볼 수 있다. 따라서 고용율의 하락, 실업율의 증가, 비정규직의 증대는 자본권력의 강화에 기여할 것이다. Bowles(2005, 534)가 국가별 비교자료를 이용해서 사회내 경제적 불균형의 정도와 노동시간과의 양(+)의 상관관계를 보여주고 있듯이, 자본소득-노동소득간 격차뿐 아니라  정규직-비정규직 등 노동자 고용 상태별 임금격차의 확대는 자본권력의 강화에 기여한다. 외환위기 이전 1990년대 상반기부터 지니계수로 측정된 소득 불평등은 추세적인 악화를 보여주기  시작해서 외환위기 이후 급격히 악화되었다가 안정화 국면에 들어서고 있다(김유선, 2007 참조).

김유선(2007)의 연구는 비정규직의 수 증가와 노동조건의 악화가 전반적으로 더 이상의 악화를 보이지 않고 안정화되고 있다는 평가를 내리고 있다.

<그림: 4>   지니계수 및 소득 5분위 배율 추이

*) 자료인용: 이내황, 하준경, 강태수(2004), “경제양극화의 원인과 정책과제”, 금융경제연구 14호, 한국은행 금융경제연구원.

**) 원자료: 통계청, 도시가계연보 각호

따라서 실업비용과 관련된 상황분석을 통해 기대할 수 있는 자본의 시장권력의 추이는 다음과 같이 참고예시 표 1과 기대된다.

< 참고예시 표 1 >

시기	시장권력의 상대 평가
YS 정부 이전	낮음
YS 정부이후	높아지기 시작
외환위기 이후	빠르게 높아짐
외환위기 10년 후	안정화

(2) 시장 독점의 변화

자본간 넷워크network의 강화는 자본의 암묵적(혹은 명시적) 담합의 용이성을 높이므로 자본 권력의 강화에 기여한다. 한국의 특징적인 자본간 넷워크의 하나는 재벌체제이다. 시장에서의 경제적 독점의 정도와 관련해서 일반집중도(상위 소수기업이 국민경제 전체에서 차지하는 비중),  산업집중도(CR3, 표준산업분류 5자리 기준의 단일 산업에서 상위 3개 기업의 시장점유율 비중), 시장집중도(CR3, 표준산업분류 8자리 기준의 단일 품목시장에서 상위 3개 기업의 시장점유율 비중) 등이 사용된다.

<표: 3> 80년대 이후 일반집중도* (단위: %)

연도 출하액	81	82	84	86	88	90	92	94	96	97	98	99	00	01	02	03	04
50대기업	36.6	36.8	34.8	31.0	30.3	30.0	32.0	32.2	34.4	37.1	38.4	38.0	38.1	36.8	35.7	36.6	38.5
100대기업	46.2	46.0	43.6	39.3	38.1	37.7	39.2	39.2	41.2	44.2	45.9	45.1	44.8	43.7	42.5	43.2	45.1

* 일반집중도 = 상위소수기업의 출하액 / 광공업부문 전체 출하액

출처: 공정위(2006.11.3), 「2004년 시장구조 조사 결과」, 경제개혁연대(2006)에서 재인용.

이를 앞의 시기구분과 관련해서 보면 90년대 초반까지의 시장 독점도 하락 시기, 90년대 초 이후 상승추세 시작, 외환위기 이후 급증후 안정기로 기대해 볼 수 있다. 아래 표로부터 산업집중도의 경우를 가지고 자본의 시장 권력 추이를 추정할 경우에는 이와 조금 다른 패턴을 기대해 볼 수 있다. 하락추세로 외환위기까지 이어지다가 외환위기를 기점으로 급속히 증가하고 99년 이후는 하락 안정세가 나타난다.

<표: 4> 80년대 이후 산업집중도(CR3) 추이 (단위: %)

연도 출하액	81	82	84	86	88	90	92	94	96	97	98	99	00	01	02	03	04
단순평균	62.3	62.3	61.3	58.4	56.0	52.8	52.2	48.6	46.6	48.6	50.0	45.4	44.0	43.4	41.5	41.5	42.4
가중평균	59.2	60.0	59.7	55.1	53.0	52.6	51.4	49.2	49.3	51.7	53.6	54.2	52.5	51.5	49.4	49.4	50.9

출처: 공정위(2006.11.3), 「2004년 시장구조 조사 결과」, 경제개혁연대(2006)에서 재인용.

한편 김상조(2007)은 외환위기이후 현저히 강화된 4대 재벌과 8대 재벌을 구분하여 이와 다른 의미를 갖는 지표를 제시하고 있다. 개별기업단위의 자료에 근거한 각 집중도 지표들이 재벌의 경우에 적용하기 어렵기 때문에 GDP 대비해서 재벌의 매출액 및 총자산의 비중을 구한 것인데, 이 때 재벌을 외환위기이후 계열분리된 친족그룹을 포함시켜 재계산했다. “공통의 지배권하”에 속해 있는 기업집단 전체를 측정대상 단위로 하려는 시도이다. 김상조(2007)의 방법에 따라 경제개혁연대(2006)에서 제시한 표는 다음과 같다.

<표: 5> 8대 재벌의 매출액 및 총자산의 GDP 대비 비중 추이 (단위: %)

① 매출액 기준

	90	91	92	93	94	95	96	97	98	99	00	01	02	03	04	05
4대재벌	34.1	35.4	35.5	36.8	38.4	42.3	45.4	49.2	56.0	55.7	61.4	53.7	49.6	42.2	47.0	49.2
5-8대재벌	5.8	6.0	6.2	6.2	6.1	6.5	6.6	6.7	6.7	5.9	6.9	6.8	6.8	6.3	7.5	7.6
8대재벌	39.9	41.3	41.7	42.9	44.5	48.8	52.0	55.9	62.7	61.6	68.3	60.5	56.4	48.5	54.4	56.8

자료: KIS-Line

*) 경제개혁연대(2006)에서 재인용

② 총자산 기준

	90	91	92	93	94	95	96	97	98	99	00	01	02	03	04	05
4대재벌	27.2	28.3	28.7	28.5	29.8	32.6	37.3	46.1	49.5	49.6	47.3	39.4	37.8	39.5	40.2	43.5
5-8대재벌	8.2	8.7	8.7	8.4	8.2	8.4	8.6	9.5	10.0	10.4	10.3	9.3	9.2	9.6	9.7	9.8
8대재벌	35.4	37.0	37.3	36.9	38.0	41.0	45.9	55.5	59.5	60.0	57.7	48.7	47.1	49.1	50.0	53.2

자료: KIS-Line

*) 경제개혁연대(2006)에서 재인용

관련 지표들을 함께 고려하여 얻을 수 있는 자본의 시장권력의 상황적 수준은 선험적(혹은 직관적)으로 판단하기 어려우나, 외환위기이후 일정기간 동안 현저히 강화되었다가 일정기간이후 안정화 현상을 보여준다는 점을 기대할 수 있다. 추가적인 문제는 외환위기 이후 재벌들의 구조조정으로 기존그룹의 분리, 해체와 재편성, 재결합이 나타났을 뿐만 아니라, 외국자본의 진입으로 인해 그 이전시기와 비교할 수 있는 일관성 있는 자료를 얻기가 어려울 것이라는 점이다. 기존 연구에서 사용했던 지표를 가지고는 자본독점의 강화 여부를 판단하기가 곤란할 수 있다.  예를 들어 기존 자료에서 30대 재벌기준으로는 현저한 독점지표들의 완화가 발견되고, 5대 재벌 기준으로는 집중이 강화되었다는 사실을 시사받을 수는 있으나, 개방으로 인한 외국자본의 개입 효과를 판단하는 것은 대단히 어렵다.

(3) 금융화와 자본간 연계(networks)

금융투자가의 영향력 확대는 일종의 사령탑을 형성하여 자본간 공통의 이해를 높일 수 있으므로 자본 권력의 강화에 기여한다. 기업의 투자결정을 특히 주식시장을 통한 투자가의 공통(집단) 행동에 구속시켜 사회적 파괴력을 높일 수 있다. 그러나 금융투자가의 영향력 확대와 자본간 공통이해의 정도를 높이는 상황의 지표는 거시적 지표 가운데는 찾기 어렵다고 판단된다. 향후 보다 미시적인 사례연구가 필요할 것이다. 무엇보다도 금융화(financilaization) 현상을 지표화할 수 있을 정도의 이론적 개념화 작업이 여전히 충분하지 않다.

금융화에 관한 서구의 연구들은 금융부문이 실물부문과 여타의 다른 경제영역에 대해 지배력을 강화하는 현상(Aglietta, 2000), 금융시장과 금융기업 및 금융엘리트의 중요성이 증대하고, 가계와 비금융기업 등 비금융부문의 금융활동도 확대되는 현상( Duménil & Lévy, 2002), 그리고 금융시장이 비금융기업의 행태에 미치는 영향의 확대현상(Crotty, 2002) 등에 각각 방점을 두어 파악하고 있다. 김의동(2004)는 한국에서 실증적으로 금융화 현상을 보이려 했으나, 금융연관비율의 증가 및 그와 관련된 범주들을 통해 파악되는 새로운 현상으로서의 금융화와는 구별되는 전통적인 금융심화의 개념에 의존하고 있다.

(4) 산업구조의 다양성

경기순환의 패턴(주기와 진폭)이 서로 상이한 산업들이 다양하지 못하면 못할수록 경기 싸이클의 통일성이 높아지고, 서로 다른 산업에 속한 개별 자본간의 이해관계가 다양화되는 것을 막아 정태적 의미에서 자본권력의 강화에 기여할 수 있다. 여기서 정태적이라 함은 산업구조의 단순화를 수반하는 집중화가 초래할 시장 전체의 변동성의 리스크 문제가 발생하기 때문이다.  임금 격차와 마찬가지로 이윤율 격차의 증가는 계약 파기의 비용을 증가시켜 자본간에 행사되는 자본의 권력을 강화시킬 상황이 될 수 있다. 자본간, 노동간, 자본내, 노동내의 양극화에서 얻는 자본의 사적 이익이 사회적 비용보다 크다면, 시장권력관계의 최상위에 속하는 자본분파는 [특정 조건하에서] 이 상황을 개선할 유인을 갖지 못할 수 있는 것이다.

아래 그림 5는 반도체, 무선통신기기, 자동차, 컴퓨터, 선박의 5대 품목 수출비중이 보이는 추세를 그렸다. 앞에서 제시한 몇 가지 지표들과 공통적으로 외환위기 이후 90년대 초부터 5대 품목으로의 집중도가 높아지고 있으며, 다른 지표들과는 달리 외환우기이후 일정기간이 경과한 이후에도 안정화 경향은 보이지 않고 있다. 따라서 산업구조의 단순화 및 다양화 지표로 볼 경우 자본권력 강화 수준은 지속적으로 높아지고 있는 것으로 기대할 수 있다.

<그림: 5> 5대 품목의 수출비중 변화추이 (1980~2004)	(%)

자료 : 한국무역협회, 무역통계

출처: 한국은행(2004)

관련된 지표 수치를 얻기 위해 산업별 경기 동조성 정도의 추정치와 산업구조상의 품목별 집중도를 지표화 자료로 사용할 수 있을 것이다.

(5) 소비패턴과 구매력 분포

앞에서 본 거시적 상황지표들과 좀 다른 측면에서 소비패턴의 계급․계층별 양극화 관련 지표들 또한 구매력 분포의 계급․계층성과 관련을 갖는다. 소비패턴의 차이가 확대되는 경우  자본권력의 강화 상황을 기대할 수 있는데, 고소득층의 구매력 향방이 투자향방에 더 큰 영향을 미치고, 고소득층은 일반적으로 자본소유자와 친화성을 갖는다고 볼 수 있기 때문이다.

5. 결론 및 연구과제

앞으로 계속될 연구의 중간단계로서 이 보고서는 ‘민주주의 위기’론이 주목하는 현상 즉, 민주화의 진행과 함께 시장권력이 강화되는 현상을 분석할 수 있는 방법을 모색하고자 했다. 또 관련지표의 예를 통해, 최근 10-20여 년간 자본의 시장권력 지표를 실제로 작성할 경우 기대할 수 있는 지표상 추이의 개연성을 검토했다.

지수화 처리되지 않은 관련 지표의 추이로만 보면 경제적 집중 또는 독점화 현상과 관련하여 외환위기이후에 사회적으로 부각된 다수의 현상들 - 수출․내수 양극화, 산업간 양극화, 기업간 양극화, 고용 및 소득, 자산소유 양극화 등 통상 양극화 현상의 범주에 포함된다 - 은 대부분 90년 초중반이후(즉, 외환위기 이전)부터 나타나기 시작하였다는 것이 관찰된다. 그리고  외환위기 이후의 변화들은 이 현상 또는 경향을 강화하거나 양적으로 확대시킨 것으로 해석할 수 있을 것으로 기대된다. 이 때문에 자본권력의 강화현상과 요인을 다루는데 있어서 단순히 외환위기의 효과만에 주목하는 것은 오류일 수 있다. 1980년대 후반 이후 민중적 이해관계를 갖는 사회경제적 조건의 개선은 ‘세계화’를 내건 김영삼정부 초반까지 나타나는데 그친 것으로 관련 통계들에 의거해 판단할 수 있을 것으로 보기 때문에,  80년대까지의 산업화 과정과 그것의 사회적, 정치적 마무리로서의 민주화 과정이 그 이후 경제적 집중과 독점화에 작용 및 반작용했을 것이라는 가설이 유효할 수 있을 것이다.

논리적 측면에서만 볼 때, 정치적 민주화와 사회복지의 확대간의 관련성은 모호하다. 실제로 투표를 행하는 유권자 집단(경제적 약자로서 사회복지의 확대를 일반적으로 지지하는 사회적 다수와 다르다)의 의사가 사회복지의 확대를 원할 것인지 사전적(a priori)으로는 알기 어렵기 때문이다. 이와 마찬가지로 정치적 민주화가 시장권력의 사회적 통제를 자동적으로 가져올 논리적 근거도 취약하다. 이 때문에 이 관계가 현실사회에서 드러나는 데는 사회운동의 역할이 중요하다. 법제도와 경제구조의 변화라는 자본권력 행사의 상황분석은 정치적 의사 결정과 결합해야 사회적으로 보다 의미있는 결과를 얻을 수 있을 것이다.

끝으로 법제도와 경제구조의 변화는 상대적으로 거시적 상황에 속하는 것으로서 실제 권력의 행사과정을 파악하는 수단은 아니라는 한계가 있음을 지적해야 한다. 경제권력의 행사과정에 대한 분석은 사례연구를 포함하는 미시적 연구를 필요로 하고 있다.

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민주화 이후의 사회정책과 복지국가 평가:

사회적 시민권의 관점에서

윤상우

(한림대, 사회학)

< 목 차 >

1. 문제제기

2. 사회적 시민권으로서의 사회정책과 복지국가: 이론적 배경

3. 민주화 이후 빈곤·불평등 현황과 사회정책 평가

1) 빈곤 및 불평등의 실태

2) 민주화 이후 사회정책의 전개과정과 그 현실

4. 사회정책의 낙후성과 사회적 시민권의 미성숙

1) 구조적 요인: 개발독재의 유산과 신자유주의의 압박

2) 제도적 요인: 생산레짐과의 연계성과 제도적 경로의존성

3) 정치사회적 요인: 복지정치와 정책결정구조의 취약성

5. 평가와 전망

1. 문제제기

한국의 민주화 이행이 갖는 역설적인 결과 중 하나는 그것이 경제적·사회적 불평등의 확대와 맞물려 있다는 점이다. 물론 여기에는 포스트-이행과정에서 발생한 세계화의 충격과 IMF 위기, 그리고 그후 급속하게 진행된 신자유주의로의 재편에 직접적인 원인이 있다. 그럼에도, 정치적 민주화 즉 정치적 독점의 해체가 경제사회적 독점의 해체 혹은 탈독점화로 이어지지 않았다는 사실은 한국의 민주화에 대한 대중의 기대와 열망을 약화시키는 요인임에는 틀림이 없다.

IMF 위기 이후 ‘박정희 담론’의 양산과 대중적 유포는 이를 단적으로 반영하는 현상이다. 비록 정통성이 결여된 쿠데타에 의한 집권이었고 무수한 인권유린을 자행한 억압적 독재체제였음에도, 고도성장에 기반한 소득증대와 빈곤감소, 그리고 상대적으로 완만한 불평등 추이가 대중들에게 더 깊게 각인되어 있고, 박정희 시절에 대한 끊임없는 향수를 불러일으키고 있는 것이다. 이는 분명 위험한 일이다. 이러한 개발독재의 유산이 민주화 이후 민주정부의 정책들을 여전히 ‘성장우선주의’에 매몰되게 만들었고, 나아가 한국사회 전체를 강박적인 ‘성장중독증’에서 벗어나지 못하게 만들고 있다. 압축적 산업화의 협애한 역사적 경험속에서 민주주의와 경제성장이 함께 가지 못하고, 성장과 분배·복지는 서로 상충되며, ‘무능한 민주정부’ 보다 ‘유능한 독재정권’이 더 낫다는 인식이 확산될 때, 그 역사적 귀결은 파시즘이었다는 사실을 우리는 서구의 경험속에서 익히 보아왔다.

권위주의체제하에서는 분배·복지에 대한 정책적 고려가 사실상 부재했지만 고도성장과 고용증대만으로도 어느 정도 빈곤과 불평등문제를 해결할 수 있었다. 문제는 산업화 초기 만연했던 절대빈곤은 경제성장만으로도 효과가 나타나지만 상대빈곤은 적극적 소득재분배의 노력없이는 해소되기 어렵다는 사실이다(김순영, 2005: 258). 게다가 IMF 위기와 신자유주의적 재편이 강제한 노동시장 유연화 및 비정규직의 팽창은 고용증대가 빈곤·불평등의 완화를 가져오던 선순환고리를 해체시켰고 경제적 양극화라는 몇배는 강화된 불평등의 짐을 강제하였다. 물론, 한편에서는 IMF 경제위기로 신자유주의의 선택이 불가피했고 따라서 애초부터 적극적인 소득재분배 정책은 불가능했다는 주장이 제기되기도 하고, 다른 한편에서는 신자유주의에도 불구하고 민주정부(특히 김대중 정부)하에서 사회정책 및 사회복지제도의 의미있는 진전과 확대가 있었다는 주장(김연명, 2002)이 제기되기도 한다.

또한 한국에서 불평등의 정도가 심각하지 않았던 것은 개발독재 이전의 역사적 유산에 기인하는 바가 컸다. 한국의 ‘공유된 성장’(shared growth)은 산업화의 결과물이라기보다는 한국전쟁, 토지개혁 등 상대적으로 평등한 역사적 조건에서 산업화를 시작한데서 연유하는 것으로 볼 수 있다(Ho, 1978).

그러나 서구 복지국가의 형성·발전의 역사는 이러한 변론이 변명에 불과하다는 점을 일깨워준다. 서구 복지국가는 경제가 안정되고 평탄한 시기에 이루어진 것이 결코 아니었다(고세훈, 2005; Nun, 2003; 최장집, 2005). 단적으로, 선발 복지국가인 독일, 영국, 스웨덴 등은 오늘날의 한국과 비교할 때 산업화의 양적 수준이 형편없이 낮은 단계에서 이미 시작되었다는 점, 1970년대 자본주의의 위기상황에서 민주주의로 이행한 남부 유럽국가들(스페인, 포르투갈, 그리스)이 복지국가적 발전경로로 나갈 수 있었던 점, 신자유주의 세계화와 ‘복지국가 위기론’의 공세속에서도 서구의 복지지출이 비교적 안정적인 수준을 유지하고 있는 점을 우리는 어떻게 이해하고 받아들여야 할까? 멀리 나갈 것도 없이, 한국 사회복지의 현수준이 한국보다 산업화 수준이 한참 낮은 터키나 그리스, 여타 제3세계에 속하는 수많은 국가들보다 뒤처져있다는 사실은 무엇을 의미하는가?

사실 엄밀히 말해 유럽의 선진 복지국가들이 사회복지체제를 구축하기 시작한 것도 2차대전으로 생산체제가 완전히 붕괴된 최악의 경제난국에서였다. 그리고 1970년대 중반 민주화의 ‘세 번째 물결’을 주도한 포르투갈, 스페인, 그리스는 유럽의 가난한 국가들로서 사회보호를 위한 재정지출이 평균 10%도 채되지 않은 국가였지만(OECD 평균 24%), 민주화 이후 사회복지비 지출은 20%에 달할 만큼 두배 이상 급증하였다(최장집, 2005: 469-470).

이 연구는 포스트-이행과정에서 정치적 탈독점화와 경제적·사회적 탈독점화가 조응하지 못하고 괴리·확대재생산되는 문제를 사회정책(social policy)의 실패와 한계, 그리고 한국 복지국가레짐(welfare state regime)의 취약성이라는 맥락에서 검토하고자 한다. 이는 한편으로는 민주화 이후 민주정부가 사회정책을 진정한 사회적 시민권(social citizenship)의 문제로 확립하는데 실패했다는 정치적 실패와 관련된 것이고, 다른 한편으로는 복지·재분배문제를 둘러싼 시민사회내의 복합적 갈등(자본의 대응과 노동·시민운동의 한계), 그리고 그 결과 이를 정치화하는데 실패한 한국 민주주의의 취약성과 관련된 문제이다.

사회정책은 가족정책, 교육정책, 노동시장정책, 보건정책, 복지정책 등 다양한 영역에 걸쳐있지만, 일반적으로 합의된 핵심은 ‘생존권 보장’을 둘러싼 일련의 국가정책을 의미한다고 할 수 있다. 따라서 본 연구에서 사회정책은 노동시장정책과 사회복지정책을 포괄하는 개념으로 사용한다.

2. 사회적 시민권으로서의 사회정책과 복지국가: 이론적 배경

역사적으로 자본주의, 민주주의, 복지국가 간에는 상호연쇄적인 상관관계가 존재한다. 자본주의 발전과 계급구조의 변화를 매개로 민주주의가 발전하였고, 민주주의의 발전과 노동정치를 매개로 복지국가가 형성되고 발전하였다(고세훈, 2007: 32). 복지국가는 자본주의체제에 내장된 결함인 경제적 불평등과 빈곤에 어느 정도 완충작용을 함으로써 자본주의와 민주주의의 공존·양립을 가능케한다. 그러나 서구의 경험에서도 보듯이, 복지국가가 민주주의의 자동적 산물인 것은 결코 아니다. 비스마르크 시대 독일의 경우, 당시로서는 전향적이었던 복지정책은 민주주의와 노동계급의 시민권(특히 참정권)을 억제하기 위한 수단이었고, 반대로 미국, 호주, 스위스와 같이 일찍이 민주주의에 도달한 곳에서 오히려 복지국가의 발전이 지체되는 경우도 있어왔다(Mishra, 1996: 59; Esping-Andersen, 2006a: 43).

사회정책과 복지국가가 실질적 민주주의의 진전에 조응한다는 것은 그것이 곧 사회적 시민권 개념에 입각해있음을 의미한다. 18세기의 공민권(civil right), 19세기의 정치권(political right)에 이어 등장한 사회권(social right)은 “어느 정도의 경제적 복지와 보장, 그리고 사회의 지배적 기준에서 보았을 때 문명화된 삶을 충분히 누리고 사회의 유산에 충분히 참여할 수 있는 권리”(Marshall, 1963: 74)로 규정되는데, 이는 근대 민주주의의 결실이자 완성을 의미하며 복지국가와 사회정책을 이론적으로 뒷받침하고 규범적으로 정당화하는 근거로서 작용한다. 민주주의와 복지국가를 매개하는 사회적 시민권 개념은 자본주의 시장원리에 따른 성장극대화와 자원배분이 사회정의와 평등을 보장해주는 것이 아니라는 인식에서 출발한다. 경제적인 측면에서 이는 소득과 고용보장을 시민의 권리로 인정한다는 점에서 순수 시장논리와 의도적으로 결별하는 것을 의미하며, 도덕적인 측면에서는 보다 보편적이면서 비계급적인 정의와 연대성을 약속하는 것이다(Esping-Andersen, 1999: 16). 이런 점에서 시민권은 기본적으로 사회통합의 이론이다(최장집, 2005: 445). 개인의 기본권, 정치참여권, 그리고 사회의 경제적 성과를 분배받을 권리로서 시민권은 이 권리를 획득하지 못하고 있는 개인·집단을 사회내로 포섭 또는 통합하는 것을 중심 내용으로 하기 때문이다. 따라서 사회적 시민권 이론은 성장과 효율성, 개인주의적 시장경쟁의 경제적 가치만이 아니라 분배적 정의를 통해 공동체의 성원을 사회내로 통합할 수 있는 사회적·도덕적 가치를 사회발전의 필수적인 요건으로 상정한다.

서구의 역사적 경험에서 국가복지를 하나의 ‘권리’ 또는 수급자격으로, 나아가 모든 시민을 포괄하는 보편적인 급부로 인식하는 발상이야말로 2차대전 이전과 이후의 사회정책을 구분짓는 핵심요소였다(Mishra, 2002: 223). 같은 맥락에서 이는 복지국가의 발전단계와 복지국가의 유형을 구분짓는 준거점으로 작용하는데, 그 기본적인 이행은 국가복지에 대한 개념화가 ‘잔여적’ 개념화에서 ‘제도적’ 개념화로 이행해 간 것으로 요약될 수 있다(Wilensky and Lebeaux, 1965; Furniss and Tilton, 1977; 고세훈, 2007: 22-24). 전자는 사회적 시민권이 부재한 형태이며, 후자는 사회적 시민권에 입각한 복지국가를 의미한다.

국가복지에 대한 ‘잔여적’ 개념화와 ‘제도적’ 개념화는 윌렌스키와 르보(Wilensky and Lebeaux, 1965)의 선구적 연구에서 제기되었으며, 티트머스(Titmuss, 1974)는 그 연장선에서 ‘잔여적’ 모형, ‘산업적 성취-수행’ 모형, ‘제도적 재분배’ 모형을 제시하였다. 또한 퍼니스와 틸튼은 유사한 내용을 ‘적극국가’, ‘사회보장국가’, ‘사회복지국가’로 개념화 한 바 있다(Furniss and Tilton, 1977). 이후 복지국가 유형론의 대표적 논자인 에스핑앤더슨(Esping-Andersen, 1990)은 ‘자유주의적’, ‘보수주의적’, ‘사회민주주의적’ 복지국가의 유형화를 제시했는데, 자유주의적 복지국가는 잔여적 모형 또는 적극국가에, 보수주의적 복지국가는 산업적 성취-수행 모형 또는 사회보장국가, 사회민주주의적 복지국가는 제도적 재분배 모형 또는 사회복지국가에 대체로 조응한다. 복지국가의 유형화에 대한 포괄적 소개와 정리로는 김태성·성경륭(2000: 165-195)을 참조하라.

초기의 복지개념은 자유시장경제에서 특정 개인의 생활수준이 과도하게 하락하는 것을 방지하기 위해 제공되는 안전망(safety net) 또는 국민최소수준(national minimum)을 의미했다. 여기서의 복지는 주로 ‘절대빈곤’인구에 대한 공적 부조의 형식으로 정책화된다. 그러나 분배구조의 변화 등 사회의 구조적 변화를 추구되지 않으며, 기본적으로 복지의 제공은 ‘빈곤층 구제’를 지향하는 예외적·잠정적·비상기능의 성격을 지닌다. 여기에 조응하는 ‘잔여적 복지국가’는 취약집단에 대한 복지제공의 일차적 책임을 가족이나 시장이 부담하고 그 잔여부분을 국가가 제공하는 경우를 말한다. 복지제공에 있어 국가의 역할은 최소화되고 가족·사회의 복지기능이 실패했을 때만 국가가 개입한다. 또한 사회복지의 급여수준이 대체로 낮고, 수급을 위해서는 매우 까다롭고 치욕적인 소득·자산조사를 거쳐야 한다.

2차대전 이후의 복지개념은 안전망 제공이라는 개념을 넘어서 확대된다. 절대적 빈곤보다는 상대적 빈곤이 보다 중요한 문제로 인식되면서, 복지국가의 목표로 사회정의와 평등, 연대성을 지향하는 탈상품화 정책과 재분배 정책이 중요한 내용으로 등장하게 된다. 따라서 복지의 수혜는 정당하게 요구할 수 있는 ‘권리’이며, 그 대상은 전국민을 포괄하는 보편적·항상적 형태를 띤다. 이에 조응하는 ‘제도적 복지국가’는 복지제공의 일차적 책임을 국가가 감당하고 다양한 복지입법을 통해 이를 실현하는 형태를 의미한다. 여기서 국가의 역할은 극대화되고, 소득조사에 의한 급여가 아닌 하나의 사회적 권리로서 보편적으로 급여가 제공되고, 급여의 수준도 높다.

그렇다면, 실질적 민주주의에 조응하고 사회적 시민권을 수반한 ‘제도적’ 복지국가와 사회정책은 어떻게 구체화될 수 있을까? 여기서는 에스핑앤더슨이 서구 복지국가체제를 유형화하면서 제기했던 기준인 ‘탈상품화’(decommodification), ‘사회계층화’(stratification), ‘복지레짐(welfare regime)에서 국가-시장-가족의 역할’이 유용한 준거점이 될 수 있을 것이다.

사회적 권리가 불가침의 것이라면, 사회적 권리가 성과보다는 시민권에 근거하여 부여된다면, 사회적 권리는 시장에 맞서 개인의 지위의 탈상품화를 수반할 것이다. ‘탈상품화’란 “개인이나 가족이 시장의 참여와는 무관하게 사회적으로 표준적인 생활을 영위할 수 있는 정도”(Esping-Andersen, 2006a: 51-52)로서, 다른 말로 비자발적으로 시장에서 밀려난 자들이 자신의 노동력을 상품화하지 않고도 최소생활을 영위할 수 있게 하는 사회적 장치를 의미한다. 그리고 ‘사회계층화’란 복지국가 및 사회정책이 불평등구조에 개입하여 잠재적으로 그것을 교정하는 메커니즘으로서 작용하는가 아니면 그 자체가 신분의 차별과 계급분할, 낙인(빈민구제, 자산조사 공적부조)을 강화하는 요소인가를 가늠하는 지표이다(Esping-Andersen, 2006a: 55). 복지국가가 사회적 시민권에 입각해있다면 그것은 당연히 초계급적 연대와 사회정의를 지향하는 ‘재계층화’의 기제가 되어야 한다. 마지막으로, ‘복지레짐에서의 시장-국가관계’는 각 나라의 전체 복지지출과 각 개인·가족의 복지총량은 시장-가족-국가투입의 혼합물로 이루어져 있다는 사실에서 비롯된다. 따라서 복지공급에서 국가, 시장, 가족이 수행하는 역할과 그것들이 서로 어떻게 맞물려 있는지도 고려해야만 한다. 이상과 같은 탈상품화, 사회재계층화, 복지혼합의 구도, 연대성과 사회통합의 원리는 복지체제와 사회정책이 사회적 시민권으로서의 위상을 확보했는가를 가늠하는 기준으로 간주할 수 있다. 이런 맥락에서 “많은 국가들이 자칭 복지국가라고 선언하고 있지만, 모두가 자신들의 사회정책이 국가의 사회통합을 촉진하고 있다고 내세우지는 못한다”(Esping-Andersen, 1999: 16)는 에스핑앤더슨의 지적은 시사하는 바가 크다.

시민권 개념을 최초로 제기했던 마샬 역시 이러한 복지국가의 이중성을 인식하고 있다. 그는 “사회서비스의 확장이 소득의 평등화를 위한 수단은 아니다. 어떤 경우에는 그렇고 어떤 경우에는 그렇지 않다”(Marshall, 1963: 107)고 언급함으로써, 시민권이 계급불평등을 감소시키기는 커녕, 어떤 의미에서는 사회적 불평등의 구조가 더욱 견고하게 유지될 수 있도록 하는 상황을 만들어낼 수 있음을 지적한 바 있다.

물론, 국가별로 탈상품화와 사회계층화를 달성하고 복지혼합을 구성하는 방식은 다양한데, 여기서 서구 복지레짐의 세가지 유형이 출현하게 된다(<표 1> 참조).

<표 1> 서구 복지국가레짐의 세가지 유형

	사회민주주의 체제	보수주의 체제	자유주의 체제
가족의 역할 시장의 역할 국가의 역할	주변적 주변적 중심적	중심적 주변적 보조적	주변적 중심적 주변적
연대의 양식 연대의 근거 탈상품화 정도	보편주의적 국가 매우 높음	친족중심적,조합주의적, 국가주의적 가족 높음(가구주의 경우)	개인주의적 시장 매우 낮음
대표적 국가	스웨덴	독일, 이탈리아	미국

출처: Esping-Andersen(2006b: 85).

그러나 다른 한편으로, 복지국가와 민주주의를 연결시키는 사회적 시민권 개념은 실제의 현실에서는 그리 간단치않은 많은 취약점과 문제점을 지니고 있다. 마샬은 시민권의 발달을 진화론적이고 누적적인 것으로, 그리고 일견 필연적이고 비가역적인 것으로 묘사하고 있지만 현실은 결코 그렇지 않다는 것이 결정적인 약점으로서 제기된다(Giddens, 1982; Turner, 1997: 73-74). 특히, 1980년대 이후 세계화와 신자유주의 담론속에서 부각된 ‘복지국가 위기론’은 많은 사람들에게 복지국가가 경제성장이나 완전고용, 심지어는 개인의 자유와 같은 여타 선망하는 목표들과 양립할 수 없다는 믿음을 강요하고 있다(Esping-Andersen, 1999: 13). 이와 관련하여 사회적 시민권 개념에 대한 몇가지 비판을 요약하면 다음과 같다.

첫째, 사회권은 논리적으로 볼 때 공민권이나 정치권과 동등한 위상을 확보하고 있지 못하다. 공민권과 정치권은 본질적으로 절차적인(procedural) 권리들이고 따라서 보편적인 인권으로서 제도화될 수 있는 권리들인데 반해, 사회권은 성격상 실질적(substantive)이어서 물질적 자원을 동원하고 재분배하는 쟁점을 제기한다. 이는 사회적 시민권이 자본주의의 경제적 권리와 사유재산권과 충돌할 수 있는 지점이다(Barry, 1990: 78-81; Mishra, 2002: 224). 둘째, 마샬의 시민권 개념은 사회권을 둘러싼 집단들의 행위와 집단간 갈등이 초래할 수 있는 영향을 간과했다. 따라서 각 시기별로 사회권의 성격이 변화하는 것, 그리고 각 나라마다 사회권의 성격과 규정이 다른 것에 대해 적절한 설명을 제공하지 못한다(Mishra, 1996: 63). 셋째, ‘권리’라는 용어, 특히 개인의 권리라는 개념은 대체로 그 기원에 있어 ‘서구적’이다. 비서구국가들, 특히 동아시아 신흥공업국가들에서 ‘시민의 사회권’이라는 개념은 거의 의미를 지니지 못한다(Goodman and Peng, 1996; Mishra, 2002: 225-226).

사회적 시민권에 대한 이러한 평가는 곧 복지국가와 사회정책이 가변성과 역동성을 지니고 있으며, 해당사회의 구조적·제도적·행위적 요인에 따라 다양한 성격과 변화의 궤적을 보인다는 것을 시사한다. 그렇다면, 복지국가와 사회정책을 규정하고, 그것의 형성·발전, 혹은 위기와 쇠퇴, 혹은 재조정 등을 야기하는 요인은 무엇인가?

첫째, 구조적 요인을 들 수 있다. 복지국가의 등장을 다룬 초기 이론들은 구조적 요인을 강조하였는데, 대표적인 것으로 근대화·산업주의 이론과 맑스주의 이론을 들 수 있다. 전자는 경제성장의 진전과 산업화가 복지국가를 필요로 하고 또 가능하게 한다고 보는데, 전산업적인 사회적 재생산 양식(가족, 교회, 길드 등)이 근대화의 추동력(사회이동, 도시화, 개인주의, 시장)에 의해 파괴됨으로써 나타나는 사회문제들을 해결하기 위해 복지국가가 출현한다는 것이다(Wilensky, 1975; Flora and Alber, 1981). 맑스주의적 접근도 복지국가가 자본주의 생산양식의 구조적 모순을 극복하기 위한 불가피한 산물임을 주장한다(O'Conner, 1973). 다른 한편으로, 1980년대 이후 서구 복지국가의 위기 또는 재편을 설명하는데도 구조적 요인들이 강조된다. 이와 관련해서는 수많은 논의들이 제기된 바 있는데, 대체로 ①세계화(globalization)와 경제개방의 충격들, ②탈산업화(deindustrialization)와 고용구조 변화, ③인구학적 변동(여성노동, 고령화, 가족구조) 등이 핵심 요인으로 언급된다(조영훈, 2004: 269-288; 송호근·홍경준, 2007: 71-90).

둘째, 제도적 요인을 들 수 있다. 제도적 맥락은 구조적·외부적 압력과 사회행위자의 반응 사이의 매개변수로서, 사회행위자들이 구조적 압력에 직면하여 다양한 대안을 선택하고 검토할 때 고려해야할 일련의 자원과 한계를 제공한다(Regini, 2000). 제도적 요인은 복지국가·사회정책의 팽창에도 관여하지만, 특히 복지국가의 위기에 대한 대응방식이 국가별로 다양하게 나타나는 것을 설명하는데 주로 활용되어왔다(Pierson, 1994). 여기서 주목해야할 제도적 요인으로는, ①생산레짐과 복지레짐의 연계성(Kitschelt et al., 1999; Hall and Soskice, 2001), 즉 복지레짐이 노동시장, 금융시장, 노사관계 등 각국 생산레짐의 조직방식과 작동원리에 따라 다양한 형태로 발전해왔다는 점, ②정치제도적 특성(정부의 당파성과 정부형태, 관료제와 재정적 역량, 정책네트워크의 특성과 거부점[veto point]의 소재 등)이 복지국가의 확장과 위기에 미치는 영향(Pierson, 2001), ③복지국가의 제도적 설계방식과 경로의존성 등을 들 수 있다.

셋째, 정치사회적 행위자들의 전략과 대응방식이다. 코르피(Korpi, 1983)와 에스핑앤더슨(Esping-Andersen, 1990)의 ‘권력자원이론’(power resource theory)이 특히 이러한 행위적 요인을 강조하는데, 노동계급의 조직화와 좌파정당의 정치력이 노동계급의 중요한 권력자원으로서 높은 수준의 복지국가 발전을 가능케한다고 본다. 구체적으로, ①선거지형에서 계급동원과 집합적 교섭력, ①노동조합의 조직화 수준, 득표율, 좌파정당 및 노동당 의석과 각료의 수, ③경쟁세력의 자원, 동원의 역사적 지속성, 권력동맹의 유형 등이 복지국가의 형성·발전 또는 위기·쇠퇴에 중대한 영향을 미치는 것으로 간주한다(Esping-Andersen, 2006a: 44-45). 따라서 복지국가의 사회정책을 둘러싼 사회세력들간의 ‘복지정치’(welfare politics)의 구도, 복지동맹(및 반복지동맹)의 형성과 대응전략 등을 주요 행위적 요인으로 요약할 수 있다.

본 연구의 목적은 민주화 이후 한국 복지국가와 사회정책의 성격을 ‘사회적 시민권’의 맥락에서 평가하고, 그것이 경제사회적 탈독점화, 불평등과 빈곤의 축소에 어떤 효과를 가져왔는지를 검토하는데 있다. 그리고 복지레짐와 사회정책의 가변성과 역동성에 주목하여, 한국 복지레짐과 사회정책이 특정한 양상으로 정립되게된 원인과, 그것이 경제사회적 탈독점화에 긍정적 혹은 부정적 효과, 그리고 그같은 특정한 결과를 야기하게된 요인을 아울러 규명하고자 한다.

앞서 논의한 이론적 배경을 바탕으로 민주화 이후 사회정책과 복지국가의 평가는 다음의 요인에 근거하여 이루어질 것이다.

①에스핑앤더슨(1990)의 ‘탈상품화’와 ‘사회재계층화’ 효과에 주목

②사회복지정책의 전반적 추이(복지비 지출, 복지혼합[welfare mix]의 구조, 정책내용 등)

다음으로, 한국 복지레짐 및 사회정책의 동학에 대한 규명은 다음의 요인들을 고려하여 분석하고자 한다.

①구조적 요인: 세계화와 IMF 위기, 개발독재의 유산(성장우선주의)

②제도적 요인: 생산레짐(production regime)과 복지레짐(welfare regime)의 연계성, 사회정책의 제도적 원리, 초기 복지제도의 설계원리, 제도적 경로의존성.

③정치사회적 요인(행위적 요인):  복지정치(welfare politics)의 구도(국가-자본-노동·시민사회), 복지동맹과 거부점(veto point)의 존재여부 등.

3. 민주화 이후 빈곤·불평등 현황과 사회정책 평가

1) 빈곤 및 불평등의 실태

1987년 이후의 ‘민주화 이행’은 빈곤과 불평등의 추이에 어떤 효과를 가져왔는가? 여기서는 불평등과 빈곤의 기본적 지표라 할 수 있는 지니계수와 소득5분위배율, 절대빈곤율과 상대빈곤율 추정치, 노동소득분배율을 중심으로 전반적 실태와 변화추이를 파악하고자 한다. 그 주요 내용은 다음의 <표 2>, <표 3>, <그림 1>과 같다.

<표 2> 불평등 관련 지표

	도시근로자가구(2인이상)		전국전가구*
	소득5분위배율	지니계수	소득5분위배율	지니계수
1990	4.64	0.295
1991	4.46	0.287
1992	4.42	0.284
1993	4.35	0.281
1994	4,42	0.284
1995	4.42	0.284
1996	4.63	0.291
1997	4.49	0.283
1998	5.41	0.316
1999	5.49	0.320
2000	5.32	0.317
2001	5.36	0.319
2002	5.18	0.312
2003	5.22	0.306	7.23	0.341
2004	5.41	0.310	7.35	0.344
2005	5.43	0.310	7.56	0.348
2006	5.38	0.310	7.64	0.351

주*:  전국 전가구의 자료인「전국가계조사」는 2003년부터 실시됨.

출처: 통계청 홈페이지 국가통계포탈(KOSIS).

<표 3> 빈곤률 추정치

(단위: %)

	절대빈곤율	상대빈곤율	빈곤탈출율
			절대빈곤	상대빈곤
1998	14.90	14.45	-	-
1999	15.59	14.36	49.37	53.54
2000	12.61	14.00	53.04	50.29
2001	13.02	15.16	50.58	48.52
2002	8.97	15.19	62.52	49.73
2003	9.15	15.67	50.91	44.90
2004	8.50	16.44	53.51	42.01

주: 1. 한국노동패널자료(KLIPS) 중 임금근로자가구(1인가구 포함) 대상.

2. 가처분소득 기준.

3. 절대빈곤율은 최저생계비 미만 가구, 상대빈곤율은 중위소득 50% 미만 가구임.

출처: 성명재(2007: 67, 71)를 재구성하여 작성.

<그림 1> 노동소득분배율 추이

출처: 김정우(2005: 60).

이상의 경험적 지표를 검토해보면, 민주화 이후 빈곤 및 불평등 추세에서 다음과 같은 특징들을 발견할 수 있다.

첫째, 1990년대 민주정부가 들어선 이후 빈곤과 불평등의 전반적 내용은 지속적으로 심화·악화되는 경향성을 보인다. 쉽게 예상할 수 있듯이, 그 결정적 분기점은 1997년 IMF 위기인데, 그 이후로부터 현재까지도 특기할만한 상황의 반전이 나타나지 않는다는 점에서 빈곤과 불평등은 이미 ‘구조화’(structuration)된 것으로 파악해야한다.

둘째, 불평등과 관련하여 민주화 이후 현상유지 또는 완만한 감소세를 보이던 지니계수와 소득5분위배율은 외환위기 이후 급등하여 현재까지도 높은 수준을 유지하고 있다(<표 2> 참조). 도시근로자가구를 기준으로 지니계수는 1997년 0.283이던 것이 1999년 0.320으로 급등하였고 2006년에도 0.310의 수준이며, 소득5분위배율도 1997년 4.49배에서 1999년 5.49배로 급등한 이후 2006년 5.38배의 높은 수준을 유지하고 있다. 특히 주목해야할 것은 농어민, 자영업자를 포함하는 전국 전가구의 소득불평등도가 조사가 시작된 2003년 이후 매년 급격하게 악화되고 있다는 사실이다. 전국 전가구의 지니계수는 2003년 0.341에서 2006년 0.351로, 소득5분위배율은 같은 기간 7.23배에서 7.64배로 급등하였다.

셋째, 빈곤율은 여러 연구마다 다소간의 편차를 보이는데, <표 3>에서 제시된 성명재의 추정치에 따르면 2004년 절대빈곤율은 8.50%, 상대빈곤율은 16.44%인 것으로 파악되고 있다. 이 외에도 보건복지부가 2005년 빈곤층의 규모(기초생활보장 수급자, 최저생계비 120%미만 차상위계층, 잠재적 빈곤층의 합계)를 총 716만명, 전체인구의 15%로 추정한 바 있고(고세훈, 2007: 161), 최근의 보건사회연구원·노동연구원 보고서는 도시가구의 상대빈곤율을 2005년 15.97%, 2006년 16.42%로 집계하였다.

문제는 <표 3>의 빈곤율에 근거할 때, 외환위기 직후인 1998년 14.9%에 달했던 절대빈곤율은 점차 하락하고 있지만 상대빈곤율은 1998년 14.45%에서 2004년 16.44%로 매년 지속적으로 늘어나고 있다는 점이다. 더불어 상대빈곤층의 빈곤탈출율도 1999년의 53.54%에서 2004년의 42.01%로 매년 급격하게 하락하고 있는 점도 두드러진다. 이는 빈곤의 고착화가 점차 심화되고 있음을 보여준다.

이러한 경향은 최근 발간된 한국보건사회연구원·한국노동연구원의 보고서(「소득분배 및 공적이전·조세의 재분배」)에서도 그대로 확인된다. 여기서는 도시가구의 시장소득 기준 상대빈곤율이 1999년 15.01%, 2000년 13.51%, 2001년 14.10%, 2002년 13.63%, 2003년 14.48%, 2004년 15.97%, 2006년 16.42%로, 2003년 이후 급격하게 상승하고 있는 것으로 나타났다(연합뉴스, 2007년 11월 1일자).

넷째, 빈곤층의 양적 증대와 더불어, 빈곤층을 구성하는 주요 계층이 노인, 여성, 장애인, 편부모가족 등 전통적인 취약계층에서 소위 ‘일하는 빈민’(working poor)으로 대체되고 있는 점도 주목할 필요가 있다. 이는 경제위기를 전후하여 근로능력이 있는 빈곤층이 다수를 이루는 ‘신빈곤’ 현상으로 볼 수 있는데(이영환, 2004: 195), 노동시장 유연화에 따른 비정규직의 증가가 핵심 원인이다. 2005년 ‘일하는 빈민’은 전체 빈곤층의 절반이 넘는 57.4%이며, 임금노동자 중에서 저임금노동자(시간당임금이 중위수준의 2/3 이하) 비중은 2001년 22.6%, 2003년 24.1%, 2005년 26.6%, 2006년 25.8%로 매년 지속적으로 증가하고 있다(고세훈, 2007: 161; 연합뉴스, 2007. 11. 1).

다섯째, 자본과 노동 사이의 불평등도 증가하고 있다. <그림 1>에 나와있는 것처럼, 노동소득분배율은 외환위기 직전인 1997년 62.3%에서, 직후인 1998년 61.9%, 그리고 2004년 58.8%로 지속적으로 줄어들고 있다(선진국은 70% 이상 수준에서 안정적). 이는 총자본과 총노동간의 분배의 양극화가 그만큼 심화되고 있음을 의미한다.

일반적으로 빈곤과 불평등을 완화하는 것은 조세제도와 복지제도와 같은 사회정책이 감당해야할 가장 중요한 역할로 간주되며, 상당한 정도의 빈곤과 불평등이 존속할 경우, 사회정책의 결함에 그 책임을 묻게된다(이영환, 2004: 188). 서구의 경우, 사회보장 이전지출이 빈곤율을 40%에서 17%로 감소시키고 있으며, 70~98%에 달할 수 있는 고령자 빈곤율을 0.1~20% 정도로 완화하는 효과를 보이는 것으로 평가된다(권문일, 2000).

그러나 한국의 경우, 사회정책의 존재감이나 실효성에 의문을 가질 정도로 불평등 및 빈곤 감소효과는 미미하다. 다음의 경험적 자료들은 이를 분명히 보여준다.

<그림 2> 조세나 공적이전이 불평등 감소에 미친 영향                                                              (단위: %)

출처: 보건복지부(2006); 고세훈(2007: 221)에서 재인용.

<그림 3> 소득보장제도의 불평등완화 효과의 변화추이(1989~2002)

출처: 도시가계조사자료; 송호근·홍경준(2007: 258).

첫째, <그림 2>에서 보듯이, 조세나 공적 이전과 같은 사회정책이 불평등 감소에 미친 영향은 한국이 4.5%로, OECD 평균 61.1%는 물론, 미국의 32.3%, 일본의 28.3%와도 비교가 되지않을 정도로 작다. 재정경제부에 따르면 2005년 도시근로자가구의 지니계수는 0.314로 산정되는데, 여기에 조세, 국민연금·건강보험·고용보험 등 사회보장기여금, 기초생활지원금 등 공적 이전소득을 적용하면 지니계수는 0.302로 소폭 낮아진다(경향신문, 2006. 1. 9). 소득분배개선율은 4.5%에 그치는 셈이다. 이는 사회정책과 복지제도가 불평등을 제어하는 재분배기제, ‘사회재계층화’의 기제로서 적절히 역할하고 있지 못함을 의미한다.

소득분배개선율(%) = [(시장소득 지니계수 - 가처분소득 지니계수) / 가처분소득 지니계수] × 100.

둘째, 사회정책과 복지제도가 미미하나마 불평등완화 효과를 보이기 시작한 것은 1998년 김대중정부에 들어와서이다. 「도시가계조사」자료를 근거로 송호근·홍경준(2007)이 추정한 내용에 따르면, 1996년의 경우 사회보장제도의 불평등완화 효과는 사실상 제로에 가까웠고 2002년에 와서야 0.9% 정도의 개선효과가 나타나고 있다(<그림 3> 참조).

물론 이전소득에 의한 소득재분배 효과가 2003년경부터 본격적으로 커지고 있다는 주장이 제기되기도 한다. 박기백·성명제·김종면·김진(2006)은 이전소득과 직접세 및 사회보장기여금이 지니계수에 미치는 개선효과가 2000년대에는 4% 수준이었지만 2005년 6.6%로 개선되고 있다고 평가한 바 있다.

셋째, 사회정책의 탈빈곤효과도 대단히 취약한 것으로 평가된다. 구인회(2001: 151-154)는 노동패널자료를 이용하여 1998-2000년 사이의 빈곤탈출과 빈곤진입 요인을 분석한 바 있는데, 빈곤탈출을 설명하는 요인 중 이전소득(공적, 사적)의 증가로 인한 탈출은 3.6%에 불과하고 근로소득의 증가가 84.8%, 재산소득의 증가가 10.4%를 차지하고 있어 사회보장제도를 포함한 이전소득의 빈곤탈출 기여도는 미미한 것으로 보고되고 있다. 오히려 빈곤진입요인의 6.7%가 이전소득의 감소에 기인하는 것으로 나타났다. 이는 빈곤의 문제가 여전히 개인이 해결해야될 문제로 취급되고 있으며 사회정책과 복지제도의 빈곤억제기능은 지극히 제한적이고 미미한 수준에 머물러 있음을 시사한다.

넷째, 보다 결정적으로 다음의 <그림 4>에서 보듯이, 김대중정부에서 확립된 4대 사회보험도 현재 임금노동자의 절반이상을 차지하는 비정규직에 대해서는 현저히 낮은 적용율을 보임으로써, 보편적인 사회안전망과 사회연대적 복지제도로서 기능하고 있지 못하다. 1990년대 중반 급증하기 시작한 비정규직 노동자는 한국 사회정책과 복지제도의 가장 결정적인 취약점이자 사각지대이다.

출처: 민주노동당(2007: 29).

<그림 4> 고용형태별 사회보험 및 노동조건 적용율(2007년 3월 기준)

(단위: %)

2) 민주화 이후 사회정책의 전개과정과 그 현실

그동안 한국에서 복지 개념은 권위주의정권의 유지를 위한 보상적 차원 혹은 그것의 취약한 정통성을 은폐하기 위한 정치적 선언이나 수사의 수준으로 거론되거나, 혹은 아예 정책아젠다의 외부에 위치한 하위개념으로 남아있었다. 한국사회가 빈곤, 불평등, 복지 등의 문제에 주목하기 시작한 것은 1987년 민주화 이행 이후의 일이다(고세훈, 2007: 182-183).

그 배경에는 국가정당성 근거의 변화에 따른 정책의제의 확대가 자리잡고 있다. 즉, 개발독재시기 ‘경제성장’으로 획일화된 실적정당성이 약화되면서, 시민사회의 이해와 요구를 반영하는 다양한 민주적 정당성 근거가 등장했고, 사회정책과 복지제도도 새로운 국가정당성의 일환으로 부각되면서 본격적인 제도구축이 시작된 것이다(윤상우, 2007). 그러나 몇몇 실질적인 복지개혁이 있긴 했지만, 김대중정부 이전까지의 사회복지는 여전히 형식적, 담론적, 수사적 성격이 강한 잔여적인 정책영역에 불과했고, 상대적으로 복지를 중시했던 김대중·노무현정부에서도 복지정책 패러다임의 ‘근본적인 전환’은 일어나지 않았다. 이러한 평가가 가능한 것은 다음과 같은 요인에 근거한다.

첫째, 민주화 이후의 어떠한 정부도 사회정책이나 복지문제를 경제정책 보다 우선시한 정권은 없었다. 이점은 상대적으로 진보적이라 평가받는 김대중정부나 노무현정부에서도 마찬가지이다(노무현정부의 ‘2만불사회론’).

둘째, IMF 위기이전까지 수출주도형 경제와 대기업중심의 생산레짐(production regime)이 그런대로 잘 작동하고 있었고, 그에 따라 소득보장과 노동력재생산의 문제가 여전히 개인과 가족, 기업에게 전가되어있는 상황에서 굳이 국가복지를 확대할 필요성이 적었다.

셋째, 김대중정부에서 ‘생산적 복지’의 구상 아래 대대적인 복지개혁이 단행되었고, 그로 인해 한국복지의 양적·제도적 수준이 한단계 격상된 것은 사실이다. 그러나 그것은 IMF 위기가 가져온 급박한 당면 경제사회적 위기에 대한 상황적 대처라는 한계를 벗어나지 못한 것이 현실이다.

이런 맥락에서 김대중정부의 복지개혁이 경제적 구조조정을 원활히 수행하기 위한 보조장치였다는 평가가 제기되기도 한다. 실제로 IMF 양허각서에서도 “경제구조조정에 의해 희생되는 계층에 대하여 사회보장제도를 강화하고 적자재정을 통해 사회지출비를 늘릴 것”을 명시한 바 있다(송호근·홍경준, 2007: 179). 이에 대해 손호철교수는 김대중정부의 복지정책은 그 원래의 수준이 취약해 복지확대라는 것이 신자유주의에 반대되지 않을 정도로 부수적인 것이었거나 오히려 신자유주의 정책을 효과적으로 수행하는데 기능적으로 필요했기 때문이라는 견해를 제시한 바 있다(손호철, 2005: 225).

그렇다면, 민주화 이행 이후 사회복지정책은 어떠한 형태로 전개되었는가? 다음의 <표 4>는 포스트-이행과정에서 각 정부별로 추진된 사회정책의 내용을 요약해 보여주고 있다.

<표 4> 민주화 이후 국가복지 개혁내용(1987~2005)

	노태우정부 (1988~1992)	김영삼정부 (1993~1997)	김대중정부 (1998~2002)	노무현정부 (2003~현재)
사회 보험	국민연급법 확대개정(1988) 건강보험확대(1988) 산재보험확대(1988) 직업안정및고용촉진법 제정(1989) 최저임금제도입(1989) 법정퇴직금도입(1989)	농어촌연금(1995) 급여수혜연장(1997) 산재확대(1996) 직업안정법제정(1994) 고용보험실시(1995) 퇴직보험(1997) ‘국민복지구상안’ (1996) 사회복지기본법(1995)	도시자영자연금(1999) 건보 지역 ,직장통합(1998) 의약분업(1999) 산재확대(2000) 고용보험 확대(1998) 노동시장정책(1998) 사회복지5개년발전계획(1998)	연금개혁 논의중 건보혜택 확대(2003- 2005) 노인요양보험(2005)
사회 서비스	장애인,고령자고용촉진법(1990) 모자복지법제정(1989) 영육아보육법(1991) 노령수당,장애인수당지급(1991)	재가노인복지(1995) 경로우대(1997) 장애인복지시설(1997) 사회복지공동모금법(1997)	모성보호법(2001) 경로연금(1998) 노인보건복지종합대책(2002) 산전후휴가(1999) 유급질병휴가(2001) 가정폭력방지법(1998) 모,부자복지법(1998) 장애인복지5개년계획(1998) 장애인복지법개정(1999) 부랑자,실직자를 위한 사회안전망 확대	공공의료 확대(2005) 건강가족기본법(2003) 경로금인상(2005) 출산장려금(2004) 여성복지정책(2003- 2005) 파산자구제(2004) 영유아보육법개정(2004) 장애인복지5개년계획(2003) 장애수당 확대, 노숙인상담보호센터(2003)
공공 부조	생활보호법 지속	생활보호법 지속 공공근로사업 제한적 확대 실업정책 제한적 시행	국민기초생활보장법(2000) 실업정책, 공공사업 확대 소득지원	빈곤층 소득지원 청년실업 장애인시설지원
제도/이념 특성	비용억제 사회보험 중폭 확대	비용억제 사회보험 중폭 확대 국민복지구상안 마련	‘생산적 복지’ 보편성 강화 사회안전망 가동	하층, 빈곤층지원 표적집단형 사회서비스 확대

출처: 송호근·홍경준(2007: 128-129)을 약간 수정.

이를 보면, 민주화 이후 각 정부에서 사회복지제도의 개혁과 확충이 이루어진 점이 뚜렷하게 나타난다. 대표적으로, 4대 사회보험의 확대가 지속적으로 이루어져 김대중정부 시기에 와서는 ‘전국민 사회보험 시대’가 열린 점과, 김대중·노무현정부에서 사회서비스가 다양한 방식으로 제도화되고 있는 점이 특히 두드러진다.

그렇다면 민주화 이후의 한국을 진정한 ‘복지국가’로 부를 수 있는가? 표면적인 정책개혁에도 불구하고, 다음의 복지현실을 고려한다면 쉽게 “그렇다”는 대답을 하기는 어려울 것이다.

첫째, 한국 복지국가의 취약성을 논할 때, 일차적으로 가장 많이 거론되는 것이 한국의 낮은 사회복지비 지출이다. 한국의 사회복지지출 수준은 OECD 국가들에 비해서는 물론이고, 남미나 일부 개발도상국가보다도 낮은 편이어서 경제발전 수준에 비해 현격하게 뒤처져있다는 것이 일반적 평가이다. 다음의 <표 5>에서 보듯이, 민주화 이후 1990년대 중반까지 4%대에 머물러있던 GDP대비 사회복지지출은 1998년 외환위기를 계기로 8~9%대로 급상승하지만, 그 이후 완만하게 감소하여 2003년 7.87% 수준을 기록하고 있다. 이는 OECD 평균(21.83%)의 1/3 규모이며, 미국과 일본의 1/2에도 미치지 못하는 수준이다(<표 6> 참조). 이러한 기준에서 일부 국내학자들은 ‘한국은 아직 복지국가가 아니다’라는 급진적 주장(고세훈, 2007: 181)을 제기하기도 하고, 서구학자들도 한국을 ‘미숙한 복지국가’(Esping-Andersen, 1999: 54), 심지어는 ‘비복지국가’(Amable, 2003)로 분류하기도 한다. 경제발전과 사회발전 수준을 동시에 고려하면 한국의 GDP대비 사회지출비 비율은 적어도 17%선은 되어야 하는 것으로 평가된다(김철수, 2003: 176).

‘자본주의 다양성’을 연구한 아마블은 자본주의 모델을 시장기반모델(영미), 사회민주주의모델(스웨덴), 유럽대륙형모델(독일, 프랑스, 오스트리아), 남부유럽모델(이탈리아, 스폐인), 아시아모델(일본, 한국)로 구분하면서 각 모델의 제도적 특성을 개관한 바 있는데, ‘사회적 보호’의 측면에서 시장기반모델이 자유주의적 복지국가, 사민주의모델이 보편주의적 복지국가, 유럽대륙모델은 조합주의적 복지국가, 남부유럽모델은 제한적 복지국가로 분류한데 비해 아시아모델은 단지 ‘낮은 수준의 사회적 보호’라고만 규정한다(Amable, 2003: 174-175).

<표 5> 한국 사회복지지출 추이(1990~2003년)

(단위: 십억원, %)

	1990	1995	1997	1998	1999	2000	2001	2002	2003
지출액	7,547	18,995	29,270	48,185	47,179	47,694	48,052	49,781	57,049
GDP 대비	4.04	4.76	6.50	9.95	8.92	8.24	7.72	7.28	7.87

출처: 보건복지부·한국보건사회연구원(2006); 고경환(2007: 24)에서 재인용.

<표 6> OECD 주요국의 GDP대비 사회복지지출 비교(2003년)

(단위: %)

한국	OECD평균	스웨덴	프랑스	독일	영국	일본	미국
7.87	21.83	31.87	29.08	28.41	21.43	18.39	16.59

출처: OECD(2006); 고경환(2007: 24)에서 재인용.

둘째, 한국의 복지현실과 관련해 보다 충격적인 사실은 ‘복지레짐에서의 국가-시장-가족의 역할’이다. 다음의 <그림 5>는 복지재원별 비중추이를 보여주고 있는데, 여기서는 국가복지의 비중이 사회보험과 민간부문(기업복지+시장복지+가족복지) 보다도 현저히 낮은 25%대 수준에 불과하며, 더욱이 1990년 이후부터 현재까지 국가복지의 상대적 비중과 역할은 전혀 개선되지 않았다는 점이 두드러진다. 이것은 민주정부에서 복지확대에도 불구하고 국가부담의 비중은 늘리지 않고 사회보험과 민간부문에 부담을 이전시키는 방식을 취했음을 의미한다. 특히, 사회보험이 기본적으로 수혜자부담 원칙에 입각해있으며, 국가는 단지 보험관리를 위한 행정비용을 지불하는데 불과하다는 점에서 사회보험지출을 국가복지의 확장으로 보기는 더더욱 어렵다. 한 예로, 다음의 <표 7>에서 보듯이 국민연금 재정수입에서 국고지원의 비중은 2006년 1,332억원(전체 수입의 0.004%)에 불과하고, 그조차도 관리운영비(3,968억원)에도 턱없이 못미치는 수준이다. 이러한 사실은 무엇을 의미하는가? 그것은 1990년대의 복지개혁과 확대에도 불구하고 한국 복지레짐은 변화하지 않았다는 사실, 즉 복지제도의 골격과 원리, 그리고 국가복지의 잔여적 성격은 여전히 변화하지 않았음을 의미한다.

복지레짐에서 국가복지의 비중이 낮은 것은 복지혼합(welfare mix)에 대한 기존 연구에서도 확인된다. 신동면(2001: 238)에 따르면, 1997년 한국의 복지혼합 총량을 국가(정부지출 및 사회보험기금 지출)비중 39.1%, 시장(민간보험 및 교육·의료서비스) 29.1%, 기업 17.2%, 가족 11.7%로 추산한 바 있다. 또한 김진욱은 2000년 사회복지지출의 비중이 국가 24.7%, 기업 22.4%, 시장 14.0%, 가족 37.4%, 제3섹터 1.4%인 것으로 분석하였다(김진욱, 2005: 43). 두 연구의 결과에 다소간의 편차가 있지만 복지레짐에서 국가복지의 비중(사회보험 포함)이 시장, 가족 보다 낮은 잔여적 성격을 지님을 확인할 수 있다.

셋째, 한국 복지국가의 중추적 기제인 사회보험의 취약성을 지적할 필요가 있다. 사회보험의 전국민 확대는 민주화 이후 국가복지의 강화 및 보편주의적, 사회연대적 복지개혁의 핵심으로 꼽혀왔다(김연명, 2002). 그러나, 한국 사회보험의 열악한 급여수준은 복지국가의 핵심 지표인 ‘탈상품화’에 미치지 못하고, 또한 그 적용수준에 있어 보편성과 사회연대성, 통합성을 확보하고 있지 못하다. 보편성과 사회연대성을 확보하지 못하다는 것은 곧 ‘사회재계층화’ 효과도 미미함을 의미한다. 가장 단적인 근거는 정규직과 비정규직의 사회보험 적용율의 현격한 격차이다(<그림 4> 참조). 저소득계층과 비정규직이 현재처럼 사각지대에 놓여있어 수급권을 확보하지 못한다면, 한국 사회보험의 보편주의가 지향하는 소득재분배 기능은 전혀 발휘될 수가 없다(양재진, 2003: 422). 더구나 연금처럼 향후 막대한 적자가 예견되는 경우에는 저소득자가 배제된 사회보험에 국가재정을 투여하는 상황이 발생하여 오히려 역진적인 소득배분을 낳게된다.

<그림 5> 복지재원별 비중의 변화(1990~2001년)

출처: 송호근·홍경준(2007: 136).

<표 7> 국민연금 재정수지 추이(2003~2007년)

(단위: 억원)

	2003	2004	2005	2006	2007*
수입 -보험료 -국고지원 -운용수익 합계	156,262 1,916 75,379 231,641	170,711 1,192 107,713 279,616	185,436 1,275 84,194 270,905	201,523 1,332 112,043 314,898	215,268 1,370 113,523 330,231
지출 -급여비 -관리운영비 -기타 비용 합계	23,284 1,289 2,279 27,952	29,140 3,266 4,789 37,195	35,849 3,751 2,040 41,640	43,602 3,968 10,959 58,529	51,916 4,349 200 56,465
당기재정수지	203,690	242,421	229,265	256,369	273,766
누적적립금	1,167,764	1,410,185	1,639,450	1,895,819	2,169,585

주*: 2007년은 기금운영 계획기준.

출처: 국회예산정책처(2007: 116).

4. 사회정책의 낙후성과 사회적 시민권의 미성숙

그렇다면 왜 민주화 이후 한국의 사회정책과 복지제도는 경제적 탈독점화를 실현하고 빈곤 및 불평등문제를 해소하는데 실패했는가? 지극히 당연하고도 쉬운 대답은 한국의 복지국가가 민주화 이후에도 여전히 ‘잔여적’ 성격에 매몰되어있음으로 인해, 사회적 시민권을 구축한 ‘제도적 복지국가’의 단계에 아직 진입하지 못했기 때문일 것이다. 그러나 보다 근본적으로 이는 ‘민주화 이후의 민주주의’가 노정한 정치적 실패의 문제이다. 한편으로, 1987년 이후 집권한 민주정부들은 민주주의의 형식적·절차적 측면들은 개선하는데는 상당한 성과를 거두었지만 과거 권위주의를 지탱하던 이데올로기(성장주의)와 경제사회적 구조(재벌 등 기득권구조)는 온존하는 경로를 따름으로써 민주화의 계기를 사회적 시민권을 실현하는 전환의 계기로 만드는데 실패했다(최장집, 2005: 446-447). 다른 한편으로, 노동운동과 시민운동은 강력한 ‘복지동맹’을 구축하고 사회정의와 평등의 문제를 끊임없이 정치·정책 쟁점화화는데 취약성을 노출함으로써 결과적으로 한국 사회정책과 복지국가의 낙후성을 돌파하고 시민권을 확립하는데 실패했다.

왜 이런 결과가 나타났는가? 여기에서는 그 이유가 다음과 같은 일련의 구조적, 제도적, 정치사회적(행위적) 요인들이 복합적으로 상호작용한 결과라고 파악한다. 아래에서는 그 내용을 세부적으로 살펴보기로 한다.

1) 구조적 요인: 신자유주의의 압박과 개발독재의 유산

구조적 요인은 민주화 이행 이후 한국의 복지레짐에 가해진 내외부적 압박요인에 해당한다. 외부적 요인으로는 IMF 위기에 따른 신자유주의적 구조조정과 세계화에 의한 복지국가 위기론을 꼽을 수 있으며, 내부적 요인으로는 개발독재의 ‘성장우선주의’의 유산으로서 뿌리깊은 ‘반복지 담론’을 들 수 있다.

첫째, 민주화 이후, 특히 김대중정부 시기에 사회복지제도의 전반적 개혁과 확충, 복지지출의 점진적 증대가 이루어졌지만, IMF 위기 이후 신자유주의적 구조조정이 야기한 양극화와 불평등 심화효과가 워낙 컸기 때문에 사회복지정책의 불평등 상쇄효과를 압도했다는 설명이 가능하다.

김대중정부의 사회복지개혁이 ‘신자유주의적 복지유형’에 불과하다는 지적도 있지만(조영훈, 2002; 손호철, 2005), 일군의 학자들은 김대중정부 복지정책이 단순히 IMF의 처방을 이행하는 차원을 넘어 ‘진정성’을 지니고 있다고 평가하기도 한다(성경륭, 2002; 김연명, 2002; 양재진, 2003).

둘째, 민주화 이행 이후 비로소 사회정책과 복지국가가 국가정당성의 한 축으로 등장하고 그것을 강화·발전할 수 있는 사회적 조건이 형성되어가던 그 즈음에, 복지국가를 둘러싼 전세계적인 담론지형이 ‘복지국가 위기론’으로 흐르고 있다는 사실은 복지정책의 확장을 제약하는 이데올로기적 장애물로 기능한다. 위기론의 핵심은 이론적으로 복지국가가 “만성적 재정적자→인플레율·이자율 상승→민간부문 투자위축”의 악순환을 만들고, 윤리적으로도 노동으로부터 이탈하려는 유인을 조장하여 고용과 성장에 위기를 가져온다는 것이다(고세훈, 2007: 42). 실제로 김대중정부의 복지개혁이 사실상의 ‘근로연계복지’(workfare)를 의미하는 ‘생산적 복지’로 위축된 것은 복지국가를 둘러싼 불리한 시대적, 이데올로기적 상황과 무관치않다. 또한 한국에서 민주화가 곧 자유화로 손쉽게 호도되고 국가개입은 그 자체로 도덕적이지 못한 것으로 선전되는 것도 국가복지의 확장에 장애물로 작용한다.

셋째, 개발독재시기의 ‘성장 우선주의’의 유산은 정부, 여론, 시민사회를 막론하고 한국사회에 뿌리깊은 ‘반(反)복지’ 담론을 양산하는 근원이 되고 있다. 2005년 9월의 문화일보의 여론조사에 의하면, 가장 심각한 경제문제로 ‘양극화’를 꼽은 응답은 전체의 62.2%로 ‘저성장’이라는 응답(31.4%)보다 두배 가까이 많았다. 그럼에도, 국민들은 향후의 정부정책이 ‘분배중심’(40.9%) 보다는 ‘성장중심’(57.5%)으로 취해져야한다는 상반된 대안을 옹호하고 있다(고세훈, 2007: 44). 이는 정부의 재분배·복지정책이 없더라도 경제성장만 되면 빈곤·불평등 문제가 자연스럽게 해결될 것이라는 ‘성장주의적’ 인식이 여전히 지배적임을 반영하는 것이라 할 수 있다.

그러나 이상의 구조적 요인은 어디까지나 한국 사회정책과 복지국가 낙후성의 배경적 요인일 뿐이다. 신자유주의나 복지국가 위기론, 그리고 성장우선주의가 자동적으로 복지정책의 후퇴를 가져오는 것은 아니기 때문이다. 보다 정확히 말한다면, 신자유주의의 압박과 개발독재의 유산이라는 구조적 요인은 다음의 제도적 요인과 행위적 요인(정치사회적 요인)을 매개로 하여(또는 결합되어) 한국 복지국가의 낙후성을 야기한 것으로 보아야 한다.

2) 제도적 요인: 생산레짐과의 연계성과 제도적 경로의존성

한국의 사회복지정책이 민주화 이후에도 ‘잔여적’ 성격을 극복하지 못하는 것은 제도적인 요인에 기인하는 바가 크다. 그것은 크게 두 가지로 구분되는데, 하나는 개발독재시기에 구축된 사회복지정책의 원리가 지속되는 경로의존성(path-dependency)의 문제, 그리고 다른 하나는 생산레짐(production regime)과 복지레짐(welfare regime)의 연계성에서 파생되는 문제이다.

먼저, 사회복지정책의 제도적 경로의존성 문제를 살펴보기로 하자. 한국의 사회복지정책은 1964년 산업재해보상보험이 시행된 이후, 1973년 국민복지연금법의 제정, 1975년 사립학교교직원연금 시행, 1977년 의료보호 및 의료보험제도 시행, 1979년 공무원 및 사립학교교직원 의료보험 시행, 국민연금 실시와 의료보험의 확대를 천명한 1986년의 국민복지 3대 정책발표 등 권위주의 체제하에서 기본적인 제도의 골격이 형성되었다(이신용, 2007: 108-109). 그 목적은 정권의 정당성을 위한 것으로, 제도의 시행 자체도 부분적·제한적으로 실시되거나 경제적인 이유로 시행이 연기되는 등 부실한 것이었다. 그럼에도 이때 사회복지정책의 기본적인 제도적 원리들이 정립되게 된다. 그것은, ①사회복지제도는 정권 안정화에 기여하고 경제성장을 돕거나 적어도 방해하지 않는 조건에서 시행될 수 있다. ②이때 국가는 재정적으로 소극적인 역할을 해야 하고, 그러나 시행중인 복지제도의 운영을 통제해야 한다. ③사회보험은 수혜자부담의 원칙으로 시행하며 기여금 갹출이 용이한 대규모 사업장의 근로자부터 피보험자가 되어야 한다는 것이다(이신용, 2007: 136).

민주화 이후의 사회복지정책도 이러한 제도적 원리에서 크게 벗어나지 않으며, 일정한 연속성과 경로의존성을 보인다.

첫째, 한국에서 민주화 기간동안 복지제도가 확대되고 사회지출비가 증가했지만 권위주의 시기에 설계된 초기 제도의 틀을 뛰어넘는 ‘시스템적인 개혁’(systemic shift)인 것은 분명 아니다(송호근·홍경준, 2007: 126-127). 그것은 제도가 허용하는 범위내에서 수혜대상 집단과 규모의 확대가 일어난 것이기 때문에 초기 설계의 진화·성숙과정에 해당하며, 다른 한편으로는 그간의 경제성장이 국가의 복지역량을 향상시킨 결과 낙후된 복지부문을 일정 수준으로 올려야 한다는 ‘따라잡기’(catching-up)의 일환으로 나타난 현상이다. 따라서 1987년 이후 복지제도의 변화는 사회보험의 적용범위를 순차적으로 확대하거나 사회서비스 프로그램을 부분적으로 추가하는 식의 ‘점진주의적 확대’로 규정할 수 있다. 민주화 이후에도 복지정책의 제도적 원리와 성격, 목표는 바뀌지 않았다.

둘째, 한국의 복지제도 원리 중 매우 중요한 것은 자격요건이 고용여부에 의해 좌우되는 고용연계성(employment-based entitlement)인데, 민주화 이후의 사회복지정책 역시 이를 더욱 강화하는 방향으로 추진되었다(송호근·홍경준, 2007: 146-147). 의료보험, 국민연금, 고용보험 모두 임금소득이 분명한 공공부문과 대기업부문에서 시작하여 점차 소기업과 자영업으로 확대되었다. 재정안정성이 최우선적으로 고려되었기 때문인데, 이는 ‘전국민 사회보험 시대’의 도래에도 불구하고 고용유형, 즉 정규직과 비정규직의 구분선이 수혜자격을 결정하는 결과를 초래하게 된다. 취업자의 50%를 넘어서는 비정규직은 고용주로부터 4대보험은 물론 비법정복지 혜택을 받지 못한채로 배제되어있다. 그렇기 때문에 전국민 보험시대의 개막에도 불구하고 사회보험비가 급증하지 않았으며, 기업이 부담하는 기여금 역시 급상승하지 않았다. 사회보험의 확대실시에 대해 자본과 기업의 저항이 비교적 크지 않았던 것은 이런 이유에서 연유한다.

셋째, 이상과 같은 특성은 왜 민주화 이후의 사회복지정책이 불평등과 빈곤을 상쇄하는데 실패했는지에 대한 중요한 단초를 제공한다. 즉, 김대중정부에서 사회안전망의 중추를 담당하는 사회보험은 국가의 재정적 뒷받침을 받지못하고 있어, 신자유주의와 노동시장 유연화가 초래하는 사회적 위험과 소득불평등의 확대를 최소화하기에는 역부족이었던 것이다(양재진, 2003: 415). 사회보험은 수혜자의 기여금으로 충당되기 때문에 고용연계성이 강하고 안정된 고용관계를 전제로 하는 제도이다. 따라서 유연화된 노동시장에 대한 고려없이 전통적인 사회보험을 통해 소득불평등을 막으려는 시도는 태생적으로 한계를 내포하고 있는 것이다.

다음으로 고려해야할 제도적 요인은 생산레짐과 복지레짐의 상호연계성 문제이다. 권위주의 시기에도 그러했고 민주화 이후 현재까지도 사회복지정책은 생산레짐을 보완하는 기능적이고 잔여적인 하위 정책범주에 불과한 것이 현실이다. 여기서의 원칙은 복지정책이 수출주도경제나 대기업 생산레짐의 작동을 원활하게 하거나 적어도 방해해서는 안되고, 정책이 도입되는 경우는 여러 가지 경로로 복지수요가 사실상 충족되어 기업의 입장에서 추가적인 비용부담이 크지 않은 시점에서 추진된다는 점과 ‘최소비용-최소혜택’의 제도형태로 시행된다는 점이다.

개발독재시기에 이러한 예는 흔하게 찾아볼 수 있다. 중화학공업화에 필요한 국내자본을 동원할 목적으로 1973년 ‘국민복지연금법’을 제정하였지만 1차 오일쇼크에 따른 경제위기를 이유로 그 시행을 무기연기한 것, 1977년 의료보험이 대기업과의 이해관계가 맞아떨어지면서 도입된 점, 그리고 기업의 부담을 감안하여 ‘낮은 기여금과 낮은 급여수준의 결합’으로 시행된 것 등이 대표적인 사례이다(신동면, 2006: 130-131; 이신용, 2007: 112-113). 민주화 이행 이후의 복지제도 개혁에서도 이러한 경향이 나타나는데, 1988년의 최저임금제 도입이 그런 경우이다. 최저임금제가 도입될 당시 노동운동의 성장으로 대부분의 기업에서 이미 상당한 임금인상이 이루어진 상태였는데, 그 결과 최저임금제에 적용되어 임금혜택을 받는 노동자의 수는 지극히 적었고 정책효과는 미미할 수 밖에 없었다.

1970년대 당시 이미 많은 대기업들은 기업복지 차원에서 종업원을 위한 의료비 지원제도를 운영하고 있었고, 정부는 기업이 부담하는 의료보험비를 손비로 인정하여 법인세 감면혜택을 제공함에 따라 의료보험의 도입에 따른 기업의 추가적 비용부담은 매우 낮은 수준이었다. 그 결과, 의료보험은 정부와 대기업간의 긴밀한 협력하에서 도입되었으며 의료보험의 관리운영주체인 전국의료보험연합회를 전경련에서 운영하도록 하였다.

민주화 이후 생산레짐과 복지레짐의 연계성에서 무엇보다도 중요한 것은 사회복지제도의 확충과 복지지출의 확대가 대기업 중심의 생산레짐과 경영전략에 철저하게 조응하는 방향으로 이루어졌다는데 있다. 첫째, 김영삼정부 시기인 1995년 전격 시행된 고용보험은 당시 경기침체와 도산위험에 대처하기 위하여 정리해고의 합법화를 원하는 대기업의 요구에 부응하는 ‘교환의 정치’의 일환이었다. 대기업에게 고용보험의 비용을 부담시키는 대신 1996년말 노동법 개정을 통해 재계가 원하는 정리해고와 파견근로제를 인정했다(송호근·홍경준, 2007: 173). 둘째, 외환위기 직후 김대중정부에서 복지지출의 폭증은 당연히 구조조정과 대량해고에 따른 갑작스러운 실업대란을 진화하기 위한 것이었다. 그 결과, 1998년의 GDP대비 사회복지지출은 10% 수준으로 급상승하게 되는데, 이 추세는 곧 반전되어 2000년 이후에는 7%대의 통상적인 수준으로 하락한다(앞의 <표 5> 참조). 이는 경제위기 상황이 진정되고 생산레짐이 어느 정도 정상화되면서 그에 연동한 복지레짐이 원래의 보조적 위치로 복귀하고 있음을 의미한다. 셋째, 1990년대 이후 대기업들은 핵심 조직노동자의 반발을 피해가면서도 노동비용을 절감하는 최선의 방법으로 ‘비정규직의 분절선’을 적극 활용하였는데, 외환위기 이후 기업들이 합법적으로 성취한 ‘정리해고’가 민노총의 반발로 사실상 기능할 수 없게 되자 하청·외주부문, 파견근로, 비정규직 등의 ‘노동시장 유연화’가 한국의 생산레짐을 지탱하는 핵심 지주로 역할하게 된다. 그런데 김대중정부의 사회보험 확충은 ‘정규직-비정규직’의 노동시장 분절선을 결코 넘어서지 않는다. 앞서 살펴본대로, 이는 생산레짐에 조응한 국가와 기업의 전략적 선택의 산물이다.

노동법 개정안은 그 이듬해 노동계의 총파업 투쟁으로 결국 철회되고 만다. 당시 개정안은 정리해고 합법화, 파견근로자 인정, 변형근로시간제 도입, 휴업수당 하향조정 등 자본이 요구하던 조항이 대거 수용되었는데 노동쪽에도 복수노조 허용, 제3자 개입금지 철폐, 정치활동 허용 등을 인정함으로써 표면적으로는 노동과 자본의 요구를 교차수용하는 형태였다. 그러나 자본의 요구는 법안통과 즉시 발효되는 것으로 하고, 노동의 요구는 김영삼 정권 이후의 시기로 유보함으로써 사실상의 개악으로 귀결되게 된다.

3) 정치사회적 요인: 복지정치와 정책결정구조의 취약성

정치사회적 요인은 사회복지정책을 둘러싼 정치사회적 행위자들의 대응과 역학관계와 관련된 것이다. 여기서는 두가지 측면에 주목하는데, 하나는 노동운동과 시민운동으로 대표되는 친복지세력의 조직적·정치적 취약성, 다른 하나는 복지정책을 결정하는데 관여하는 국가관료들의 역할이다.

서구 복지국가의 발전경험과 ‘권력자원이론’의 주장에서도 드러나듯이, 제도적 복지국가로의 질적 전환은 통상적으로 높은 수준의 노동계급 조직화와 좌파정당의 정치력이 수반되어야 가능하다. 그러나 한국의 경우, 노동계급의 조직력도 매우 낮고 노동계급의 정치적 이익을 대변해줄 수 있는 정당도 취약해 정치력도 상대적으로 낮다고 할 수 있다. 따라서 한국에서 복지국가의 발전은 노동운동과 시민운동, 지식인 등 친복지세력을 아우르는 강력한 복지동맹(welfare coalition)이 형성되어야 가능하다. 김대중정부 시기에 한국의 복지제도가 획기적으로 발전하였다고 평가하는 성경륭(2002: 492-493)은 그 이유가 ①복지개혁을 추진하는 시민운동세력(노동계급 포함)의 조직력과 결속력이 강했고, ②김대중정부가 복지개혁을 수용할 수 있는 개혁적 성향을 지니고 있었으며, ③복지개혁을 위한 시민운동세력과 정부가 ‘수직적 연합’을 형성되었기 때문이라고 분석한다.

실제로 시민운동과 노동운동은 민주화 이후 복지제도의 발전에서 상당히 중요한 역할을 담당하였고 일정한 개혁성과를 거두기도 하였다. 대표적으로, 민주노총은 건강연대와 참여연대 등 시민단체와 협력하여 의료보험통합을 반대하는 직장조합대표이사협의회, 대기업경영주, 한국노총, 보건복지부내 친조합주의적 관료세력의 저항을 무릅쓰고 1999년 1월 “국민건강보험법”의 법제화를 주도하였고 이로서 의료보험통합의 법적 기초를 마련하는데 큰 기여를 하였다. 또한 공적 부조제도의 근본적인 발상전환과 진전을 가져왔다고 평가되는 “국민기초생활보장법” 경우에는 참여연대와 경실련 등 30여개 시민단체들이 발의를 하고 여기에 민주노총과 한국노총, 친복지성향의 정치인, 그리고 사회복지학계와 종교계가 가세하여 1999년 8월 입법을 성사시켰다(안병영, 2000; 성경륭, 2002).

그러나 이러한 개혁성과에도 불구하고, 노동운동과 시민운동이 한국 복지국가의 ‘잔여적’ 성격을 돌파하는데는 성공하지 못했다고 판단된다. 민주화과정에서 복지동맹이 형성되긴 했지만 몇몇 경우를 제외하고는 강력한 연대를 만들어내는데 실패했기 때문이다. 복지동맹의 주요 행위자인 노동운동과 시민운동은 각 영역별 쟁점을 개발하고 관심을 동원하는 ‘쟁점의 정치’(issue politics)에 치중했기 때문에, 양자가 상호결합된 ‘사회노동운동’으로 발전하지 못하고 각 운동세력이 분리된 채로 정부, 국회, 관료집단, 언론과 개별적으로 접촉하는 행위양식이 확산되었다(송호근·홍경준, 2007: 189-191). 특히, 한국 복지레짐의 질적 전환을 제약하는 핵심 요인인 ‘비정규직의 배제’는 이러한 복지동맹의 취약성을 보여주는 결정적인 지점이다.

비정규직 차별문제는 본질적으로 사회적 쟁점이지만, 그것은 경제적 문제로, 더 좁게는 노동운동이 풀어야할 문제로 한정되어왔다. 따라서 시민운동은 비정규직 문제에 대해 규범적이고 당위적인 반대입장만을 밝히는 소극적인 자세였고 적극적인 켐페인의 전개나 연대전략은 구사하지 않았다. 그리고 노동운동의 경우(특히 민주노총)도 조직노동자의 강한 조직연대력과 교섭력, 관심의 동질성, 투쟁이슈의 일관성을 위해 비정규직의 문제를 차순위의 과제로 미루어온 측면이 강하다. 또한 기업별노조라는 노동운동 조직방식의 제약이 지적되기도 한다(박동, 2000; 양재진, 2005: 403-404). 대기업 노조가 이끄는 한국 노동운동의 주된 관심은 해당 사업장의 고용안정과 임금임상, 복지문제에 맞추어져 있기 때문에 비정규직 문제 등 노동계급 전체의 장기적 이슈에 적극적으로 개입할 동기를 부여하지 못한다는 것이다. 한국의 복지제도가 노동의 상대적 힘이 아직 미약한 이유도 있겠지만, 기본적으로 노동운동의 중심인 대기업노조의 이해관계와 선호에서 크게 벗어나지 않는 복지프로그램으로 구성되어 있는 것은 이러한 현실을 반영하는 것이라 할 수 있다.

다음으로 검토해야할 정치사회적 요인은 복지제도의 정책결정과정에 관여하는 국가관료의 역할이다. 여기서는 정책결정의 주도권이 어디에 있는가(행정부 대 입법부 등), 정책결정을 둘러싼 관료정치(bureaucratic politics)의 양상, 특히 정책결정에서의 ‘비토점’(veto point)의 존재여부 등이 중요하다.

민주화 이행에도 불구하고 한국의 정책결정구조는 여전히 관료중심적, 대통령중심적 성격이 강한 것이 현실이다(윤상우, 2007). 이는 복지정책의 결정과정에서도 마찬가지인데, 1999년의 “국민기초생활보장법”의 경우가 그 전형적인 예이다. 시민운동과 노동운동의 적극적·조직적 노력이 전개되었지만 법 제정을 확신하기 어려운 상황에서 대통령의 공식발언(‘울산발언’)은 이후의 과정을 순조롭게 해결하는 결정적 열쇠였다(안병영, 2000: 46).

나아가, 이러한 정책결정상의 특성은 국가관료조직내에서 비토점의 문제가 복지정치에 상당히 중요한 관건임을 시사한다. 전통적으로 한국에서는 복지의 책임을 기업과 가족에게 전가하여 경제성장에 부담을 주지 않는 것을 최우선적 정책목표로 추구했기 때문에 사회복지정책의 전개과정에서 성장지향적인 경제부처들, 특히 경제기획원과 재정경제부 등이 결정적인 거부권을 행사해왔다. 하지만 김대중정권이 등장하면서 이들의 거부권은 일시적으로 약화되었는데, 그 원인은 ①정부조직 개편으로 경제부처의 통제력과 정책조정망이 분산된 것, ②외환위기에 대한 책임추궁과정에서 이들의 정당성이 약화된 데서 연유한다(송호근·홍경준, 2007: 209). 이러한 내용은 김대중정부 후반기부터 현재에 이르기까지 사회복지정책의 발전이 시스템적 전환이 아닌 소폭의 개혁에 그치고 있는가에 대한 설명을 가능케한다. 그것은 바로 김대중정부에서 발생했던 정책결정구조의 변화는 외환위기와 정부조직 개편이라는 상황적 요인에 의한 것이었을 뿐, 오래 지속될 수 있는 성질의 것이 아니었기 때문이다. 정책결정구조의 일시적 변화는 정책패러다임에 근본적 전환을 동반하지 않았기 때문에, 잠시 약화되었던 거부권의 통제력은 외환위기의 진정과 함께 다시금 복원될 수 있었고, 결과적으로 복지레짐의 질적 전환에 중요한 장애물로 작용하게 된다.

경제기획원이 사회복지제도의 도입과정에서 비토점을 행사한 예로는 1963년의 의료보험법 제정과정에서 초기의 강제가입 원칙을 포기하고 자발적 가입원칙을 택한 것이나, 1973년 국민복지연금법 제정에서 기금방식을 채택한 것, 1977년 의료보험의 도입에서 재정부담을 최소화하기 위해 국가가 행정비용만을 부담하기로 한 것 등을 들 수 있다(신동면, 2006: 129)

이러한 예는 1999년의 “국민기초생활보장법” 제정과정에서도 나타난다(안병영, 2000: 47). 신자유주의적 정책성향이 뚜렷한 기획예산처는 처음부터 이 법에 대한 반대를 분명히 했으나 대통령의 결단으로 불가능하게 되자 시행령과 시행규칙을 만드는 과정에 깊숙이 개입하여 ‘무의사결정’(non-decision making)을 유도하였다. 즉, 기초생활보장 수급권자의 선정기준을 엄격히 만들어 소요재정규모를 크게 줄이고 이로써 법 제정의 의미를 무산시키려는 시도를 전개한다.

5. 평가와 전망

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민주화 전후 지역정치와 사회경제적 독점 구조의 재구성

이광일(성공회대 연구교수, 정치학)

<목  차>

1. 들어가는 말

2. 민주주의와 지역의 관계

3. 민주화 이전 지역의 정치경제

1) 중앙과 지역: 발전국가에 의한 지역식민화

2) 지역과 지역: 지역 간 불균등발전의 심화

3) 지역 내부: 소자본, 자영계층 중심의 사회경제적 지역독점구조의 재생산

4. 민주화 이후 지역의 정치경제

1) 중앙과 지역 : 지역식민화의 변형과 지역정치의 부각

2) 지역과 지역: 지방정부의 기업주의화와 투기성의 심화

3) 지역 내부: 사회경제적 독점의 재구성

5. 결론

1. 들어가는 말

92년 김영삼정권 등장이후 민주화이행이 본격 시작되고 공고화되었다는 평가에도 불구하고 여전히 민주주의의 진전과 관련하여 상이한 시각들이 존재하고 있다. 즉 한편에서는 민주주의의 완성, 민주주의의 과잉이, 다른 한편에서는 민주주의의 위기가 운위되고 있다. 전자는 집권 자유주의 세력과 수구세력이, 후자는 진보세력에 의해 대표되고 있다. 그리고 이러한 평가의 적실성을 둘러싼 논쟁 또한 적지 않다.

그런데 민주주의를 둘러싼 이러한 평가들은 그 상이성에도 불구하고 주로 국가 수준의 거시적인 시각에서 민주화 문제를 다루고 있다는 비판을 받아 왔다. 이것은 단지 공간적인 맥락에서의 비판이 아니라 그로 인해 민주주의의 주체가 되어야 할 대중의 참여가 형식적인 것이 되고 있으며 정치는 실제 대중들의 삶의 현장과는 동떨어진 사안을 중심으로 이루어지고 있다는 내용에 근거한 것이다. 따라서 이러한 한계를 극복하기 위해서는 실제 대중들의 삶이 이루어지고 있는 지역을 중심으로 한  미시적인 참여정치가 이루어져야 한다는 것이다. 이를 통해서만 형식적 수준의 민주주의를 더욱 심화시킬 수 있다는 것이다.

그렇다면 이러한 발상을 어떻게 인식하고 평가해야 하는가. 과연 민주화 이전 지역을 중심으로 재생산된 정치경제는 탈군부 민주화이행 이후에는 어떠한 내용과 형식으로 변하게 되었는가. 이를 위해 다음과 같은 문제들을 살펴보고자 한다.

첫째, 민주주의의 심화와 관련 지역정치에 주목하는 논의들이 지니는 의미를 비판적으로 검토할 것이다. 무엇보다 지역정치의 활성화가 민주주의를 심화시키고 지역주민의 삶과 밀접한 정치를 활성화시킬 것이라는 논의 및 발상에 대해 검토할 것이다.

둘째, 민주화이행 이전에 이른바 ‘지역정치’가 어떤 주체들에 의해, 어떤 메커니즘을 통해 이루어지면서 누구의 사회경제적 이해를 대변해 왔는지 살펴볼 것이다.

셋째, 민주화 이후 이러한 메커니즘들이 어떻게 재구성되는가를 살필 것이다. 즉 민주화 이전의 정치적 독점구조가 어떤 세력들의 진입으로 새로이 재구성되면서 어떻게 변화되었으며 그 속에서 누구의 사회경제적 이해가 관철되고 있는지 살필 것이다. 특히 이것은 신자유주의 세계화의 영향 속에서 가속화되는 지방정부의 기업주의화라는 맥락 속에서 이루어질 것이다.

마지막으로 이러한 변화가 과연 민주주의의 심화에 어떤 의미를 지니는지, 따라서 그것이 ‘더 많은 민주주의’를 담보할 동력인지, 아니면 그것을 가로막는 장애로 기능하게 될 지 재고해 볼 것이다. 즉 애초의 문제의식과 반대로 새로이 변형된 사회경제적 독점구조가 기존의 지역정치를 어떻게 규정하고 있는지 숙고해 볼 것이다.

이러한 문제들은 살펴보기 위해 각기 상이한 위상 속에 있는, 그렇지만 긴밀히 연결되어 있는 다음 세 차원의 정치경제적 공간에 주목하여 논의를 전개할 것이다.

첫째, 중앙과 지역의 관계이다. 물론 중앙 또한 지역의 부분집합이지만, 현실적으로 헤게모니를 구성, 작동시키는 핵심공간이라는 점에서 여기에서는 중앙으로 호명한다. 지역적으로 중앙은 서울과 수도권을 지칭한다.

둘째, 지역과 지역의 관계이다. 여기에서는 중앙을 제외한 지역들 간의 관계를 살핀다. 이른바 지역주의와 연관되어 있는 호남, 영남, 충청 등이 대표적이다. 여기에서 중앙의 제외는 분석적 범주로서의 의미를 지닐 뿐 그것이 이들 지역이 긍정적이든, 부정적이든 중앙과의 관계 속에서 자신을 정립할 수밖에 없다는 것을 부정하는 것은 아니다. 물론 이러한 지리적 구분은 정치적 지배, 자본의 불균등발전이라는 공간의 정치경제학이라는 맥락에서 접근될 것이다.

셋째, 지역 내부의 관계이다. 이 글에서 가장 주목하고 있는 핵심적인 부분이다. 즉 지역 내부의 미시수준에서의 상이한 사회정치세력들의 긴장과 갈등 속에서 변화하는 정치적, 사회경제적 독점구조를 밝히고 그 변화의 궤적을 추적하는 것이다.

2. 민주주의와 지역의 관계

민주주의와 지역정치는 어떤 관계 속에 있는가. 물론 여기에서 말하는 민주주의는 일국적인 수준에서 제기되는 민주주의를 말한다. 하지만 애초 이 질문은 매우 많은 허점을 지니고 있는데, 사실 근대 민주주의의 뿌리가 국민국가의 형성과 밀접히 연관되어 있는 것이기는 하지만, 그 공간적 범위와 사회관계들이라는 차원에서 보면 일국적인 수준에서의 민주주의와 지역정치 혹은 지역이라는 구도는 애초 형성될 수 없기 때문이다. 지역정치 또한 민주주의의 ‘주체이자 대상’이기 때문이다. 이러한 적절하지 못한 인식으로 인해 마치 한국에서 ‘더 많은 민주주의’로의 진전, 혹은 민주주의의 위기가 중앙정치의 반민주성, 혹은 패권정치 때문이라는 해석과 인식이 대중적 영향력을 지니는 이데올로기로서 기능하고 있는 것이 현실이다. 물론 이러한 진단이 모두 의미가 없다는 것은 아니다.

하지만 이것은 정치를 두 개의 영역으로 이분화, 대립시키는 기존의 지배세력들, 그들의 입장을 대변하는 이데올로그의 논거 속에서 벗어나지 못하는 결과를 초래한다. 국가와 시민사회, 정치와 경제를 분리시키는 자유주의발상처럼 말이다.

그런데 이 지점에서 주목해야 할 것은 이러한 발상이 민주주의 혹은 진보를 강조하는 논의들, 운동들에 의해 일정하게 공유되고 있다는 것이다. 대표적인 예로 ‘풀뿌리민주주의론’을 들 수 있다. 물론 그 안에서도 민주주의를 둘러싼 차이들이 없는 것은 아니다. 그럼에도 불구하고 경향적으로 ‘풀뿌리민주주의론’과 그에 근거한 실천들은 기존의 중앙정치를 위임(mandated)정치라고 규정하면서 지역주민의 자발성에 근거한 참여정치만이 진정한 민주주의를 구현할 수 있다고 평가한다. 그리고 이러한 맥락에서 기존의 주류시민운동 또한 제도정치와 전문가주의에 매몰되는 양상을 보이고 있으며 이것은 풀뿌리대중운동에 의해 극복될 수 있다고 비판한다.

유팔무‧김원동, “춘천지역의 시민운동과 지방자치”, ｢한국행정학회 기획세미나 발표논문집｣(2000), p.319.

이호, “풀뿌리운동과 지역정치운동”, □도시와 빈곤□ 통권74(2006/4), pp.98-99; 하승우, “일상적 삶의 정치화와 소통공간의 활성화”, □풀뿌리는 느리게 질주한다-자치운동의 현재와 미래□(갈무리, 2002), pp.65-71 등을 참조.

그렇다면 이것은 과연 얼마나 적절한 비판인가. 한편으로 기존의 국가 혹은 중앙 중심의 제도정치에 대한 비판을 담고 있는 것이 사실이지만, 이 발상 또한 다음과 같은 문제점을 지니고 있다.

첫째, 현실적으로 민주주의의 빈곤, 위기의 원인은 단지 중앙의 비민주적 패권정치에 의해서만이 아니라 그와 연결된 지역의 소 패권적 정치들이 존재하기에 결과한다는 점을 적절히 파악하지 못하고 있다. 이런 맥락에서 “도시(지역: 인용자)에서의 사회적, 경제적 유력인사들이 국가전체의 권력구조와의 연관 속에서 연구되지 않으면 제대로 이해될 수 없으면 그것은 소규모의 권력구조에 지나지 않는다.”는 고전적 비판은 의미가 있다. 이것은 국가와 시민사회, 정치와 경제의 결합에 의해 한 사회체제가 재생산되는 것과 같은 이치이다.

William G. Domhoff, Who Really rules? New Haven and Community Power Reexamined(Santa Monica: Goodyear Publishing Co., 1978), p.151.

둘째, 이 발상은 그 의식 여부와 무관하게 민주주의를 소규모의 지역공동체에 의해서만 이루어질 수 있는 것, 혹은 그것의 확장에 의해 가능한 것으로 설정한다는 점에서 민주주의의 실현을 공간의 문제, 그와 연결된 직접민주주의라는 문제로 축소시키는 결과를 낳는다. 그리하여 의도하지는 않았을지라도 민주주의의 실현 문제를 공간적 규모와 수단의 문제로 환원시킨다.

그런데 역설적이게도 공간적 규모와 수단의 차원에서 대의민주주의를 가장 현실성 있는 것으로 옹호하는 것이 바로 중앙정치이다. 이에 대해 비록 풀뿌리민주주의가 소규모 공간에 정주하는 지역주민들의 직접적인 참여를 아무리 강조한다고 하더라도 결국 이러한 주장은 민주주의가 중앙, 지역 할 것 없이 상이한 시공간에서 다양한 수단을 통해 ‘지배자와 피지배자의 동일성’을 실현하는 것이라는 핵심적인 문제의식을 희석화하는 결과를 초래한다.

이에 관해서는 이광일, “민주주의를 둘러싼 몇 가지 숙고들”, □민주주의-끝나지 않은 프로젝트□(유토피아, 2007) 참조.

셋째, 이 발상은 민주주의가 ‘동일성의 정치’로 존재하며, 이런 맥락에서 중앙정치이든, 지역정치이든 해소, 극복의 대상이라는 점을 적절히 이해하지 못하고 있다. 즉  ‘지배자와 피지배자의 동일성’의 실현을 목표로 하는 민주주의는 바로 그 자체가 해소, 극복의 대상이라는 것이다. 이로부터 어떤 예외도 존재하지 않으며 중앙정치에 대한 반정립으로서의 지역정치 또한 이러한 동일성의 정치의 한 예라고 할 수 있다. 이것이 의미하는 바는 지역 또한 동질적인 그 어떤 삶의 공간이 아니라 비대칭적, 억압적, 배제적인 사회관계들의 복합적인 구조로 존재하며 따라서 거기에서의 정치 또한 다양한 형식의 동일성을 매개로 관철되고 있다는 것이다.

넷째, 이 발상은 지구, 일국, 지역 수준에서의 자본주의 작동 메커니즘에 대한 고민이 빈곤하다. 이들은 “친환경 우리농산물 학교급식조례가 세계무역기구(WTO)와 충돌하고 있고 경차에 주차비 혜택을 주자는 지방의회의 결정이 초국적 자동차회사들의 반대로 좌절되기도 한다. 이 와중에 중앙정부는 생활인의 요구가 아닌 초국적 기구들의 이익을 대변하고 있으며 이 때문에 풀뿌리 자치역량을 키워 생활인 스스로를 지키려는 노력이 더욱 절실해지고 있다.”고 주장하기도 한다.

서형원, “지역정치운동, 출발점에서 짚어볼 이야기들, 연대의 모색”, □도시와 빈곤□ 통권75호(2005/8), p.106,

하지만 이들에게서 자본에 대한 언급은 존재하지 않는다. 특히 풀뿌리민주주의 운동이 환경 및 생태문제를 매우 중요하게 생각한다는 점에서, 그리고 이 경우, 자본이 가장 커다란 장애라는 점에서 이러한 태도는 의아하다. 또한 지역의 생활인은 이 관계의 외부에서가 아니라 그 관계 속에 편입되어 자신을 재생산하고 있다. 따라서 중앙권력 뿐만 아니라 다양한 지역권력 또한 이와 긴밀히 연결되어 있다는 인식과 그에 근거한 대응은 필수적이다.

이제 이러한 몇 가지 비판들 속에서 한 가지 문제가 분명하게 떠오른다. 그것은 민주주의의 빈곤, 위기의 원인이 국가, 혹은 초국적 자본 등 지역 외부에 존재하는 것이 아니라 바로 그와 연결된 지역 그 자체에 내재해 있다는 점이다. 따라서 흔히 일국적 단위와 ‘중앙정치’를 지역, 지역정치와 대당으로 설정하면서 제기되는 ‘민주주의와 지역은 어떤 관계에 있는가’라는 우회적 질문은 ‘지금 지역의 민주주의는 어떤 모습으로 존재하며 그 장애는 무엇이고 어떻게 해소, 극복할 수 있는가’라는 보다 직접적인 질문으로 대체될 필요가 있다. 물론 이 때 지역은 다차원적인 삶과 사회관계들로 형성된 긴장과 갈등의 공간이다.

3. 민주화 이전 지역의 정치경제

1) 중앙과 지역: 발전국가에 의한 지역식민화

많은 논의들이 지적하고 있듯이 민주화 이전, 권위주의 혹은 공개적 독재체제 아래에서 실질적인 지역정치는 존재하지 않았다. 5.16쿠데타 이후 지방자치제의 폐지로 지역정치는 중앙정부가 임명하는 관료에 의해 중앙의 정책을 수행하는 지방행정으로 대체되었다. 즉 중앙정부를 정점으로 하는 위계적인 관료행정집행체계에 의해 중앙으로부터 위임된 사무를 자기역할로 실행하는 것이 거의 전부였다. 이런 이유로 지역정치의 핵심인 지역주민의 정치참여와 행정통제의 기제들은 빈곤 혹은 부재하였고 따라서 지역을 중심에 놓고 디자인된 사회경제적 발전기획은 거의 존재할 수 없었다. 하나의 예로 대중의 자발적이고 적극적인 참여위에서 전개되었다고 평가되기도 하는 새마을운동 또한 청와대로 상징되는 국가를 정점으로 말단 읍‧면‧동에 이르는 단선적 위계구조 속에서 추진되었다.

이러한 상황 속에서 지역은 중앙권력을 장악하기 위한 대중동원의 장으로 기능할 뿐이었다. 특히 71년 대통령선거 이후 영‧호남을 중심으로 모습을 드러내기 시작한 지역주의, 지역차별의 징후는 80년 5.18민중항쟁, 87년 6월항쟁 이후 12월 대통령선거 과정에서 김대중, 김영삼 두 김씨로 상징되는 자유주의 좌‧우파의 분열을 계기로 더욱 심화되었다.

이처럼 중앙정치에 위계적으로 포섭된 관계 속에서 국가관료, 국내재벌 그리고 해외자본 등으로 구성된, 이른바 발전주의동맹의 조절자인 발전국가(development state)에 의해 고안된 산업화(공업화), 도시화 정책에 지역은 종속되고 이로 인해 불균등발전은 심화될 수밖에 없었다. 특히 이 시기 거대 자본의 정치는 전국경제인연합회(전경련), 한국경영자총협회(경총) 등을 통해 나타났다. 이들은 다양한 수준의 정책건의, 월례수출진흥회의 등 공식회의, 정부관리초청간담회, 그리고 정치자금, 기부금 등을 매개로 한 사적인 로비 등을 이용하였다. 특히 국가와 자본의 관계와 관련하여 중화학공업화정책의 추진을 둘러싸고 제기된 ‘국가주도설’과 ‘자본태업설’을 살펴볼 필요가 있다. 이것은 결국 중화학공업화의 추진을 위해 국가가 자본에게 막대한 물적 지원을 하였다는 점에서 양자를 대치시키는 것의 한계를 드러내주며 다른 한편 이 발전동맹에서 자본의 위상을 확인시켜준다. 자본, 기술이 부족한 탈식민지 국가에서, 특히 대외개방형 성장전략을 취하는 경우, 자본의 집적 및 생산효과를 높이기 위하여 산업, 금융, 상업, 행정, 교육, 문화시설 등을 대도시와 공업도시에 집중 배치하는 것은 일반적인 현상으로 어렵지 않게 발견할 수 있다. 그리고 이것은 자본의 요구와 맞물려 있다. 정도의 차이는 있으나 동아시아의 여러 나라들 가운데 한국사회는 바로 이에 부합되는 대표적인 사례이다. 국가의 개입에 의해 사회전반적인 개발계획이 수립되는 경우, 지역 간 격차는 인구‧생태적 집적, 사회적 집적, 그리고 경제적 집적도 등에 의해 다양한 수준에서 측정될 수 있는데, 특히 경제적 도시집적(urban agglomeration)은 급속한 산업화의 불균등성을 가장 잘 드러내준다. 그것은 첫째, 도시재정을 결정하는 시유재산이 규모, 시민들의 조세부담 금액 등, 둘째, 도시의 산업규모를 결정하는 산업별 생산성 및 산업노동력의 구성 등, 셋째, 도시 내부의 집합적 소비수단의 규모를 결정하는 공공건설 사업비, 사회복리비의 지출 정도, 도로, 공공시장, 금융, 공원, 항만시설 등의 규모 등의 변화 및 집중의 정도에 의해 측정된다.

이 국가의 핵심역할은 국내기업을 해외경쟁으로부터 보호하고 생산적 투자를 위해 그들에게 저금리의 자본을 제공하며, 국내투자를 위해 필요한 자본이 고수익의 해외투자나 과도한 사치품 수입 등으로 해외로 빠져나가지 못하게 막고 어떻게든 노동비용을 낮추어서 국민적 자본이 세계시장에서 경쟁하는 것을 도와주는 것이다. 윌리엄 K. 탭, □반세계화의 논리□(말, 2001), p.155-158 참조.

서재진, “한국자본가계급의 계급기구의 형성과 성격”, □사회와 역사□ 제16권(1989), pp.190-193 참조.

김영정, “현대 한국 도시의 차별적 집적현상에 관한 연구”, □사회과학연구□ 제16집(1989), p.59.

이런 맥락에서 볼 때, 민주화 이전 국가의 재정투융자를 포함한 자본, 노동 등 인적, 물적 자원은 서울과 수도권 지역, 국책사업으로 중앙과 연결되어 진행된 공업단지 등에 일차적으로 투입되었고 이러한 ‘집적의 이점’은 이후 이 지역에 더 많은 자원의 투입을 유도하는 승수효과로 이어졌다. 그 결과 중앙과 지역 사이의 격차가 더 커지는 악순환이 지속되었다.

2) 지역과 지역: 지역 간 불균등발전의 심화

그렇다면 이 시기 지역 사이의 발전은 어떤 양상을 보였는지 살펴보자. 중앙과 지역의 불균등발전 양상은 지역과 지역 사이에도 커다란 차이 없이 그대로 관철되었다. 그 이유로는  영남지역에 확고한 지지기반을 지니고 있었던 권위주의국가, 혹은 공개적 독재체제에 의해 중앙통제의 자본주의 산업화가 급속히 추진되었기 때문이다. 물론 이러한 흐름을 규정한 것은 자본주의에 내재되어 있는 불균등발전법칙이다. 여기에서 새삼 이 점을 환기시키는 것은 한국에서의 지역차별이 마치 영남에 연고를 둔 정치권력의 기획에 의해 주조된 것처럼 보는 국가주의적 발상들이 적지 않기 때문이다. 물론 영남에 핵심 지지기반을 둔 권력에 의해 지역 사이의 격차가 심화된 측면을 부정할 수 없지만 그것이 핵심요인은 아니라는 점 또한 충분히 고려되어야 한다. 왜냐하면 지역차로 나타나는 불균등발전은 개별산업 또는 지역의 생산성이나 소득의 차이라기보다 산업간, 지역간 연계관련성에 내재된 자본투자의 구조적 차별성과 이에 다른 공간적 포섭 및 통제에 기초한 지배/피지배관계로 이해되어야 하기 때문이다. 그리고 이를 간과할 경우, 자본의 논리 아래에서는 불가능한 균등발전과 그것의 정치적 표현이었던 ‘지역등권’이라는 이데올로기에 의해 문제의 핵심이 가려질 수 있기 때문이다.

최병두, “산업구조조정과 지역불균등발전:1980년대”, □대한지리학회지□ 제29권 제2호(1994), p.138.

지역등권론에 관해서는 황태연, □지역패권의 나라□(무당미디어, 1997)를, 이에 대한 비판은 이광일, “지역등권의 과잉과 민주주의의 질식”, □사회평론 길□ 10월호(1998) 등을 참조.

그렇다면 이 시기 실제 지역의 불균등발전의 양상은 어떠했는지 영남과 호남을 예로 들어 살펴보자. 이들 지역의 차이를 확연하게 만든 것은 바로 중앙권력에 의해 주조된 중화학공업화정책이었다. 1960년대 초 영남의 남동연안의 항구도시를 중심으로 공업단지가 계획적으로 개발되기 시작한 이후 1970년대 중반 3차경제개발계획을 계기로 공업입국을 목표로 한 중화학공업화정책이 본격적으로 추진되면서 이 지역은 최대의 공업단지로 성장하게 되었다. 그 결과 기존의 부산지역을 제외하면 대부분 뚜렷한 특성을 가진 공업지역이나 공업단지로 조성되었다. 포항지구는 철강산업, 울산지구는 석유화학, 비료공업, 조선, 자동차공업 등, 여천지구는 석유, 화학, 비료공업 등으로 구성되어 있다. 이 지역은 도로망 등 각종 사회간접자본으로 중앙인 수도권과 직접 연결되면서 급속히 성장하였다. 그 결과 이 시기 영남과 호남은 공업과 농업을 대표하는 지역으로 고정되었다. 아래 <표1>는 75년, 85년의 도시별 경제적 집적도를, <표2>는 같은 시기 도시별 총집적도와 지역의 순위를 나타낸 것이다.

<표1> 도시별 경제 집적도 및 순위(75년, 85년)

김영정, 위의 글, □사회과학연구□ 제16집(1989), p.78, 79의 표를 경제적 집적도만으로 상위 10위까지 재구성

순위＼년도	1975		1985
	경제적 집적		경제적 집적
	도시명	집적도	도시명	집적도
1	부산	2.723	서울	2.660
2	서울	2.458	마산	2.646
3	안양	1.498	창원	2.088
4	대전	1.195	울산	2.003
5	수원	1.193	구미	1.464
6	대구	1.051	인천	1.422
7	마산	0.982	부산	1.242
8	인천	0.612	춘천	1.152
9	울산	0.548	성남	1.048
10	부천	0.489	군산	0.799

<표2> 도시별 총집적도 및 순위

김영정, 위의 글, □사회과학연구□ 제16집(1989), p.83의 표를 상위 20위까지 재구성.

순위＼년도	1975		1985
	도시명	집적도	도시명	집적도
1	서 울	3.372	서 울	3.747
2	부 산	2.095	마 산	1.688
3	대 구	1.648	부 산	1.515
4	대 전	1.554	인 천	1.494
5	목 포	0.824	부 천	1.164
6	포 항	0.806	춘 천	1.068
7	수 원	0.455	대 구	1.066
8	청 주	0.376	안 양	0.982
9	인 천	0.368	수 원	0.889
10	군 산	0.344	울 산	0.884
11	전 주	0.261	대 전	0.807
12	이 리	0.113	창 원	0.678
13	안 양	0.108	목 포	0.674
14	광 주	0.057	포 항	0.503
15	부 천	-0.034	군 산	0.434
16	진 주	-0.105	이 리	0.346
17	김 천	-0.106	광 주	0.326
18	마 산	-0.114	전 주	0.271
19	여 수	-0.206	천 안	0.244
20	울 산	-0.255	원 주	0.184

- 총집적도는 경제적 집적에 인구‧생태적 집적과 사회적 집적을 결합한 것임

여기에서 주목할 지점은 첫째, <표1>에서 확인할 수 있듯 75년-85년 사이에 울산, 마산, 창원, 구미, 인천 등이 경제적 집적도, 순위에서 괄목할만한 상승세를 기록하고 있다는 점이다. 인천을 제외한 나머지 도시들은 새로이 부각된 곳으로 이것은 바로 이 시기에 이들 남동지역을 중심으로 국가의 계획 아래 중화학공업화가 본격적으로 추진된 것을 반영하는 것이다. 둘째, 총집적도의 <표2>에서 보이듯 영남과 호남의 집적도의 차이가 가시적으로 드러나고 있다는 점이다. 영남지역의 도시와 달리 호남의 경우, 집적도가 약간 상승하거나 후퇴하여 커다란 변화가 없는 것처럼 보이지만, 그 순위에서는 하위로 밀리는 현상을 보여준다. 이것은 이들 남동지역의 집적도가 남서지역에 비해 매우 컸다는 사실을 확인시켜주는 것이다.

그렇지만 이러한 산업입지정책이 지역적 지지기반에 뿌리를 둔 권력의지에 의해 관철된 것은 아니었다. 그것은 무엇보다 자본의 논리에 의해 추동되었다. 이와 관련, 영남과 비교하여 호남이 중화학공업단지들을 조성할 수 있는 유리한 입지조건들을 지니고 있었는가라는 질문이 가능하다. 이와 관련 짧게는 식민지시대 이후 농업수탈지역으로 존재해 왔던 호남은 상대적으로 중화학공업의 입지로서 매력적인 조건을 지니고 있지 못하였다. 즉 민주화 이전 두 지역 사이의 불균등발전은 박정희정권에 의해서라기보다 이른바 산업화의 역사적인 ‘경로의존성’(path dependency)에 규정된 바가 크다고 할 수 있다. 호남은 여전히 대도시, 공업도시에 노동력과 기본적인 농산물을 조달하는 배후지역으로 존재하였다. 물론 호남에 아세아자동차, 금호타이어, 금호고속(이전 광주고속), 금호건설 등이 존재하였지만, 이들 자본은 서비스재, 소비재를 중심으로 생산하였기에 그 후방연관 효과는 크지 않았으며 공단이라는 집적공간이 제공하는 산업클러스터 효과 또한 빈곤하였다.

주로 ‘제도주의자들’이 주목하는 ‘경로의존성’은 크게는 먼저 일어난 사건이 후에 일어난 사건을 규정한다는 것을, 작게는 제도적인 다른 선택대안이 존재하지만, 제도의 완고함 등으로 비용의 측면에서 기존의 선택을 거역할 수 없는 것을 의미한다. W. Sewell, “Three Temporalities: Toward to Eventual Sociology,” The Historic Turn in the Human Science(Michigan Univ. Press, 1996), pp.262-263 참조. 물론 이 경로의존성은 국가를 매개로 한 국내외의 상이한 계급, 계층들의 끊임없는 긴장과 대립의 결과물이자 대상이다.

바로 이 지점에 지역주의를 설명하는 핵심 요인이 담겨 있다. 급속한 자본주의 산업화의 와중에 심화된 농업의 분해는 상대적이지만 호남지역의 주민들이 수도권, 영남의 공단 등으로의 이주하는 것을 촉진시켰다. 이에 따라 이들의 가족적 유대, 문화적 정체성은 약화되었으며 도시의 저변에 포섭된 이들의 삶 또한 팍팍할 수밖에 없었다. 그 결과 공업단지나 도시로 이주한 다수의 호남인들은 억척스러운 삶을 살게 되었고 이 과정에서 나타난 여타 지역 출신 사람들과의 크고 작은 사적 갈등은 호남과 그 지역 출신에 대한 편견을 조장하는 자원이 되었고 이것은 자신들의 지배를 재생산하고자 하는 정치권력에 의해 조장되었다.  다른 한편 그 다른 한축에는 호남에 지지기반을 두고 있던 반대세력들, 즉 자유주의좌파세력들이 존재하였는데, 이들은 영남에 기반한 권력의 패권욕 때문에 지역주의, 지역차별이 심화되었다고 비판, 대응함으로써 그것의 조장에 일조하였다.

박상훈, “한국지역정당체계의 합리적 기초에 관한 연구”(고려대학교 정외과 박사논문, 1999) 참조.

하지만 이들 세력 모두는 그것이 자본으로 환원될 수는 없어도 거기에 중요한 뿌리가 닿아 있다는 점을 외면하였다. 그리고 오직 이들은 행정부, 입법부, 사법부 등에서 점하는 이들 지역출신 고위공직자의 비율을 지역차별의 완화 여부를 가늠하는 근거로 제시하고 있다. 이것은 매우 중요한데 이를 통해 자본주의의 불균등발전법칙이 뿌려 놓은 근인은 가려지고 오직 지역적 기반을 지닌 불합리한 정치권력의 기획과 편파적 인사운용정책이 그 원인인 양 대체, 부각되어버렸기 때문이다.

물론 이 시기에 이러한 불균등성을 시정하기 위한 계획과 노력이 없었던 것은 아니다. 특히 1982-1991년에 걸친 제2차 국토종합개발계획 과정에서 제시된 수도권정비사업, 지역생활권조성전략과 성장거점도시육성전략 등은 그 대표적 예이다. 이들은 정책들은 서로 맞물려 있는데, 우선 수도권정비사업의 목적은 수도권 내의 인구와 산업성장을 억제하여 대도시권의 과밀과 혼잡비용을 최소화하고 지방의 발전을 촉진하는 것에 있었다. 이를 위해 ｢수도권정비계획법｣(1982)의 제정과 함께 제1차수도권정비계획(1982-1991) 등이 수립되었다. 수도권정비사업이 지역의 불균등발전을 완화하기 위한 소극적인 정책이라면 지역생활권조성전략과 성정거점도시육성전략은 지역 자체의 발전을 위한 디자인이라는 점에서 적극적인 정책이라 할 수 있다. 전자인 지역생활권조성전략의 목적은 지역 내 취업기회의 확대와 편익시설의 확충을 통하여 주민이 그 어디에 거주하더라도 문화적이고 편리한 생활을 할 수 있도록 한다는 것에 두어졌으며, 후자인 성장거점도시육성전략은 성장을 선도하는 산업군이나 투자를 집적경제의 이익을 지닌 도시에 집중시켜 경제성장을 촉진하고 성장효과가 주변으로 확산되도록 하는 지역발전전략이었다.

대한민국정부, □제2차 국토종합개발계획:1982-1991□(1982), p.19.

하지만 이들 정책은 무엇보다 자본주의 산업화과정에서 불균등발전에 의해 구조적으로 일어나는 인구의 집중을 공간적인 규제시책을 중심으로 추진하거나 인위적인 인구배분계획에 의해 극복하겠다는 발상이 지닌 근본적 한계에 의해, 혹은｢성장거점도시육성법｣과 같은 법‧제도의 제정 실패로 인해 애초 목표로 했던 구체적인 성과를 내지 못하였다. 더욱 중요한 장애는 이들 정책들이 지역의 불균등발전을 해소시키기 위한 것을 목표로 삼으면서도 그 자체가 불균등성장논리에 서 있었다는 점, 지역에 그 어떤 자율적인 권한도 주어지지 않는 상황 속에서 진행되었다는 사실이다. 그 결과 외연적 성장에 주목적을 둔 물리적 사업에 치중함으로써 지역 주민들의 삶과 관련된 구체적인 사안들은 고려의 대상에서 제외되었다.

김용웅 외, □지역발전론□(한울, 2003), pp.534-544 참조.

이처럼 민주화이전 지역 사이에 나타나는 불균등발전은 무엇보다 압축적인 자본주의 산업화, 도시화 정책의 결과이다. 이것은 지역의 정치경제를 다루는데 있어 매우 중요한 의미를 지닌다. 이 시기에 높은 집적의 이점을 누리는 수도권, 영남권 지역의 도시, 공단들은 중앙정치와 직접적이고도 밀접히 연관되어 더욱 빠른 속도로 발전되었고 이로부터 배제된 하위의 여타 지역들은 결국 그러한 수혜로부터 상대적으로 배제되었다.

그렇지만 그 수혜 여부와 무관하게 이들 지역들에서 나타는 불균등발전의 양상은 결국 국가, 거대자본들의 재생산을 위해 지역이 재구조화되는 과정의 산물이라는 점을 간과해서는 안된다.

3) 지역 내부: 소자본, 자영계층 중심의 사회경제적 지역독점구조의 재생산

여기에서 살펴볼 지역은 헤게모니의 구성, 작동지역으로서의 중앙, 거대 자본 중심의 공업도시, 즉 중앙정치와 거대 자본의 직접적인 관할 아래 있으면서 일국적인 차원에서 스스로를 재생산하는 공간이 아니라 이들 단위를 제외한 지역을 말한다. 그 대상에는 중앙의 구, 지방의 도시들, 그리고 여타 지역의 군 등이 포함될 수 있다. 물론 그렇다고 하여 이들 지역이 자기완결성을 갖지는 못하였지만 주어진 조건 속에서 지역현안과 관련하여 상대적인 자율성을 지니고 있는 존재였다. 이런 맥락에서 이들 지역에도 중앙과 마찬가지의 ‘개발동맹’이 형성되어 있었다. 즉 중소규모의 건설자본, 자영업자들이 통‧반조직 등 말단 행정조직, 그리고 관변단체들을 매개로 중앙정치의 매개 고리인 지역의 보수정치인들, 행정 관료들과 ‘개발동맹’을 형성하여 자신들의 이해를 관철시켰다. 그렇다면 그 구체적 양태는 어떠했는가.

우선 통‧반장과 같은 말단행정조직은, 특히 자영업자들의 이해와 권위주의 혹은 파시스트국가의 정치적 필요가 맞물리면서 운영되었다. 한편으로 국가의 입장에서 볼 때, 이들 기구들은 정부의 홍보기구로서, 나아가 지역을 통제하고 동원할 수 있는 말단의 핵심기제였다. 또한 이 조직은 지역거주 반정부, 혹은 반체제 인사들의 동향을 감시할 수 있는 자연스러운 기구이기도 하였다. 다른 한편 지역의 자영업자들은 한정된 지역 주민을 대상으로 심한 경쟁에 노출될 수밖에 없는 자신들의 현실을 고려할 때, 통반장의 직은 직간접적으로 자신의 사업장을 광고하고 알릴 수 있는 좋은 기제였다. 나아가 그것의 역임은 비록 말단이지만, 국가권력에 편입되어 있다는 점에서 든든한 보호막이기도 하였다. 즉 권력을 상징하는 ‘작은 완장’으로 기능한 측면이 없지 않았다.

이처럼 통‧반장 등이 국가정책의 효율적인 홍보 및 내면화, 자영업자들의 이해 실현을 위한 행정말단기구로서 작동하였다면, 새마을운동중앙회, 바르게살기운동협의회, 자유총연맹 등의 조직은 자발적 민간기구라는 외피를 달고 기능하였다. 하지만 실질적으로 이들 조직은 의사국가기구로 기능한 관변단체로서의 성격을 벗어나지 못하였다.

이들 세 조직들의 개괄적인 역사, 활동, 성격 등에 관해서는 박경태, “사회일반단체”, □이익집단정치와 이익갈등□(한울, 1997)을 참조.

새마을운동협의회는 1970년 4월 대통령 박정희의 지시로 조직되어 ‘근면, 자조, 협동’의 새마을정신과 ‘지역사회 개발’을 표방하며 활동을 시작하였다. 초기에는 농촌지역의 ‘새마을 가꾸기 사업’을 주로 추진하면서 읍‧면‧동장에 대한 교육 실시, 사회지도층에 대한 새마을 교육을 실시하는 등 정부의 정책을 대행하여 추진하는 역할을 하였다.

이 조직과 관련, 주목해야 할 것은 80년 전두환정권의 등장과 함께 새마을운동중앙협의회로 재편되면서 농촌중심의 운동에서 도시운동으로 그 성격을 강화하였다는 점이다. 물론 그 이전에도 농촌새마을운동에서 공장새마을운동으로 전화하면서 도시적인 성격을 보이기 시작했지만, 이 시기에 이르러서는 직능중심의 운동으로 전화되면서 지역의 전문가, 자영업자들, 직능단체의 대표들이 이른바 새마을지도자로서 대거 참여하는 변화를 보이게 되었다. 이를 통해 이들은 지방의 정치인, 행정관료들과 더욱 밀접한 공사의 통로를 마련할 수 있었다. 아래 <표3>은 새마을 운동추진협동체계를 나타낸 것으로 각 단위 참여자들의 면면은 지역개발동맹의 실태를 엿볼 수 있게 해준다. 여기에서 “기타 필요인사”는 지역의 유지들이 참여할 수 있는 통로이다.

<표3>새마을운동 추진협동체제

새마을운동중앙협의회, □새마을운동지침□(1973), p.10에서 재구성.

중앙	중앙협의회	경제기획원, 내무부, 건설부 등 중앙 부처장 등
시‧도	시도협의회	도지사, 부지사, 교육감, 농촌진흥원장, 대학교, 수‧농고교사, 농협지부장, 농지지사장, 향군지부장, 지방방송국장, 산련지부장, 한전지점장, 지방건설국장, 지방체신청장
시‧군	시군협의회	시장, 군수, 교육장, 경찰국장, 농촌지도소장, 농협장, 농고교장, 우체국장, 기타 필요인사
읍‧면	읍면추진위원회	읍면장, 지서장, 항토학교장, 우체국장, 농촌지도소장, 농협지소장, 읍면단위조합장, 새마을지도소, 기타 필요인사

그렇다면 새마을지도자 가운데 자영업자는 얼마나 되는가. 하나의 예로 부산 동대신동 새마을지도자들의 직업을 살펴본 조사에 따르면 자영상인이 83.7%를 차지하였다. 또한 경남지역 도시새마을지도자의 직업구성에 관한 조사에서도 회사원 15.4%, 운수업 3.8%, 제조업 9.0%에 비해 자영업 층에 해당하는 상업은 56.4%를 절반 이상을 자치하고 있다. 이러한 구성은 지역에 따라 다소 상이할 수 있지만 자영업자가 반수 이상을 차지하는 것은 일반적 현상이었다.

손현수, “도시새마을 지도자의 구성과 그 역할: 부산시 동대신동을 중심으로”, □새마을운동연구논총□ 제7집 5권(1982), p.117 참조.

문병집, “새마을운동의 고차원 발전을 위한 지도자의 역할에 관한 연구”, □새마을운동연구논총□ 제7집 1권(1982), p.64 참조.

바르게살기운동중앙협의회는 1989년 4월 범국민조직으로 창립되었다. 전두환정권 시기 사회정화위원회의 조직과 인원을 흡수해 만들어진 이 조직은 ‘민족정신과 문화적 전통을 발전시켜 다가올 21세기에 맞는 사회규범체제 및 새로운 문화의 재창조, 건전한 국민성을 확립하기 위한 올바른 의식과 가치관을 기르자는 정신운동’을 표방하였다. 이것은 이 조직의 위상이 불분명한 것을 의미하는데, 1991년 12월 국회의원 선거와 대통령선거를 앞두고 노태우정권이 여론과 야당의 반대에도 불구하고 ｢바르게살기운동조직육성법｣을 날치기로 제정, 통과시킨 것은 이 조직의 관변적 성격을 확인시켜주는 것이었다. 한 조사에 의하면 1993년 현재 중앙회 임원 42명이 당시 여당인 민자당의 당적을, 이 협의회 출신 광역의원 16명도 전원 민자당적 보유자로 밝혀졌으며 반면에 전국의 간부 중 야당 당적을 가진 회원은 단 한 명도 없었다.

박계동, □관변단체연구백서□(1993), p.12.

이 조직과 관련하여 주목해야 할 것은 도시의 직능대표 및 사회단체의 장등의 참여가 활발하였다는 점이다. 특히 새마을운동에 소극적이었던 지역의 중소상공업자 등 유지들의 참여가 두드러졌다는 점이다.

마지막으로 자유총연맹은 1989년 2월 창립된 단체로 그 전신은 1954년 6월에 만들어진 아시아민족반공연맹과 1964년 1월에 발족한 한국반공연맹이며 1989년 3월 제정된 자유총연맹육성법에 의거하여 국가의 지원을 받게 되었다. 4.19혁명 후 자유당 외곽조직으로 지목되면서 해체 위기를 맞기도 했으나 박정희 정권 출범 후 전국조직으로 확대되었다. 이 조직은 ‘대한민국의 자유민주주의를 옹호‧발전시키고 이와 관련된 민간단체들에 대한 협조와 세계자유우방과의 유대강화를 목적으로 설립된 국민운동단체’로 스스로를 규정하고 있다. 자유총연맹은 ‘자유민주주의 시민의식 제고 및 통일준비 민주시민교육, 자유민주주의 옹호 활동, 안보를 바탕으로 한 평화통일 국민운동 전개, 국민화합 및 남북 화해를 위한 국민운동 전개, 국제간의 정보교류 및 유대강화’ 등을 주요 사업으로 밝히고 있는 것에서 보이듯 지역수준에서 반공으로 상징되는 보수이데올로기를 옹호, 재생산하는 주요한 역할을 담당하였다.

이들 조직과 관련하여 주목해야 할 것은 통‧반장, 새마을운동이 주로 고졸 이하의 자영업 하층을 중심으로 정부의 물질적 혜택을 활동의 동기로 삼고 있는 반면 바르게살기중앙협의회, 자유총연맹 등에 참여하는 지역세력들은 고졸 이상의 자영업 상층으로 친목유지와 정치권과의 교류 등을 중요한 목표로 설정하고 있다는 점이다. 특히 이들 가운데 다수는 5인 이상의 자영업 층으로 구성되어 지역 경제의 중요한 부분을 차지하고 있다.

정상호, “한국사회 지역권력과 도시자영업집단의 이익정치”, □사회연구□(2001/가을호), p.164.

이처럼 민주화이전 지역은 기본적으로 중앙권력의 식민화의 대상으로 존재하였으며 그 속에서 주로 자영업층, 소자본을 중심으로 하는 지역의 토착세력들은 행정부의 말단기구와 의사 시민기구들에 참여, 활동하면서 자신들의 사회경제적 이해를 실현시키고자 하였다. 따라서 이 시기에 지역의 발전을 위한 일반 주민들이 참여는 말할 것도 없고 그 요구는 일차적인 고려의 대상이 될 수 없었다.

4. 민주화 이후 지역의 정치경제

1) 중앙과 지역 : 지역식민화의 변형과 지역정치의 부각

민주화이후 정치적 자유화는 진전되었지만, 지역 자치는 바로 이어지지 않았다. 바로 이런 차원에서 제도로서의 지방자치의 본격적인 부활은 지역의 활성화, 자립모색의 중요한 계기였다. 91년 노태우정권 아래에서 기초 및 광역의회의원선거가 실시된 이후 김영삼정권의 후반기인 1995년 6월에 전면 실시된 지방자치제 선거에서 당시 집권 민자당의 참패, 제1야당인 민주당과 자민련의 승리는 지역이 더 이상 중앙권력의 정치적 의지를 뒷받침해주는 객체화된 대상이 아님을 확인시켜주었다. 물론 이러한 선거결과는 무엇보다 지역주의에 근거한  중앙정치가 지역 수준에 반영된 것이었고 나아가 사법권, 경찰권 등 또한 여전히 중앙권력에 귀속되어 있다는 점에서 단지 지역정치의 단초를 연 것에 불과하였다.

<표4> 제1회 전국동시지방선거 결과(단위: 명)

구분＼정당	민자당	민주당	자민련	무소속
광역단체장	5	4	4	2
기초단체장	70	84	23	53
광역의원	284	353	86	152

- 출 처: 중앙선거관리위원회 당선인 관련 통계

그럼에도 불구하고 지역주민에 의해 직접 선출되는 지방자치단체장의 존재는 중앙정부와 일치되지 않는 정치적, 행정적 결정을 할 수 있는 제도적 기반이 되었고 지방의회 또한 마찬가지였다. 이에 따라 지방정부의 관료들 또한 무조건 중앙의 지시, 혹은 위임된 정책 사무를 받아 집행하는 단위가 아니라 자신들의 임명권을 지닌 선출직 단체장의 행보를 고려해야 하는 상황이 되었다. 결국 이러한 변화는 상대적이지만 지역주민들의 여론에 더 민감하게 반응할 수밖에 없는 구조를 조성하기 시작하였다.

이와 관련 이 시기에 중앙과 지역 수준에서 변화를 자극한 두 가지 구체적 변화에 주목할 필요가 있다. 그 가운데 하나는 시민운동이 활성화되면서 이들에 의한 영향력의 정치가 강화되었다는 점이고, 다른 하나는 제도정치의 수준에서 국민승리21, 민주노동당 등 진보적인 정치세력들이 진입장벽을 넘어 지방의회에 진출하기 시작하였다는 점이다. 전자는 김영삼정권 등장을 전후한 민주화 제1소시기부터, 후자는 IMF위기와 김대중정권 등장 전후의 제2소시기 이후에 주로 나타난 특징이다. 이들 세력은 대중들, 시민들의 삶의 욕구와 이해를 대변하고자 한다는 점에서, 그리고 민주화 이전 작동된 중앙패권의 사회경제적 독점구조-그 핵심은 재벌구조-에 대해 비판적이라는 점에서 지역불균등성의 완화에 기여할 것이라는 기대를 받았다.

그렇지만 이러한 변화에도 불구하고 중앙과 지역 사이의 불균등성은 커다란 변화를 보이지 않았다. 그 이유는 한편으로 파시스트세력과 자유주의정치세력의 타협이라는 민주화이행의 경로의존성에 의거한 보수정치의 압도적인 규정력 속에서 시민운동, 원외의 진보정치세력, 그리고 이후 원내의 민주노동당 등 진보정당이 소수세력에 불과하였기 때문이다. 다른 한편 더 중요한 요인은 시민운동을 포함한 다수가 기본적으로 신자유주의 발전전략에 동조하거나 침묵함으로써 그에 대해 본질적인 이의제기와 항의, 그리고 그것을 넘어서는 대안을 심각하게 고민할 수 없었기 때문이다. 이들은 그 스스로의 인식, 인정 여부와 관계없이 신자유주의 동맹의 구심력에 빨려 들어갔다.

이러한 이유로 지방자치 실시 이후 부분적이지만 제도 권력의 공간적 분산이 있었음에도 불구하고 비대칭적 사회관계, 그 안에 내재된 권력관계는 커다란 변화 없이 재생산되었고 이러한 조건으로 인해 중앙은 변함없는 집적의 이익을 누릴 수 있었다. 민주화 이전에 구조화된 집적의 효과에 더하여 오히려 교육-특히 사교육네트워크-, 문화, 주거 등의 분야에서 비교할 수 없을 만큼 불균등한 집적이 이루어지면서 여타 지역들과의 불균등성은 완화되지 않았다. 여기에 정보통신, 도로교통수단의 발달은 지역을 중앙의 생활권에 더욱 밀접히 연결시킴으로써 수도권은 공간적으로 더욱 확장되었을 뿐만 아니라 내용적으로도 그 헤게모니는 더욱 강화시킬 수 있게 되었다.

이 시기의 가장 주목해야 할 특징은 이러한 양상이 IMF 외환위기를 계기로 전면화되었다는 점이다. 이것은 정치적으로 민중지향적인 집권 자유주의 좌파가 신자유주의로 전향함으로써 구축된 신자유주의동맹(neoliberal coalition)에 의해 가속화되었다. 무한경쟁을 강조하는 신자유주의 세계화 속에 생산력과 경쟁력이 높은 부문이 중앙에 집중됨으로써 지역의 불균등성은 해소될 수 없었다. 특히 첨단전자, 제어기술을 바탕으로 생산단위 간 복잡한 협력관계를 통해 생산이 이루어지는 네트워크산업이 수도권에 집중된 것과 더불어 그것을 지원하기 위한 지식, 정보, 자본집약적인 서비스 산업 등도 급속히 성장하였다. 민주화 이후 제2소시기에 해당하는 1999년 현재 전국토의 11.8%를 차지하는 수도권에 전인구의 46.3%, 국가공공기관의 84.3%, 30대 대기업의 본사의 88.5%, 벤처기업의 77.1%, 기업부설연구소의 72.6%, 10대 명문대학의 80%, 외국인투자기업의 72.9%, 금융대출의 62.2%, 그리고 예금액의 67.9%가 집중되어 있는 현실은 이를 보여주는 것이다.

이에 관해서는 이광일, “자유주의에서 신자유주의로의 전화: ‘민주주의의 축소’와 ‘국가물신’의 심화”, □정치비평□(2003) 참조,

조명래, “도시화의 흐름과 전망”, □경제와 사회□(2003/겨울), p.25.

박양호, “지역불균형의 실태와 새로운 균형발전전략”, 이정식, 김용웅 엮음, □세계화와 지역발전□(한울, 2001), p.129.

이러한 외형적 결과보다 더욱 중요한 것은 기회의 격차가 거의 변함없이 재생산되고 있다는 점이다. 이것은 IMF 이후 중앙의 권력이 ‘결과의 평등’이 아니라 ‘기회의 평등’을 누차 반복해 왔다는 점에서 역설적인 것이 아닐 수 없다. 아래 <표5>는 취업기회, SOC수혜기회, 삶의 질 기회, 소득기회 등의 지역간 기초적 기회를 살펴보기 위해 제조업체 및 고용지수, 도로연장, 의사수, 은행예금 및 대출, 지역 총생산규모, 고학력인구 등 8개 지표를 종합하여 기초적 기회격차의 추이를 산출한 것이다. 이에 의하면 75년부터 1999년까지 지역적으로 근소한 차이의 변화가 보이지만 기본적으로 중앙, 즉 수도권과 여타 지역의 격차는 줄어들지 않고 있음을 확인할 수 있다.

<표5> 지역간 기초적 기회격차 추이(전국대비분담률 기준)

박양호, 위의 글, p.130.

지역＼연도	1975	1980	1985	1990	1999
수도권	51.8	53.2	53.9	51.8	51.4
충북	2.3	2.3	2.3	2.5	3.1
대전‧충남	4.7	4.6	4.6	5.1	5.7
전북	3.7	3.5	3.4	3.5	3.5
광주‧전남	6.5	5.5	5.5	6.1	6.1
대구‧경북	10.9	10.4	9.9	10.3	10.3
부산‧경남	15.7	16.2	16.5	16.8	16.2
강원‧제주	4.3	4.2	3.9	4.0	3.7
전국	100.0	100.0	100.0	100.0	100.0

2) 지역과 지역: 지방정부의 기업주의화와 투기성의 심화

민주화 이후 등장한 자유주의정치세력은 지역불균등발전문제에 대해 지역균형발전이라는 이데올로기를 내세우며 다양한 정책을 시도하였다. 김대중정권의 집권 논리였던 지역등권론은 그 대표적인 발상이다. 하지만 이미 살펴본 바대로 정치권력이 호명하는 반지역주의, 지역균형발전은 하나의 정치적 이데올로기의 성격이 강하였다. 오히려 이들의 희망과 달리 80년대 중반 이후 조립금속제품 제조, 영상‧음향‧통신장비, 의료정밀기기, 자동차트레일러 제조 부문 등 신산업부문을 중심으로 하는 산업구조조정의 재원 가운데 90% 이상이 수도권과 영남권에 집중되었다는 사실은 이들 지역이 새로운 산업과 공간재구성의 중심축임을 보여주는 것이다. 이러한 현상은 기존 수도권의 집적의 효과가 강제한 것이었고 거기에는 비용과 산출에 민감한 자본의 논리가 흐르고 있었다.

이러한 불균등성은 탈군부 민주화이행을 이룬 김영삼정권의 세계화프로젝트를 매개로 새로운 모습으로 변형되었으나 이 변화는 기존 정책의 문제를 극복하기보다 그것을 새로이 계승, 확대하는 것으로 나타났다. 따라서 이 과정에서 정책의 비일관성 문제가 제기되기도 하였다. 즉 한편으로 불균형발전에 대해 균형발전을 주장하면서도 다른 한편으로는 세계화시대 무한경쟁에서 살아남기 위해 국가경쟁력, 그 핵심인 산업의 경쟁력을 강화해야 한다는 명분으로 탈규제 조치를 취해 왔다는 것이다. 하나의 예로 김영삼정권은 한편으로 수도권개발억제를 위한 공장총량제 및 과밀부담금을 도입하고 다른 한편 이와는 모순적으로 보이는 개발촉진지구도입, 준농림지개발허용 등 규제완화조치를 취했다. 하지만 이것은 정책의 일관성이 빈곤한 것이라기보다 발전주의에서 탈규제의 신자유주의로의 이행기에 드러나는 과도기적 성격을 반영하는 것이었다.

최병두, “발전주의에서 신자유주의로의 이행과 공간정책의 변화”, □한국지역지리학회지□ 제13권 1호(2007), p.93.

이러한 과도기적 성격은 IMF위기를 계기로 워싱턴컨센서스(Washington consensus)를 수용한 김대중정권의 등장과 함께 해소되기 시작하였다. 김대중정권은 경제위기를 극복한다는 명분 아래 토지거래규제 철폐, 노태우정권 아래에서 도입된 택지소유상한제, 개발부담금제, 토지초과이득세 등 토지공개념 관련 3개법의 폐지 혹은 유보, 기업의 비업무용 토지에 대한 중과세 유예, 수도권 민영아파트 분양가 자율화, 아파트전매 제한 폐지, 그리고 신규개발을 위한 도시주변 준농림지 개발허용 등의 조치를 실행하였다. 즉 김대중정부는 이른바 시장의 활성화를 위해 더욱 적극적인 신자유주의적 공간정책으로 시장에 개입하였다.

최병두, 위의 글, p.96.

이처럼 신자유주의가 지배적인 것이 되면서 영‧호남의 지역주의 등과 같은 형태의 문제는 더욱 형식화, 주변화되었다. 반호남처럼 지역주의를 정치적, 이데올로기적으로 호명하는 것과 무관하게 지역은 그것이 영남이든 호남이든, 아니면 충청이든 강원이든 신자유주의 아래에서 자본에 더욱 긴밀히 포섭되고 있다. 이러한 현상은 이미 80년대 중‧후반 이후 국가와 대자본의 공간재구조화 과정을 계기로 진전되어 왔다. 그것은 두 가지 양상으로 나타났는데, 그 하나는 이른바 산업화의 수혜지역이라고 평가되는 서울 및 수도권, 영남권과 관련된 것으로 포드주의적 의미에서 실행기능을 확충하면서 성장해온 인천, 경기 및 부산, 경남의 대기업 분공장들이 구상기능을 담당하는 서울의 본사와 긴밀한 관계를 유지하면서 지역 내 급증한 중소업체들을 포섭, 하청화시킴에 따라 대기업 본사가 지역경제와 유리된 기존의 본사-분공장간 폐쇄적 회로를 극복하고 지방 분공장에 포섭된 중소기업까지 지배할 수 있게 되었다는 점이다. 이렇게 하여 지역에 대한 내용적 지배의 밀도를 더욱 촘촘하게 만들었다. 다른 하나는 이른바 ‘차별받고 있는 지역’과 관련된 것으로, 이들 지역에 중심 자본이 투여되면서 그 지배력이 확장되고 있다는 점이다. 즉 이들 거대자본은 서남권(호남)에 분공장을 두어 지역의 중소기업들을 육성, 포섭하고자 시도하고 있는데, 80년대 후반이후 충청, 호남권에 대한 투자의 증대는 이러한 맥락에서 이해될 수 있다.

조명래, “산업구조조정과 지역구조의 재편: 후기주변부포디즘의 지역공간구조 이해를 위해”, □현대사회□ 제41호(1992) 참조.

이러한 변화가 의미하는 바는 지역 간의 문제가 과거와 같은 정치적, 이데올로기적 담론으로서의 영호남의 문제가 아니라 자본에 포섭되어 있는 해당 지역의 노동시장, 직업구조, 소득, 소비, 정치적 성향 등을 포괄하는 상이한 조건들 속에서 이해되어야 함을 뜻한다. 즉 신자유주의에 의해 공공연히 관철되는 자본의 불균등발전전략을 통해 위계화, 서열화되는 공간 재구조화 속에서 이해되어야 한다는 것이다.

이러한 불균등성에 대한 체계적인 대응은 그것의 적실성 여부와 무관하게 이른바 참여정부를 자임하는 노무현정권에 들어 본격적으로 나타났다. 이른바 지역 사이의 분권-분산형 발전을 지향하고자 한 노무현정권은 첫째, 개별부처 중심의 단편적 지원방법이 갖는 한계를 극복하고 지방분권, 국가균형발전, 신행정수도건설 등 종합적 접근으로 지방화 추진, 둘째, 물량위주의 요소투입형 발전에서 혁신경제주도로의 전환 도모, 셋째, 수도권집중억제보다 ‘선지방육성 후수도권의 계획적 관리’라는 지방과 수도권의 상생발전을 목표로 하는 3대 핵심원칙을 설정하였다. 그리고 이 원칙들의 최종목표는 국민통합과 국가경쟁력강화를 통해 전국을 개성 있게 골고루 잘사는 사회로 만드는 것에 두어졌다.

국가균형발전위원회, ｢국가균형발전의 비전과 과제｣(2003), pp.16-17 참조.

<표6>과거의 지역정책과 노무현정권의 정책 비교

	과거정부의 지역정책	참여정부 지역정책
접근방법	개별적 접근	종합적 접근
발전전략	요소투입형경제	혁신주도형경제로의 전환
지방-수도권	수도권집중억제	선(先)지방육성 후(後)수도권 계획적 관리

그런데 무엇보다 중요한 것은 이러한 목표의 실현을 위한 전략이다. 그것은 크게 두 가지로, 즉 ‘역동적 균형’과 ‘통합적 균형’으로 대별된다. 이 두 가지 가운데 핵심은 전자이다. 그 이유는 통합적 균형의 경우, 그것은 경쟁의 조건을 위한 최소수준의 물리적 인프라, 생활 인프라를 구축하는 것이고  바로 이러한 최소기준 위에서 역동적 균형이 가능하기 때문이다. 이 역동적 균형을 통해 바로 알파(α)가 만들어진다. 노무현정권은 ‘통합적 균형과 역동적 균형의 병행전략’이라고 말하지만 결국 그것은 역동적 균형에 무게중심을 두고 있다.

국가균형발전위원회, 위의 글, p.5 참조.

그렇다면 이를 통해 지역불균형을 어느 정도 해소, 극복할 수 있는가. 역동적 균형은 지역간 경쟁과 선택, 집중에 의한 지역성장을 말한다. 그리고 그것을 위해 지역혁신체제(regional innovation system: RIS) 구축과 지역전략산업육성을 주요사업으로 추진하며 그것을 지원하기 위한 법제도의 개선을 설정하고 있다. 무엇보다 여기에서 핵심적인 것은 지역혁신체계의 구축이다. 지역혁신체제는 대학, 기업, 연구소, 지방자치단체, 시민단체 등 혁신주체들 간의 상호협력과 공동학습을 통해 산업생산체계, 과학기술체계, 기업지원체계를 효율적으로 접합시키고 인력양성, 정보, 통신 등 혁신기반을 확충하기 위한 제반 활동과 이에 필요한 지원체제를 말한다. 이런 맥락에서 지역혁신체계의 중추는 지역전략산업 클러스터라고 할 수 있다.

국가균형발전위원회, 위의 글, pp.19-20.

클러스터는 지역혁신시스템으로, 기업결합체로, 네트워크로 이해되기도 하는데, 여기에서는 고기술산업(하이테크)을 핵심으로 하는 연관 산업체들의 공간적 결합으로 이해한다.

하지만 이 발상은 그 자체로 내적인 문제점을 안고 있다. 첫째, 가장 근본적인 것으로 신자유주의 세계화 속에서 첨단지식 및 기술자본의 경쟁력 증진을 통한 가치실현의 제고가 그 핵심목표이며 일련의 교육 프로그램들, 법, 제도들은 그것의 실현을 위해 존재한다는 점이다. 둘째, 지역혁신체제 구축 자체가 균형발전의 논리 위에 있다기보다 불균등발전의 논리 위에서 있다는 점이다. 이것은 80년대 중후반 이후, 그리고 IMF위기를 계기로 신기술산업과 그와 연관되어 있는 각종 연계 산업(금융, 컨설팅 등)의 투자로 인한 집적의 효과로 경쟁력 면에서 훨씬 앞서고 있는 중앙과 그에 연동된 지역이 그 중심에 서 있을 수밖에 없음을 의미한다. 이것은 다른 한편으로 그 동안 불균등발전에 의한 소외지역들이 하이테크 중심의 산업이 아니라 기술적 집적도가 낮은 전통 제조업, 또는 포디즘적인 산업이 주종을 이루고 있다는 점을 반영하는 것이기도 하다. 따라서 노무현정권의 지역균형발전 전략과 현실 사이에는 적지 않은 긴장이 존재한다. 아래 <표7>은 지역균형발전과 지방의 경쟁력에 필수적인 각 지역의 혁신역량을 보여주고 있는데, 지역혁신체제의 성과가 어느 지역에 집중될 지를 예시해 주고 있다.

이러한 특징은 국가균형발전위원회 엮음, □세계의 지역혁신체계□(한울, 2004) 총론을 참조

박경, “지역균형정책인가, 신성장정책인가-신지역주의의 문제점과 대안모색”, □경제발전연구□ 제11권 제1호(2005), pp. 93-94 참조.

<표7> 혁신역량의 지역별 점유비중

오영수‧최정수‧김진수, “한국의 지역혁신역량에 대한 실증 연구”, □지방행정연구□ 제19권 제3호(2005), p. 143.

영역＼지역	수 도 권		충 청	호 남	영 남 권
	수도권 합계	서 울			계	부산‧울산경남	대 구 경 북
혁신환경	49.0	25.5	9.4	9.7	28.1	17.6	10.6
혁신자원	53.9	31.1	16.3	6.6	20.7	11.9	8.8
혁신활동 및 노력	55.1	26.8	12.5	7.4	22.2	13.5	8.8
혁신성과	65.0	38.3	11.6	5.2	16.7	8.1	8.6
전체혁신 역량평균	55.7	30.4	12.5	7.3	22.0	12.8	9.2
인구	48.0	21.2	10.0	10.8	26.9	16.2	10.7

- 제주는 제외

마지막으로 이 발상은 진공의 중립적인 국가에 의해 진행되는 것이 아니라 민주화이행 이후 자유주의정치세력의 세 번의 집권을 매개로 자신의 모습을 확연히 드러낸 신자유주의경쟁국가에 의해 제출, 실행되고 있다는 점이다. 신자유주의에 의해 추동되는 세계화는 불균등발전의 극단적인 모습을 보인다는 점에서 이에 근거한 균등발전론 그 자체는 이미 모순적이다.

이러한 우려는 지역혁신체계를 통해 지역의 성격과 특징을 감안한 다양한 발전전략과 삶을 구현 한다는 애초의 목표와 달리 오히려 획일화된 하나의 방향으로 구부러지고 있는 현실에 의해 확인되고 있다. 외견상 각 지역은 첨단산업도시, 관광도시, 문화도시 등 다양한 전략을 추진하는 것처럼 보이지만, 현실은 신자유주의 세계화 속에서 지방정부의 기업주의화라는 방향으로 나아가고 있다. 그것의 특징은 첫째, 외부기금, 새로운 직접투자, 또는 새로운 고용원을 유치하기 위하여 전통적 선전주의를 지방정부의 권력이용과 통합시키는 공사파트너십의 사고를 가지고, 둘째, 공사파트너십의 활동은 합리적으로 계획되고 조정된 개발과는 달리 집행과 설계에서 투기적이며, 셋째, 특정한 통치권역 안의 삶의 조건을 개선시키기 위한 경제계획(주택, 교육 등)과 관련된 영역의 정치경제보다는 새로운 도시센타, 산업단지 조성, 이와 관련된 조건의 재생산에 관심을 두는 장소의 정치경제에 보다 집중한다는 점이다.

최병두, “세계화와 지방정부의 기업주의화”, 제3회맑스꼬뮤날레학술문화제, 서강대사회과학연구소, □세계화시대 한국민주주의: 검토와 모색□(2007), p.16.

이와 관련하여 주목할 지점은 국가, 혹은 지역차원에서의 장소마케팅(place marketing)이다. 이것은 지역이 자본, 혹은 관광객에게 매력적인 것이 되도록 경쟁자인 타 지역보다 좋은 사회문화적 환경을 제공하고, 외부자본의 유치를 위해 물리적 도시재건을 위한 도시개발전략을 구사하며, 지역의 문화 및 유산을 이용한 이벤트, 페스티벌 개최 등 지역의 이미지 개선을 도모하는 종합적 지역판촉전략이라 할 수 있다. 이러한 맥락에서 노무현정권이 설정했던 지역균형발전 계획이 경제특구, 지역특화특구, 혁신도시, 관광리조트 건설 등의 방향으로 나가고 있는 것을, 다른 한편 지방 정부 또한 해외자본 유치, 올림픽 유치 시도, 박람회 유치 시도 등에서 확인할 수 있듯이 외부적인 요소에 기대는 투기적 성격을 강화시키고 있는 것을 이해할 수 있다.

박경, “지방자치 이후 신지역정책의 도입실태와 대안적 전략”, □경제와 사회□ 제53권(2002), pp.14-15.

이처럼 민주화 이후 지역 사이의 불균등성은 지역혁신체계 구상에도 불구하고 해소되지 않고 있다. 그 핵심적인 이유는 지방자치의 전면적인 실시에도 불구하고 지역이 자신에 부합되는 발전의 디자인을 발의하고 실행할 수 있는 정치적, 물적 기반을 지니고 있지 못하기 때문이다. 여기에서 주목해야 할 것은 단지 중앙권력의 지방정부, 의회로의 이전이 아니라 그것을 내용적으로 관철시킬 수 있는 지역 내 역량이 빈곤 내지 부재하다는 점이다. 이러한 맥락에서 노무현정권의 지역균형발전의 구상은 첨단 기술을 기반으로 하는 국내외 글로벌 자본, 신자유주의경쟁국가에 의한 공간재구성의 내용으로 수렴되면서 시행되고 있다. 따라서 거기에서 민주화이행, 혹은 공고화의 효과는 자유주의적인 참여의 범주를 넘어 확장되지 못하고 있다. 오히려 현실은 이러한 흐름 속에서 중앙과 영남권을 중심으로 헤게모니를 강화한 자본의 지배력이 여타 지역을 공간적으로 더욱 내밀히 포섭해나가고 있다.

3) 지역 내부: 사회경제적 독점의 재구성

이미 살펴본 바대로 민주화이전 지역의 사회경제적 이해는 통반장의 말단 행정조직, 관변단체들의 지배를 통해 지역 관료들과의 결탁한 지역의 중소 건설자본, 자영층의 이해가 관철되었다. 민주화이후, 특히 지방자치의 실시를 계기로 정치적 개방은 이루어지면서 그 이전 형성된 사회경제적 독점구조가 재구성되지만 그것은 내용적으로는 커다란 변화를 수반하지 못하였다. 그 이유로는 첫째, 지역정치가 활성화되기 시작하였지만, 보수독점의 정치구조에서 벗어나기에는 여전히 역부족이라는 점, 둘째, 중앙정치가 펼쳐 놓은 지역주의의 완고한 규정력으로부터 벗어나지 못하고 있기 때문이다.

전자와 관련해서는 민주화로 인해 그 이전 억압된 자유주의정치세력들이 집권을 하고 지역정치에 참여하게 되는 경우를 들 수 있는데, 이들을 지지하는 지역의 사회경제적 기반은 민주화 이전 권위주의, 혹은 파시스트권력을 지지했던 세력기반과 크게 다르지 않았기 때문에 사회경제적 독점구조에서의 커다란 변하는 일어나지 않았다. 즉 민주화 이전 자유주의 야당을 지지했던 세력 또한 지역의 자영업자들, 지역의 소규모 자본들이었고 이들은 다만 야당을 지지한다는 이유로 사회경제적 독점구조에서 상대적으로 배제되어 왔을 뿐이다. 따라서 민주화 이후 중앙에서 자유주의정치세력들이 지배력이 지니게 되었다고 하더라도 지역에서의 사회경제적 독점구조는 크게 달라지지 않았다. 다만 그 내부 구성과 관련하여 과거 야당이었던 자유주의정치세력을 지지했던 부분이 더 이상 그러한 독점구조로부터 배제되지 않게 되었다는 것에 주목할 필요가 있다.

아래 <표8>은 민주화 이전에 권위주의, 혹은 파시스트권력을 지지하였던 관변단체에서 자영층, 소규모자본의 지배력이 민주화 이후 이른바 ‘국민의 정부’를 자임한 김대중정권 아래에서도 크게 달라지지 않았음을 보여준다.

<표8> 3대 관변단체 회원의 직업별 구성

정상호, “한국사회 지역권력과 도시자영업집단의 이익정치”, □사회연구□(2001/가을), p.169 참조.

단체＼직업	상업	운수	건설	제조업	의류	농림수산업	정치인	전문직	기타	합계
새마을	61	9	33	25	10	45	13	3	19	224
자총연	61	-	62	32	18	27	-	-	19	219
바살협	16,212	1,606			110	-	-	282	1,649	19,839

- 새마을운동중앙회, □새마을운동현황□(2000.7)에서 작성

- 자유총연맹, ｢지방간부 주요간부 연령, 직업별 현황｣(2000)에서 작성, 내부자료

- 바르게살기운동중앙협의회 서울시지부, ｢회원직업별 내역□(2000), 배부자료

또한 아래 <표9>은 87년 6월항쟁 이후 당시 집권여당과 야당지구당 간부의 직업별 배경을 조사한 것이다. 이 표에 따르면 상업 및 사업에 해당하는 자영층 및 소규모 자본의 경우, 여당인 민정당은 65.7%를 차지하고 있으며 이에 대해 야당인 평민당은 44.1%, 민주당은 26.7%를 차지하고 있다. 평민당과 민주당이 야당이라는 점을 고려할 때, 이들의 합은 70.8%로 집권여당 보다 높다. 바로 이러한 비율은 비록 민주화가 되었다고 하더라도 자영층, 소규모 자본의 이해를 대변해 왔던 기존의 흐름이 크게 바뀔 수 없음을 보여주고 있다.

<표9> 정당별 지구당간부의 직업별 배경

김명석, “한국 지구당 간부의 사회적 충원과 배경에 관한 연구”(한국외국어대학교 정외과 석사논문, 1989), p.76 참조.

직업＼정당	민정당	평민당	민주당
농림수산업	1.3	-	3.4
공업, 광업	-	2.2	-
상업	33.7	36.6	11.7
건설업	4.2	8.6	10.0
전문직(언론, 법조, 의료)	4.5	4.3	5.0
교육자, 공무원, 군인	1.9	10.8	11.7
정치인	3.5	3.3	8.3
회사원	1.0	8.6	21.7
공익사업	3.2	1.1	-
주부	12.6	13.0	10.0
사업	32.0	7.5	15.0
기타	1.3	3.2	1.7
계	100(309)	100(93)	100(60)

이러한 양상은 2002년까지 실시된 세 차례의 전국동시지방선거에서 당선된 자의 직업을 분포를 나타낸 아래 <표10>에서도 확인할 수 있다. 특히 여기에서 주목하고자 하는 것은 이들 직업군이 선출직단체장과 의원으로의 진출이 활발히 이루어지고 있다는 점이다. 이것은 지역 개발동맹이 견고해짐을 의미한다고 해석할 수 있다.

<표10> 전국지방동시선거 당선자직업 현황(단위: 명)

중앙선거관리위원회(http://www.nec.go.kr) 당선인 직업별 통계를 이용하여 재구성.

구분＼직업		정치 정당	농수축산	광공업	상업	건설업	운수업	전문직	공무원	기초 광역 의원	계
기초 단체장	1995	65	27	3	15	5	3	12	41		230
	1998	32	5	1	5	0	0	3	152		232
	2002	70	6	2	3	2	0	13		8(99)	232
기초 의원	1995	272	1100	124	1012	334	61	122	11		4541
	1998	141	754	55	611	229	37	54	782		3489
	2002	111	763	20	524	230	24	51		764	3485
광역 의원	1995	168	142	40	131	14	66	82	27		875
	1998	102	56	11	87	25	9	33	158		616
	2002	116	51	7	64	35	8	32		134

- 전문직에는 의사, 약사, 변호사, 교육자, 종교인, 언론인, 출판인 등을 포함

- 2002년 기초단체장선거 가운데 (99)는 전(前) 기초단체장 수

- 2002년 통계는 공무원이 빠지고 전(前)광역 및 기초단체장, 의원 등으로 대체

후자와 관련해서는 민주화 이후에도 여전히 지역주의가 지배함으로써 지방정치가 변화될 수 없었고 따라서 경제적 독점구조 또한 그대로 관철되었다. 이로 인해 자유주의정치세력이 집권한 이후에도 민주화와 무관하게 과거의 사회경제적 독점구조가 커다란 변화 없이 유지될 수 있었다.

그렇다면 민주화 이후 의미 있는 변화가 없었는가. 물론 민주화 이행과 지방자치의 실시로 지역의 사회 경제적 독점구조는 그 내부의 변화가능성을 열어놓았을 뿐만 아니라 투명성의 제고로 ‘어둠의 경로’를 통한 밀실거래가 감시의 대상이 되면서 독점구조의 합리성을 제고시킨 측면이 없지 않다. 이 측면들은 앞서 말한 진보정치세력의 지방의회진출과 지역시민사회의 활성화 및 리더십에 기인하는 바가 크다. 이로 인해 민주화이전 통반장, 3대 관변조직들, 그리고 중앙에 위계적으로 연결된 지역행정관료들을 매개로 중소규모의 자본과 자영업층의 이해를 대변해 왔던 과거와 같은 사회적, 경제적 독점구조는 그대로 유지, 작동될 수 없었다. 이러한 변화는 민주화 이전 중앙권력, 지방행정권력이 이른바 3대 관변조직들에 대한 물적 지원을 당연한 것으로 받아들이던 것에 대한 지속적인 문제제기 속에서도 확인할 수 있다. 이들 시민운동세력들의 지역정치에의 참여는 거버넌스(governance)론에 의해 적극적으로 지지되었다. 이른바 공공서비스, 혹은 공공문제에 대해 정부와 시장, 시민사회 간의 상호신뢰와 협력에 근거한 네트워크체제의 작동을 목표로 하는 거버넌스는 이들에게 지역정치 및 정책의 투명성, 정당성, 그리고 공공성을 확보하기 위한 의미 있는 기제로 간주되었다.

하지만 이러한 참여는 두 가지 상호 모순되는 측면을 지니고 있었다. 그것은 적극적인 참여로 기존의 독점구조를 변화시킨 측면이 없지 않지만 다른 한편 그 인식, 인정 여부와 무관하게 새로이 조성된 관계 속에 편입, 제도화되면서 수혜자로서의 지위를 얻게 되었기 때문이다. 물론 이러한 양상은 지역에 따라 상이하게 나타났다. 대구처럼 오랜 동안 권위주의, 파시스트정치세력의 사회정치적 지지기반이었던 지역에서 시민운동의 헤게모니는 비록 민주화이행이 되었다고 하더라도 그리 크지 않았던 반면, 광주처럼 민주화운동과 긴밀하게 연계되어 있는 지역에서는 상대적으로 시민운동의 영향력이 쉽게 확대될 수 있었다. 후자의 경우, 이는 곧 시민운동의 제도화, 그에 따른 운동 내부의 또 다른 분화가 빨리 진행됨을 의미하는 것이기도 하다.

홍덕률, “지역사회의 지배구조에 대한 실증연구: 대구, 광주, 인천을 중심으로”, □경제와사회□ 제34호(1997), pp.159-160 참조.

진보정당의 의회진출과 시민운동의 활성화에 의한 정치적 독점구조의 균열은 전남의 학교급식조례제정운동과 과천의 보육조례제정운동에서 전형적으로 나타난다. 전남의 학교급식조례제정의 경우, 민주노동당이 중심이 되어 농민단체, 전교조 등과 연대하여 이를 반대하는 중앙정부를 압박하는 전략을 구사, 결국 조례를 제정하고 학교급식법시행령을 개정하는 등 일정한 성과를 거둔 예이다. 과천의 경우는 시민운동활동가, 주부활동가들, 공동육아협동조합이 참여하여 시와 의회를 대상으로 요구하고 설득하여 조례개정의 성과를 이룬 경우이다. 이것들은 운동의 주체, 방식 등의 상이함에도 불구하고 민주화 이후 지역주민이 주체가 되어 기존 사회경제적 독점구조에 균열을 일으킨 좋은 예들이다. 하지만 한 가지 주목해야 할 것은 이러한 운동들은 기존 민주화이 효과가 아니라 이미 그것을 넘어서려는 목적의식적 운동들이라는 사실이다.

박현희, “한국의 참여민주주의 정치과정과 효과: ‘과천시 보육조례개정운동’과 ‘전남 학교급식조례제정운동’ 사례 비교연구(미발간논문, 2007) 참조.

이러한 일련의 예에도 불구하고 지역의 사회경제적 독점구조는 해체되지 않고 있다. 오히려 민주화 이전 관변단체나 행정 말단조직을 통해 관철되던 지역의 중소자본, 자영층의 이해가 민주화 이후에는 이들이 지방자치단체장, 지방의회 의원으로 직접 진출함으로써 실현되는 측면이 나타나고 있다. 자치단체장, 의회, 지역의 엘리트들이 권력블록을 형성하여 합법적 제도를 통해 자신들의 이익을 꾀하는 구조로 변해가고 있는 것이다.

이와 관련하여 지역의 시민사회단체들도 과거 관변단체에 대한 지방정부의 독점적 지원을 문제시하면서 각종 위원회 등에 참여하고 있지만 이러한 참여는 실질적인 힘을 발휘하지 못하고 있다. 왜냐하면 중앙의 대규모 주요 시민단체들과 달리 지역의 단체들은 자립할 수 있는 물적, 인적 기반을 지니고 있지 못하기 때문이다. 이들 조직의 운명은 시에서 발주하는 각종 프로젝트에 의해 좌우될만큼 열악하다. 바로 이런 점에서 거버넌스라는 이름 아래 이루어지는 이들의 참여는 단체장, 혹은 지방의회의 독주를 사후 추인하는 기능을 하고 있다는 비판에 직면하기도 한다.

민주화이후 지역의 사회경제적 독점구조는 새로운 사회정치세력들의 등장 및 참여로 형식,  절차상 보다 투명해진 측면이 없지 않지만, 실제 누구의 요구와 이해가 관철되고 있는가라는 측면에서 보면 커다란 변화를 확인할 수 없다. 이 지점에서 한 가지 중요한 것은 지역이 세계화, 지방화라는 흐름 속에 자본의 운동에 더욱 긴밀히 포섭되고 있다 사실이다.

5. 결론

민주화이전과 이후 지역의 사회경제적 독점구조는 매우 상이한 양상으로 나타나고 있다. 민주화이전 중앙에 긴밀히 포섭된 지역의 경우, 사회경제적 독점구조는 민주화 이후 글로벌 자본의 영향력 아래 더욱 긴박되는 양상을 보이고 있다. 민주화 이전 중앙에 포섭되지 않은 지역 또한 민주화이후에는 세계화, 지방화의 맥락 속에서 이러한 구조 속에 빠른 속도로 편입되고 있다.

물론 그러한 흐름을 벗어나고자 하는 시도가 없는 것은 아니지만, 여전히 그것은 미약한 수준에 머무르고 있으며 대개가 기존의 지배메커니즘 속에서 이루어지고 있다. 거버넌스에 의해 이루어지는 활동들은 그 대표적 사례이다. 이런 측면에서 87년 6월항쟁 이후 존재했던 민주화의 효과는 이미 일단락되었다고 볼 수 있다. 그것은 지역의 사회경제적 독점구조가 자유주의적인 발상들과 요구들 속에서 이미 재구성되어 있음을 의미한다. 즉 민주화이전의 사회경제적 독점구조가 사적, 공적인 기제들 속에 노출되어 합리화되면서 새로이 관철되고 있다는 것이다. 이것은 현재 작동하고 있는 사회경제적 독점구조가 새로운 차원의 발상과 정치적 대응에 의해 문제시될 때 새로운 방향으로 재편될 수 있음을 의미한다.

이와 관련하여 이 지점에서 한 가지 숙고해야 할 것은 중앙과 지역의 관계이다. 흔히 지역을 호명하는 많은 발상들이 그렇게 주장하듯이 지역의 참여정치가 활성화되면 중앙 수준의 민주주의 또한 실질적 민주주의로 바뀔 수 있는가라는 질문에 대한 답이다. 애초 이러한 문제설정 자체는 중앙과 지역을 나눈다는 점에서, 그것이 분석을 위한 것이 아니라 실제 하나의 실체들로 대립시키고 있다는 점에서 허구적이다. 물론 양자 사이에는 상이한 공간적 삶과 관계들, 작동의 메커니즘이 존재하는 것은 사실이지만, 전체 사회체제는 양자의 종적, 횡적인 결합에 의해 재생산되고 있기 때문이다. 특히 신자유주의 세계화속에서 진행되는 지방화는 바로 이러한 결합도를 더욱 긴밀하게 만들고 있다. 한국사회처럼 공간적으로 매우 협소한 경우, 그리고 민주화이전 냉전시대부터 세계자본주의체제에 긴밀히 결합되어 있던 경우, 한국사회 그 자체는 하나의 지역으로 설정될 수 있을 정도이다. 바로 이러한 측면에서 지역의 사회경제적 독점을 문제시하는 것이 무엇을 의미하는지를 다양한 수준에서 검토할 필요가 있다.

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민주화․세계화 ‘이후’ 경제적 독점과

재벌의 사적 이해의 정치적 관철 과정 연구

조현연

(성공회대 민주주의와 사회운동연구소, 정치학)

<목 차>

1. 기본적인 문제의식 및 문제 제기

2. 민주화 이후 경제적 독점의 현주소 : 소수 재벌로의 경제력 집중과 ‘재벌 위의 재벌’ 출현

1) 민주화 이전 재벌의 성장사

2) 민주화 이후 소수 재벌로의 경제 집중과 시장 지배력의 강화

3. 민주화 이후 민주정부의 선택과 ‘한국형 신자유주의 기업국가’ 체제의 형성

1) 경쟁력 강화를 위한 재벌 중심의 경제전략 고수

(1) 김영삼 정부 하에서의 경제적 독점과 재벌 문제

(2) 김대중 정부 하에서의 경제적 독점과 재벌 문제

(3) 노무현 정부 하에서의 경제적 독점과 재벌 문제

2) 경제관료에 포획된 민주정부

3) 보수독점의 정당정치와 기득 헤게모니 구조를 대체할 새로운 대안 창출의 실패

4. 재벌의 사적 이해는 어떻게 정치적으로 관철되는가?—‘삼성공화국’을 중심으로

1) 17대 국회와 재벌 관련 입법 요구 처리 현황

2) 성장중심적․노동배제적 ‘민주’정부와 ‘정부의 삼성화’ 현상

3) 삼성이 행사하는 지배력의 원천과 사적 이해의 정치적 관철

(1) 막강한 경제력

(2) 강력한 인적 네트워크망

(3) 언론에 대한 지배와 언론을 통한 사회 장악

4) ‘삼성공화국’ : 왜, 무엇이 문제인가?

5. 결론 : 신자유주의 지배동맹과 한국 민주주의의 위기 심화

1. 기본적인 문제의식 및 문제 제기

권위주의 시대에서 민주주의 시대로의 전환, 즉 민주화의 과정이란 독재통치 시절 억압되었던 다양한 사회적 이해관계와 욕망의 분출을 필연적으로 가져오면서 새로운 갈등과 균열의 지형을 만들어낸다. 민주주의란 다수에 의한 통치나 참여 그리고 그것을 통한 경제적 불평등과 사회적 차별의 문제를 주요 해결과제로 포함할 수밖에 없으며, 만약 그렇지 않다면 그것은 민주주의가 아니기 때문이다. 따라서 민주화 이후 정치적 민주주의의 진전은 사회경제적 불평등 및 차별의 체계와 긴장 관계를 가질 수밖에 없다. 한편 이러한 도전에 대해 독점과 배제의 기득권 구조는 수용을 거부하거나 또는 부분적으로 수용하는 변형주의적 재편을 놓고 선택을 하게 되는데, 그랬을 때 그 방향을 결정짓는 것은 궁극적으로 사회적․정치적 힘의 관계이며, 여기서 국가의 역할이 핵심적인 변수라고 할 수 있다.

이러한 문제의식 하에 이 글은 재벌 문제를 통해 민주화 이후 정치적 독점의 변경(해체 또는 약화)이 경제․사회적 독점의 변경(해체 또는 약화-현상 유지-강화)에 어떤 영향을 미치는지를 규명하는 것과 함께, 민주화 이후 민주주의의 진행 과정과 관련해 재벌 문제의 해결 여부가 어떤 의미를 갖는지, 그리고 재벌 문제의 해결과 관련해 민주화 이후 ‘민주’정부는 어떤 태도를 취했는지를 분석하는 것을 목적으로 한다. 특히 이 글이 민주화 이후 재벌의 사적 이해의 정치적 관철과정에 주목하는 이유는 민주화의 사회경제적 핵심 내용이 기존의 권위주의 시장구조와 재벌 중심의 경제적 독점구조를 민주적으로 개혁하는 것이기 때문이다.

사실 한국의 재벌은 지난 권위주의 독재통치 하에서 이미 국가권력이 침투하기 어려운, 막강한 힘을 보유한 자율적인 거대집단으로 성장했다. 그리고 재벌의 소유와 결정의 구조는 민주적 통제의 외부에 존재하며, 사회영역에서 다양한 영향력을 행사하게 됨으로써 시민사회 내에서 그들의 헤게모니는 압도적인 것이 되었다. 재벌체제의 유지와 민주주의의 발전은 양립하기 어려운 것이다. 즉 민주화 이후에도 재벌 중심의 경제적 지배체제가 유지된다는 것은 사회의 한 집단에게는 기득이익과 배타적인 특권을, 여타의 다른 집단에게는 소외와 배제와 억압을 되풀이함으로써 권위주의 하에서의 적대적 사회 분열과 갈등을 그대로 갖고 간다는 것을 의미한다. 이와 함께 “한국경제에서 재벌은 더 이상 경제영역에만 속한 것이 아니라 그 자체로 정치적 행위자이며, 나아가 경제의 독점화가 일정 수준 이상으로 진행되면 독점자본에 대한 순수 경제적 규제는 의미가 없어진다.”(유철규 2007)는 점에서 재벌체제에 대한 민주적 통제와 경제적 독점의 완화 정도, 재벌문제의 해결 여부는 민주화 이후 민주주의의 진전 여부를 가늠해볼 수 있는 시금석이라고 할 것이다.

그렇다면 한국에서 민주화 이후 경제적 독점과 재벌체제는 어떻게 진행되어왔을까? 잘 알려져 있는 것처럼 민주화 이후 한국의 절차적 민주주의는 선거정치의 확립, 수평적 정권교체와 광범한 엘리트 교체, 권력형 부패의 경향적 약화, 지방자치의 제도화 등을 통해 정치적 독점 문제를 해소시키면서―물론 그것이 보수 독점의 정치적 대표체제를 대체하는 다원적 경쟁의 정치체제를 확립시키는 수준에까지 도달한 것은 아니지만―일정한 진전을 가져온 것이 사실이다. 그러나 이러한 절차적 민주주의의 진전이 사회경제적 수준에서 민주주의의 발전을 가져온 것이 아니라, 오히려 반비례의 진행이라는 역설적 경향을 나타냈다. 사회경제적 불평등과 차별의 증대, 사회적 양극화의 심화, 자본 원리의 전 사회적 확장, 가난한 보통사람들의 삶의 질 악화 등 사회공동체의 해체 현상이 급속하게 진행되어 온 것이다. 이에 발맞추듯 재벌 대기업의 비중이 현저히 증대한 가운데 고용의 대부분을 책임지고 있는 중소기업 대다수의 수직적 계열화가 급속하게 전개되고 있는 실정이다.

그것은 바로 ‘한국형 신자유주의 기업국가’ 체제의 확립을 의미한다. 여기서 ‘신자유주의 기업국가 체제’란 경쟁력 확보라는 절체절명의 목표 달성을 위해 사회적 자원이 총동원되고 자본과 시장의 원리가 전일적으로 사회를 지배하게 된 상태가 체계적으로 구조화된 상황을 말한다. 그리고 ‘한국형’이란 서구와는 달리 ‘케인즈주의적 사회복지국가’의 역사적 경험이 부재한 상태에서 신자유주의 기업국가가 확립되었다는 것을 강조하기 위한 표현이라고 할 수 있다. 뒤에서 살펴볼 이른바 ‘삼성공화국’이란 이러한 국가체제가 안착되고 있음을 상징적으로 보여주는 표현이기도 하다.

그렇다면 민주화 이후 민주주의 하에서 왜 이런 일들이 벌어지게 되었을까? 이 글은 민주화 이행에 따른 정치적 독점의 해체 또는 약화가 새로운 정치적 기회구조를 창출하고 다언적인 갈등․각축의 공간을 제공함에도 불구하고 그 자체로는 사회경제적 독점의 해체나 약화와 구조적인 인과관계가 없다는 것과, 오히려 그것은 ‘민주’정부와 정당 등 정치적 행위주체들의 전략적 선택에 따른 결과이자 동시에 막강한 경제권력에 바탕한 재벌의 영향력이 정치영역에까지 확장된 결과라는 것에 주목한다.

이를 분석하기 위해 이 글은 먼저 민주화 이후 한국의 경제적 독점 상황을 여타 재벌들의 경제적 집중이 약화되면서 동시에 재벌 위의 재벌인 삼성재벌 및 5대 재벌로의 경제적 집중의 강화와 증대―노무현 정부 하의 이른바 ‘삼성공화국’ 현상은 그 집약적 표현―로 규정한다. 다음으로 앞서 말한 것처럼 이러한 상황이 구조적인 문제이기에 앞서 민주화 이후 ‘민주’정부의 전략적 선택이라는 것을, 경쟁력 강화를 위한 재벌 중심의 경제전략 고수 및 경제관료에 포획된 민주정부 보수독점의 정당정치의 지속 등 세 측면의 절묘한 결합의 결합이라는 것을 밝히고자 한다. 예컨대 민주화 이후 재벌체제에 대한 민주개혁의 가능성이 상존했음에도 불구하고, 특히 김대중 정부와 노무현 정부는 그 기회를 활용하지 못한 채 오히려 재벌 중심의 기득 헤게모니 질서에 순응해 들어갔다는 것이다. 여기서 신자유주의 세계화는 이러한 경향의 가속 변수로 작용했으며, 이처럼 신자유주의 헤게모니 하에서 국가-재벌 관계는 역전했다는 것을 말하고자 한다. 끝으로, 재벌의 사적 이해가 어떻게 정치적으로 관철되는지를 17대 국회에서 재벌 관련 입법 요구의 처리 현황과 노무현 정부 하에서 출현한 ‘삼성공화국’ 현상을 중심으로 살펴본 뒤, 결론적으로 거대한 신자유주의 지배동맹이 경제적 독점을 강화하고 그것이 오늘의 한국 민주주의 위기를 심화시키고 있는 핵심 원인임을 말하고자 한다.

2. 민주화 이후 경제적 독점의 현주소 : 소수 재벌로의 경제력 집중과 ‘재벌 위의 재벌’ 출현

1) 민주화 이전 재벌의 성장사

1960년대 이후 ‘시장창출적 발전(주의)국가’로서 한국의 역대 권위주의 정권들은 ‘돌진적 산업화’(Hart-Landsberg 1993)를 추진하였다. 그 과정을 보면, 경제활동의 주역 혹은 자본축적 단위로서의 재벌과 시장을 대신하여 자원배분의 권한을 장악하고 있던 국가가 금융의 관리통제를 기본 무기로 해서 성장 및 수출목표와 그에 따른 투자계획을 포함하는 경제개발계획을 입안, 집행하면서 자원배분을 거시경제정책에 맞게 유도하였다. 여기서 권위주의 정부와 경쟁배제적-특혜의존적 재벌은 비교적 강고한 지배연합(ruling coalition)을 형성하였다. 그 가운데 자원배분의 권한과 민주주의 요구에 대한 폭력적 진압 수단을 장악하고 있던 정부, 특히 군부집단이 상대적으로 우위에 선 지배연합이었다고 할 수 있다. 그리고 그것은 산업화의 견인차 역할을 부여받았던 재벌을 중심으로, 성장의 수혜를 받은 중산층, 고용기회를 부여받은 노동자의 상당 부분, 그리고 새마을운동을 통해 동원되고 소득 증대로 혜택을 받은 일부 농민을 광범하게 포섭하는 발전주의적 지배동맹이었다.

그것은 종종 발전주의 국가(developmental state) 혹은 발전 자본주의 개념으로 설명되어왔다. 적극적으로 자원을 동원하고 그것을 몇몇 전략산업과 소수 재벌들에 집중해줌으로써 단기간에 고속성장을 성취할 수 있게 한 비교적 자율적인 국가의 성격과 역할, 그리고 생산․분배체제의 특징을 강조하기 위한 것이었다. 그러나 발전주의 국가론은 세계에서 유례가 없는 고속성장이라는 긍정적 측면만을 강조한 나머지, 그 이면의 약탈적 성격이나 정경유착으로 인한 부패의 구조화, 노동의 배제 등과 같은 부정적 측면들, 그리고 그로 인한 성장의 구조적 한계를 과소평가했다는 지적도 함께 받아왔다(조희연 1997 참조).

한편 이러한 권위주의인 돌진적 산업화 과정에서 형성된 시장은 크게 세 가지 특성을 갖는데(최장집 2002 참조), 첫째는 국가가 경제의 성장목표를 설정하고 여기에 민간기업을 동원하여 자원의 할당과 분배에 직접 영향력을 행사하는 강한 국가주도성이다. 둘째는 이 과정에서 국가에 의해 육성된 소수의 거대기업이 국가의 거시경제정책의 성장목표를 대리 추진하면서 국민경제를 지배하는 재벌경제체제이다. 셋째는 노동에 대한 지속적인 억압과 배제로, 이것은 생산적 자원의 할당과 분배에 영향을 미치는 정부의 정책결정과정에서나 보수독점의 정치적 대표체제하에서 사회의 대표적인 생산자집단인 노동의 이익과 참여, 대표가 허용되지 않았다는 것을 가리킨다.

이처럼 1960～1970년대 국가 주도의 경제개발정책을 통해 한국의 재벌은 급격히 성장하였고, 경제에서 대단히 큰 비중을 차지해왔으며, 이에 따라 경제적 독점 역시 급속하게 강화되었다. 권위주의 시기를 전후해서 재벌의 경제력 집중과 시장 지배의 정도를 살펴보면 다음과 같다.

1970년 30대 재벌의 계열기업은 평균 4.1개(총 125개)에 불과하였으나, 1979년 13.7개(총 412개)로 증가하여 광공업 총출하액의 35.2%를 차지하였다. 한국의 30대 재벌이 국민총생산(GDP)에서 차지하는 비중을 보면 1992년에 78.8%, 1994년에 82.2%로 높아지는 추세에 있다. 특히 상위 5대 재벌의 총매출액은 1994년 163조 9천억 원으로 GDP의 절반을 넘고 있다. 시장점유율을 보면 1987년 30대 재벌의 시장점유율은 80% 이상이 되는 제품이 103개, 40% 이상이 335개나 되어 재벌의 높은 시장집중도를 볼 수 있다. 그리고 수출비중을 보면 1977년에는 30대 재벌이 38.5%를 차지하고 있었으나 1985년에는 41.3%를 차지하여 대기업의 비중이 커지고 있다. 1991년에는 7개 종합무역상사(삼성, 현대, LG, 대우, 선경, 쌍용, 효성)의 총수출액이 한국 총수출의 42.2%를 기록하기도 하였다.

이처럼 권위주의적인 돌진적 산업화 속에서 성장한 한국의 재벌은 다음과 같은 몇 가지 특징을 드러냈다. 우선 한국은 세계에서 가장 급속하게 재벌이 성장한 나라에 속하며, 또 그 성장이 국가권력과의 긴밀한 밀착 속에서 이루어짐으로써 정경유착과 권력형 부정부패의 일상화라는 파행의 구조를 만들어냈다. 그리고 기업집단에 대한 가족이나 친척의 지배력이 강하고, 재벌 총수는 경영에 대한 법적 책임을 지지 않으며, 거의 대부분 ‘연필에서 탱크까지’ 생산하는 문어발식 재벌이라는 점이다.

여기서 재벌이란 “특정 개인이나 혈족, 이에 직접적 통제 하에 있는 소수인들이 실질적으로 소유․지배하는 다수의 독과점 계열기업들이 여러 시장 내지 산업분야에 걸쳐 다변화되어 있으면서 다른 독립기업에 비하여 우월한 총체적 시장력을 갖는 복합적 기업집단”, “공정거래위원회가 지정하는 대규모 기업집단 혹은 상호출자제한 기업집단 중 총수 개인 및 그 가족에 의해 지배되는 기업집단”을 말한다.

2) 민주화 이후 소수 재벌로의 경제 집중과 시장 지배력의 강화

그렇다면 민주화 이후 이러한 재벌 중심의 경제체제와 경제적 독점의 영역은 어떤 변화를 보이고 있을까? 우선 주목할 것은 민주화 이후 소수 재벌로의 경제 집중과 시장 지배력이 그 이전 권위주의 독재통치 시기보다 강화되어 왔다는 사실이다. 민주화 이후 등장한 새로운 정부들은 집권과 동시에 재벌개혁을 약속했지만, 이러한 약속은 집권 초기를 경과하면서는 거의 무효화되고 말았다. 김영삼 정부의 경우 초기의 개혁 의지가 퇴색된 이후, 여신관리규제, 비업무용부동산취득규제, 업종전문화 등 그 이전 권위주의 정권의 재벌규제 정책은 오히려 더 완화되는 등 친재벌적인 경향을 띠었다. 뿐만 아니라 공기업민영화뿐 아니라 사회간접자본의 민간자본유치, 이동통신 등 대규모 국가사업은 재벌기업들에게 특혜를 나눠주는 것에 지나지 않았다.

전두환 정부에서부터 진행된 재벌기업의 업종전문화의 결과를 뒤엎고 삼성으로 하여금 상용자동차시장에 진입하게 한 것도 김영삼 정부에서 이루어졌다.

김대중 정부 시기와 관련해서는 혹자는 대우와 기아 등 유력 재벌기업을 예로 들면서 재벌도 망할 수 있다는 것이 현실이 된 변화를 크게 평가하곤 한다. 그러나 엄밀한 의미에서 이런 예는 IMF 외환위기라는 외적 충격의 수동적 결과라고 볼 수는 있어도 재벌경제체제를 개혁하고자 한 국가의 적극적 정책실천의 결과라고 보기는 어렵다. 아래의 <그래프>는 민주화에도 불구하고 재벌중심의 경제체제가 얼마나 완강하게 존재하는지를, 그리고 절차적 민주주의와 사회경제적 민주주의 사이에 구조적인 상관관계나 인과관계가 없다는 것을 극명하게 드러내준다고 할 것이다.

70

60

50

40

30

20

점유율

80         85          90          95          2000

5대 재벌의 경제력 집중

자산총액

매출총액

시가총액

순이익

년도

출처 : 최장집 2002 참조

물론 이와는 달리 1980년대 이후 경제규모의 확대 및 개방화의 진전에 따라 우리나라의 경제력 집중도는 지속적으로 하락해 왔다는 지표도 존재한다. 공정거래위원회(이하 공정위)의 조사 결과가 그것인데, 이에 따르면 998-99년 외환위기 당시에 일시적으로 집중도가 상승하였으나, 1999년 이후에는 일반집중도, 산업집중도, 시장집중도 등 모든 집중도 지수가 다시 하락하는 추세를 나타내고 있다. 이는 경제위기 요인을 제외한다면, 우리나라의 산업이 전반적으로 경쟁적인 구조로 변화하고 있음을 의미한다. 다만, 전반적인 하락 추세에도 불구하고, 한국경제를 주도하는 일부 대규모 산업 및 품목의 집중도는 높은 수준을 유지하고 있다는 사실 또한 확인할 수 있다(공정거래위원회 2003.12.10 참조).

일반집중도는 50대 및 100대 기업의 매출액 또는 고용 점유 비중으로 측정한다. 산업집중도는 표준산업분류상 5단위 기준, 시장집중도는 표준산업분류상 8단위 기준으로 CR3(상위 3사의 시장 점유율 합계)와 HHI(Hirshmann-Herfindahl Index; 모든 참여기업의 시장 점유율 제곱의 합계)로 측정한다.

그런데 30대 재벌, 5대 재벌, 그리고 삼성그룹이 국민경제에서 차지하는 비중을 요약한 <표 1>을 보면, 공정위의 시장구조 추이 분석 결과와는 상당히 다른 점을 발견할 수 있다. 첫째, 1997년 외환위기 발생 이전까지 재벌의 경제력 집중이 계속 심화되어 왔다. 이는 일반집중도, 산업집중도, 시장집중도 모두에서 외환위기 이전까지 집중도가 완화되는 평균적 추세를 확인했던 공정위 조사 결과와는 다른 것이지만, 다른 한편, 일부 대규모 산업 또는 품목에서는 오히려 집중도가 높아졌다는 공정위 조사 결과와 부합하는 것이기도 하다. 결국, 외환위기 이전 재벌의 경제력 집중 억제 시책(대표적으로, 출자총액제한제도와 여신관리제도 등)이 소기의 성과를 거두지 못했음을 의미한다.

<표 1> 30대 재벌, 5대 재벌, 삼성그룹의 국민경제적 비중 (금융보험업 제외)

(단위: %)

구 분		1987	1990	1995	1996	1997	1998	1999	2000	2001	2002
자산 /GDP	30대재벌	55.1	61.9	69.0	75.8	88.8	93.4	79.6	72.3	58.0	54.9
	5대재벌	29.9	34.1	39.1	43.2	54.5	62.5	51.5	42.3	35.8	34.6
	삼성	5.8	7.3	9.6	10.5	12.9	12.4	12.2	10.9	10.3	10.5
매출액 /GDP	30대재벌	66.0	61.7	73.1	78.6	83.9	88.0	72.4	78.8	67.5	65.0
	5대재벌	41.9	37.6	48.7	52.6	57.8	66.9	54.6	56.5	44.1	44.6
	삼성	10.9	10.7	12.6	12.6	13.6	15.4	15.7	17.5	14.9	15.8
부가가치 /GDP	30대재벌	10.8	12.1	14.2	12.8	11.6	13.4	11.4	10.9	9.8	11.4
	5대재벌	6.1	6.7	8.7	7.6	7.5	7.6	9.1	7.6	6.7	8.2
	삼성	1.4	1.9	2.6	1.8	1.7	2.1	2.5	3.3	2.3	3.1
부가가치 /GDP(A)	30대재벌	14.3	15.9	18.5	16.7	15.0	17.5	14.9	13.9	12.8	15.1
	5대재벌	8.1	8.9	11.3	9.8	9.8	10.0	12.0	9.7	8.7	10.8
	삼성	1.9	2.5	3.4	2.3	2.3	2.7	3.2	4.3	3.1	4.1

주: GDP(A)는 농림어업, 금융보험, 공공행정국방, 보건복지 부문을 제외한 GDP

자료출처: KIS-Line

둘째, 외환위기에 따라 1997-98년간 집중도가 크게 높아졌다가 1999년 이후 하락하는 양상은 동일하나, 2001년 이후 특히 5대 재벌과 삼성그룹의 점유 비중이 다시 상승하는 경향을 보이고 있다. 외환위기에 따라 기존의 30대 재벌 중 절반 이상이 부도 내지 계열분리된 상황에서 30대 재벌의 점유비중 하락은 쉽게 예상할 수 있는 것이지만, 1999년 대우그룹의 해체, 2000년 이후 현대그룹의 계열분리에도 불구하고, 최근 5대 재벌의 점유 비중이 하락하지 않고, 오히려 매출액과 부가가치 점유 비중에서 상승 경향을 보이는 것은 대단히 이례적인 것이다. 그 요인은 상당부분 삼성그룹의 ‘눈부신 성과’에 기인한다. 2002년 5대 재벌 및 삼성그룹의 점유 비중은 모든 항목에서 1987년 수준을 크게 상회하고 있다. 특히 삼성그룹(금융보험업 제외)이 창출한 부가가치가 농림어업⋅금융⋅비영리 부문을 제외한 GDP에서 차지하는 비중(<표 1>의 ‘부가가치/GDP(A)’ 항목)은 1987년 1.9%에서 2002년 4.1%로 크게 높아졌다. 2003년 이후 삼성그룹의 성장이 더욱 가속화되고, 특히 금융계열사의 영향력을 추가하고, 나아가 부품⋅소재, 유통 등 전후방 연관효과까지 고려한다면, 삼성그룹의 국민경제적 위상은 외환위기 이후 절대적인 수준으로 높아졌음을 알 수 있다.

삼성그룹의 위상은 30대 재벌 대비 점유 비중, 그리고 5대 재벌 대비 점유 비중에서도 확인할 수 있다. 1987년 당시 삼성그룹은 5대 재벌 중의 하나일 뿐이었으나, 외환위기를 경과하면서부터는 경쟁 상대가 없는 독보적인 존재가 되었다. 이른바 ‘재벌 위의 재벌’이 나타난 것이다.

<표 2> 30재벌 대비 5대재벌과 삼성그룹의 비중 (금융보험업 제외) (단위 : %)

		1987	1990	1995	1996	1997	1998	1999	2000	2001	2002
자산	5대재벌	54.2	55.1	56.6	57.0	61.4	66.9	64.7	58.5	61.7	63.0
	삼성	10.6	11.8	13.9	13.8	14.6	13.3	15.3	15.0	17.8	19.1
매출액	5대재벌	63.5	61.0	66.5	67.0	68.9	76.0	75.4	71.7	65.4	68.5
	삼성	16.5	17.3	17.3	16.0	16.3	17.5	21.6	22.2	22.1	24.3
부가가치	5대재벌	56.6	55.9	60.8	58.9	65.1	57.1	80.3	69.9	68.3	71.7
	삼성	13.0	15.6	18.3	13.9	15.1	15.5	21.8	30.7	23.9	27.2

자료출처: 위와 동일

<표 3> 5대 재벌 대비 삼성그룹의 비중 (금융보험업 제외) (단위: %)

	1987	1990	1995	1996	1997	1998	1999	2000	2001	2002
자산	19.5	21.5	24.6	24.3	23.7	19.9	23.6	25.7	28.8	30.4
매출액	26.0	28.3	26.0	23.9	23.6	23.0	28.7	30.9	33.8	35.4
부가가치	23.0	27.8	30.1	23.6	23.2	27.2	27.1	43.9	35.0	38.0

자료출처: 위와 동일

3. 민주화 이후 민주정부의 선택과 ‘한국형 신자유주의 기업국가’ 체제의 형성

한국에서 권위주의적인 돌진적 산업화 과정에서 형성된 재벌 중심의 경제적 독점구조와 시장지배구조는 87년 민주화와 97년 세계화라는 두 계기를 통해 민주개혁의 의제로 제기되었다. 민주화 이행을 계기로 재벌의 비민주성과 불공정성이 부각되기 시작했으며, 97년 IMF 외환위기를 통해 재벌 개혁에 대한 본격적인 문제 인식이 시작된 것이다. 그러나 이 두 계기는 권위주의와 짝을 이룬 과거의 경제와 시장구조를, 민주화 이후 민주주의에 상응하는 새로운 경제와 시장구조로 재편되는 단초로 작동하지 못한 채 ‘한국형 신자유주의 기업국가’ 체제를 만들어내는 것으로 이어졌다. 특히 97년 외환위기 직후 위기의 주범으로 몰리기도 한 재벌에 대한 비판은 위기 이후 전면적인 자본 개방 속에서 외국 자본이 믈밀 듯 밀려들어오고 글로벌 경쟁체제가 강화되면서 수그러들기 시작했다. 급기야는 언제부턴가 민족주의와 애국심(‘외국자본은 악하고 국내자본은 선하다)을 무기로 해서 ‘토종 재벌=민족자본’을 키우고 도와줘야 한다는 주장과 함께, 거꾸로 재벌비판론을 공격하는 공세가 나타나기 시작했다.

비록 세계화가 신자유주의적 내용을 갖는 것이었다 해도 그것의 정치경제적 효과나 의미가 언제나 동일한 것은 아니었다. 예컨대 1997년 IMF 이전까지 한국정치에서 세계화는 대체적으로 친재벌적, 반노동적 정책함의를 갖는 것이었다. 반면 IMF 이후 세계화는 반노동적인 동시에 반재벌적인 효과를 갖게 되었다. IMF 초기 국면에서 세계화가 반재벌적 내용을 갖게 된 것은 IMF가 부과한 이행조건이 기존의 재벌기업이 누렸던 혜택을 상당히 위협했기 때문이다.

이러한 논리는 기본적으로 외부의 위협에 대항하기 위한 최선의 방법은 내부의 재벌체제를 민주적으로 개혁하는 것이지 재벌체제를 강화하는 것은 아니라는 상식을 뒤엎는다는 점에서 설득력이 없다고 할 것이다.

왜 이런 결과가 나타난 것일까? 왜 민주화와 세계화의 충격에도 불구하고 소수 거대재벌의 경제적 독점과 시장 지배력의 문제는 해소되기보다는 한국형 신자유주의 기업국가 체제를 통해 오히려 더 강화되고 있는 것일까? 그것은 앞서 말한 것처럼 무엇보다도 민주화 이후 새로운 정치적 기회구조와 전략적 공간이 창출된 상황에서 진행된, 민주정부와 기성 정당 등 정치적 행위주체들의 전략적 선택에 따른 결과이자, 동시에 막강한 경제권력에 바탕한 재벌의 영향력이 정치영역에까지 확장된 결과였다.

1) 경쟁력 강화를 위한 재벌 중심의 경제전략 고수

왜 한국의 민주화는 실질적 개혁에 무력하고 보수화되고 말았나? 민주화 이후 한국사회의 가장 특징적인 변화 가운데 하나는 시장지상주의의 득세라고 할 수 있다. 앞서 살펴본 것처럼 민주화 이후 재벌의 경제집중과 시장지배력은 그 이전 시기보다 강화되어 왔으며, 오늘날 한국사회에서 재벌의 이익과 관점은 지배적인 담론과 이데올로기적으로 헤게모닉한 지위를 차지하고 있다. 그것은 바로 김영삼 정부, 김대중 정부, 노무현 정부 등 이른바 ‘민주’정부를 자임한 국가가 경쟁력 강화와 위기 탈출을 위해 기존의 재벌 중심의 경제전략을 고수한 결과였다.

사실 재벌 중심의 경제적 독점과 시장구조에 대한 민주개혁은 기본적으로 두 가지 조건을 필요로 한다. 민주개혁을 주도하는 정치집단이 자신의 정체성에 기반하여 추구하는 이념, 비전, 프로그램의 문제가 그 하나라면, 다른 하나는 개혁 추진을 위한 정치능력 즉 사회적 지지기반에 뿌리를 둔 가운데 지지세력을 동원하고 민주개혁의 추진이 필연적으로 가져올 손실과 불이익을 재벌을 중심으로 한 보수기득권층에 부과할 수 있는 능력이 있는가 하는 점이다.

(1) 김영삼 정부 하에서의 경제적 독점과 재벌 문제

위의 두 가지 기준으로 볼 때 김영삼 정부의 경우는 기득 헤게모니 체제와의 연합을 통해 집권한 정부였으며, 따라서 자신의 지지기반과 대립하면서까지 기존의 기득체제를 변화시키는 개혁을 추진하는 것을 기대할 수는 없었다. 시간이 지나면서 김영삼 정권의 ‘중단 없는 개혁’이라는 지배담론은 국제화와 세계화, 국가경쟁력 강화와 효율성, 세계중심경영국가 등 재구성된 경제 중심의 발전주의 담론으로 고정되어 갔다. 이에 따라 모든 것이 시장의 원리가 지배하는 방향으로 자유화되기 시작했다. 그리고 ‘민족 생존이 걸려 있는 무한경쟁시대’라는 상황 규정 속에서 시장 자유의 절대적 특권화는 민주주의의 진전을 가로막는 강력한 차단막으로 작용했다.

담론정치 차원에서 김영삼 정권의 의미는 무엇보다 이전의 헤게모니적 효능을 지닌 냉전반공주의 지배담론을 효율성, 경쟁력, 성장, 경제적 합리성 등을 앞세운 시장 자유주의, 시장 근본주의가 대체하기 시작한 데서 찾을 수 있다. 문민정부에 들어와 신자유주의 세계화 담론이 최초로 국가의 공식적인 지배담론의 위치를 차지하게 된 것이다. 이것은 ‘세계와 미래로 향한 개혁과 전진’, ‘세계로 미래로 함께 달려갑시다’, ‘세계일류국가 건설의 꿈을 나누며’ 라는 부제가 붙은 아래 대통령 신년사 내용을 통해 그 한 단면을 엿볼 수 있다(조현연 2003 참조).

이러한 신자유주의 지배담론은 김영삼 정권의 경제정책인 ‘신경제 5개년 계획’에도 그대로 반영되었다. 경제회생론을 캐치프레이즈로 한 신경제는 ‘실질적인 개혁은 국가경쟁력 강화’라는 헤게모니적 담론기획의 핵심 목표 아래, 특히 ‘제국’으로서의 국익을 관철시키려는 미국의 공세적 세계화를 전폭적으로 수용하고, 세계시장에서의 경쟁력 제고를 위해 생산성을 높이는 신자유주의적인 ‘생산성의 정치’를 핵심으로 했다. 그것은 자본에 대한 탈규제화와 함께, 경제적 민주주의와 분배의 가치가 아니라 성장을 최우선시하는 것이었다. 따라서 문민정부라는 이름이 무색할 정도로 노동이 배제되고 억압된 반면, 재벌의 요구를 수용하여 그 권력을 증대시키고 강화시키는 방향으로 김영삼 정권의 개혁과정이 진행된 것은 지극히 당연한 것이었다.

결국 재벌개혁을 제대로 추진조차 하지 못하고 사실상 포기한 김영삼 정부는 재벌 위주의 성장정책을 지속하면서 실추된 국민적 지지를 만회하고 정권을 유지하기 위한 수단으로 ‘왜곡된 세계화’의 적극 추진과 노동억압 체제의 강화 시도, 그리고 특정 재벌들에게 특혜를 제공하고 정치자금을 수수하는 관계를 계속 이어갔다. 사익정부에 의한 국가의 대체를 의미하는 이러한 재벌의 영향력 증대는 일종의 부메랑 효과를 산출해냈는데, 그것은 바로 위기관리능력의 상실 속에서 IMF위기라는 국가적 파탄이었다.

그것은 1997년 초 한보사태의 와중에서 대통령의 아들 김현철의 뇌물수수 및 권력남용 사건으로 드러났다.

(2) 김대중 정부 하에서의 경제적 독점과 재벌 문제

김영삼 정부와는 달리 김대중 정부 하에서 재벌개혁은 두 가지 측면에서 실질적인 의미의 실현가능한 개혁의제가 될 수도 있었다. 그것은 우선 김대중 정부의 집권세력이 오랜 권위주의적 개발독재 통치 하에서 고착된 매우 동질적인 지배엘리트 구조에서 소외된 주변부 엘리트 집단이었다는 점에서 비롯된다. 다른 하나는 세계화라는 외적 충격인데, 중요한 것은 IMF 이행조건이 기존의 재벌중심적 경제체제의 구조재편을 강요하는 힘으로 작용했다는 측면뿐만 아니라, 당시 유일한 위기탈출방식이 정부의 위기관리능력에 달려 있었다는 사실 때문이다. IMF 외환위기 직후 재벌 대기업은 사실상 자신의 헤게모니를 민주정부에 위임할 수밖에 없을 정도로 재벌의 힘과 영향력이 취약했기 때문이었다. 그리고 김대중 정부는 민주화와 수평적 정권교체에 따른 광범한 대중의 지지라는 확고한 사회적 기반도 갖추고 있었기 때문에 어떤 면에서 폭넓은 자율성을 향유한, 새로운 질서와 사회경제적 관계를 만들어낼 수 있는 ‘정치적 리더십의 계기’가 존재했던 것이다.

그러나 김대중 정권이 국정의 기본 목표이자 헤게모니 프로젝트의 일환으로 야심차게 설정한 ‘민주주의와 시장경제의 병행 발전’ 또는 ‘민주적 시장경제’는, 위기의 극복을 재벌체제의 민주적 개혁이 아니라 경제성장의 회복에 초점을 맞춤으로써 함에 따라 기대한 성과를 거두지 못한 채 끝나고 말았다. 신자유주의적 구조조정의 대치물이 아니라 보완물로 등장한 ‘생산적 복지’라는 것도 시장 논리의 특권화 속에서 실패의 길로 나아갔다. 그 과정을 좀 더 살펴보도록 하자.

이러한 사실과 관련해 “만약 민주화라는 조건과 IMF 금융위기가 가져온 사회경제적 측면의 파괴적 조건이 맞부딪치면서 균열과 갈등이 표출되고 이것이 새로운 형태의 정치적 경쟁축을 형성했더라면, 현재와 같이 신자유주의적 시장경제 모델을 일방적으로 따르는 생산체제가 구축될 수 있었을까?”라는 최장집(2006 참조)의 물음과 ‘다른 진행 방향의 가능성’에 대한 지적은 적절하다고 할 수 있다.

김대중 대통령은 당선 직후인 1998년 1월 재벌총수들과의 면담과 합의를 통해 기업구조조정의 5원칙을 정했다. 기업경영의 투명성 제고, 상호지급보증 해소, 재무구조의 획기적 개선, 핵심부문 설정, 지배주주 및 경영진의 책임 강화 등이 그것이었다. 그 후 1998년 12월 7일 청와대 간담회에서 5대재벌 구조조정 합의안이 발표되었다. 합의안의 주요내용은 첫째, 핵심주력사업을 선정하고 계열사를 대폭 축소한다는 것이다. 5대 재벌은 사업교환, 합병, 매각, 계열분리, 분사화 등을 통하여 3-5개의 핵심주력사업을 선정하고 계열사를 264개에서 130여개로 대폭 축소하기로 했다. 둘째, 재무구조를 개선한다는 것이다. 이(異)업종간 채무보증 12조 7천억원을 연내에 해소하고, 나머지 보증도 대출금 출자 전환 등으로 점진적으로 해소하여 2000년 3월까지 완료하기로 했다. 또 5대그룹은 1999년 말까지 평균 부채비율을 200% 이내로 내리기로 했다. 셋째, 경영투명성을 제고한다는 것이었다. 1999년부터 결합재무제표를 작성하도록 준비하고 이사회 중심의 경영체제로 전환하며, 부당내부거래행위를 근절하기로 했다. 그 후 1999년 8.15 경축사에서 김대통령은 재벌개혁의 후속조처로서 부당내부거래 및 상호출자제한, 재벌의 금융산업 지배 규제, 변칙상속 규제 등을 발표했는데, 1998년 1월의 합의안과 합쳐서 재벌개혁 5+3원칙이라고 한다.

재벌문제 해결의 핵심은 이중적 독재체제를 청산하는 것, 그 중에서도 재벌 총수 일족의 계열회사에 대한 소유경영독점체제를 청산하는 것이다. 이에 비춰볼 때 재벌 문제에 대한 김대중 정부의 시장주의적 해법, 즉 재벌을 시장의 울타리에 가두어 시장의 힘으로 재벌개혁을 달성한다는 기업구조조정의 내용은 전혀 재벌체제의 핵심을 건드리지 않았으며, 심지어는 국민의 부담으로 재벌총수들을 살려준 것이라고 할 수 있었다. 빅딜, 즉 핵심주력사업 부문 선정은 실제로는 부실 계열사의 정리에 의한 업종단순화와 경영합리화에 불과했고, 재무구조의 개선방식도 정부 내지 국민의 부담에 의한 부채비율 축소에 불과했다. 총수일족 지배구조는 그대로 존속되었고, 1999년 6월부터 시행된 집중투표제도 정관에서 이를 배제할 수 있도록 됨으로써 도입도 되기 전에 사문화되었으며, 출자총액제한제도를 철폐한 것 역시 재벌체제를 공고히 해주는 결과를 초래했다. 급기야는 임기말인 2002년 재벌 소속 금융계열사가 보유한 계열사 주식에 대해 30%까지 의결권을 행사할 수 있도록 공정거래법을 개정하기에 이르렀다. 이는 재벌이 고객의 돈을 활용해 경영권 방어수단으로 삼도록 허용한 것이다.

5대 그룹이 전체 계열사 264개 가운데 절반 가까운 130개 정도를 정리하기로 했으나 계열분리로 감소되는 매출비중은 10% 미만에 불과했다. 5대 그룹은 21세기 핵심업종으로 꼽히는 정보통신과 금융을 주력업종으로 선택했다. 5대그룹이 3-5개의 핵심업종을 선정하고 계열사의 절반 정도를 줄이는 사업구조 재편을 단행했지만 경제력 집중 완화 효과는 거의 없었다. 계열사 축소방식은 주로 합병에 의하였으며 이는 기업경영의 부실을 확산시키는 것에 불과했다.

그 결과 IMF관리체제하에서 김대중 정부가 추진한 기업구조조정을 거치면서 5대 재벌의 독과점적 지위가 더욱 강화되었다. 구조조정의 결과 하위 재벌들의 다수가 기업개선작업(워크아웃) 대상으로 전락한 반면에 상위 재벌들은 대우를 제외하고는 모두 독점적 경제력을 강화하였다. 김대중 정부의 재벌개혁은 이렇게 좌절되었다.

(3) 노무현 정부 하에서의 경제적 독점과 재벌 문제

민주화와 세계화의 충격을 거치면서, 특히 IMF 외환위기 이후 이른바 ‘민주’정부 하에서 재벌개혁 및 기업지배구조 개선을 위한 법과 제도에 일정한 변화가 있었던 것은 사실이다. 그러나 독점규제및공정거래에관한법률, 상법, 증권거래법, 주식회사의외부감사에관한법률, 상속세 및 법인세법, 은행법, 금융지주회사법 등읕 통해 법제화된 정부의 재벌정책은 법과 제도적 차원의 일정한 변화에도 불구하고, 경제적 독점구조와 시장지배력의 변화에는 별다른 영향을 미치지 못했다. 특히 2000년 하반기부터 정부의 구조조정 정책은 후퇴하기 시작하였으며, 그동안 개혁에 반대하는 목소리를 내지 못하던 재계도 집단적으로 규제 완화를 요구하며 재벌개혁에 집단적으로 제동을 걸기 시작했다.

이러한 상황에서 2002년 12월 정치에 대한 대중적 기대와 실망과 좌절의 악순환 고리를 끊어줄 수 있으리라는 변화와 개혁을 향한 국민적 열망 속에서 노무현 후보가 대통령에 당선되었다. 대선국면에서 노무현 후보는 “재벌을 개혁한 최초의 대통령으로 남고 싶다.”고 말했고, 대통령직인수위 등을 통해서도 재벌개혁을 계속 강조하였다.

2003년 참여정부는 출범 당시 12대 국정과제의 하나로 ‘자유롭고 공정한 시장질서의 확립’을 주창하였다. 이에 따라 투명하고 공정한 경쟁시스템 구축을 위하여 주요 정책과제로 산업자본의 금융 지배에 따른 폐해 차단, 대기업집단의 소유․지배구조 왜곡 시정 등을 정하고, 금융회사 계열분리청구제 도입, 금융회사 보유 자기계열사 주식의 의결권 행사 제한 추진, 출자총액제한제도․상호출자 및 채무보증 금지제도 유지 등을 약속했다.

그러나 상황은 재벌의 논리가 압도하는 방향으로 반전되었다/ 투자 제약과 M&A 위협을 내세운 재계의 반발로 2003년 말 ‘시장개혁 3개년 로드맵’과 2004년 초 ‘산업자본의 금융지배에 따른 부작용 방지 로드맵’은 크게 후퇴한 내용으로 발표되었고 그나마도 제대로 추진되지 못했다. 정부가 17대 국회에 제출한 유일한 개혁법안인 2004년 공정거래법 개정안은 2년만에 정부 스스로 이를 후퇴시키는 법 개정안을 제출함으로써 의미가 퇴색되기도 했다.  금산결합으로 인한 폐해를 차단하기는커녕 금산분리를 훼손하는 제도들이 속속 도입되는 등 임기말인 2007년 현재 재벌개혁 추진 결과는 한마디로 재벌만의 기업하기 좋은 환경의 구축이었다. 2007년 10월 심상정 민주노동당 국회의원에 의해 전문이 공개된 삼성은행 로드맵 논란 역시 재벌개혁의 실패를 보여주는 한 사례라고 할 수 있다.

이에 대해 경제학자 김상조는 “노무현 대통령은 재벌규제를 사실상 포기함으로써 재벌공화국의 완성을 추인한 대통령으로 역사에 기록될 것”이라고 말한 바 있다.

이처럼 김영삼 정부나 김대중 정부와 마찬가지로 노무현 정부도 대안의 경제 프로그램을 만들어내는 데 실패하고 말았던 것이다. 결국 민주화와 세계화라는 내적, 외적 충격에도 불구하고 한국의 경제적 독점과 시장구조는 큰 틀에서 변화가 없었다. 오히려 민주화 이후 국가와 재벌의 힘의 관계에서 국가의 일방적 우위는 사라졌고 재벌은 국가에 의해 쉽게 통제되기 어려운 영향력을 갖게 되었다. 노동이 배제된 경제체제의 특성도 그대로 유지되었는데, 의식적 차원에 있어서나 노동이 참여할 수 있는 정책결정의 범위나 의제에 있어서 실질적인 변화가 나타나지 않았다. 이러한 결과는 경제관료에 포획된 ‘민주’정부의 실상을 적나라하게 보여주는 것이자, 동시에 어떤 면에서는 보수독점의 정당정치 하에서는 재벌 중심의 기득 헤게모니를 대체할 대안을 만들어내는 것이 불가능하다는 것을 반증하는 것이기도 하다.

2) 경제관료에 포획된 민주정부

민주화와 세계화 ‘이후’ 민주적 국가운영의 새로운 패러다임을 만드는 것이 핵심적 과제라고 할 때, 민주주의의 규범에 걸맞는 국가발전의 이념 및 목표를 설정하고, 이를 추진할 수 있도록 과거 국가주의적 개발독재모델을 통해 성장한 행정관료기구를 개혁하는 것은 특히 중요하다. 그러나 신자유주의 세계화의 충격 이후 시장효율성, 시장근본주의가 권위주의적 발전주의에 이어 새로운 헤게모니로 힘을 갖기 시작하면서 관료가 전면에 나서기 시작했다. 최근 한미FTA에서 여실히 나타났듯이, 실제로 정치과정에서 종속적 역할밖에 기대되지 않았던 관료가 파워 엘리트화하여 이제는 모든 정치과정을 지배하고 있는 것이 아닌가 하는 심각한 우려를 낳고 있다. 효율성과 성과주의를 앞세운 국가관료제의 장점 아닌 장점이 부각되면서 관료정치가 의회정치․정당정치를 억누르고 있는 형국인 것이다. 관료는 정책과정에서 필요한 지식․정보를 조직을 통해서, 구체적으로는 분업과 전문 집중을 통해서 획득하는데 이러한 지식과 정보가 그들이 지닌 힘의 원천이다. 즉 분업에 의한 과제 해결과 특정 영역에 대한 집중을 통한 관료의 전문지식 획득 방법, 계속과 반복은 관료기구 특유의 힘인 것이다.

민주화는 국가를 운영할 집권 정치엘리트와 선출되지 않은 국가행정관료 엘리트 간의 새로운 관계 설정을 요구하면서 일종의 권력투쟁이 개시된다. 정치엘리트들이 선거에 의해 선출되지 않는 국가관료들에 반대해서 자신들의 목표를 촉진하기 위해 투쟁하게 된다는 사실 자체―투쟁의 결과가 어떻든―는 일종의 관료제의 권력의 표시인 동시에, 선거와 민주적 절차에 대해 위협을 제기할 수 있는 관료제의 능력 표시인 것이다(에바 에치오니-할레비 1999). 결국 “국가관료제가 민주주의의 딜레마를 창출”하는 가운데, 정치엘리트와 국가관료 엘리트 사이에는 끊임없이 긴장과 갈등이 발생하면서도 동시에 하나의 공생적 관계를 이루고 있다고 할 것이다.

그간 민주정부의 경험을 볼 때 집권 초기 정치엘리트는 국가관료에 대해 압도적 우위를 점했다고 할 수 있다. 집권 초 민주정부의 정치엘리트들의 권력은 그들의 부여받는 민주개혁의 ‘명령’(mandate) 때문에 상당히 큰 것이라 할 수 있다. 개혁과제들이 많은 것만큼이나, 개혁에 대한 열망이 큰 것만큼이나, 그들에 부과된 임무는 큰 것이었고, 그것은 곧 권력의 원천이라 할 수 있는 것이었다. 그러나 시간이 흐를수록 민주정부의 정치엘리트들은 그들이 향유하는 권력과 그들이 개혁의제를 정책으로 실천할 수 있는 능력 사이의 엄청난 격차를 직면하게 된다. 그리고 ‘방해’와 ‘시간끌기’를 기본 무기로 한 행정관료들이 이 격차의 공간 속으로 들어와 정치 엘리트들에 대한 길들이기를 시도한다. 그러다가 집권 후기에 이르면서 민주정부는 역설적으로 권위주의 정부보다도 더 관료에 포획된 정부가 되고 만다. 그 결과 권위주의와 다를 바 없이 사회의 요구와 의견들이 광범위하게 연계될 수 없는 매우 협애한 이슈 영역 내에서 폐쇄회로적이고 관료기술적인 정책결정 방식이 지배적이게 되는 것이다(최장집 2002, 128-129 참조). 결국 노무현 대통령의 언급과는 달리 “시장에 권력이 넘어갔다”고 평가하기보다는 “시장에 권력을 넘겨줬다”고 말하는 것이 더 타당하다고 할 것이다.

3) 보수독점의 정당정치와 기득 헤게모니 구조를 대체할 새로운 대안 창출의 실패

이처럼 재벌 중심의 경제적 독점구조와 기득 헤게모니 구조를 대체할 대안의 창출과 그것의 구현이 실패하거나 부재하게 된 배경의 근원에는 보수독점의 정당정치가 자리잡고 있다. 현대 민주정치는 기본적으로 정당정치이며, 이른바 ‘민주’정부는 통상적으로 정당을 통해 비전과 대안을 만들어내면서 사회에 뿌리를 내리고 책임정치를 구현하는 정당정부의 형태를 띤다. 민주화 이후 다양한 사회적 이해의 폭발적 분출과 서로 다른 이해 간의 격렬한 충돌은 필연적이며 그 핵심 균열이 사회경제적 이슈를 중심으로 편재된다고 할 때, 갈등을 동원하고 갈등의 범위를 넓히는 역할을 함으로써 민주주의에 기여하는 정당의 역할은 특히 중요하다. “민주화 이후 체제에서 민주주의의 지속적 발전을 위한 핵심적 연결고리는 좋은 정당의 창출이며, 정치의 갈등 축을 새로이 규정함으로써 이를 중심으로 새로운 정당체제를 형성하는 것을 의미한다.”, “정당을 통해 노동문제와 같은 한 사회의 핵심적 갈등들이 전국화될 때, 비로소 지역정당체제와 같이 정치 엘리트들에 의해 사유화되고 전치된 정치갈등의 구조는 변화하기 시작할 것”이라는 샤츠슈나이더(E. E. Schattschneider 1975)의 지적은 바로 이런 점을 염두에 둔 것이라고 할 수 있다.

그러나 한국의 기성 정당들은 갈등을 동원하고 사회화하기는커녕 갈등을 사유화하고 있는 갈등조차도 자주 무시해왔다. 여기서 ‘갈등의 사유화’(privation of conflict)란 정치엘리트들이 한 사회의 지배적 사회 갈등을 배제하고 자신들의 당선과 재선에 유리한 갈등만을 선택적으로 동원하는 행태를 말한다. 한 논자의 지적처럼 한 사회의 중심 집단의 이해와 요구를 배제할 경우 정당체제의 편협성과 편향성은 강화되며, 이에 따라 정당체제와 사회 간의 괴리가 증대할 수밖에 없고, 정치가 사회의 중심 이슈와 갈등을 포괄하지 못함으로써 정치에 대한 냉소와 무관심이 확대되는 것이다(최장집 2002, 207 참조).

그 결과가 바로 ‘계급적 편향성의 동원’―갈등이 한쪽으로 치우쳐 국지화되면 사회상층의 이익이 편향적으로 대표된다는 것을 의미―을 특징으로 한 엘리트 카르텔의 정당정치 지속과, 사회의 폭넓은 요구가 조직될 수 없는 ‘비결정(non-decision) 이슈 영역의 상존’, ‘대안 배제의 정치’를 특징으로 하는 정당체제의 창출인 것이다. 대중적 차원에서 열망-실망-분노와 좌절의 악순환이 반복되고, 경제적 독점의 변경에 실패하게 된 것은 그 당연한 귀결이라고 할 수 있다.

정당정치에 초점을 맞춰볼 때 민주화 이후 체제―이른바 ‘87년 체제’―는 이전 권위주의 시절과 유사했다고 할 수 있다. 87년 체제의 핵심적 특징은 협애한 이념적 스펙트럼에 기초한 보수독(과)점의 허약한 정치적 대표체제가 지속된 것으로, 산업화와 민주화를 거쳐 이미 상당 정도의 다원주의 사회로 발전한 한국의 정치경제 현실에 부합하지 못하는 전근대적 정당체제였던 것이다. 그 결과로 권위주의 시절 기득권 헤게모니 정당과 민주화운동의 대오에 섰던 자유주의 정당 간의 경쟁은 민주화 이후에도 역사적 비전이나 특히 사회경제적 정책의 측면에서 별 차이를 찾기 어려운 수준으로 수렴되었다. 즉 민주화 이후 사회경제적 정책과 전략의 차이가 정당간 경쟁의 축을 만들기보다, 거꾸로 사회경제적 차원의 차이가 더욱 무의미해지는 결과를 낳았다는 사실이야말로 민주화 이후 한국정치의 가장 큰 특징 가운데 하나라고 할 수 있다. 신자유주의의 비전과 가치에 대응할 수 있는 정치세력이 위력적인 대안의 범위 안에 존재하지 않는 상황에서 미국형 신자유주의의 구조화 방식이 헤게모니를 장악하면서 경제의 경계를 넘어서 한국사회를 총체적으로 재편하고 있는 것이다.

이와 관련해 박상훈(2006)은 민주화란 권위주의로부터 벗어나는 문제이면서 동시에 “어떤 민주주의를 만들 것이냐”하는 문제를 필연적으로 대면하게 되는 긴 과정의 거시적 변화라고 하면서, 민주화 이후 20년을 ‘정당 없는 민주주의’의 실패라고 규정하고 있다.

4. 재벌의 사적 이해는 어떻게 정치적으로 관철되는가?—‘삼성공화국’을 중심으로

1) 17대 국회와 재벌 관련 입법 요구 처리 현황

그동안 재계는 정부를 상대로 법 개정 압력을 행사하는 것 뿐 아니라 국회의원들을 상대로 직접 로비를 하여 재벌의 요구는 입법화되고 재벌개혁 요구 입법화는 저지하는 시도를 지속적으로 해 왔다. 2004년 4․15 총선 결과 구성된 17대 국회에 들어와서도 이러한 재벌의 입법 로비에 따라 재계의 민원이 공론화 과정 없이 처리되는 사례가 증가해 왔다. 2004년 4월 15일 이후 2007년 2월 10일까지를 조사 대상으로 한 경제개혁연대의 <17대 국회에서 재계의 개혁후퇴 입법요구 처리현황>(2007)을 보면, “재계가 원하는 방향으로 법을 개정할 것을 요구한 53건 중에서 17대 국회에서 발의가 되었거나 입법예고 등 발의 예정인 사안은 총 23건으로, 의원 발의 형태로 진행된 건은 14건, 정부와 의원 모두 발의한 건은 5건, 정부만 발의한 건은 4건임. 나머지 30건은 발의되지 않음. 이에 따라 재계가 법 개정을 요구한 입법발의 비율은 43%이며, 이 중 61%가 의원 단독 발의 형태로 제출되었음.”이라고 한다.

사실 재계가 요구한 사항들은 재벌개혁을 후퇴시키는 개악안이라는 점에서 정부와 의원들의 재계 요구 수용율이 상당한 수치를 기록하고 있는 것은 크게 우려되는 상황이며, 특히 의원들의 수용율이 36%에 이르는 것은 국회 내에 재벌의 이해관계를 대변하는 세력이 존재하며, 국회의원들을 상대로 한 재계의 로비가 성공적으로 진행되고 있다는 것을 잘 보여준다고 할 것이다. 한편 재계가 반대한 개혁입법 사안은 8개에 불과한 반면, 재계가 개악을 요구한 사항 중 43%가 발의 또는 발의 예정된 것을 보면, 노무현 정부와 17대 국회의원들의 재벌개혁 의지를 의심하지 않을 수 없다고 할 것이다.

17대 국회의원들이 재계의 요구를 수용하여 재벌개혁 및 기업지배구조를 후퇴시키는 내용으로 개정안을 발의한 것은 모두 17건으로, 이를 대표발의자를 기준으로 정당별로 보면, 한나라당(9건, 53%), 열린우리당(4건, 24%), 국민중심당(2건, 12%), 민주당(2건, 24%)이며, 민주노동당은 없는 걸로 나타났다.

2) 성장중심적․노동배제적 ‘민주’정부와 ‘정부의 삼성화’ 현상

앞서 살펴본 것을 보면 어떤 면에서 한국의 이른바 ‘민주’정부들은 이전 시기의 권위주의 독재정권보다도 더 성장중심적, 재벌중심․노동배제적인 정책을 추진해 왔다고 할 수 있다. 주목할 것은 이것이 민주정부 스스로 적극적으로 선택한 결과라는 것, 따라서 무능과 잘못된 정책의 산물이라기보다는 오히려 자발적으로 민주주의를 사망케 한 민주정부임을 잘 말해준다고 할 것이다.

이러한 추세는 신자유주의 세계화가 본격적으로 추진된 IMF 경제위기 이후 국가(대통령과 청와대-재정경제부를 비롯한 경제관료)-재벌의 ‘신자유주의 삼각 정책동맹’이 형성된 가운데 더욱 강화되었다. 특히 노무현 정부에 들어와 386으로 대변되는 운동권 출신 정치인들은 국가를 운영할 대안적인 비전과 철학이 부재함에 따라―또는 신자유주의 노선에 자발적으로 순응함에 따라―삼각 동맹의 한 축을 형성하고 있다. 주로 미국에서 교육받은 신자유주의 국가관료와 관료 출신 정치인들이 시장과 기업 중심의 사회운영 원리를 체득하고 전도하고 있으며, 여기에 학계와 언론계에 포진된 시장근본주의적 지식인들이 가세하여 각종 신자유주의 부흥성회를 개최하고 있다.

한편 이 동맹에서 재벌기업은 국가의 역할과 그 행위의 범위를 규정해주고, 국가가 해야 할 국정 운영의 정책과 담론을 제공해주며, 국가 관료행정의 규칙과 규범의 모델을 제공한다. 재벌이 중심의 위치에서 방향을 조율하고 국가는 그 하위 파트너로서 정책 수행을 통해 봉사하는 시대가 도래하는 위험한 징후를 보이고 있는 것이다. 이런 상황 아래 대학, 언론, 교회 등 지식사회와 공론장의 영역에서도 재벌 조직과 그물망처럼 촘촘히 짜여진 연계의 틀이 확장되는 반면, 그 반대편의 민중적 힘, 노동운동과 진보적 사회운동의 영향력은 약화될 수밖에 없게 된다.

이 가운데서도 노무현 정부 하에서 ‘재벌 중의 재벌’로서 독보적인 위치를 확고히 한 삼성은 신자유주의 세계화의 첨병이자 핵심 추동자로서의 지위를 지닌다. 삼성의 경우 단순히 경제적인 사업 이권을 확보하는 것을 넘어서, 비경제부문에 대한 영향력 확보를 통해 사회 전반에 대한 지배 효과를 극대화하려는 것으로 보인다. 즉 노무현 정부 시기에 나타난 가장 중요한 변화는 삼성이 단지 경제적 차원에서만이 아니라 정치와 시민사회 전반의 영역에서 가장 적극적인 담론적 개입을 전개했다는 사실이다.

김대중 정부 시기까지 삼성은 기업경영 이외 자신의 영향력을 공식적으로 드러내려 하지 않는 것을 마치 생존전략처럼 여기는 듯 했다. 또 많은 사람들은 현대와 대우의 운명과는 달리 삼성이 민주주의의 가치와는 배치되는 무노조 경영을 유지하면서도 민주주의 하에서 가장 크게 성장한 재벌이 된 이유를 여기에서 찾곤 했다. 그러나 노무현정부에 들어와 이러한 삼성의 태도는 크게 달라졌다. 그 핵심은 노무현 정부를 “삼성과의 연합정권”이라 정의할 수 있을 만큼 국가운영에 있어 삼성의 참여는 커졌고, 그것의 다른 짝은 삼성에 대한 노무현정부의 의존이 매우 커졌다는 사실이다. ‘정부의 삼성화’ 현상이 출현하고 있는 것이다. 2003년 인수위 시절부터 한미 FTA 추진에 이르기까지 노무현 정부 핵심 정책의 이면에는 삼성경제연구소의 보고서가 있다고 할 수 있을 정도이다. 삼성경제연구소의 보고서를 보게 되면 정부 보고서와 그 내용상의 유사성에 놀라게 된다. 국민소득 2만불 시대론, 매력 한국론은 말할 것도 없으며, 동북아 허브와 동북아 중심국가, 신성장동력 개발, 혁신주도형 경제, 경제자유구역과 기업도시로 착색한 국가 균형발전, 대자본이 주도하는 산업클러스터정책, 한미 FTA 정책 등도 모두 삼성경제연구소 보고서를 통해 발전되었다. 엄밀히 말해 정부가 삼성에 국가의 경영전략의 컨설팅을 받는 고객이 되었던 것이다(박상훈 외 2007 참조).

삼성경제연구소(SERI)가 각종 현안에 대한 즉각적인(그러나 깊이나 엄밀성에선 문제가 있는) 보고서를 일반인, 전문가, 재계, 정계와 관계 등에 살포하여 자신들의 이데올로기와 담론을 확산하고 있다. 여러 재벌경제연구소 중 삼성의 실력은 압도적이다. 여타 연구소는 경제정책에 한정된 연구를 하는 것이고, 삼성경제연구소는 경제 외에 사회․정치적 영역까지 포괄하여 연구하는 일종의 국가적 아젠다를 다루는 연구소라고 할 수 있다.

노무현 정부 하에서 출현한 ‘정부의 삼성화’ 현상은 “노무현 정부만큼 정서적 급진주의와 실제 제도적․정책적 실천에 있어 극도의 보수적 내용이 기묘하게 결합되어 있는 현상을 보여주는 예는 찾기 힘들 것”(최장집 2006 참조)을 잘 드러내주는 적절한 사례라고 할 수 있다. 정부조직의 혁신을 기한다는 이유로 국가공무원들을 삼성인력개발연구원에서 연수를 받게 한 일은, 삼성과 노무현 정부의 긴밀한 관계를 가장 잘 보여주는 사례라고 할 것이다. 기획예산처, 외교통상부, 공정거래위, 금융감독위원회, 재경부 등 재벌을 관리 감독해야 할 정부기관이 재벌의 인력관리 파트의 교육대상이 되었다는 사실은 그 자체만으로도 매우 놀라운 일이 아닐 수 없다.

또 한 가지 구체적인 사례로 ‘국민소득 2만불시대’라는 것이 지배담론으로 등장하는 과정을 통해 노무현 정부와 삼성의 밀착관계, 정부의 삼성화 현상을 살펴보자.

이하 내용에 대해서는 박상훈 외(2007) 참조.

노무현 정부 출범 직후인 2003년 6월 12일 대구에서 열린 국정과제회의를 직수 대구지역 인사들과 가진 오찬 간담회에서 ‘국가균형발전을 위한 대구 구상’을 발표하면서 “국민소득 1만불시대에서 2만불시대로”를 제창하였다. 같은 달 30일 노무현 대통령은 ‘참여정부 경제비전 국제회의 개막연설’에서 “국민소득 2만불 시대론”을 다시 제시했다. 정책기획위원회에 이를 구체화하도록 지시했고, 이어 7월 14일 하반기 경제운용방향과 8.15경축사를 통해 참여정부의 실질적 국정목표로 자리 잡았다.

이처럼 ‘국민소득 2만불 시대론’이 새로 부각된 이유는, 그 이전 인수위에서 참여정부 100대 국정과제를 선정, 발표했지만 전체를 아우르는 총체적 국정목표가 약하다는 내부 판단의 결과로 알려져 있다. 다시 말해 100대 과제를 수행함으로써 한국 사회를 2만불 국민소득의 사회로 바꾸겠다는 비전을 말한 것이다.

‘국민소득 2만불 시대론’은 잘 알려져 있듯이 삼성의 작품이다. 2003년 2월 삼성경제연구소는 연구진 70명이 공동으로 집필한 ｢국정과제와 국가운영에 관한 아젠다｣라는 4백여쪽 분량의 방대한 보고서를 대통령 당선자에게 전달했다. 이어 2003년 6월 5일 삼성의 이건희 회장은 1993년 삼성이 내건 이른바 ‘신경영’ 10주년을 기념, 사장단회의를 소집한 자리에서 ‘마의 1만달러’를 넘지 못하면 한국은 후진국으로 남는다며 ‘국민소득 2만달러 시대’를 앞당기기 위해 최선을 다하자 말했다. 언론의 대대적인 조명을 받았던 국민소득 2만달러시대론은 집권 세력 안팎에서도 크게 호응되었다.

대통령이 “국민소득 2만불 시대”를 수용했을 때 주류언론과 기업계의 반응은 매우 긍정적이었다. 전경련은 “2만달러 추진위원회”를 설립했고 주류언론들은 앞 다퉈 2010년 한국의 발전 목표를 기획기사로 연재하기 시작했다. 삼성경제연구소는 국책연구기관들에 관련 용역 사업을 지원하기도 했다. 2003년 10월 20일 대외경제정책연구원(KIEP)가 삼성경제연구소에 제출한 ｢한국의 2만불 시대 달성을 위한 전략｣이 대표적인 예이다. 노무현대통령이 삼고초려 끝에 진대제 당시 삼성전자 부사장을 정보통신부 장관에 임명했을 때, 진장관이 “2만달러 중 5천달러를 책임지겠다.”고 했던 것은 이 시기 분위기를 잘 보여준다. 그리하여 2003년 말 이건희 회장이 국민소득 2만불은 “우리 국민 모두의 꿈”이 되었다고 규정한 것은 이렇게 해서 가능했다.

3) 삼성이 행사하는 지배력의 원천과 사적 이해의 정치적 관철

그렇다면 삼성 재벌은 어떻게 이런 상황을 가능하게 만들어냈을까? 삼성의 힘의 근원은 어디에 있는 것일까? 삼성이 행사하는 지배력의 원천은 다음 세 가지에서 비롯된다고 할 것이다. 첫째는 막강한 경제력이다. 둘째는 강력한 인적 네트워크망이다. 셋째는 언론에 대한 지배와 통제이다. 바로 이러한 세 가지 지배력의 원천을 기초로 자본권력의 상징인 삼성 재벌의 사적 이해가 정치적으로 관철되고 나아가 사회적으로 수용되고 있는 것이다.

(1) 막강한 경제력

한국 재벌체제는 IMF 경제위기의 격변을 거치면서, 특히 노무현 정부에 들어와 삼성 중심으로 전면 재편되었다. 1987년 당시 5대 재벌의 하나였을 뿐인 삼성재벌이 이른바 재벌 중의 재벌로 등장하면서 ‘삼성공화국’을 탄생시킨 것이다. 삼성공화국이란 말 속에는 기본적으로 삼성의 위상이 경기규칙에 순응하는 ‘선수’에서, 스시로 경기규칙을 적용하고 변경할 권한을 갖고 있는 ‘심판’으로 변화하는 것에 대한 우려, 즉 삼성재벌이 자신이 처한 환경을 지배하는 권력자로 부상한 현실과 국민경제 환경을 오염시키면서 경제의 동태적 활력마저 질식시키는 권력집단으로 변모한 상황에 대한 비판과 경계의 목소리가 담겨 있다(박상훈 외 2007 참조).

삼성이 국가경제에서 차지하는 비중과 중요도는 타의 추종을 불허한다. 삼성의 10대 그룹 내 매출비중은 30%에 이르며, 순이익은 35%로 더욱 비중이 크다. 한국경제에서 차지하는 비중도 수출 22%, 국세의 8~10%, 시가총액의 23%에 이른다. 1980년 이후 100대 기업의 집중도는 점차 완화되는 추세, 그러나 삼성그룹은 매우 급속히 확장 중에 있다. 1987~2002년까지 30대 기업집단의 자산집중도(GDP 대비)는 55.1%에서 54.9%로 다소 감소했다. 그러나 삼성그룹이 차지하는 비중은 5.8%에서 10.5%로 거의 2배 급증했다. 또한 매출액 집중도(GDP 대비)도 30대 기업집단이 66%에서 655로 변화가 거의 없으나, 삼성그룹만 10.9%에서 15.8%로 증가했다(김상조 2005 참조).

5대 그룹을 비교한 금융감독원 자료에 의하면, 2001년 삼성의 자산, 부채, 자본, 이익이 5대 그룹에서 차지하는 비중은 2001년 30~40%에서 2004년에는 자산 51.3%, 부채 50.7%, 자본 53.2%, 당기순이익 58.3% 등 모두 50%를 넘는다(자료: 금융감독원, “자산규모 5조원 이상 23개 기업집단 재무제표 분석”). 특히 삼성그룹의 비금융 계열사 중 삼성전자는 그 규모는 물론 수익성 측면에서도 이른바 글로벌 기업으로서 손색이 없는 수준으로 성장하였다. 2004년 삼성전자는 순익 10조 달성으로 세계 IT기업 순익 순위에서 2003년 4위에서 2004년 1위로 등극하였다. 삼성전자는 전기전자업종에서 세계 최대기업(2003년 연결재무제표상 매출액 기준)인 IBM의 61.0% 수준의 규모를 기록하고 있다. 이는 철강업종에서 포스코가 ThyssenKrupp의 36.5%, 자동차업종에서 현대자동차가 Daimler Crysler의 22.7% 수준인 것과 대비된다(한국은행 2005.3.17 참조). 삼성전자는 2004년에 세계에서 9개 기업뿐인 당기순이익 100억 달러 클럽에 들기도 하였다. 2005년 7월 시점에서 삼성재벌의 14개 상장 계열사의 시가총액은 107조원으로 주식시장 전체의 시가 총액 475조원 중 22.5%를 차지하고 있다.

(2) 강력한 인적 네트워크망

삼성의 지배력은 단순히 경제력만으로 구축된 것이 아니며, 오늘날 사회 지배력의 주요 요소인 강한 인적 네트워크(‘사람들의 관계망’)의 형성이 작동해 왔다. 이러한 강력한 인적 네트워크망은 곧바로 삼성의 막강한 정보력으로 연결된다. 삼성은 ‘검은 돈의 위력’에 기초하여 평소 정계와 관계, 검찰, 법원, 언론, 학계, 문화예술계 등 우리 사회의 엘리트들을 꾸준히 관리하는 것을 알려져 있다. 이와 관련해 삼성식 인적 네트워크는 현대건설식과 자주 비교된다. 사건이 터졌을 때 찾아내는 것이 현대건설식이라면, 삼성식은 평소에 꾸준히 길을 닦아두는 방식을 말한다. 한마디로 격이 다른 것이며, 그 관리의 수준도 일반인들의 상상을 초월한다고 한다. 삼성에 잘 보인 엘리트들은 승진도 순탄한데 삼성의 도움을 받아 고위직에 오른 사람들(일종의 ‘삼성 장학생’)이 어떤 처신을 할지는 충분히 짐작가능하다.

열린우리당의 한 초선의원은 “삼성은 직원들에게 정부, 국회, 검찰, 언론 등 소위 힘있는 곳에 있는 아는 사람을 ‘밤 10시에도 만날 수 있는 사람’, ‘전화하면 약속이 가능한 사람’, ‘그냥 아는 사람’으로 분류해 적어내라고 하는데, 큰 문제가 생기면 ‘밤 10시에도 만날 수 있는 사람’이 동원되는 것 같다”고 말한다.

노무현 정부 하에서 정통부 장관을 지낸 진대제, 주미대사를 지낸 홍석현 등은 모두 직접적인 삼성의 인물이다. 검찰국장 홍석조는 중앙일보 홍석현 사장의 친 동생이다. 수년 전 재경부 국장 시절 한 토론회에서 “삼성생명의 계약자 돈으로 삼성 총수의 의결권을 늘리는 것이 뭐가 문제냐”고 강력하게 이야기한 사람은 재경부 차관 박병원이었다. 노무현 정부 들어와, 금감위에서 삼성과 대결했던 이동걸 부위원장은 결국 밀려났고, 그 후 금감위는 삼성의 여러 불법과 편법을 덮어주려 한다는 비판을 받아 왔다. 정부 부처에 대한 삼성의 로비는 검사와 판사, 국회의원들에 대한 로비에 비해 한 수 위라고 한다. 삼성의 대 정부 로비는 재정경제부, 금융감독당국, 공정거래위원회, 국세청 등 핵심 경제부처에 집중되어 있다. 이런 풍토에서 정부의 법 집행이 삼성에게 공정하게 적용되기를 기대하는 것은 무망할 수밖에 없다.

금융감독원 안에는 우스갯소리가 있는데, 즉 내부 직원들에게는 진학반과 취업반 두 가지 타입이 있다는 것이다. 진학반은 윗선과 삼성에 잘 보여 승진하는 것을 목표로 하는 사람들이고, 취업반은 평소 삼성에 잘 보였다가 기관을 그만 두면 삼성에 취업하는 것을 목표로 하는 사람들을 뜻한다.

이런 삼성의 행태는 당연히 무리가 따르고 파행을 부를 수밖에 없다. 예를 들어 엘리트들에 대한 삼성의 관리는 결국 그들의 타락과 부패로 이어진다. 국가적으로나 사회 전체적으로나 심각한 일이 아닐 수 없다. 그리고 이런 내적 모순은 어느 시점에서인가는 반드시 폭발할 수밖에 없다면, 그 과정에서 한국 사회가 치러야 할 비용과 대가는 엄청날 것이다. 2005년 ‘이상호 X파일’을 통해 드러난 ‘이건희(삼성) 게이트’와 참여연대의 <삼성의 인적 네트워크를 해부한다>(2005. 8. 3) 보고서를 통해 공개된 사실은 비록 한국사회에서 촘촘히 짜여진 삼성 네트워크의 일부에 불과한 것이지만, 그 실상을 상징적으로 보여준다고 할 것이다.

한편 사건 당시 노무현 대통령은 97년 대선자금 수사중단을 지시해 표면적으로는 이회창과 김대중에 대한 조사를 반대하는 태도를 취했지만, 수사 중단 지시의 최대의 수혜자는 이건희 삼성회장과 삼성 재벌이었다. 이에 대해 참여연대 등 108개 시민사회단체로 구성된 X파일 공대위(삼성 불법뇌물공여사건 등 정경검언 유착의혹 및 불법도청 진상규명을 위한 시민사회단체 공동대책위원회)는 기자회견을 통해 “노무현 대통령은 97년 대선자금 수사를 덮자는 노골적인 수사중단 지시를 즉각 철회하라”고 촉구하기도 했다.

‘이상호 X파일’을 통해 드러난 ‘이건희(삼성) 게이트’는 단순한 정경유착의 사례가 아니다. 그것은 막대한 돈(금력)을 이용해서 거의 무소불위의 인적 네트워크를 확립한 삼성재벌의 대한민국 장악 프로젝트로서의 성격을 지닌다. 참여연대의 발표는 최소한 지난 10여년간 삼성이 관료, 법조인, 언론인, 학계 등에 광범위한 인적 네트워크를 구축해 왔음을 웅변적으로 보여준다. 이 가운데 관료 네트워크는 총 101명, 법조 네트워크는 59명에 달한다. 관료들은 대부분 재정경제부, 금융감독기구, 국세청 등 경제관련 정책 입안과 감독 업무를 수행하는 핵심부서 출신들이며, 법조인들도 전 장관, 전 대검중수부장 등 핵심 요직을 거친 인물들로 포진되어 있다. 더구나 일부 관료, 법조인들은 삼성관련 업무를 맡거나 재판을 담당했던 인물로서 직업윤리상 심각한 도덕적 해이를 보인다. 아울러 삼성재벌이 우리 사회의 의사결정 및 집행 과정에 영향을 미치는 차원을 넘어서 아예 그것을 장악하려 하고 있으며, 삼성공화국의 힘은 그 인적 네트워크를 통해 발현되고 있음을 확인할 수 있다.

이러한 삼성의 인적 네트워크는 일반적으로 다음 세 가지 기능을 수행한다. 첫째, 삼성그룹의 이해에 직간접적으로 영향을 미칠 정책 사안에 대한 로비스트의 기능이다.―삼성그룹의 자동차 산업 진출 결정, 생보사 상장방안 논의, 금융산업구조개선에관한 법률(금산법) 개정 논의 등이 그 대표적인 사례라고 할 수 있다. 둘째, 위기 시에 특히 불법행위 혐의와 관련된 법률적 위험에 대한 ‘방패막이’의 역할을 하는 기능이 있다. 그 대표적인 사례로는, 이재용씨 승계과정에서 나타난 각종 배임혐의 고발․소송사건, 삼성에버랜드->삼성생명->삼성전자로 이어지는 그룹의 핵심 지배구조 연결고리에서 야기된 금융법 위반 혐의 등을 꼽을 수 있다. 셋째, 일상생활 영역에서 삼성의 이해관계와 가치를 사회 전체의 바람직한 모델 내지 유일한 모델로 포장하고 이를 대변하는 기능이 있다. 이른바 ‘강소국론’, ‘국민소득 2만불론’, ‘위기경영론’ 등이 그 대표적인 예이다.

특히 현안의 해결을 위한 직접적인 통로로 이용되는 관계나 법조계의 인적 네트워크와는 달리 언론과 학계 네트워크의 경우, 삼성재벌에 우호적인 사회적 여론이나 담론을 조성하는 통로로 동원되고 이용될 가능성이 크다. 이는 삼성이 경제와 경영 영역을 넘어, 한국사회의 전반적인 이데올로기적 지배장치까지 장악하기 시작했음을 시사하는 것이다.

(3) 언론에 대한 지배와 언론을 통한 사회 장악

기업광고를 얻지 않고서는 언론기업의 생존이 거의 불가능해질 정도로 광고의존도가 높은 것이 한국 언론의 현실이다. 이런 상황에서 14개 주요 방송, 신문사 광고매출액 가운데 삼성의 광고가 차지하는 비중은 평균 8%로, 이것은 굳이 삼성재벌의 압력이 아니더라도 언론매체가 ‘알아서 조심’할 수밖에 없는 물적 기반이 마련되어 있는 것을 의미하며, 언론 사주 스스로도 기업가이므로 친기업적 보도를 선호하고 그렇지 않은 내용에 대해서는 삭제의 압력을 넣기 마련이다.

이와 함께 언론사주 및 간부는 기업가와 실제로 사적(결혼 등을 통해서-혼맥), 공적 연결망을 갖고 있으므로 사안에 대해서는 어떻게 대응해야 할 것인지에 대한 ‘무언의 공감대’가 형성되어 있다고 할 것이다. 사설, 칼럼을 쓰는 언론사 간부, 학자 지식인들을 매수함으로써 정치지향성을 갖는 지식인, 지식사회에서 입지를 강화하려는 열망을 가진 지식인들은 이들 언론기업의 가장 좋은 포섭의 대상이 되어 왔다. 오늘날 일반 기자들은 언론고시를 통해 입문을 한 엘리트로, 기본적으로 친기업 의식을 갖고 있다. 이들은 개인의 능력 발휘를 통해서 입신출세의 길을 걸어가는 데는 대단히 뛰어난 역량을 갖고 있으나, 정론직필이라는 언론의 사명감이나 기자의 본분, 정치권력과 자본권력으로부터의 독립성, 역사의식 등에 있어서는 과거 기자들보다 오히려 크게 후퇴했다. 대체로 출신성분에 있어서도 그렇지만 이들은 자발적인 친자본 성향을 갖고 있으며, 기업의 촌지와 향응의 유혹을 거절할 정도의 소신을 갖고 있지 않다.

김용철 변호사의 양심선언을 통해 폭로된 삼성 비자금의 실태에 대한 대부분 언론의 축소보도나 비보도 상황은 한국 언론의 친기업-친재벌-친삼성이 어느 지점에까지 도달해있는지를 잘 보여준다. 이에 대해 전국언론노조는 “세계 일류기업을 자처하는 삼성의 불법 행위 폭로는 전국민적 관심사이며 실체적 진실을 반드시 가려야 할 사안”이라고 하면서, 축소보도와 비보도로 본질을 호도해온 기성 언론들에 대해 “정의의 편에 설 것인가 아니면 삼성의 가족으로 남을 것인가?”로 끝나는 비판 성명을 내기도 했다.

한편 삼성 X파일을 공개한 바 있는 이상호 기자는 2006년 7월 31일 전국언론노동조합과 민주언론운동시민연합이 개최한 ‘<시사저널> 기사 삭제 사태를 계기로 본 삼성과 언론 토론회’에서, “삼성의 질긴 인적네트워크에 한 때 포획됐던 기자로서, 더 늦기 전에 참회의 심정으로” ‘삼성자본독재’의 실상을 다음과 같이 고발하고 있다.

“‘대한민국은 민주공화국이다’라는 말을 저는 믿지 않습니다. 대한민국은 삼성 독재 치하에 있는 형식상의 민주주의라고 생각합니다. 매년 선거에 누가 당선되고 이후에 누가 국회의원이 되든 그건 형식적 민주주의에 의한 요식행위에 불과할 것입니다. 선거결과와 상관없이 그 이후에도 삼성 이건희 독재체제는 온전할 것이기 때문입니다.”

“문제는 이미 대한민국의 거의 모든 언론이 삼성의 손에 넘어가 있다는 것입니다. 삼성 이건희 일가의 기호에 따라 보여질 것만 보여집니다.…영향력 있는 제도 언론에 대한 삼성의 장악 능력은 정말 대단합니다. 대부분 언론과 언론인이 한 발짝도 떼기 힘들 정도로 한 줄 기사도 출고시키지 못할 정도로 견고하게 장악이 됐습니다.…삼성 독재는 무섭습니다.…삼성 독재 하에서는 삼성에 부역하는 언론인과 그들에게 반기를 들고 처참히 부서지는 사람들 둘로 나누어질 수밖에 없습니다.”

4) 한국형 신자유주의 기업국가체제와 ‘삼성공화국’ : 왜, 무엇이 문제인가?

이처럼 막강한 경제력과 강력한 인적 네트워크망, 그리고 언론에 대한 장악을 통해 삼성의 영향력은 지금 전 사회적으로 관철되고 있다. “삼성이 잘 나가면 국민이 행복해진다”는 일종의 국민적 착시현상 속에서 이른바 ‘삼성공화국’ 현상이 우리 사회를 지배하고 있는 것이다. 신뢰도 1위, 대학생 선호 1위 기업으로서의 삼성이라는 여론조사 결과는 이것을 엿볼 수 있게 해준다.

한국 사회에서 재벌 위의 재벌인 삼성은 분명 단순한 대기업 이상의 의미를 갖는다. 삼성을 절대권력에 비유하는 것은 분명 과장이 있지만, 그럼에도 삼성공화국이라는 말이 보여주듯이 한국 사회에서 삼성이 절대권력화하고 있는 것은 사실이다. 삼성이 추구하고 결정하는 것은 그것이 무엇이든 거의 무조건 우리 사회에 관철되고 있는 것이다. 사실과는 관계없이 삼성의 이익이 마치 사회 전체의 이익인양 받아들여지고 있으며, 법 위에 군림한 채 삼성이 하는 것은 한국 사회의 표준으로 인식되고 있다. “삼성이 하면 뭐가 달라도 다릅니다.”, “삼성이 하면 최고”, “지금은 노무현 시대가 아니라 이건희 시대” 등의 표현은 신화가 되어가는 권력으로서의 삼성 재벌의 실상을 부분적으로 드러내준다고 하겠다.

그렇다면 삼성공화국의 구축이 왜 문제가 될까? 한편으로 그것은 삼성에 의한 각종 불법과 탈법과 편법 행위, 그에 편승한 국가기관이나 지식사회의 태도가 민주주의와 사회정의의 기본정신을 훼손하면서 한국 사회의 탈민주화를 선도하고 있기 때문이다. 즉 불법 정치자금 살포와 정경유착에 따른 특혜, 세금 없는 불법적인 소유․경영권 세습과 상습적인 편법 탈세, 강압적 무노조 경영, 중소기업 착취하기 등 삼성재벌은 ‘법 앞의 평등한 정의’(Equal Justice under law)라는 것이 한국 사회에서는 실현되지 않고 있음을 웅변적으로 보여준다. 다른 한편으로 미래에 대한 설계를 독점한 가운데 ‘매력한국론’ 등을 통해 삼성이 그리고 있는 한국사회의 미래상이, 정글 법칙의 지배 아래 무한경쟁의 사회로 질주케 하는 신자유주의를 기초로 하여 한국형 신자유주의 기업국가체제를 향해 나아가게 하는 것이기 때문이다.

결국 ‘삼성에 좋은 것=대한민국에도 좋은 것’이라는 등식은 성립되지 않지만, 그러나 대우사태의 예에서도 드러났듯이 ‘삼성이 잘못되면 사회 전체가 잘못된다’는 문장은 성립된다. 이미 ‘이상호 X파일’을 통해 드러난 ‘이건희(삼성) 게이트’와 2007년 삼성 비리를 고발한 김용철 변호사의 양심선언은 경제의 근간을 흔들고 민주주의를 문란케 하는 삼성재벌의 부정의가 어느 수준에 이르고 있는지를 잘 보여준다. 그리고 이에 대해 침묵으로 일관한 각 정당과 국회의 모습은 재벌개혁에의 철학과 의지를 결여한 정치권 실상의 한 단면을 잘 드러내준다고 할 것이다. 이처럼 삼성재벌 문제를 둘러싼 구조적이고 운영상의 각종 문제점들은 우리 사회가 이미 ‘위험사회’로 진입했다는 것을 경고하고 있다.

더욱 심각한 문제는 삼성공화국이 한국형 신자유주의 기업국가체제의 안착을 의미한다는 데 있다. 앞서 말한 것처럼 한국형 신자유주의 기업국가 체제란 ‘케인즈주의적 사회복지국가’의 역사적 경험이 부재한 상태에서, 경쟁력 확보라는 목표 아래 사회적 자원이 총동원되고 자본과 시장의 원리가 전일적으로 사회를 지배하게 된 상태가 체계적으로 구조화된 상황을 의미한다. 사실 신자유주의는 기성의 제도와 체제를 부정하고 시장과 경쟁이라는 탈인격적 원리에 의해 사회를 재조직하려 한다는 점에서 현상타파적이며, 따라서 사회질서를 전면적으로 개편하려는 일종의 ‘반체제 보수혁명’으로서의 성격을 지닌다. 이런 점에서 신자유주의를 시장화, 민영화, 탈규제, 유연화 등 경제적 차원에서만 이해하는 것은 지극히 협소한 관점이라고 할 수 있다.

신자유주의 기업국가 체제는 힘과 영향력의 강력한 근원을 갖고 있다. 신자유주의가 인간의 소외와 공포(및 그것의 동원)에 기반을 두고 있는 것처럼, 신자유주의 기업국가 체제 역시 무가치한 존재로의 탈락에 대한 두려움과 무기력이 생존의 위기에 처한 대중들의 내면세계를 장악한 것에 그 기반을 두고 있기 때문이다.

5. 결론 : 신자유주의 지배동맹과 한국 민주주의의 위기 심화

지금까지 살펴본 것처럼 민주화 이후 한국 사회는 재벌 중심의 경제적 독점체제와 시장지배 구조를 완화하거나 해체시키는 데 실패하였다. 오히려 거꾸로 ‘정부여당-한나라당-조중동-재벌’간에 신자유주의 지배동맹이 구축되는 속에서 한국형 신자유주의 기업국가체제의 형성, 정부의 삼성화 현상과 삼성공화국의 출현 등 소수 거대재벌로의 경제적 독점과 시장 지배구조를 강화하였다. 이것이 바로 오늘날 한국 민주주의의 위기를 심화시키는 핵심 요인으로 그 배경에는 경제관료에 포획된 민주정부와 대안 부재의 보수독점의 정당정치가 자리잡고 있는 것이다.

권위주의로부터 민주주의로의 이행은 불평등과 차별을 필연적으로 산출하는 1원 1표의 자본주의적 시장 원리와, 평등을 핵심 가치로 지향하는 1인 1표의 민주주의적 정치 원리 사이의 긴장과 갈등을 본격화하는 계기가 된다. 이러한 맥락에서 R. H. 토니(Tawney)는 “민주주의가 형식적인 정치제도가 아니라 실질적인 의미를 가지려면 무엇보다 ‘폭군적인’ 경제권력에 대한 통제가 필요하다.”고 말한다. 칼 폴라니(K. Polany)도 한 사회가 시장에 의해 지배되는 시장사회가 될 때 그것은 사회공동체를 으깨는 ‘악마의 맷돌(satanic mill)'이 되고 만다고 경고한 바 있다. 효율성을 중심원리로 하는 시장은 한 사회의 물질적 필요를 충족시켜 주는 하위체제의 하나일 뿐이며, 그것이 전 사회의 운영원리가 될 수는 없다. 민주주의의 정치적 틀에 조응하는, 경제에 대한 국가의 통제와 관리 역할이 없다면 한 사회에서 시장의 부정적 역할을 제어할 힘을 찾는 것은 불가능하다고 할 것이다.

신자유주의 세계화가 ‘민주’정부에 의해 짧은 시간에 과격하게 추진되는 역설적 상황에서 자본과 시장의 파괴력은 더욱 심각해지고 있다. 그리고 가족과 같은 전통적 통합의 기제는 해체되고 있으며, 사회 전반적으로 구조적 불평등과 차별은 더욱 심화되고 있는 실정이다. 신자유주의 세계화 추진은 보수진영 일반의 주장과는 달리, 고용의 불안정과 비정규직화, 소득불평등의 확대와 사회적 양극화의 가속화, 빈부격차의 심화와 절대빈곤층의 증가, 공적 부문의 축소 등 우리 사회에 축복이 아니라 재앙을 가져왔을 따름이다.

이러한 역설적 상황에서 민주주의 발전의 사회적 기반이자 주체라고 할 수 있는 노동을 비롯한 민중 부문의 발언권이나 영향력은 생산과 사회의 영역을 넘어 정치의 영역에서도 급격히 축소되고 있다. 생존에의 공포와 퇴락의 두려움이 일상적으로 지배하는 사회에서 집합 행동을 이끌어내는 운동의 에너지는 미약할 수밖에 없으며, 따라서 진보적 사회운동과 민주적 정치과정에 대중의 참여가 깊고 넓어지기를 기대하는 것은 결코 쉽지 않다. 오히려 파행적인 의회정치와 정쟁 중심의 정당정치에 대한 분노와 실망 속에서, 그리고 ‘무늬만 개혁’에 따른 가중된 피로감 속에서 과거회귀적 향수에 기대하는 대중적 정치심리가 나타난다. 다른 한편으로는 정치의 실종과 운동의 위축 속에서 빈 공간이 만들어지게 되고, 이 빈 공간의 한 축을 낡은 보수와의 차별화를 선언하고 나선 뉴라이트운동 등 보수적 대중운동이 채우고 있는 것이 오늘 우리 사회의 현주소라고 할 것이다. 즉 민주세력과 민주주의에 대한 혐오증이 증가되면 될수록, 보수적 대중운동의 뒤를 쫓아 ‘탈정치화를 넘어 반(反)정치화의 정치’의 길로 나아가게 될 가능성이 점점 더 높아지고 있는 것이다.

민주주의의 이름으로 신자유주의가 수용될 때 그 파괴력은 더욱 가공할 위력을 발휘하게 된다. 민주주의 하에서 기득 헤게모니구조는 더욱 강해지고 있고, 민주개혁은 언술의 차원에서만 존재할 뿐이며, 신자유주의 개혁이 지배적인 상황에서 ‘개혁’ 담론에 대한 일종의 의미 전용이 이루어지고 있기도 하다. 삼성 등 재벌의 사적 이해가 정치적으로 사회적으로 관철되면서 경제적 독점의 구조가 민주화 이후에 오히려 강화되고 있는 것은 바로 이러한 상황에서이다. “유능해야 할 때 무능했고, 무능해야 할 때 유능했던”(손호철 2007) 노무현 정부는 상황이 이렇게 악화된 것에 대해 결코 자유로울 수 없다. 현 정부와의 “가혹한 단절이 필요”하다는 지적(조희연 2007)이 그냥 나오는 것은 아니기 때문이다.

이러한 상황에서 우리가 문제삼아야 할 핵심적인 것은 사회양극화와 불평등의 심화, 가속되는 사회경제적 삶의 피폐화 등의 문제가 정치적 의제로 부상하지 않고 있다는 것, 즉 정치적 대표체제가 사회적 긴장과 갈등과 요구를 폭넓게 대표하지 못하고 있다는 것과, 따라서 자본과 시장의 원리가 전일적으로 관철되고 있는 기득 헤게모니 질서와 구조에 파열구를 낼 정치적 경쟁과 각축의 단초와 계기를 마련할 수 없다는 사실이다.

이런 점에서 “대안정당 없이 운동의 에너지만으로 버텨온 한국 민주주의의 1단계는 종결되었다”는 견해(박상훈 2007 참조)를 곰곰이 재음미해볼 필요가 있다. 민주화 이후 20년의 한국 정치는 사회에 뿌리를 내리지 못한 정당 민주주의의 부재가 빚어낸 부정적 결과가 어떠한지를 잘 보여주는 적절한 경우이며, 재벌체제와 경제적 독점의 변경(해체 또는 완화) 실패는 그 대표적인 사례라고 할 수 있기 때문이다.

결국 민주화 이후 민주주의의 여러 문제들을 치유하고 잘못된 현실을 개조해나간다고 할 때, 현실의 지배적 관념에 대한 비판과 더불어 개조된 미래에 대한 재구성이 대항 헤게모니를 형성하는 데 필수적 계기가 아닐 수 없다. 즉 한국형 신자유주의 기업국가체제와 삼성공화국에 맞서서 좋은 사회란 어떤 사회이며, 그 사회를 이루기 위해 누가 누구와 함께 할 것인가를 구체화시키기 위해서는, 인위적인 조직과 이념의 창출이 필요하다. 정당에 대한 강조는 민주주의 하에서 그런 역할을 할 수 있는 가장 효과적 조직이 바로 정당이기 때문이다. 그람시의 말을 빌리자면, 정당은 현대 민주주의에서 상황의 개척자―이른바 모던 프린스(modern prince)―라고 할 수 있다. 소진되어가고 있는 운동의 에너지에 새로운 활력을 불어넣기 위해서, 그리고 재벌의 경제적 독점체제와 시장지배구조의 변경을 가져오고 사회경제적 영역에서 민주주의가 꽃피기 위해서라도, 정당과 사회운동과 지식사회를 새롭게 결합해낼 수 있는 한국적 실천론의 재정립이 시급히 요구된다. 그리고 그것에 기초해 수평적 연대의 새로운 헤게모니 프로젝트를 기획하고 실천을 조직하면서, 가난한 보통사람들의 이해에 호응하는 ‘좋은 정부’를 만들어내는 일이야말로 적극적으로 개척되어야 할 당면 과제라고 할 수 있다.

운동의 측면에서 민주화 이후 민주주의의 여러 측면을 다루는 것은 성공회대 민주주의와 사회운동연구소가 향후 진행할 3차년도 공동연구의 핵심 주제이다.

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민주화 이후 공론장의 구조변동

이 글은 미완성 원고임으로 인용을 삼가 주시기 바랍니다.

김정훈

(성공회대 민주주의와 사회운동연구소․사회학)

<목 차>

1. 민주화와 공론장의 발견

2. 이론적 검토

1) 시민사회, 생활세계, 공론장

2) 민주화와 공론장

3. 한국에서 공론장의 역사적 발전

4. 민주화 이후의 공론장

1) 보수적 공론장의 전면화와 진보적 공론장의 성장

2) 사이버 공론장의 발생

5. 결론

1. 민주화와 공론장의 발견

시민사회와 공론장은 민주화의 산물이다. 이는 민주화 이전에 시민사회 혹은 공론장이 존재하지 않았다는 것이 아니라 민주화로 인해 시민사회와 공론장이 발견되었다는 것을 의미한다. 다시 말해서 시민사회론 혹은 공론장이론의 발전사 혹은 한국적 수용사에서 알 수 있듯이 시민사회와 공론장은 민주화를 통해 인식되었고, 그것이 새롭게 정의됨으로써 민주주의 발전의 중요한 영역으로 인식됨과 동시에 민주주의 발전에 기여했다.

시민사회와 공론장이 민주화의 산물이라는 주장은 이러한 개념의 사용자체가 민주주의가 성숙했음을 의미함을 내포하고 있다. 그것은 무엇보다 이러한 개념의 사용 자체가 민주주의의 핵심인 주권의 소재가 어디에 있고, 민주적 의사결정 방식이 어떻게 이루어져야 하는지를 드러내고 있기 때문이다. 시민사회의 발견은 시민적 자율성이 민주적 발전의 원천이며, 공론장의 발견은 시민들이 사적생활에서 느끼는 문제가 어떻게 공론화되어 정치 및 경제에 영향을 미치고 또한 시민사회에 영향을 미치는지를 명확히 인식하게 해 주기 때문이다. 다시 말해 민주주의가 어떻게 작동되어야 하는지를 말해주기 때문이다.

민주화 이후 우리 사회는 시민사회와 공론장을 인식하게 되었고, 민주주의의 발전을 이루었다. 그러나 이러한 영역의 발견 혹은 재인식 자체가 민주주의의 질을 보장하지는 않는다. 민주화가 민주주의의 존재유무에 관한 문제의식이라면 민주주의의 질은 민주주의의 존재 유무를 넘어 그것의 정도를 묻는 것이기 때문이다. 다시 말해서 민주주의의 질(김정훈, 2007;O'donnell, 2004a;2004b)이라는 개념은 시민사회와 공론장이 존재한다는 것을 넘어 그것이 얼마나 잘 작동하고 있는가를 묻고 있는 것이기 때문이다.

이 글은 민주주의의 질이라는 관점에서 ‘공론장의 질’에 관한 문제제기이다. 민주화는 공론장에 가해졌던 국가의 통제 및 억압이 사라진다는 것을 의미하고, 그런 의미에서 민주화 이후의 공론장은 자기준거체계를 갖는 영역으로서 국가로부터 독립하였다. 이러한 공론장의 자립은 일차적으로 민주주의의 발전을 의미한다. 그러나 공론장의 분화가 곧바로 공론장의 원리 혹은 민주주의의 원리에 적합하게 작동하는 것을 보장하지는 않는다. 이 글이 주목하고자 하는 것은 바로 이 지점이다.

이 글은 이러한 문제의식 하에서 민주화 이후 공론장을 검토하고자 한다. 이 글은 먼저 시민사회, 공론장, 민주주의와의 관계를 이론적으로 살펴보고, 이를 통해 공론장의 질을 평가할 수 있는 척도를 제시한다. 다음으로 이 글은 이러한 척도에 기반해 민주화 이후 한국 공론장의 질을 평가할 것이다.

2. 이론적 검토

앞에서도 언급했듯이 민주화 이후 공론장은 학문적 차원에서 만이 아니라 일상적 차원에서도 널리 사용되는 개념이 되었다. 이렇게 공론장이 널리 사용됨에도 불구하고 시민사회, 생활세계, 공론장 등의 개념은 논자에 따라 다르게 이용됨으로써 상당히 혼란스러운 것이 사실이다. 여기서는 각 개념 및 개념간의 관계를 정의하고, 그것과 민주주의와의 관계를 정리하고자 한다.

1) 시민사회, 생활세계, 공론장

시민사회, 공론장, 생활세계 등의 개념이 다양하게 사용되는 것은 무엇보다 이 개념의 핵심적 이론가인 하버마스에 기인한다. 하버마스가 그의 초기저작인 ‘공론장의 구조변동’에서 활용했던 시민사회 개념을 그의 이론의 완성판이라고 할 수 있는 ‘의사소통행위이론’에서 포기했다가, 담론적 법이론과 숙의민주주의론을 제시한 ‘사실성과 타당성’에서는 다시 도입하고 있기 때문이다. 여기에 시민사회론자들의 다양한 용법들이 겹쳐지면서 시민사회, 공론장, 생활세계 개념은 상당히 혼란스럽게 사용되기에 이른 것이다.

이러한 혼란을 넘어서기 위해서는 먼저 하버마스적 용법을 추적해야 한다. 하버마스에게 있어 공론장의 정의는 ‘공론장의 구조변동’에서의 “공중으로 결집한 사적개인들의 영역”(하버마스, 2001:95)에서 ‘사실성과 타당성’에서의 “의견들의 소통을 위한 네트워크”(하버마스, 2000: 344)로 정의가 변화한다. 양 정의의 핵심에는 공적논의를 가능하게하는 합리적 비판적 이성이 자리잡고 있지만, 양 정의는 크게 보아 두 가지 점에서 차이를 갖고 있다. 먼저, 공론장의 핵심 혹은 부르주아 공론장의 이상인 사회적 자기 조직화의 잠재력이 전자에서는 역사적으로 형성된 공론장의 이상에 근거하고 있지만 후자에서는 일상적 의사소통에 내재한 이성의 잠재력, 즉 의사소통행위이론에 근거하고 있다는 차이가 있다. 다음으로 공론장의 핵심주체, 즉 합리적 비판적 토론의 주체가 사적 개인에서 자발적 결사체로 전환된다는 핵심적인 차이가 있다.

먼저, 전자의 차이는 ‘공론장의 구조변동’에서 나타나는 부르주아공론장의 이상과 현실사이의 긴장에 기인한 것이다. 하버마스의 말대로 “경합하는 이해관계들이 지향불가능한 다원성으로 인해 그로부터 어떤 일반이익이 출현하여 이것이 여론의 기준이 되는 것이 ... 의심스러워 진다면”(하버마스, 2001: 38), “비판적 사회이론의 규범적 기초를 보다 깊은 곳에 놓아야 한다”(하버마스, 2001: 39)는 제안을 할 수 밖에 없고, 그의 이론적 역정은 바로 이러한 비판적 사회이론의 규범적 기초를 보다 깊은 곳에 놓기위한 여정으로 인식될 수 있다(Calhoun, 1992).

이러한 여정의 완결판인 ‘의사소통행위이론’에서 하버마스는 의사소통적 합리성이 배타적으로 형성되는 생활세계와 생활세계의 합리화로 인해 가치와 규범으로부터 자립화하여 독자화된 코드를 갖게 된 ‘사회’내의 기능적으로 전문화된 행동체계, 즉 체계의 형성이라는 2단계 사회이론을 통해 ‘체계-생활세계’모델을 만들어 내게 된다. 여기서 비판적 사회이론의 규범적 기초는 일상언어에 주어지고, 일상언어라는 매체를 통한 의사소통적 합리성이 재생산되는 장소로 생활세계가 주어지며, 생활세계는 그것의 구성요소였던 ‘사회’로부터 분화된 하부체계 즉 경제와 행체체계와의 관계에서 보았을 때 가족을 핵심으로하는 사적영역과 공론장으로 분화된다. 이를 통해 하버마스의 이론은 비판이론의 규범적 근거 혹은 근대성의 규범적 근거를 확보하게 되지만, 시민사회론은 더 이상 존재하지 않게 된다.

둘째, 공론장의 핵심주체, 즉 공론장의 해방잠재력의 주체가 사적 주체에서 자발적 결사체로 전환하게 되는 것은 하버마스의 시민사회론의 재도입과 관련이 있다. 하버마스에게 있어 시민사회론의 재등장은 현실적으로는 ‘민주화의 제3의 물결의 맥락’, 특히 그에게는 동구사회주의의 민주화의 맥락에서, 그리고 이론적으로는 그의 체계-생활세계론에 의존했으면서도 그 이론의 정태성을 비판했던 코헨과 아라토의 비판(Cohen & Arato, 1992)에 대한 수용으로 나타난다. 즉 동구와 같은 전체주의적 공론장 혹은 서구가 같이 대중매체가 지배하는 공론장을 재활성화하는 핵심주체로서의 ‘자발적 결사체’의 역할, 보다 정확하게는 사회운동의 역할에 대한 수용은 하버마스로 하여금 그러한 주체를 수용할 수 있는 생활세계내의 공간을 만들게 하였고, 이것이 “자유의지에 기초하는 비국가적이고 비경제적인 연결망과 자발적 결사체”(하버마스, 2000: 440)를 제도적 핵심으로 하는 시민사회로 개념화된다.

하버마스의 시민사회개념의 재도입은 그의 공론장 혹은 공중의 개념에 대한 일정한 변화와 연관되어 있다. 이것은 하버마스가 ‘공론장의 구조변화’ 초판 서문에서 하나의 변종이라고 무시했던 ‘평민적 공론장’개념과 관계있는 것으로, 공론장을 배제가 없는 단일하고 완결된 체계로 인식할 수 있는가라는 질문과 관계되어 있다(Negt and Kluge, 1993; Calhoun ed., 1992).

하머마스는 재판 서문에서 이러한 관점을 철회한다. 그는 푸코적 의미에서의 급진적인 배제가 아니라 보다 덜 급진적인 의미에서, 동일한 의사소통구조내에서 다수의 경연장이 형성되는 것과 나아가 헤게모니적 공론장과 다른 구조와 다른 계급에 의한 비타협적 전제를 가진 공론장이 동시에 존재하는 것을 인정했다(하버마스, 2001:19). 다원적 공론장 혹은 다중적 공중이 등장하고 있는 것이다.

이러한 하버마스의 정의에 따르면 공론장은 고도의 복잡한 네트워크로서 공간적, 객관적, 수준의 측면에서 다양한게 분화된다. 공간적 측면에서는 다수의 국제적, 지역적, 공동체적, 하위문화적 공론장이 존재하며, 객관적 측면에서는 기능적 관점, 주제의 비중, 정치영역에 따라 대중과학적, 문학적, 교회, 페미니즘, 대안적 공론장 등이 나타날 수 있으며, 수준의 측면에서 커피하우스와 같은 삽화적 공론장에서 극장과 학부모모임과 같은 기획된 임석공론장을 거쳐 대중매체를 통해 구성되는 추상적인 공론장으로 분화된다(하버마스,2000:448).

이상을 정리하면, 하버마스의 생활세계는 사적 생활영역, 시민사회, 공론장으로 구분되고, 사적 사회생활에 뿌리박은 정치적 공론장은 정치체계가 가공해야하는 사적 생활의 다양한 문제들을 경고하고, 주제화하며, 정치체계가 문제를 계속 처리하도록 통제하는 영역(하버마스, 2000:432-433)으로 정의될 수 있다. 여기서 이러한 기능을 담당하는 주체가 바로 시민사회, 즉 자발적 결사체 혹은 사회운동이다.

하머마스에 따르면 공론장의 핵심적 행위주체는 3범주로 구성되는데, 첫째, 기능영역을 배경으로 갖고 있는 정당, 경제단체, 직업단체, 세입자 보호협회와 같은 전문화된 행위자, 둘째, 스스로 정체성을 형성함으로써 목표지향적 행위와 ‘정체성의 정치’를 나란히 추구하는 사회운동, 셋째 매스미디어에 종사하는 언론인이다.(사타, 450-451)

이러한 하버마스의 생활세계, 시민사회, 공론장 개념은 시민사회론자들의 개념과는 많은 차이를 보인다. 전통적인 공/사 이분법에 근거한 자유주의적 시민사회론자들의 2분모델과의 차이는 말한 것도 없고, 하버마스와 비슷한 3분모델론자들과도 차이를 보인다.

하버마스의 체계-생활세계론을 그대로 받아들인 코헨과 아라토에 있어 가장 핵심적인 차이는 생활세계를 시민사회로 간주한다는 점이다. 그들은 의사소통적 합리성의 영역을 시민사회에 부여함으로써 ‘자기제한적 급진주의’에 입각한 ‘이중정치(dual politics)'전략을 완성한다는 점에서 하버마스를 철저히 따르고 있지만, 여기서 개념적으로 중요한 것은 생활세계 개념이 더 이상 등장하지 않는다는 점이다. 여기서 명확히 해야할 것은 하버마스의 시민사회와 시민사회론자들의 시민사회는 다른 개념이고, 공론장 역시 다른 개념적 기반에 입각해 정의되고 있다는 점이다.

이 글은 무엇보다 개념의 경제성을 위해 시민사회론자들의 개념구분을 따른다. 즉 3분 모델에 입각해 국가, 경제, 시민사회를 구분하고, 시민사회의 문제들을 주제화하는 영역으로서 공론장을 이해한다. 또한 이러한 공론장의 핵심적 주체로 자발적 결사체를 이해한다. 공론장은 일단 추상적으로 ‘다양한 주체들의 의사소통을 위한 제도적, 비제도적 네트워크’로 정의될 수 있다.

공론장을 보다 구체적으로 정의하기 위해서는 하버마스적 시민사회론의 또 하나의 가정과 단절해야 한다. 그것은 생활세계=시민사회의 단일성 혹은 생활세계가 단일한 주체=인간=시민으로 구성되어 있다는 가정과 결별하는 것(이에 관해선 손호철, 1995; Calhoun, 1992), 그리고 생활세계를 의사소통적 행위만이 배타적으로 관철되는 영역으로 이해하는 것으로부터 벗어나는 것을 의미한다.

이는 첫째, 비판적 사회이론의 규범적 기초 혹은 시민사회의 자기조절능력의 기초로서 의사소통적 합리성이 있다는 주장과 그것이 생활세계 혹은 시민사회에 배타적으로 관철되어야 한다는 주장은 다른 것이라는 점에서, 다시 말해서 생활세계에 그것이 배타적으로 관철되지 않더라도 비판적 사회이론의 규범적 기초를 정초될 수 있다는 하버마스에 대한 약한 비판에 근거하며, 둘째로 그람시적 의미에서 시민사회는 다양한 세력들간의 각축의 장이라는 강한의미의 비판에 근거한다. 주지하다시피 그람시적 의미에서 시민사회는 “국가의 요새이며 참호”(Gramsci, 1971: 235)인 동시에 저항헤게모니가 관철되는 계급투쟁의 장으로 정의된다.

시민사회의 단일성에 대한 가정과 결별하면 공론장은 이해관계를 달리하는 다양한 시민들 간의 경쟁의 장 혹은 다원적적인 공론장으로 이해될 수 있다. 즉 다양한 이해관계를 가진 주체들간의 의사소통의 공간임과 동시에 전략적 행위의 장이며, 또한 배제와 통합을 통해 정체성이 형성되는 공간으로 이해될 수 있다(Calhoun, 1992; Frazer, 1992; Eley, 1992).

시민사회 혹은 공론장이 다양한 시민들간의 격전의 장이라 하더라도, 공론장 개념 자체가 폐기될 필요는 없다. 마치 민주주의가 이상과 현실간의 끊임없는 긴장속에서 나타나는 운동의 개념이듯이, 공론장 개념 역시 운동의 개념으로 인식될 수 있기 때문이다.

부르주아 공론장을 통해 역사적으로 형성된 공론장의 이상은 첫째, 질적으로 ‘비판적 합리적 토론’이고, 둘째, 양적으로는 ‘보편적 참여’라 할 수 있다. 이 두 가지 이념은 공론장이 가능할 수 있는 조건임과 동시에 현대사회의 공론장이 추구하는 이념이다. 이 두 가지가 조건이며 이상인 것은 ‘비판적 합리적 토론’과 ‘보편적 참여’가 이루어질 때 공론장이 제 기능을 발휘할 수 있지만, 이 두 조건은 역사적 환경에 의해 끊임없이 제한받기 때문에 지속적으로 추구되어야 이상이기 때문이다.

‘공론장의 구조변동에 대한 논쟁’은 부르주아 공론장의 이상이라고 할 수 있는 두 개의 범주, 즉 ‘질적으로는 합리적 비판적 토론’ 그리고 ‘양적으로는 보편적 참여’라는 두 개의 범주를 둘러싼 것이라 할 수 있다(Calhoun, 1992). 하버마스는 전자를 의사소통행위이론으로, 후자를 공중의 다원성 혹은 다양한 공론장의 인정으로 해결했다고 할 수 있다.

현대 공론장의 역사는 질적으로는 ‘비판적 합리적 토론’을 이루면서, 양적으로는 ‘보편적 참여’를 확대하는 과정이었다. 다양한 세력간의 갈등과 경쟁, 배제와 통합에도 불구하고 공론장의 이념이 지켜진다면 공적인 문제에 대해 토론이 일어날 수 있고 이러한 토론을 통해 공론을 형성할 수 있다는 점이 바로 현대 공론장의 핵심이며 공론장이 현대사회의 위대한 발명품인 이유인 것이다.

2) 민주화와 공론장

하버마스가 시민사회라는 개념을 재도입하게 된 것은 그에 대한 시민사회론자들의 비판에도 기인하지만 공화주의와 자유주의를 극복하려는 그의 숙의민주주의 모델을 완성하기 위한 것이다. 하버마스가 ‘사실성과 타당성’에서 페터스의 모델에 따라 정치체계의 의사소통과 결정과정을 중심과 주변의 축에 따라 배열하면서, 최종적인 공식적인 결정권을 지닌 체계의 중심, 즉 행정부, 의회 등과 의사형성과 의지형성을 하는 주변의 공론장을 구분하는 숙의민주주의모델을 구성할 때, 그에게 있어 중요한 것은 후자의 차원, 즉 의사형성과 의지형성을  작동시키는 주체를 제시하는 것이었다. 즉 친밀성의 영역임과 동시에 ‘사회적으로 산출된 문제들의 생활사적 대차대조표’를 작성할 수 있는 사적 생활영역과 단순 상호작용이 확장되고 추상되어 변화된 의사소통구조를 갖는 공론장을 매개할 영역 혹은 주체를 제시하기 위해 자발적인 결사체의 영역인 시민사회를 재도입한 것이다.

이러한 하버마스의 이론, 즉 ‘zweigleisige deliberative politik'은 ‘쌍선적 토론정치’(황태연, 1996) 혹은 ‘복선궤도형 숙의 정치’(신진욱, 2007)로 번역된다. 이러한 번역의 차이 및 의미에 관해서는 신진욱(2007) 참조.

하버마스의 시민사회 개념의 재도입은 그가 숙의민주주의이론을 통해 완성하려고 했던 민주주의이론은 물론 민주화이론에 중요한 의미를 갖는다. 그것은 민주화이론의 주류이론이었던 엘리트주의이론에 대한 비판의 근거를 줌과 동시에 현재의 민주주의의 한계를 인식하고 극복할 수 있는 이론적 근거를 제시하고 있기 때문이다.

먼저, 엘리트간의 경쟁체제의 확립을 통해 민주화를 분석하는 엘리트주의 이론(대표적으로는 O'Donnell and Schmitter, 1986; Linz and Stepan, 1996)은 민주화 및 민주주의의 심화가 엘리트간의 타협의 산물이기 보다는 참여적 공중, 즉 공론장의 활성화에 기인한다는 사실을 무시한다. 민주화의 제3의 물결을 겪은 나라들의 민주화의 정도는 공론장의 활성화와 비례할 뿐 아니라 정치엘리트간의 경쟁만으로는 민주화의 진전이 더 이상 불가능하다는 것은 한국의 사례뿐만 아니라 라틴아메리카의 사례(Avritzer, 2002)를 통해서도 드러나고 있다.

다음으로, 하버마스의 숙의민주주의이론적 관점은 ‘의견형성 및 의지형성’이 이루어지는 공론장과 최종적 결정이 이루어지는 정치체계간의 단절이 민주주의의 발전에 심각한 장애가 이루어짐을 지적한다. 다시 말해서 공론장의 활성화 혹은 사회운동의 활성화가 이루어진다고 하더라도 그것이 정치체계에 전달되지 않는다면 보다 완전한 민주주의로의 발전이 불가능하다는 것이다. 현재 우리나라에서 볼 수 있듯이 정당체계의 미성숙(최장집, 2002;2006) 혹은 정치와 시민사회의 불균형(김정훈, 2007)은 민주주의의 발전에 중요한 한계를 부여하고 있다.

이제까지 생활세계, 공론장, 시민사회의 개념을 정리하고, 민주화와 공론장의 관계를 살펴보았다. 이러한 정리를 통해 이 글은 시민사회를 사적 생활세계, 공론장, 하버마스적 의미의 시민사회 모두를 포괄하는 개념으로 사용하고, 공론장을 의견형성 및 의지형성의 장으로, 그리고 공론장의 핵심적인 주체를 자발적 결사체로 정의한다. 그리고 민주주의의 질을 높이는데 있어 핵심적인 것은 엘리트간의 경쟁이기 보다는 공론장의 활성화라는 관점에 입각한다.

숙의 민주주의모델에서 알 수 있듯이 사실상 중심과 주변간의 쌍방향적 순환이 민주주의의 심화를 위해서는 중요한다. 이 글은 일단 공론장에만 주목하고자 한다.

이 글은 이러한 관점에 입각해 민주화 이후의 공론장을 분석하고자 한다. 위의 정의에서 알 수 있듯이 공론장은 구체적으로 제도적 공론장인 대중매체와 비제도적 공론장인 사회운동의 영역으로 구분될 수 있다. 이 글은 두 영역을 핵심적인 분석대상으로 한다.

공론장을 세력관계의 장이라는 관점에 입각하여 판단한다면, 한국의 정치적 공론장은 식민적 공론장 대 민족적 공론장, 독재적 공론장 대 민중적 공론장, 보수적 공론장 대 진보적 공론장 등 다양한 개념으로 포착될 수 있다. 이 글은 이러한 개념들을 활용해 한국의 정치적 공론장을 분석하고자 한다.

이 글은 공론장의 질, 즉 다시 말해 공론장의 민주화 정도를 측정하기 위해 공론장의 이상, 즉 질적으로는 합리적 비판적 토론과 양적으로는 보편적 참여라는 기준을 활용한다. 이는 민주화를 정치, 경제, 사회문화의 각 수준에서 ‘자원의 독점’에서 ‘자원의 평등화’로의 진행으로 정의하는 관점과 일맥상통한다. 즉, 양적으로는 공론장에의 독점적 참여에서 보편적 참여로, 그리고 질적으로는 이데올로기적 독점에서 비판적 합리적 토론의 통한 합의의 도출로의 변화정도가 공론장의 질을 평가함과 동시에 민주주의의 질을 평가한다고 할 수 있다. 이 글은 이러한 관점에 따라 민주화 이후의 공론장을 평가하고자 한다.

3. 한국에서 공론장의 역사적 발전

한국의 시민사회의 형성에 관해서는 다양한 이론이 있으나, 위에서 언급했던 공론장의 이상을 기준으로 평가한다면, 한국에서의 공론장의 초기 형태는 개화기에 형성되었다고 할 수 있다. 먼저, 보편적 참여를 제약하는 구조적 조건인 신분제가 철폐되었고, 다음으로, 비판적 합리적 토론을 제약하던 일원론적인 전근대적 세계관이 해체되었기 때문이다. 이런 의미에서 독립신문과 만민공동회는 공론장의 이상에 합치되기에는 한계가 있지만, 한국 사회에서 나타난 최초의 공론장이라고 할 수 있다(이황직, 2007). 서구에서 나타난 초기 공론장인 문학적 공론장과 정치적 공론장이 부르주아 계급의 배타적인 영역이었고, 당시에 절대왕정과 신학적 세계관이 완전히 해체되지 않았다는 점에 비추어 보면, 우리 나라에서 공론장의 형성을 개화기로 소급하는 것은 큰 무리가 없을 것이다.

한국에서의 공론장은 일제침략기를 맞으면서 한반도내에서의 자생적 발전의 길이 저해되게 된다. 그러나 일제시기에도 신문과 잡지가 존재했고, 다양한 자발적 결사체들이 존재했다는 점에 비추어 보면 왜곡된 형태이기는 하나 공론장이 전혀 존재하지 않았다고 말할 수는 없다. 다만 일본의 식민지 정책이 한반도내에서 철저히 관철되었기 때문에 일제에 협조하는 사람들을 중심으로 한 의사(pseudo) 공론장, 즉 식민적 공론장이 형성되었고, 대중들의 자발적인 공론장의 형성은 철저히 억압되었다. 따라서 이 시기에 공론장은 위로부터 주조되었고, 친일적 정체성을 형성하는 기능을 했다고 할 수 있다.

일제시기에 주목해야 할 것은 한반도를 벗어난 영역에서 민족적 공론장이 형성되었다는 점이다. 주로 중국을 중심으로 벌어졌던 독립운동세력에 의해 주도되었던 민족적 공론장은 이 시기에 나타난 다양한 신국가건설론에서 알 수 있듯이, 다양한 세력들에 의해 아주 활발하게 토론이 전개되었으며, 다양한 영역에서 민족적 정체성을 형성하는데 기여하였다.

일제시기에 형성되었던 한국 공론장의 기본형태는 민주화 이전까지 지속적으로 유지된다. 즉 위로부터의 공론장과 아래로부터의 공론장이라는 이원적 공론장이 지속되는 것이다. 해방 직후에 만개했던 한국의 공론장은 분단과 전쟁을 거치면서 다시 축소, 통제되고 그 참여도 제한되었다. 이승만 정권은 대한노총, 대한 부인회 등 자발적이어야 할 시민사회의 결사체들을 직접적으로 통제하였을 뿐 아니라 언론과 같은 제도적 공론장 역시 다양한 방법으로 통제함으로써 공론장을 위로부터 조직하였다.

1960년대 이후 박정희정권이 들어서면서 한국의 공론장은 보다 철저히 억압되었다. 박정희 정권은 이승만 정권과 같이 시민사회내의 자발적 결사체들을 철저히 억압했을 뿐 아니라 새마을운동과 같이 시민사회내의 결사체들을 위로부터 조직하였다. 그리고 제도언론에 대해서는 동아일보, 조선일보 사태와 같이 직접적인 장악시도를 하였다. 이러한 위로부터 형성된 공론장은 그 이상에 근접하지 못한 것이었을 뿐 아니라 국민들을 합리적 비판적 의식에 이르지 못하게 하고, 전근대적이며 권위주의적인 정체성으로 사회화하는 역할을 하였다.

권위주의 정권이 시민사회내의 다양한 공론장을 위로부터 조직하고, 통제하려 하였지만, 이에 대한 아래로부터의 공론장 역시 형성되게 되었다. 신문과 방송은 위로부터 철저히 통제되었지만, 사상계와 창작과 비평같은 잡지와 소설와 같은 문학적 공론장에서는 공론장의 이상에 적합한 형태들이 나타났으며, 민주화 운동으로 지칭되는 다양한 사회운동은 교회, 대학 등에서 다양한 자발적 결사체들을 형성하여 아래로부터의 공론장을 형성하였다. 이러한 아래로부터의 공론장은 우리 사회를 민주화하고, 민주적 정체성을 형성하는데 중요한 역할을 하였다.

전두환 정권은 박정희 정권과 거의 동일한 공론장 정책을 취하였다. 박정희 정권이 새마을 운동을 통해 위로부터 자발적 결사체를 조직했다면, 전두환정권은 바르게 살기운동을 통해 위로부터 자발적 결사체를 조직했고, 언론통폐합, 보도지침 등을 통해 언론을 철저히 통제하였다.

그러나 전두환 정권 시기는 1970년대 본격화되었던 아래로부터의 공론장이 보다 발전했던 시기라 할 수 있다. 교회와 대학에만 갇혀있었던 다양한 자발적 결사체들이 사회내의 다양한 영역에서 활성화되었으며, 언론통폐합에도 불구하고 ‘말’지와 같은 잡지 들이 출현했고, 특히 대자보, 팜플렛 지하신문 등의 새로운 언론형태들이 출현하였다. 이러한 새로운 공론장은 억압되었던 민주주의 담론을 전국민적으로 활성화하면서, 민주적 정체성을 형성하는데 획기적인 기여를 하였다.

민주화 이전 시기까지 한국의 공론장은 크게 보아 식민적, 독재적 공론장으로서의 위로부터의 공론장과 민족적, 민중적 공론장으로서의 아래로부터의 공론장이 존재했다고 할 수 있다. 이 두 공론장 중 공론장의 이상에 보다 부합했던 것은 다양한 자발적 결사체들과 저항언론들로 구성된 아래로부터의 공론장이라 할 수 있다. 1970년대 이후 폭발적으로 성장한 다양한 자발적 결사체들은 합리적 비판적 토론과 보편적 참여를 기반으로 참여자들의 민주적 정체성을 형성하는데 기여하였을 뿐 아니라 다양한 사회문제들을 공론화하는데 결정적으로 기여하였다. 또한 주로 잡지의 형태로 등장했던 저항적 언론매체들은 통제된 언론에 의해 배제된 사회문제를 공론화하는데 크게 기여하였으며, 선언문, 대자보, 지하신문 등의 비제도 언론매체들이 보다 폭넓게 개발됨으로써 아래로부터의 공론장이 위로부터의 공론장에 대항하여 저항적 공론장을 형성하는데 큰 기여를 하였다.

4. 민주화 이후의 공론장

1) 보수적 공론장의 전면화와 진보적 공론장의 성장

민주화는 공론장의 이상이 실현될 수 있는 조건을 창출했고, 국민들은 이러한 이상이 실현될 것으로 생각했다. 그러나 민주화 이후의 상황은 이러한 국민의 기대와는 다른 방향으로 전개되었다.

민주화와 함께 국가의 개입이 없어지면서 한국의 공론장은 백가쟁명의 시대를 맞이하였다.  한겨레신문과 같은 사상초유의 국민주 모금에 의한 신문이 탄생하기도 했고, 시청료 거부운동이라는 저항을 받았던 방송도 공영방송의 위상을 찾아가기도 했다. 그러나 한국 공론장의 왜곡된 형성사는 공론장의 순조로운 발전을 가로막으면서 이상적인 공론장의 형성을 저해하는 요소로 작동했다.

민주화 이후의 한국 공론장의 특징은 보수적 공론장의 전면화와 진보적 공론장의 성장으로 특징지어질 수 있다. 한국 사회의 기득권세력의 이익을 형성하고 전달했던 보수적 공론장은 권위주의 시대에는 의사형성과정을 주도할 능력도 없었지만, 그럴 필요도 없었다. 이것은 보수적 공론장이 국가에 의해 위로부터 형성되었기 때문이기도 하지만 권위주의 정권이 기득권세력의 이익을 공권력을 통해 해결했기 때문이기도 했다. 따라서 기득권세력이 주도하는 보수적 공론장은 국가권력의 정책에 따라가면서도 마치 중립적인 위치에 있는 것처럼 행위하면 되었다. 그러나 민주화가 되면서 국가가 더 이상 기득권세력의 이익을 일방적으로 들어줄 수 없게 되면서 기득권 세력들은 자신들의 이익을 스스로 대변해야할 조건에 처하게 되고 이것은 특히 보수언론을 통한 기득권 편향적인 담론공세로 나타나게 된다. 보수적 공론장, 보다 정확하게는 기득권 세력이 국가를 제치고 시민사회의 의사형성과정의 전면에 등장하게 되는 것이다.

권위주의 정권과의 유착을 통해 다양한 제도영역에서 권력을 장악하고 있었던 기득권 세력들은 단순히 제도권력만 장악한 것이 아니라 시민사회내에서도 깊은 뿌리를 가지고 있었다. 권위주의 시기에 위로부터 형성된 소위 관변단체가 보수적 공론장의 시민사회내의 기반이라 할 수 있다. 권위주의시기에 형성되었던 새마운 운동, 바르게 살기운동, 자유총연맹 등의 관변단체들은 가장 기초적인 공론장이며, 풀뿌리 민주주의의 현장인 지역 수준에서 연고주의를 통해 공론장의 이상이 실현되는 것을 저지하고, 전근대적 정체성을 재생산하였다.

1987년 민주화는 보수적 공론장의 전면화와 함께 진보적 공론장의 성장도 만들어 내었다. 진보적 공론장의 성장은 두 가지 수준에서 이루어졌다. 먼저, 제도언론의 수준에서 권력의 통제에 의해 억압되었던 다양한 수준의 목소리들이 합법화되었다. 판매 금지 등의 다양한 억압에 의해 지하화되었던 소설, 잡지 등이 합법화되었고, 한겨레 신문과 같은 새로운 목소리를 담은 신문이 창간되었으며, 방송이 권력으로부터 독립하여 어느 정도 독립적인 목소리를 내기 시작했다. ‘시민의 신문’, ‘여성신문’, ‘내일신문’, ‘주간 노동자신문’ 등의 발간과 각 지역에서 새롭게 등장한 지역신문은 진보적 공론장내에서도 다양한 공론장이 성장, 공존하고 있음을 잘 보여주고 있다. 또한 방송에 있어서도 R-TV로 대표되는 시민액세스 채널이 형성되었고, 마포FM, 분단FM과 같은 지역라디오도 형성되어 주류미디어에 대응하는 시민미디어라는 새로운 대안 공론장이 형성되기도 하였다.

이렇게 언론의 영역에서 다양한 목소리가 형성되는 밑바탕에는 시민운동으로 대변되는 시민사회의 다양한 ‘자발적 결사체’의 성장이 있었다. 시민의 신문이 발간하는 ‘2006년 한국민간단체총람’ 을 보면, 민간단체가 17,400개로 조사되었다. 이는 1996년의 3,898개, 1999년의 4,023개, 그리고 2002년 조사의 7,243개와 비교해 볼 때, 상당히 증가했을 뿐 아니라 꾸준히 상승하고 있음을 보여준다. 이 중 시민운동단체의 경우를 보면, 1999년 조사의 1,235개, 2002년 조사에서는 3,937개, 그리고 2005년 조사가 반영된 2006년 판에서는 5, 556개로 역시 꾸준히 증가하고 있음을 보여주고 있다.

자발적 결사체는 향우회, 동창회를 포괄하는 광의의 개념이고, 현실적으로 이를 포함하는 통계는 없다. 따라서 여기에서는 ‘시민의 신문’이 조사한 □한국시민사회단체총람□ 및 그 연속조사인 □한국민간단체총람□을 통해 자발적 결사체의 변화를 살펴보았다. 동창회, 향우회가 민주화 이후 특별히 증가하지 않았을 거라는 측면도 있지만, 시민사회의 변화를 살피는데 있어 공익적 사회단체의 변화가 훨씬 의미있기 때문이기도 하다. ‘시민의 신문’의 조사결과는 조사방법의 한계때문에 현실의 변화를 그대로 보여준다고 하기에는 한계가 있다. 특히 민간단체의 경우 새마을 운동과 같은 소위 ‘관변단체’를 포괄하고 있기 때문에 순수한 자발적 결사체라고 하기에는 한계가 있다. 그러나 민간단체총람은 자료의 누락 혹은 과장이 있기는 하지만 현실적으로 자발적 결사체의 현황을 파악할 수 있는 최선의 자료이다. 보다 공식적인 자료로는 정부에 등록된 비영리민간단체 통계를 활용할 수 있다. 2006년 12월 31일 현재 ‘비영리민간단체’로 중앙 및 지방정부에 등록된 단체는 총 6,490개이다(행자부 문의 결과). 여기에는 사회운동단체만이 아니라 다양한 자발적 결사체들이 포함되어 있는데, 그 수가 민간단체총람보다 적은 이유는 정부에 등록하는 목적이 주로 세제헤택 및 지원을 받기 위한 것이기 때문에 이러한 필요를 느끼지 않는 단체 및 등록요건을 충족할 수 없는 단체들은 제외되었기 때문이다.

한국의 시민운동은 YMCA와 같이 오래된 단체들도 있으나 현재적 의미의 시민운동은 1989년 경실련을 시작으로, 1993년 환경운동연합, 1994년 참여연대 등의 창립을 통해 활성화되었다.

각 년도의 조사마다 범주구성이 조금씩 다르기 때문에 정확한 증감을 파악한는데는 한계가 있다.

2006년 판을 기준으로 볼 때, 이들 단체들은 2000년 이후에 43%가 생겼으며, 시민운동단체로 좁혀서보면 40.35%가 총선연대의 낙천낙선운동이 있었던 2000년 이후에 생겼다. 시민운동단체 중 생협, 법, 정치 등 각 부문운동으로 나누어지는 시민사회부문의 단체는 53.11%가 1995년 이후에 설립되었으며, 2000년 이후에는 온라인 단체라는 새로운 형태의 사회운동도 출현하고 있다(시민의 신문, 2006. 1. 9).

자발적 결사체 중 중요한 부분인 시민운동의 성장은 양적인 증가에서 뿐만 아니라 질적인 측면에서도 찾을 수 있다. 환경, 여성, 평화와 같은 새로운 가치를 주장하는 운동이 활성화되면서 과거에는 찾아보기 힘든 동성애, 장애인, 양심적 병역거부 등과 같은 소수자운동들이 등장하게 되었다. 또한 한국 시민운동의 취약점이었던 풀뿌리 운동도 지역복지운동, 지역화폐, 공동육아 등의 다양한 형태로 발전하고 있다(김정훈, 2006).

보수적 공론장이 전면화하고 진보적 공론장이 성장하면서 나타나는 결과는 민주주의의 질적 성숙이기 보다는 사회갈등의 증폭이었다. 제도언론의 영역에서는 언론전쟁(강명구, 2004)이 나타나고, 시민사회의 영역에서는 사회운동에 대항하는 대응운동(counter-movement)가 형성된 것이다. 앞에서 언급한 공론장의 이상이라는 준거에 근거해 볼 때, 이러한 공론장들의 구조는 한국 공론장, 나아가 한국 민주주의의 현실을 보여준다고 할 수 있다.

‘조중동’으로 일컬어지는 보수신문의 무차별적인 정부 및 사회운동에 대한 공격과 이에 대응하는 ‘안티조선운동’ 및 언론사간 갈등은 단순한 의견의 차이를 넘어 ‘언론전쟁’의 수준에 이르고 있다. 이러한 매체간의 갈등 및 매체를 둘러싼 갈등은 공론장의 다원화라는 측면에서 바람직한 것으로 이해될 수 있다. 적어도 언론전쟁이 일어났다는 것 자체가 매체 및 매체를 둘러싼 환경이 다원화되었고 따라서 갈등을 유발할 수 있는 조건이 형성되었음을 의미하기 때문이다. 그러나 이러한 다원화가 곧바로 바람직한 공론장의 형성을 의미하는 것은 아니다. 오히려 그것은 보다 부정적인 방향으로의 변화를 의미하기도 하기 때문이다.

강명구(2004)는 김대중정권이후의 언론과 정부, 언론간, 그리고 언론과 사회운동간의 갈등의 심화를 언론전쟁으로 규정하고 있다. 그에 따르면 이러한 언론전쟁은 첫째, 한국사회의 사회구성의 층의, 즉 국가, 시민사회, 그리고 시장의 관계변화에서 언론의 위치, 둘째, 언론산업의 층위, 즉 신문산업의 쇠퇴와 뉴미디어의 등장, 방송산업의 구조변화, 언론산업에서 나타나는 경쟁격화와 상업주의의 팽배라는 새로운 조건, 셋째, 언론사 조직과 기자집단의 정체성의 층위, 넷째, 뉴스담론의 층위라는 네 층위의 변화의 복합적 결과물로 파악된다.

먼저, 비판적 합리적 토론이라는 질적 측면에서 보면, 이데올로기적 독점이 해체되고 다원화되었는지가 공론장의 질적 성장의 근거가 될 수 있을 것이다. 그러나 불행히도 한국의 공론장은 정치로부터의 자립은 이루었지만, 시장으로부터의 종속은 오히려 심화되는 현상을 겪고 있다. 조중동과 정부의 대립이 상징하듯이 민주화 이후 공론장의 자율성은 높아졌지만, 최근의 삼성 비자금 폭로에 대한 언론의 보도에서도 알 수 있듯이 시장에 대한 종속은 더욱 심화된 것이다. 이는 독재시기에 형성되었던 엘리트 카르텔의 중심세력이 정치에서 자본으로 이동되었음을 의미하는 동시에 최근의 언론전쟁이 기본적으로 기득권 세력과 비기득권 세력간의 갈등의 폭발임을 의미한다.

다음으로 보편적 참여라는 측면에서 보면 적어도 언론권력에 일정한 변화가 있었음을 알 수 있다. 과거에 절대적인 영향을 행사하던 신문이 방송에 그 자리를 내어주고 있고, 뉴미디어산업이 성장함에 따라 독점적이던 게이트 기퍼가 다원화되었다. 이런 의미에서 보면, 보다 폭넓은 참여가 이루진 것은 분명한 사실이다. 그러나 언론산업의 구조변동을 제외한다면, 신문산업내에서의 보수신문들의 시장지배력은 여전하고, 이를 통한 여론 영향력이 막강하다는 점에서 양적 측면 역시 한계가 있다고 할 수 있다.

시민사회의 영역에서 가장 핵심적인 것은 ‘보수단체’로 불리는 대응운동이 급속히 성장했다는 점이다. ‘뉴라이트’로 상징되는 이러한 대응운동은 2004년부터 본격적으로 형성되기 시작되었는데 지식인, 청년학생, 기독교 등 다양한 직능단체를 가지고 있을 뿐 아니라 시청앞에 100만명을 동원할 정도로 막강한 대중동원력을 가지고 있다.

이에 관해서는 오마이뉴스 특집 <보수대연합 3부작> 참조.

문제가 되는 것이 이러한 대응운동이 정체성 중심적 대응운동(Identitarian counter-movement)이라는 점이다. 정체성중심적 대응운동의 활성화는 우리 사회에서만 특별한 것은 아니다(Eder, 2003). 절차적 민주주의가 완성되고, 참여, 공적 토론, 시위 등이 더 이상 운동세력의 전유물이 아닌 상태하에서 대중에 대한 파퓰리스트적 동원 운동이 나타나는 것은 선진국에서도 나타나는 현상이다.

정체성중심적 정치의 핵심은 이해관계의 갈등이 아니라 우리/그들의 갈등, 즉 경계짓기를 통해 사회를 지속적으로 분리한다는 점이다. 이러한 대응동원의 초기적 형태는 합리화에 대한 낭만주의적 동원, 민족주의적 동원이고, 그 최대형태는 파시즘적 동원이다(Eder, 2003).

한국적 대응운동의 특징은 기존의 지배담론, 즉 반공주의, 민족주의, 개발주의와 긴밀하게 결합되어 나타나고 있다는 점이다. 반공주의적 대응운동은 다양한 보수단체의 출현으로 나타난다. 반공주의는 분명 퇴영적인 논리이지만, ‘국가정체성 논쟁’에서 알 수 있듯이 이것은 모든 이슈를 무력화시키면서, 상대방의 부정, 전체 아니면 전무를 위한 동원이기 때문에 해결되기 무척 힘든 동원이고 따라서 사회갈등을 무한증폭시키는 결과를 가져온다. 반공주의적 대응동원이 과거에 대한 호소라면 지역주의적 대응동원과 민족주의적 대응동원은 미래에 대한 호소이다. 지역주의적 대응동원은 신자유주의적 개발동맹하에서 지역은 개발을 위한 무한 경쟁에 포섭되고, 이러한 구조를 지역엘리트동맹정치이 활용하면서 지역정체성의 강화로 귀결된다. 이러한 메카니즘이 작동하면 방폐장 주민투표에서 나타나듯이 한 지역의 정체성 강화가 다른 지역의 정체성강화를 낳는 악무한의 과정을 밟게 된다. 민족주의적 대응운동은 황우석 사태에서 알 수 있듯이 국익이라는 목표아래 사회적 양극화를 민족정체성을 통해 해소하려는 대응동원으로 파시즘을 낳을 수 있다는 점에서 매우 위험한 대응동원이다.

이러한 정체성중심적 대응운동이 보다 발전할지, 아니면 타자에 대한 인정을 통한 다원적 공론장의 정착으로 귀결되지는 아직 미지수이다. 그러나 대응운동으로 인한 사회갈등의 해소는 경계짓기를 권리담론으로, 정체성요구를 이해관계의 조정으로, 그리고 특수한 가치를 관용, 정의 등의 보편적 가치의 하위범주로 전환해야 가능한 일이라는 점에서 한국 공론장의 민주주의적 심화가 그리 희망적인 것은 아니다.

이러한 전환이 힘들어 보이는 것은 서구와 달리 한국에서는 기득권 세력이 이러한 대응운동을 조장하거나 보수적 공론장으로 적극적으로 포섭하려 한다는 점에 기인한다. 막강한 권력을 갖고 있는 기득권 세력에 의해 한국의 보수적 공론장이 정체성중심적 대응운동으로 획일화된다면 보수적 공론장은 비판적-합리적 토론이라는 공론장의 이상을 잃어버리게 되고, 나아가 한국의 공론장 전체를 무력하게 하는 지속적인 갈등을 낳거나 전체주의적 공론장을 낳을 것이다.

사회갈등을 극복하기 위해서 한국의 보수적 공론장은 질적, 양적인 면에서 혁신될 필요가 있다.  ‘비판적-합리적 토론’이라는 관점에서 볼 때 보수적 공론장은 첫째, 시대에 뒤떨어진 비합리적인 수구냉전의 논리를 재생산함으로써 자유민주주의의 기본원리까지도 부정하고 있다는 점에서 한계가 있다. 둘째, 사실마저도 왜곡하는 과도한 배타적인 이익추구는 공론장의 이상인 비판적 합리적 토론을 가로막고 있다. 사회내의 모든 집단은 자신의 이익을 주장할 권리가 있다는 점에서 기득권 층의 이익 혹은 보수세력의 가치가 표출되는 것은 당연하고 보장되어야 하지만 그것은 어디까지나 사실에 입각한 합리적 토론일 때 인정받을 수 있다. 보수적 공론장이 질적인 문제에서 한계를 보이는 것은 사실상 ‘양적인 문제’, 즉 보편적 참여라는 문제에 기인한다. 아직 한국의 공론장은 보수적 공론장에 의해 독과점되고 있고 이런 점에서 다양한 가치간의 경쟁이 이루어지지 못하기 때문에 권위주의 시기와 같은 일방적 주장이 반복되고 있다. 이런 한계를 극복하기 위해서는 질적인 면에서 건강한 보수세력의 등장이, 양적인 면에서는 공론장의 독과점 현상이 해체되어야 한다.

민주화 이후 한국의 공론장은 진보적 공론장이 성장함으로써, 보다 많은 사람들이 참여하고 다양한 가치가 표현되는 조건을 형성했다는 점에서 일정한 발전을 이루었다. 그러나 언론전쟁과 정체성중심적 대응운동의 발전은 민주화 이후의 공론장이 아직 그 질적 성숙을 이루지 못했음을 보여주고 있다.

2) 사이버 공론장의 발생

민주화 이후 공론장의 변화에 있어 가장 근본적인 충격은 인터넷의 보급이라 할 수 있다. 한국인터넷 진흥원이 실시한 ‘2007년 상반기 정보화실태 조사’에 따르면 1994년 상용화 인터넷은 2007년 6월 현재 그 이용자가 3443만명에 이를 정도로 급속하게 보급되었다. 이러한 인터넷 사용자의 급속한 증가와 함께 인터넷 공론장이 새롭게 형성되었다. 1998년을 기점으로 보급되기 시작한 PC통신부터 시작된 사이버 공론장은 2000년 이후 성숙기에 들어서게 되면서 동호회로 상징되는 수많은 문화적 공론장과 인터넷 신문으로 상징되는 다양한 공론장을 형성함으로써 오프라인 공론장을 능가하는 새로운 공론장으로 주목받고 있다. 이러한 사이버 공론장은 2002년에서 이코노미스트지에 의해 세계 최초의 ‘인터넷 대통령’이라고 불린 노무현 대통령을 탄생시킬 만큼 정치적 영향력을 발휘했고, ‘앙마’라는 한 네티즌에 의해 시작된 촛불시위가 수십만명을 동원하고, ‘촛불시위’라는 새로운 사회운동의 레퍼토리를 만들어내는 등 그 양과 질에서 새로운 속성을 보여주고 있다.

인터넷을 통한 사이버 공론장이 민주주의의 발전 혹은 공론장의 발전에 긍정적인 기여를 할지, 혹은 부정적인 기여를 하지에 관해서는 다양한 논의가 있다(김종길, 2005; 이준웅 외, 2005). 그러나 적어도 한국에서 초기 사이버 공론장의 형성은 보수적 공론장이 독과점하고 있는 한국의 공론장에서 진보적 공론장을 확대시켰다는 점에서 긍정적인 기여를 했다고 할 수 있다.

사이버 공론장이 진보적 공론장화는 오마이 뉴스로 대표되는 인터넷 신문의 발전에서 확인할 수 있다. 인터넷 신문은 한국언론재단의 비공식 조사에 따르면 2001년 234에서 2004년 510개로 성장하였고, 2007년 4월 16일 현재 문화부에 등록된 인터넷 신문은 725개이다(미디어 오늘, 2007. 4. 27입력).

http://news.media.daum.net/society/media/200704/27/mediatoday/v16543581.html

인터넷 신문은 양적으로 증가하였을 뿐 아니라 질적으로도 성장하였다. 대표적인 인터넷 신문인 오마이뉴스는 시사저널 조사에 따르면, 2001년부터 지속적으로 영향력있는 언론매체 10위권 안에 들었고(오마이뉴스 연혁), 특히 2002년 대선의 경우 ‘정몽준씨 지지철회’기사가 10시간사이에 57만건의 조회수를 기록하기도 하였다.

http://www.ohmynews.com/subscription/introduction_history.asp

인터넷 신문이 영향력에 있어 아직은 종이신문을 따라잡지 못하고 있고, 또한 모든 인터넷 신문들이 진보적 색채를 보이는 것은 아니기 때문에, 인터넷 신문의 성장이 언론영역에서의 역학관계를 근본적으로 변화시켰다고 보기는 힘들다. 그러나 대표적인 매체들이 진보적인 색채를 띠는 것은 사실이고, 이것이 역학관계에 변화를 일으킨 것은 분명하다고 할 수 있다.

블로그와 같은 1인 매체를 포괄한다면 공론장은 보다 근본적으로 변화하였다고 할 수 있다. 특히 웹 2.0으로 기술환경이 변화하면서 언론의 성격은 더욱 변화할 것이다. 그러나 이러한 변화가 역학관계를 변화를 가져올지는 아직 예단할 수 없다.

진보적 공론장의 확대를 통해 ‘공론장의 다원화’ 및 참여의 확대를 가져왔던 사이버 공론장 역시 현재는 오프라인 공론장과 마찬가지로 강력한 정체성 중심적 대응운동에 직면하고 있다. 보수단체에 뿌리를 두고 있는 보수적 인터넷 매체들은 2006년 현재 25개 보수 인터넷매체가 참여하고 있는 자유언론인협회로 결집하여 실질적인 연대활동을 하고 있다. 또한 2006년 14일 현재 랭키닷컴에 따르면, ‘데일리안’, ‘독립신문’, ‘브레이크뉴스’, ‘뉴데일리’, ‘데일리NK’, ‘프리존뉴스’가 인터넷 뉴스분야 20권 안에 진입해 있고, 이들의 점유율은 19.7%에 이른다(오마이뉴스, 2007. 12. 19.입력)

사이버 공론장은 오프라인 공론장과는 달리 진보적 공론장의 독과점에서 양 공론장으로의 분화로 전환되었다고 할 수 있다. 이에 관해서는 장우영(2006), 김종길(2005) 참조.

오마이 뉴스에 따르면, 보수 인터넷매체들은 크게 정통보수계열(old right)과 뉴라이트계열(new right)로 나눌 수 있다. 정통보수계열에서는 ‘독립신문’과 ‘조갑제닷컴’, ‘다요기’, ‘자유북한방송’, ‘코나스’ 등이, 뉴라이트계열에는 ‘데일리안’, ‘뉴데일리’, ‘프리존뉴스’, ‘데일리NK’, ‘업코리아’, ‘뉴라이트폴리젠’ 등이 대표적이다.

사이버 공론장은 말 그대로 다원적 공론장을 형성하고 있다. 지역적으로는 글로벌한 수준에서 지역적 수준에 이르기까지, 이념적으로는 극우에서 극좌에 이르기까지 정말 다양한 공론장을 형성하고 있다. 이러한 사이버 공론장이 기존의 오프라인 공론장과 다른 점은 첫째, 개인이 이슈형성의 주체로 등장하고 있다는 점이다. 기술적으로는 블로그가, 그리고 운동적으로는 촛불시위의 ‘앙마’가 잘 보여주고 있듯이 한 개인의 문제제기가 수십만명을 오프라인에서 동원할 정도로 개인이 공론장의 주체로 등장하고 있다. 다음으로, 이념의 독점 및 참여의 독점이 해체되고 있다는 점이다. 쌍방향성을 특징으로 하는 인터넷의 특성상 오프라인과 같은 정보의 독점, 그리고 생산자와 소비자의 분리와 같은 현상들이 해소되고, UCC에서 잘 보여지듯이 프로슈머(prosumer)가 등장하고 있다.

이러한 변화는 오프라인에서도 나타난다. 종교의 자유를 주장한 강의석군이나 양심의 자유를 주장한 오태양군의 경우 한 개인의 문제제기가 공론장을 형성하는 사례를 종종 발견할 수 있다.

이러한 사이버공론장은 특성은 적어도 형식적으로는 공론장의 이상에 가까운 것이다. 이념이 다원화되고, 보편적 참여가 보장된다면 공론장의 이상을 질적, 양적으로 충족시키기 때문이다. 그러나 이념의 분화 및 다원화 현상이 ‘비판적 합리적 토론’을 즉각적으로 보장하지는 않는다. 공론장과 사적 생활이 상호작용을 주고받기 때문에 시민사회의 합리화가 보장되지 않는 한 공론장의 이념이 현실화되는데는 한계가 있을 수 밖에 없기 때문이다.

물론 정보격차가 존재한다는 점에서 보편적 참여는 여전히 한계가 있다.

사이버 공론장은 민주화 이후의 민주주의를 심화시키는데 있어 핵심적인 영역이라고 할 수 있다. 그 특성상 오프라인 공론장보다 공론장의 이상을 실현시킬 수 있는 보다 나은 조건을 갖고 있기 때문이다. 그러나 정체성중심적 대응운동과 공론장의 분화에서 알 수 있듯이, 그러한 이상이 실현되기 위해서는 시민사회 자체의 구조변화가 선행되어야 할 것으로 보인다.

5. 결론

공론장은 시민사회와 국가 및 경제영역을 연결함으로써 민주주의의 이상을 실현시키는 핵심적인 동력이다. 시민사회에서 자발적인 결사체들이 형성되어 시민사회내의 다양한 의견과 문제가 주제화되고 토론되며, 정치사회 및 국가에서는 이러한 공론이 법제화되어 국민의 의사가 법과 정책에 반영되고, 이것이 다시 국민들의 삶의 질의 향상과 자발적 결사체의 활성화로 이어지는 선순환이 이루어질 때 민주주의는 성숙할 수 있으며, 국민들은 민주주의의 성과를 체험함으로써 삶의 질의 향상과 민주주의에 대한 확신을 가질 수 있다.

한국을 비롯하여 ‘제3의 민주화 물결’을 통해 민주화된 나라들이 민주주의의 심화를 이루는데 한계에 봉착하고 있는 것은, 한편으로, 의회를 비롯한 정치사회 및 국가의 무능력, 보다 정확히는 의회 및 행정부와 공론장의 단절에 기인하지만, 다른 한편으로는 국민들의 다양한 가치가 공론장에서 제기되고 토론되지 못하기 때문이다. 다시 말해서 ‘비판적-합리적 토론’과 ‘보편적 참여’라는 공론장의 이상을 실현하지 못하고 있기 때문이다.

이 글은 한국 민주주의의 질을 공론장의 질이라는 측면에서 검토하였다. 위에서 언급했듯이 한국 공론장은 민주화 이후 질적, 양적인 측면에서 많은 발전을 이루었다. 온오프라인 모두에서 나타나는 보수적 공론장과 진보적 공론장의 분화는 한국의 공론장이 독재적 공론장에서 민주적 공론장으로 전환되었음을 보여준다. 다시 말해서 질적으로는 이념의 독점이 완화되었으며, 양적으로는 보편적 참여가 어느정도 실현되었음을 보여주고 있다. 특히 사이버 공론장은 적어도 형식적으로는 질적, 양적 이상을 충족시키고 있다고 할 수 있다.

민주화 이후 공론장의 이러한 발전에도 불구하고, 한국 공론장은 현재 전환기에 처해 있다. 이념 및 주체의 다원화 및 보편적 참여가 비판적 합리적 토론을 낳는 것이 아니라 극단적인 사회갈등을 낳고 있기 때문이다. 이 사회갈등이 새로운 통합으로 전환될지 아니면 극단적인 갈등의 악무한으로 빠질지는 아직 미지수이다. 사회갈등이 새로운 통합으로 전환되기 위해서는 공론장 뿐만 아니라 국가, 시민사회, 경제 각 영역의 민주화와 그 관계의 새로운 정립 등 보다 복잡한 문제들이 해결되어야 하기 때문이다.

공론장 자체가 네트워크이고, 공론장이 각 영역의 매개영역이기 때문에 공론장의 미래가 불확실하다고 할 지라도, 시민사회 및 공론장 개념이 부활한 이유를 다시 한번 상기할 필요가 있다. 의사소통적 권력의 정립 혹은 민주적 헤게모니의 창출은 민주주의의 원천인 시민사회와 공론장을 통해서만 형성될 수 있기 때문이다.

참고문헌

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(제2부) 1시 30분 - 6시

<2세션>‘민주화 이후 민주주의’와 아시아의 사회경제적 변화-아시아 ‘민주화 이행과정에서 복합적 갈등과 위기

(장소: 배재정동빌딩 A동 배재학술지원센터 회의실)

(2-1세션) 1시 30분 - 3시 50분

* 발표

1. 민주화 이후 대만의 경제적 독점구조의 재구조화: 국가, 자본 및 지방파벌의 경제적 삼각동맹

(박윤철/호서대․사회학)

2. 지배하는 지배계급의 민주주의: 태국 탁신체제(Thaksinocracy)의 정치경제

(박은홍/성공회대 사회과학부․정치학)

3. 인도네시아 민주화 이후 국가권력의 독점구조 해체과정과 ‘국가’의 재구성

(이기호/성공회대 민주주의와 사회운동연구소․정치학)

* 토론

1. 장영석(성공회대․중국학)

2. 윤진표(성신여대․정치학)

3. 조윤미(서울대 비교문화연구소․인류학)

* 사회 : 양기호(성공회대․일본학)

(2-2세션) 4시 10분 - 6시

* 발표

1. 포스트 이행 하 필리핀의 경제적 독점과 그 변형적 재편(박승우/영남대․사회학)

2. 아시아 민주주의, 사회경제적 독점과 젠더 거버넌스 : 필리핀 사례를 중심으로

(허성우/성공회대 민주주의와 사회운동연구소․여성학)

3. 동유럽의 민주화 이후, 사회 경제적 독점의 해체 과정에 대한 연구

(이홍균/성공회대 민주주의와 사회운동연구소․사회학)

* 토론

1. 김동엽(청주대․정치학)

2. 문현아(여성문화이론연구소/명지대․여성학)

3. 박종일(연세대학교 사회학 강사․사회학)

* 사회 : 김  원(성공회대 노동사연구소․정치학)

민주화이후 대만의 경제적 독점구조의 재구조화

: 국가, 자본 및 지방파벌의 경제적 삼각동맹

박윤철

(호서대․사회학)

<목	차>

1. 들어가는 말

2. 경제적 독점구조의 역사적 연원과 재구조화 과정

1) 당국자본주의체제의 역사적 배경

2) 독점자본과 지방파벌의 역사적 형성

3) 국가, 자본 및 지방파벌의 삼각동맹구조와 그 변형

3. 권위주의시기 당국자본주의 하의 경제적 독점구조

1) 방대한 공영 및 당영사업 체제

2) 정부에 의해 보호된 종속적 자본

3) 국민당정권의 후원 하에 성장하는 지방파벌

4. 민주화이후 당국체제 완화와 경제적 독점을 위한 삼각동맹체제

1) 국민당의 당국자본주의체제 조정과 새로운 동맹의 형성

(1) 국민당의 민간재벌화

(2) 국민당 개혁파의 필요에 따른 새로운 동맹 형성

2) 민주화와 자본의 독점 강화

(1) 자주적 독점체제의 확립

(2) 경제자유화 및 민주화에 따른 민영화의 확대

(3) 경제의 대중국 의존과 중국의 영향

3) 지방파벌의 자주적 성장

(1) 지방정부의 사유화

(2) 지방파벌의 중앙 진출과 재벌화

5. 정권교체와 삼각동맹의 이원적 재편

1) 정권교체와 경제적 독점체제의 변형

(1) 국민당의 공영사업에 대한 통제권 상실과 당영사업의 지속

(2) 민주진보당정권 취약성 보완을 위한 자본 및 지방파벌과의 제휴

2) 자본의 경제적 자주성 극대화와 정치권력 통제

3) 지방파벌체제의 재조정과 이원적 제휴

6. 맺는 말

1. 들어가는 말

대만의 민주화과정에서 발생하는 갈등의 만성화는 단순히 시민사회의 저항적 활성화를 통해 생성되는 아래로부터의 압력 때문만은 아니다. 기존의 정치사회적 독점구조 내에서 정치권력 ,자본 및 지방파벌 간의 투쟁과 협력과정에서도 생산되었다. 1980년대 후반 대만이 민주화되기 이전까지 당국체제 하에서 국민당정권이 주도적으로 모든 경제적 자원을 통제하면서, 자본과 지방파벌은 종속적 위치에서 이를 분점하는 형태를 띠고 있었다. 그러나 1980년대 후반이후 첫째, 민주화와 대만화에 따른 정치권력 내부의 투쟁, 둘째, 자본주의 경제발전, 공영체제의 민영화 및 신자유주의의 확산에 따른 자본의 권력 확대 욕구, 셋째, 정치권력의 필요에 따른 지방파벌의 동원과 전국적 선거의 실시에 따른 지방파벌의 중요성 증대 등이 야기하는 정치사회적 지형의 변화로 인하여, Evans(1979)가 브라질의 종속경제발전에 대한 연구에서 개념화한 외국자본(다국적기업), 국가, 본토자본으로 이루어진 “삼각동맹(triple alliance)”과는 또 다른 형태의 국가, 자본 및 지방파벌 간의 견고한 경제적 삼각동맹이 형성되었다. 또 2000년 정권교체 후에는 이러한 삼각동맹이 변형된 이원적 형태를 보여주고 있다.

민주화 초기에는 국민당정권의 주도 하에서 상호이익교환시스템의 작동을 통해 삼각동맹이 형성되었으나, 야당에 의한 중앙행정권력의 교체 후에는 새로운 형태의 삼각동맹구조로 재편성되었다. 민주화에도 불구하고 삼각동맹에 기초한 독점구조의 재편성으로 인하여 사회의 분배구조는 권위주의시대보다 오히려 더 악화되었으며, 독점자본에 의한 경제적 집중도 날로 악화되고 있다. 대만의 정부통계에 의하면, 1991년에 상위 20%의 소득이 하위 20%의 5.0배였으나, 10년 후인 2001년에는 6.4배로 증가하였다. 또 중소기업 주도의 경제발전을 이룩한 대만에서 중소기업의 매출액이 총매출액에서 차지하는 비중은 2003년 31.47%, 2004년 30.63%, 2005년 29.46% 등으로 매년 낮아지고 있다. 1980년대 후반 100대그룹의 총매출액이 국민총생산(GNP)에서 차지하는 비중이 30% 전후 정도였으나, 1998년 10대그룹만의 그 비중이 22.82%에 이른다(黃宗昊, 2004: 53). 이 수치들은 소득격차와 자본의 집중도가 급속도로 진행되고 있는 것을 증명하고 있다. 대만은 국가이념인 삼민주의의 ‘민생주의’ 이념 하에서 한국에 비해 상대적으로 평등한 소득체계를 가지고 있었다. 또 1990년 초반까지 대기업은 한국에 비해 상대적으로 취약하고, 공영체제가 광범위하게 운영되고 있었다. 이러한 조건들을 감안한다면, 그 수치는 더욱 심각한 상황을 반영하고 있다. 이러한 경제적 독점의 가속화는 국가자본주의 전통과 중소기업위주의 경제발전을 이룩했던 대만이 일찍이 예상하지 못한 심각한 사회경제적 문제가 되고 있다. 그 결과 경제적 독점구조의 해체를 통한 실질적 경제민주주의의 정착은 지속적으로 저지되는 경향을 보여주고 있다.

(행정원주계처: http://www.dgbas.gov.tw)

본연구는 이러한 대만의 경제적 독점이 완전히 해체되지 않고, 변형되어 지속되는 기제를 분석하는데 목적이 있다. 먼저 권위주의시기 경제적 독점을 이해하기 위해 대만 특유의 당국자본주의체제의 역사적 연원과 그 본질인 공영 및 당영사업 체제를 관찰하고자 한다. 둘째, 권위주의시기 당국자본주의의 작동 하에 국민당정권과 자본 및 지방파벌이 맺는 구조적 관계를 규명할 것이다. 셋째, 민주화와 대만화에 따른 정치사회적 구조 변동 하에서 국민당정권이 체제를 유지하기 위해 형성하는 국가, 자본 및 지방파벌의 경제적 삼각동맹의 작동원리를 분석하고자 한다. 넷째, 새로운 집권당인 민주진보당정권의 취약성과 국민당권력의 잔존으로 인하여, 새롭게 형성되는 이원적 삼각동맹관계의 태동을 분석하고, 그 미래의 발전 가능성을 예측하고자 한다.

2. 경제적 독점구조의 역사적 연원과 재구조화 과정

1) 당국자본주의체제의 역사적 배경

대만은 권위주의시기에 ‘당과 국가가 일체’라는 사회주의의 레닌주의적 당국체제 하에서 공영사업 및 국민당이 경영하는 당영사업을 이용하여 경제영역을 통제하는 특수한 국가체제를 유지해왔다. 대만학자들은 이러한 경제지배체제를 일반적인 관료자본주의와 구분하기 위해 ‘당국자본주의(黨國資本主義)’라고 명명하고 있다. 이러한 당국자본주의체제는 여러 가지 제도적, 역사적 및 이데올로기적 조건 하에서 탄생하였다. 첫째, 앞에서 언급한 바와 같이, 레닌주의식 당국체제(party-state system)는 당과 국가조직이 기층까지 침투하는 거대하고 치밀한 조직을 가진 체제이기 때문에, 방대한 독립적 물적 기초를 필요로 한다. 둘째, 대만 본토에 뿌리를 갖고 있지 않은 국민당정권의 이민정권(immigrant state)적 성격은 국가의 자율성을 극대화시켰다(박윤철, 2007). 이로 인하여 토지개혁을 실시하거나, 일제의 재산을 공유화하는데 전혀 장애가 존재하지 않았다. 그래서 국민당정권은 대만본토의 지주 및 자본의 요구를 거절하고, 별다른 저항 없이 자신이 구상하는 경제체제를 건설할 수 있었다. 셋째, 현재 중화민국인 대만의 국가이념은 중국대륙에서와 마찬가지로 손문의 삼민주의였다. 민족주의, 민권주의 및 민생주의 중 민생주의는 독점자본의 억제와 대기업의 국유화라는 사회주의적 이상을 담고 있다. 이러한 민생주의 이데올로기 하에서 당시 공영체제의 확립은 매우 자연스러운 것이었다. 넷째, 중국대륙에서 이주해 온 군인과 외성인(外省人)은 대만본토에 전혀 뿌리가 없었기 때문에, 이들에 대한 경제적 자원공급은 중요한 사회문제였다. 외성인이 장악한 당과 국가권력 하의 공영 및 당영 사업 및 기업들은 이들 외성인을 위한 중요한 경제적 기초가 되었다. 따라서 외성인은 민간기업을 통한 경제적 발전의 필요성을 그다지 느끼지 못하였고, 다수의 외성인은 공영 및 당영 사업에 집중되어 있었다. 이러한 구조는 후일 민주화시기 외성인이 주도하는 국민당보수파가 자본의 적극적 지원을 받는데 장애가 되었다. 실제로 민주화시기에 국민당개혁파는 대만화의 슬로건 하에 외성인의 커다란 저항 없이 손쉽게 공영 및 당영사업을 접수하였다.

‘당국자본주의’는 국민당의 소유화(黨有化)된 군대와 정보기관을 도구로 삼아, 정치권력을 이용하여 경제적 자원과 이익을 독점하고, 그 독점적 경제자원에 기초하여 일당독재체제를 지탱하는 체제이다. 이러한 당국자본주의의 핵심은 공영 및 당영기업의 운영이다. 이러한 공영 및 당영기업의 운영은 경제적 수준을 넘어 정치적 및 사회적 범주에까지 침투하여, 당국체제 운영의 중요한 일부분이 되었다(陳師孟, 林忠正 等, 1991: 16-17)

국민당정권은 대만으로 이주한 후에도 전 중국을 대표하는 ‘중화민국(中華民國)’이라는 국호를 계속 유지해왔다. 1990년대 말에 주권이 미치는 영역을 대만성(타이완성: 臺灣省)과 푸졘성(福建省)의 일부지역으로 국한하는 수정헌법을 통과시키고, 2000년에 야당에 의한 정권교체가 이루어졌음에도 불구하고, 중화민국이라는 국호를 지금도 고수하고 있다. 정치사회적 및 외교적 문제와 독립을 우려하는 중국의 압력으로 인하여, 국호의 개정에는 많은 어려움이 산적해 있다.

2) 독점자본의 성격과 지방파벌의 역사적 형성

외성인은 공영 및 국영 부문에 집중되었고, 반면 상대적으로 많은 본성인은 민간기업에서 발전을 도모하였다. 민간대자본은 공영 및 당영 부문과의 결탁을 통해 비교적 용이하게 자본을 축적할 수 있는 내수시장에 집중하였다. 이들은 수출시장을 도외시함으로써 거대자본으로서의 성장 가능성을 스스로 제한했으며, 또 강력한 당국체제 하에서 경제적 통제를 당하고 있었기 때문에, 한국에 비해 거대 독점자본으로 성장하는데 어려움이 있었다.

지방파벌은 지방수준의 비공식 동맹 네트웍이라고 할 수 있는데, 이들은 주로 이익에 기초하여 결합하고, 선거를 통해 경쟁 및 협력한다(杜慶承, 2005: 121). 대만의 지방파벌은 현(縣) 및 시(市)급 수준뿐만 아니라, 심지어 향(鄕) 및 진(鎭) 수준에까지 형성되어 있다.

국민당정권은 대만으로 이주한 후, 국민당 및 국가기구 조직의 운용만으로는 지방의 기층민중을 통제하는데 한계를 느꼈다. 그래서 통치의 정당성을 확보하고, 동시에 이민정권의 약점인 지방의 지지기반 취약 문제를 극복하기 위해, 상당한 수준의 지방선거를 실시하였다. 국민당정권은 지방의 선거동원을 위해, 이민정권에 호응하는 본성 출신의 지방엘리트들의 협력이 절대적으로 필요하였다. 이를 위해 국민당정권은 지역별로 지방파벌을 형성시키고, 그들을 통해 대량의 지방 민중들을 선거에 동원시켰으며, 아울러 그들이 선거에 당선된 후에 중앙정권의 정책에 순응하도록 하였다.

대만은 권위주의시기에도 성의회 의원, 현 및 시의 자치단체장과 의회의원, 향 및 진 등의 의회의원을 직접선거로 선출하였다. 기층조직까지 모두 선거를 통해 선출하므로, 정당은 상시적인 기층동원조직이 필요하였다. 기층선거동원조직자를 장쟈오(樁脚)이라 부르는데, 이들을 지원하기 위해서는 거대한 자금을 필요로 하였다.

국민당정권의 지배전략은 후견주의(clientelism), 즉 후원수혜관계(patron-client relationships)의 기초 위에서 분할지배(devide and rule)를 하는 것이었다. 이를 위해 먼저 지방정부의 공권력과 공영 및 당영기업을 이용하여, 경제적 자원을 창출하고, 이를 지방엘리트들에게 제공하거나, 지방파벌이 운영하는 사업에 특혜를 부여하는 방식을 채택하였다. 그러나 이들이 체제에 위협이 될 정도로 성장하는 것을 막기 위하여, 경쟁적인 파벌을 양성하여 상호견제가 가능하도록 하였다. 따라서 복수의 지방파벌은 국민당정권의 선별적 지원을 획득하기 위하여 충성경쟁을 벌였다. 또 국민당정권은 지방파벌이 지방적 사무를 벗어나 중앙정치에 관여하는 것을 철저히 제한하였다.

3) 국가, 자본 및 지방파벌의 삼각동맹구조와 그 변형

권위주의 당국체제 시기, 자본은 국민당과 국가기구의 압도적 폭력과 경제적 자원 통제 하에서, 즉 국가에 대한 종속적 위치를 감수하며, 국가의 시혜를 받고 성장했다. 지방파벌 역시 국민당의 견제와 통제 하에서, 지방 정치적 및 경제적 이익을 제공받으며, 당국체제에 복종하였다.

1990년대 경제자유화와 민주화가 진전됨에 따라, 국민당정권의 당국체제는 상당한 수준으로 완화되었으며, 자본과 지방파벌은 자주적 역량을 제고시켜 나갔다. 국민당개혁파는 정치적 필요에 따라 자본 및 지방파벌과의 제휴가 불가피하였고, 이 과정을 통해 자본과 지방파벌은 자주적 경제 역량을 더욱 확대시켜 나갔다. 이 시기에는 국민당과 자본 및 지방파벌이 거의 대등한 수준에서 경제적 삼각동맹을 형성함으로써, 경제적 독점구조를 현실화시켰다.

2000년 야당인 민주진보당(民主進步黨)에 의해 중앙정권이 교체된 후, 국민당이 주도하던 공영체제는 민주진보당의 통제 하에 귀속되었으나, 당영사업은 국민당의 사유재산으로 여전히 유지되었다. 국민당의 정권 상실과 민주진보당의 취약성은 자본 및 지방파벌과의 제휴 필요성을 증대시켰다. 이 와중에서 자본은 자신의 정치 및 경제적 역량을 극대화시켰다. 지방파벌은 정권교체로 인하여, 변신과 조정을 강요당했으나, 여전히 상당한 정치권력과 당영사업을 보유하고 있는 국민당과 취약한 민주진보당 사이에서 발전공간을 새롭게 설정하였다. 이 시기에는 정치권력으로서의 민주진보당정권과 잔존한 국민당을 두 축으로 하는 이원적 삼각동맹이 형성되었다.

그림1: 대만 정치체제의 변화

국민당

국가기구

공영 및 당영사업

국민당(개혁파)

국가기구

공영 및 당영사업

후    종            후    종                             친자본가     자금  권력      정치적

원    속            원    속                              정책     지원        분점      동원

지방파벌

자본

자본

지방파벌

격리

이익교환

권위주의시기의 3자관계                             민주화 이후의 삼각동맹

(강력한 당국체제)                                   (당국체제의 완화)

국민당

(다수의 지방정부/

당영사업)

민주진보당

(중앙정부/

소수의 지방정부)

경쟁

이익교환         이익교환        이익교환

지방파벌

이익교환

자본

정권교체 이후의 이원적 삼각동맹

(당국체제의 해체)

3. 권위주의시기 당국자본주의 하의 경제적 독점구조

1)  방대한 공영 및 당영사업 체제

제2차 세계대전 이전엔, 자본규모 20만 대만달러(당시 화폐가격)이상의 대만기업 중 겨우 8.3% 정도만이 대만인의 소유였고, 나머지는 모두 일본인의 소유였다. 종전으로 대만이 일본으로부터 광복되자, 국민당은 식민경제 하의 모든 일본기업을 국유화하였는데, 그 과정에서 일부 문화사업은 국민당의 소유가 되었다(邱麗珍, 1997: 27).  또 1949년 국민당정권이 중국대륙에서 패퇴하여 대만으로 이주할 때, 일부 공영기업을 대만으로 이전하였다. 이로 인하여 당시에는 경제적 자원의 대부분이 국가의 소유인 국가자본주의적 색채가 매우 강하였다(陳師孟, 林忠正 等, 1991; 邱麗珍, 1997). 표1에서 관찰할 수 있는 바와 같이, 국민당정권 초기에 이미 공유화된 산업들이 모든 부문에 걸쳐 있었다. 그러나 권위주의 초기에는 중국대륙 광복이라는 구호 하에, 국방을 기초로 하는 사업에 많은 관심이 집중되어 있었다.

국유화는 대만본토에 뿌리를 가지고 있지 않은 국민당의 이민정권적 성격으로 인하여, 매우 철저하게 진행되었다. 또 민생주의 이데올로기뿐만 아니라, 대만으로 이주한 외성인에게 지속적인 경제적 자원을 공급하기 위해 공영기업체제의 지속적 운영이 필요하였다.

成立背景/時期	公營事業名稱	所屬産業 (업종)	市場競爭 狀態
일제 재산 접수	臺灣電力公司 臺灣糖業 臺灣製鹽總廠(台鹽質業公司) 臺灣肥料公司 中國石油公司 臺灣機械工司 電信局(中華電信公司) 郵政總局 自來水公司 合作金庫 臺灣中小企業銀行 臺灣汽車客運公司 臺灣鐵路局 臺灣農工企業 臺灣人壽保險 臺灣産物保險 中興紙業 高雄硫酸錏	公共事業(전기) 製造業(製糖) 製造業(製鹽) 製造業(化工) 製造業(정유 및 石化) 製造業(機械) 公共事業(通訊 및 電話) 公共事業(우편) 公共專業(수도) 金融保險業 金融保險業 運輸業(시외버스) 運輸業(鐵路) 製造業(밀가루、肥料) 金融保險業 金融保險業 製造業(造紙) 製造業(化工)	獨占 獨占 獨占 競爭 獨占 寡占 獨占 獨占 獨占 寡占 寡占 寡占 獨占 競爭 競爭 競爭 競爭 競爭
중국대륙으로부터 이전	交通銀行 農民銀行 中華工程顧問公司 中央信託局 中國産物保險公司	盒融保險業 金融保險業 建設業 金融保險業 金融保驗業	寡占 寡占 競爭 寡占 競爭
대만 이주후 설립	中國輸出入銀行 中國再保險公司 中央存款保險公司	金融保險業 全融保險業 金融保險業	競爭 壟斷 壟斷
	臺灣土地開發信託投資公司 臺灣航業公司 陽明海運 漢翔航空工業公司	金融保險業 運轍業(航運) 連輸業(航運) 製造業(항공기자재)	競爭 寡占 寡占 寡占
미국원조금으로 설치한 퇴역장병 정착기금으로 설립	榮民鑛業開發處 榮民氣體製造廠 液化石油供應處 榮民工程事業管理處 (及其他行政院退除役 官兵輔導委員會事業)	礦業 公共事業(가스) 公共事業(가스) 建設業	寡占 寡占 寡占 競爭
파산 사유기업 인수	唐榮鐵工廠	製造業(鋼鐵)	競爭
1970년대 초 十大建設時期 설립	中國鋼鐵公司 中國造船公社 中國石油化學公司	製造業(鋼鐵) 製造業(造船) 製造業(化工)	寡占 獨占 寡占

표1: 대만 주요 공영사업의 성립배경、산업부문 및 시장경쟁상황

자료출처: 張晉芬(2002), pp. 52-53

1950년대 수입대체공업화가 추진된 시기부터, 공영사업 및 기업의 경제적 중심이 방직, 식품가공, 시멘트 및 플라스틱 공업 등 내수시장을 독점할 수 있는 부문으로 확장되었다. 대만의 이러한 내수시장 독점 위주의 발전전략은 1960년대 수출주도형 공업화정책을 추진하던 시기에도 계속되었다. 특히 1970년대 초 석유위기를 맞이하여, 경제가 좌초했을 때, 이를 극복하기 위해 “제2차수입대체화정책”이라는 슬로건 하에 국가주도의 “10대 건설”을 추진하였는데, 이 때 자본 및 기술집약적 공업에 대한 투자를 확대하였다. 이 과정에서 공영사업은 그 규모가 더욱 확장되었다(張晉芬, 2002: 50; 吳若予, 1992).

공영체제의 전통은 대만이 표방한 중요한 이데올로기인 손문의 ‘삼민주의’ 중 ‘민생주의’ 정신에 입각하여 민주화시기까지 지속되었다. 공영사업 및 기업은 민주화가 시작되는 1980년대 말에도 50개의 중앙정부 소유, 35개의 성(省)정부 소유, 9개의 직할시소유, 9개의 현, 시, 향, 진정부 소유 및 83개의 비영리 순환기금 등으로 유지되고 있었다. 그 중 중앙정부 소유는 26개의 일반 정부부처 소유와 24개의 퇴역장병지원위원회(退除役官兵輔導委員會) 소유로 분리된다.

대만의 공식국호는 중화민국이며, 중화민국의 실제적 관할구역은 대만성과 복건성에 속하는 진먼도(金門島)와 마주도(馬祖島)로 이루어져 있다. 따라서 당시 대만성과 복건성에 모두 성정부가 존재하였다. 복건성정부는 명목상에 불과하였으나, 대만성정부는 1990년대 후반까지 중앙정부에 버금가는 행정적 및 경제적 권력을 소유하고 있었다. 권위주의시기에 타이페이시와 가오슝(高雄)시가 직할시로 승격되어 대만성에서 분리되기 전에는 중앙정부와 대만성정부의 관할지역이 거의 중복되었다. 2대 직할시가 분리된 후에도 대만성의 행정적 및 경제적 역량은 상당한 수준으로 유지되었다. 대만성장은 총통과 행정원장(한국의 국무총리) 다음의 제3인자로 간주되었다. 대만 광복당시 일제가 남긴 기업들은 대부분 성정부소유가 되었다.

현(縣), 시(市), 향(鄕) 및 진(鎭)은 한국의 군, 시, 면 및 읍에 해당한다. 그러나 한국의 도에 해당하는 행정단위인 성(省)의 규모가 매우 크기 때문에, 그 이하의 한국과 동급 행정단위들도 한국보다 규모가 크다. 이러한 성 하위의 행정단위들도 공영기업을 운영하고 있었다.

퇴역장병지원위원회(退除役官兵輔導委員會)는 한국의 보훈처에 해당하는 국가기구이나, 그 자신이 방대한 영리 및 비영리사업체를 가지고 퇴역군인들의 노후를 담당하였다. 퇴역장병지원위원회는 국민당정권이 군부 및 퇴역장병들로 하여금 지속적 충성을 유지하게 하는 가장 중요한 기제의 하나이다.

표2를 참고하여 관찰하면, 이러한 공영사업의 총생산량이 GDP에서 차지하는 비중이 1980년대 초반에는 15%를 상회했으며, 1990년대 중반까지도 10%대 이상을 유지하였다. 또한 공영기업이 고정자본투자에서 차지하는 비중은 1980년대 초에는 30%대 초반을 점하고 있었으며, 그 비중이 점차 낮아졌으나 1992년까지도 20%대 이상을 유지하였다. 1990년대 초반까지도 민간기업의 고정자본투자 비율은 50% 정도에 머물렀다. 그러나 이러한 공식적 공영기업, 즉 중앙정부 및 지방정부의 자본투자비율이 50%가 넘은 공영기업 외에 재단법인 등을 통한 정부투자기업을 감안한다면, 그 숫자나 규모는 훨씬 더 클 것이다. 국가자본으로서의 공영기업이 경영하는 범위가 이렇게 광범위하고, 국민총생산에서 차지하는 비율이 높은 경우는 사회주의국가를 제외하고는 거의 전무하였다(wu, 1994; 張晉芬, 2002).

1980년대 말의 통계에 의하면, 중앙정부 총예산서에 나타난 정부투자기업만 60개에 이른다. 또 특별히 관리되는 퇴역장병지원위원회(退除役官兵輔導委員會)의 투자기업은 33개이다. 이러한 기업들은 대부분 독과점적인 대기업들이다.

표2: 공영사업의 GDP 및 총고정자본투자 점유비율 (%)

년도	공영사업생산량의 GDP 대비 비율	총 고정자본 투자대비 비율			공영사업수입의 정부수입 점유 비율
		정부부문	공영기업	민간기업
1981	16.0	16.0	32.7	51.3	17.2
1982	15.4	17.0	33.8	49.2	19.0
1983	15.6	16.4	31.1	52.5	20.1
1984	15.2	16.8	25.4	57.8	19.3
1985	14.9	19.2	24.0	56.8	20.5
1986	14.3	10.0	23.8	57.1	22.7
1987	13.9	19.1	21.9	60.0	21.0
1988	13.5	10.7	18.6	61.7	18.5
1989	12.6	21.3	19.4	59.4	12.7
1990	11.5	24.7	24.5	50.8	14.5
1991	12.5	28.8	24.1	48.1	10.8
1992	12.1	29.8	21.1	50.2	11.7
1993	11.8	31.1	18.0	51.0	12.1
1994	11.4	32.7	15.2	52.1	13.0
1995	10.8	31.9	14.5	53.6	9.6
1996	10.0	31.8	13.5	54.8	11.7
1997	9.6	29.5	11.6	58.9	11.5
1998		27.2	11.3	61.5	18.0

자료출처: 張晉芬(2002), p. 69

대만 광복초기에 당영사업의 규모는 미미하였으나, 권위주의시기를 거치면서 거대한 자본세력이 되었다. 민주화가 시작된 1980년대 말 국민당이 직접 경영하는 당영기업이 12개였으며, 투자기업은 6, 70개에 이르렀고, 1990년 중반에는 투자기업이 121개로 증가하였다. 1980년대 말 현재 당영기업의 자산규모는 대만화폐로 5,000억 위안(한화 약 15조원)이라는 천문학적 숫자이다(陳師孟, 林忠正 等, 1991: 70). 대만의 국가규모가 우리의 1/2정도라는 사실을 감안한다면 그 의미는 더욱 크다. 게다가 국민당의 외곽조직인 ‘청년반공구국단(靑年反共救國團)’이 경영하는 기업들을 포함하면 그 규모는 더욱 확대된다. 당영기업들은 대부분 공영기업과 공동출자를 통해 중요한 독과점기업들을 장악하고 있고, 또 미디어기업에 대한 강한 통제 욕구를 드러내고 있다. 대만의 3대 공중파방송인 ‘중국라디오방송공사(中國廣播公司)’과 ‘중국텔레비전방송공사(中國電視公司)’이 모두 당영기업이다.

중국의 ‘공산주의청년단’과 유사한 조직이다. 국민당의 젊은 인재를 조직하고, 교육하기 위한 조직이다.

권위주의시기의 대만은 당과 국가가 일체라는 레닌주의식의 당국체제 하에서 당과 국가가 경제적 자원을 독점하고, 또 공영 및 당영사업들을 통하여 내수시장을 독과점하는 특수한 경제체제를 유지하였다. 이러한 체제 하에서 정치권력에 기초한 경제적 이익수송은 피할 수 없는 사회적 원리가 되었다. 강한 국가체제 하에서, 민간대기업들은 당과 국가에 대한 종속 하에 공영 및 당영기업들과의 결탁을 통해, 내수시장에 대한 독과점에 참여하였다. 이러한 상황 하에 중소기업들은 공영 및 당영기업과 대기업이 독점하고 있는 내수시장에서의 발전을 포기하고, 국제시장을 목표로 발전을 추구할 수밖에 없었다. 대만의 중소기업주도 경제발전은 이러한 당국자본주의의 내수시장 독점체제 속에서 피어난 아이러니컬한 결과이다.

2) 정부에 의해 보호된 종속적 자본

민간대기업자본은 국가권력의 비호 하에, 공영 및 당영 사업이 취하고 있던 내수시장 독점이라는 전략에 편승하여, 국내의 독과점사업에서 커다란 이익을 획득하였다. 그러나 민간대기업은 더 큰 이익을 가져다 줄 수출시장을 포기하고, 손쉽게 이익을 획득할 수 있는 협소한 내수시장에 안주했기 때문에, 자주적 경제권력을 가진 독점자본으로 성장하는데 많은 어려움이 있었다. 또 한국보다 더 강력한 권위주의 정권의 정치적 통제로 인하여, 거대자본 축적이 가장 용이한 금융업에 접근하는 것이 거의 봉쇄되어 있었다. 따라서 민간대기업은 당과 국가의 종속적 위치를 벗어나기 어려웠다(黃宗昊, 2004: 44; 段承璞等, 1992: 221).

1980년대 초반 민간대기업자본들은 이러한 구조적 한계를 극복하기 위해, 정치권력과의 연맹을 통해 경제적 통제를 극복하고자 하였다. 그러한 노력은 쟝징궈(蔣經國)총통을 정점으로 하는 권위주의체제의 강력한 압력으로 인해 실패로 돌아갔다. 그러나 민간대기업자본은 종속적 자본이라는 약점에도 불구하고, 이 시기에 이미 상당한 성장을 이룩한 상태였기 때문에, 그 이후에도 계속 정치권력과의 제휴를 통한 경제통제 완화를 시도하였다.

3) 국민당정권의 후원 하에 성장하는 지방파벌

국민당정권은 지방파벌을 동원하기 위해, 채찍과 당근을 적절히 배합하였다. 그 중에서도 당근정책은 지방파벌이 지역적 정치권력뿐만 아니라, 지역적 경제권력을 장악하는데 중요한 기능을 발휘하였다. 국민당정권은 여러 가지 방식으로 지방파벌이 경제적 자원을 획득하도록 하였다. 첫째, 정부의 특별허가 하에서 지역적 독과점사업을 벌이도록 허용하고 지원하였다. 예를 들면, 신용합작사, 농수산협동조합(農漁會) 등이 있다. 둘째, 성정부가 직접 경영하는 은행을 통해 특혜자금 대출을 실시하였다. 셋째, 성정부 및 기층지방정부의 공공구매 및 공공발주사업을 독점하도록 허용하였다. 넷째, 지방정부의 공권력을 이용한 경제이익 추구를 묵인하였다(王振寰, 1996). 지방파벌은 이러한 당과 정부의 후원 하에서, 지방의 경제적 자원을 독점하면서 자신들의 사업을 확대시켜 나갔다. 그래서 지방수준의 경제를 좌우하는 지방재벌로 성장하였다. 그러나 국민당정권은 지방파벌이 전국적인 수준으로 성장하는 것을 막기 위하여, 지방파벌의 전국적 조직결성 자체를 봉쇄하거나, 일부 전국적 조직화의 가능성이 보이면, 강제력을 동원하여 이를 해산시켰다. 따라서 권위주의시기에 지방파벌은 지역적 수준에서 성장을 하는 것은 가능하였지만, 중앙으로  진출하거나 혹은 중앙재벌로 발전하는 것은 민주화가 시작될 때까지 여전히 제한을 받고 있었다.

4. 민주화이후 당국체제 완화와 경제적 독점을 위한 삼각동맹체제

1) 국민당의 당국자본주의체제 조정과 새로운 동맹의 형성

(1) 국민당의 민간재벌화

권위주의시기에는 당과 국가의 구별이 없는 일체화를 이루고 있었기 때문에, 국민당의 당영기업은 법적으로는 민간기업이었음에도 불구하고, 공영기업과의 상호침투 및 결탁을 통해 공영기업과 같은 특권과 특혜를 향유하였다. 그러나 민주화와 경제적 자유화의 정치사회적 압력 하에서, 국민당은 당영기업에 대한 대대적인 조정을 시도하였다.

정당이 사적 기업을 소유하여 이윤을 추구한다는 사회적 비난을 회피하고, 경제정책에 대한 중립성을 담보하기 위하여, 당영기업에 대한 직접적 경영형태를 탈피하고자 하였다. 이를 위해 1993년 6월 16일 국민당의 정규조직으로부터 독립적인 ‘당영사업관리위원회(黨營事業管理委員會)’를 발족시켰다. 이 위원회 산하에 7개의 지주회사를 두고, 지주회사를 통해 당영사업 및 투자기업을 통제하였다. 이 위원회는 상당수의 민간재벌기업의 총수를 위원으로 선임하고, 국민당과 재벌기업의 공생관계를 상설화하였다(邱麗珍, 1997: 140-41; 黃宗昊, 2004: 50-52). 다시 말하면, 당영사업관리위원회라는 공식기구에 독점자본가가 참여함으로써, 국민당과 자본의 동맹관계가 제도화되었다는 것을 의미한다.

1996년 투자사업관리위원회로 개칭함.

국민당이 당영사업관리위원회를 통해 직간접으로 장악하고 있는 기업은 121개에 이르며, 대만의 저명한 경제잡지 ‘차이쉰(財訊)’의 1995년 보도 자료에 의하면, 그 사업부문은 그림2에 정리되어 있는 바와 같이, 금융, 석유화학, 가스, 과학기술, 건설, 보험, 문화, 특정프로젝트 및 해외투자 등 전 업종에 걸쳐 매우 다양하다. 심지어 해외전문투자 지주회사를 두고, 해외투자도 하고 있다. 이러한 국민당의 정책은 표면적으로나마 공공성을 띠고 있던 당영사업을 이윤추구를 위한 완전한 사적기업으로 전환한 것인데, 이는 다시 말하면, 국민당의 당영기업이 하나의 민간재벌화한 것을 의미한다. 대만의 유명한 기업신용조사기관인 중화징신소(中華徵信所)의 조사에 의하면, 1999년 국민당의 당영사업의 총자산은 대만화폐로 약 4,310억 위안( 한화 약 13조 원)이르렀으며, 대만 재벌기업 순위와 비교한다면, 8위에 해당하는 경제규모이다. 순자산으로 비교해보면, 대만화폐 1,656억 위안으로 제6위에 해당한다(王宗昊, 2004: 52). 그러나 당영사업의 정치, 사회 및 경제적 영향력은 단순히 경영규모만으로 판단할 수는 없다. 왜냐하면 당영사업은 국민당과 국가기구의 후원 하에 자원동원이나 정책결정에 매우 유리한 고지를 점하고 있고, 이에 기초한 무한한 영향력 확대가 가능한 구조적 조건을 갖고 있었기 때문이다.

그림2: 국민당 당영사업 일람표

黨 營 事 業 管 理 委 員 會

中央       光華       啓聖       建華       景德       悅昇昌       華夏

投資       投資       投資       投資       投資       投  資       投資

公司       公司       公司       公司       公司       公  司       公司

金融        가스      건설        프로       保險         海外        文化

石化        科技      開發        젝트       (1家)         事業        事業

綜合       (38家)      (17家)       (7家)                   (5家)        (11家)

(64家)

자료출처: 梁永煌, 1995, 「一二一家黨資事業總攬」,『財訊』4月號, pp. 102-108.

邱麗珍(1997: 149)에서 재인용

(2) 국민당 개혁파의 필요에 따른 새로운 동맹 형성

1988년 국민당정권의 당주석과 총통에 선출된 본성인 출신의 리덩후이(李登輝)총통이 주도하는 신주류파(개혁파)는, 기존의 당국체제 하에서 당과 국가 및 공영사업 등에서 핵심적 위치를 장악하고 있던 외성인으로 구성된 보수파와의 투쟁에 승리하기 위해, 재벌 및 지방파벌과의 제휴나 동맹이 절실하였다(王振寰, 1995; 張晉芬, 2002: 70-72). 이 때부터 본성인으로 구성된 국민당의 개혁파는 본성인인 지방파벌들과 적극적인 제휴를 하게 되었다. 또 권위주의가 해체되고, 총통직선제가 실시되어 선거에 의한 정권경쟁이 본격화됨에 따라, 선거동원을 위한 지방파벌과의 협력은 필수적이었다. 따라서 지방파벌들은 민주화시기에 권위주의시대의 지역적 제한을 극복하고, 점차로 중앙의 정계에 진출하여 중앙의 정치세력화되어갈 수 있었다. 또 이들은 지방 수준의 이익교환체계를 초월하여, 중앙 수준의 이익교환체계 속에 진입하게 되었다. 이것은 그들이 통제할 수 있는 경제적 이익이 지역적 한계를 초월하여 전국화되었다는 것과 동시에 그들이 재벌화되어간다는 것을 의미한다(張鐵志, 1999; 王振寰, 1999).

한편, 국민당정권의 개혁파는 보수파와 경쟁하기 위해, 자본가와 동맹을 맺는 것도 불가피하였다. 또 선거를 통한 정권경쟁에서 선거조직 동원의 필요성은 극도로 증대되었다. 또 오랜 지방자치선거 경험으로 인해 형성된, 기층조직동원책(樁脚)을 축으로 하는 방대한 선거조직과 이의 원활한 작동을 위한 금권선거문화는 방대한 경제적 자원의 동원을 불가피하게 만들었다. 따라서 국민당정권과 재벌이 상호이익교환을 하는 금권정치가 만연하게 되었다(陳東升, 1995; 陳國霖, 2004). 또 이 과정에서 국민당정권은 많은 자본가들의 정치참여를 허용하고 지원함으로써, 자본가가 직접 정치를 통제할 수 있는 길을 열어 놓았다. 대만학자들의 연구에 의하면, 1972년 자본가출신의 입법의원 비율은 23%정도였으나, 1980년에는 34%로 증가되었고, 민주화초기인 1989년에는 45%로 증가하였다(Kuo, 1992). 나아가 1990년대 초반에는 기업의 정부회장, 정부사장, 이사, 감사 및 고문을 역임한 적이 있는 입법의원의 비율이 50%를 차지하였다(王振寰, 1999: 149).

국민당 당영사업의 민간재벌화는 국민당과 재벌의 입장을 동질화시킴으로써, 양자의 정책적 태도나 경제적 이익의 일치를 야기하였다. 실제로 국민당의 당영사업의 투자를 관리하는 당영사업관리위원회에 많은 재벌기업의 총수나 관계자가 위원으로 직접 참여하고 있다. 또 공영기업의 민영화를 통해 재벌기업의 자본축적을 돕고, 동시에 국가가 민영화된 기업의 지분을 일정부분 유지하면서 상호이익교환체제를 형성시켰다. 그리고 공영사업의 법률적 민영화에도 불구하고, 지분 소유를 통해 민영화된 기업을 직간접으로 통제하고 있기 때문에, 이러한 기업들과 당영사업의 결탁을 유도하고, 이를 기초로 정경유착을 형성하는 것이 더욱 용이해진 측면도 있었다. 왜냐하면, 법률적으로 민영화된 기업은 민의기관의 감독을 받을 필요가 없었기 때문이다(張晋芬, 2002: 11-13; 瞿宛文, 1995).

2) 민주화와 자본의 독점 강화

(1) 자주적 독점체제의 확립

정치민주화와 경제자유화에 따라, 1989년 ‘은행법’이 입법원에서 수정통과됨으로써, 국가의 통제 하에 국민당과 국가 및 소수민간기업만 참여할 수 있었던 금융산업에 민간대기업자본의 진출이 가능해졌다. 이 당시 30개 이상의 재벌기업이 새로운 은행설립을 시도하였고, 15개의 은행이 재정부의 설립허가를 획득하였다. 이 과정을 통해 대만의 중요재벌기업들은 모두 은행을 직간접적으로 통제하게 되었다(王宗昊, 2004; 陳尙懋, 1998: 88-95). 다시 말하면, 이는 금융자본을 통한 자본의 거대화가 한층 용이해지게 되었다는 것을 의미한다.

금융기관을 통해 자금동원이 매우 용이해진 재벌기업들은 그 규모를 지속적으로 확대시켜나갔으며, 그 확대속도 또한 매우 가파르다. 표3을 참고하면, 1998년 전체 재벌기업의 매출총액이 GNP의 59.03%를 점하고 있다. 그 중에서도 10대 재벌기업의 매출총액은 대만화폐 1.9조 위안으로 GNP의 22.82%를 점한다. 국가자본주의의 색채가 짙었고, 중소기업 주도의 경제발전을 이룩했던 대만의 경제발전사를 감안해 볼 때, 이러한 수치가 갖는 의미는 매우 중대하다.

표3: 기업그룹총매출액 GNP대비 비중

單位: 대만화폐 억 위안

年度/項目	그룹총매출 (A)	政府收入 總額 (B)	GNP (C)	(A)/(C) (%)	(B)/(C) (%)	그룹 수 (個)
1973	1,346	872	4,102	32.81	21.26	111
1975	1,655	1,433	5,863	28.23	24.44	106
1977	2,364	2,072	8,238	28.07	25.15	100
1979	3,819	3,215	11,962	31.93	26.88	100
1981	5,076	4,624	17,642	28.77	26.21	100
1983	6,337	5,027	21,032	30.13	23.09	96
1986	8,402	5,841	29,257	28.72	19.96	97
1988	12,193	8,298	36,115	33.76	22.98	100
1990	16,886	1,973	44,119	38.27	24.87	101
1992	18,727	13,481	54,409	34.42	24.78	101
1994	27,077	15,599	64,545	41.95	24.17	115
1996	33,771	16,240	75,396	44.79	21.54	113
1997	45,547	18,447	81,730	55.73	22.57	154
1998	51,537	20,337	87,311	59.03	23.29	179

資料來原 : 中華徵信所, 『臺灣地區集團企業硏究』, 2000年, p. 116.

王宗昊(2004: 53)에서 재인용

(2) 경제자유화 및 민주화에 따른 민영화의 확대

경제자유화와 민주화에 따라 저효율의 공영기업을 민영화해야 한다는 사회적 요구가 증대되었다. 특히 당시 야당인 민주진보당은 당국체제의 해체라는 정치적 목표를 달성하기 위해서는 공영체제를 해체하는 것이 급선무라는 전략을 채택하고 있었기 때문에, 민영화가 공공성을 상실하는 단순한 사유화로 전락할 경우, 공영기업이 가지고 있던 공공이익의 수호라는 중요한 사회적 목표가 상실될 것이라는 점에 대한 인식을 결여하고 있었다. 또 국민당 개혁파의 입장에서는 민영화는 가장 적은 정치적 대가를 치르면서, 정치적 재원을 마련하고, 동시에 자본과의 동맹을 수립할 수 있는 수단이었다. 실제로 국민당은 공영사업의 주식 매각으로 손쉽게 자금을 확보하였고, 특히 일부 지분만 매각한 경우에는, 나머지 지분과 정책적 수단을 사용하여 여전히 그 기업을 통제할 수 있었다(張晋芬, 2002: 11-13).

한편, 본성인으로 이루어진 국민당개혁파의 입장에서 볼 때, 공영사업은 외성인위주의 보수파들이 장악하고 있었기 때문에, 그것의 해체를 통해 보수파의 권력이나 물적 기초를 약화시키고자 하였다. 또 앞에서 언급한 바와 같이, 국민당개혁파는 민영화를 통해 독점자본의 자본축적을 후원하고, 이에 기초하여 자본과 새로운 동맹관계를 형성할 수 있었다. 그 결과 삼민주의의 민생주의 이념 하에 국가자본주의의 색채를 강하게 드러냈던 대만에서 민영화를 통한 독점자본의 자본집중은 경제에 대한 독점자본의 지배력을 극도로 증대시켜, 시장주의가 사회의 주도적 이념이 되도록 만들었다.

(3) 경제의 대중국 의존과 중국의 영향

대만기업의 중국대륙투자와 공장이전으로 인한 대만경제의 대중국 경제의존도가 지속적으로 심화되면서, 대만은 경제의 공동화라는 위기의식을 갖게 하였다. 국민당정권은 대중국 경제의존을 완화하고, 국내 제조업 활성화를 위해, 여러 가지 친자본적인 정책들을 적극 시행하였다. 예를 들면, 1990년대 초 대만 최대의 재벌기업인 대만플라스틱(台塑)그룹이 중국 투자를 결정했을 때, 국민당정권은 이를 포기시키기 위해 많은 정책적 양보와 특혜를 제공하였다. 대중국 경제의존의 심화문제는 독점자본의 정치경제적 영향력을 지속적으로 확대하는데 긍정적으로 작용할 것이다.

한편, 대만과 중국대륙은 경제적 성취를 통한 통치의 합법성을 증명하기 위해 서로간의 경쟁에 직면하고 있다. 대만은 급속한 경제자유화를 실시하고 있는 중국에 맞서, 경제자유를 확대하고, 이에 기초한 경제성장을 추구하였다. 중국정부 또한 중국에 투자한 대만의 독점자본을 활용하여 대만에 대한 정치사회적 압력을 행사하려고 시도하고 있었다. 이러한 상황 하에서 국민당정권이 자본에 대하여 회유와 지원을 하는 것이 불가피하였다.

3) 지방파벌의 자주적 성장

(1) 지방정부의 사유화

권위주의시기에는 한 지방파벌이 그 지역의 지방정부를 장악하였다할지라도, 사회의 기층까지 깊숙이 침투해 있는 당국체제, 즉 국민당조직과 중앙정부기구의 감시와 통제를 피할 수 없었다. 중요한 결정은 당국체제의 상층부에서 하달되며, 지역수준의 중요한 정책결정이나 자원분배를 할 경우에는 사전에 국민당조직과 중앙정부기구의 동의가 필요하였다. 즉 지방자치를 통한 지방적 자치는 명목상에 불과하였다. 그러나 민주화이후 당국체제가 와해되기 시작하고, 또 국민당정권 개혁파의 필요에 의하여 지방파벌과의 동맹이 활발해지자, 지방정부는 이전보다는 훨씬 더 많은 자주권을 갖게 되었다.

상당한 자주권을 획득한 지방정부와 이를 통제하는 지방파벌은 상호이익교환체제 하에 경제적 자원 확보에 혈안이 되었고, 그 대표적인 사업으로 주택 및 토지개발사업이 있다. 도시계획위원회의 위원장은 대부분 지방파벌 출신인 지방정부수장이 담당하고, 그 위원들도 지방파벌의 구성원이거나 혹은 관련자들이 다수를 차지하고 있다. 또 이러한 사업의 건설은 지방파벌 산하의 기업이 사실상 독점적으로 수행한다(陳東升, 2003: 150-51). 또 지방파벌은 지방정부가 관리감독하는 지방금융사업을 독점하면서 자신의 경제규모를 지속적으로 확대시켰다.

(2) 지방파벌의 중앙 진출과 재벌화

지방파벌은 1980년대 후반 민주화시기에 지역수준에서 지방재벌화하기 시작했다. 또 앞에서 언급한 바와 같이, 국민당정권 개혁파의 요구와 지방파벌의 전국적 성장을 위해 필수적인 중앙권력과의 제휴 필요성이 합치되어, 지방파벌은 적극적으로 국민당정권과 협력하면서 중앙정치 무대로 진출하였다. 따라서 지방출신 입법위원들의 대다수가 위로부터의 공천이 아니라 지방파벌의 적극적 후원 하에 선출되었다.

王振寰의 연구에 의하면(표4 참조), 국민당 당적의 지역구 입법위원 57명 중 42명이 지방파벌 출신인데, 그 비율이 무려 73.68%에 이른다. 이는 지방파벌의 정치적 영향력을 가늠할 수 있는 주요 바로미터이다. 또 지방파벌의 횡적인 정치조직이 허용되면서 지방파벌의 조직적 영향력은 더욱 증대되었다. 따라서 지방파벌은 중앙정치에 대한 커다란 영향력을 가진 중앙파벌화되었다. 이러한 정치적 영향력은 경제적 영향력 확대에 직접적으로 작용했으며, 특히 민영화과정에서 지방파벌은 재벌기업 다음으로 많은 경제적 이익을 취득하였다.

표4: 국민당 지역구출신 입법위원 중 지방파벌 출신 규모

년도	인원수(명)	파벌출신(명)	비율(%)	무파벌출신(명)	비율(%)
1969	6	4	66.67	2	33.33
1972	18	5	27.78	13	72.72
1975	18	6	33.33	12	66.67
1980	35	17	48.57	18	41.43
1983	37	26	70.27	11	29.73
1986	35	26	74.29	9	25.71
1989	47	35	74.47	12	25.53
1992	57	42	43.68	14	26.32

자료출처: 王振寰(1996: 154)

한편, 지방파벌이 스스로 경영하는 기업이 자신의 통제 하에 있는 지역사업을 초월하여 중앙 수준의 대형사업에 참여하기 위해서는, 일정 수준의 규모를 갖거나 재벌기업과의 제휴가 불가피하다. 민주화 이후 대대적인 공영기업의 민영화가 진행되고 있는데, 지방파벌은 재벌들과의 결탁을 통해 민영화에 적극적으로 참여하고 있다. 이러한 상황 하에서 지방파벌과 자본의 연대가 일반적 현상이 되고 있다.

5. 정권교체와 삼각동맹의 이원적 재편

1) 정권교체와 경제적 독점체제의 변형

(1) 국민당의 공영사업에 대한 통제권 상실과 당영사업의 지속

2000년 총통선거에서 패배한 국민당은 중앙정권을 상실했을 뿐만 아니라, 중앙정부가 통제하던 국영사업에 대한 통제권도 상실했다. 또한 중앙정부의 국영사업뿐만 아니라, 성영(省營)사업에 대한 통제권도 상실했다. 당과 국가가 일체를 이루던 권위주의당국체제가 마침내 종언을 고한 것이다. 거대한 공영사업은 새로운 집권당인 민주진보당이 통제하게 되어, 국민당은 가장 중요한 물적 기초를 상실하게 되었다. 그러나 2001년까지 국민당은 여전히 국회에서 과반수의 다수의석을  차지하고 있었으며, 2001년 입법위원(국회의원)선거에서 국민당과 친민당(親民黨)의 분리로 인하여, 민주진보당에게 제1당의 자리를 내주기는 하였지만, 거의 동일한 정치적 성향을 가진 친민당과의 연합을 통하여 입법원을 통제하고 있었다. 2004년 입법위원 선거에서도 비슷한 양상을 나타났다. 국민당은 2001년 지방정부선거에서 직할시인 수도 타이페이시를 포함하여, 민주진보당과 대등한 수의 현 및 시의 지방정부를 장악하였다. 특히 2005년 지방정부선거에서는 타이페이직할시를 비롯하여, 현 및 시 지방정부 21개중 16개를 차지하였다. 국민당은 이러한 입법원과 지방정부에서의 주도권에 의존하여 여전히 상당한 수준의 영향력을 행사하고 있다. 실제로 그들은 현 및 시 공영사업과 현 및 시정부 발주사업에서 영향력을 발휘하고 있다.

성정부의 수장은 1990년대 후반 헌법개정을 통해, 잠시 1차례 직접선거로 선출되었으나, 또 다시 헌법을 개정하여 중앙정부 임명직으로 환원되었다. 이 때 성의회도 폐지되어 사실상 성정부는 유명무실하게 되었다. 명목상의 성정부 주석이 존재하는 정도이다. 원래는 “폐성(廢省)”이라는 구호 하에 아예 성이라는 행정단체를 폐지하고, 중앙정부와 현(縣) 및 시(市)정부가 직접 연결되게 하고자 하였다. 그러나 이를 대만 독립의 전초라고 판단한 보수파의 반대와 중국의 압력으로 인하여, 성을 동결시킨다는 의미의 “동성(凍省)”이라는 구호로 바꾸었지만, 실제적으로는 성이 폐지된 것이나 거의 다름없다. 따라서 성정부 경영사업의 통제권은 사실상 중앙정부의 수중으로 이관되었다.

국민당으로부터 친민당(親民黨)이 분리되기 전, 1998년 입법위원선거에서 국민당은 총 176석 중 123석을 차지하여 절대과반수 의석을 차지하고 있었다. 그러나 국민당을 탈당한 숭추위(宋楚瑜)가 2000년 친민당을 조직하여 선거에 참여하였기 때문에, 국민당은 완전히 분열이 완성되었다. 2001년 입법위원선거에서 국민당은 68석을 얻는데 그쳐 제2당이 되었고, 민주진보당이 87석을 얻어 제1당이 되었다. 그러나 국민당은 46석을 얻은 친민당과 연합하여 입법원을 장악하였으며, 입법원의장도 국민당이 차지하였다. 2004년 선거에서도 국민당은 79석을 얻는데 그쳤으나, 34석을 차지한 친민당과의 연합을 통해 국회를 장악하였다. 민주진보당은 89석을 얻어 겨우 2석을 증가시키는데 그쳤다(http://www.cec.gov.tw).

한편, 국민당의 당영사업은 법률적으로 국민당의 사유재산이기 때문에, 중앙정권의 상실과는 무관하게 지속되고 있다. 1999년도에 비해 그 경제규모가 축소되고 있으나, 여전히 상당한 규모를 유지하고 있다. 2001년 현재 총자산규모는 대만화폐3.988억 위안으로 재벌규모로는 15위에 해당한다. 순자산 규모는 대만화폐 1,062억 위안으로, 재벌순위로 비교해 보면 23위에 이른다(王宗昊, 2004: 58). 국민당의 중앙정부권력 상실로 인하여, 당영사업은 다시는 과거와 같은 정부의 지원과 비호를 받을 수 없어 그 발전이 둔화되거나 퇴보될 가능성 높지만, 상당기간 일정한 경제규모를 유지할 것으로 보인다. 이러한 당영기업의 존재는 국민당이 자본과 제휴하고, 입법원을 통해 친자본적인 정책을 수립하는데, 여전히 긍정적으로 작용할 것이다. 따라서 당국체제시기의 국민당과 독점자본 양자만의 동맹관계는 무너졌지만, 여전히 상당한 수준의 친화관계를 유지하고 있다.

(2) 민주진보당 정권 취약성 보완을 위한 자본 및 지방파벌과의 제휴

민주진보당은 비록 2000년 총통선거에서 중앙정부권력과 공영사업에 대한 통제권을 장악했지만, 지지율이 겨우 39.30%에 불과한 소수파정권이었기 때문에, 자본과 지방파벌의 지지가 절실하였다. 민주진보당 정권은 재계인사 중 상당수를 정부의 최고위 고문으로 추대하고, 그들의 정책결정에 대한 영향력을 허용하였다. 또 중요한 자본가조직을 포섭하고, 정치적 동맹을 시도하였다. 한편, 독점자본 역시 정권이 교체됨에 따라 국민당과의 일방적 관계를 청산하고, 민주진보당 및 국민당과 이원적 동맹관계를 형성하고자 시도하였다.

2001년 민주진보당정권은 금융지주회사의 설립을 허용하고, 5대 금융지주회사 중 3개의 금융지주회사를 직접 장악하였다. 민주진보당정권은 이러한 금융지주회사를 통해 자본과의 유착을 강화하고 있다(王宗昊, 2004; 周德宇, 2007: 190).

국민당의 지배 하에 혹은 동맹관계에 있던 대부분의 지방파벌은 중앙정부권력이 교체되면서 새로운 국면을 맞이하였다. 이때 민주진보당정권은 소수정권의 취약성을 보완하기 위해, 국민당의 주도하에 형성된 지방파벌을 해체하기 보다는 자신들의 정치적 지지 및 동원세력으로 활용하면서, 한편으로는 압력을 가하고, 또 다른 한편으로는 적극적으로 지방파벌을 포섭하였다. 정권교체 후 대만 장화현(彰化縣)의 지방파벌에 대한 연구(杜慶承, 2005)에 의하면, 민주진보당정권은 행정적 권력과 재정적 자원을 동원하여, 지방파벌이 국민당과의 관계를 철회하고, 새로운 정치적 동맹자가 되어 줄 것을 지속적으로 압박하고 있으며, 일정한 성과 또한 거두고 있다.

2) 자본의 경제적 자주성 극대화와 정치권력 통제

신자유주의의 확산과 공영체제에 대한 반감이 강한 민주진보당에 의한 정권교체는 민영화를 가속화시켰다. 신자유주의의 확산은 상대적으로 경제효율이 낮은 공영사업의 민영화에 대한 중요한 사회적 압력이 되었다. 또 민주진보당정권은 국민당정권의 직접적이고 방대한 물적 기초되었던 공영사업의 민영화를 통해, 기존의 공영기업에서 국민당출신을 몰아내고 직간접적으로 민영화된 기업을 장악하고, 또 동시에 독점자본과 함께 민영화된 기업을 공유하면서 상호이익을 교환하는 체제를 사실상 제도화하였다. 이러한 민영화의 지속화는 민주진보당의 물적 기초를 확대시켜준 반면에 독점자본의 자본집중화를 더욱 가속화시켰으며, 민주진보당이 자본과의 동맹을 넘어 자본에 종속되는 상황을 야기하였다.

독점자본은 취약한 민주진보당정권과 여전히 상당한 정치권력을 유지하며 민주진보당을 압박하고 있는 국민당 사이에서, 이 양자의 약점을 적절히 활용하며, 정치적 목표를 달성하고 있다. 또 대만 선거가 가지고 중요한 특징, 즉 방대하고 뿌리 깊은 기층조직에 의지한 대량의 선거동원방식에는 천문학적인 선거자금이 필수적이다. 새롭게 권력을 장악한 민주진보당이나 당국자본주의체제를 해체 당한 국민당이나 모두 이러한 선거자금의 동원에는 자본과의 협력이 피할 수 없는 선택이 되었다.

자본은 정치권력과의 제휴 혹은 동맹수준을 넘어, 정치권력을 장악하기 위해 직접적 정치참여를 확대하고 있다. 당국자본주의경제체제로 인하여, 정권교체 이전부터 기업배경을 가진 입법위원의 수가 50%에 이르렀고(王振寰, 1996:150; 周德宇, 2007: 189), 이러한 추세는 정권교체 이후 더욱 강화될 것이다. 이와 같이 정권교체 후 정치권력의 약화를 틈타서 정치적 영향력을 더욱 증대시키고, 이에 기초하여 정책결정에 직접적인 영향을 미치고 있다.

3) 지방파벌체제의 재조정과 이원적 제휴

2000년 정권교체 이후, 기존의 국민당과의 일방적인 관계를 유지했던 지방파벌은 약화되거나 해체의 위기를 맞고 있고, 일부는 새로운 집권당인 민주진보당에 대한 지지로 선회하고 있다. 또 민주진보당은 행정자원을 이용하여 새로운 지방파벌을 형성시키고 있다. 그러나 국민당의 통제 하에 있던 기존의 지방파벌들 중 상당수는 여전히 국민당과의 관계를 유지하며, 정치적 상황의 변화를 관찰하고 있다(杜慶承, 2005). 전체적으로 볼 때, 지방파벌들은 국민당 일면도의 후원/수혜 혹은 동맹관계를 벗어나, 민주진보당 및 국민당과 이원적 동맹관계를 형성하면서 새로운 영향력 증대를 시도하였다.

6. 맺는 말

대만의 국민당정권은 자신이 선천적으로 가지고 있는 레닌주의식 당국체제, 이민정권적 성격, 국가통치이념인 삼민주의의 민생주의 이데올로기 및 대만으로 이주한 군인과 외성인에 대한 사회보장문제 등으로 인하여, 거대한 공영 및 당영사업 체제를 유지하였다. 권위주의시기에 국민당정권은 공영 및 당영사업이라는 방대한 직접적 물적 기초 위에서 국내시장을 독과점하면서 경제적 지배력을 공고화하였다. 독점자본은 국민당정권의 통제와 지원 하에서, 공영 및 당영사업과 국내시장의 독과점에 참여하였다. 그러나 독점자본은 국민당정권의 강력한 통제로 금융산업에의 진출을 봉쇄당하였고, 국내 독과점시장에만 안주하면서 국제시장 개척에 소홀했기 때문에, 자본축적의 속도가 한국 등 경쟁국에 비해 상대적으로 늦어졌다. 지방파벌은 국민당이 주도하는 전형적 후원수혜관계(patron-client relationships) 하에서, 경제적 자원과 정치적 참여를 부여받고, 체제에 대한 충성을 담보하고 있었다. 경제적 이익을 추구하는 영역과 정치적 참여 범위는 철저하게 지방파벌 자신의 지역으로 제한되어 있었다.

민주화와 대만화의 진전에 따라, 외성인이 지배하던 국민당의 당국지배체제는 완화되어갔으며, 당영사업은 민간재벌화되어 자본과 이익을 공유하는 위치로 전락했다. 한편 본성인이 주도하는 국민당개혁파는 외성인이 주도하는 보수파와의 권력투쟁에서 승리하기 위해, 정치적 지원과 거대한 자금이 필요하였다. 이로 인해 국민당정권은 적극적으로 독점자본 및 지방파벌과 제휴하고자 하였다. 이러한 정치사회적 환경변화에 따라, 국가, 자본 및 지방파벌은 거의 대등한 관계에서 정치경제적 이익을 분점하기 위해 견고한 삼각동맹을 형성하였다. 정치의 구조적 변천 하에서, 독점자본은 금융자율화에 따른 금융산업의 장악과 공영기업의 민영화를 통해, 국가와 대등한 자주적 거대자본으로 성장하였다. 지방파벌은 국민당개혁파의 적극적 지원 하에 중앙정치에 진출하고, 그에 기초하여 지방파벌의 경영사업을 전국화시켰다.

야당인 민주진보당에 의한 정권교체이후, 국민당정권의 당국체제는 해체되었지만, 국민당은 여전히 입법원과 다수의 지방정부를 장악하고 있으며, 방대한 당영사업을 사유재산으로 소유하고 있어, 여전히 상당한 수준의 정치 및 경제적 영향력을 유지하고 있다. 민주진보당은 비록 중앙정부권력을 장악했지만, 국민당의 깊은 뿌리와 소수파 정권으로 인하여, 독립적인 정책을 펼치고, 정권을 유지하는데 어려움이 많았다. 따라서 정권유지를 위한 방대한 자원이 필요하였다. 이러한 정치사회적 조건 하에서, 기존의 국민당 주도하의 삼각동맹이 여전히 잔존하고, 동시에 민주진보당을 중심으로 하는 새로운 삼각관계가 형성되고 있다. 자본의 영향력은 날로 증대되어 국가자율성은 심각한 국면에 처하고 있다. 새로운 정치 상황에서 지방파벌의 지지는 국민당과 민주진보당으로 양분되나, 지방파벌의 중앙 진출 기회와 독점자본과의 제휴를 통해 재벌화할 가능성은 확대되었다.

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지배하는 지배계급의 타이 민주주의: 시장국가의 정치경제

이 글은 초고이기에 인용을 삼가해주길 바랍니다.

박은홍

(성공회대 사회과학부, 정치학)

<목	차>

1. 문제의 제기

2. 이론적 논의와 분석틀

3. 시장국가의 기원과 진화

4. 시장국가의 절정과 파국

5. 결론

1. 문제의 제기

‘민주화 이후 민주주의’의 위기가 쟁점이 되고 있다. 동아시아로 범위를 좁힐 때 경제적 자유화와 정치적 자유화의 결과로서의 ‘사회화없는 민주화’의 한계가 혼합정체(hybrid regime)의 양상을 보이면서 결손 민주주의(defective democracy), 선거권위주의(electoral authoritarianism, Schedler 2006)로 해석되고 급기야는 한때 안정된 민주화의 전형으로 일컬어지던 타이가 민주주의의 해체(de-democratization)로 치달았다.

한때 주목을 받았던 민주화의 ‘눈덩이 효과’(snowballing effects)는 민주주의에 대한 ‘결과 중심적’(outcome-oriented) 정의보다는 ‘절차론적’(procedural) 정의의 설득력을 높였다.

절차론적 정의에 따르자면 민주주의란, 정당정치의 제약없는 자유경쟁이 보장되는 가운데 유권자들이 정치엘리트들을 선호에 따라 자유로이 선택할 수 있는 체제, 즉 정당다원주의가 보장되는 체제이다. 다시말해 민주주의란 기업들이 경제시장에서 소비자를 대상으로 경쟁하는 것처럼 완전경쟁이 보장되는 정치시장(political market) 내에서 정당 혹은 정치인들이 유권자를 대상으로 경쟁하는 체제이다. 따라서 정치시장 내에서의 진입의 문턱이 존재하는 민주주의란 있을 수 없다. 물론 이때의 민주주의란 결과중심적으로 보자면 부르주아민주주의이다. 왜냐하면 자본주의를 전제로 하는 민주주의는 구조적으로 부르주아의 투자특권을 피할 수 없기 때문이다.

하지만 프레드 블록(Fred Block)은 “지배계급은 지배하지 않는다”(Block 1977)라는 테제를 통해 자본주의국가의 합리화 시도를 보여주었다. 그것은 곧 정치적 정당성을 의식한 자본주의국가의 자본에 대한 상대적 자율성과 자본가와 국가권력 담지자간의 분업화를 의미한다. 다시말해 지배계급은 직접 지배하지 않으면서도 자신의 이해를 관철해내는 세련된 정치적 기제를 제도화낸다는 것이다.

하지만 타이에서의 민주화는 ‘관료적 정체’(bureaucratic polity)로부터 ‘부르주아 정체’(bourgeois polity)로의 전환을 의미했고, 이때의 부르주아정체는 지배계급의 간접지배가 아닌 직접지배의 형태로 나타났다. 이글에서 얘기되고 있는 ‘시장국가’(market state)는 자본에 대한 상대적 자율성조차 상실한 국가로서 경제적 지배계급에 의해 정치적 영역조차 장악되기 시작한 국가이다.  타이 정치사상 대표적인 기업집단에 의해 직접 관리된 첫 번째 행정부(McCargo 2002)였던 탁신체제(Thaksinocracy)는 국가기구에 대한 지배계급의 영향력이 절정을 이루었던 정치체였다.

이글은 경제적 자유화와 정치적 자유화에도 불구하고 경제적 독점구조가 해체되기보다는 오히려 강화된 타이사례를 시장국가라는 개념을 중심으로 검토하겠다. 보다 구체적으로는 시장국가 하에서의 자본의 이중기능(dual function), 즉 자본축적 기능(사적 기능)과 국가관리 기능(공적 기능)의 긴장과 이완의 정치경제적 효과를 검토하겠다.

2. 이론적 논의와 분석틀

시장국가(market state)는 아래 <표 1>에서 알 수 있는 것처럼 사회, 특히 자본부문을 약탈하거나 지도하는 것이 아니라 오히려 자본부문에 포획된 국가(state captured by capital)이다(강한 사회, 약한 국가).  사회와의 관계적 자율성을 누리는 발전국가가 전제적 자율성을 누리는 약탈국가의 거울역상(mirror image)이라면(Evans 15, 50), 연계(embeddedness)는 유지되고 있지만 국가가 자본에 대해 누리는 자율성의 정도가 현저히 낮은 국가가 시장국가이다.

시장국가는 비자유주의적(illiberal)  정치 거버넌스와의 친화력이 높다. 발전국가의 악덕이라고 할 수 있는 부패, 정실, 유착 등을 제거할 수 있기 위해서는 국가권력을 견제할 수 있는 정치적 거버넌스로서의 자유주의가 필요하나 경험적으로 타이의 탁신체제에 볼 수 있듯이 비자유주의적 정치적 거버넌스와의 결합 가능성이 높다. 요컨대 시장국가란 포스트-발전국가(post-developmental state) 형태의 하나로서 규칙의 준수와 투명성이 아직까지 제도화되지 못한 국가형태이다. 나아가 권위주의적 발전국가의 미덕이었던 금융규제(financial regulation)의 전통을 계승할 수 있는 가능성도 현저히 낮다.

①

②

③

<표 1> 정치 거버넌스-경제 거버넌스 관계로 본 국가의 유형

경제거버넌스 정치거버넌스	자유주의	개입주의
비자유주의	시장국가 (규제국가)	1. 발전국가
자유주의	3. 규제국가 (시장국가)	2. 복지국가

여기에서 시장국가가 자유주의적 정치 거버넌스와 결합되어 투명성과 법치(rule of law)가 확립되었을 때 이를 규제국가(regulatory state)에 근접한 것으로 얘기할 수 있다. 찰머스 존슨(Charlmers Johnson)에 따르자면, 규제국가란 시장합리적(market-rational) 국가이다. 규제국가는 경제적 경쟁의 형태와 절차, 즉 규칙에 관심을 보이며 본질적인 문제에는 관계하지 않는다. 예를 들면 미국정부는 기업의 규모를 결정하는 독점금지 관련 법규를 많이 갖고 있지만, 어느 산업이 존속해야 하고 어느 산업이 폐기되어야 하는가 하는 문제는 경시해왔다(Johnson 1992, 19).

반면 시장국가의 선행 국가형태의 하나인 발전국가(developmental state)는  국가개입주의를 유지한다는 점에서 약탈국가(predatory state)와 동일하지만 사회와의 연계된 자율성(embedded autonomy)을 통해 개입의 질을 달리한다(약한 사회, 강한 국가). 이때의 개입은 계획합리적(plan-rational)이며, 그 질을 보장해주는 것은 능력있고 합리적인 ‘효율성의 주머니’로서 효과적인 개입, 목표가 분명한  산업정책, 구체적인 표준적 성취의 원칙 등을 제시하는 기술관료집단과 관료체제이며 자본부문은 이러한 응집력있는 관료체제의 지도를 받는다. 발전국가는 효율적인 성장의 조정자로서 국제경쟁력을 고양시키는 산업구조의 육성과 같은 산업정책에 큰 비중을 둔다. 산업정책의 존재 그 자체가 경제에 대한 전략적이고 목표지향적인 접근을 의미한다. 시장합리적 규제국가가 중시하는 것이 효율성(efficiency)인 반면 계획합리적 발전국가가 중시하는 것은 효과성(effectiveness)이다(Johnson 1992, 21).

주목할 것은 경험적으로 발전국가가 이룩한 경이적인 경제적 업적은 지지부진한 정치참여, 즉 비자유주의라는 정치적 비용과 대체관계(trade-off)를 이루나, 자유주의적 정치 거버넌스와의 결합 역시 가능하다. 이때 자유방임적 시장에 대한 개입을 유지하면서 자유주의적 정치 거버넌스의 제도화에 성공한 국가가 복지국가이다. 아래 <그림 1>은 타이의 국가형태별 진화 과정을 보여주고 있다.

<그림 1>  타이의 국가형태별 전환(1932-2006)

약탈국가                 발전국가                 시장국가

1932                  1961                        1988

□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□

□□□

□□□□□□□□□□□

□□□□□□□□□□□□□

□□□□

참고)

1) □□□□□ 는 등장한 각 국가가 안정화를 모색하는 조정국면이자 ‘이행지대’를 의미.

2) □□□□□ 는 국영기업부문과 관련된 제도적 효과가 지속되는 시기로서 후속국가의 조정국면을 포함.

3. 시장국가의 기원과 진화

타이는 1997년 경제위기 이전까지만 해도 40년 가까이 연평균 7%의 성장을 해오고 있었다. 1인당 GDP도 1961년에 100달러에 불과했는데 1995년에는 2천7백50달러에 이르게 되었다. 또 공업부문이 농업부문을 추월하였다. 수출에서도 공산품이 주류를 이루었다. 2000년 기점으로 총인구는 1960년에 비해 2배, 방콕인구는 1960년에 비해 거의 4배 각각 증가하였다. 특히 1985-86년을 기점으로 해서 두 자리 수의 성장률을 보이기 시작했다. 40년 고성장 시기에 중간계층은 3배로 불어났다.

이렇듯 타이에서도 발전국가의 경제적 업적이 집약적으로 표현되면서 고성장과 함께 정치적 자유화의 수준도 정점에 달하게 되자 그동안 발전국가로부터 지원과 보호를 받는 가운데 빠른 성장을 하였던 자본가집단이 국가기구 안으로 대거 진입하게 되었다. 이는 그 동안 특권적 지위를 누렸던 군부와 기술관료집단의 위상이 약화되는 대신 자본가집단에게 포획된 정당의 영향력이 확대된 결과였다. 국내외 사적자본에게 유리한 경제자유화와 시장화 프로그램도 빠르게 입안되었다. 그러나 선거민주주의가 정착되면서 연립정당간의 이합집산이 반복되고 내각의 수명이 짧아지면서 국가의 응집성은 약화되었다. 1990년을 전후로 하여 등장하게 된 국가는 자본과의 관계망은 유지되지만 자율성은 극히 약화되었다는 점에서 자본에 포획된 시장국가였다(박은홍 1998).

물론 이미 1980년대 초부터 정치적 자유화와 함께 제한적이나마 기능을 하게 된 정당정치에 기업인들이 재정적 후원자의 역할을 하는 예가 관행화되었다. 그런데 1988년 13년만에 민선수상체제가 출범하면서 그 동안 자본부문을 견제하던 군부-군주동맹의 영향력이 후퇴하는 반면 정당과 행정부에 진출하는 자본가들의 숫자가 늘어났다. 국가개입이 축소되고 ‘자유시장, 개방경제’(free market, open economy)를 촉진하는 여러 정책들이 빠르게 입안된 것 역시 국가내 정책결정과정에 자본가 집단의 영향력이 급증한 결과였다.

<표 2> 내각으로의 기업인 진출 현황 (1963～1995)

수 상	내각 구성 시점	기업인 수	%	내각 구성원 수
싸릿*	1963. 2	0	0.0	14
타놈 1기*	1968.12	1	5.6	18
타놈 2기*	1969. 3	1	4.0	25
싼야 1기*	1973.10	4	14.3	28
싼야 2기*	1974. 5	3	9.7	31
쎄니	1975. 2	8	26.7	30
큐크릿	1975. 3	16	59.3	27
쎄니	1976. 4	11	35.5	31
타닌*	1976.10	1	5.0	17
끄리앙삭 1기*	1977.11	2	6.1	33
끄리앙상 2기*	1979. 5	9	20.9	43
끄리앙삭 3기*	1980. 2	5	13.2	38
쁘렘 1기*	1980. 3	17	45.9	37
쁘렘 2기*	1981. 1	12	30.0	40
쁘렘 3기*	1981.12	17	41.5	41
쁘렘 4기*	1983. 5	21	47.7	44
쁘렘 5기*	1986. 8	21	47.7	44
찻차이	1988. 7	33	73.3	45
추언 1기	1992. 9	21	44.2	50
반한 1기	1995. 7	33	67.3	49

참조) * 표시한 인물은 군인 혹은 군부의 지원을 받는 비민선 수상

출처) Anek 1988, 454. Pasuk and Baker 1995, 339. 추언 1기 내각과 반한 1기 내각에서의 기업인 참여율은 필자가 조사.

이를테면 외환규제에 대한 대폭적인 완화와 IMF 8조국으로의 이행을 비롯하여  개인별 외환보유 상한선이 상향조정되었고 상업은행에 적용되었던 외화거래허가제와 해외차입변제허가제가 각각 폐지되었다. 그리고 수출업자를 위한 외화예금구좌개설이 허가되었다. 찻차이내각을 뒤이은 아난내각에서는 조세중립성(tax neutrality)의 확대를 비롯하여 수출업자들을 성가시게 하던 조잡한 사업세제 대신에 부가가치세제(VAT)가 도입되었고 기업세와 소득세가 하향조정되었다. 최고 50%에 달하던 소득세율을 33%로 하향조정하고 법인세율과 관련해서는 비상장기업의 경우 35%, 상장기업의 경우 30%이던 것을 모두 30%로 단일화하였다. 기존 사업세의 경우 기업에게  사실상 이중과세의 부담을 주고 있었기 때문에 각 단계마다 투입비용이 상승하여 기업들은 가능한 조달 부품과 기계를 자사내에서 조달하려고 하였다. 사업의욕을 고취시키고 세원을 확대하겠다는 기본 취지 아래 실시된 조세개혁은 효율성, 간소성을 제도화하기 시작하였다는 점에서 나름대로 긍정적 측면이 있었다. 하지만 기본적으로 기업에게 유리한 투자환경을 조성한다는 기본취지에서 드러나듯이 기업친화적 성향이 강하였다.

IMF 협약 제8조에 규정하고 있는 의무규정 준수를 수락한 나라를 지칭한다. 제8 조는 각국간의 외환결제에 대한 제한 및 차별대우를 금지하고 자유로운 환거래를 규정하고 있다.

조세의 중립화(neutralization of tax)를 통한 효율성 측면을 강조하는 시장지상주의는 기본적으로 친자본적이다. 이를테면 과도한 한계세율(marginal tax)에 반대하는 대신 기업세, 소득세의 인하를 요구하는 데에서 단적으로 드러난다. 그러나 보조금을 위한 세출 폐지, 복잡한 조세지도의 간소화와 같은 긍정적 측면도 있다.

또한 비효율적인 공정시스템을 보호해주던 수입대체산업화 시기의 관세장벽을 제거한다는 명분하에 전자제품, 자동차 등을 포함한 여러 품목의 수입세가 인하되었는데, 특히 자본재의 경우는 관세가 기존의 31%에서 5%로 대폭 하향조정되었다. 이와 더불어 다양한 환율 규제장치도 제거되었다. 주식시장을 감독하고 자본시장화(capitalization)를 촉진하기 위한 기구로서 증권거래위원회도 설치되었다. 그리고 도로, 통신, 교통 부문 등 공익산업 관련 프로젝트의 사유화도 추진되었다(Pasuk and Baker 1995, 356). 이렇듯 자본친화적 정책을 주도한 국가는 경제적 자유화에 그치지 않고 그간 정책결정과정을 장악하였던 군부와 기술관료의 지위에 변화를 가하는 등 국가구조의 변형까지 꾀하였다.

자본에 유리한 세제개편이나 공익산업의 개편과 같은 것은 이미 1981/2년 세계은행이 타이에 대해 제 1 단계 구조조정차관(SAL I)에 제공할 때 주문한 내용이다.

그동안 타이 군부는 스스로를 국왕과 국가, 불교의 궁극적 수호자로 자처해왔다. 이들은 협소한 정치적 이해관계에 얽혀 있는 정당이나 민간관료는 국가적 목표를 이행할 수 없으며 정치적 이해관계에 동요하지 않는 군부만이 국가적 사안을 책임질 수 있다고 공언해왔다. 따라서 군부가 집권하고 있는 동안  군 관련 사안에 대한 의회의 견제란 있을 수 없었다. 이외에도 군부는 경제발전에 참여하겠다는 명분을 가지고 금융, 제조업, 신문, 라디오, TV부문 등 주요 경제영역에  직접 개입하였으며, 현역 혹은 예비역 고위장성들이 국영기업을 비롯하여 주요 기업의 이사를 겸임하도록 하였다(Neher and Marlay 1995, 46). 정부로부터 독립적인 ‘제도로서의 군부’의 경제적 기반이 별도로 보장되었던 것이다.

그러나 1980년대 초 이후 정치적 자유화가 점진적으로 이루어지면서 이러한 군부의 특권적 지위에도 조금씩 변화가 일기 시작하여 찻차이 민선수상시기(1988～91)에 접어들어 군부에 대한 의회의 견제가 일층 강화되었다. 이를테면 1989년 예산논쟁에서 의회가 처음으로 예산안에 대한 상세한 공개를 요구하면서 일부를 삭감하였는가 하면 1990년에 들어와서도 의회 예산심의위원회는 군 예산을 다시 삭감하고 군의 새로운 정보기구 설치안도 거부하였다. 이와 함께 의회는 무원칙한 무기구입의 문제와 군의 비밀주의와 부정행위의 잠재적 가능성에 대한 문제를 공개적으로 제기하고 나섰다. 1991년에도 의회 예산심의위원회는 군부에 대해 병력감축, 예산규모 축소, 무기구입과정에서의 독점과 거간꾼의 폐해에 대한 개선을 요구하였고, 감사원은 무기거래에 대한 감사권을 주장하고 나섰다. 이렇듯 의회와 일부 국가기구로부터 예전에 없던 견제가 있게 되자 군부는 이를 월권행위라고 비난하면서 강력하게 반발하였다(Pasuk and Baker 1995, 350-351).

대표적인 예로 쁘렘시기(1980-1988)에 있었던 의회의 전투기 수입 축소 요청으로 인해 국방장관을 겸임하고 있던 쁘렘수상이 전투기의 수입량을 16대에서 12대로 줄이면서 공군의 예산을 20% 삭감한 것을 들 수 있다(Pasuk 1992, 15).

하지만 시장국가의 지배화 경향은 부패문제를 동반하였다. 이를테면 경제적 자유화의 핵심적 프로그램인 사유화와 관련해서 투명성과 공정성을 가로막는 지대추구행위가 논란이 되었다. 무려 1천 5백억바트나 되는 세계적 규모의  3백만 전화회선 프로젝트가 민간사업자 선정과정에서 통신사업과는 전혀 관련이 없던 농산물가공 재벌기업인 짜런폭판(CP)이 급조한 자회사에게 낙찰되었을 때 짜런폭판이 이 프로젝트와 관련된 정치인에게 프로젝트 비용의 3-5%의 커미션을 주었다는 소문이 돌면서 여론의 표적이 되었다. 프로젝트 비용이 42억바트나 되는 고가철도 프로젝트 민간사업자로 라발린(Lavalin)이 선정되었을 때에도 이와 유사하게 10억바트의 커미션이 있었다는 소문이 나돌았다. 이렇듯 대형 사유화 프로젝트와 관련한 부패문제가 심각한 정치적 문제로 떠오르자 찻차이내각을 뒤이은 아난과도내각은 3백만 전화회선과 고가철도와 관련 프로젝트의 사업자를 다시 선정하였다(Pasuk and Sungsidh 1994, 39-40).

이로써 정치적 자유화의 심화와 함께 등장하였던 찻차이 민선수상체제는 영리사업으로서의 정치라는 의미의 ‘투라낏므엉’, 나라를 삼키고 있다는 의미의 ‘낀 므엉’, ‘뷔페 캐비넷’(buffet cabinet), 금권민주주의라는 의미의 ‘타나티빠따이’ 등으로 명명되었다. 특히 한때 ‘천민기업가’(pariah entrepreneurs)로 명명되던 화인 재벌들의 정치적 영향력이 신장되었다.

찻차이 내각이 국민들의 세금을 걷어 뷔페를 차렸다는 뜻의 비아냥조의 말이다. 1992년 3월 총선으로 집권한 수찐다는 찻차이내각을 뷔페내각이라고 비난하면서 집권공약으로 “부패없는 새 정치의 구현”을 내세웠지만 그 역시 “패스트푸드 레스토랑을 차렸다”라는 빈축을 샀다.

타이에서의 화인기업집단은 19세기말-20세기 초에 유입된 부류와 1, 2차 대전 사이에 유입된 부류로 나뉘어진다. 후자는 개발시기에 강한 생활력, 높은 저축열, 상호부조 등으로 ‘성공 신화’를 만들어냈다. 화인들은 1940년대-50년대에 타이 민족주의의 저항을 받게 되나 1960년대부터 타이사회에 깊숙이 동화되었다. 그러나 1970년대까지만 해도 학자들은 민족 개념을 엄격하게 적용하여 공식 역사에서 화인들을 배제하였다. 그러나 경제성장 시대가 열리면서, 중국이 개방노선을 취하게 되면서 화인 자본가들은 ‘성공신화’의 주인공으로 부상하였다.

이러한 타이 재벌의 특징은 다음과 같다. 첫 번째로 재벌 총수의 대부분은 국적이 타이인 화인이다. 화인자본에 속하지 않는 민족계 자본으로는 왕실자본에 속하는 싸얌 시멘트 그룹, 정부계 끄룽타이 은행그룹, 육해공군이 공동출자해 운영한 군인은행 그룹 등이 있었다. 두 번째로 가족을 위한 가족에 의한 기업경영을 특징으로 하고 있다. 세 번째로는 이들은 정계와의 유착을 통한 계열화를 특징으로 한다. 네 번째로 고무산업->금융․서비스산업->제조업->농가공산업->건설․부동산 그룹->정보통신산업으로 발전해왔다. 경제적 자유화와 함께 진행된 정치적 자유화 속에서 이들은 정치영역으로도 진출하였다. 2001년 하원의원 선거에서도 화인으로 분류될 수 있는 정치인이 60-90%나 되었다.

<표 3> 타이 재벌의 사업내용과 경제규모 비교 (1988)

연번	재벌명	소유가족	주요사업내용
1	싸얌시멘트	왕실재산관리국	시멘트, 펄프, 철강, 자동자관련부품, 엔진, 석유화학
2	방콕은행	소폰파닛	금융재벌(금융, 보험, 섬유, 사탕, 부동산)
3	CP그룹	짜런	사료, broiler, 새우, 육류가공, 석유화학
4	타이농민은행	람쌈	금융재벌(금융, 보험, 식품, 부동산)
5	싸얌모터스	홍쁘라팟	자동차 조립․부품제조, 형석(螢石)
6	싸하그룹	촉왓타나	일용품, 기성복, 신발, 식품, 전자
7	메트로	라오하타이	비료, 제분, tapioca, 철강, 사이로
8	BMB그룹	데파이분	금융재벌(금융, 부동산, 양조, 맥주)
9	싸하유니온	타라카논	섬유, 기성복 관련 제품, 신발 ,전자
10	수끄리그룹	포디랏따낭꾼	섬유, 기성복, 폴리에스텔 제조
11	헝이야쌩	리아오파이랏	섬유화학, broiler, 사료, 곡물수출
12	순후어센	담난짜우닛	곡물수출, 창고
13	분로드	피롬팍디	맥주, 소다수, 엿기름제조, 맥주병, 왕관
14	시티폰	잇싸라누꾼	자동차조립(미쓰비시 자동차), 관련부품
15	램텅	카낫나우닛	제분, 사료, broiler, 곡물수출
16	아유타야은행	랏따나락	금융재벌(금융, 보험, 부동산)
17	씨우	깐짜나짜리	가전제품(마쯔시다 전기산업)
18	십펀푼	십펀푼	판유리, 화학제품, 석유화학, 섬유
19	센트란	티라디왓	백화점 ․호텔경영, 기성복
20	테크비한	리 일족 등	천연고무가공․수출
21	찐덱	웅가웅타윗	천연고무, 전자부품
22	오솟	오사타누크러	제약, 금융, 부동산, 리스업, 식품
23	가몬씁꾸손	가몬씁꾸손	자동차조립(마쯔다), 가전제품수입
24	타이유니온	챤시리	다랑어통조림 수출
25	이딸리타이	깡나습	건축청부, 호텔경영

참조) 위의 25개 그룹에는 싸얌시멘트 이외에 왕실재산관리국이 출자한 기업군과 그외에 정부 산하 끄룽타이은행계열, 타이군인은행계열, 오샨보험과 타이생명보험그룹 등의 보험재벌, 타이랏과 같은 언론재벌들이 포함되어 있지 않음.

출처) 末廣 昭․南原 眞 1991, 316.

앞에서도 언급했듯이 1980년대 중후반-1990년대에 타이는 지속적인 경제성장을 경험하고 있었다. 높은 신인도의 타이경제는 민간부문의 경제 자유화에 대한 기대를 높였다. 특히 쁘렘의 마지막 통치시기인 1980년대 후반에 전통적으로 국가 소유하에 있던 통신사업분야의 자유화가 추진되었다. 당시만 해도 군부의 정치에 대한 영향력이 컸고, 통신분야는 두 개의 중요한 국영기업인 전화공사(TOT)와 통신공사(CAT)의 공무원들과 국가안보회의에 소속된 관료들에 의해 관리되고 있었다. 이들 조직은 폭증하고 있는 수요에 적절히 대처하지 못하였지만, 통신사업 정책에 중요한 역할을 하고 있었다. 이러한 배경하에서 쁘렘정부는 공공부문의 자유화를 꾀하였지만 군부와 두 개 국영기업체 내 고위 공무원들의 반발로 추진 자체가 지지부진하였다. 반면 12년만의 첫 민선 수상인 찻차이 춘하완의 행정부가 들어서면서 통신분야의 자유화에 대한 요구와 지지가 드세졌다. 여기에서 주목해야 할 것은 그간 군부와 고위 관료들이 대부분이었던 정책입안 과정에 기업인들과 수상 자문단들이 대거 참여하기 시작했다는 점이다.

이러한 시장국가의 등장은 두 가지 효과가 있었다. 하나는 정책결정 과정에 군부와 관료의 참여 정도가 약화되면서 문민통치의 기초가 마련되었으나 군부의 이익에 반하는 정책이 추진되면서 군부 엘리트들의 반발을 야기했다. 이를테면 찻차이 민선정부는 1988년 11월 라오스를 방문하면서 “인도차이나를 전장으로부터 시장으로!”라는 슬로건을 내걸었다. 이러한 탈냉전적 접근은 베트남, 캄보디아와의 냉전적 관계를 예산확대의 빌미로 활용하였던 타이 군부의 제도적 이익에 반하는 조치였다. 다른 하나는 찻차이 정부가 추진한 사유화(privatization) 등 경제자유화였다. 특히 사유화 추진은 국영기업에 이사직 등 이권을 갖고 있던 군부 엘리트들의 불만을 샀다.(末廣 昭 1993, 109-111).

또한 군부에 대한 의회의 견제도 일층 강화되었다. 이를테면 1989년 예산논쟁에서 의회가 처음으로 군 예산안에 대한 상세한 공개를 요구하면서 일부를 삭감하였는가 하면 1990년에 들어와서도 의회 예산심의위원회는 군 예산을 다시 삭감하고 군의 새로운 정보기구 설치안도 거부하였다. 이와 함께 의회는 무원칙한 무기구입의 문제와 군의 비밀주의와 부정행위의 잠재적 가능성에 대한 문제를 공개적으로 제기하고 나섰다. 1991년에도 의회 예산심의위원회는 군부에 대해 병력감축, 예산규모 축소, 무기구입과정에서의 독점과 거간꾼의 폐해에 대한 개선을 요구하였고, 감사원은 무기거래에 대한 감사권을 주장하고 나섰다. 이렇듯 의회와 일부 정부기구로부터 예전에 없던 견제가 있게 되자 군부는 이를 월권행위라고 비난하면서 강력하게 반발하였다(Pasuk and Baker 1995, 350-351).

반면 시장국가는 공공연한 정경유착에 따른 금권정치(money politics)의 확산과 내각 진출을 사업의 연장선상에서 바라보는 자본가들의 정계 진출을 비꼬는 뷔페내각(buffet cabinet)의 등장을 수반하였다. 찻차이 내각은 내각 출범 초기부터 “금권력에 의해 지지되는 정부”라는 비난을 받았다. 정당들이 정책 생산을 목적으로 존립하는 것이 아니라 이권추구의 수단으로 전락하였다는 비판이 일었다. 이러한 자유주의적 정치 거버넌스의 부활 조짐이 부패로 얼룩짐에 따라 군부의 의중을 대변하여 차왈릿 전 육군사령관은 타이 정당들을 상사(商社)에 빗대었다.

이렇듯 군부의 이중기능이 쇠퇴하고 자본의 이중기능이 노골화하는 가운데 찻차이내각은 출범한 지 1년도 채 안되어 국민들로부터 불신을 샀다. 나아가 일각에서는 군부독재와 사기행각을 벌이는 정치적 기업가들의 정부 양자 중 어느 하나를 선택하라고 한다면 전자를 택하겠다는 식의 정치적 자유화를 비하하는 목소리까지 나오게 되었다(Pasuk and Baker 1995, 353; Anek 1996, 213). 그것은 곧 ‘민주주의 신념의 위기’(crises of democratic confidence)를 의미했다.

4. 시장국가의 절정과 파국

탁신은 뷔페내각이라고까지 불리운 찻차이정부가 추진한 통신사업분야 민영화의 최대수혜자였다. 이 시기 정부의 경제자유화 정책을 최대한 활용하여 탁신은 다른 재벌들이 몇 대에 걸쳐 쌓은 부를 단 몇 년만에 이루어냈다. 물론 이 과정에서 탁신은 정부관료들의 비호를 받았다.

탁신의 증조부는 19세기 후반에 광동에서 사얌(현재의 타이)으로 이민을 왔다. 초기에 도박징세업에, 그 후에는 치앙마이에서 실크업에 종사하였다. 1938년까지 중국식 성을 쓰다가 “익숙하게 일을 잘 한다”는 의미의 타이식 성 ‘친나왓’을 쓰기 시작하였다. 친나왓 가문의 성장은 세 단계로 볼 수 있다. 옛 왕정국가 하에서 세금징수 도급인으로 성장하던 첫 번째 단계. 신흥 관료들의 기호에 맞았던 실크업으로 성장하던 두 번째 단계. 도시개발 시기에 금융, 건설, 부동산 등으로 성장하던 세 번째 단계. 이 당시 전반적으로 타이에서는 화교-타이, 즉 ‘룩찐’ 문화가 정착되고 있었다. 1949년 7월 26일 탁신이 출생할 무렵 친나왓 가문은 명문가문으로, 부유한 상업엘리트로 명성을 쌓고 있었다.

그러기에 탁신은 유년 시절에 고급학교를 다닐 수 있었고 육군사관학교와 경찰학교를 졸업하였다. 그리고 1975년 미국 Eastern Kentucky 대학에서 범죄학으로 석사학위를 얻고 돌아왔을 때 그의 아버지는 치앙마이에서 국회의원으로 재선된 상태였다. 탁신은 다시 1979년 미국 Sam Houston State University에서 박사학위를 취득하고 경찰청 기획처와 정보처에서 일하였다. 이 당시 그는 방콕에서 극장과 IBM 컴퓨터 대여업에 관여하였다. 1988-91년 찻차이 정부 시기에 통신분야와 관련해서 22개의 정부 인허가 사업이 있었는데 탁신은 이 중 7개를 따내면서(card phone, data networks, satellites 등등) 1980년대 중후반부터 정부통신 사업분야의 대표적 주자로 급부상하였다. 컴퓨터 대여업자에서 변신하여 전화공사(TOT), 신진 정치인들과 특별한 관계를 맺으면서 통신분야 정부사업의 특혜를 받은 성과였다. 같은 시기에 탁신은 친구이면서 전직 경찰출신인 찰럼 내무차관의 도움을 받아 케이블TV 인허가도 따냈다. 1987년 탁신은 경찰직에서 중령으로 예편하였다.

이후 그는 그의 주요 기업들을 상장하기 시작했다. Shinawatra Computer(1990), Advance Info Services(AIS, mobile phone)(1991), IBC Cable TV(1992), Shinawatra Satellite(1994) 등이 그것들이다. 당시 금융시장의 자유화와 함께 외국계 자본이 몰려오면서 주가지수가 폭등하고 있던 상황을 최대한 활용한 성과였다. 1990년말에 613이던 주가지수가 1993년에는 1683으로 폭등하던 상황을 배경으로 1994년 친나왓 그룹의 연 수익은 250억 바트, 자산가치는 560억바트(24억달러)에 이르렀다. 1997년 탁신은 사업구조를 개편하여 Shinawatra Corporation으로 재출발하였다.

한편 1994년 탁신은 팔랑탐당에 할당된 각료직인 외무장관에 취임하였다. 1995년 1월 총선에서 방콕지역구에 출마 당선되었다. 그는 계속해서 하이테크 사업가로 이미지를 굳히는데 성공하였다. 이어 부수상 자리에 올랐다. 반면 팔랑탐당 당수 잠롱의 반군부투쟁 경력과 어울리지 않는 탁신의 입당으로 팔랑탐당은 내분을 겪었다.

경제위기가 발발한 이듬해인 1998년 7월 14일 탁신은 22명의 발기인과 함께 ‘타이를 사랑하는 타이’라는 의미의 타이락타이당을 출범시켰다. 1997년 경제위기로 인해 대부분의 통신사업체들이 적자로 돌아섰지만 다른 경쟁업체들에 비해 채무 규모가 적었던 탁신의 사업체만은 예외였던 것도 타이락타이 출범에 한 몫을 하였다. 위기 전까지만 해도 Shin Corp, UCOM, TA, TT&T-Jasmin 등은 4대 통신재벌로 불리웠는데 경제위기 이후 Shin Corp이 단연 경제적, 정치적 영향력의 측면에서 우위에 서게 되었다. 결국 통신사업분야의 기업 판도가 재편되면서 다른 통신사업체들이 Shin Corp와 제휴할  수 밖에 없는 상황에 직면하였다(McCargo and Ukrist 2005, 23, 36). 1999년 친나왓 그룹의 정치적 연줄을 확대하여 정부로부터 특혜를 얻기 위해 타이락타이를 창당되었다는 비난여론이 일자 탁신은 당사를 친나왓 빌딩에서 이전하였다. 그룹명도 Shinawatra Corporation에서 Shin Corporation으로 바꿨다. 또한 탁신은 1997년 신헌법 110조에서 국회의원이 국가로부터 인허가권을 따낼 수 있는 기업의 소유를 금하고 있기 때문에 자신의 자산을 자녀와 아내에게 양도하였다.

이렇듯 탁신은 자기 자본 축적의 한 수단으로서 용의주도하게 정치권의 수장으로 부상하면서 이것에 걸맞게 사회정책을 개발하고 실행하는데 적극 나섰다. 우선 탁신은 민주당의 추언수상을 자신의 힘으로 집 한 채조차 제대로 살 수 없는 고지식한 월급쟁이 관료로, 그리고 자신을 풍부한 경험의  자수성가한 기업인으로 차별화하였다. 나아가 국내기업에 대한 보호 의무를 저버리고 농민들의 저항을 경멸하면서 IMF의 ‘파괴적 전략’에 협력한 민주당 정부와 자당을 차별화해냈다.

2000년 중반에는 타이락타이 당내에 ‘신민족주의’ 그룹이 조직되었다. 이 그룹은 기업인, 문화민족주의자, 다른 정당내 급진파 등을 초청하여 세미나를 개최하였다. 이들은 신민족주의가 장기적 관점에서 결코 반지구화가 아니며, 단지 저개발국가들의 경우 자신의 역량에 맞게 세계경제와의 통합을 조절할 필요가 있다고 보면서 문화적 정체성의 보존이 가능한 정도에서 지구화 과정으로의 참여를 주장하였다.

타이에서는 1997-1998년에 경제위기로 주요 기업인들 사이에서 지구화로 인한 파산을 피하기 위해 정치에 보다 적극적으로 개입할 필요가 있다는 공감대가 형성되고 있었다. 이를테면 대표적 재벌기업인 짜런폭판(CP)은 여러 자회사를 매각해야 했다. 이러한 배경하에서 IMF와 민주당정부에 반대하는 사회단체들이 등장하였다. 애국심을 고취하는 드라마, 영화들도 제작되었다. 마침내 자본부문에서 정부의 위기관리방식에 대한 비판이 제기되었다. 야당들 역시 정부여당이 타이의 실물경제를 회생시키려는 노력은 하지 않고 IMF와 외국자본의 눈치만 보고 있다면서 민주당정부를 비난하는 불신임 결의안을 추진하였다. 탁신은 이러한 정치환경을 최대한 활용하였다.

물론 정치권 입문에 성공한 인물이 탁신만은 아니었다. 좋은 예로 1995년부터 1996년까지 수상직에 있었던 반한 실라빠아차를 들 수 있다. 그는 자신의 정치활동과 경제활동간의 관계를 굳이 숨기려하지 않았다. 그는 ‘Mr. ATM’이라고 불리울 정도로 정치적 매수와 매표행위를 하는데 막대한 현금 살포를 주저하지 않았다(McCargo and Ukrist 2005, 17). 정치인으로 변신한 사업가들에게 정치는 사업의 연장이었다. 정치인으로 변신한 많은 사업가들이 불법거래를 하고 있는 지방사업가들과 관계를 맺으면서 심지어는 그들의 대부 역할까지 하고 있는 것으로 알려졌다. 반한 전 수상이 이러한 유형의 전형적인 정치인이었다. 탁신 역시 화인출신, 명문가 출신 등등과 같은 점에서 반한과 공통적인 요소를 갖고 있었다.

하지만 탁신은 정책에 기반한 정치를 실행한 첫 번째 타이 정치인임은 틀림없었다. 농민들에게 채무상환 유예, 마을당 1백만 바트 개발기금 할당, 30바트의 기초의료제도 도입 등과 같은 정책은 탁신의 타이락타이당이 전무후무한 선거 승리를 이끄는데 결정적 기여를 하였다. 탁신의 정치는 파당적 이익을 챙기는데 급급한 선택할 수 있는 대안 부재의 정치로부터 유권자가 선택할 수 있는 역동적인 대안을 제시하는 정치로의 발전을 의미하는 듯 하였다. 어떻든 지방부호가 아닌 억만장자의 대자본가가 권력 핵심부를 장악한 것은 분명히 새로운 현상이었다. 과거에 대자본가들이 내각이나 의회에는 진출한 적이 있어도 권력 핵심부는 지방부호나 관료들에 의해 장악되어 있었다. 일각에서는 탁신이 일관되지 않다는 점에서 기회주의적일지는 몰라도 본질적으로 경제 민족주의 프로젝트를 추진한 것으로 평가하였다. 하지만 시간이 흐를수록 탁신은 급진적이기보다는 보수적인 민족주의에 기대면서 점차적으로 자신의 사업과 사적 이해를 반영한 정책에 몰두하기 시작했다(McCargo and Ukrist 2005, 20).

탁신의 경우 아래 <표 4>에서 볼 수 있듯이 1989년에 그 첫 번째 기업인 Advanced Info Service Public Company Limited(AIS)를 상장한 것이 전환점이 되었다. 탁신이 운영하거나 소유하고 있던 다른 세 개의 사업체들도 컴퓨터 판매에서 신기술 집약적 서비스업 -- 전화회원 서비스, 무선전화 네트워크, 이동전화시스템, 새로운 교환서비스 ---으로 확장해나갔다. 2년 기간동안 찻차이 정부는 민간부문에 22건의 통신사업 인허가를 추진하였다. 이때 탁신의 Shin Corp는 다른 경쟁업체들보다 많은 7건의 인허가를 따냈다. 시가로는 2백억 바트나 되었다. 여기에는 어떠한 경쟁입찰 과정도 밟지 않고 전화공사(TOT)로부터 따낸 이동전화 독점권도 포함되어 있었다. 당시 전화공사(TOT) 사장이었던 파이분 림파파욤은 나중에 Shin Corp의 부회장이 되었다(McCargo and Ukrist 2005, 28).

<표4>타이통신사업부문에 참여하고 있는 국내외 대기업

서비스 내용	사업자명	인허가		사업개시시기	출자기업
		위탁기관	위탁기간
국내통신 (BTO 방식)	TelecomAsia	TOT	25년	1992년	CP 그룹 NYNEX(美)
	TT&T (Thai Telephone & Telecommunication)	TOT	25년	1992년	Loxely Italia-Thai 파트라타나킷 NTT, 伊藤忠
휴대전화	AIS (advanced info-services)	TOT	20년	1990년	친나왓
	TAC (Total Access Communication)	TOT	22년	1991년	UCOM
무선호출기 (BTO 방식)	Phone Link	TOT	15년	1990년	친나왓 싱가폴텔레콤
	Easy Call	CAT	15년	1992년	매트릭스텔레콤 (싱가폴)
	Page Phone	TOT	15년	1990년	하치손(홍콩)
	Pac Link	CAT	10년	1987년	에어타찌(美)
			15년	1989년	에어타찌(美)
	World Page	TOT	15년	1993년	UCOM, TAC 텔레콤홀씽크

참조) TOT는 전력공사, CAT는 통신공사의 영문약자.

출처) 松原 能文 1996, 8 <표 3>.

이렇듯 정책이 특수이익집단의 이해관계에 종속되는 양상을 보이자 1990년대 중반경부터 정치개혁을 요구하는 목소리가 높아졌다. 이때의 ‘개혁’은 각기 다른 사람들에게 다른 의미로 받아들여졌다. 일부는 이를 기술관료집단의 능력 배양으로 해석되었고, 또다른 이들에게는 선거부정을 막고 대중참여를 확대하는 것으로 받아들여졌다. 결국 개혁은 소규모의 엘리트 동맹에 의해 추진되었다. 신헌법 초안을 위해 76개 지방에서 각기 대표자가 선출되었고 공청회가 개최되었다. 이러한 현상은 타이의 기준으로 보자면 예외적인 것으로 “자유주의의 잠정적 승리”로 비추어졌다(Connors 2002).

주목할 것은 이러한 과정을 통해 탄생한 신헌법이었지만, 신헌법은 의도하지 않게 탁신체제와 같은 보다 완고한 비자유주의적 시장국가를 탄생시켰다. 신헌법에 따라 행정부와 입법부를 견제할 수 있는 행정재판소, 선거관리위원회, 반부패위원회, 국가인권위원회 등이 설치되었지만 전례없는 의석을 차지하고 독단적 양상을 보이는 탁신정부를 견제할 수 없었을 뿐만 아니라 오히려 탁신정부에 포섭되거나 통제었다. 언론의 독립성 역시 무력해졌다. 이로써 신헌법이 기대하였던 자유주의적 정치적 거버넌스의 제도화의 가능성은 희박해졌다.

<표 5> 정보통신 산업에 참여한 타이 국내 주요 재벌

그룹명	설립 년도	기업명 (출자기업)	출자비율 (%)	투자제휴회사 (출자비율, %)	사업내용
CP그룹	1989	Fonepoint (Thailand) (Bangkok FeedMill)	27	친나왓 그룹 (36)	무선호출전화
	1990	TelecomAsia Co.	85	NYNEX Network System(15) (美)	수도권전화회선사업(200만회선)
	1991	Telecom Holding	100		정보통신산업투자
	1991	Radiophone (Telecom Holding)	60	Jasmin 그룹(40)	장거리휴대무선
	1992	Orient Telecom &Tecnology (Chia Thai Int'l Communication)	25	중국정부 출자기업	위성통신발사
	1993	Lines Technology (Telecom Holding)	90		비디오텍스
	....	Com-Link (Telecom Holding)	20		장거리철도무선
Jasmin 그룹	1982	Jasmin International	93		컴퓨터기기 설치판매
	1984	Siam Teltech	....		통신기기 판매서비스
	1988	Acumen	96		부가가치 통신서비스
	1991	Radiophone (Jasmin International)	40		장거리휴대무선
	1992	Thai Telephone &Telecommunication (Jasmin International)	20		지방전화회선사업
Samart 그룹	1975	Samart Engineering	100		TV 안테나 제조수리
	1986	Samart Telecoms	60	OTC Int`l (40)(일)	부가가치 통신서비스
	1988	Samart Satcom	80	친나왓 (20)	포물선형안테나 제조판매
	1989	Samart Corp.	100		정보통신산업
	1992	Cambodia Samart Communication	....	캄보디아 정부	캄보디아 휴대전화 사업
UCOM 그룹	1980	United Communication Industry(UCOM)	93	CP	통신기기 수입판매(모토로라사 독점판매)
	1989	Total Access Communication	56	CP	휴대전화사업
	1989	Fonepoint (Thailand)	27	CP	무선호출전화
	1991	WorldPage	100		무선호출전화
Loxely 그룹	1990	Thai Skycom	40	Thanayong	위성이용 통신서비스
	1992	Thai Telephone &Telecommunication	34	NTT Jasmine	지방전화 회선사업
Srifueng-Bangkok Bank	1986	Compunet Corp.	30	Cable and Wireless Plc(40): 영	부가가치 통신서비스

참조) ....는 해당자료 없음 표시.

출처) 末廣 昭 1995, 35 <표 4>.

<표 6> 친나왓 그룹 인허가 내역

인허가	회사명	주무부처	시점	금액 (단위:백만바트)	기한(년)
Cable TV	IBC	MCOT	1989. 3		20
Paging	Digital Paging Services	TOT	1989.12.19	200	15
Datanet	Shinawatra Telecom	TOT	1989. 9.19	400	10
Card phone	Advanced Info Service(AIS)	TOT	1990. 3.17	3000	20
Mobile phone	AIS	TOT	1990. 3.27	3000	20
Phone point	Fonepoint	TOT	1990. 3.30	965	10
Satellite	Shinawatra Satellite	MOTC	1991. 9.11	6500	30

<표 7> 친코퍼레이션(Shin Corporation) 사업실적표 1998-2002

(위:백만바트)

연도 기업	실적	1998	1999	2000	2001	2002
Shin Corp.	자산	22,432.25	24,368.43	37,879.10	41,356.50	51,248.94
	수익	12,935.31	16,445.51	10,681.58	12,391.78	14,876.20
	순이익	-1,407.62	10,104.73	2,384.14	2,820.19	5,281.43
AIS	자산	38,079.39	39,864.16	59,169.96	113,538.39	126,085.37
	수익	17,449.47	25,872.69	39,729.64	60,738.03	81,366.36
	순이익	1,446.52	2,750.06	6,598.95	3,851.32	11,430.30
Shin Sat.	자산	10,233.62	10,402.41	11,831.62	14,376.57	20,307.21
	수익	2,375.32	2,909.92	4,016.50	5,161.40	5,430.47
	순이익	2,508.71	263.18	710.54	1,563.15	1,410.52
iTV	자산	3,981.26	3,205.96	3,198.33	2,942.34	3,308.97
	수익	815.23	904.04	1,203.18	931.90	1,467.14
	순이익	-336.71	-768.60	-775.85	-979.18	-770.15
합계	자산	74,726.52	77,840.96	112,079.01	172,213.80	200,950.55
	수익	33,575.33	46,132.16	55,630.90	79,223.11	103,140.17
	순이익	2,210.90	12,349.37	8,917.78	7,255.48	17,352.10
성장률(%)	자산		4.17	43.98	53.65	16.69
	수익		37.40	20.59	42.41	30.19
	순이익		458.57	-27.79	-18.64	139.16

출처: Shin Corporation 연례보고서.

위의 <표 7>에서 볼 수 있듯이 iTV를 제외한 탁신기업의 순수익은 2001년과 2002년 사이에 2배 이상 성장했다. 반면 Shin Corp이 독립적 성격을 갖고 있던  iTV를 인수한 것은 사실상 경제적 수익성보다는 정치적 수익성을 고려한 프로젝트였다.

주목할 것은 아래 <표 8>에서도 볼 수 있듯이 2001년과 2002년에 빈곤율과 지니계수가 개선되었다. 타이개발연구원(TDRI)의 솜차이 연구부장에 따르자면, 마을 개발기금, 연성대출 등과 같은 기층 민생경제로의 자금투입을 주도한 탁신의 민중주의 정책으로 인해 2002년부터 2004년 사이 부유층과 빈곤층간의 간극이 13.2배에서 12.1배로 줄어들었다(The Nation/2007/11/11). 반면 방콕에 거주하는 중간계층은 탁신이 주도하는 기층 민생경제 활성화에 불만을 갖기 시작했다. 탁신의 지방 농촌경제의 활성화 정책이 자신들의 희생을 댓가로 하고 있다고 판단하기 시작한 것이다. 이러한 맥락에서 아래 지방별 빈곤인구의 추이를 보여주는 <표 9>에서도 알 수 있듯이 2000년-2002년 사이에 전국적 수준에서 빈곤문제가 개선되는 추세를 보였다. 하지만 <표 10>는 무슬림사태가 국가의 방조 혹은 적극적인 개입 속에 최악의 상황으로 치달은 바 있는 타이 최남단 빠따니, 얄라, 나라티왓 3개주의 소득 수준은 다른 지역에 비해 답보상태를 면치 못하였음을 보여주고 있다.

비율 연도	빈곤률 (인원수 조사, 인구 중 비율)			불평등 지니계수
	전체	농촌	도시	전체
1962	88.3	96.4	78.5	0.423
1969	63.1	69.6	53.7	0.430
1975	48.6	57.2	25.8	0.425
1981	35.5	43.1	15.5	0.432
1986	44.9	56.3	12.1	0.482
1988	32.6	40.3	12.6	0.482
1990	27.2	33.8	1.6	0.520
1992	23.2	29.7	6.6	0.541
1994	16.3	21.2	4.8	0.522
1996	11.4	14.9	3.0	0.518
1998	12.9	17.2	3.4	0.515
1999	15.9	21.5	3.1	0.520
2000	14.2	19.1	3.6	0.525
2001	13.0	16.6	5.1	0.518
2002	9.8	12.6	3.8	0.511

<표 8> 빈곤율 및 지니계수 변화 추이

<표 9>지방별 빈곤인구 비율 변화 추이

기간	북부	동북부	중부	남부	방콕 및 근교
1988	32.0	48.4	26.6	32.5	6.1
1990	23.2	43.1	22.3	27.6	3.5
1992	22.6	39.9	13.3	19.7	1.9
1994	13.2	28.6	9.2	17.3	0.9
1996	11.2	19.4	6.3	11.5	0.6
1998	9.0	23.2	7.7	14.8	0.6
2000	12.2	28.1	5.4	11.0	0.7
2002	9.8	18.9	4.3	8.7	1.4

<표 10> 타이 지방별 소득수준 차이 (1988-2002)

단위:바트(월 소득)

연도	빳따니	얄라	나라티왓	다른 남부지방	전국단위 다른 지방
2002	2,252	2,425	1,755	3,528	3,898
2000	2,165	2,327	1,676	3,089	3,354
1994	1,131	1,591	1,164	2,148	2,193
1988	1,071	1,048	1,533	926	1,066

출처)타이 통계청, Surichai 2006에서 재인용.

아래의 <표 11> 이러한 맥락에서 탁신체제는 세 국민전략, 즉 방콕, 지방 농촌, 타이남단 무슬림에 대한 각기 차등적 정책 집행을 행했다고 볼 수 있다. 결국 방콕과 타이 남단을 배제한 그의 포퓰리즘은 방콕인들과 타이 남단 무슬림의 저항에 직면하였다. 결국 방콕인들은 탁신을 퇴진시키기 위해 노골적으로 군부-군주 동맹의 정치개입을 요청하였다. 아래 <표 11>, <표 12>에서 볼 수 있듯이 2006년 9월 쿠테타를 계기로 탁신의 군부 규율은 수포로 돌아갔고 군부 예산규모는 증폭되었다.

<표 11> 9.19 쿠데타 전후 연간 군비 예산 증가율

<표 12> 9.19 쿠데타 전후 국방부 예산

5. 결론

타이에서 시장국가의 등장은 군부의 이중기능을 대신한 자본의 이중기능의 확대, 강화 과정이었다. 다시말해 안보와 정치를 동시에 책임지겠다던 군부의 목소리를 대신해서 자본이 ‘사적경영’과 ‘국가경영’을 아우르는 이른바 이중기능론이 시장국가의 핵심이 되었다.

요컨대 자본의 이중기능론이 힘을 받을 수 있었던 요인은 탈냉전의 여파가 타이를 둘러싼 지역환경에까지 미치면서 군사안보적 가치의 중요성이 약해지는 반면 상대적으로 경제성장의 가치가 평가절상된 데 있었다. 여기에다가 1980년대 초반부터 시작된 경제자유화의 흐름이 사유화, 규제완화 등으로 표현되면서 민간자본의 비중을 높였다. 때를 맞추어 민간자본은 자신의 행동반경을 경제영역에 한정하지 않고 정치영역으로까지 확장하였다.

그러나 정치적 자유화와 경제적 자유화의 흐름 속에서 탄생한 타이의 시장국가는 공정한 경쟁과 규칙준수, 투명성을 핵심으로 하는 규제국가로까지는 발전하지 못하였다. 오히려 정경유착이 공공연하게 이루어짐으로써 경쟁을 통한 독점의 해체가 아닌 독점의 재생산 내지는 확대가 이루어졌다.

타이 정치사상 처음으로 특정 대기업 집단이 권력의 핵심을 장악한 탁신체제(Thaksinocracy)는 ‘지대추구형 자유화’(rent-seeking liberalization)의 최대 수혜자의 권력의지가 만들어낸 정치적 성과였다. 이때 주목해야 할 하나의 역설은 이러한 발생론적 배경을 갖고 있는 탁신체제가 투명한 거버넌스의 제도화를 목표로 했던 1997년 신헌법의 정치적 산물이었다는 점이다.

물론 탁신체제는 정치사상 초유의 정책 중심의 정당정치, 선거정치를 통해 전례없던 지지층을 조직해내고 국가경영을 책임지는 강한정부를 자처하였다. 초기에는 시민사회의 지지까지 얻었다. 이는 예전에 볼 수 없었던 금권민중주의의 정치적 성과였다. 탁신체제가 줄곳 내세웠던 ‘CEO 거버너(governer)’ 개념은 시장국가를 만들어낸 자본의 이중기능에 대한 정당화 그 자체였다. 그러나 빈곤퇴치라는 사회화의 성격을 지녔던 공적 기능과 자기자본축적에 해당하는 사적 기능의 동시 실현을 목표로 했던 탁신체제의 복합노선(dual track)은 점차 변형되기 시작했다. 초기에 보였던 공적 기능과 사적 기능간의 긴장이 시간이 흐를수록 공적 기능이 사적 기능에 종속되는 양상으로 나아갔던 것이다. 게다가 정치적으로 탁신체제는 권위주의적 거버넌스의 양상을 보였다.

2006년 9월에 발발한 군부 쿠테타는 사적 기능에 대한 공적 기능의 종속화 정도가 심각해지면서 1997년 신헌법체제 하에서는 이에 대한 정치적 심판이 불가능하다고 판단한 시민사회의 요청을 받은 군부-군주동맹의 주도로 실행되었다. 이때의 시민사회는 탁신체제의 세 국민전략, 즉 방콕, 지방농촌, 타이남부 무슬림지역에 대한 차등적 접근에 불만을 갖고 있던 방콕의 중간계층의 주도로 조직되었다.

결국 타이에서의 지배하는 지배계급의 민주주의는 탁신체제 시기에 그 절정에 이르렀다가 파국을 맞았다. 투명한 거버넌스의 확립을 매개로 시장국가로부터 규제국가로의 전환을 꾀하였던 1997년 신헌법도 종언을 거두었다. 결국 1997년 신헌법은 거버넌스의 개혁에 어떠한 기여도 하지 못하였다. 오히려 자본의 이중기능이 정치적으로 정당화되는데 기여하였다.

타이의 사례는 경제적 자유화의 결과로서 등장한 시장국가가 사회화의 성격을 갖는 공적기능이 어느 정도 작동되고 있음에도 불구하고 자유주의적 정치거버넌스를 매개로 독점의 해체로 나아갈 수 있는 투명성, 공정성, 규칙준수의 원리를 제도화한 규제국가로 진화하지 못할 때 민주주의의 해체(de-democratization)에 직면할 수 있음을 보여주고 있다.

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인도네시아 민주화 이후 국가권력의 독점구조 해체과정과 ‘국가’의 재구성

이기호

(성공회대, 민주주와 사회운동 연구소․정치학)

<목 차>

1. 들어가는 글

2. 국가형성과정에서 내재된 갈등과 수하르토정권의 독점구조

1) 국가권력의 독점화 과정과 갈등요인의 내재화

2) 수하르토 정권의 정치적 독점구조의 특징

3. 수하르토 정권의 독점구조 해체과정과 제도화

1) 수하르토정권의 정치적 독점구조의 해체과정

2)  독점구조 해체를 위한 제도화 과정:

4. 독점구조 해체의 사회경제적 배경과 국가의 재구성

1) 정치적 독점해체를 추동하는 사회세력과 그 특징

2) 정권의 위기와 변화를 통한 국가의 재구성

5. 맺음말

1. 들어가는 글

2001년 10월 청년의 날 행사에서 메가와티 당시 대통령은‘국민들이 국가적 이익을 고려하지 않은 채 지역 및 종교 단체의 이익을 우선시 하면서 폭력행사를 자행한다면 단일국가로서의 인도네시아는 존재하지 않을 것이다.’라는 우려를 표시한 바 있다. 메가와티 대통령의 이 언급은 1998년 수하르토체제가 붕괴된 이후 인도네시아가 겪고 있는 국가적 위기의 현주소를 잘 드러내주고 있다. 인도네시아가 직면하고 있는 위기는 단순히 민주화의 위기라기 보다는 인도네시아라는 본질적인 ‘국가’의 성격과 민주화의 과정이 접목되면서 발생한 문제라고 할 수 있다.

1966년에서 1998년 5월까지  인도네시아는 군부와 골카르당이라는 직능단체를 중심으로 한 정치세력이 굳건한 지배세력을 바탕으로 수하르토 정권이 사회곳곳의 이권과 권력을 장악해왔다. 1997년의 경제위기가 초래한 지역폭등 등 민주화운동으로 30년이 넘게 장악된 권력구조의 붕괴가 정치적 독점의 해체 뿐만아니라 사회적 경제적 독점구조까지 해체하기는 쉽지 않아 보였다. 그 이유는 메가와티대통령의 연설문에서 드러나듯이 독점구조의 해체가 국가자체의 해체 곧 분리독립운동으로 이어지는 경우와 종교 및 종족간의 갈등으로 이어지고 있기 때문이다. 곧 사회경제적 독점의 해체를 어느 정도 수준에서 이루어 내야 하는가에 따라 정치사회적 통합이라는 과제도 달성될 수 있기 때문이다.

따라서 본 글에서는 첫째, ‘인도네시아’라는 국가적 특성을 살펴보고자 한다. 그 이유는 다종족 다언어로 특징 지을 수 있는 인도네시아의 복합성과 다양성이 국가라는 틀 안에서 그동안 어떻게 통합유지 혹은 관리되어왔는가에 따라 민주화라는 정치적 기회구조의 변화가 다양성을 어떻게 포괄할 수 있는가를 설명할 수 있기 때문이다.

둘째, 인도네시아에서의 정치적 독점구조의 해체과정을 수하르토정권이 붕괴되는 1998년을 전후하여 현재에 이르는 10년의 과정을 탐색하고자 한다. 1998년이후 하비비부통령의 대통령직 승계와 그 뒤을 이은 와히드 대통령 그리고 탄핵으로 물러난 뒤 메가와티 정권에 이르는 약 6년의 기간은 독립국가인 인도네시아가 민주화를 겪는 과정에서 경험한 과도정부시기라고 할 수 있다. 곧 2004년 최초의 직선제 로 대통령에 당선된 현재의 유도요노대통령에 이르기까지 인도네시아는 여전히 정지적 불안정 속에서 민주화를 진행하고 있다고 할 수 있다.

셋째, 민주화과정에서 제기되고 있는 인도네시아의 정치적 위기의 본질로서 사회경제적 독점구조가 어떻게 재편되고 있는가를 분석할 것이다. 여기에는 지역분쟁을 대표적으로 꼽을 수 있는데, 아체(Aceh), 파푸아(Papua) 등에서 이루어지고 있는 분리독립분쟁과 말루꾸(Maluku), 깔리만탄(Kalimatan), 술라웨시(Sulawesi)등에서 이루어지고 있는 종교 및 종족분쟁에서 나타난 갈등구조는 경제적 사회적 독점구조의 해체와 민주화의 진행이 맞물리면서 일어난 현상이라고 할 수 있다. 따라서 정치적 민주화라는 공간에서 일어나고 있는 지역분쟁은 단순히 종족간의 이질성에서 기인하기 보다는 경제적 독점구조에 기초하고 있을 것이라는 가설 하에 접근해고자 한다.

끝으로 경제적 사회적 독점구조를 해체하는 것을 인도네시아의 민주화이후의 과제로 설정한다면 인도네시아 ‘국가’의 재구성은 가능한 것인가을 모색해보고자 한다.

2. 국가형성과정에서 내재된 갈등과 수하르토정권의 독점구조

1) 국가권력의 독점화 과정과 갈등요인의 내재화

인구 2억 2천만명으로 세계 4위를 기록하고 있는 인도네시아는 ASEAN국가 중 국토면적도 한반도의 9.5배에 달하는 거대한 지역(190만4천㎢)에 1만 7천여개의 섬으로 이루어진 국가이다. 인도네시아는 거대한 규모의 크기와 인구를 가지고 있지만 내부적으로 매우 이질적이며 다양한 분포를 가지고 있다. 예컨대 지역언어가 515개에 이르고 문화전통이 다른 종족이 300여 종족에 이른다고 한다. 종교의 경우에는 대부분이 이슬람으로 87%를 차지하는 비교적 동질성을 보이지만 경제의 중심에는 화교자본이 자리하고 있으며 역사적 경험의 차이는 인도네시아를 하나의 정체성으로 사회적 통합을 해나가기란 대단히 어려운 요소를 가지고 있다. 뿐만 아니라 1만 7천여개의 섬으로 산재해 있는 인도네시아는 지역(섬)에 따라 각기 다른 국가들의 이질적인 식민지경험을 통해 다른 역사적 학습을 경험했고 그 시기도 달라 1950년 단일 인도네시아 공화국을 발족한 이후에 각 종족의 편입과정은 강제적이었고 이미 그 과정에서 지역분쟁을 내재하는 역사를 축적해온 셈이다. 게다가 전체 국토의 6.7%에 해당하는 자바섬에 인구의 60%가 거주하고 있다는 점은 인도네시아의 불균형과 격차를 상징적으로 보여주고 있다.

그러나 이들 통계는 자료에 따라 240개에서 300여개로 다르게 잡히는 것으로 보아 정확한 통계를 내기는 어려운 것으로 보인다. (http://global.korcham.net/Service/Country/appl/SummaryView.asp?nCountryCd=ID 및 www.bps.go.id 등 참조)

신윤환교수는 수하르또의 신질서체제하에서 친중국적을 가졌던 인도네시아 공산당(PKI: Partai Komunis Indonesia)을 정치무대에서 내몰면서 중국문화 말살정책을 추진하였고 그 결과 화교의 존재를 공식적으로 부인하였기 때문에 화교의 존재를 종교나 인구통계에서 찾기 어렵다는 점을 지적하고 있다.(신윤환, 2001, 『인도네시아의 정치경제』서울대학교 출판부.

먼저 언급해야할 갈등의 배경에는 인도네시아 국가의 성립과정에서 보여준 국가권력의 폭력이 장기간 잠복해 있다는 점을 지적해야 한다. 국가의 성립과정은 대체로 폭력을 동반하며 이러한 국가폭력은 국가건설과정에서 정당화되고 동시에 많은 희생자를 만들어 내기도 한다. 이미 독립을 한 동티모르와 독립의 의지를 굽히지 않고 있는 아체지역과 이리안자야 지역에서 지속적으로 벌어지고 있는 유혈사태들은 인도네시아의 사회적 통합이 얼마나 어려운지를 보여주고 있다.

다음의 지도는 분쟁지역의 위치를 나타내고 있는데, 대부분 인도네시아 중심이 아니라 변경 곧 아체는 스마트라섬의 서북부 끝지역이고 이리안자야는 동쪽 끝에 뉴기니아와 접경을 이루고 있다. 동티모르 역시 오스트레일리아와 접경을 이루고 있다. 자바를 중심으로 인도네시아가 무리하게 점령하여 편입시키려한 흔적을 그대로 보여주는 지리적 분포라 할 수 있다.

동티모르의 경우, 18세기 초반부터 포루투칼의 식민통치를 받아오다 1974년 식민지 해방계획을 추진하는 과정에서 인도네시아가 무력을 동원하여 합병을 시킨 곳이다. 이 과정에서 당시 인구 68만명 가운데 10만명의 주민이 희생되었다. 동티모르 사건은 국제적으로 인권유린 상황으로 널리 알려지면서 인도네시아의 권위주의 체제가가 지니고 있는 폭력적인 모습을 가장 잘 드러낸 사례로 알려졌다. 수하르토퇴진후, 하비비가 불과 3개월도 지나지 않아 동티므로의 주민투표를 실시하도록 한 것은 동티모르를 인도네시아로 동화시키는 것이 단순히 어려운 문제가 아니라 얼마나 비인권적인 것인가를 사실상 시인하고 있었기 때문일 것이다.

1996년 노벨평화상을 수상한 동티므로의 호르타씨는 1998년 6월 28일 강의에서 다음과 같이 언급하였다. ‘동티모르는 오스트레일리아와 인도네시아 사이에 있는 조그만 나라입니다. 1975년이후 우리 국민은 인도네시아에 의해 80만명 중 20만명이나 희생당했습니다. 유엔은 인도네시아 군대의 철수를 요구했지만 인도네시아는 이런 요청과 국제적인 요구를 거절했습니다. 인도네시아의 수하르토 정부와 사업적으로 이해관계를 맺고 있는 국가들은 인도네시아의 침략행위를 묵인하고 동티모르의 피해를 외면하고 있습니다’ 손봉숙, 2002. 『동티모르의 탄생』도서출판 답게.에서 재인용. 동티모르의 독립과정을 생생하게 묘사한 것은 손봉숙의 앞의 책을 참조할 것. 당시 손봉숙은 유엔사무총장으로부터 동티모르의 제헌의회를 구성하기 위한 독립선거의 관리위원회 위원장 자격으로 참여하여 당시의 상황을 생생하게 정리하여 책으로 출간하였다.

아체(Aceh)지역의 경우, 포르투칼, 영국, 네덜란드의 지배를 번갈아 받았지만 독립운동은 계속 이어졌던 지역이고 네덜란드가 점령했던 1873년 당시에도 해안가만 네덜란드가 지배했을 정도로 아체지역의 독립운동은 매우 강하였다. 그래서 이미 수카르노 정권시절부터 아체지역은 특별지역으로 선포되고 자치를 어느 정도 인정받았던 것이다. 인도네시아정부가 아체를 특별히 독립시키지 않은 이유는 인구 400만영으로 전체 인도네시아 인구의 2%에 불과하지만 전체 천연가스의 30%이상을 석유는 20%이상을 아체가 생산하고 있고 이는 중앙정부 예산의 13%를 차지하기 때문이다. 아체지역의 독립투쟁과 인도네시아정부의 무력점령은 사실상 지속적인 내전상황을 유지해왔다. 1976년 아체지역에서는 자유아체운동(GAM: Gerakan Aceh Merdeka)을 결성하여 격렬한 독립운동을 벌여왔기 때문이다.

이리안자야의 경우는 아체만큼 격렬하지는 않았지만 1961년 12월 1일 네덜란드로부터 독립을 선포했음에도 불구하고 이 지역에 1963년 인도네시아군이 강제로 점령한 것에 대하여 줄곧 반대하는 운동을 전개해왔다. 1963년 인도네시아정부는 원주민들이 만든 웨스트파푸아 의회를 강제해산시키고 이리안자야로 지역명칭도 바꾸었다. 1969년 자유선택법에 따라 독립을 할 것인지 인도네시아 편입할 것인지를 결정하는 투표에서 이리안자야 주민투표는 인도네시아 군부의 협박과 감시아래 이루어짐으로써 26번째로 편입되었고 국제연합이 이를 공식적으로 인정하는 절차를 가졌다.

이들 지역에서는 본래‘국가’라는 개념이 명료하지 않았을 뿐만 아니라 오랜 기간의 식민통치아래서 근대국가의 틀을 사실상 경험하지 못했다. 그런데 인도네시아의 독립과 더불어 지역의 중심에 해당하는 독립국가 인도네시아에게 강제로 점령당하는 과정을 거치면서 분쟁의 씨앗을 키워왔던 것이다.

2) 수하르토 정권의 정치적 독점구조의 특징

1950년 인도네시아 공화국이 발족되고 군부와 인도네시아공산당 사이의 균형을 유지하면서 정권을 장악한 수카르노는 그 뒤 차별화를 강조하고 32년간의 철권통치를 발휘한 수하르토와 정책면에서 많은 차이를 보이고 있지만 정치적 독점구조를 유지하는 원칙과 원리를 창출해왔다는 점에서 결정적인 공통점을 가지고 있다. 다시 말하면 수카르노정권이 구축한 정치적 독점구조는 수하르토의 정치적 독점을 강화시키는 배경을 이루고 있다고 할 수 있다.

인도네시아 독립의 아버지라고 불리우는 수카르노는 그의 정치적 정당성을 민족주의에서 찾았다. 따라서 정권 초기에는 독립운동의 과정에서 성장한 다양한 세력들을 포용하고 법적으로는 지방분권을 허용하였다. 뿐만 아니라 1955년 국내적으로 최초의 총선으로 국회를 구성하는 한편 대외적으로는 아시아·아프리카회의를 열어 비동맹의 기초가 된 반둥회의를 개최하였다. 그러나 수카르노의 정책의 가장 기본은 법이나 제도를 통해서 이루어가는 국가발전이 아니라 수카르노권력이 창출해내는 원칙이 가장 우선시 되는 국가발전이고 민주주의였다. 수카르노는 위임받은 통치자가 아니라 국부로서 국민들을 계몽하고 훈육하는 절대적 지도자였던 셈이다.

지방분권과 관련하여 1956년에 재정된 재정균형법은 중앙에서 지방에 재원을 분배하도록 명시하였고 1957년에 재정된 지방정부기본법은 식민지시대부터 관행처럼 굳어진 지압수장의 임명권을 페지하고 지방의회가 지방의 수장을 뽑도록 명시하였다. 그러나 실제로 이들 법은 거의 지켜지지 않았다.

수카르노는 스스로 이러한 원칙을 ‘지도받는 민주주의’라 불렀다.

그는 1955년 총선에서 구성된 국회를 1959년에 해산하고 1945년의 독립국가선포당시 만들었던 헌법으로 복귀하여 수카르노 권위주의체제를 공공히 하였다. 1945년 헌법체제의 핵심은 첫째 대통령의 권한을 최대한 강력하게 만드는 것이었다. 예컨대, 단순히 행정부의 수반이 아니라 국군최고통수권자이며 비상사태선언권, 국회동의를 얻어 각종 법률을 제정하고 조약을 체결할 수 있는 권한을 가지도록 하였다. 둘째, 자연히 사법부와 입법부의 기능과 권한은 대통령에 종속적인 경향을 가지게 되었다. 그리고 이를 제도적으로 뒷받침한 것이 국회와 별도로 국가권력 곧 대통령을 뽑는 최고기관으로서 국민협의회(MPR: Majelis Permusyawaratan Rakyat)를 구성한 것이다. 이것이 가능한 했던 이유는 근대국가를 제대로 경험해보지 못한 채 지내온 국민들의 머릿 속에는 가족주의가 삶의 기본적인 원칙이었고 이러한 가족주의에서 주요한 것은 가족의 최고 어른이 가지고 있는 리더십에 대한 복종의 원칙이 확대되는 형태로 이어졌기 때문이다. 곧 개인으로서 권리가 부각되기보다는 가족의 구성원으로서의 의무가 강조되었고 이러한 마음의 습관을 법보다 우월한 실질적인 관행으로 자리잡도록 수카르노의 리더쉽이 발휘되었다.

수하르토정권은 이러한 수카르노정권의 중앙집권화된 정치권력구조를 더욱 강화시키는 방식으로 인계되었다. 수하르토정권은 1960년 9월 30일 쿠데타미수사건을 계기로 수카르노를 추방하면서 정권을 장악하였다. 이 사건을 계기로 수하르토는 정권을 장악하였고 동시에 쿠데타 세력을 공산당세력으로 규정하여 당시 300만명이 당원으로 확보한 공산당 진영을 완전히 붕괴시켰다. 수카르노를 추방한 수하르토는 명분을 중요시하고 민족주의를 강조한 수카르노의 정책과 달리 경제개발이라는 실리를 추구하는 실용주의 노선으로 전환하였다. 당시 냉전체제하에서 비동맹체제를 만들어내는 등 민족주의 노선으로 동남아 블록을 형성했던 수카르노와 달리 수하르토의 경제개발주의는 동남아국가들이 경제개발을 추구하도록 하는데 커다란 영향을 미친다.

당시의 사건은 9월 30일밤 일부 용공파 군인이 장권 6명을 살해하는 사건으로 시작되었다. 그러나 쿠데타 세력은 그들의 움직임을 즉시 눈치 챈 수하르토에 의해 진압을 당했다. 따라서 이 사건의 경위가 실제로 어떻게 되었고 누가 왜 쿠데타를 시도했는가는 이를 진압하고 대통령이 된 수하르토만이 그 진상을 정확히 알고 있을 것으로 추측된다.

그러나 수하르토정권의 경제개발정책은 정치적 독점을 더욱 강화시킨 권력구조에 의해서 그 힘을 발휘하였다는 점에서 정권의 변화가 정치체제에 구조적 변화를 가져오는 것은 전혀 아니었다. 오히려 수하르토정권은 적어도 세 가지 측면에서 정치적 독점체제를 제도화하였다. 첫째, 군부출신인 수하르토는 군부를 국방과 치안 뿐 만아니라 정치 및 사회에도 책임이 있다는 ‘군의 이중기능론’을 강조하면서 군인을 정치 행정의 요직으로 발탁하였다. 곧 수하르토 정권의 본질적인 특성은 군부를 주축으로 하는 군부정권의 성격을 가지고 있다.

둘째, 수카르노체제하에서는 법적으로 지방분권을 시도하였으나 수하르토 정권은 법적으로도 중앙이 지방을 통제하는 방식으로 법체계를 바꾸었다. 이미 수카르노의 재임 마지막 해였던 1965년 수카르노는 지방행정법을 정하여 중앙집권체제를 안착시켰다. 수하르토 정권은 여기서 한 걸음 더 나아가 1973년 국민협의회에서 지방자치란 ‘현실적으로 책임을 지는 지방자치(otonomi daerah yang nyata dan bertanggung jawab)’라고 규정을 하고 지방의 주, 현, 시의 각 수장을 중앙에서 임명하는 방식으로 진행하였다. 1979년에는 촌락행정법을 통해 각 지방의 경계가 관습법에 의해서 구획되었던 ‘전통적 부락’을 중앙에서 일률적으로 재편하여 ‘행정적 부락’으로 재편하고 여기에 관리들을 파견하였다. 따라서 실질적인 마을 공동체를 붕괴하고 정치권력으로 행정적 편의주의에 입각하여 지방을 관리하였다.  이것은 1998년 수하르토 체제가 무너지면서 동시다발적으로 진행된 지역분쟁을 야기하는 주요한 제도적 변화가 되고 말았다.

셋째, 수하르토는 국민협의회(MPR)뿐만 아니라, 5년에 한 번 치르는 총선에서 반드시 승리하도록 골카르(GOLKAR: Golongan Karya)를 강화하였다. 이에 따라 전 공무원이 골카르당원으로 가입하도록 강제하였다. 골카르는 재벌기업 및 전문직업인층을 비롯한 직능대표조직이었다. 수하르토는 이를 정치세력화하여 총선에서는 여당으로서 참가하도록 하여 조직을 강화하고 야당을 억압하여 항상 선거에서 승리하였다. 수하르토정권이 무너진 뒤, 골카르는 99년 1월 정치관계법에 따라 공무원들이 모두 탈퇴하고 정당으로 출범하여 99년 6월 총선에서 22.4%를 차지하여 인니투쟁민주당(PDI: Perjuangan)에 뒤져 제 2당이 되었다.

넷째, 수하르토는 권위주의체제를 정당화하는 기제로 [개발: 픈방구난(Pembangunan)]을 정책목표로 삼아 개발주의국가로 목표를 분명히 하였다. 실제로 수하르토 정권은 경제개발 5개년계획을 세워서 기획하고 실행에 옮기는 작업을 지속해왔다. 그 결과 1970년 1인당 국민소득 77달러에서 금융위기 발생전인 1996년에는 1140달러로 크게 성장하는 결과를 가져왔다. 수하르토의 개발주의국가가 평가를 받는 이유 가운데 하나는 군부중심의 정권하에서도 기술관료를 대거 등용함으로써 경제개발의 수립과 실행을 전문가에게 위임했다는 점이다.

이와사키 이쿠오씨에 따르면 경제정책에 관여한 관료들은 대부분이 버클리대학에서 수학한 전문가그룹이 많았고 그 대표적인 인문들로는 위조요 니티사스트, 알리 와르다나, 에밀살림등이 해당되며 이들을 버클리 마피아라고 부르기도 했다고 한다. 특히 이들느 미국 경제학의 지배적 사고이자 IMF나 세계은행의 입장이기도 한 시장중시의 ‘신고전파 경제학’의 시각에서 국가개발계획청, 재무성, 상업성, 투자조달청 등 주요 경제 관청의 요직을 차지하여 경제개발을 주도해갔다고 한다. (이와사키 이쿠오. 『아시아국가와 시민사회』을유문화사, 2001.)

다섯째, 수하르토 정권의 중앙집중화 전략은 이미 수카르노 정권에서 시작되었던 판짜실라(Pancasila)에 입각하여 주→현→군→촌으로 내려가는 행정관료기구에 대하여 주지사 및 현지사 등에 현지인을 발탁하는 것이 아니라 중앙의 쟈바인들을 내려보냈다. 아울러 주단위의 군사체제에 해당하는 지방군사령관(Kodam)에도 중앙아에서 임명함으로써 쟈바인을 중심으로 한 중앙권력이 행정과 군사력을 지방에서 장악하도록 한 것이다. 이것은 98년이후 커다란 지역분쟁의 불씨로 작동하였다.

판짜실라의 기본 이념 다섯가지는 다음과 같다.

①신앙의 존엄성(Belief in the One and Only God)

②인간의 존엄성(Just and Civilized Humanity)

③통일인도네시아(The Unitiy of Indonesia)

④대의정치 (Democracy guided by the inner wisdom in the Unanimity)

⑤사회정의구현(Social Justice for the whole of the people of Indonesia)

한마디로 수하르토정권은 대통령이 군최고사령관을 겸직함으로써 모든 국가기구를 장악하고 지방에서의 행정력과 군사력을 중앙에 복속시킴으로써 이질적이며 다문화적 다종족적 특징을 기본으로 하는 인도네시아를 중앙에서 조정 관리 동원하는 체제의 개발국가로 추진해가도록 정치적 독점체제를 구조화하였다.

3. 수하르토 정권의 독점구조 해체과정과 제도화

1) 수하르토정권의 정치적 독점구조의 해체과정

수하르토정권의 독점적 정치구조의 해체과정은 1997년에 아시아를 강타한 경제위기와 IMF의 구제금융이 국가권력구조를 해체시키는 형식을 밟고 있다. 수하르토정권의 경제위기는 곧바로 정치위기와 직결되었다. 왜냐하면 수하르토 정권이 만들어낸 정치적 독점구조가 경제적 위기를 축적시켜왔다라고 하는 인식이 이미 국민들 사이에 팽배해 있었기 때문이다. 특히 수하르토정권의 유일한 정당성이 ‘개발주의 국가’였으므로 그 실패의 책임을 지는 것은 당연한 귀결이기도 하였다.

1998년 IMF의 긴급융자 조건은 긴축재정은 물론 수하르토 가족 기업의 청산 등을 요구하였다. IMF의 융자조건에 대하여 수하르토는 국민경제에 대한 조건 곧 국민생활을 지원하는 보조금 감축과 가솔린 세금등 공공요금의 인상조치는 실시하여 국민들 생활을 더욱 어렵게 만들었음에도 불구하고 수하르토대통령의 가족경제 곧 가족이 관계된 기업은 어떻게 해서든지 유지하려고 하자 국민들은 여기에 크게 분노하였다.

이완 팔스라는 인도네시아의 국민적 가수는 1980년대 수하르토정권을 은유적으로 비판하는 가수로 유명했다. 다음의 기사는 타임지에 실린 이와에 대한 기사이다. 이완은 2006년 타임지가 특집으로 편집한 아시아의 영웅들이라는 기사의 인물로 선정되었다. 그는 인도네시아에서 행해지고 있는 부정 부패 정실주의(독점 혹은 족벌정치로 번역되기도 함)가 대통령자신과 가족들 그리고 그의 친구들에 의해서 저질러지고 있음을 노래를 통해 상징적으로 보여주었다. <…he has been a thorn in the side of those who would abuse their power. In 1984, Fals was hauled in for a song that touched a nerve with the then Suharto regime. Mbak Tini (Miss Tini) told the story of a hooker who opened up a roadside coffee stall and married a truck driver hauling dirt. Problem is, the husband's name was Suharto and the wife was short and fat, not unlike the First Lady, Ibu Tien (Mrs. Tien). Fals insists that the song was not about the former First Couple. But he is as unconvincing now as he was then. …> (http://www.time.com/time/asia/features/heroes/fals.html)

앞서 언급한 바와 같이 수하르토정권의 권위주의체제가 장기 집권을 할 수 있었던 또 하나의 이유는 정당은 아니지만 사실상 정치세력으로 힘을 발휘했던 ‘골카르’라고 하는 직능단체의 대표들이 사회적 지지체를 구성하였고 동시에 군부를 장악하였으며 인구의 절반을 차지하는 쟈바인들과 인구의 87%에 해당하는 이슬람에 기반을 두었기 가능했던 것이다. 좀 더 살펴보면 수하르토의 개발주의국가를 추진하는 과정에서 해외자본과의 관계에서 성장한 신흥중산층이 형성되었고 초기에 이들은 수하르토정권의 지지자였다. 이러한 사회구성은 강자가 약자를 독점하는 방식으로 이어졌으나 그 방식이 이미 제도화된 통치방식이었다는 점에서 공고 했다.

그러나 수하르토대통령의 독점구조가 제도를 통해서 이루어지기 보다 점차 수하르토 대통령 개인에 의해서 자의적으로 이루어지고 그 가족들이 주요기업을 독차지하면서 이른 바 정치독점의 제도적 운영이 개인적 운영으로 바뀌면서 권위주의체제를 유지해온 기반내부에 균열이 생기기 시작하였다. 곧 수하르토 개인과 가족들이 인도네시아의 부정,부패,정실주의(KKN: Korupsi, Kolusi, dan Nepotisme)에 비판적 목소리를 내기 시작한 것이다.

먼저 수하르토체제의 이반은 수하르토 정권이 형성해낸 중간층에서 시작되었다고 할 수 있다. 1980년대 인도네시아의 권위주의적 독점구조는 사회 모든 영역을 통제하려고 했지만 행정력으로는 한계가 있었다. 특히 개발이 다수자가 소수자를 억압하는 형식으로 이루어졌기 때문에 사회적으로 빈부격차가 심화되면서 지방에 사는 사람들과 도시빈민등은 소외계층으로 등장하기 시작하였다. 이러한 소외계층에 대한 지원을 국가가 지원하는 데에 한계를 보이면서 NGO들이 그 역할을 맡았다. 적어도 80년대 초기에는 정부가 구상한 경제발전에 부합하는 방향에서 중간층이 중심이 된 NGO들은 정부의 보조역할을 담당하는 측면이 있었다. 그러나 1990년대로 접어들면서 NGO들은 권력남용에 대한 환멸을 느끼면서 1990년 12월 19일 바투란덴선언(Baturraden Declaration)을 채택하고 보수적 개발주의를 대체하는 민중지향적 전략을 표방하기 시작하였다.

이와사키교수는 ‘수하르토 개발주의국가는 국민의 정치참여를 엄격히 규제하였기 때문에 NGO는 먼저 정부 행정을 대체하는 영역에서 활동을 시작하였으며 일부 NGO는 점차 정치영역에까지 발을 들여놓아 인권과 민주화를 내세워 정부 비판운동을 시작하게 된 것’이라고 설명한다. (이와사키, 2001, 앞의책, 118쪽.)

당시 골카르라는 정치세력과 시민사회세력인 NGO로부터 지지를 받았던 수하르토정권은 1990년대 이후 점차 이 두 세력으로부터 지지를 잃게 된 것이다. 1998년 5월 트리삭티 대학의 학생들이 수하르토정권 퇴진을 요구하였고, 군이 발포를 하면서 희생자가 발생하자 군중소요는 걷잡을 수 없게 되었다. 5월 16일, ‘개혁을 위한 인도네시아 국가위원회’가 창설되고 학생들 뿐만 아니라 전직 각료와 일부 군인 그리고 일부 이슬람 지도자 및 반체제 지식인들이 합류하였다. 수하르토에 대한 정식 퇴진요구는 골카르 의장이며 국회의장이기도 한 하르모코가 하였고 수하르토 대통령은 퇴진요구를 거절할 수 없었다.

2)  독점구조 해체를 위한 제도화 과정:

수하르토 퇴진이후, 2004년의 직선제 개헌에 의한 대통령선거까지 약 6년간 3명의 대통령이 정치적 과도기를 이끌어 왔다. 그러나 이 과도기는 혼란스럽기 보다는 민주화를 향해가는 경로에서 크게 이탈하지 않고 진행되어왔다는 점에 주목할 필요가 있다. 실제로 메가와티 부통령이 와히드대통령의 탄핵으로 대통령직을 승계한 것이 2001년이므로 3년동안 수하르토의 하야, 하비비의 승계, 와히드에로의 정권교체, 와히드 탄핵 그리고 메가와티의 대통령직 승계로 이어지는 정치권력구조는 매우 드라마틱한 것이었다. 그럼에도 불구하고 정치권력이 민주적 과정으로 변동되었다는 점은 인도네시아의 정치적 독점이 해체과정이 새로운 제도화를 만들어가고 있음을 반영한다. 아울러 여기에는 수하르토 정권하에서 권력의 중심에 있었던 군부가 침묵 혹은 정치적 중립을 지키고 있었다는 사실도 중요하게 작용한 것으로 판단된다. 다음에서 2004년에 이르는 민주화과정에서 정치적 독점이 어떻게 해체되어갔는가를 특징별로 살펴보기로 한다.

수하르토체제이후 인도네시아의 국가통치제도의 변화에 대한 자세한 내용은 다음의 논문을 참조할 것. 佐藤百合、＇インドネシアの国家統治制度:スハルト後に何が変わったか＇杉島敬志·中村潔（編）、２００６，『現代インドネシアの地方社会』東京：NTT出版.

(1)정치적 자유의 법제화

수하르토 퇴임이후 부통령에서 대통령으로 승격한 하비비는 같은 정권을 계승했지만 수하르토대통령이 물러나야 했던 이유들로부터 수하르토 정권의 실책을 비판하고 새로운 개혁을 주도해야 하는 입장에 섰다. 실제로 하비비는 [개혁]을 내걸고 법 제도를 개혁하기 시작하였다.

하비비 대통령은 취임직후 민심을 수습하고자 정치범을 석방하였고 언론과 사상의 자유를 보장했다. 그 결과 신문 방송의 허가제를 등록제로 변경하였고 집회 결사의 자유를 보장했다. 특히 그는 1998년 국민협의회에서 ‘기본적 인권보장(Piagam Hak Asasi Manusia)’을 채택하였고 그 다음 해  ‘기본적 인권법’을 제정하였다.

선거제도 역시 정당법, 선거법, 의회구성법 등 정당3법을 틍해 다양한 정당활동을 보장하였고 촌단위에서의 정치활동 역시 자유롭게 이루어지는 것을 허가하였다. 물론 골카르에 가입했던 공무원들은 모두 탈퇴하고 골카르 역시 만년여당에서 선거 앞에서 대등하게 경쟁해야 하는 정당으로 위상이 바뀌었다. 선거과정 역시 과거 내무부에서 다루던 영역이 점차 중립적인 총선거위원회로 출범할 수 있을지를 두고 보아야 할 것 같다.

(2) 국회의 위상 회복

1999년 헌법개정은 1945년헌법에서 명기된 임기 5년에 재임을 몇 번이고 허용했던 대통령의 임기에 관한 법률을 재임에 한 번만 허용함으로써 대통령의 임기는 최대 10년이 되었다. 아울러 대통령의 법률제정권은 폐지되고 정당에 관한 감독권, 해산권은 최고재판소의 권한으로 옮겨갔다. 일부 국회의원의 임명권도 폐지되어 국회의원은 전원이 선거를 통해 선출되도록 하였다. 곧 대통령은 임기가 10년 이내로 줄어들고 정당에 개입할 수 있는 여지를 없앴으며 국회에 대하여도 간섭할 수 없도록 한 것이다.

반면에 국회는 입법권, 예산심의권, 행정부의 감독권을 가지고 있음을 새로운 헌법은 명기하고 있다. 대통령이 국회에 영향력을 행사할 수 있는 가능성을 없앰으로써 수하르토 체제하에서와 같이 대통령의 밑에서 보좌하는 위상의 국회가 아니라 대통령 및 행정부를 견제하고 감독하는 기능을 갖춘 것이다. 예컨대 국회는 입법권 뿐만 아니라 국정조사권을 가지며 필요시 행정부의 각료 및 관료들을 불러 질문하고 영향력을 행사할 수 있는 권한 또한 가지게 된 셈이다. 대통령이 독점했던 정치권력을 3권분립의 형태로 나누어 갖게 된 것이다.

(3) 지방분권의 확립

인도네시아의 특성상 지방분권은 인도네시아 정치구조에 커다란 지각변동을 가지고 왔다. 수하르토체제하에서의 정치독점은 권력구조의 독점일 뿐만아니라 중앙이 지방을 모두 통제함으로써 지방을 중앙의 정치독점에 복속시키고 있었다. 그러나 수하르토가 사임하고 이를 계승한 하비비대통령은 개혁의 상징적 조치로 지방의 권한을 돌려주는 지방분권정책을 과감하게 시행하였다. 곧 1999년 지방행정법과 중앙·지방재정균형법을 만들어 2001년부터 시행하도록 한 것이다. 특히 하비비대통령의 이러한 조치는 아래로부터의 요구가 먼저 있은 뒤 이룬 것이 아니라 개혁의 상징적 조치로 위에서 먼저 실시된 것이다. 곧 하비비정권은 개혁의 이니셔티브를 쥐고 동시에 지방에 대한 중앙의 기획을 관철시킬 수 있는 여지를 남겨두고자 했던 것이다.

지방자치법에 관한 새로운 법률제정으로 지방의 대표를 중앙에서 임명하는 것이아니라 지방의회가 선출하도록 함으로써 지방의 자율권은 물론 지방에서도 행정부와 입법부가 서로 견제하도록 한 것이다. 동시에 중앙정부가 가지고 있던 막강한 권한은 축소되고 국방, 외교, 사법, 재정, 종교이외의 권한은 지방이 자율적으로 행사할 수 있게 되었다. 동시에 지방자치의 핵심단위가 주가 아니라 현이 됨으로써 주가 현을 감독할 수 있는 기능도 사실상 폐지되었다고 할 수 있다. 또한 기초단위에서도 민주화가 진행되었다고 할 수 있는데 촌락행정에서도 촌락의회를 설치하여 촌락의 주민들이 의회를 구성하고 의회는 촌장을 감시할 수 있도록 하였다.

중앙과 지방의 재정문제에 대해서도 커다란 변화가 이루어졌는데 그것은 풍부한 천연자원을 가지고 있는 지방의 수입구조의 변화였다. 수하르토 체제하에서는 지방의 천연자원수입을 모두 중앙이 갖고 통제하였으나 새로 바뀐 법은 천연자원의 수입을 지방에게 80% 환원하도록 명기하고 있다. 다만 원유의 경우는 15% 천연가스의 경우는 30%만을 지방에 환원하기로 되어 있다. 게다가 국가는 지방정부에게 국가 수입의 25%이상을 지방교부금으로 지불하도록 명시하고 있다. 곧 지방정부의 과세권이 부활되고 재정자립도가 확립되어 감으로써 지방의 실질적 자율권을 부여하고 있었던 것이다.

그러나 인도네시아는 성립과정에서 다양한 민족과 지역을 병합하고 이를 중앙에서 사실상 식민화시키는 과정이 있었다는 점에서 지방자치는 독립운동으로 이어질 소지를 항상 가지고 있었다. 실제로 동티모르는 1999년 주민투표를 통하여 독립을 선포하였고 이 사실은 다른 지역에도 상당한 파급 효과를 가지고 있었다. 특히 아체(Aceh) 지역과 이라안 자야(Irian Jaya)지역의 독립운동은 활성화되어 정부는 이들 지역에 대해서는 특별자치법을 실행하여 자율성을 최대한 부여하되 독립을 절대로 허용하지 않는 정책을 고수하고 있다.

4. 독점구조 해체의 사회경제적 배경과 국가의 재구성

1) 정치적 독점해체를 추동하는 사회세력과 그 특징

인도네시아의 NGO는 크게 보아 두 가지 종류로 나뉜다. 이러한 분류는 처음부터 둘로 나뉘어진 것이라기 보다는 인도네시아의 정치과정에서 역사적 필요가 그렇게 만들었기 때문이다. 대체로 인도네시아의 초기 NGO들은 신질서 인도네시아(New Order Indonesia)의 시기에 발생한 것으로 평가된다. 이 당시 NGO는 개발NGO의 성격을 가지고 등장하였다. 대체로 가족계획, 에이즈의 예방 등 건강문제, 소규모 기업육성, 기술발전 등에 관심을 가졌다. NGO활동에는 개발주의 국가하에서 성장한 신흥 중산층들이 많았으며 이 가운데 일부는 골카르라는 준정치세력이자 준 사회세력관의 관련을 가진 경우가 많았다.

최초의 근대적 NGO라고 할 수 있는 단체는 이미 수카르노 정권 시절인 1957년에 만들어진 인도네시아 가족계획그룹(PKPI: Perkumpulan Keluarga Berencana Indonesia) 등을 들 수 있지만 NGO가 훨씬 더 보편적 형태로 나타나기 시작한 것은 70년대이후에 들어와서 등장한 개발 NGO들에서 찾는 것이 일반적이다.

그러나 개발의 그늘에 가리워진 사회불평등 구조를 개선하고자 하는 NGO들이 동시에 늘어나기 시작하였다. 이들은 법률을 상담하거나 소비자의 권리를 도와주거나 환경보호를 하는 경우가 많았다. 이들은 개발위주의 전략이 가지는 사회적 문제를 이해하고 있었으나 반정부활동으로까지 가는 경우는 드물었던 것으로 보인다. 그리고 어느 쪽이든 외국의 지원과 원조를 받는 경우가 많았다.

1990년대에 들어오게 되면 이들 NGO를 중심으로 수하르토체제에 대한 비판적 입장을 취하기 시작하였다. 새로 만들어진 NGO들보다는 기존의 개발주의 전략에 동참했던 NGO들이 점차로 수하르토정권의 부정부패와 권력남용에 대한 환멸을 느끼면서 국민들의 목소리를 대변하는 경향으로 나타났다. 이들은 1990년 12월 19일 바투라덴 선언(Baturraden Declaration)을 채택하고 개발주의 전략에서 민주지향적 전략으로 입장을 선회하기 시작한다. 이 과정에서 인도네시아의 NGO는 친정부적 NGO와 반정부적 NGO로 구분되기 시작하였다고 할 수 있다.

1998년 금융위기로 시작된 폭발적인 변화는 NGO들의 역할을 크게 바꾸어 놓기 시작하였다. 격변의 과도기에는 과거와 달리, 단기간에 일시적으로 활동할 것을 목적으로 하고 특정한 정치적 쟁점을 제기하려는 경우가 많았다. 예컨대, 종교적 갈등에 평화적 메시지를 전달하고자 종파를 초월해 만들어진 세루니(SERUNI)와 1998년 ‘사회적 문제에 관심을 가진 어머니들의 목소리(SIP)'가 대표적인 경우이다. 그러나 멜라니 교수에 의하면 비상대책활동의 성격을 가지고 일시적으로 조직되었으나 새로운 형태로 발전하면서 시국상황의 변화에 따라 운동을 지속적으로 전개해가는 양상을 보였다고 한다.

예를 들어 <사회적 문제에 관심을 가진 어머니들의 목소리>와 <다른 종파간에 대화를 위한 사회(MADYA)>등은 개혁후 상황에 적합한 구조적 변화를 이루어내기 위해 현재까지 활동하고 있다고 한다. 분쟁지역에서 증가하고 있는 여성들에 대한 폭력문제를 해결하기 위해서 1998년에 형성된 또다른 비상대책 활동단체인 <반폭력을 위한 사회>라는 단체가 있었는데, 좌파, 민중운동가에서 지식인, 정부관료의 부인들에 이르는 다양한 계층의 여성들로 구성된 이 단체는 하비비가 대통령으로 권력을 승계하자 여성폭력에 대한 국가위원회라는 국가 기구를 설립하도록 실력행사를 하였다. 아울러 이 단체는 현재에도 인도네시아 전역에 걸쳐 여성에 대한 폭력을 바로 잡는 여성 NGO들간의 네트워킹을 구축하고 있다고 한다.

1997년과 1998년의 정치 경제 사회의 커다란 변화를 경험하면서 인도네시아는 바로 그 전해인 1996년에 10,000개의 NGO까 2000년에 70,000여개로 일곱배나 늘었다고 한다. 허나 NGO의 임시적 성격과 빠른 변화 등으로 정확한 통계를 아는 것은 대단히 어렵다. 그러나 1998년이후에는 두가지 종류의 NGO에서 좀 더 다양한 형태의 NGO가 등장하고 있다는 점을 멜라니교수는 강조하고 있다. 그녀의 주장에 의하면 다음과 같다.

Bonnie Seitawan, "LSM sebagai Kekuatan Social Baru" (NGO as a New Social Force), Kompas, Pustakaloa, Sabuatu, 17 April 2004를 멜라니 부디안타, 2004 ‘인도네시아의 NGO와 민주화과정: 전망과 당면과제’(광주문화예슐진흥원, 아시아 시민문화네트워크 구축을 위한 포럼, 2005. 7.25-26)에서 재인용.

정부와의 거리를 두고 나누게 되는 구분에 의해서 이루어진다. 혹자는 이를 민주화 NGO 곧 발전적 NGO라 칭하여 분류하기도 한다.

멜라니 부디안타, 2004. 앞의 글.

‘개혁이후 새롭게 형성된 NGO들 사이에는 그들의 지지가반으로 정체성 정치학(identity politics)을 이용하는 단체들도 생겨났다. 또한 이슬람 등의 종교적 단체외에도 민족적 NGO들이 있다. 신질서 체제기간동안 억압받던 중국계 인도네시아인들은 이제 그들의 문화적 정체성을 자유롭게 표현하고 새로운 정치적 풍토의 결과로 많은 중국계 인도네시아 단체들이 생겨났다.’

수하르토 정권하에서 90년대이후 NGO들이 국가 주도형 개발 프로그램에 보조역할을 하던 단계에서 한걸음 더나아가 정치적 비판의식을 형성하기 시작하였고 98년을 전후한 전환기에는 NGO들간의 네트워크 혹은 기동성있는 NGO들이 출현하면서 정치 및 사회개혁 세력으로서 위상을 가지기 시작한 것으로 보인다. 곧 첫째, 인도네시아의 NGO들은 여전히 개발 프로그램을 보완하는 개발 NGO들과 둘째, 시민사회형성을 위한 다소 비판적인 세력들 셋째, 세계은행이나 다국적 기업에 대한 비판과 정부정책을 비판하면서 연대를 통한 애드보커시활동을 중시하는 근본주의적 NGO들로 나누어 볼 수 있다. 이들은 향후 인도네시아의 발전전략에 대하여 각기 조금씩 다른 입장을 가진 것으로 보이며 국가권력이 점차로 분권화되어가는 추세를 감안할 때 사회개혁의 추동세력으로 역할을 할 가능성이 점차 많아질 것으로 기대된다. 문제는 이들이 현실적인 대안을 어떻게 만들어낼 것인가 하는 점과 시민들의 참여 및 지식사회의 참여를 통해 전망과 실천을 동시에 끌어내야 할 것이라는 점이다.

2) 정권의 위기와 변화를 통한 국가의 재구성

수하르토 정권의 위기는 총체적인 어려움을 드러냈음에도 불구하고 급격한 지배권력의 몰락이라는 형식을 밟지 아니하고 당시 부통령이었던 하비비가 대통령직을 승계하여 정부가 주도하는 개혁정치로 민주화과정을 이어갔다는 점에 주목할 필요가 있다. 물론 1997년 외환위기에 대한 부적절한 대응과 1998년 반정부시위 및 5월의 유혈충돌 등이 수하르토정권을 몰락하게 한 계기였지만 직접적인 절차는 집권여당인 골까르와 군내부가 수하르토 대통령의 퇴진을 요구하는 형식을 밟음으로써 ‘수하르토’라고 하는 개인을 퇴진 시켰다는 점이다. 하비비대통령의 정권계승이후에도 국민협의회에서 야당인 와히드대통령이 선출되고 다시 탄핵으로 물러난 뒤 메가와티 대통령이 당선되는 등 불과 3 년사이에 대통령이 세 번이나 바뀌었지만 어디까지나 이것은 혁명적인 변화라기보다는 정치권 내부에서 절차에 의해 이루어진 권력이동이었다는 점에서 체제내적 변화를 의미한다. 국가와 시민사회 간에 밀고 당기는 길항작용으로서의 다이나믹한 권력변화라기보다는 정치권내부에서의 합법적인 권력투쟁의 방식으로 이루어졌다. 이것은 권력을 둘러싼 정치세력내부의 힘의 이동을 초래했지만 시민사회의 정치적 개입내지는 시민사회의 정치적 세력화와는 여전히 거리가 있다는 점에서 인도네시아의 정치변화는 위로부터의 변화라는 성격을 가진다.

예컨대 하비비 대통령은 수하르토 대통령의 맏딸이었던 시띠하르디얀띠 사회복지부장관을 경질하고 수하르토의 오랜 친구였던 하산 통상산업장관을 해임하는 등 인사조치를 단행하였으나 수하르토 체제의 내각에 기용되었던 16명의 장관이 그대로 포함되었기 때문에 정치권력의 구조적 변화 혹은 본질적 변화와는 거리가 먼 것이었다. 게다가 국민협의회가 대통령을 선출하는 방식에도 변화가 없었다. 곧 하비비 대통령의 헌법개정 및 다양한 제도적 개혁은 기존 정치권력이 유지되기 위한 수준에서의 개혁이었다는 점에서 개혁의 양면성을 보여주는 것이다. 와히드 대통령의 탄핵 역시 시민들의 저항에 의해서 이루어졌다기 보다는 정치적 세력간에 이루어진 합법적 절차에 의해서 이루어진 변화였다. 말루꾸제도의 종교분쟁과 아체독립운동을 진압하는 과정에서 빚어진 학살 때문이 아니라 그럼에도 불구하고 해결되지 않은 지역 갈등과 정치개혁의 미진, 경제회복의 실패 그리고 결정적인 것은 와히드 본인을 비롯한 관료들의 부패에 기인한 것이었다. 하비비, 와히드, 메가와티 등은 나름대로 개혁정치를 전개하였으나 정치권력의 본질적 구조변화가 이루어지지 않은 채 제도적 변화만을 꾀했다는 점에서 인도네시아의 민주화공간은 정치적 독점을 해체하는 일에 집중되었을 뿐 정치적 독점과 사회적 독점 그리고 경제적 독점의 복합적인 독점구조로서의 권력을 해체하는 것은 아니었다.

그럼에도 불구하고 수하르토의 퇴임이후 발생한 새로운 정치적 기회구조는 아래로부터의 변화를 요구받기 시작하였는데, 그것은 인도네시아의 중앙정부에 대한 변화라기보다는 중앙정부가 지방에 대해서 행사하는 권력의 힘을 줄이기 위한 독립운동의 성격을 지닌 것이었다. 특히 수하르토 정권하에서 억압적으로 동화 혹은 통합된 지역과 종족들은 단순히 정치적 독립이 아니라 경제적·사회적 자율성을 확보하기 위한 운동으로 나타났다. 곧 중앙의 변화가 위로부터의 변화라면 지방에서는 아래로부터의 변화를 요구하는 움직임이 나타난 셈이다. 대표적인 변화는 1999년 8월에 실시된 동티모르의 독립을 묻는 주민투표가 실시되었다는 사실이다. 주민투표를 통한 동티모르의 독립은 수하르토정권이 실추하였던 국제신뢰를 회복하고 인도네시아가 민주주의로 가고 있음을 확실하게 보여주기 위한 측면이 강하였으나 동시에 내부적으로 각 지역의 독립운동에 미친 영향은 쉽게 수습하기 어려운 것이었다. 메가와티대통령 또한 분리독립운동을 추진해온 아체지역 반군단체인 자유아체운동(GAM: Gerakan Ache Merdeka, Free Ache Movement)와 평화협정을 체결하고자 노력하였으나 2003년 4월 평화협정이 최종적으로 결렬되자 메가와티 정부는 이 지역에 계엄령을 선포하고 무차별적 체포와 학살을 단행하였다.

인도네시아의 민주화공간은 이러한 측면에서 보면 세 가지 수준에서 진행되어가고 있었던 것으로 보인다. 하나는 정치권력의 민주화라는 측면에서 부정부패와 정치적 무능에 대한 평가가 제도적으로 정권교체를 유도할 수 있는 절차적 민주화에 관한 것이다. 이것은 2004년 헌법개정이후 대통령직선제개헌이 이루어지는 과정에서 명백히 드러났고 그 이후 지금까지 꾸준히 진행되고 있는 것이다. 의외로 많은 시위와 지역에서의 학살에도 불구하고 인도네시아의 중앙정부는 안정된 정치변화를 보여주고 있다는 점에서 정권의 불안정이 정치적 불안정으로 이어지기 이전에 제도적 변화가 순발력 있게 대응하는 양상을 보여주고 있다고 할 수 있다.

둘째는 시민사회의 성장에 따른 민주화의 진전이다. 과거 친정부적 성향으로 성장했던 NGO가 이제는 다양한 사회문제에 관심을 가지고 활동하는 자율적인 조직으로 재편되어가고 있다. 이들 NGO는 정치 문제 뿐만 아니라 환경, 에너지, 지역발전, 복지 문제 등 다양한 영역에서 사회적 문제들을 해결해가고자 노력하고 있다. 이들의 활동은 흩어져 있는 시민사회를 다양한 지점에서 조직화함으로써 시민들이 사회적 개입할 수 있는 기회를 넓혀주고 있고 동시에 정치권력이 감당하지 못하거나 문제로 부각시키지 못한 사회경제적 문제들을 제기함으로써 사회적 아젠다를 만들어가는데 기여하고 있다고 할 수 있다.

세 번째 수준은 중앙 혹은 전국적 수준이 아니라 지역에서의 종족 간 갈등 및 분리독립운동을 추구하는 지역에서의 민주화에 대한 요구를 들 수 있다. 이 문제는 수카르노의 민족주의와 수하르토의 경제개발전략을 거치면서 하나의 근대국가 ‘인도네시아’를 구성해온 과정에 대한 직접적인 문제제기이고 사실상의 투쟁국면이라는 점에서 근대국가 인도네시아에 대한 전면적인 도전이라고 할 수 있다.

특히 세 번째 수준은 인도네시아의 지역분쟁 혹은 갈등으로 다루어지면서 단순히 분리 독립운동 내지는 지역갈등 문제로 다루는 경향이 있으나 실제로는 기존의 근대국가 인도네시아에 대한 본질적인 재편을 요구하는 것으로 이해하는 것이 더 타당할 수 있기 때문이다. 특히 여기에는 사회경제적 독점구조를 유지하기 위한 인도네시아라는 총제적인 국가의 이해가 정권의 이해보다 선행하고 있기 때문에 정권의 변화와 권력의 민주화가 이루어진다고 해도 쉽게 해결할 수 없는 문제이기 때문이다. 지역에서의 분리독립 등의 요구는 국가권력의 민주화가 아니라 국가권력의 본질적인 재편 곧 국가의 재구성을 요구하는 문제이기 때문이다. 실제로 이 문제는 대만과 중국, 북한과 남한이라는 국가간의 관계라기 보다는 특수관계로 규정되는 독특한 관계설정 속에서 독립과 연합을 어떻게 구성할 것인가하는 문제와는 접근 방식은 다르지만 본질적으로 같은 맥락에서 이해될 수 있다고 본다.

인도네시아의 경우는 독특한 민족주의와 이슬람이라는 종교 자바를 중심으로한 사회경제적 지배계급의 성장 등으로 다양한 층위의 사회구성세력이 정치적 관계를 만들어내고 있다. 대표적인 것은 화인자본이 인도네시아의 사회구조로 편입되는 과정에서 찾아볼 수 있다. 화인들은 수하르토 체제하에서 매우 억압을 당하였지만 화인들의 자본은 꾸준히 성장하였고 인도네시아정부는 화인들을 소수민족으로 분리하기 보다는 차별과 억압을 통해서 인도네시아로 동화 편입될 것을 요구하였다.

그러나 이러한 동화 및 편입정책은 지방에서는 다르게 나타났다. 지역의 경우에는 지역사회가 가지고 있는 동질감과 토지를 매개로 형성된 유대감이 더욱 강하여 인도네시아로 동화되기 보다는 그들만의 자치권을 행사하려고 하는 경향이 더욱 컸다고 할 수 있다. 그리고 가장 중요한 것은 화인들은 동화정책과 통합정책을 통해서 자신들의 자본을 보장받을 수 있었고 사회경제적 지위를 확보함으로써 정계의 후견인 역할을 통해 영향력을 행사할 수 있었지만 지역의 경우에는 자신들의 지역이 인도네시아에 통합됨으로써 지역의 자원을 중앙에 뺏기는 결과를 나았고 자신들은 정치적, 사회적, 경제적 차별이라는 3중의 차별을 받았기 때문에 자바지역을 중심으로 성장한 화인들과는 근본적으로 다른 입장에 처해 있었다고 할 수 있다.

5. 맺음말

인도네시아의 민주화과정은 두 가지 이질적인 변화를 동시에 내포하고 있다. 하나는 중앙에서의 변화이고 다른 하나는 지방에서의 변화이다. 중앙에서의 변화는 수하르토 정권이후 정치적 독점체제의 해체가 민주적이고 평화적으로 진행되어왔다는 점이다. 비록 과도정부였지만 3년 사이에 세 명의 대통령이 바뀌는 정치적 혼란이 또 다른 폭동이나 내분을 야기하기보다는 정치발전으로 이어지고 있다는 점이다. 이들은 선거라는 제도를 발전시켰고 정권교체를 이루어냈으며 다양한 세력들이 정당의 형태로 정치영역에 들어오도록 유도하였다.

다른 하나는 가까운 폭력에 기반을 두고 진행되어왔던 지역분쟁이 여전히 해소되고 있지 않지만 국가(중앙정부)와의 관계에서 빠르게 제도적 변화로 옮겨가고 있다는 점이다. 동티모르의 독립은 비록 극단적인 조치이지만 이를 상징적으로 보여주고 있다. 다만 아체와 이리안자야의 경우, 인도네시아의 정부가 어떠한 대안을 내놓을 수 있을지는 아직 미지수이다. 지역의 경제적 자립을 최대한 보존해주는 방향으로 나아가고 있지만 이 지역의 주민들은 독립을 원하고 있기 때문이다.

결과적으로 인도네시아 사회는 1945년 독립된 이래로 민족주의에 입각한 국가형성(수카르노체제), 개발주의에 입각한 국가발전(수하르토체제)이후, 권위주의를 해체하고 민주주의와 분권을 제도화하는 단계에 들어섰다. 역설적으로 현재의 이 단계는 지난 반세기 동안 인도네시아를 형성해온 강한국가를 해체하는 과정이기도 하다. 국가형성과정에서 군사력에 의해 폭력적으로 합병되거나 제압된 소수민족들의 정치경제적 요구들이 이러한 물리적 강제력에 의해 억지로 포함된 국가의 내부로부터 벗어나고자 하는 움직임이 있는 것이다.

이 문제는 지방을 달래거나 이권을 내주는 것만으로 해결되기 어렵다는 데에 그 딜레마가 있다. 인도네시아의 국가에 대한 비전을 근본적인 틀에서부터 다시 제시할 필요가 있는 것이다. 예컨대 인도네시아의 맥락에 부합하는 연방주의를 구성하고 각 지역을 사실상 독립적 지위를 부여할 수도 있다. 그 가능성은 희박하지만 ASEAN국가들의 맹주로서 인도네시아의 국가재편의 과정은 그 파급효과가 클 수 밖에 없다. 본 글에서는 인도네시아의 독점해체과정을 국내적 변화에 국한해서 다루고 있으나 동남아의 틀 혹은 인도네시아와 국제관계 속에서 독점해체의 과정을 분석하는 글은 향후 연구과제로 중요하게 다루어질 필요가 있다.

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포스트이행하 필리핀의 사회경제적 독점과 그 변형적 재편

박승우

(영남대학교, 사회학)

<목 차>

1. 머리말

2. 민주주의 이행 이전의 경제엘리트와 경제적 독점

1) 1986년 이행 이전 필리핀의 경제엘리트들

2) 마르코스 독재체제하의 크로니 자본가와 경제적 독점

3. 포스트이행하의 경제적 독점의 변형적 재편: 변화와 지속

1) 마르코스 독점체제와 크로니 자본주의의 해체를 위한 개혁작업

2) 라모스 정권하 경제개혁과 그 한계

3) 아로요 정권하의 조세감면 조치

4. 계층적, 지역ㆍ종족적 불평등

1) 계층 간 사회경제적 격차

2) 지역 간, 언어ㆍ종족집단 간 사회경제적 격차:

무슬림 민다나오 지역의 차별과 배제

5. 이론적 함의: 포스트이행하 사회경제적 독점과 민주주의 공고화

1) 지역적ㆍ종족적ㆍ불평등과 민주주의 공고화

2) 경제적 독점의 변형적 재편과 민주주의 공고화

6. 맺음말

1. 머리말

필리핀은 1970년대에 마르코스(Ferdinand Marcos)의 독재하에서 민주주의의 일시적 역류를 경험하긴 하였으나, 오래지 않아 민중혁명을 통해 민주주의를 복원시킨 나라이다. 1986년의 피플파워 혁명은 제3세계에서 소위 민주화의 ‘제3의 물결’을 선도해 내었던, 세계 민주주의 역사에서도 중요한 의미를 가지는 사건이었다. 그리고 피플파워를 통한 민주주의로의 ‘이행(transition)’ 이후 다시 20여년이 흘렀다. 그럼에도 불구하고 필리핀에 관한 한 우리는 여전히 극심한 경제적 불평등, 높은 빈곤율, 소수의 지배엘리트에로의 경제력의 집중 등을 이야기한다. 필리핀은 근대 자본주의 사회가 그 외현과 본질이 서로 상이하며, 전자는 후자를 은폐하고 왜곡시키는 데 그 존재의의가 있다는 점을 매우 잘 보여주는 사례 중 하나이다. 필리핀에서 (형식적) 민주주의와 자본주의는 서로 잘 조응해 왔다. 필리핀은 적어도 형식적·절차적 민주주의에 관한 한 아시아의 다른 어떤 나라보다 그 역사가 오래다. 그러나 실질적 민주주의─필리핀의 경우, 과두지배엘리트의 정치사회에 대한 독점적 지배체제의 타파, 국가기구와 정치사회의 국민에 대한 대표성과 책임성, 순응성의 확보 등─는 여전히 요원한 실정이다. 또한 필리핀은 아시아에서 가장 먼저 서구 자본주의 시장경제체제의 틀 내로 편입된 나라 중 하나이다. 그러나 서구 자본주의가 변형된 형태로 적용되면서 서구 자본주의 사회보다 훨씬 더 경제적·계급적 불평등이 심한 나라가 되었다.

1946년 독립 이후 필리핀의 정치사회는 대략 150~160개 정도의 정치명문가에 의해 독점적으로 장악되는 과두지배체제로 평가되어 왔으며, 이는 민주주의 이행 이후에도 그 근간의 변화 없이 계속 지속되고 있다. 필리핀의 경제 또한 1940~1960년대 기간 동안에는 수십 개의 가문에 의해 과두적으로 지배되어 왔으며, 1970년대의 마르코스 독재하에서도 새로이 크로니 자본가들이 등장한 것을 제외하고는 그 본질적 속성은 크게 변하지 않았다. 소수의 사회경제적 지배집단이 그 사회의 경제력을 독점하고, 지역이나 인종ㆍ언어ㆍ종족집단에 따라 사회경제적 격차가 적지 않으며, 또한 그러한 구조적, 체계적 격차와 불평등이 오랜 기간 지속적으로 재생산될 경우 그 사회는 공동체로서의 결속과 아이덴티티가 훼손되며 이는 그 사회의 민주주의 공고화에 중대한 장애로 작용할 것이다.

본 연구에서는 필리핀에서 민주주의 이행이후 과연 소수의 경제엘리트 집단에 의한 경제적 독점이 어느 정도 와해되었는지, 그리고 변화가 있다면 어떤 의미 있는 변화가 있는지, 그렇지 않으면 독점의 본질적 속성이 계속 지속되고 있는지 등을 살펴보고, 이러한 변화나 지속성의 이론적 함의는 무엇인지를 알아본다. 더불어 이행이후 현재까지 기존의 계층별, 지역별, 종교 및 언어ㆍ종족집단별 경제적 차별과 불평등은 어느 정도 완화되고 있는지도 분석해 본다. 필리핀에서는 1986년 이행이후 중앙에 집중된 정치권력의 분권화와 국가 기능의 지방정부에로의 이전을 위한 노력을 기울여 왔다. 일반적으로 중앙집중화 및 독점과는 반대로 분권화는 민주주의 공고화의 한 지표로 여겨져 왔다. 그런데 이러한 분권화의 노력이 실제로 얼마나 성과를 거두고 있는지를 살펴보고자 한다.

2. 민주주의 이행 이전의 경제엘리트와 경제적 독점

필리핀 경제엘리트들의 경제적 독점이 민주주의 이행 이후에 어떠한 변화를 보였는지에 대해 살펴보기 전에 먼저 이 장(章)에서는 이를 위한 배경으로 첫째, 필리핀의 전통적 경제엘리트들은 대략 어떤 집단들로 구성되어 있으며, 이들의 성격, 출신, 정향(및 이해관계) 등이 어떠한가를 살펴보고, 둘째, 마르코스의 독재체제하에서 크로니 자본가(crony capitalists)들과 그들에 의한 경제적 독점 실태가 어떠했는지를 알아본다.

1) 1986년 이행 이전 필리핀의 경제엘리트들

이행 이전에 필리핀 경제를 지배했던 경제엘리트들은 인종 및 민족 기준에 따라 다음과 같이 크게 세 가지 범주로 나눌 수 있다. ① 필리핀인 경제엘리트(여기에는 중국계 메스티소, 스페인계 메스티소 포함), ② 중국인 또는 화인(華人) 경제엘리트, ③ 기타 외국인(주로 미국인이고, 그 외에 일본인, 스페인인 등이 있음) (Yoshihara 1985).

먼저 필리핀인 경제엘리트는 다시 순수한 말레이계 필리핀인, 중국계 메스티소, 스페인 등 기타 구미(歐美)계 메스티소 등 세 범주로 나눌 수 있다. 필리핀에서 필리핀인, 필리핀 사람(Filipino)이란 인종·종족적 범주는 말레이계 원주민뿐만 아니라 중국계·스페인계 메스티소 집단들을 포함하는 개념이다. 중국계 메스티소 엘리트의 경우 이미 17세기부터 원주민 엘리트와 이민족간 결혼을 통해 동화되었으며, 미국 식민지시대에 들어오면 전자와 인종적·문화적으로 구분할 수 없는 동질적 집단이 되어버린다. 중국계 메스티소 엘리트의 대부분은 중국 푸젠(福建, Fujian, Fukien) 성에서 건너왔다.

이들 중국계 메스티소 과두지배가문(oligarchy 또는 dynasty)의 대표적인 예로 아키노(Corazon Cojuangco Aquino) 전 대통령의 친정인 코후앙코(Cojuangco)가를 들 수 있다. 필리핀의 과두지배가문 중 코후앙코, 쿠엥코(Cuenco), 탄홧코(Tanjuatco), 티앙코(Tiangco), 치오코(Chioco), 유주이코(Yujuico) 등 성이 ‘코(-co)’ 접미사로 끝나는 가문들은 대부분이 푸젠 성 출신으로, 푸젠어(Hokkien)에서 ‘코(k'o)’는 나이 많은 남성에 대한 예의의 표시이다(Anderson 1988; Yoshihara 1985: 116). 이들 중국계 메스티소 엘리트들은 이미 19세기 말부터는 말레이계 원주민과 구분할 수 없는 인종 집단이 되어 버리는데, 이들은 중국인(화인) 경제엘리트와는 구분되어야 한다.

스페인계 메스티소 경제엘리트 가문의 대표적인 예로는 엘리잘데(Elizalde), 마드리갈(Madrigal), 아얄라(Ayala), 로하스(Roxas), 소리아노(Soriano), 오르티가스(Ortigas), 아라네타(Araneta)가 등을 들 수 있다(Yoshihara 1985: 108~114). 필리핀에 대해 조금이라도 (개인적이든, 학문적이든) 경험을 가진 사람이라면 이들 가문들의 이름은 매우 친밀하게 느껴질 것이다. 주요 기업들의 이름이나 거리, 건물, 경기장, 공원 등의 이름에 이들 가문의 이름이 들어가 있고, 필리핀 근현대사를 한 두 장만 넘기다 보면 이들의 이름이 반드시 언급된다. 이들 가문에서는 대기업과 기업집단의 소유자 및 최고경영자(CEO)뿐만 아니라 대통령, 부통령, 상원의원, 하원의원, 주지사, 시장 등 필리핀 역사를 교직해 나간 주요 인물들이 배출되었다. 이들 주요 가문의 메스티소 경제엘리트들은 단순히 기업가·경제인이 아니라, 지난 100~150여 년간 필리핀의 정치경제를 좌우해 온 과두지배엘리트들인 것이다.

이에 비해 화인 경제엘리트들은 비록 널리 알려진 이름은 없으나 필리핀 경제에서 상당히 중요한 경제적 비중을 차지하고 있다. 이들 화인 경제인들은─수출농업, 농가공업, 무역업(대외 교역) 등에서 주로 시작한 메스티소 엘리트들과는 달리─도소매업(국내 상업)이나 소규모 금융업에 종사하여 부를 축적한 후, 독립이후 제조업과 기타 서비스업으로 사업을 다변화하여 기업군을 일군 사람들이 대부분이다. 필리핀인 경제엘리트들과 비교해 볼 때, 이들이 경영하는 기업(군)은 상대적으로 중소기업이 많다(Yoshihara 1985: 82~ ).

그 외에 미국이나 일본 등 외국자본은 크게 두 범주로 나눌 수 있는데, 하나는 초국적 거대기업의 필리핀 현지법인을 들 수 있고, 다른 하나는 외국인(화인 제외) 자본가들이 필리핀에 설립한 기업을 들 수 있다. 이 중 전자가 대부분이고(1960년대 중반의 경우 80%) 그 대부분이 미국계 기업이다. 그 예로는 포드, 크라이슬러(자동차), 코카콜라, 펩시콜라(식품음료), 칼텍스, 모빌(석유, 정유), 굿이어, 굿리치, 파이어스톤(타이어), 프록터갬블(toiletries), 카네이션, 크래프트(dairy products), 돌, 델몬트(과일통조림), GE, 웨스팅하우스(전기제품) 등을 들 수 있다. 일본자본의 경우 도시바, 히다치, 미츠비씨, 아지노모토 등을 들 수 있다(Yoshihara 1985: 51~ , 72~ ).

다음으로 이들은 경제적 이해관계와 경제활동의 정향에 따라 다음과 같은 범주들로도 나누어 볼 수 있다. 먼저 전통적 토지귀족·대지주·농업자본가 및 여기에서 출발한 과두지배엘리트(oligarchs)를 들 수 있는데, 독립 이전까지의 필리핀 경제엘리트의 대부분이 이 범주에 속한다. 이들은 19세기 말~20세기 전반에 수출농업(설탕, 코코넛, 담배), 농가공업, 운송무역업 등에 종사하여 초(超)이윤(super-profit)을 획득한 자본가 계층으로 가장 전통적인 엘리트 집단이다. 이들은 현재까지도 필리핀 과두지배엘리트의 대종(大宗)을 형성한다. 두 번째 범주는 상업 및 금융 자본가들로 도소매업 등 국내 상업에 종사하는 상인들과 중소 규모의 은행 소유, 경영자 집단이다. 전자가 필리핀인 자본가와 외국계 자본가들로 이루어진 반면에, 후자는 거의 대부분 화인 자본가들이다.

마지막 세 번째 범주는 수입대체 산업자본가들이다. 일부 관찰자들은 전통적 농업자본가와 수입대체 산업자본가, 이 두 집단은 서로 단절되어 있으며 전혀 다른 집단이라고 주장한다. 즉 1950년대의 수입대체산업화(ISI) 정책의 영향으로 그 이전에는 존재하지 않았던 수입대체 산업 부문에서 산업자본가 집단이 새로이 발달하고 출현하였다는 것이다(Doronila 1986; Hawes 1987). 반면에 이 둘은 서로 연속되어 있고, 전통적인 수출지향적 농업자본가들이 1950년대에 수입대체산업화 정책이란 기회구조를 이용하여 자신들의 경제활동을 다변화하였고, 이들이 새로 형성된 수입대체 산업자본가들의 중추를 형성했다는 주장도 있다(Nowak and Snyder 1974; Rivera 1994). 여기에서 전자보다는 후자의 주장이 전반적으로 보다 설득력이 있다고 보이지만, 화인 자본가만 놓고 보면 전자의 주장도 옳다. 그러나 필리핀인 토착 경제엘리트 중에서도 산업자본가로 전환한 이들은 많으며, 이들 중에 중요한 역할을 한 기업가들도 많다.

이상은 1946~1972년 사이(1946년 독립이후 1960년대 말까지 활동했던) 필리핀의 경제엘리트들의 대표적인 범주들이다. 여기에 마지막으로 마르코스 독재시대에 새로이 등장한 크로니 자본가를 더할 수 있는데, 아래에서는 이들에 대해서 살펴본다.

2) 마르코스 독재체제하의 크로니 자본가와 경제적 독점

(1) 개관

마르코스는 기존의 전통적인 과두지배가문들에 의해 긴박(緊縛)되어 있던, 그리고 그들의 점탈(plunder)의 대상이었던 국가기구(state)를 탈환하여 강한 국가를 구축하고, ‘새로운 사회(New Society)’를 건설한다는 기치 아래 계엄체제를 출범시켰다. 그러나 그 결과는 자신과 자신의 친인척, 그리고 자신에게 가까운 측근(crony, 크로니)들에게 공적 자원을 자의적으로 배분해 주는 전형적인 가산제 국가(patrimonial state), 약탈 국가(predatory state)로 귀결되었고, 경제는 ‘크로니 자본주의(crony capitalism)’라는 신조어가 만들어질 정도로 자본주의 시장경제의 규칙과는 무관하게 움직였다. 마르코스 시절에 과거의 전통적 구 엘리트들 중 마르코스와 대립했거나 그와 이해관계를 달리했던 사람들(대표적인 것이 로페스(Lopez)가)은 마르코스에 의해 정치경제적 힘을 박탈당했고(그러나 이는 얼마 되지 않는다), 나머지 대부분은 과거보다는 그 위세가 약화되었으나(실질적인 정치권력은 박탈당한 채 일종의 정치적 연금 상태에 놓임), 여전히 경제적 부와 사회적 특권은 유지할 수 있었다.

허치크로프트(Hutchcroft 1990)는 필리핀의 국가를 지배엘리트들에 의해 ‘포위(besieged)’당한 국가로 표현했다. 과두지배엘리트들과 크로니들에 의한 국가의 공적 자원의 침탈을 가산제적 점탈(patrimonial plunder)로 표현한 그의 또 다른 글(Hutchcroft 1991)도 참조할 것.

한편, 마르코스 체제가 육성하고 보살폈으며, 그 대신에 마르코스를 도와 마르코스 독재체제의 물적 기반을 확보하는 데 전력을 다했던 크로니 자본가들에 대해서는 이미 많은 자료가 나와 있다. 이들은 세 개 정도의 범주로 다시 나눌 수 있는데, 그 첫째는 기존의 과두지배가문이나 대지주가문 출신의 전통적인 구 경제엘리트 중 마르코스와의 개인적 관계 덕분에 그의 크로니로 발탁되어 특혜를 누렸던 자들이고, 나머지 둘은 기존의 특별한 경제적 기반 없이 마르코스와의 개인적 연고만으로 그의 도움을 받아 크로니 자본가로 성장한 입지전적 인물들이다. 전자의 대표적인 예로는 코후앙코가의 에두아르도 코후앙코 주니어(Eduardo Cojuangco Jr.)와 라몬 코후앙코(Ramon Cojuangco), 베네딕토가의 로베르토 베네딕토(Roberto Benedicto), 엘리잘데가의 마누엘 엘리잘데 주니어(Manuel Elizalde Jr.)와 프레드 엘리잘데(Fred Elizalde) 등이 있다. 후자는 다시 후안 퐁세 엔릴레(Juan Ponce Enrile), 제로니모 벨라스코(Geronimo Velasco), 로만 크루스(Roman Cruz)와 같이 마르코스 정권하에서 고위직을 역임한 관료출신 크로니와 로돌포 쿠엥카(Rodolfo Cuenca), 안토니오 플로이렌도(Antonio Floirendo), 리카드로 실베리오(Ricardo Silverio), 헤르미니오 디시니(Herminio Disini), 루시오 탄(Lucio Tan)처럼 마르코스에 의해 발탁되기 이전에는 소규모 사업체를 하거나 아니면 거의 경제적 기반이 없는 상태에서 마르코스 집권 20년 동안 대부호로 성장한 크로니들로 나눌 수 있다. 이 중에 특히 루시오 탄은 마르코스 크로니 중 드물게도 화인 자본가로, 푸젠 성에서 건너온 이민노동자 출신으로 성공한 입지전적 인물이다.

마르코스의 집권 20년(1966~1986년) 동안 필리핀의 경제엘리트들은 마르코스와의 개인적 친소 관계로 그 성격과 영향력의 정도가 좌우되었으며, 이것이 다른 기준(예컨대, 1950년대처럼 수출지향적 자본가, 수입대체형 자본가 따위로 나누는)들보다 이들의 유형을 나누는 가장 적절한 기준이라 하겠다. 그래서 이 시기의 경제엘리트들은 마르코스의 크로니 자본가들과 마르코스로부터 견제 받던 일반 자본가(그 대부분은 과두지배가문이나 대지주·농업자본가 출신의 경제엘리트들로 그 일부는 1950년대부터 여타 제조업으로 업종을 다변화했음)로 나눌 수 있다. 후자는 다시 마르코스의 크로니들처럼 권력의 핵심부(inner circle)에 들지는 못했어도 마르코스로부터 호의적인 대접을 받던 과두지배가문(예, 율로(Yulo)가)에서부터 마르코스로부터 자산을 몰수당하고 완전히 재계에서 쫓겨난 경우(예, 로페스가)까지 다양한 스펙트럼이 존재한다.

(2) 크로니 자본가들

코후앙코 가문은 주지하다시피 필리핀의 가장 대표적인 과두명문가의 하나이고, 에두아르도(‘단딩’) 코후앙코 주니어와 라몬 코후앙코는 코라손 코후앙코 아키노 전 대통령과는 사촌간이다. 코라손 아키노의 남편 베니그노 아키노는 마르코스의 가장 대표적인 정적(政敵)이요, 마르코스에 의해 가장 견제와 탄압을 받는 정치인이었으며, 결국 마르코스에 의해(또는 그의 묵시적인 승인 하에) 1983년 8월 암살당한다. 반면에 단딩과 라몬 코후앙코는 마르코스의 가장 신임을 받는 크로니들이었다. 이런 이유로 마르코스의 독재기간 동안 코후앙코 가문은 집안 내 내부 균열이 발생하였으며, 호세-코라손 지파와 나머지 두 지파로 완전히 갈라섰고, 특히 코라손과 단딩 간의 감정적 골은 깊게 패였다.

코라손 아키노의 아버지 호세 ‘뻬뻬’ 코후앙코(Jose "Pepe" Cojuangco), 라몬 코후앙코의 아버지 안토니오 코후앙코 시니어(Antonio Cojuangco Sr.), 단딩 코후앙코의 아버지 에두아르도 코후앙코(Eduardo Cojuangco)는 형제간이다. 이 세 사람에게서 오늘날의 코후앙코 가문의 세 지파(支派)가 갈린다. 필리핀 사람들은—우리나라의 호(號)와 유사한—애칭으로 서로를 즐겨 부르며, 주로 이름과 성(姓) 사이에 애칭을 넣어 적는다. 이는 한 가문에 여러 명의 호세와 안토니오, 에두아르도가 있기 때문에 서로를 구분하기 위해서도 그러하고, 엘리트 가문의 경우 언론에서도 간편하게 특정인을 지칭하기 위해 즐겨 사용한다. 예컨대, 에두아르도 코후앙코 주니어의 경우 그의 아버지와 구분하기 위해서도 주로 ‘단딩’이란 애칭으로 부른다. 단딩의 큰아들 마르코스(Marcos Cojuangco)의 이름은 마르코스 전 대통령의 성을 따서 지었으며, 그의 대부(代父) 또한 마르코스 전 대통령이다. 그리고 단딩 또한 마르코스의 여러 자식들의 대부를 서 주었다. 이는 단딩 코후앙코와 마르코스 전 대통령의 가까운 관계를 단적으로 보여주는 증거라 하겠다.

엘리잘데 가문 또한 대표적인 과두지배가문이다. 이들은 중국계 메스티소인 코후앙코가와는 달리 스페인계 메스티소 출신이다. 계엄정권 초창기에 마르코스는 ‘필리핀 공업회의소(Philippine Chamber of Industries)’와 ‘필리핀 상업회의소(Chamber of Commerce of the Philippines)’를 통합하여 새로이 ‘필리핀 상공회의소(Philippine Chamber of Commerce and Industry)’를 창설했는데, 그 회장으로 프레드 엘리잘데를 임명하였다. 이때부터 프레드 엘리잘데는 재계에서 마르코스의 대변인 노릇을 하게 된다. 프레드의 형인 마누엘 엘리잘데는 오랜 기간 마르코스 정부에서 소수민족 담당 대통령 특별기구의 수장을 지낸 바 있다. 한편 베네딕토 가문은 필리핀 최고의 설탕 생산지역으로 유명한 네그로스(Negros)의 대표적인 대지주 가문으로, 로베르토 베네딕토는 마르코스와 필리핀대학 법학대학원 동기이며 같은 동아리(fraternity) 출신이다.

반면에 그 외의 크로니 자본가들은 과두지배가문이나 전통적인 명문가 출신은 아니다. 우선 엔릴레는 마르코스 정권하에서 국방장관, 재무장관 등을 지냈는데, 비록 구 과두명문가 출신은 아니었으나 하버드 법학대학원 출신의 변호사로 마르코스 정부에 들어와서 출세가도를 달렸고, 심지어 피플파워 혁명의 계기가 된 군부 반란을 주도한 덕분에 마르코스의 축출 이후에도 계속 건재하고 있다. 제로니모 벨라스코는 1973년부터 마르코스 정부에 합류했는데, 나중에 에너지부 장관을 지내기도 했다. 로만 크루스는 1968~1970년에 재무부 차관을 지냈다.

로돌포 쿠엥카는 조그만 건설회사를 경영하던 자로서 마르코스의 골프 친구였다. 그는 1965년 대선에서 마르코스에게 선거자금을 대주었는데, 마르코스가 당선되면서 자신의 부의 제국을 건설할 호기를 맞게 되었다. 그는 1966년 ‘필리핀 건설개발(CDCP: Construction and Development Corporation of the Philippines)’을 설립했는데 이를 통해 필리핀 건설업 부문을 독점적으로 지배했다. 안토니오 플로이렌도는 필리핀 남부 민다나오의 다바오 시(Davao City)에서 자동차 판매상으로 출발하여 마르코스 독재하에서 거대한 재벌로 성장한 입지전적 인물이다. 그는 마르코스의 민다나오 지역 대리인 격으로 이 지역에서 정치적으로나 경제적으로나 가장 막강한 실력자 행세를 했으며, 세계에서 가장 큰 바나나 플랜테이션을 소유했다. 리카르도 실베리오는 부친이 조그마한 직물상을 했던 집안으로 본인이 1961년 도요타 자동차의 필리핀 내 조립생산과 유통을 독점하는 ‘델타 자동차회사(DMC: Delta Motor Corporation)’를 설립하면서 이를 시작으로 당대에 부를 이룬 신흥 갑부이다(Manapat 1991).

그러나 그 기원이야 어찌되었든 또는 그 정향이나 성격이야 어떠하든, 마르코스 독재하의 자본가들은 (농업자본가니 산업자본가니, 수출지향적 자본가니 수입대체 자본가니, 필리핀인 자본가니, 화인 자본가니 등의 구분은 별 의미가 없고) 그냥 ‘친 마르코스 크로니’냐, 아니면 ‘중립적인 (또는 마르코스와 큰 관계없는) 일반 자본가’냐의 구분만 있을 뿐이었다. 전자에 대한 마르코스와 마르코스 지배하의 국가기구(및 국영은행 등 국영기업들)의 특혜와 특권의 무분별한 부여는 전대미문의 것이었고, 1970~1980년대 필리핀 경제를 도탄에 빠뜨리는 데 큰 역할을 했으며, 결국 1986년 피플파워 민중봉기가 일어나는 데도 일조를 했다.

(3) 마르코스와 그 크로니들의 경제적 독점

마르코스 독재체제하에서 구 경제엘리트들이 상당히 위축되었지만, 그들이 완전히 무력화된 것은 아니었다. 그들의 경제적 지분과 영향력은 크게 손상 받지 않고 대부분 그대로 유지되었다. 그러나 전체적으로 볼 때, 크로니들의 경제적 침탈은 전통적 경제엘리트들의 지속적 영향력을 왜소하게 보일 정도로 강력하고 거침없이 이루어졌고, 특히 전략적인 몇몇 산업에서 크로니들에 의한 독점은 자본주의 시장경제의 근간을 무너뜨리면서 심지어 불법·탈법적으로 자행되었고, 공적 자원을 무분별하고 무자비하게 남획하는 만행을 자행했다.

이들 크로니들과 그 기업들을 위해 국가는 편파적으로 법을 제정하고 적용하였으며, 정부 정책 또한 자의적으로 적용했다. 정부는 크로니 기업들에게 집중적으로 정책적·행정적 지원을 했고, 규제조치 또한 편파적으로 행하여 크로니 기업들을 도왔다. 정부금융기관으로부터는 특혜금융이 지원되었는데, 국영 은행들은 이들의 사금고처럼 되었고 공기업은 이들의 사기업처럼 되었다. 설탕산업과 코코넛산업 같은 곳은 아예 전체 시장 및 가공과 유통 과정이 전부 하나의 독점체로 집중되어 지배되었고, 그 운용이 이들 크로니들의 손아귀에 주어졌다. 이들의 방만한 경영으로 크로니 기업들이 파산하면 긴급융자를 통해 이들을 구제(bail out)해 주었다. 이런 경우 특히 ‘필리핀 국민은행(PNB: Philippine National Bank)’이 ‘필리핀 중앙은행(Central Bank of the Philippines)’으로부터 자금을 받아 이런 긴급구제 작업의 실행기관 역할을 했다.

심지어 일본으로부터 받은 전시배상금(Japanese War Reparations payments)까지 이들에게 집중적으로 주어졌다.

1916년에 설립된 필리핀 최초의 국영은행으로 미국 식민지 기간 동안 필리핀 최대의 상업금융기관이었다. 필리핀 중앙은행은 1949년에 설립되었다(Hutchcroft 1998: 65~71). PNB는 2005년 현재 자산규모 2,244억 페소로 필리핀에서 여섯 번째로 큰 상업금융기관이다. 그리고 포스트이행 체제하에서 국영기업(은행)의 민영화 작업이 활발히 진행되었지만, PNB는 최근까지도 정부가 지분의 45%를 소유하고 있다(한국수출입은행 2006a: 80).

이들 크로니 자본가들의 경제적 독점의 실태와 크로니 자본주의의 실천이 어느 정도로 심각했는지(부정과 연고, 특혜부여가 어떤 식으로 이루어졌는지) 몇 가지 사례를 통해 살펴보자.  먼저 필리핀의 설탕 산업과 코코넛 산업은 1970년대만 하더라도 막대한 경제적 부를 보장해 주는 필리핀 경제의 대표적인 산업이었다. 마르코스 독재하에서 필리핀의 설탕 산업은 로베르토 베네딕토가(사실상 실질적으로는 베네딕토를 통해 마르코스 가문이) 독점했고, 코코넛 산업은 단딩 코후앙코와 엔릴레에 의해 지배되었다. 마르코스는 필리핀 설탕 산업을 지배하기 위해 ‘필리핀 설탕 위원회(PHILSUCOM: Philippine Sugar Commission)’와 그 산하에 ‘전국 설탕 유통공사(NASUTRA: National Sugar Trading Corporation)’를 만들고는 이 둘의 운영을 베네딕토에게 맡겼다. 필슈콤(PHILSUCOM)은 필리핀 국내에서 생산되는 모든 설탕 원료(사탕수수, 원당)의 유통과 관련한 주요 결정, 특히 설탕의 판매 가격을 결정하는 권한을 가졌으며, 나슈트라(NASUTRA)는 설탕의 구매와 판매를 독점하는 독점체이다. 한편, 필리핀의 코코넛 산업은 ‘유나이티드 코코넛생산자은행(UCPB, United Coconut Planters Bank)’과 ‘유나이티드 코코넛 밀스(UNICOM, United Coconut Mills)’ 이 두 조직에 의해 완전히 장악되었는데, UCPB는 코코넛 산업이 창출한 대부분의 수익이 흘러들어가는 금고이자(개별 코코넛 생산자에 부과한 부과금(levy)이 전부 UCPB에 예치되었다.) 코코넛 산업을 위한 돈줄 역할을 했고, 유니콤(UNICOM)은 생산된 코코넛에 대한 가공을 독점적으로 담당하고 있었다. 코코넛 산업이 활황일 때는 이들 독점체는 마르코스 체제의 돈줄 역할을 했지만(마르코스 크로니들은 UCPB를 마치 자신들의 사금고처럼 사용했다.), 코코넛 산업이 사양길에 접어들면서 이들 독점체는 돈 먹는 하마 역할을 했다. 엄청난 공적 자금이 UCPB에 쏟아 부어졌고, 이는 마르코스 크로니 자본주의가 가장 비난받는 점 중의 하나가 되었다. 이 두 조직 모두 코후앙코와 엔릴레가 지배했는데, 예컨대 UNICOM의 경우 엔릴레가 이사회 의장을, 코후앙코가 사장으로 있었다(Manapat 1991).

설탕과 코코넛 산업 이외의 여타의 제조업 여러 부문에서도 마르코스 크로니들의 독점적 지배는 강고하였다. 석유 및 석유화학 산업은 국영기업이면서도 실제로는 마르코스 크로니들의 사기업 역할을 했던 ‘필리핀 국영 석유회사(PNOC: Philippine National Oil Company)’가 주도하였는데, 이 회사는 에너지 장관인 벨라스코가 회장 겸 사장으로 있었다. PNOC는 국외로부터 원유를 수입하여(1978년 필리핀이 외국으로부터 수입하는 원유의 48%, 1979년 53%, 그 이후는 60%까지 담당) 역시 벨라스코가 회장으로 있던 바타안 정유회사(Bataan Refining Corporation)에 판매하였고, 바타안은 이를 정유하여 유류판매회사인 페트로필(Petrophil)(역시 벨라스코가 대표로 있던 국영기업)에 팔았다. 이런 식으로 마르코스 체제는 벨라스코를 내세워 필리핀 석유산업에서 수직적으로 연계되어 있던 주요 핵심 공기업들을 전부 실질적으로 지배하였던 것이다. 제철 및 금속산업에서는 역시 국영기업인 ‘국영제철공사(NSC: National Steel Corporation)’과 ISSMI가 지배적 비중을 차지했는데, NSC는 마르코스의 가족과 크로니들이 이사회를 장악했었고, ISSMI는 마르코스의 친인척이 지배하였다. 그 외에 마누엘 엘리잘데 또한 필리핀 철강 산업의 상당 부분을 장악하였다. 자동차산업에서는 마르코스의 크로니인 리카르도 실베리오의 ‘델타 자동차회사(DMC)’에 각종 특혜와 지원이 집중되었다. DMC는 포드와 GM의 필리핀 현지법인에 가해졌던 각종 규제 조치로부터는 예외적 적용을 받았는데, 그 덕분으로 1960~1970년대에 필리핀 자동차산업에서 가장 매출이 높은 기업으로 군림했다(Manapat 1991).

건설업의 경우도 역시 마르코스 크로니인 쿠엥카의 주력 기업인 CDCP가 필리핀 건설업 부문을 거의 독점하다시피 하였다. CDCP는 마르코스 정권하에서 주요 건설공사를 도맡아 수주함으로써 경이적인 성장을 거두는데, 1967년 자본금이 겨우 65만 달러였던 이 회사는 10년 이내에 필리핀에서 가장 큰 건설회사로 성장하였다. 1980년에는 연간 수입이 2억 8,860만 달러를 기록하였고, 그 전성기에는 산하에 30개의 개별기업을 거느리는 대규모 기업집단이 되었다. CDCP 또한 마르코스 집권 말기에는 방만한 경영으로 국영 은행들로부터 대규모의 구제 금융을 받아야 했고 나중에는 엄청난 공적 자금이 투입되었다. 한편, 필리핀의 항공운수산업을 이끌어가는 주력 항공사는 예나 지금이나 ‘필리핀항공(PAL: Philippine Air Lines)’이다. PAL은 1960년대 초 베니그노 토다(Benigno Toda)가 마카파갈 대통령으로부터 특혜 불하받았던 것인데, 이를 마르코스가 1977년에 빼앗아 그의 크로니인 로만 크루스에게 경영을 맡겼다. PAL 역시 크루스에 의해 방만하게 운영되면서 막대한 정부 재원이 계속 투입되어야만 했다(Manapat 1991).

PAL은 마르코스와 이멜다의 잦은 외유(마르코스 대통령 부부가 공식적으로 외국을 방문하는 것 외에 이멜다 등 마르코스의 친인척들이 개인적으로 외국을 방문하는 것)를 전부 무상으로 제공하는 등 PAL의 항공기들은 마르코스와 그 크로니들의 자가용 비행기처럼 사용되었다.

필리핀의 통신 산업은 ‘필리핀 장거리전화회사(PLDT: Philippine Long Distance Telephone Company)’가 독점하고 있었는데, 이 회사 역시 마르코스에 협조적이었던 라몬 코후앙코가 소유하고 있었다(Coronel 1998; Manapat 1991: 210~211). 한편 국제전화 부문 역시 PLDT가 시장의 대부분을 지배하였으며, 엔릴레가 소유하던 ‘필리핀 해외 텔레콤(Philippine Overseas Telecom)’이 나머지 시장의 일부를 담당했다. 한편, 마르코스 크로니들의 독점적 지배력은 금융 산업에서도 예외가 아니었는데, 이에 대해서는 아래에서 다시 언급할 것이다.

PLDT는 원래 미국의 통신회사인 GTE(General Telephone & Electronic Corp.)가 1928년에 필리핀에 설립한 회사로 설립 이후 계속 필리핀 유선전화 서비스시장을 독점해 왔는데, 이를 1967년에 라몬 코후앙코가 인수하였다.

3. 포스트이행하의 경제적 독점의 변형적 재편: 변화와 지속

1) 마르코스 독점체제와 크로니 자본주의의 해체를 위한 개혁작업

1986년 피플파워 혁명으로 마르코스가 축출된 이후 마르코스와 그 크로니들의 경제적 독점체제를 해체하고 크로니 자본주의의 폐해를 시정하기 위한 여러 가지 조치들이 취해졌다. 그러나 일부의 크로니들만 정치경제적 권력의 핵심부에서 밀려났을 뿐, 나머지 대부분은 아키노와 라모스 체제하의 일시적 곤란을 잘 견디고 아직까지도 건재하고 있다. 전자의 예로는 마누엘 엘리잘데, 로돌포 쿠엥카 등을 들 수 있을 뿐이다. 마누엘 엘리잘데는 1983년 아키노 암살이후 전국적 소요사태로 혼란스러울 때 필리핀을 떠나 코스타리카로 도피하였고, 벨라스코는 피플파워 직후 엔릴레의 도움을 받아 국외로 도피하였다. 그러나 나머지 대부분의 마르코스 크로니들은 민주화 이행 이후에도 그대로 살아남아 자신들의 영향력을 계속 유지할 수 있었는데, 단딩 코후앙코, 엔릴레 등이 그 대표적인 예이다. 심지어 마르코스 가문과 이멜다 마르코스의 본가인 로무알데스 가문 또한 과거에 비해 그 위세가 상당히 위축하긴 하였으나 권력의 장으로부터 완전히 퇴출당하지는 않았고, 여전히 경제적 부와 정치적 영향력을 행사하고 있다. 이멜다는 그 후 여러 차례 대통령 선거에 출마하였고, 마르코스의 아들과 딸은 자신들의 지역구에서 상원의원과 하원의원으로 계속 연임하고 있다. 마르코스 가문의 ‘정치적 영지’인 일로코스 지방은 여전히 이들에게 정치사회적 기반을 제공하고 있다. 한편, 마르코스의 친인척과 크로니들에 의해 지배되었던 독점체들 중 해체된 것들이나 민영화된 일부 공기업 등은 과거의 전통적 과두지배가문과 구 경제엘리트들에게로 대부분 이전되었다.

마르코스가 1986년 2월 피플파워 혁명으로 물러나고 코라손 아키노가 국가권력을 장악한 직후 마르코스 시대의 비정상적 국가운용의 실태를 조사하고 실정의 책임을 묻기 위해서 ‘대통령 자문 선정(善政)위원회(PCGG: Presidential Commission for Good Government)’가 구성되었다. PCGG의 설치는 아키노가 권력을 장악하자마자 가장 먼저 한 일로 대통령령(EO: Executive Order) 제1호에 의거한 것이다. PCGG의 책무는 바로 마르코스 지배하의 경제적 독점체제를 해체하는 것, 크로니 자본가들의 잘못된 불법ㆍ탈법행위를 조사하고 시정하는 일, 마르코스와 그의 크로니들이 공적 자원을 전유한 실태를 조사하고 이를 전부 회수하는 일, 불법적으로 만든 기업들과 그 자산을 몰수하는 일 등이다. 그리고 방만하게 운용되고 자본잠식상태에 빠진 국영·공영 기업을 민영화하는 일도 포함되었다. 이 일은 포스트마르코스 체제의 기틀을 세우려는 개혁 작업의 일환으로 시도되었으나, 이 시도는 결국 반쪽의 성공으로 끝났다.  이 중에서 경제개혁과 특히 크로니 독점체제의 해체를 위한 노력에 대해 몇 가지 사례를 중심으로 살펴보고 이를 평가해 보자.

먼저 필리핀 통신 산업을 지배하던 PLDT는 마르코스 정부로부터 여러 가지 행정적 지원과 경제적 혜택을 받았으며 이 중 상당수는 불법·탈법적인 것이었다. 또한 PLDT의 주식 중 상당 부분이 마르코스의 개인 자산인 것으로 알려져 있었다. 그런데 PCGG의 임무 중 실질적으로 가장 핵심적인 임무가 바로 불법적으로 조성된 마르코스의 개인 자산을 찾아내어 이를 환수하는 일이었다. 따라서 PLDT의 지분 일부가 마르코스의 개인 자산이라는 의혹은 PLDT로 하여금 PCGG의 조사대상 일 순위가 되게 하기에 충분한 것이었다. 아키노 정부가 출범한 지 10일밖에 되지 않은 1986년 3월 14일에 PCGG는 PLDT의 자산을 몰수하였고 PLDT는 신정부가 장악하였다. PCGG의 조사관들은 PLDT에 대해 면밀한 조사에 들어갔고, 얼마 되지 않아 PLDT의 경영진을 교체해야 한다는(즉, 토니보이 코후앙코를 CEO에서 물러나게 해야 한다는) 건의를 PCGG의 고위층에게 하게 된다. 그러나 PCGG의 고위층에서는 이 결정을 뒤집고 오히려 코후앙코에게 PLDT의 경영권을 돌려줄 뿐만 아니라 PLDT에 대한 그의 지배력을 더욱 강화하는 조치를 내린다(Coronel 1998: 125~127; Manapat 1991: 213~215).

PLDT는 라몬 코후앙코가 1967년 이를 인수하여 1984년 사망할 때까지 그 대표로 있었다. 1984년 그의 아들 안토니오 ‘토니보이’ 코후앙코 주니어(Antonio "Tony Boy" Cojuangco Jr.)가 33세의 어린 나이로 경영권을 승계하였으며, 피플파워 당시에도 회장으로 있었다(Coronel 1998: 128).

PCGG의 이러한 결정에 아키노 대통령이 관여했다는 것은 공공연한 비밀이다. 아키노가 PCGG의 위원장으로 임명한 인물은 조비토 살롱가(Jovito Salonga) 전 상원의원으로 그는 구 과두지배가문들과 가까운 전형적인 구 정치인—뜨라뽀(trapo)로 불리는—이다. 살롱가는 나중에 아키노가 표면적으로는 중립을 가장하면서도 실제로는 잘 봐 주도록 무언의 압력을 행사했다고 시인했다(Coronel 1998: 126).

라몬 코후앙코뿐만 아니라 단딩 코후앙코 또한 아키노 집권 이후에도 계속 그 정치경제적 권력을 유지한다. 단딩은 사촌인 코라손 아키노와의 냉랭해진 관계에도 불구하고 그 권력을 계속 유지하는데, 단딩의 막강한 경제력이 그의 정치사회적 영향력을 뒷받침하였는지, 아니면 그의 정치권력과 가문의 영향력이 그의 경제력을 계속 지탱시켰는지는 모르겠지만, 어쨌든 그의 경제왕국은 계속 유지될 수 있었다. 그는 현재 산미겔(San Miguel) 맥주로 유명한 산미겔 회사(San Miguel Corporation)를 소유하고 있으며, 산미겔을 모기업으로 하는 대규모 기업집단을 거느리고 있는 필리핀의 가장 막강한 재벌 중 하나이다. 그리고 그는 마르코스 정권하에서도 하원의원(1969~1972)을 역임했을 뿐만 아니라 1992년 대선에서 대통령 후보로 출마하기도 하였고, 두 아들이 모두 하원의원을 역임했다.

아마도 아키노 자신이 개인적인 원망과 불만에도 불구하고, 코후앙코 가문 전체를 위해서 단딩에 대해 가혹하게 대하지 못했으리라는 추측이 가능하다.

한때 그가 소유한 기업 총 자산은 총 15억 달러(당시 필리핀 전체 GNP의 25%)에 달한 적도 있었다(Manapat 1991: 217).

단딩 코후앙코는 1992년 대선에 출마하여 라모스, 미리암 산티아고에 이어 유효표의 18% 득표로 3위를 기록했다(서경교 2005). 그의 장남인 마르코스는 2001년부터 현재까지 하원의원으로 있으며, 그의 차남인 카를로스(Carlos Cojuangco)는 1998~2007년까지 하원의원을 이미 세 번 역임한 바 있다.

후안 퐁세 엔릴레는 앞서 언급한 것처럼 피플파워 당시 마르코스에 의해 임명된 국방장관으로 마르코스의 축출에 앞장섰던 인물이다. 마르코스 독재하에서 가장 많은 특권과 경제적 혜택을 누린 사람이 마르코스 타도에 앞장선 것도 일반인의 시각으로는 그리 이해하기 쉽지 않지만, 마르코스 독재하에서 군부가 저지른 수많은 인권탄압과 온갖 악행의 가장 큰 책임을 져야 할 사람이 독재체제 타도 이후에도 국방장관(아키노 정권 초기), 하원의원(4선), 상원의원(2선) 등으로 승승장구하고 있는 것은 더욱 아이러니컬하다. 어쨌든 마르코스 크로니들의 전횡과 경제적 약탈을 조사하게 되어 있던 PCGG는 엔릴레에 대해서만은 모든 조사를 면제해 주었다. 여기에는 엔릴레가 체제전환에서 결정적인 역할을 수행했고, 아키노 체제하에서도 중요한 지분을 갖고 있다는 점, 군부의 다수가 엔릴레를 추종한다는 점, 국방장관 등으로 여전히 큰 정치적 영향력을 가지고 있다는 점 등이 작용했을 것이다. 뿐만 아니라 PCGG의 위원장인 살롱가가 엔릴레의 필리핀대 법학대학원 동기라는 점도 작용했을 것이라 추정한다(Manapat 1991: 198)  엔릴레는 아키노 정권하에서도 (그 말썽 많던) UCPB의 회장 자리를 계속 유지할 수 있었다.

2) 라모스 정권하 경제개혁과 그 한계

라모스(Fidel V. Ramos)는 1992년 취임 초부터 경제의 구조조정과 개혁 정책을 펼쳐 나갔다. 그는 각종 경제 자유화와 민영화 정책을 수행해 나갔는데, 이에는 무역ㆍ외환부문의 규제를 철폐하고 시장을 개방하며, 각종 공기업을 민영화하고, 주요 산업부문의 독점체제를 타파하고 경쟁체제를 도입하며, 금융부문을 개혁하는 등의 프로그램이 포함되었다. 이 항(項)에서는 그 중에서도 특히 라모스가 심혈을 기울여 추진한 통신과 금융 산업의 개혁 및 자유화 정책의 사례를 살펴보고 그 성과에 대해 분석해 보기로 한다. 제3세계의 자본주의에서 개방과 자유화가 과연 해당 산업의 독점체제를 타파하고 시장에의 진입장벽을 철폐함으로써 보다 건강한 경쟁체제로 전환시키며 특히 외국계 투자자본을 유인하여 경제발전에로 이끄는 만능 처방제인가. 필리핀의 사례는 우리에게 그것이 반드시 그렇지만은 않다는 것을 보여준다. 이와 더불어 산미겔의 사례를 통해 경제적 독점이 경우에 따라서는 얼마나 강고한지도 알아본다.

(1) 통신 산업의 사례

필리핀은 라모스 시대에 통신 산업을 개방하고 구조조정을 단행한다. PLDT가 독점적으로 지배해 오던 통신시장에 새로운 기업들이 진입하게 허용하고, 이들 간의 경쟁과 새로운 투자를 유도하여 기존의 낡을 대로 낡은 통신 인프라를 뜯어고치고, 새로이 떠오르는 무선통신 산업을 활성화하기 위해서이다. 그러나 통신 산업처럼 고도로 자본집약적 산업의 경우 이 시장에 진입하여 제대로 기능하기 위해서는 막대한 자본을 가진 기업들만이 가능했으며, 결국 개방된, 그리고 개혁된 새로운 통신시장에 들어온 것은 기존의 전통적 경제엘리트들과 이들과 손을 잡은 외국계 자본뿐이었다.

라모스 정권은 1993년 두 개의 대통령령(EO)을 통해 통신산업의 개방과 구조조정을 시작한다. EO 59호는 통신 산업에 민간투자를 장려하기 위한 것이었고 EO 109호는 전국을 11개의 서비스지역으로 나누고(이윤이 나는 지역과 손해가 나는 지역을 골고루 섞어) 각 지역에 대한 사업권을 9개의 통신 사업자에게 나누어 주는 것을 골자로 하였다. 1995년에는 법률(RA: Republic Act) 제7925호를 통해 통신 산업 사업자들의 지배구조를 개선하는 시도를 했다. 이에 따르면 법률공포 후(또는 새로 설립하는 기업의 경우, 설립 후) 5년 이내에 전체 주식의 30% 이상을 주식시장에 공개하여야 한다는 것이다(Kim 2002: 350~351).

이에 따라 고콩웨이(Gokongwei)가가 1987년 ‘디지털 통신(Digital Telecommunication: Digitel[디지텔]로 불림)’으로 통신 산업에 진입했고, 아얄라가가—싱가포르 텔레콤(SingTel)과 손을 잡고—‘글로브 텔레콤(Globe Telecom)’을 만들어 시장에 참여했다. 그 외에 PhilCom, ISLACOM, BayanTel 등이 설립되었으며, PLDT 또한 ‘스마트 통신(Smart Communications)’, ‘필리피노 전화회사(Pilipino Telephone Corporation: Piltel[필텔]로 불림)’ 등 몇 개의 자회사를 만들어 유선통신시장과 무선통신시장에서 타 기업들과 경쟁하게 되었다.

그러나 이러한 일련의 개혁 작업은 비록 PLDT의 독점체제를 형식적으로는 타파하였으나 그 실질적 시장지배력에는 별다른 영향을 미치지 못했으며, 더욱이 새로이 시장에 진입한 기업들도 대부분 기존의 전통적 경제엘리트 가문들이 지배하는 기업들이었다. 통신 시장을 개방하였을 때 여기에 참여할 수 있었던 것도, 통신 산업의 인프라 구축에 필요한 엄청난 자본을 조달할 수 있었던 것도, 외국자본이 합작하자고 기꺼이 손을 내민 것도 전부 대규모 자본을 가진 구 경제엘리트들이었고, 통신 산업의 인프라 구축 등 대규모 프로젝트 수행을 위해 국제금융기구(세계은행 등)가 융자를 해 준 곳도 독점대자본인 PLDT였다(Kim 2002: 358). 특히 PLDT는 자신이 가지고 있는 강력한 정치적 자산과 영향력을 동원하여 라모스 대통령을 비롯한 국가기구뿐만 아니라 의회와 주요 정당 등 정치사회에 압력과 청탁, 전방위적 로비를 전개하였다. 독재시대에는 창구가 단일화(최고 권력자 개인으로)되었지만, 민주화시대에는 그 창구가 여러 개로 늘어났을 뿐, 정실과 연고, 부정과 영향력 행사 등 구태는 여전히 반복되었던 것이다. 1993년 이후의 필리핀 통신 산업에서의 상황 전개는 주요 독점산업의 개혁을 위해서는 개방과 경쟁만으로는 충분조건이 되지 못한다는 점을 여실히 보여준다(Coronel 1998: 118~ ).

마틴 하트랜스버그(Hart-Landsberg 1993)가 말하는 일종의 갈취(喝取)국가(racketeering state)인 셈이다.

이 시기 통신 산업에서 PLDT가 (비록 독점적 지위는 상실했으나) 그 지배적 영향력을 그대로 유지한 데 대해, 어떤 메커니즘이 작동하였는지를 설명하는 두 가지 서로 다른 접근법이 있다. 그 하나는 라모스가 구 과두지배엘리트와 정치경제적 명문가들로부터 상당히 독립적·자율적이고, 이들 과두지배체제를 약화 또는 와해시키려는 강한 소신과 의지를 갖고 있었다고 보는 시각이다. 그리고 이에 대해 시민사회 일각에서도 라모스의 어젠다와 입장에 공감을 가지고 협조를 아끼지 않았다고 본다. 그래서 라모스로 대표되는 ‘국가’와 ‘시민사회’ 간에 (적어도 통신 산업의 개혁에 관한 한) 일종의 연대가 형성되었고, 그 반대편에 PLDT(코후앙코 가문)와 이에 호의적인 여타의 과두지배가문들, 그리고 이들이 지배하는 ‘정치사회’가 대립하고 있었다는 것이다. 결국 이 두 진영 간의 대결에서 후자가 전자에 비해 훨씬 더 큰 영향력을 발휘함으로써 이길 수 있었다는 설명이다(Kim 2002). 그리고 그 패배에는 시민사회가 라모스 시대의 사회경제적 개혁이라는 포괄적 명제와 통신 산업의 구조조정이라는 특정 명제에 단일의 공유된 입장을 가지지 못했고, 시민사회 내부 또한 다양한 부문과 단체로 나뉘어 서로 상반되는 목소리를 내었다는 점, 그리고 필리핀의 시민사회가 특정의 의제(예, 통신 산업의 개방과 구조조정)에 따라 일시적으로 그리고 임시적으로(ad hoc basis) 특정 부문(특정 기업이나 기업군, 산업부문)이나 집단이 시민단체(NGO)를 결성하여 상대방 집단에 대항하게 하는 등의 부정적 문화를 갖고 있다는 점 등 몇 가지 요인이 복합적으로 작용했다고 하겠다.

다시 말해 ‘국가 및 시민사회’ 대 ‘과두지배엘리트 및 정치사회’란 대결구도가 형성된 셈이다.

반면에 또 다른 견해는 라모스의 참모 일부(예, 알몬테 안보보좌관)만이 과두지배체제에 대한 반감을 갖고 이를 개혁하려는 의지를 갖고 있었을 뿐, 라모스 정권하의 필리핀 국가기구가 개혁에 대한 진지한 태도와 단일한 정향을 가진 것이 아니라고 본다. 즉 국가기구 내에도 데빌리아(Renato de Villa) 국방장관 같은 보수적인 인물들이 PLDT의 구조조정을 반대했고, 특히 코라손 아키노 전 대통령 또한 이 문제에 크게 개입했다 한다. 라모스 자신은 PLDT 문제에 관한 한 사실상 중립적 입장을 견지했으며, PLDT는 라모스 진영과 국가기구 내의 우군을 잘 활용하여 위기를 모면하였고, 토니보이 코후앙코는 그 대가로 라모스 집권 기간 동안 라모스와 그의 집권당에 엄청난 정치자금을 기부하였으며, 라모스는 결국 나중에는 코후앙코가 등 주요 과두지배가문들과 좋은 관계를 유지했다는 것이다(Coronel 1998). 이에 따르면, 라모스 정권 또한 필리핀의 약한 국가, 가산제 국가(patrimonial state)의 한계를 넘어설 수 없었으며, 라모스는 과두지배체제에 대한 그의 공격적ㆍ적대적인 레토릭과는 달리 그렇게 투철한 신념과 비전을 갖고 있지 못했다고 평가할 수 있겠다.

이처럼 라모스 정권하의 통신 산업에 대한 개혁 작업이 한계성을 띤 관계로, 전술한 것처럼 필리핀 통신 산업은 라모스의 개혁 이후에도 여전히 PLDT의 독점적 지배구도가 유지되고 있다. 최근까지도 PLDT는 그 자회사인 스마트(Smart) 통신, 필텔(Piltel) 등과 더불어 통신시장의 과반을 장악하고 있다. 먼저 유선통신 시장에서는 2005년 현재 PLDT가 전체 가입자의 57.5%(전체 가입자 355만 6천 명 중 204만 4천 명)를 차지하고 있고, 고콩웨이가의 디지텔(Digitel)이 가입자 수에서 PLDT, 인노브(Innove)에 이어 3위(시장점유율 11.6%)를 차지하고 있다(한국수출입은행 2006b: 34). 한편, 무선통신 시장에서는 PLDT의 자회사인 스마트 통신이 44.3%의 시장점유율을 자랑하고 있으며, 아얄라가의 글로브 텔레콤이 35.9%, 디지텔이 5.3%의 시장점유율로 그 뒤를 잇고 있다(2005년 가입자 기준). 이상 세 기업의 시장점유율을 합치면 85.5%가 된다. 그 밖에 필텔이 나머지 시장의 대부분을 차지하고 있다(한국수출입은행 2006b: 36).

PLDT와 필텔(Piltel)은 1998년에 코후앙코가로부터 홍콩 소재 기업인 퍼스트패시픽(First Pacific)으로 그 경영권이 넘어갔다(Landingin 2006).

(2) 금융 산업의 사례

필리핀 중앙은행이 설립되던 1949년 당시 필리핀에는 11개의 상업금융기관이 있었는데, 그 중에 앞서 언급한 국영 ‘필리핀 국민은행(PNB)’이 가장 규모가 컸고, 4개는 외국계 은행의 국내 지점, 3개는 미국계 또는 중국계 자본이 지배하였으며, 2개는 필리핀 가톨릭교회의 마닐라대교구가 소유하고 있었고, 나머지 1개─1938년 설립된 ‘필리핀 상업은행(PBC: Philippine Bank of Commerce)’─가 유일한 필리핀인 소유의 민간은행이었다. 그러나 1960년대에 들어서서 유력 필리핀인 과두지배가문들이 잇달아 은행을 설립하게 되면서 1965년에는 상업은행 수가 33개로 늘어났다. 이 중 대표적인 것 몇 가지만 예를 들면 다음과 같다. 먼저 전술한 PBC는 코후앙코, 하신토(Jacinto), 루피노(Rufino)의 세 가문이 합작하여 설립하였는데, 1951년에 하신토가와 루피노가가 손을 떼고 자신들만의 새로운 은행(Security Bank and Trust Company)을 설립하면서 코후앙코가가 단독으로 지배하게 되었다. 아얄라가는 1969년에 BPI(Bank of the Philippine Islands)를 마닐라 대교구로부터 구입하였는데, BPI는 현재 필리핀에서 두 번째로 큰 금융기관이다. ‘파이스트 금융신탁(Far East Bank and Trust Company)’은 호세 페르난데스(Jose "Jobo" Fernandez Jr.)가 1959년에 설립하였는데, 그는 그 이전에 한동안(1949~1959) PBC의 은행장이던 호세 코후앙코(코라손 아키노의 부친)의 보좌역으로 있었으며, 나중에 필리핀 중앙은행장(1984~1990)을 지내면서 아키노 정권 초기 금융 산업의 개혁을 주도한 인물이다. 한편, 당시 화인 자본가들의 금융업 부문에 대한 지배력은 필리핀인 과두지배엘리트에 못지않게 강력하였는데, 이들이 소유하고 있던 은행으로는 메트로폴리탄 은행(Metropolitan Bank), 에쿼터블 은행(Equitable Bank), 리살 상업은행(Rizal Commercial Banking Corporation), 차이나 금융회사(China Banking Corporation), 퍼시픽 은행(Pacific Bank), 제너럴 은행(General Bank) 등이 있었고, 이 중 앞의 셋은 현재까지도 필리핀의 10대 은행에 속할 정도로 탄탄한 기반을 자랑한다(Hutchcroft 1998: 78~109).

BPI는 2005년 현재 자산규모 5,300억 페소로 1위인 메트로은행(Metrobank)(자산규모 5,865억 페소)에 이어 두 번째 규모를 자랑한다(한국수출입은행 2006a: 80). (2005년 환율은	1페소=18.6원)

필리핀의 금융 산업 또한 다른 산업부문과 마찬가지로 마르코스의 독재하에서 엄청난 홍역을 치르는데, 마르코스와 그의 크로니들은 종국에는 12개의 은행을 지배하게 된다. 이멜다의 동생인 벤자민 로무알데스(Benjamin Romualdez)는 거대한 ‘필리핀 상공은행(PCIB: Philippine Commercial and Industrial Bank)’을 로페스가로부터 빼앗았고, ‘설탕남작(Sugar Baron)’이라 불리며 설탕산업을 지배하던 로베트로 베네딕토는 1978년 리퍼블릭 은행(Republic Bank)을 인수하여 RPB(Republic Planters Bank)로 이름을 바꾸었는데, 마르코스 정부는 이 은행을 설탕산업에 대한 모든 자금 지원을 독점적으로 취급하는 창구로 지정하였다. 그는 TRB(Traders Royal Bank)도 운영하였는데, 이 은행의 실제 소유자는 마르코스로 알려지고 있다. 마르코스는 이 외에도 ‘필리핀 재향군인은행(Philippine Veterans Bank)’과 ‘시큐리티 은행(Security Bank)’도 실질적으로 지배하였다. 코후앙코와 엔릴레가 지배하던 UCPB에 대해서는 전술한 바 있고, 그 외에도 루시오 탄은 지금도 필리핀의 10대 은행에 드는 ‘앨라이드 은행(Allied Bank)’을 1977년에 설립하였고, 디시니는 ‘콘티넨털 은행(Continental Bank)’과 ‘마닐라 상업은행(Commercial Bank of Manila)’을, 실베리오는 ‘필리피나스 은행(Pilipinas Bank)’을 각각 소유하거나 지배하였다(Hutchcroft 1998: 133~140; Manapat 1991).

필리핀의 금융 부문은 라모스 집권하인 1993~1995년 기간에 대대적인 개혁에 직면한다. 중앙은행 시스템이 완전히 변혁되었고, 외국계 자본의 국내 금융 시장 진입이 허용되었으며, 보험업 부문 또한 완전 개방되었다. 먼저 엄청난 부채에 시달리던 과거의 중앙은행(Central Bank)을 폐지하는 대신 그 부채(미화 120억 달러)는 국가가 대신 떠맡고, 이를 대체할 새로운 중앙은행인 BSP(Bangko Sentral ng Pilipinas)가 1993년에 출범하였다. 과거 필리핀의 은행은 소수의 금융 과두가문(key families)이나 마르코스의 크로니들에 의해 지배되어 왔다. 개혁 이전에 필리핀인이 소유하던 시중은행이 26개이었던 반면에 외국계 은행은 4개밖에 없었다. 그러나 법률 7721호에 의해 필리핀의 금융 시장은 외국계 자본에 완전히 개방되었으며, 그 결과 1996년 9월까지 12개의 외국계 은행이 새로이 문을 열게 되었다. 그리고 50년간 폐쇄되어 있었던 보험업 또한 완전 개방되어 1994년부터 100% 외국계 자본의 보험회사가 영업을 할 수 있게 되었다(Bello 2000: 246; Hutchcroft 1998: 206~212).

라모스의 금융 개혁은 그러나 매우 제한적인 성과밖에 거두지 못했다. 전통적인 금융 카르텔은 완전히 와해되지 않았으며 여전히 소수의 경제엘리트 가문이 주요 은행들을 지배하고 있다. 뿐만 아니라 전통적인 관행이었던 ‘내부자 대출’도 여전한데, 대출은 은행을 소유하거나 지배하고 있는 가문과 직접 관련되는 기업들에 대해서 집중적으로 이루어지고 있다. 다시 말해 이들 과두지배가문들은 여전히 은행을 자신들의 사금고처럼 사용하고 있다는 것이다. 또한 예금 금리와 대출 금리 간의 차이가 높은 것도 과거와 별 차이가 없는데, 이를 통해 은행들은 여전히 손쉬운 이윤을 확보하고 있으며, 이러한 사실 또한 전통적인 금융 카르텔의 영향력이 계속 지속되고 있음을 보여주는 방증이라 하겠다(de Dios and Hutchcroft, 2003: 55; Hutchcroft 1998: 228~231).

이는 통칭 ‘DOSRI 남용’으로 일컬어지는데, ‘DOSRI는 directors, officers, stockholders, and related interests’의 약자이다(Hutchcroft 1998).

개혁 이전에 이들의 영향력에 의해 예대금리차는 6%에 달했으며, 이들 은행은 엄청난 수익을 거두었고 반면에 이들 은행에게서 자금을 빌리는 기업들은 높은 대출 금리로 인한 금융비용 때문에 제대로 운용이 힘든 상황이었다. 한국, 대만, 싱가포르, 태국 등 다른 동아시아 국가의 경우 예대금리차가 대개 2%에 지나지 않았음을 감안해 보면, 필리핀 금융 부문의 방만한 운용 실태를 짐작할 수 있다. 또한 이처럼 낮은 예금금리로 인해 돈을 가진 많은 필리핀인들이 해외로 자산을 이전하는 등 국부의 해외유출이 이어졌다(Steinberg 2000: 198).

(3) 산미겔의 사례

필리핀 식품 산업에서 가장 중요한 기업집단은 산미겔(San Miguel) 맥주로 유명한 산미겔 회사(San Miguel Corporation)이다. 산미겔은 단순한 맥주회사가 아니라 종합식품회사이면서, 화물 포장업, 축산업 등에도 관여하는 대규모 기업집단이다. 산미겔은 원래 초대 대통령을 배출한 로하스 가문이 설립한 기업으로, 소리아노-조벨(Soriano-Zobel)가를 거쳐, 아얄라가가 소유하고 있었는데(필리핀의 대표적인 과두지배가문인 소리아노가와 조벨가, 아얄라가는 혼맥으로 서로 연결되어 있다.), 1983년 초에 단딩 코후앙코가 인수하여 오늘날까지 자신의 주력 기업으로 소유하고 있다.

마르코스 축출 이후 산미겔과 단딩 코후앙코에 대한 압박은 아키노 정권하에서뿐만 아니라 라모스 정권까지도 계속되었다. PCGG는 아키노 정권 출범 초기부터 단딩 코후앙코의 축재 과정과 그의 기업들의 독점 실태에 대해 문제 제기를 해 왔으며, 그 중에 산미겔 건은 라모스 정권 말기까지 계속되었다. 당시 산미겔의 전체 주식 중 20%를 단딩이 소유했고 ‘코코넛산업 투자기금(CIIF: Coconut Industry Investment Fund)’이 26.5%를 소유했었는데, PCGG는 이 모두가 마르코스 크로니 집단이 불법적으로 취득한 자산이라고 규정했고, 그 중에 CIIF의 주식은 가압류되기까지 했다. 그러나 1998년 4월(라모스가 퇴임하기 몇 달 전에) 법원은 코후앙코의 소유권이 적법하다고 판결했고 이와 함께 CIIF의 자산에 대한 동결조치도 해제되었다. 그리고 그 후 에스트라다(Joseph Estrada)가 대통령(1998~2001)이 되면서 단딩은 정치적으로 완전히 회복된다. 단딩은 에스트라다의 집권을 위해 막대한 선거자금을 제공했고, (마르코스의 크로니들 중 제1인자로 여겨졌던 그는) 마르코스에 이어 에스트라다 체제하에서도 에스트라다의 가장 대표적인 크로니로 부상하였다(Coronel 2000; Laquian and Laquian 2002; Steinberg 2000: 213~214).

산미겔은 1968년 당시 매출액 기준으로 제조업 부문 1위를 기록한 기업이다(Yoshihara 1985: 157~163). 이러한 산미겔의 위세는 40년이 지난 오늘날까지도 이어지는데, 에스트라다 집권 기간 중 산미겔 한 기업의 매출이 대략 필리핀 총 GDP의 4%, 정부 조세수입의 6%를 차지했다는 보고도 있다(Steinberg 2000: 213).

매출액 5억 3,290만 페소. 2위인 칼텍스(필리핀)의 3억 3,900만 페소, 3위인 프록터갬블의 2억 페소등과 비교하면 당시 산미겔의 위상이 얼마나 높았는지 짐작할 수 있다.

3) 아로요 정권하의 조세감면 조치

아로요 정권이 출범하면서 가장 큰 정치적 과제로 대두한 것은 바로 재정적자 문제였다. 정권 출범 이후 정부 재정의 적자가 걷잡을 수 없을 정도로 계속 커져갔던 것이다. 1998년 500억 페소 정도에 머물렀던 재정적자가 2000년에 1,117억 페소로, 아로요가 집권한 후인 2001년에 1,470억 페소로 늘더니, 2002년에는 2,107억 페소(GDP의 5.4%, 당해 연도 환율을 적용하여 우리 돈으로 5조 1,095억 원)로 치솟았고, 2003년 1,999억 페소(4.6%, 4조 3,958억 원), 2004년 1,871억 페소(3.8%, 3조 8,243억 원)를 기록하였다(Bureau of Treasury 2007a; NSCB 2002: Table 15.1). 이 정도의 적자폭은 필리핀의 전체 국가 예산 규모에 비추어 볼 때도 지나치게 높은 수준이다. 이러한 만성적인 재정적자를 줄이기 위해 아로요 정부는 2003년부터 정부의 재정지출을 적극적으로 억제하는 등 적자폭을 축소하려는 노력을 집중하였고, 2005년에는 세수 확충을 통한 재정수지 개선을 목적으로 부가가치세 확대를 위한 법률을 통과시키는 등 안간힘을 다해 왔다(한국수출입은행 2005; Salazar 2006).

참고로 필리핀 전체 국가 예산은 2001년 5,675억 페소, 2002년 5,784억 페소, 2003년 6,397억 페소, 2004년 7,067억 페소, 2005년 8,162억 페소이다(Bureau of Treasury 2007b).

이처럼 최근 몇 년 동안 아로요 정권이 가장 심혈을 기울여 추진한 개혁 정책은 조세개혁이라 할 수 있다. 그러나 조세 확충을 통한 재정의 건전성 확보는 필리핀의 상황에서는 상당한 어려움이 있다. 필리핀에서 세금 탈루는 그리 부끄러운 일도 아니고 더군다나 심각한 범법 행위도 아니다. 돈이 있는 자이든, 없는 자이든 기회만 있으면 세금을 포탈하려 한다. 특히 가진 자의 세금 탈루는 매우 심각한 사회문제로 필리핀 국가의 역량을 약화시키는 주된 요인이다. 우리가 필리핀의 국가기구를 ‘약한 국가(weak state)’의 한 전형으로 간주하는데, 이렇게 보는 데에는 필리핀의 국가가 지배계급과 정치사회에 대해 가지는 낮은 자율성도 한 이유가 되지만, 낮은 조세수취 능력도 중요한 이유가 된다. 필리핀의 조세체계는 공정하지 못하고 누진세 체계가 결여되어 있어 조세기반 자체가 허약한데다, 국세청(IRS: Internal Revenue Service) 관리들의 무능력과 태만, 만연된 부정부패로 조세수취 능력 또한 매우 낮아 역대 정권이 늘 재정확보에 어려움을 겪었다. 라모스 정권시절 메트로마닐라 내 경제와 금융의 중심지인 마카티(Makati) 지역에만 5,200명의 백만장자(미화 백만 달러 이상을 소유한)가 살고 있었는데, 이 중에 단지 약 100명만이 11,500 달러 이상의 소득세를 납부하였다고 한다. 그리고 매년 징수되지 못한 세금이 15억 내지 25억 달러에 달했다고 한다(Steinberg 2000: 197).

그러나 최근 이러한 재정적자 축소 노력과는 정반대의 현상이 벌어졌으니, 바로 주요 대기업에 대한 조세감면 조치가 그것이다. 그리고 이보다도 더 큰 문제는 이러한 조세감면의 90%가 전혀 필요 없는 곳에 이루어졌다는 점이다(Landingin 2006: 2). 필리핀 투자위원회(BOI: Board of Investments)는 무엇보다도 먼저 통신산업에 대한 조세감면을 취했다. 통신산업이 많은 시설투자를 해야 하고 차세대 무선통신 사업을 위해서도 추가적인 투자를 해야 한다는 논리로 이런 결정을 내리긴 하였으나, 조세감면을 받은 기업들은 당시 막대한 영업이익을 남기던 회사들이다. BOI는 2006년 5월 PLDT의 자회사인 스마트 통신에 대해 79억 6천만 페소의 조세를 감면해 주었고, 아얄라 가문이 지배하는 글로브 텔레콤에 대해서도 28억 7천만 페소의 조세를 감면해 주었다. 마닐라 상수도 회사 또한 큰 규모의 조세감면을 받았다. 마닐라 상수도 회사는 아얄라가의 소유로 이 또한 매우 큰 순익을 기록하던 회사로, 이러한 이익으로 충분히 시설투자가 가능한데도 불구하고 막대한 조세감면 조치를 받았던 것이다(Landingin 2006: 4~5).

한쪽에서는 한 푼이라도 더 세금을 거두어들이려고 갖은 노력을 다하는데, 다른 한쪽에서는 대기업, 그것도 엘리트 가문이 소유한 가족기업에 돈을 퍼주고 있다. 한 관찰자는 이런 상황을 다음과 같이 묘사하고 있다. “마카티 남부지역의 한 세무서가 130억 페소(한화로 2,425억 원)의 세금을 거두는 데는 일 년이 걸린다. 여기서 몇 블록 떨어지지 않은 곳에 위치한 또 다른 정부기관, 즉 투자위원회(BOI)가 똑 같은 금액의 세금감면 혜택을 글로브 텔레콤과 스마트 통신에 베푸는 결정을 내리는 데는 딱 2주밖에 걸리지 않는다”(Landingin 2006: 1). 아로요 정권하의 일련의 조세감면 조치는 아로요 정권이 소수의 경제엘리트에게 매우 우호적인 정권이란 점을 단적으로 보여주는 좋은 사례가 되고 있다.

4. 계층적, 지역ㆍ종족적 불평등

지금까지 우리는 보다 미시적이고 행위자 중심의 측면에서, 개별 경제엘리트들의 경제적 독점에 대해 살펴보았다. 아래에서는 포스트이행하의 필리핀에서 계층 간에, 그리고 지역 및 언어ㆍ종족집단 간에 사회경제적 격차가 적지 않으며, 특히 남부 무슬림 민다나오 지역의 사회경제적 소외와 차별이 심각하다는 것을 알아보기로 한다. 이러한 계층적, 지역ㆍ종족적 불평등은 그 자체로서도 민주주의 공고화에 부정적으로 작용하지만, 이것이 국가형성과 민족형성에 부정적인 영향을 미침으로써 간접적으로 민주주의 공고화에 장애가 될 수 있는 것이다.

1) 계층 간 사회경제적 격차

사회경제적 불평등의 문제는 물론 여러 가지 측면에서 바라볼 수 있으며, 그 중에서 아마도 계급ㆍ계층별 사회경제적 불평등이 가장 중요한 요소일 것이다. 아래에서는 민주주의 이행 이후 지난 20여 년 동안 필리핀의 고질적인 빈곤 문제에 어떤 의미 있는 변화가 있었는가, 그리고 계층 간 사회경제적 격차는 완화되었는가, 아니면 악화되었는가, 이러한 점을 논의해 보기로 한다.

먼저 빈곤선 이하의 인구 비율을 살펴보면, 피플파워 혁명 직후인 1988년 45.5%이던 것이 2003년에는 30.4%로 상당히 줄어들었음을 알 수 있다(<표 1> 참조). 그러나 최근 필리핀의 빈곤선 이하 인구 비율은 동남아시아의 여타 국가들과 비교해 보면 상대적으로 여전히 높은 편이다. 이는 말레이시아나 태국은 말할 것도 없고, 인도네시아나 베트남보다도 높으며, 심지어 동남아시아 최빈국인 미얀마보다도 높다. 특히 베트남이 지난 1993년 50.9%로 필리핀보다 월등히 높은 빈곤선 이하 인구 비율을 2004년 현재 19.5%로 낮추는 데 성공한 것과 비교하면, 필리핀의 빈곤문제 해결을 위한 그간의 노력이 매우 미진했음을 느낄 수 있다.

참고로 미얀마의 1인당 GNI는 2005년 현재 217 US달러인 반면, 필리핀은 1,320 US달러이다(ADB 2007).

<표 1> 빈곤선 이하의 인구 비율: 필리핀과 동남아시아 여타 국가 간 비교 (단위: %)
연도	필리핀	말레이시아	미얀마	베트남	인도네시아	태국
1988 1991 1994 1997 2000 2003	45.5 45.3 40.6 36.8 33.0 30,4	16.5(1990) 5.1(2002)	26.6(2001)	50.9(1993) 19.5(2004)	15.1(1990) 16.7(2004)	18.0(1990) 9.8(2002)
출처: (1) 필리핀—1988((NSCB 1994, Table 2.10), 1991~1997(NSCB 2002, Table 2.11), 2000~2003(NSCB 2003); (2) 여타 국가—ADB 2007

계층별 소득불평등 또한 포스트이행하에서 크게 개선된 것 같지 않다. 1988년 당시 소득 상위 10%의 평균소득(144,805페소)은 하위 10%의 평균소득(8,160페소)의 17.8배였다. 이것이 1997년까지 23.4배로 계속 늘어나다가 그 이후 조금씩 줄어들어 2006년 현재 19.3배를 기록하고 있다. 소득 5분위 배율(소득 상위 20%의 평균소득을 하위 20%의 평균소득으로 나눈 배율) 또한 마찬가지로 1988년 9.96이던 것이 1997년에 12.7까지 높아졌다가, 2006년에 10.9로 약간 줄어들었다(<표 2> 참조). 이상의 자료는 민주주의 이행 이후 지난 20년 동안 전반부에는 불평등이 심화되었다가, 후반부에 들어와서 조금 개선되는 추세를 보여준다. 그러나 이행이후 지난 20년 전체 기간을 평균적으로 보면 불평등이 전혀 개선되지 못하고 오히려 악화되었음을 알 수 있다.

이러한 전반적 추세는 소득 10분위별 총 가계소득의 변화를 살펴보아도 마찬가지로 나타난다(<표 3> 참조). 소득 상위 30% 계층의 가계소득의 총합과 하위 30% 계층의 가계소득의 총합을 비교해 보면, 1988년부터 1997년까지는 그 격차가 점점 더 늘어나다가 그 이후 최근까지 격차가 조금 줄어든 것을 알 수 있다. 1988년 당시 소득 상위 30% 계층의 가계소득의 총합이 전국 총 가계소득의 63.4%인 반면에, 하위 30%의 가계소득은 전체의 9.3%에 지나지 않았는데, 이것이 1997년에 각각 67.0%, 7.9%를 기록했다가, 2006년에는 각각 64.7%, 8.6%로 조금 개선되었다. 그러나 20년 전체를 평균적으로 보면 그 격차는 심화된 것으로 나타난다.

한편, 지니계수로 본 불평등 정도의 변화 추세 또한 같은 양상을 보여주는데, 1991년부터 최근까지의 필리핀의 지니계수는 각각 1991(0.468), 1994(0.451), 1997(0.487), 2000(0.482), 2003(0.461)이다(NSO 각년도). 그러나 최근의 지니계수 0.46은 동남아시아 각국 중 가장 높은 수치이며, 이는 필리핀의 사회경제적 불평등이 여전히 심각함을 보여주는 주된 근거 자료 중 하나이다. (최근 동남아 각국의 지니계수는 싱가포르 0.425, 태국 0.420, 말레이시아 0.403, 인도네시아 0.343 등이고, 구 사회주의 국가는 비교적 낮아 캄보디아 0.381, 베트남 0.371, 라오스 0.347 등이다(ADB 2007)).

<표 2> 소득 10분위별 월평균 가계소득, 1988~2006 (단위: 경상가격, 페소(1988~1997), 천 페소(2000~2006))
연 도 소득계층	1988	1991	1994	1997	2000	2003	2006
전체평균	40,408	65,186	83,161	123,168	145	148	172
1분위 2분위 3분위 4분위 5분위 6분위 7분위 8분위 9분위 10분위	8,160 12,866 16,398 20,179 24,329 29,460 36,482 46,774 64,607 144,805	11,937 19,179 24,702 30,450 37,211 45,764 57,084 74,225 104,942 246,363	15,622 25,262 32,719 40,631 49,800 61,161 75,898 98,234 136,715 295,542	20,702 33,090 42,633 53,134 66,335 83,253 106,977 141,441 200,019 484,114	25 40 51 64 80 101 128 169 237 556	27 43 56 69 86 107 135 176 245 537	32 51 65 81 100 123 156 204 290 617
10분위배율* 5분위배율**	17.75 9.96	20.64 11.29	18.92 10.57	23.38 12.72	22.24 12.20	19.89 11.17	19.28 10.93
주: * 소득 상위 10%의 평균소득을 하위 10%의 평균소득으로 나눈 배율 ** 소득 상위 20%의 평균소득을 하위 20%의 평균소득으로 나눈 배율 출처: National Statistics Office (NSO), 각년도.

<표 3> 소득 10분위별 총 가계소득의 비중, 1988~2006 (단위: %)
연 도 소득계층	1988	1991	1994	1997	2000	2003	2006
합 계	100	100	100	100	100	100	100	총소득*
1분위 2분위 3분위 4분위 5분위 6분위 7분위 8분위 9분위 10분위	2.0 3.2 4.1 5.0 6.0 7.3 9.1 11.6 16.0 35.8	1.8 2.9 3.8 4.7 5.7 7.0 8.8 11.4 16.1 37.8	1.9 3.0 3.9 4.9 6.0 7.4 9.1 11.8 16.4 35.5	1.7 2.7 3.5 4.3 5.4 6.8 8.7 11.5 16.2 39.3	1.7 2.7 3.5 4.4 5.5 6.9 8.8 11.7 16.4 38.4	1.8 2.9 3.8 4.7 5.8 7.2 9.1 11.9 16.6 36.3	1.9 2.9 3.8 4.7 5.8 7.2 9.1 11.9 16.9 35.9	56 88 113 140 173 215 272 356 505 1,074
하위20% 하위30% 상위20% 상위30%	5.2 9.3 51.8 63.4	4.7 8.5 53.9 65.3	4.9 8.8 51.9 63.7	4.4 7.9 55.5 67.0	4.4 7.9 54.8 66.5	4.7 8.5 52.9 64.8	4.8 8.6 52.8 64.7
주: * 각 분위별 가계소득의 총합(단위 10억 페소) 출처: National Statistics Office (NSO) 각년도.

이상 세 가지 통계치는 모두 필리핀에서 민주주의 이행 이후 지난 20년 동안 전반부 10년간은 불평등이 계속 심화되었다가, 후반부 10년 정도의 기간 동안 조금씩 개선되는 경향을 보여주고 있다. 그러나 지난 20년간의 전체적인 추세를 놓고 평가해 보자면, 포스트이행하 필리핀에서 사회경제적 불평등은 별로 개선되지 못하고 오히려 악화되었다고 평가할 수 있을 것이다. 더구나 동남아시아의 이웃 나라들과 비교해 보면, 계층별 불평등에 관한 한 필리핀이 얼마나 열악한 상황에 놓여 있으며 빈곤과 불평등의 문제가 얼마나 심각한지를 알 수 있으며, 이것이 사회발전과 민주화로 나아가는 도정에서 필리핀의 발목을 붙잡는 주된 요인이 되고 있음을 짐작할 수 있다.

2) 지역 간, 언어ㆍ종족집단 간 사회경제적 격차:

무슬림 민다나오 지역의 차별과 배제

다민족ㆍ다문화 사회이면서 동시에 남부 민다나오(Mindanao)에서 강력한 분리주의 운동이 진행되고 있는 필리핀의 경우 계급적 불평등만큼이나 지역적ㆍ종족적 불평등의 문제가 심각한 문제이다. 이런 점에서 아래에서는 민주주의 이행 이후 필리핀에서 각 지역별, 언어ㆍ종족집단별로 사회경제적 격차가 완화되었는가, 아니면 악화되었는가. 빈곤의 지역별 분포에는 어떤 의미 있는 변화가 있었는가. 그리고 과거에 두드러졌던 수도권(메트로마닐라) 중심의 사회경제적 독점은 어느 정도 개선되었는가. 이상의 질문들에 대한 답변을 시도해 보기로 한다.

(1) 필리핀의 언어ㆍ종족집단

많은 나라가 그러하듯이 필리핀에서도 부와 사회경제적 기회구조가 지방보다는 수도권에 집중되는 경향이 있다. 특히 필리핀의 경우 이것이 단순히 중앙과 지방의 차이, 대도시와 중소도시, 도시와 농촌 간의 격차의 문제가 아니라, 종족적ㆍ민족적 불평등의 문제이기 때문에 더욱 심각하다. 필리핀에는 80 내지 100여 개의 서로 다른 언어 및 방언을 사용하는 언어ㆍ종족집단(ethnolinguistic group)이 거주하는데, 이 중 타갈로그(Tagalog)어, 세부(Cebu)어, 일로카노(Ilocano)어, 힐리가이논(Hiligaynon)어, 비콜(Bicol)어, 와라이(Waray)어 등 8~12개 정도의 언어가 필리핀의 대표적인 언어이고 이들 언어를 사용하는 종족집단이 전체 인구의 90% 이상을 이루고 있다. 이들은 각각 서로 다른 지역에 거주하는데, 수도권과 이를 둘러싼 중부 루손(Central Luzon), 남부 타갈로그(Southern Tagalog) 지방에는 타갈로그어를 쓰는 사람들이 주민의 대종을 이루는 반면, 타갈로그어와 더불어 필리핀에서 가장 많은 인구가 사용하는 세부어는 중부 비사야 제도(Central Visayas)(Region 7) 및 민다나오 섬의 여러 지역(주로 북부와 동부)에서 광범위하게 쓰이고 있다. 그 외에 루손 북서부의 일로코스(Ilocos) 지방(Region 1)과 북동부의 카가얀 계곡(Cagayan Valley)(Region 2)에는 일로카노어를 사용하는 일로카노족(또는 일로코족)이, 루손 남동부 비콜(Bicol) 반도(Region 5)에는 비콜어를 사용하는 비콜족이 인구의 대다수를 이루고 있고, 파나이(Panay) 섬과 서(西) 네그로스(Negros Occidental) 주로 이루어진 서부 비사야 제도(Western Visayas)(Region 6)의 주민들은 힐리가이논어를, 사마르(Samar) 섬과 레이테(Leyte) 섬으로 이루어지는 동부 비사야 제도(Eastern Visayas)(Region 8)의 주민들은 와라이어를 주로 사용한다(McFarland 1980).

필리핀의 지방 행정구역(region)은 현재 13개의 일반 행정구역—Region 1에서 Region 13까지—과 3개의 특별 행정구역으로 나누어지는데, 특별 행정구역의 하나인 수도권(NCR: National Capital Region)은 통상 메트로마닐라(Metro Manila)라 불리며, 13개의 시(city), 4개의 읍(municipality) 등 총 17개의 지방자치단체로 이루어진다. 13개의 시에는 마닐라(City of Manila), 케손시티(Quezon City), 마카티(Makati), 파사이(Pasay City) 등이 포함된다. 수도권을 제외한 여타의 행정구역은 대개 3 내지 7개의 주(州, province)로 구성되는데, ‘남부 타갈로그 지방(Region 4)’처럼 11개의 주로 구성되는 예외적인 경우도 있다.

세부아노(Cebuano/Sebuano)는 세부어, 세부 섬 주민, 또는 세부어를 쓰는 사람 등의 의미로 쓰인다. 일로카노(Ilokano/Ilocano)나 비콜라노(Bicolano/Bikolano)도 마찬가지 의미를 가지고 있다. 기타 주요 언어로는 팜팡가(Pampanga)어, 팡가시난(Pangasinan)어, 마라나오(Maranao)어, 마긴다나오(Magindanao)어 등이 있다. 2000년 현재 타갈로그어는 대략 2,500만, 세부어는 1,000만 이상의 인구가 사용하는 필리핀의 2대 언어이고, 일로카노어와 힐리가이논어, 비콜어는 500만 내지 800만 정도의 인구가, 그 외의 주요 언어는 50만에서 300만 정도의 인구가 각각 사용한다.

한편 모로(Moro)족으로 불리는 민다나오의 무슬림들은 대부분 남부 민다나오(행정구역상으로는 서부와 중부 민다나오 포함)에 거주하는데, 특히 이들이 집중적으로 거주하는 지역을 따로 분리하여 1989년 ‘무슬림 민다나오 자치지역(ARMM)’이라 불리는 특별 행정구역을 설치하였다. 모로족은 단순히 종족집단(ethnic group)으로 보기보다는 하나의 독자적인 문화공동체로서의 아이덴티티(단일의 종교에 기반한)를 갖고 있고 독자적인 정치공동체를 추구(분리주의운동)한다는 점에서 민족(nation, nationality)으로 규정하는 것이 적절할 것이다. 이들 모로족은 다시 7개의 하위 종족집단으로 나누어지는데, 그 중 가장 인구가 많은 마라나오족은 ARMM 내의 남 라나오 주에, 마긴다나오족은 마긴다나오 주(ARMM)와 북 코타바토(North Cotabato) 주(Region 12)에 집중적으로 거주한다. 그 외에 ARMM에 속하는 술루(Sulu) 제도에는 타우숙(Tausug), 사말(Samal)족 등이 거주한다(McFarland 1980; NSCB 2002).

‘무슬림 민다나오 자치지역(ARMM: Autonomous Region in Muslim Mindanao)’은 필리핀의 3개의 특별 행정구역 중 하나로, 필리핀 정부와 모로 민족해방전선(MNLF: Moro National Liberation Front)의 협정에 의거하여 1989년 8월 1일 법률 6734(RA No. 6734)로 설치되었다. 당시 Regin 9(서부 민다나오)와 Region 12(중부 민다나오)의 일부를 떼어 내어 만든 것으로, 기존에 Region 9에 속해 있던 바실란(Basilan), 술루(Sulu), 타위타위(Tawi-tawi)와 Region 12에 속해 있던 남(南) 라나오(Lanao del Sur), 마긴다나오(Maguindanao) 등 5개 주로 구성되었다. 민다나오 무슬림들의 대다수가 거주하는 이 지역에서는 주민들의 직접선거에 의해 ARMM 전체를 다스리는 지사(Governor)를 선출하며, 중앙 정부로부터의 간섭은 최소화되어 있다.

스페인 식민지시대 이래 필리핀의 정치경제는 대체로 타갈로그인들과 세부인들이 지배해 왔다고 해도 과언이 아니다. 일로코스 지역 출신인 마르코스가 권력을 잡고 있던 1970~80년대에 일로코스 출신들이 사회 여러 영역에서 상대적으로 많은 혜택을 누린 것을 제외하고는 거의 대부분의 기간 동안 필리핀을 지배해 온 것은 (타갈로그어나 세부어를 쓰는) 중부 루손이나 중부 비사야 지역 출신의 엘리트들이었다. 아래에서는 그러면 수도권을 중심으로 하는 지배적인 지역(중부 루손, 남부 타갈로그, 중부 비사야 지역을 포함하는)과 이들을 제외한 여타의 주변적 지역 및 언어ㆍ종족집단 사이의 사회경제적 격차가 지난 20년간 어떤 변화를 보여 왔는지 점검해 보기로 한다.

(2) 포스트이행하 지역 간, 언어ㆍ종족집단 간 사회경제적 격차

먼저 각 지역의 1인당 지역내총생산(GRDP)을 서로 비교해 보자(<표 4> 참조). 민주주의로의 이행이 일어난 직후인 1987년의 GRDP를 서로 비교해 보면 지역별 격차가 매우 심각하다는 것을 알 수 있다. 수도권(NCR) 지역의 1인당 GRDP가 24,559페소인데 비해, 빈곤 지역으로 간주되는 지역들은 수도권의 20~30% 정도에 지나지 않는다. 특히 비콜의 1인당 GRDP는 수도권의 20%도 채 되지 않아 당시 가장 열악한 지역으로 꼽힌다. 그러나 ARMM이 창설된 후인 1993년의 통계치를 보면 ARMM이 1인당 GRDP 3,439페소로 전국에서 가장 낙후된 지역으로 등장했다(1993년 현재 NCR의 13.9%).

그러면 이러한 지역 간 경제적 격차에 있어서 이행 이후 20년 가까운 세월 동안 눈에 띠는 변화가 나타났을까. 가장 최근의 통계(2005년)를 보면 그 격차는 오히려 더 늘어났음을 알 수 있다. 1993년으로부터 12년이 지난 2005년 현재 ARMM의 1인당 GRDP는 3,433페소로 그 기간 동안 전혀 증가되지 않았을 뿐만 아니라, 이는 NCR의 9.6%에 지나지 않아 그 격차는 오히려 더욱 늘어났다. 다른 지역들도 상황이 별반 다르지 않는데, 이행 이후 지난 20년 동안 이들 빈곤 지역의 1인당 GRDP는 크게 증가하지 않았으며, NCR과 비교한 상대적인 경제적 수준은 대부분의 지역에서 오히려 더욱 악화되었다.

다음으로는 각 지역별 빈곤가구 비율(poverty incidence of family: 전체 가구에서 가구당 최저생계비 수준이하의 소득을 가지는 가구의 비율)을 서로 비교해 보았는데, 그 결과 역시 GRDP로 비교해 본 것과 대동소이했다(<표 5> 참조). 민주화 이행 바로 직후인 1988년의 각 지역별 빈곤율은 수도권(NCR)이 21.6%이고, 무슬림이 주로 거주하는 민다나오 지역의 빈곤율이 중부 민다나오(Region 12) 36.1%, 서부 민다나오(Region 9) 38.7% 등으로 나타났으며, 비콜이 54.5%로 가장 낮았다. 그 후 2000년까지 12년 동안 수도권의 빈곤율은 눈에 띨 정도로 개선되었지만(2000년 8.7%), 여타 지방 소외 지역의 빈곤율은 큰 변화가 없거나 오히려 악화되었다. 특히 ARMM을 포함한 민다나오 지역의 경우 빈곤율이 상당한 정도로 높아졌는데, ARMM의 경우 창설된 직후에 50.7%이던 빈곤율이 2000년에는 66%로 크게 높아졌다.

<표 4> 주요 지역별 1인당 지역내총생산(GRDP) 비교(1987~2005년) 단위: 페소(1985년 불변가격), 괄호 안은 %
지역(Region)	주요 언어ㆍ종족집단	1987년		1993년		1997년		2001년		2005년
NCR*	타갈로그	24,559	(100)	24,793	(100)	28,781	(100)	29,775	(100)	35,742	(100)
1 (일로코스)	일로카노	5,497	(22.4)	5,388	(21.7)	6,400	(22.2)	6,650	(22.3)	7,727	(21.6)
2 (카가얀 밸리)	일로카노	5,695	(23.2)	5,591	(22.6)	6,506	(22.6)	7,330	(24.6)	7,649	(21.4)
5 (비콜)	비콜	4,607	(18.8)	5,224	(21.1)	5,566	(19.3)	5,457	(18.3)	6,632	(18.6)
8 (동부 비사야스)	와라이	5,078	(20.7)	5,305	(21.4)	5,681	(19.7)	5,626	(18.9)	6,678	(18.7)
9 (서부 민다나오)	세부, 모로족	6,410	(26.1)	7,620	(30.7)	8,180	(28.4)	7,963	(26.7)	10,159	(28.4)
12 (중부 민다나오)	세부, 힐리가이논, 마라나오, 마긴다나오	8,632	(35.1)	9,021	(36.4)	9,600	(33.3)	9,385	(31.5)	11,477	(32.1)
ARMM**	모로족(마라나오, 마긴다나오, 타우숙, 사말 등)	-		3,439	(13.9)	3,924	(13.6)	3,924	(13.2)	3,433	( 9.6)
필리핀 전체		10,756		10,961		12,147		12,353		14,186
주: 괄호 안은 수도권 1인당 GRDP와의 비교치 (%) * NCR(National Capital Region): 수도권, 즉 메트로마닐라 지역 ** ARMM: 무슬림 민다나오 자치지역 출처: 1987~2001년 자료는 NSCB 2002: Table 3.44; 2005년 자료는 필리핀 통계청 홈페이지(http//www.nscb.gov.ph)

<표 5> 주요 지역별 빈곤가구 비율(1988~2000년)
지역(Region)	1988년	1991년	1994년	1997년	2000년
NCR	21.6	13.2	8.0	6.4	8.7
1 (일로코스)	44.9	48.4	47.9	37.8	37.1
2 (카가얀 밸리)	40.4	43.3	35.5	32.1	29.5
5 (비콜)	54.5	55.0	55.1	50.1	55.4
8 (동부 비사야스)	48.9	40.1	37.9	40.8	43.6
9 (서부 민다나오)	38.7	49.7	44.7	40.1	46.6
12 (중부 민다나오)	36.1	57.0	54.7	50.0	51.1
ARMM	-	50.7	60.0	57.3	66.0
필리핀 전체	40.2	39.9	35.5	31.8	33.7
출처: 1988년 자료는 NSCB 1994: Table 2.9; 1991~2000년 자료는 NSCB 2002: Table 2.10

이 외에도 유아사망률, 평균수명, 취학율 등 여러 가지 사회경제적 발전지표에서도 지역 간 사회경제적 격차, 특히 수도권과 ARMM간의 격차는 심각하다. 예를 들어 유아사망률의 경우 1995년 현재 수도권이 1,000명당 32명인 반면, ARMM은 63명으로 나타났다. 그 외에 비콜 지역이 58명, 동부 비사야스가 64명, 서부 민다나오가 59명 등이다. 평균수명 또한 2000년 현재 수도권의 경우 67.8세(남), 72.3세(여)인 반면, ARMM의 경우 각각 55.5세, 59.3세로 매우 낮다. 취학율 또한 ARMM은 타 지역과 비교할 수 없을 정도로 낮은데, 2001~2학년도 중등학교 취학율이 수도권이 85.7%인데 반해, ARMM은 32.4%에 지나지 않는다. 한편 여타 지역은 동부 비사야스, 서부 및 중부 민다나오가 56~67%로 비교적 낮은 데 비해, 비콜은 75.4%, 일로코스는 94.2%이다(NSCB 2002: Table 9.8, 9.13, 10.4).

이상의 결과는 민주주의 이행 이후 필리핀에서 지방분권화가 매우 중요한 국가적 어젠다로 간주되고 이를 위한 여러 가지 조치들이 시행되어 왔다는 점을 고려하면 더욱 이해하기 힘든 결과이다. 필리핀에서는 1987년 개정헌법에서 지방정부와 의회에 시민사회의 참여를 명문화하였고, 1991년에는 지방자치법(Local Government Code)이 시행되었으며, 라모스(Fidel Ramos) 대통령 정권하에서는 강력한 ‘분권화(devolution and decentralization)’ 정책이 시행되었다. 그럼에도 불구하고 오히려 수도권을 중심으로 한 중부 루손 지역과 여타 소외 지역 간의 경제적 격차는 더욱 늘어나고 있으며, 수도권으로의 경제적 집중은 더욱 심화되고 있는 것이다.

5. 이론적 함의: 포스트이행하 사회경제적 독점과 민주주의 공고화

제 2~3장에서 우리는 민주주의 이행 이후 아키노와 라모스 정권하에서 경제적 독점체제의 해체와 경제의 구조조정을 위한 개혁 작업을 추진하였으나 그 성과가 상당히 제한적임을 살펴보았다. 계속되는 개혁 작업에도 불구하고 소수의 경제엘리트 및 과두지배가문의 주요 산업에 대한 경제적 독점은 (그 근간의 본질적인 변화 없이) 지속되고 있다. 뿐만 아니라 (아로요 정권의 행태가 단적으로 보여주듯이) 포스트이행하 역대 정권들은 기본적으로 전통적인 과두지배계급과 그들이 장악하고 있는 독점 대기업에 대해 기본적으로 우호적인 자세를 가지고 있음도 알 수 있었다. 그리고 제 4장에서는 이행 이후 지난 20년간 계층 간에, 그리고 서로 다른 지역 및 언어ㆍ종족집단 간에 사회경제적 격차가 줄어들지 않고 있다는 사실, 즉 계층ㆍ지역ㆍ민족ㆍ종족집단들 사이에 사회적 분할선이 뚜렷이 나타난다는 사실을 살펴보았으며, 이것이 특히 남부 무슬림 민다나오 지역에서 더욱 그러하다는 것을 알게 되었다. 아래에서는 그러면 이러한 사실들이 민주주의 공고화와 관련하여 어떤 함의를 가지는지 살펴보기로 한다.

1) 지역적ㆍ종족적 불평등과 민주주의 공고화

어떤 공동체라도 체계적이고 구조적인 사회경제적 불평등이 장기간 지속될 때는 그 공동체는 공동체로서의 결속력을 잃고 불협화음이 나게 되며, 종국에는 단일의 공동체의식은 손상되고 공동체는 분열되고 만다. 이는 민주주의 공고화를 위해서는 심각한 결함이 될 수 있다. 필리핀에서 지난 20년간 각 지역 간에, 그리고 서로 다른 언어ㆍ종족집단 간에, 특히 민다나오 무슬림(모로 민족)과 여타 지역ㆍ종족집단 간에 사회경제적 격차가 커지고 있으며 이 사실은 필리핀의 민주주의 공고화에 중요한 장애물로 작용한다. 특히 무슬림 민다나오 지역에서의 사회경제적 소외와 빈곤이 개선되기는커녕 더욱 악화되고 있다는 사실은 매우 심각한 문제이다.

린츠와 스테판도 “만약 어떤 민주체제가 교육, 보건, 교통 등의 영역에서 공공재를 창출해 내고, 시장의 동요에 시달리는 시민들을 위한 안전망을 제공하고, 심각한 불평등을 완화하는 등의 정책을 제대로 추진하지 못한다면, 그 민주체제는 오래 지속되지 못할 것이다”(Linz and Stepan 1996: 12~13; 강조: 필자)라고 언급한 바 있다. (그러나 그들이 불평등의 완화, 또는 분배의 문제를 민주주의 공고화의 필요조건의 하나로 심각하게 고려한 것 같지는 않다.)

필리핀에서 모로 민족과 여타 종족집단(특히 타갈로그인이나 세부인) 간의 격차, 그리고 후자에 의한 정치경제적 권력의 불균등한 향유는 조희연의 용어를 빌면 ‘사회적 독점’으로도 표현할 수 있다. 조희연(2007a)은 우리 사회에는 성(性)ㆍ인종ㆍ민족ㆍ종교 등 (그 경계선을 넘나들기 어려운) 다양한 사회적 분할선이 존재하며, 이를 경계로 경제적ㆍ정치적 권력의 불평등과 독점 상태가 존재할 수 있다고 하면서 이를 ‘사회적 독점’으로 개념화하였다. 예컨대 미국에서는 백인이, 말레이시아에서는 말레이인이 인종적ㆍ민족적 분할선을 경계로 정치권력과 경제권력을 배타적으로 장악하고 있으며, 여기에서 배제된 흑인이나 (말레이시아의 경우) 중국인ㆍ인도인들은 전자의 사회적 독점체제하에서 식민지적 삶을 누리고 있다는 것이다.

남부 민다나오 무슬림에 대한 사회적 배제는 이 지역의 분리주의 운동을 더욱 강화시키는 원인의 하나로 작용하며, 이러한 소수 민족 집단의 원심력적 사회운동, 체제로부터의 이탈을 위한 폭력적 집합행위는 한편으로는 ‘정치사회의 유일한 게임(the only game in town)’으로서의 민주주의의 틀을 부인하는 결과를 가져오고, 다른 한편으로는 소위 ‘국가성(stateness)’의 문제를 야기함으로써 민주주의 공고화를 더욱 어렵게 만드는 요인이 된다(Linz and Stepan 1996).

린츠와 스테판(Linz and Stepan 1996: 5~6)은 정체 내의 어떤 주요 정치세력(민족 집단을 포함한)도 현존하는 민주체제를 전복하거나 ‘해당 국가로부터 분리(secede)’하려는 시도를 하지 않을 때, 특히 이를 위하여 ‘폭력에 의지’하거나 ‘국외 세력의 개입에 의존’하는 상황이 발생하지 않을 때 비로소 그 정체는 민주주의의 공고화에 한 걸음 더 다가섰다고 본다.

민족국가 형성(nation-state building)의 과정에서 이들 주변부적 민족ㆍ종족집단에 대한 통합의 문제는 민주주의 공고화와 관련하여 간단치 않은 문제를 제기한다. 민주주의 공고화가 제대로 이루어지려면 위에서 말한 사회적 분할선에 따르는 차별이 (어느 정도 용인될 수 있을 정도로) 해소되고, 분할선의 양안(兩岸)에서 서로 대치하고 있는 집단들 간의 갈등이 민주적인 경로를 통하여 해결되어야 할 것이다. 그러나 대개 실상은 그렇지 않으며, 필리핀 또한 예외가 아니다.

필리핀과 같은 다민족 정치체제에서 민족형성(nation-building)과 국가형성(state-building)에 있어서 소수민족에 대한 정책은 단순화하면 네 가지 정도의 유형으로 나눌 수 있다(<표 6> 참조). 민다나오의 모로족을 제외한 거의 대부분의 종족집단은 19세기말 스페인 식민지배에 저항하는 반식민지 항쟁을 하나의 기점으로 해서 그 후 미국 식민지배를 거치면서 자연스럽게 하나의 필리핀 민족(Filipino nation)으로 결합되었으며, 이는 일종의 ‘동화(同化)’ 유형으로 범주화할 수 있을 것이다. 그러나 민족국가 형성을 위한 민다나오 무슬림에 대한 정책은 주로 배제와 억압 전략에 의존하였다. 그리고 이에 대한 무슬림들의 대응은 폭력을 수반한 저항(voice)이었고, 그 최종적 지향점은 필리핀 국가로부터의 분리였다. 이처럼 한 정치체제의 구성원 중 상당한 비중을 가진 집단이 현존하는 정치구조로부터 이탈하려는 강한 지향성을 갖고 있는 상황은 분명 국가형성에 문제가 있으며, 이러한 상황이 전제되어서는 민주주의 공고화는 어려울 수밖에 없는 것이다.

이러한 동화의 과정에서 종교가 같다는 점(가톨릭)은 매우 중요한 문화적 결합의 기제로 작용하였을 것이다. 한편, 루손 북부 산악지역, 즉 코르딜리에라(Cordillera) 지역의 원주민들─이푸가오(Ifugao)족, 칼링가족, 일롱고트족, 틴기안족 등─에 대한 최근 필리핀 정부의 정책은 ‘통합(統合)’ 전략으로 볼 수 있을 것이나, 여기에서 자세히 다루지는 않겠다.

2000년 현재 ARMM에 거주하는 주민의 수는 241만 명으로 필리핀 전체 인구의 3%가 넘는다.

<표 6> 다민족 정치체제에서의 국가형성, 민족형성, 민주주의발전 전략의 유형
민족형성 전략	국가형성 전략 (소수민족에 대한 정책)
(주민*과 민족 간의 관계)	배제적 전략	포용적 전략***
주민(국민)*과 민족 간의 일치 추구 (민족의 동질성 추구)	자발적 출국 유도, 강제적 추방(deportation), 또는 인종청소(ethnic cleansing)	동화(assimilation)***
주민(국민)*과 민족 간의 불일치 허용 (민족의 다양성 전제)	배제, 억압, 및 고립**	통합(integration)***
주: * demos(demoi)의 번역어임. 어떤 특정한 정치공동체의 영역 내에 거주하는 모든 사람들을 의미. 이러한 의미를 제대로 표현하는 적절한 우리말이 없음. ** 린츠와 스테판은 이 유형에 ‘시민권적 자유는 허용하되 정치적 기본권은 제한함으로써 정치과정으로부터 소외시키는 것’만을 포함하나, 본 논문에서는 이보다 더 넓은 의미로 사용함. *** 동화는 소수민족의 문화가 지배적 민족의 문화에 자연스럽게 일치하도록 유도하여 문화적 동질성을 추구하는 것이고, 통합은 문화적 다양성을 인정하는 것이다. 출처: 린츠와 스테판(Linz and Stepan 1996: 429)의 표에서 제시된 전반적인 틀을 이용하였으나, 네 가지 전략의 내용은 적절히 변형하였음.

2) 경제적 독점의 변형적 재편과 민주주의 공고화

어떤 사회이든, 어떤 경제체제이든, 그것이 기본적으로 자본주의 체제에 기초하고 있는 한 경제적 독점은 일어나기 마련이다. 미국에서도 독점은 존재했다. 19세기 후반 들어 철강, 석유, 금융, 철도 등 여러 부문에서 독점이 존재했다. 그러나 정부의 개입에 의한 독점 철폐의 시도, 경영자 혁명을 통한 소유와 경영의 분리, 기업의 공개와 주식의 대중 소유로 인한 소유의 분산과 지배구조의 변화 등으로 독점은 상당 부분 완화되고 개선되었다. 한국에서도 삼성 등 독점 대자본은 일제강점기부터 존재해 왔다. 국가는 독점 대자본을 앞장서 육성하기도 했다. 한국의 재벌 독점은 한국 경제의 압축 성장에 독특한 역할을 하기도 했고, 삼성가(이병철), 현대가(정주영) 등 한국에도 필리핀과 유사한 경제엘리트 가문이 존재하고, 이들의 지배는 필리핀의 유력 가문에 못지않게 매우 강력하고 강고하다.

필리핀도 자본주의 국가이며(그것도 아시아의 다른 나라들보다 자본주의 세계체제의 궤도 안으로 진입한 역사가 더 오래다.) 경제적 독점이 존재하는 것은 당연한 것이다. 그러나 필리핀의 경제적 독점은 필리핀 나름대로의 특수성을 갖고 있으며, 이 점이 우리가 포스트이행 시기 필리핀의 경제적 독점에 주목하는 중요한 이유이고, 더 나아가 이행 이후 민주주의 공고화에 장애요인으로 작용한다고 보는 이유이기도 하다.

필리핀에서는 독립 이후, 보다 정확히는 19세기 말부터 수십 개의 가문(대략 50~60개의)이 경제적 독점을 주도하고 있다. 앞에서 보았듯이 금융, 통신, 항공운수, 건설, 전기ㆍ가스ㆍ수도 사업, 제철 및 금속산업, 금융, 자동차 산업 등 주요 산업이 몇 개의 기업에 의해 독점(과점적 지배)되고 있는데, 이들 기업은 또한 그 대부분이 소수 지배가문의 가족기업인 것이다. 이런 점에서 필리핀은 미국이나 우리나라보다는 오히려 19세기의 브라질, 아르헨티나, 멕시코 등 (과거에 스페인 식민지배하에 있던) 라틴아메리카 사회와 비교하는 것이 더 적절할지 모른다. 뿐만 아니라 다른 나라들과 달리 필리핀의 경제엘리트 가문은 한두 세대가 아니라 서너 세대를 이어 계속 유지되면서 그 역사가 이미 한 세기를 넘어서고 있다. (한국 또한 삼성이나 현대 등은 몇 세대에 걸쳐 기업소유가 승계되긴 하지만, 그런 재벌 가문의 수가 수십 개에 이르지는 않는다.) 물론 각 가문의 주력 산업은 시대별로 달라지지만, 이들 가문의 이름은 과거나 지금이나 늘 그대로이다. 마드리갈, 아라네타, 아얄라, 조벨, 코후앙코 등의 이름은 100년 전이나 지금이나 여전히 필리핀 경제를 지배하는 타이쿤(tykoon)의 명부에 오르내리고 있다.

특히 필리핀의 과두엘리트와 지배가문들은 경제적 영역과 정치적 영역을 넘나들면서 권력을 장악하고 유지하고 행사한다. 한 가문 내에 고위 정치권력자와 경제엘리트가 공존한다. 한 사람의 엘리트가 정치사회와 경제사회를 넘나들며 권력을 추구하고 부를 축적한다. 필리핀의 엘리트 또는 지배계급은 단일의 전일적 지배엘리트 집단, 즉 과두지배엘리트(oligarchs)인 것이다. 이런 점에서 필리핀의 과두지배엘리트들에게는 다원주의에서 말하는 부문 엘리트(sectoral elite)의 개념보다는 권력엘리트(power elite) 이론이 말하는 ‘지배엘리트(ruling elite)’의 개념이 더 적절할 듯하다.

그러면 포스트이행하 필리핀에서의 이러한 소수의 지배엘리트에 의한 경제적 독점이 필리핀 민주주의의 공고화에 어떠한 함의를 가지는가. 이들의 경제적 독점, 그리고 이를 용인하고 더 나아가 오히려 이를 뒷받침해 온 필리핀 국가기구와 국가리더십, 그뿐만 아니라 여기에 더하여 모로족 등 소수민족집단에 대한 차별과 배제, 이로 인해 야기되는 국가통합과 거버넌스의 문제, 그리고 계속 지속되거나 오히려 악화되는 계층 간 불평등과 빈곤의 문제 등은 필리핀 국가가 국민에 대한 책임성, 국민들의 요구에 대한 민감성(responsiveness)을 제대로 보여주지 못하는 증거가 되고 있다. 결국 이러한 국가의 실패, 약한 국가, 통치불가능성(ungovernability)은 한편으로는 에스트라다의 불명예스러운 퇴진을 가져왔고, 다른 한편으로는 현 아키노 정권에 대한 국민의 지지가 민주화 이후 역대 최저로 곤두박질치는 상황을 초래하였던 것이다(박승우 2007a; Hedman 2006: 189; Muego 2005: 306). 그리고 이러한 국가에 대한 국민들의 실망과 좌절은 최근 들어 공산당(CPP)과 신인민군(NPA)의 비타협적 저항과 무슬림 분리주의 운동의 활성화를 위한 좋은 토양을 제공했으며, 공산 반군과 모로 반군에 대해 필리핀 정부군은 폭력적 억압으로 대응하고 있는 것이다(박승우 2007a; Buendia 2004; Hedman 2006: 189~190). 필리핀 군부의 변혁 운동에 대한 혐오와 두려움은 최근에는 ‘비사법적 살인’의 만연으로 이어졌으니, 2001년부터 2006년까지 적게 잡아 약 250명에서 많게는 720여 명에 이르는 진보정치인, 사회운동가, 언론인 등이 군이나 군의 사주를 받은 폭력조직에 의해 피살되고 있는 것이다(박승우 2007b). 이러한 상황 전개는 필리핀의 민주주의가 결코 공고화의 방향으로 나아가고 있지 않음을 보여주는 것이며, 필리핀 민주주의의 역행에는 과두지배계급의 경제적 독점이 한 가지 중요한 원인으로 작용하고 있는 것이다. 그리고 필리핀의 사례가 보여주는 이러한 경험적 자료는 ‘민주화 이후 민주주의’ 프로젝트의 기본 가설─즉 ‘사회경제적 하위주체들이 수용 가능한 수준으로 사회경제적 독점의 민주화가 이루어져야’ 공고화가 이루어진 것으로 본다는(조희연 2007b)─과도 일치하는 것이다.

린츠와 스테판(Linz and Stepan 1996), 다이아몬드(Diamond 1999) 등은 민주주의 공고화의 전제조건으로 제대로 된 국가의 존재(국가성), 강한 국가 또는 일정한 국가역량(state capacity), 국민들이 납득할 만한 국가의 실적(performance) 등을 강조하고 있다.

성공회대학교 민주주의와 사회운동 연구소가 추진하고 있는 연구 사업으로 본 연구도 그 일부이다.

6. 맺음말

본 연구는 1986년 민주주의 이행 이후 현재까지 20년 동안 필리핀에서 소수의 경제엘리트 집단에 의한 경제적 독점과 계층별, 지역별, 언어ㆍ종족집단별 사회경제적 불평등 및 사회적 독점이 근본적인 변화 없이 계속 지속되고 있음을 보여주고 있다. 먼저 본 연구는 민주주의 이행 이후 (아키노와 라모스 정권을 거치면서) ‘크로니 독점’으로 일컬어지는, 마르코스 독재체제하의 극소수의 크로니 자본가들에 의한 극단적이고 노골적인 독점구도는 상당한 정도로 와해되었으나, 여전히 소수의 경제엘리트 집단이 필리핀의 국민경제를 좌우하고 있으며, 특히 통신 산업 등 핵심적이고 전략적인 산업부문에서의 독점적 지배는 여전히 강고함을 보여주고 있다. 그리고 포스트이행 체제하의 필리핀 국민경제를 좌우하는 이들 경제엘리트 집단이 정치사회를 지배하는 소수의 과두지배엘리트 및 전통적인 정치명문가 집단과 일치한다는 사실은 포스트이행하의 필리핀 민주주의가 그 공고화를 위해서는 여전히 험난한 여정을 남겨두고 있음을 절실히 느끼게 한다.

본 연구는 또한 상위 계층과 하위 계층 간, 수도권과 지방의 주변부 지역 간, 그리고 타갈로그족 등 지배적 언어ㆍ종족집단과 여타의 언어ㆍ종족집단(특히 민다나오 무슬림) 간의 사회경제적 격차와 불평등이 포스트이행 체제하에서 줄어들거나 완화되기는커녕 계속 유지되거나 오히려 악화되고 있음을 지적하고 있다. 특히 수도권의 사회(경제)적 독점과 남부 민다나오 무슬림 거주 지역(ARMM)의 차별과 배제는 심각한 상황이다. 이는 필리핀 무슬림들의 폭력적이고 극단적인 분리주의 운동을 추동하는 동인이 되고 있으며, 필리핀의 민족공동체 형성과 국가통합에 중요한 장애물이 되고 있다. 필리핀의 사례는 사회경제적 불평등과 독점의 분할선이 지역적ㆍ종족적ㆍ문화적 분할선과 일치할 때, 이는 그 자체로서도 민주주의 공고화에 부정적으로 작용하지만, 이것이 국가형성과 민족형성에 부정적인 영향을 미침으로써 간접적으로도 민주주의 공고화에 장애물을 제공할 수 있다는 것을 보여준다.

본 연구는 기본적으로 사회경제적 독점의 해체가 이루어져야, 즉 ‘민주주의의 사회화’가 이루어져야 그 민주주의체제가 제대로 공고화되어 가는 것으로 보는 관점을 전제하고 있다. 또한 이러한 사회경제적 독점의 변형적 재편과 더불어 이와 결합(coupling)되어 있던 정치적 독점 구도 또한 민주적 변형과 재편이 이루어져야 한다고 본다. 그러나 필리핀의 경우는 사회경제적 독점이 그 근본적인 재편에는 이르지 못하고 그 근간이 계속 유지되면서, 또한 (변형적 재편을 겪은 새로운) 정치적 독점 구도와 재결합(recoupling)함으로써 새로운 단계에서, 새로이 재편된 독점적 지배체제를 노정하고 있는 사례라 볼 수 있겠다.

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아시아 민주주의, 사회경제적 독점과 젠더 거버넌스:

필리핀 사례를 중심으로

허 성 우

(성공회대 민주주의와 사회운동연구소, 여성학)

< 목 차 >

1. 서론

2. 연구 배경: 이론적 논의와 연구방법 ․ 대상

1) 이론적 논의: 아시아 민주주의 ․ 글로벌 거버넌스 ․ 젠더

거버넌스

2) 연구방법과 대상

3. 필리핀 민주화 이후 경제적 독점체제와 여성빈곤

1) 필리핀 사회와 빈곤

2) 심화되는 여성빈곤

3) 지배엘리트들의 사회경제적 독점의 지속

4. 필리핀 젠더 거버넌스의 여성빈곤퇴치 전략과

사회경제적 독점체제 해체전망

1) 국가-NCRFW 전략: 사회경제적 독점체제의 지속

2) 여성운동/ NGO 전략: 국가/자본에 대한 이중전략

3) 사회경제적 독점제체 해체를 위한 젠더 거버넌스의

탈식민적 재구성

5. 결론

1. 서론

민주주의는 권력분립을 핵심으로 하며 선거, 언론자유, 참정권 등과 같은 요소들을 강조하는 정치적 민주주의이다. 그러나 이런 정치제도와 실행으로서의 민주주의는 다양한 사회적 세력들의 사회경제적 이해를 둘러싼 투쟁을 통해 구성되는 과정이라는 점에서 본질적으로 사회 경제적 과정이기도 하다(조희연, 2007). 필리핀은 1986년 민주화 이후 20여년이 흘렀음에도 불구하고 동남아시아 국가들 중 정치적, 경제적으로 불안정한 민주주의를 유지하고 있다. 필리핀 민주주의는 스페인 식민지 시대 이래 뿌리를 내리며 지속되어 온 친족정치에 기반을 둔 지배엘리트들에 의한 독점적 권력을 기반으로 하고 있다는 점에서 구조적 한계를 보이고 있다(박승우, 2007a: 허성우, 2007a). 이 정치적 독점세력들은 나아가 사회경제적 자원과 기회 또한 독점하고 있다(박승우, 2007b). 이렇게 소수의 사회경제적 독점세력들이 경제적 부와 자원을 독점한 반면, 빈곤층들의 빈곤은 더 심화되고 있다. 필리핀은 민주화 이후 20년이 흘렀음에도 불구하고 동남아시아 국가들 중에서 가장 빈곤한 나라에 속한다. 특히 라모스 정권 이후 강화된 신자유주의적 경제정책 실시 이후 증가한 빈곤층 중에서도 더욱 빈곤한 계층은 여성들이다. 민주화 이후 필리핀 정부는 좋은 정치를 표방하며 거버넌스라는 이름 하에 정치적, 사회경제적 지배 집단들의 독점을 해체하고자 노력해왔으며, 빈곤퇴치/경감 정책은 거버넌스의 주요한 전략 중의 하나였다. 그리고 민주화 이후 정치, 사회, 경제를 비롯한 모든 사회 부분에서 젠더  주류화를 목적으로 한 젠더 거버넌스 체제 하에서  여성들의 경제적 힘갖추기(empowerment)와 여성빈곤퇴치/경감 전략은 무엇보다 중요한 이슈였다. 그러나 이런 거버넌스의 이행에도 불구하고 여성들의 빈곤 상황은 개선되지 않고 있다. 이 연구는  거버넌스로서의 민주주의 안에서 지속되는 사회경제적 독점, 그리고 다른 한편에서 젠더 거버넌스 이행에도 불구하고 지속되는 여성들의 빈곤과의 관계를 탐색한다. 그리고 필리핀 민주주의와 젠더 거버넌스가 어떻게 여성들의 빈곤에 대응하고 있으며, 어떤 성과와 한계들이 있으며, 한계들은 어떻게 극복되어야 할 것인가를 묻는다.

여성들의 경제적 힘갖추기(economic empowerment)와 여성빈곤 이슈는 글로벌 여성운동의 결과인 북경에서의 제4차 유엔 여성대회(이하 북경여성대회)에서 결의된 사항으로 UN 가입국들에 의해 승인되고 도입된 것이다. UN를 중심으로 한 글로벌 여성운동의 압력으로 인해 민주화 이후 국가의 거버넌스 체제 하에서 젠더평등을 실현하려는 젠더 거버넌스는 빼놓을 수 없는 것으로 등장하였다. 즉 필리핀 젠더 거버넌스는 따라서 근본적으로 글로벌 젠더 거버넌스의 일부이고 그 실천이다. 필리핀 국내 젠더 거버넌스의 세 주체는 정부와 국가여성기구인 국가여성역할위원회(National Commission on the Role of Filipino Women, 이하 NCRFW) 그리고 많은 여성운동조직들과 NGO들이다. 이 글은 이 세 주체들이 협력하여 실행하는 여성의 경제적 힘갖추기와 빈곤경감을 위한 젠더 거버넌스가 사회경제적 독점의 해체에 어떻게 기여하고 어떻게 한계를 보이는가를 살펴본다.

필리핀 여성운동은 1970년대부터 UN을 둘러싼 국제 여성운동에 깊이 관여하기 시작하여 마르코스 시기에 국가 여성정책담당기구 건설을 요청하여 이 결과 NCRFW가 조직되었다. 이 조직은 민주화 이후 아키노 정부 시기에 정부 내 여성과 페미니스트 여성운동과 NGO 여성들의 협력에 의해 명실상부한 젠더 거버넌스의 주체가 된다. 정부-비정구 기구간 협력체이자 양자 간의 매개체인 NCRFW는 UN을 둘러싼 지구적 여성운동의 모멘트가 된 북경여성대회의 어젠다들을 필리핀에 적용하고 이행하는 데 핵심적인 역할을 한다(허성우, 2007a). NCRFW는 국가기구의 일부로서 많은 여성운동조직들과 NGO들을 정부 거버넌스 체제와 연결하거나 혹은 정부와 독자적인 영역을 구축하는 매개 역할을 하고 있다.

다음에서 먼저 이론적 논의, 연구 방법과 대상들을 서술한다. 둘째, 필리핀 경제와 빈곤의 전반적 상황과 여성빈곤 심화 상황을 살펴보고, 이와 반대로 광범한 빈곤의 핵심적인 조건을 제공하는 소수 지배 엘리트들의 사회 경제적 독점 상황을 대비해 본다. 셋째, 젠더 거버넌스의 여성빈곤퇴치 전략들이 필리핀 사회에 뿌리깊은 소수 지배엘리트들의 사회경제적 독점의 해체에 어떻게 기여하는지 그리고 어떻게 한계를 보이는지를 살펴본다. 필리핀 정부, NCRFW와 여성운동조직/NGO들 등 젠더 거버넌스 실행주체들의 활동 내용을 살펴보고 이들이 사회경제적 독점의 해체에 가져온 일정한 성과와 한계들을 찾아본다. 국가와 NCRFW와 여성운동조직/NGO들은 사회경제적 독점해체에 있어 상이한 내용을 갖되, 궁극적으로 사회경제적 독점 해체를 위해서는 젠더 거버넌스 체제의 주요한 가정과 전제들을 필리핀 사회의 탈식민적 맥락화를 통해 재구축해야 할 것이라고 논의한다.

여성운동조직과 NGO 개념에 대해서는 3장에서 자세히 밝힌다.

2. 연구 배경: 이론적 논의․ 연구 방법과 대상

1) 이론적 논의: 아시아 민주주의 ․ 글로벌 거버넌스  ․ 젠더 거버넌스

1970년대 이래 민주주의의 제3의 물결이후 발생한 아시아 민주주의는 근본적으로 지구화라는 과정을 동반한 현상이었다는 점에서 서구 근대 자유주의 민주주의와 다른 성격을 가지고 있다. 서구 자유 민주주의는 18세기부터 형성되기 시작했던 자본주의적 시장의 일정한 발전을 기반으로 한 것이었고, 그 시장체계의 완성을 지향한 것이었다. 이에 비해 아시아 민주주의는 덜 발전한 내부 시장내부이라는 조건과 더 발전한 지구적 시장의 국민국가 내부로의 침투가 전지구적으로 이뤄지는 환경에서 이뤄진다. 따라서 이 지역에서의 민주주의와 시장의 관계는 서구에서보다 매우 핵심적인 과제가 될 수 밖 에 없다. 서구와 라틴 아메리카를 포함한 기존의 민주주의 연구가 주로 ‘정치적’ 관점에서 이뤄졌다면, 아시아를 포함한 지구적 거버넌스 영향 하에서 민주주의를 이룩하고 있는 남반구에서의 남반구에서 민주주의는 정치적 과정일 뿐만 아니라 근본적으로 더욱 분명한 정치-경제적 과정이다.

경제발전과 민주주의와의 관계가 항상 일치하는 것은 아니며 경제 발전이 곧 사회적 경제적으로 민주적인 인권을 보장하는 것은 아니다(조효제, 2007: 286). 그러나 경제성장이 민주주의를 인도할 것이라고 보는 입장과 그렇지 않다는 입장들 안에서 민주주의와 경제발전과의 관계는 여전히 필리핀을 포함한(Velasco, 2004), 남반구 민주주의의 주요한 이슈이다. 이것을 반영하듯, 1970년대 이후 남반구에서 이뤄지기 시작한 민주주의는 경제발전  담론과 뗄래야 뗄 수 없이 연관되어 나타난다. 그 가장 핵심적인 개념이 협치(governance)

혹은 좋은 협치(good governance)이다. 이 용어는 원래 발전관련 문헌들에서 사용되던 것으로, 중요한 정치적 결정들이 이행되는 과정과  의사결정과정을 의미하는 것이었다. 정치적 기관들이 공적 업무를 수행하고 공적 자원을 관리하며 인권실현을 보장해야 한다는 관념의 발현이다. 좋은 협치의 구성요소는 참여, 법치(rule of law), 투명성, 반응성(responsiveness), 합의 지향, 형평과 포괄성, 효과성과 효율성 그리고 책임성 등 이다. 이것은 전체적으로 성취할 수 없는 하나의 이상이었으나, IMF나 World Bank 같은 조직들은 남반구국가들에게 원조나 대출에서 좋은 협치 실행 여부를 조건으로 강조하기 시작했다(http://en.wikipedia.org/wiki/Good_governance, 2007.10.29). 특히 냉전종식 이후 IMF나 세계은행 그리고 유럽과 미국 정부 등을 비롯한 국제적 기관들은  민주주의라는 이름으로  좋은 협치를 실현하기를 남반구 국가들에 압력을 넣어 왔다. 팽크허스트와 피어스(Pankhurst & Pearce, 1998: 44-6)는 라틴 아메리카와 아프리카 맥락에서 이런 상황이 발생하였다고 보고 서구와 남반구 민주주의의 차이를 거버넌스 체제를 통해 설명한다. 이들에 따르면 이 지역에서 민주화 이후 공적 정치 제도 측면에서는 엄청난 변화가 이뤄졌지만 동시에 인권을 외치는 대중적인 사회적 투쟁 역시 광범해지고 있는데, 이는 영국에서 일어났던 민주주의 시민혁명의 정치적 변화와는 다른 과정으로 보인다는 것이다. 좋은 협치에서 민주주의 정도는 매우 공식적 절차적인 요소들을 통해 평가되고 있는데, 남반구 여성들에게는 민주화를 통해 이런 공식적 정치적 권리가 주어진다 해도 그들의 사회경제적 권리들은 박탈된다. 1세계 민주주의에서는 젠더를 고려하는 것 그 자체가 목적이지만, 남반구에서는 여성들의 참여 자체가 목적이 아니라 그것을 통해 사회적 경제적 권리를 얻는 것이 주요한 목적이 된다. 그들은 라틴 아메리카와 아프리카에서는 민주주의가 단선적으로 발전하는 것도 아니며, 여기서는 민주주의와 자본주의 발전 간의 특정한 관계가 고려되어야 한다고 논의한다.

후지와라(Fujiwara, 2006)는 아시아 지역에서 유사한 상황을 목격한다. 1980년대 중반 이후 아시아에서 민주주의는 보편주의적 정치적 발전으로 인식되기 시작했지만, 공식적 정치제도적 민주주의가 정치적 경제적 권력배분을 동반하지 않아 결국 민주주의는 소수 행정가들의 손에 남겨지게 되었다. 필리핀 사회 맥락에서 로카모라(Rocamora, 2004)도 같은 입장이다. 냉전 종식 이후 세계적 맥락에서 남반구 민주주의는 국제 자본 축적 기획의 장으로 나타나며 좋은 협치 담론은 이들 다국적 공적 기관들을 통해 국제 자본의 어젠다들과 이해(interests)를 실현하고 있다고 본다. 즉 남반구의 민주주의는 지구화라는 이름으로 서구가 남반구 경제에 침투하는 과정이며, 지구화의 반국가적 성격은 자유 무역 등 시장경제를 강조하면서 이 과정에서 민주주의와 시장이 동일시되고 있다는 것이다. 예컨대 투명성, 탈집중화와 반부패 등은 좋은 협치의 주요한 조건이지만 동시에 지구화의 기본요소인 자본의 유입조건이 된다. 지구적 시장형성과 침투라는 거버넌스로서의 아시아 민주주의는 그 공식적-절차적 민주주의가 이뤄진다하더라고 그것이 바로 정치 경제적 권력배분을 결과하지 않으며(Fujiwara, 2006), 따라서 민주주의로의 이행에도 불구하고 여전히 불안하며 퇴행에 대한 공포가 존재하게 된다(Lele & Quadir, 2004). 아시아 지역에서 구현된 자유주의적 민주주의는 그 사회의 정치 경제사회적 인권과 번영을 보장할 수 없는 절차적 민주주의의 한계를 경험하게 된다(Quadir & Lele, 2004). 즉 서구 자유주의적 민주주의와 달리 전지구적   전체제 하에서 작동하는 거버넌스로서의 아시아 민주주의는 공적 제도 정치 영역의 정치적 민주주의와 사회경제적 민주주의 사이의 근원적 갈등지점을 확연하게 보여주는 태생적 경로를 가지고 있다고 할 수 있다.

필리핀은 민주화 이후 거버넌스 형태의 민주주의로 이동해 가는 분명한 경로를 걷고 있다. 1980년대 후반 필리핀 공산당 운동의 후퇴와 함께 민주화 이후 사회운동 지형은 변화를 겪는다. 1990년대 이후 많은 NGO들이 만들어지고 이 NGO들은 대부분 발전계획에 개입한다. 여성운동조직들은 민족주의운동 혹은 공산당 조직과 연계되어 있어 계급문제를 중심에 두는 대중조직(People' Organizations, 이하 PO)에 가까운 조직들과, 국가에 대해 일정하게 비판적 개입을 해야한다는 시민사회의 이해와 같이 하면서 재생산권문제와 출산이나 낙태를 비롯한 보다 특수한 젠더문제들을 다루는 NGO 그룹들로 분화된다(Sobritchea, 2004a). 새로이 나타난 이들 PO와 NGO들은 이전의 ‘발전’ 패러다임에서 ‘거버넌스와 민주주의’ 패러다임으로 이동하면서 USAID(US Agency for International Development)나 CIDA(Canadian International Deveopment Agency)의 지원 하에 지역 풀뿌리 수준의 활동들을 펼치게 된다(Rocamora, 2004: 218). 즉 필리핀 사회운동과 여성운동의 민주화를 위한 투쟁은 민주화 이후에는 민주주의 성취를 위한 거버넌스 활동으로 재구성된다.

필리핀 사회의 정치 경제 지배 엘리트들의 독점을 완화하고 여성빈곤문제를 어떻게 해결할 것인가는 민주화 이후 젠더 거버넌스의 주요한 관심사 중 하나였으며, 특히 북경대회이후 이것은 가장 중요한 이슈로 등장하였다. 민주 정부들이 제시한 지구적 경쟁력을 길러 경제를 발전시키면 여성들이 빈곤에서 벗어날 수 있을 것이라는 비전과 북경대회 행동강령의 여성친화적 젠더 거버넌스가 이 문제를 해결할 것이라는 비전이 제시되었다. 이 연구는 과연 이 비전이 얼마나 현실을 변화시켰으며, 또 변화시킬 수 있는 것인가를 묻는다.

2) 연구방법과 대상

이 연구는 주로 문헌연구에 의존한다. 그러나 한국에서 필리핀 관련 문헌 접근에 큰 한계가 있어서 2007년 10월 22일에서 27일까지 필리핀 현지 방문 조사기간을 통해 문헌을 수집하였다. 정부와 NCRFW의 활동을 문헌으로 어느정도 알 수 있었으나 여성운동조직/NGO들의 젠더 거버넌스에의 참여상황과 구체적인 여성빈곤 상황을 알수 있는 자료 수집은 어려웠다. 필리핀 국립통계청의 자료들도 성별화되어있지 않으며 NCRFW 측도 여성빈곤에 관한 풍부한 자료들이나 여성 경제적 힘갖추기 사업과 빈곤감소정책에 대한 평가문헌을 갖고 있지 못하였다. 따라서 정부와 NCRFW의 여성 경제적 힘갖추기 정책에 대한 평가와 여성빈곤 현실과 이에 대한 여성운동조직/NGO들의 활동을 알아보기 위해 여성활동가들과의 심층면접을 실시하여 자료를 보완하였다. 여성의 경제적 힘갖추기와 빈곤경감을 위한 활동을 하는 조직의 활동가 6명, 여성공무원 2명과 약 30분에서 1시간 가량 면담하였다. 이 면접은 필리핀 여성들의 육성을 듣고 현지 상황을 이해하기 위한 초기면접의 성격을 가지며, 본격적인 문헌연구 이전에 이뤄진 것이어서 구체적인 사실에 관한 한 내용은 문헌연구와 큰 차이가 나지는 않는다. 또한 방문기간과 비용 한계로 인해 소수 여성과의 면접이 이뤄졌다는 한계도 있다. 그러나 이들의 육성은 연구자가 수집한 문헌들의 신빙성을 검증하는데 특히 여성들의 빈곤실태와 이들의 젠더 거버넌스에의 참여 방식을 파악하는데 결정적인 자료를 제공하였다. 특히 SAMAKANA(사마카나)의 네레(Nere)와 다른 동료들과 함께 케손(Quezon)시(市)의 TALAMAI 라는 전형적인 빈민지역에 방문하여 지역 기혼여성들과 함께 이야기를 나누면서 빈민지역 여성들의 빈곤 실태에 대해 확연히 알 수 있었다.

<표 1> 인터뷰 대상자

	이 름	활 동 단 체	주 요 업 무	특기 사항
1	Agnes ILagan	WISE ACT(Women's Institute for Sustainable Economic Action Inc.)	여성경제세력활동 연구조사팀
2	Caridad Yn Ares	SARILAYA	자원활동가
3	Cathy Estavillo	AMIHAN	사무처장
4	Emily	GABLIELA(the General Assembly Binding Women for Reforms, Integrity, Equality, Leadership, and Action)	중앙사무국, 국제협력 사업담당
5	Joy Salgado & Joy Pacete	LIKHAAN(Centre for Women's Health Resources and Care)	재생산권활동 /공공 정보 담당
6	La Rarrin Abad-Sarmiento	Quezon City Government 반(Anti)빈곤 특별대책본부	본부장
7	Macel Aguilar	NCRFW	GREAT Project 담당
8	Nere M. Guerrero	SMAKANA	회장	빈민지역 방문

3. 필리핀 민주화 이후 경제적 독점체제와 여성빈곤

1) 필리핀 사회와 빈곤

필리핀은 1950년대에 1인당 국민소득 1,000달러 수준이었고, 1980년대에 일시적으로 상승세를 보였으나 2000년대에 이르러 1000달러 수준에서 정체되고 있으며 동남아시아의 다른 국가들인 인도네시아, 말레이시아, 타이, 싱가폴에 비해 경제적 수준에서 뒤처지고 있다. 1970년대에 최고조의 성장률을 보였지만 1983년 아키노 상원의원 암살로 인한 정치국면의 경색과 뒤이은 민주화운동으로 경제가 정체되었다. 민주화 이후 아키노 정부와 라모스정부를 거치며 다소간의 정치적 안정과 사회 개혁으로 인한 성장이 있었다. 그러나 90년대 후반 동아시아 경제위기의 타격에서 자유롭지 못하여 큰 성장은 어려웠다. 에스트라다 정권에 이르러 다소간의 경제 회복이 이뤄졌으나 그 역시 부패로 인해 축출되었고(이영환, 2007: 44-46), 현재 아로요 정권이 2대째 집권하고 있다.

<표 2> 동남아 5개국 경제성장률 비교

국 가	1950-1960	1960-1970	1970-1980	1980-1990	1990-2000
인도네시아	4.0	3.9	7.6	6.1	4.2
말레이지아	3.6	6.5	7.8	5.3	7.0
필 리 핀	6.5	5.1	6.3	1.0	3.2
타 이	5.7	8.4	7.2	7.6	4.2
싱 가 폴	NA	8.8	8.5	6.6	7.8

자료: World Bank(2002), World Development Report, 이영환, 2007: 43에서 재인용

필리핀에는 전통적으로 농어업인구가 가장 많지만 최근 들어 농어업의 GDP분담률이 점차 감소하고, 농어업 인구도 줄어드는 추세에 있다. 그러나 광공업보다는 서비스부분의 성장이 두드러진다. 아직도 농어업인구는 다수를 차지하며 GDP 분담률에서도 39%(2000)를 차지할 만큼 주요한 분야이다. 반면 광공업부문의 고용이 거의 증가하지 않아 이는 실업증가 문제의 직접적 요인으로 작용한다(이영환, 2007: 47-8).

낮은 경제성장률과 광공업부문의 고용율과 높은 실업의 결과는 빈곤이다. 빈곤은 물질적 빈곤, 심리적 빈곤과 사회적 빈곤 등 세 가지 범주로 구성된다. 물질적 빈곤은 소비, 배고픔, 고용과 수입 등에 따른 경제적 자원부족에서 온다. 심리적 빈곤은 사회적인 배제와 멸시 혹운 무력감을 의미하며 사회적 빈곤이란 무시, 주변화와 배제 등을 통해 공동체 수준에서 참여와 상호관계를 맺어 나가기 어려운 상황을 말한다(Illo, 2005: 7). 이 세 가지 범주는 상호연관되어 있을 것이며 따라서 빈곤은 단순한 경제적 빈곤이라기 보다는 사회경제적 빈곤이다. 물질적 빈곤에 비해 다른 두 가지 수준의 빈곤에 대한 구체적인 자료는 찾아보기 어렵다. 따라서 여기서는 주로 경제적 자원빈곤에 관한 논의를 하게 될 것이다. 또한 경제적 빈곤에 있어서도 주관적 빈곤과 국가 공식통계에 따른 빈곤발생율이 있다.

빈곤층 사이의 공식적 빈곤발생율은 마르코스 정부 44%. 아키노 정부 40%, 라모스 정부 36%, 에스트라다 28%, 그리고 최근의 아로요 정부에 이르러서는 25%로 점차 감소추세에 있다. 그러나 <표 3>에서 보듯 실제로 빈곤층들의 주관적 빈곤율, 즉 감빈곤율은 이 공식빈곤율보다 20% 이상 높게 나타나서 2007년의 경우 53%의 빈곤율을 보인다. <표4>는 필리핀 가구 전체에서 배고픔 발생율이다. 1998년에서 2007년 사이에 전반적인  배고픔은 9%정도에서 19%로, 중간정도의 배고픔은 5%정도에서 15%로, 그리고 심각한 배고픔은 3.2%에서 4.0%로 증가했다. 2000년 현재 약 7천5백만 필리핀 인구 중  하루 1달러 미만으로 살아가는 인구는 765만 명으로 필리핀 인구의 19%이다(Tadem, 2007: 32).

<표 3> 주관적 빈곤: 1983.4-2007.2.

자료: 사회기상통계(Social Weather Station), http://www.sws.org.ph (2007.10.25)

자료: 사회기상통계(Social Weather Station), http://www.sws.org.ph (2007.10.25)

<표 4> 가구당 굶주림 정도: 1998.7-2007.2.

2004년 현재 빈곤선 이하 인구는 전체 인구 중 36.8%로서(World Bank, 2007) 무려 약 3천만에 육박한다. 2005년 현재 1인당 하루 1달러 미만 소득 기준 빈곤율은  14.6%이며(이영환, 2007: 51). 2007년 현재 8천만 이상의 인구 중 최소 1,480만 인구가 하루에 1달러 미만으로 생계를 유지하고 있으며 이는 전 세계 극빈층의 1.5%에 해당한다(Tadem, 2007: 32).

여기서 중요한 것은 빈곤율이 지역 변수에 따라 다르게 나타난다는 점이다. 필리핀 지방행정은 우리나라의 도와 시․군과 유사하게 나뉘어지는데, 수도권(National Capital Region, NCR)을 포함한 17개 지역(Region)과 78개 지방(province)으로 구성되어 있다. 지방 아래에서는 한국의 읍, 면, 동에 해당하는 4만4000개의 바랑가이(baranguy)가 있다. 이들 지역 중에는 두개의 자치지역이 있는데 하나는 루손 섬 북부 산간 지역의 코딜레 자치지역(Cordillera Administrative Region)과 다른 하나는 남쪽 민다나오 섬 서쪽 일부와 술루(Sulu) 섬을 합친 무슬림 자차지역(Autonomous Region of Muslim Mindanao, ARMM)이다. 필리핀 사회기상통계청(Social Weather Station)의 조사에 따르면 NCR과 다른 지역간의 빈곤격차는 현저하다. 1985년부터 2007년까지 NCR과 비사야(Vysaya), 루손(Luzon)과 민다나오(Mindanao) 지역들의 경우 주관적 빈곤율은 10% 이상씩 차이가 난다. 2007년 현재 NCR 39%, 루손 53%, 민다나오 57%, 비사야 59% 라는 서로 다른 빈곤율을 보인다. 배고픔현상도 지역별로 지난 20년간 계속 차이를 보이다가 2004년 경부터 다소간 차이가 줄어들고 있다. 예컨대 배고픔발생은 1998년  NCR 33%, 루손 49%, 비사야 54% 그리고 민다나오 지역에서 56%를 차지하다가 2007년 NCR 31%, 루손 38%, 비사야 40%, 그리고 민다나오 지역이 46%로 지역 간 격차가 다소 줄어들었다(http://www.sws.org.ph 참조). 그러나 그 격차가 줄었다고 할지라도 여전히 30% 내지 50%에 가까운 음식부족으로 인한 배고픔 발생은 심각한 것이다.

박승우(2007b: 5-6)도 수도권과 타 지역간의 격차가 점차 벌어지고 있으며 지역별 1인당 지역내 총생산에서 NCR과 타지역간의 격차를 지적하였다. 비콜과 비사야, 민다나오 지역의 총생산은 NCR의 20-30%선에 그치며 특히 ARMM 지역의 총생산은 NCR의 9.6%에 불과하다. 지역별 빈곤가구 비율에서도 2000년 현재 NCR이 8.7%라면 비콜지역은 55.4%, 비사야스 43.6, 민다나오 지역 약 50%, 그리고 ARMM은 66.0%을 차지하여 그 현저한 격차를 보여준다. 즉 NCR에 비하면 루존 섬 남단의 비콜지역, 민다나오 지역과 ARMM 지역 등이 최빈지역으로 꼽힌다(이영환, 2007: 52). 이 지역 격차는 도농간의 격차를 의미한다. 전반적으로 도시 빈곤율은 농촌지역의 빈곤율보다 더 빠르게 감소한다. 도시 빈곤율은 1994년 28.0%에서 2004년 21.5%로 감소한 반면, 농촌 빈곤율은 53.1%에서 50.7%로 감소하였다(World Bank, 2007). 반면 농촌지역 빈곤율 증가는 48%, 도시 지역은 18%로 농촌지역 빈곤이 심각하다고 보고한다(Philippine NGO Beijing+10 Report Team, 2005). 특히 농촌지역 중 가장 빈곤율이 높은 지역은 민다나오의 모슬렘 자치구역(ARMM)이다. 한 필리핀 정부통계는 2000년 현재 가장 가난한 40개 군(郡)을 선정하였는데 이 40개 중에 24개가 이 ARMM에 속해있다(www.nsbc.gov 참조).

2) 심화되는 여성빈곤

지구화라는 신자유주의 정치경제 정책으로 인해 여성빈곤이 심화되고 있다는 것은 북경여성대회에서 이후 많은 페미니스트 연구자들에 알려져 왔다. 90년대 중반에 지구의 가장 가난한 사람들 중 70%가 여성이라는 것(Sobrichea, 2006: 6)이었으며,  필리핀에서도 2002년 현재 빈곤 경제활동 인구의 64.4%가 여성으로서, 여성들의 빈곤이 심화되고 있다(Sobritchea, 2006:7).  전 인구의 거의 3/1로 추산되는 이 빈곤인구 중 빈곤층 중에서도 여성들은 가장 빈곤한 집단을 이룬다. 1998년 조사에서 여성들의 60%가, 그리고 남성들의 57%가 가난하다고 대답하여 여성보다 남성이 더 빈곤함을 알 수 있다(Philippine NGO Beijing+10 Report Team, 2005). 여성가장가구는 2000년 12.2%에서 2003년 15.4%로 증가하여 취업이 어려운 여성가장 가구들의 빈곤도 증가하고 있으리라고 보여진다(NCRFW fact Sheet).

먼저 필리핀 여성들의 경제적 상황을 일괄해 본다. 필리핀 여성경제활동 변화의 특성은 첫째, 큰 변화가 없고 여전히 남성보다 현저히 낮은 경제활동참가율을 보인다는 점이다. 1990년대 중반 이후 경제활동참여율은 2001년까지 다소 증가세를 보이다가 최근 몇 년간 다소 감소하는 경향이다(Philippine NGO Beijing+10 Report Team, 2005). 아시아 국가들에서  GNP가 증가한다 하더라도 이에 비례해서 고용이 증가했던 것은 아니라는 점을 상기시켜준다(Baharamitash, 2005). 필리핀 경제가 다소간 나아지고는 있다고 하나 아래에서 볼 것처럼 오히려 정규고용은 감소하고 있으며 1996년 이래 여성실업율은 남성보다 항상 높아서 노동시장에서 차별을 보여준다(Philippine NGO Beijing+10 Report Team, 2005).

<표 5> 필리핀 여성경제활동참여율/고용율

년도	경제활동참여율		고용율
	여성	남성	여성	남성
1995	49	85	90.6	92.3
1996	49	83	92.3	95.4
1997	49	82	91.5	92.5
1998	49	83	90.2	90.7
2000	48	80	90.1	89.7
2001	53	82	89.6	90.6
2003	51	83	89.7	90.0
2004	50	83	89.6	88.3

자료: Philippine NGO Beijing+10 Report Team, 2005

둘째, 직종별로는 1990년에는 여성들이 농어업에 가장 많이 종사하고 있었으나 2000년대에 이르면 도소매 판매직에 더 많이 분포되어 있다. 도시 지역의 여성노동자들은 섬유 등 제조업 분야에도 진출하지만 새로운 서비스 산업, 특히 정보통신산업과 연관된 분야에 유입된다. 농어업에서 도소매 판매직으로의 이동은 산업구조조정이후 대부분의 대토지소유지주들이 수입농산물과의 경쟁에서 지게 되고 따라서 여성노동력들을 배제하자 이들이 도시로 이주해 가면서 발생한 현상이다. 산업종별로서는 전문직의 68.2%, 사무직의 66.9%가 여성들이다. 여성들의 전문사무직에의 편중은 고학력 여성들의 정부공공부문과 사무직에의 편중현상이다. 그러나 고학력 여성들은 전체 여성들 중 일부이다. 반면, 남성들은 기계와 공업 등 생산제조업 분야에 집중되어 있다(NCRFW Fact Sheets 참조). 그러나 이는 공식부문의 월급노동자에 대한 것이고, 보다 중요한 것은 여성노동의 형태를 보아야 한다. <표 6>에서 보여지는 것처럼 여성 경제활동인구 중 월급노동자와 자가고용 노동비율이 점차 줄어드는 반면 무급가족노동인구가 그만큼 증가하고 있다. 1990년에 여성노동자 중 월급노동자는 45.7%, 자가고용이 31.1.%, 그리고 무급가족노동이 23.2%였다. 그러나 2000년는 무급가족종사자 비율은 52.4%, 2002년에는 54.8%, 그리고 2004년에는 56%로 증가하고 있다(NCRFW Fact Sheets). 이는 대부분의 여성들이 경제활동을 하지만 무급가족노동을 함으로써 실질적인 경제적 자원획득에 어려운 조건에 처해있음을 보여준다. 여성노동자들은 전체 노동력의 46-52%를 차지하는 비공식노동자들 중 대다수를 차지하고 있다(Philippine NGO Beijing+10 Report Team, 2005).  자가고용(self-employed), 농촌지역 무급가족종사자 혹은 도시 비공식부문의 노동자로 일하는 여성노동자들은 국가 정책의 보호막을 벗어나 있다. 전체 필리핀 인구의 70%는 농업에 연관되어 있는데 (Cathy 와의 면접, 2007.10.27), 이들 중 다수는 무급가족종사자의 형태로 일하고 있다.

많은 빈곤여성들은 주로 동네에서 행상을 하거나 집안에 아주 작게 꾸민 사리사리 가게(Sari-Sari shop)라고 부르는 구멍가게를 하며 연명한다. 다양한 종류의 행상이나잡화물, 음식, 술이나 차를 판매하는  아주 작은 소규모 가게나 가내노동, 도소매판매, 세탁업, 미용산업, 채소나 가축사육 등의 비공식노동이 이들이 하는 일이다. 공식부문의 여성노동을 보호하는 법규가 23개나 되는 데 비해 비공식부분의 여성노동 보호법안은 3개뿐이다(NGO Report, 2005).

<표 6> 공식․ 비공식 노동자 고용(1996년과 2001년)

노동자분류	1996			2001
	전체수	전체(%)	여성(%)	전체수	전체%)	여성(%)
공식월급노동자	13,096	47.7	35.8	14,751	49.0	38.2
사적 시장영역	11,010	40.1	33.4	12,385	41.1	35.2
정부 공공영역	2,086	7.6	48.5	2,366	7.9	51.1
비공식노동자	14,346	52.3	37.8	15,334	51.0	39.9
자가고용노동	10,297	37.5	31.2	11,257	37.4	34.8
무급가족노동	4,049	14.8	55.0	4,077	13.6	54.0
전체 노동자 수	27,442	100.0	37.6	30,085	100.0	39.1

자료:  NCRFW 년도별 Fact Sheet에서 재구성

셋째, 이런 열악한 고용조건에서 많은 여성노동자들이 해외노동을 선택한다. 해외이민노동자들 중 여성비율은 1995년 47.7%에서 2002년 현재 69%로 증가했다((NCRFW Fact Sheets). 1990년대 말 경제위기는 빈곤을 가중시켰으나, 많은 가구들이 해외노동자들의 송금으로 인해 도움을 받았다. 이들의 달러송금액은 2007년 현재  800만으로 이들의 달러송금은 전체 GDP의 10%를 넘는 상황이다(Tadem, 2007:33). 이들은 임금체불, 계약사기, 육체적 성적 폭력과 가족과 분리된 데서 오는 심리적 감정적 스트레스에 시달리고 있다. 한편, 해외노동은 많은 필리핀 가족유대의 붕괴와 어린이들의 성장과정에 부정적인 영향을 미치고 있다(UN CEDAW, 2004: 31).

넷째, 여성 경제활동인구들 사이에는 지역적 격차가 존재한다. NCR과 다른 지역, 특히 도시와 농촌 여성간의 경제적 자원 접근의 격차가 크다. 농촌 빈곤여성들은 그들의 남성 동료들의 36% 임금을 받으며. 이들의 일당 임금은 남성보다 23.28페소 적은 것이다. 그러나 이 농촌 여성들은 국가 복지서비스 예산배정에서도 차별을 받고 있다. 어업 분야 여성들은 전체의 6.3%를 차지하지만, 남성 임금의 50-70%정도를 받을 뿐이다. 이들은 통계상에 잘 드러나지도 않는다(Philippine NGO Beijing+10 Report Team, 2005).

여성들의 빈곤현황을 한 눈에 알 수 있는 통계자료를 접하기는 어렵다. 젠더를 고려하지 않은 빈곤 통계들은 여성들의 빈곤 실태를 보여주지 못한다. 단지 빈곤문제 해결을 위해 일하는 여성활동가들과의 면접을 여성들의 빈곤 실태를 보다 생생히 알 수 있었다. 여성가장 가구는 남성가장 가구들에 비해 수입이 상대적으로 높다. 이것은 여성들이 남성들에 비해 상대적으로 교육수준이 다소 높고, 자녀양육을 위해 더 많이 일하기 때문이다. 한편 중산층 고학력 여성들의 경우 남성보다 더 많이 전문사무직에 고용되어 있어 여성들의 경제적 힘이 더 강하다고 느낄 수도 있다. 그러나 여성은 단일한 범주가 아니다. 이 연구에서 “여성”은 원주민 여성들, 모슬렘여성들, 800백만 정도의 해외노동자들 중 다수를 차지하는 여성노동자들, 여성가장들, 비공식부문, 수출지역에서 일하는 제조업과 서비스분야의 여성노동자들로 구성된다고 하겠다. 빈곤여성들은 도시보다는 농촌에, 공식부문보다는 비공식부문에, 그리고 농촌 지역 중에서도 빈곤층이 집중되어 있는 지역, 예컨대 ARMM과 같은 소수인종지역에 살아가는 빈곤여성을 의미한다.

우선 여성들은 빈곤을 가장 먼저 느끼는 사람들이다. 왜냐하면 여성들이 가족들에게 음식을 제공하는 사람들이기 때문이다. 즉 여성들은 빈곤에 가장 민감한 사람들이다(Agnes와의 면접, 2007. 10.25). 농촌 지역에서 주식인 쌀농사는 매우 굶주리지 않는 데 중요한 물자이다. 그런데 90년대 후반 라모스 정부에서 쌀 수입 개방을 결정하자 쌀값이 대폭 인하되고 대지주들은 쌀이 아닌 다른 대체농작물을 선택하게 된다. 다른 대체 작물들 예컨대 유전자 조작 식품같은 것들을 경작하는데, 지주가 소작인들에게 노동의 대가를 현물로 지불하기 때문에 소작인들은 그것을 시장에서 팔아서 현금을 만들어야 한다. 그러나 이들이 작은 분량의 현물을 시장에서 적정가격에 팔기가 어려우므로 결국 지주에서 싼값에 되팔게 된다(Emily와의 면접, 2007.10.23). 이런 과정에서 많은 농민들이 빈곤에 처하게 되고 결국 농촌을 떠나 도시로 일자리를 찾아 이주한다. 그러나 도시에서도 일자리를 찾기 어려워 여성들은 ‘몸’을 팔게 되는 경향이 늘어나고 있다. 어떤 사람들은 배고픔을 채우려 한쪽 눈을 5만 페소에 팔거나 혹은 치아 하나에 20페소를 받고 파는 경우도 있다. 그러나 일정기간 후 그들은 다시 무료급식센터에 돌아와 있다. Caridad가 소속해 있는 Salylaya는 빈민지역에 취학전 아동들을 위한 보육센터를 운영하고 있는데, 최소 운영비로 1인당 한달에 100페소, 즉 원화 2000원을 받는다. 그러나 100페소가 부담이 되어 아이들을 보육센터에 보내지 못하는 빈민여성들이 적지 않다. 농촌과 도시 빈민지역에 많은 가구들이 하루 세끼가 아니라 한 끼를 먹으며, 자녀들을 초등학교에조차 보내지 못하는 경우가 점점 늘고 있다. 어떤 아이들은 먹을 것이 없어 온종일 “물만 먹고” 있는 경우도 있다 (Caridad와의 면접, 2007.10.26). SAMAKANA의 Nere와 함께 방문했던 도시빈민지역에서 만난 기혼여성들 중 하나는 자녀6명과 쪽방에서 살아가는데, 수입원이라고는 가끔 건축노동을 하는 큰아들이 벌어오는 것뿐이다. 아들이 “가끔” 일해서 돈을 벌어 어니까 “가끔”먹는다고 말한다. 19,000명이 거주하는 이 바랑가이는 케손시에서도 비교적 큰 지역이다. 그런데 이 바랑가이에는 정부가 운영하는 보건소는 단 한곳이며, 일주일에 하루만 진료를 한다. 따라서 주민들은 아플 때 교통비가 없어 멀리에 있는 병원도 가지 못하고, 비산 약을 살 돈도 없다고 한다. 부족한 건강 서비스로 인해 많은 임신과 수유중의 여성들이 영양부족과 질병 상태에 놓여있다(NCRFW fact sheet).  활동가들은 빈곤여성들이 피부로 느끼는 가난은 점점 심화되고 있다고 말한다.

3) 지배엘리트들의 사회경제적 독점의 지속

필리핀 사회에서 빈곤을 야기하는 요인들은 여러 가지가 있을 수 있다. 저성장,  고용기회의 부족과 실업, 재산과 소득의 불평등, 급속한 인구 증가, 저급한 사회적 서비스, 화산폭발이나 풍들을 동반하는 지리적 조건들, 그리고 정치적 지배구조와 부패 등의 요인들이 그것이다(이영환, 2007: 56-64). 그러나 필리핀 사람들은 대부분 특정 지배집단들의 정치경제적 자원 독점과 그들의 부패를 빈곤의 주요한 요인으로 꼽는다. 즉 그 핵심적인 원인은 소수 지배엘리트들의 사회경제적 독점 상황이라고 할 수 있다(박승우,  2007b).

필리핀에서 정치권력과 사회경제적 자원을 독점하고 있는 지배 엘리트 집단들의 헤게모니는 스페인 식민지 지배와 미국 식민정책의 특징적 성격에서 오랜 연원을 갖는다(박승우, 2003a). 스페인의 매우 간접적인 통치방식은 토착 필리핀 엘리트들의 경제활동을 더 활성화하는 데 기여했다. 이들 토착 엘리트들은 19세기 후반 이래 수출지향적 농업 정책으로 인해 경제적 지배계급으로 자리를 잡았으며, 20세기 전반 자유무역정책과 토착민에 대한 정치적 행정적 자율권을 부여했던 미국 식민지 정책에 힘입어 성장하여 독립 이후 그 사회 확실한 지배집단으로 등장한 것이다. 이들은 미국과의 관세특혜정책을 통해 형성된  경제력은 이들이 지역과 중앙의 의회와 정당을 장악하는 토대가 되었고, 이들의 지배는 100년 이상 지속되고 있다. 이들은 전통적 토지귀족, 대지주, 농업자본가와 이에 기반을 둔 과두지배엘리트집단들, 상업 및 금융자본가 층 그리고 수입대체 자본가들로 구성된다. 마르코스 시기에는 이들 세력들 중 일부가 정권에서 혜택을 누렀으며, 이들 외에도 마르코스와의 개인적인 연고로 인해 특혜를 누려 이른바 크로니 자본가(crony capitalists)로 성장하게 된다. 마르코스 독재의 크로니 자본주의 하에서 전통적 경제엘리트들의 세력은 일시적으로 약화되었으나 그들의 경제적 기반은 크게 손상되지 않았고, 크로니들의 경제적 독점은 강화되었다. 크로니들은 금융, 설탕, 코코넛, 석유 및 화학, 제철금속, 건설, 항공운수, 통신산업 등의 분야에서 독점적 기업을 운영했다.

민주화 이후 아키노 정권 하 대통령직속 좋은 정부위원회(PCGG, Presidential Commission for Good Government) 구성되었고, 이는 마르코스 지배 하의 경제적 독점 해체, 크로니 자본 관행 조사와 시정을 통해 그들이 전유한 공적 자원 전액 회수, 불법, 탈법적 기업과 그 부당하게 축적된 자산 몰수 등을 목적으로 한 것이었다. 그러나 이것은 결국 반쪽의 실패로 끝나서 대부분의 친족정치가들은 그대로 남아 독점을 유지하고 있다. 라모스 정권에서도 경제개혁정책은 계속되었다. 그러나 라모스 정권은 자본 개방과 자유화 그리고 민영화정책, 산업 부분의 독점체제를 타파하고 경쟁체제를 도입하고 금융부분의 개혁하는 등의 프로그램이었다. 이것은 통신산업에서의 친족 정치 독점기업의 해체를 목적으로 하여 시민사회로부터도 상당한 호응을 받았다. 그러나 결과적으로 이 독점 해체 노력은 실질적인 효과를 보지 못한 채 기존의 경제 엘리트 들이 지배하는 기업들만이 시장에 진출하게 되었다(박승우, 2007b).

타뎀(Tadem, 2007)은 라모스 정권의 경제정책은 IMF와 world bank 등이 제시한 신자유주의 경제정책을 골간으로 한 것으로써 민주주의 이전의 친족정치의 경제적 독점을 유지 강화하는 데 기여했다고 평가한다. 사실 필리핀은 미국 식민지배 시기부터 자유시장주의 발전 경제정책을 취해 왔으며 마르코스 정권기 일부 통제경제정책이 실시되던 것을 제외하면 개방경제정책을 취해왔다. 아키노 정권역시 자유시장체제였고, 이것이 라모스 시기에 더욱 공고해 진 것이다(박승우, 2003b). 민주화 이후 아키노 정부는 정치적으로 불안정한 형국을 보였으나, 뒤이은 라모스 정부 시기 약간의 경제발전이 이뤄졌다. 군부출신의 라모스는 군부세력을 정부요직에 배치하면서 정치적 안정을 유도하는 대신 경제적으로 신자유주의 발전 정책을 적극 추진했다. 민영화와 시장자유화를 추구했고 당시 호황을 누리던 아시아 네 마리 용 국가들에서 유출되는 자본을 활용하여 외환 유치에 나섰다. 라모스 경제정책의 골간은 규제완화, 민영화, 무역과 투자 자유화를 핵심으로 한 IMF와 World Bank가 제시한 필리핀 개혁 프로그램과 일치되는 것이었다(Tadem, 2007:30-1). 라모스 정부 시기 외국인직접투자(FDI)가 증가하고  경제발전을 위한 국가 기관들이 건설되며 생산량이 증가했다. 그러나 이 시기에  이룬 경제발전은 여전히 중요한 다른 요인에 의해 크게 제한되었는데, 그 중 하나가 바로 친족 정치 집단과 같은 전통적 지배세력들이 경제력을 사유화한다는 점이었다(Ringuet and Estrada, 2003: 239). 1988년부터 2005년까지 필리핀은 3.6% 경제성장률을 보였지만, 부유한 엘리트 집단과 대다수 빈곤층 간의 격차는 증가했다. 경제적 불평등에 대한 문제제기가 커지자, 라모스 정부는 사회개혁 어젠다(Social Reform Agenda)를 실시해 이들 해소하고자 했다. 그러나 10년 후 이 프로그램은 실패한 것으로 밝혀졌고 경제 엘리트들은 여전히 정치적 권력과 함께 대기업과 대토지를 소유한 독점세력으로 건재하다. 라모스 정부에 시작된 신자유주의 경제정책에서 이익을 본 집단은 지배세력과 관료들이고 대다수 국민들은 혜택에서 배제되었다(Tadem, 2007).

마르코스 시기 급증한 외채는 2007년 현재 GDP의 69.9%을 차지하며 외채이자지출이 세입의 38.7%을 차지한다(World Bank, 2007). 이런 상황에서 정부 재정적자를 줄이기 위해 아로요 정권이 실시한 주요한 경제정책은 조세개혁이었다. 경제적 지배세력들의 탈세는 필리핀에서 만연한 사회현상이며, 이를 막지 못한 ‘약한 국가’(박승우, 2003b)는 이미 마르코스시기에 불어났던 외채의 상환부담과 함께 막대한 재정적자규모를 갖게 되었다. 최근 아로요 정권의 조세개혁정책은 대기업 조세감면조치를 포함함으로써 민주정부는 뷔페 척결에 실패했고 지배 엘리트 집단의 사회 경제적 독점은 유지, 증가되고 있다(박승우, 2007b: Tadem, 2007).

4. 필리핀 젠더 거버넌스의 여성빈곤퇴치 전략과 사회경제적 독점체제 해체전망

1) 국가-NCRFW 전략: 사회경제적 독점체제의 지속

필리핀 민주화 이후 젠더 거버넌스에서 젠더 평등을 추구하는 기본전략은 사회 각 분야에서의 젠더주류화였다, 한국의 경우 정치에서의 젠더주류화가 보다 중점적으로 추진되었던 데에 비해 필리핀의 경우 경제분야에 그 초점이 두어져 왔다. 경제에서의 젠더주류화는 고용, 사업경영과 시장기회에서의 남녀평등의 실현, 그리고 남녀가 직장과 가정을 양립하는 방안 들을 중심에 두고 실행되어져 왔다. 여성과 빈곤문제는 필리핀 젠더주류화에서 가장 우선적인 문제로 꼽혀왔다. 빈곤은 여성들의 임파워먼트에 가장 심각한 장애물이었으며 필리핀에서 빈곤은 여성의 얼굴을 한 것이었다(Nicolas, 2004: 1),

북경여성대회 행동강령(Beijing Platform for Action, 이하 BPA)의 첫 번째 이슈는   여성과 빈곤에 대한 것이었다. BPA는 여성빈곤은 국내적 국제적 양 요인에 근거한 복잡하고 다영역적인 문제이자 세계 경제에서 외채와 구조조정 프로그램과 같은 경제적 재구조화에 의해 영향을 받는 것이므로 거시적 경제정책에서 지속가능한 발전전략이 필요하며 단지 빈곤퇴치프로그램으로서는 빈곤을 근절할 수 없다고 인식하고 있다(한국여성개발원, 1995: 21-22). 필리핀에서 BPA와 여성빈곤문제를 보다 본격적으로 다룬 것은 라모스 정부 시기였다. 라모스 정부는 SRA(Social Reform Agenda)를 수립하며 빈곤문제에 보다 적극적으로 개입할 것을 천명하였다. SRA 실천을 위해 12가지 법률을 비롯한 빈곤퇴치기금과 국가반빈곤퇴치위원위(the National Anti-Poverty Commission, NAPC) 등을 설치하였다. NAPC는 빈곤감소를 위해 모든 정부조직에 이 문제를 통합하고 국가적 그리고 지역적 수준에 이를 위한 정책들을 감시, 조정하고 모니터하고자 하였으며 아동과 여성을 위한 빈곤퇴치 프로그램을 추진하였다. 에스트라다 정부에서도 대빈곤정책은 지속적으로 추진되었다. 아로요 정부 역시 KALAHI(Linking Arms to Fight Poverty)는 정부 빈곤감소프로그램을 추진하고 NGO들과 협력하여 지방단위에도 대빈곤 정책의 효과를 내고자 하였다(이영환, 2007: 168-172).

여성빈곤 영역에서는 NCRFW를 통해 여성빈곤해소를 위한 제도적 법률적 제안들이 정비되기 시작했다. <Philippine Agenda 21(1996)>과 <Middle-Term Philippine Development Plan>(이하 MTDP)에의 여성발전 이슈 통합, 그리고 <Philippine Plan for Gender Responsive Development(1995-1025)>(이하 PPGD), <Framework Plan for Women, 2001-2004>(이하 FPW) 등이 그것이다. MTDP와 PPGD, 그리고 FPW는 비슷한 젠더 주류화 정책프레임 하에서 형성된 것으로 FPW는 이전 프레임들을 종합한 것과 같다.

여성들에게 좋은 협치(good governance)는 곧 힘갖추기(empowerment) 실현(www. undp.org)이며 이것은 경제분야에서는 경제적 힘갖추기이다.  FPW의 여성의 경제적 힘갖추기 전략에서 고려되는 두 가지 분야는 첫째, 여성과 빈곤, 둘째, 여성과 경제이다. 첫째, 여성과 빈곤문제에 대한 FPW가 제시하는 전략은 다음과 같다. 고용기회와 조건에서의 차별금지, 경제활동을 위한 신용과 대출 등의 비물질적 자원들에 대한 공평한 접근, 농지개혁과 정착에서의 평등한 기회 등이다. 빈곤퇴치를 위해서는 여성들이 자신들의 욕구를 주장하는 것과 소규모이거나 농장 사업을 경영할 수 있는 능력교육이 중요하다고 본다. 한편, NCRFW는 BPA에 근거해 여성빈곤퇴치를 위해서는 다음의 접근이 필요하다고 본다. A. 빈곤여성들의 필요와 노력을 드러내는 거시경제 정책과 발전 전략들을 숙고, 채택, 유지하는 것, B. 경제적 자원에 대한 여성들의 평등한 권리와 접근을 보장하기 위해 관련 법안과 행정체계를 변화하는 것, C. 여성들에게 저축과 신용 체계와 제도에 동등한 접근기회를 부여하는 것, D. 빈곤의 여성화를 알리기 위한 성별화된 조사 방법과 수행을 발전시키는 것(Philippine NGO Beijing+10 Report Team, 2005).

이 네 가지 중 A, B, 와 D는 주로 국가 제도 정책적인 접근으로 빈곤감소와 퇴치정책 수립, 실행과 평가에 연관된 것으로 빈곤여성들에게는 매우 간접적인 영향력을 줄 수 있는 부분이다. 이 중에서 B 조항은 여러 가지 법제도의 정비를 통해 일정하게 이뤄졌다고 평가된다. D 조항의 성별화된 조사 진행도 일부 추진 중이지만, 여전히 필리핀 국가통계청의 자료들에서 성별화된 통계를 찾는 것이 어려운 사실을 보아 성과는 미약하다고 보여진다. A 조항에 대해서는 후반부에 재론할 것이지만. 그 현실화에 대해 의문이 제기된다는 점만 우선 짚어두고자 한다. 정부와 NCRFW의 전략들은 거시적 경제정책에 대한 숙고보다는 빈곤여성들에게 직접적인 혜택을 줄 수 있는 단기적인 빈곤퇴치전략에 더 집중하는 것으로 보인다. 그 대표적인 예가 C항에서 제기된 소액금융 ․ 대출지원(Microfinance/ Microcredit) 전략이다.

MF(Microfinance)란 저소득층을 위한 대출, 저축, 보험, 구좌이체 서비스, 소액대출과 여타의 금융상품이며 MC(Microcredit)란 은행 혹은 다른 기관에 의한 소액 대출을 의미한다. 따라서 MF가 MC보다 더 포괄적인 범주가 된다. 빈민들에게 금융서비스를 제공하는 소액금융기관(Microfinance Institution, MFI)이 사업을 실행한다. 필리핀에서 MF/MC는 여성빈곤퇴치를 위해 가장 널리 알려진 정책으로 1993년에 시작되었다. 1993년 6천5백만 달러 규모의 MF 프로그램을 시작하여 300,000 극빈층 가구 중 50% 이상에게 금융을 제공했다. 필리핀의 GB라 할 수 있는 BMS Rural Bank는 정부주도 프로젝트 하에서 140개 지부로 시작했고 1999년 1600명의 여성고객을 확보하였다. 2000년 현재 필리핀 MF/MC는 백만에서 백이십만 가구이며 따라서 4백만 이상의 빈곤인구에 영향을 미치고 있는데, 이는 전체 빈곤가구의 25-28%를 차지한다(Pineda-Ofreneo, 2006a:7). 여러 법제도들이 이를 촉진하기 위해 제정되었고 정부는 People's Credit and Finance Corporation(PCFC)을 통해 54억 페소 이상을 백만명 이상의 여성들에게 제공했다. 또한 정부는 the Self-employment Assistance Kaunlaran(SEA-K)라는 빈곤퇴치프로그램을 만들어 MF/MC를 운용해 왔으며 여러 NGO들도 MF/MC를 주요사업으로 삼아왔다(Philippine NGO Beijing+10 Report Team, 2005).

MF/MC의 모델은 방글라데쉬 경제학자 무하마드 유누스(Muhammad Yunus)가 빈곤퇴치와 경제발전을 위해 1983년 건설한 그라민뱅크(Grameen Bank, 이후 GB)이다. 이는 기존 은행과 달리 가난한 사람들에게 소액대출을 하고, 소액금융사업을 제공하여 그들이 가난으로부터 벗어나도록 하는 기구이다.GB는 그동안의 공헌을 인정받아 2007년 노벨 평화상을 수상한 바 있다. GB는 기존 은행들이 빈곤층에게는 닫혀있다는 점을 인식하고 이들에게 직접 방문하여 필요한 소액대출을 즉시 해주고 이를 낮은 이자율을 적용하여 천천히 조금씩 갚아나가도록 한다. 이 소액대출은 주로 소규모 자영업을 촉진하며 여기서 나온 소득으로 빈곤으로부터 벗어나도록 하는 것을 꾀한다. GB의 주요 타깃은 세계 빈곤층의 70%을 점하고 있는 여성이었다(Meck, 2007). GB의 발전에 힘입어 여러 MF/MC 형태들이 빈곤퇴치도구로 각광을 받아 현재 아시아 아프리카 등 남반구에서 광범하게 실시되고 있다. 2007년 현재 방글라데쉬에는 2431개의 지부들이 방글라데쉬 전체 마을 중 94%인 78,659 마을에서 활동하며 721만명의 대출자들 중 97%는 여성이다(http://www.grameen-info.org/bank/index.html).

케손 시의 반(Anti)빈곤 특별대책본부장인 라라린(La Rarrin)은 수천명의 여성들이 소액금융대출의 혜택을 누리고 있다고 말한다. 반빈곤 특별채대책본부의 주요한 사업역시 여성들의 소규모사업을 육성하고 지원하는 일이다. 라라린(La Rarrin)은 필리핀 국민들이 한국민들과 같은 경우에 기업가적 마인드가 없다고 지적하며, 스스로 작은 기업들을 만들고 운영할 수 있는 훈련과 교육이 필요하다고 본다. 소규모 금융/기업 지원의 대다수 여송 고객들은 가사노동의 의무로 인해 집밖을 떠나기보다 집안에서 할 수 있는 일을 원하고 있어서 바구니짜기, 과일쥬스만들기, 혹은 장난감만들기와 같은 소규모작업생산을 한다. 이들 대부자들 중 성공적인 사례들은 가내에서 과일쥬스만들기를 하다가 스스로 사회교육기관에서 과학기술교육을 받고 학교식당에서 전문직으로 일하게 된 경우도 있다(La Rarrin과의 면접, 2007. 10. 25). 또 가정에서 요리용 기름을 만들어 식구들과 함께 시내 지역의 소비자들에게 배달해 줌으로써 작은 기업을 하게 된 경우나 집에서 바바나꼬치(banana-cue)를 맛있게 만들어 먹다가 이것을 상품화하여 소비자들에게 판매함으로써 경제적 자원을 가지게 된 경우 등 소규모 금융융자 지원으로 인한 소규모사업에서 성공을 거둔 여성들의 사례는 적지 않다(Fajardo and Panilo, 2001). 라라린(La Rarrin)은 MF사업을 하게 된 여성들 중 몇 명이 올 10월 29일 지방선거에 출마하는 경우을 비롯하여 이들 여성들이 마을공동체에서 지도자의 역할을 하게 되는 것도 역시 MF/MC 사업의 성과라고 말한다(La Rarrin과의 면접, 2007. 10. 25). 그러나 이런 성과들에도 불구하고 MF를 통해 실제로 여성빈곤이 얼마나 감소되는지는 의문이다. 라라린(La Rarrin)은 최근 지난 10여년간의 소규모기업지원을 통한 빈곤퇴치사업에 대한 평가서를 ILO와 같이 제작 중인데, 이 조사에 따르면 소규모금융지원을 받은 사람들 중 10%만이 최빈곤층이며, 나머지는 “가난한 사업가들(entrepreneual poor)”이었다고 한다. 최빈곤층은 이런 빈곤대책에서도 배제되어 있었다는 것을 의미한다.

이런 빈곤대책전략에서의 빈곤층의 배제는 글로벌 젠더 거버넌스에서 여성들의 경제적 힘갖추기 전략이 가진 몇 가지 근본적인 가정과 전제들이 갖는 문제와 결합되어 있다.    FPW는 두 번 째 어젠다인 여성과 경제 영역은 다음의 5개의 기본목표를 설정하고 있다. 1) 여성들의 자본, 시장, 정보, 기술과 기술지원에서의 지속가능한 접근향상  2)  여성 고용과 생계유지 기술(특히 고부가가치산업과 농업활동에서) 향상 3) 국내외 여성노동자들 보호 정책 강화 4) 여성들의 경제적 권리와 기회에 대한 인식 증진 5) 경제적 의사결정기구들에서의 여성대표성 강화 등이 그것이다(FPW, 2003). 또 다른 문헌에서 NCRFW의 여성들의 경제적 힘갖추기 전략은 1) 고용에의 접근, 합당한 작업조건과 경제적 자원의 통제를 포함한 여성의 경제적 권리와 경제적 독립 증진 2) 자원, 고용, 시장과 무역에의 평등한 접근 촉진 3) 저소득여성에 대한 경영서비스, 시장접근과 진입을 위한 훈련, 정보와기술 제공  4) 여성의 경제 능력과 상업 네트웍 확장  5) 성별직종분리와 고용상 차별 철폐  6) 여성과 남성들에게 일과 가정의 조화를 촉진 등으로 되어 있다(Philippine NGO Beijing+10 Report Team, 2005)

이런 전략들을 통해 부분적으로 필리핀 여성들의 사회적 조건들이 향상되었다. 여성교육율, 모성 건강과 평균 수명의 상승, 여성들을 위한 보육시설의 증가, 여성들의 전문직업훈련 참여의 증가. 군대와 경찰 분야에서의 여성증가, 성희롱에 대처하는 방안들의 증가, 고용과 기술훈련 참여에의 증가가 이뤄졌다. 나아가 지역사회수준에서 가정폭력에 대처하는 안전시스템의 강화, 지역사회에서의 경제활동참여 증가, 그리고 지역적 욕구를 해소하기 위한 지역적 자원 접근 기회증가 등이 이뤄졌다(UN CEDAW, 2004). 그럼에도 불구하고 이 전략들은 빈곤문제대책의 핵심을 이루는 지배 엘리트의 사회경제적 독점을 완화, 해소하는 데에는 무력함을 보여준다. 이 전략들은 전반적으로 주어진 자본주의 시장경제 구조 내에서의 여성과 남성들의 기회균등을 지향하며 이 프로그램들에 참여하는 여성들은 일정하게 시장체계와 시장진입에 가능한 존재임을 가정하고 있다고 보여진다. 새로 진입한 대규모 농산물산이나 식품산업의 진출로 기존의 농산물 경작을 포기한 채 기아선상에 처해 있는 가난한 농촌여성들에게 시장 진입을 전제로 한 위의 전략들은 큰 의미가 없다. 장애여성, 건강이 손상된 여성 등 노동하기 어려운 조건에 놓인 여성들의 경우도 마찬가지다.

여성빈곤퇴치, 지속가능한 재정 자립과 페미니스트 힘갖추기(empowerment)라는 세 가지 패러다임을 실현하고자 한 MF 사업의 결과는 이중적이다. 이는 젠더 거버넌스가 사회경제적 구조와 가족구조 내의 불평등 문제를 해결하지 않고는 얻고자 하는 목표를 얻을 수 없음을 보여준다. 페미니스트들은 MF/MC 운동의 한계를 지적한다. 먼저 MF/MC는 빈곤여성들의 소액자본 자체가 그들이 가진 ‘사회적 자본'정도에 의존한다는 점, 빈곤여성들이 여전히 가족과 지역사회 내에서 재정에 대한 통제권을 갖지 못하고 남성들이 그 재정을 운용하는 권력을 사용한다는 점을 깊이 고려하지 못하였다. 그 결과 MF/MC는 단순히 여성들을 임파워먼트할 것이라는 가정은 제대로 실현되지 않았다고 본다. 시간이 지날수록 MF/MC는 신자유주의적 경제 개념과 정형화된 젠더 개념에 의존하게 되었다. 무역 자유화, 사유화, 산업구조조정 정책으로 인해 공식 경제 부분들이 축소될 때, 빈곤여성들에게 제공된 소액금융자본이 비공식적 경제활동 혹은 소규모 사적 자영업을 촉진함으로써 신자유주의 정책의 오류들을 덮어버리는 역할을 하게 되었다는 것이다(Pineda-Ofreneo, 2006b). 많은 MF/MC에서 성공을 거둔 것은 사업가 여성들로서 그들은 소규모 자본을 가지고 무급 가족 종사자들을 고용함으로써 경제적 이익을 얻고 부분적인 경제자립을 할 수 있었다. 그러나 생산, 사업 기술도 없고 시장 진입 자체가 여러운 가장 빈곤한 여성들에게는 빈곤의 악순환은 계속될 뿐이다(Mayoux, 1999). 필리핀의 MF/MC 사업이 초반기에는 빈곤여성들의 자존감과 권리의식, 그리고 외부세계에 대한 인식, 가족 내 의사결정 참여도와 가족들의 건강과 영양상태를 높였지만 10년 이후 그것은 상업화와 소규모은행기업들의 이윤확대를 유도하는 방향으로 추진되기 시작했다. 즉 빈곤퇴치라는 애초의 원칙이 사적인 MF/MC 수행자들에 의해 재정사업화되어서 극빈층을 위한 봉사라는 개념이 매우 약화되었다(Pineda-Ofreno, 2006a; 2006b).

MF가 여성빈곤퇴치에 충분하지 않은 전략이다. 먼저, MF 사업의 재정이 정부 재정 상태에 제한된다. MFI들의 재정적 제한으로 인해 여성들의 상환능력을 강조하게 되면 여기서 여성들은 힘을 갖추기(empowerment)의 주체가 아니라 기관에 의존하게 되고 상환 그 자체를 위해 일하는 보충적 인력으로 전락하게 된다. 또한 여성들의 경제활동에서 그들의 가사노동 부담을 고려하지 않는 생산성의 강조는 이들을 더한 노동부담 속에 처하게 한다(Pineda-Ofreneo, 2006a). NCRFW가 2003년 실시한 조사에 따르면 이들 소액대출자 여성들 중 대다수가 주변화된 저임금 직종에서 일하고 있다(Punla/NCRFW, 2004). 따라서 MF는 시장 진입 자체가 어려운 극빈층여성에게는 그림의 떡이 되고 있다. 아로요 대통령조차도 MFI들은 실제로 도시 지역의 '가난한 사업가(entrepreneurial poor)'를 위한 것이라고 스스로 말함으로써 MF/MC가 비공식 부분의 노동자, 장애인, 노년층, 농부와 어부들과 같은 빈곤여성들을 배제하고 있음을 보여준다(윗글, p.8).

최근 필리핀 정부와 UNAID가 지원하는 MF/MC가 있는데, 이것은 주로 시장지향적정책에 기초하여 사적 시장경제 부분을 발전하는 프로젝트에 관심을 가진다. 필리핀 정부가 이 분야에 재정투여를 과감히 하지 못하는 데는 필리핀 경제의 핵심문제인 외채 상환능력 때문이다. 필리핀 정부는 2005년 외채상환으로 국가 재정의 33.2%를 지출했는데, 이것은 국가 예산 부문들 중 최고 지출이다. 정부는 신자유주의적 경제정책에 따라 MF/MC의 수혜자인  빈곤여성들이 중소규모 자영업으로 발전하여 시장을 활성화하기를 원한다. 이런 상황에서 여성 개인들에 대한 다양한 교육지원, 의식화 서비스. 가족 관계의 민주화, 지역 공동체에서의 남녀평등과 같은 엠파워먼트을 위한 요소들에 대한 강조는 찾아보기 어렵다는 것이다(Pineda-Ofreneo, 2006a). 따라서 MF/MC라는 여성빈곤 해소를 위한 전략은 부분적으로 여성들의 직접적인 자원에 대한 욕구를 해소하거나, 이들 중 시장 진입이 가능한 인구에게 혜택을 주고 이들의 실제적인 경제적 이해를 실현하고 소규모 자영업 시장을 형성하는 데 기여함으로써 필리핀 경제발전에 공헌하지만, 극빈층 여성들의 가난을 해소하는 데는 한계를 가진다. 이것은 정부를 포함한 필리핀 MFI 들이 신자유주의 경제 정책을 따르면서, 빈곤여성문제의 해소보다 다른 형태의 경제적 이윤에 관심을 갖고 있기 때문이다.

시장에 진입 가능한 여성들을 전제로 한 전략들은 여성들 내부의 계급적, 인종적 불평등을 감추며 강화할 수 있다. 친족 정치 구조 내에서 정치적 사회경제적 자원을 누리는 여성들과 최빈곤층의 여성들 사이에는 엄청난 격차가 존재한다. NCR의 중산층 여성들과 도시 빈민지역과 농촌 지역의 빈곤여성들 사이에도 엄청난 격차가 존재한다. 또한 ARMM과 같이 인종적 차별이 존재하는 지역의 여성들의 빈곤은 더 심할 것으로 추정된다. 전술한 바 젠더 거버넌스 전략에는 계급, 지역, 인종 등의 분단선을 가로질러 존재하는 여성들의 사회 경제적 차이가 고려되지 않고 있다고 볼 수 있다. 나아가 여성들의 경제에서의 힘갖추기 전략이 추구됨에도 불구하고 심각한 외채부담 지불, 사유화, 계약고용과 유연한 고용으로 지구화와 자유화 전략에서 강력히 여성들의 가난과 생계유지를 위협하는 조건으로 남아있는 상황이다. Angeles(2004)는 필리핀 거버넌스 체제의 빈곤감소, 퇴치전략이 실제로 작동하지 않는 이유 중 가장 중요한 것으로 국가와 지배엘리트 유착관계로 본다. 토지와 금융을 소유한 자본가와 지배 엘리트들은 국가권력에 침투하여 자신들의 이익을 추구하며 빈곤층들에게 거의 아무런 관심을 기울이지 않고 있으므로 국가 내부에 만연한 빈곤문제는 해결되기 어렵다는 것이다. 사회경제적 엘리트들의 자원독점은 빈곤탈피에 근본적 장애를 형성하고 있다. 젠더 거버넌스 전략이 제시하는 가난한 농촌지역 소수인종 여성들의 빈곤은 남성과 여성간의 시장과 경제제도 접근기회의 평등을 통해서도 부분적으로 감소될 수 있다. 그러나 기술과 교육수준이 낮아 시장진입에 어려운 소수자 여성들의 빈곤은 현재의 신자유주의적 시장경제 구조에서 근본적으로 해결되기 어렵다. 남성중심의 경제 엘리트들이 대기업과 공기업, 그리고 토지를 소유하고 자원을 독점하고 있는 상황에서 필리핀 경제적 자원의 사회적 분배가 빈곤여성에게 혜택을 주기는 어렵다. 앞서 살펴보았듯, BPA가 여성빈곤이 국내, 국제적 거시적 경제정책과 긴밀히 연관되어 있으며, 따라서 거시경제정책에 대한 여성들의 참여가 필요함을 주장하고, NCRFW도 이를 인정하였음에도 불구하고 젠더 거버넌스 전략은 어떻게 지배 엘리트의 사회경제적 독점을 해체하고 자원을 재분배함으로써 여성빈곤을 퇴치/감소할 수 있는가에 대해서는 말하지 않는다.

2) 여성운동/ NGO 전략: 국가/자본에 대한 이중전략

필리핀 젠더 거버넌스의 또 다른 주체는 여성운동 조직들과 여성 NGO들이다. 여성운동과 NGO는 활동내용 상 중첩되는 범주이기도 하지만 차이가 있다. 카드리드(Cadrid와의 면접, 2007. 10.26)은 여성운동과 NGO 조직을 다음과 같이 구분한다. 여성운동조직이라고 할 때는 1980년대 마르코스 독재에 대한 저항운동 과정에 참여했던 노동, 농업, 도시빈민영역 등 여러 사회 부분의 여성들이 조직화한 집단으로서 주로 대중조직(People's organization, 이하 PO) 형태를 띤다. 이들은 민주화 이후에도 여전히 여전히 과제로 남아있는 민주화를 지향하고 경제발전에 있어 미국을 위한 글로벌 자본이 필리핀 사회에 제국주의적인 침략을 행하고 있다고 보며 민족주의적 성향과 갖거나 마르크스주의적 계급운동적 성향을 갖는다. 그러나 이들 여성운동 조직들은 또한 민주화 운동 과정에서 성폭력과 성적 소수자 문제등 여성들이 갖는 특수한 억압과 차별의 문제도 중요하게 다뤄왔다. 필리핀 여성운동 조직 중 국제적으로 가장 많이 알려진 조직은 가브리엘라(Gabriela)이다. 가브리엘라는 이런 가장 큰 회원규모와 미디어 영향력을 가진 전형적인 여성운동 조직 중 하나이다.  한편 NGO는 민주화 이후 특히 90년대 이후 생겨난 특정 형태의 조직들이다. NGO는 PO와 구분된다. PO에는 수많은 회원들이 있고 이들이 의사결정을 하며 자원활동가들이 일하는 구조라면 NGO는 다수 회원에 의해 결정하고 행동하기 위원회같은 구조들이 의사결정을 하며  소수의 활동가들이 행동하는 구조를 의미한다. 민주화 이후 새로 구성된 여성 NGO들은 구체적인 프로젝트에 기반을 두고 특정한 젠더 (gender specific) 이슈들을 주로 다룬다. 재생산권, 성폭력, 생계유지, 반성인신매매, 동성애와 같은 이슈들을 둘러싼 활동을 벌이며,  이 문제에 대한 주창(advocacy) 작업을 통해 이것들을 기존 사회내에 주류화하고자 한다. 즉 여성운동조직들이 계급문제에 중심을 두되 이것과 얽힌 젠더문제를 다루고 있다면 NGO들은 특정한 젠더 이슈들을 중심에 두고 계급문제를 비롯한 사회구조적인 문제를 부분적으로 다루고 있는 양상이다.

가브리엘라는 현재 케손시에 중앙사무실을 두고 있으며 가브리엘라-미국 네크웍으로 뉴욕에 지회를 두고 있다. 1984년 민주화 투쟁 과정에서 건설된 이 조직은 42개 조직 연대체로 출발하여 현재 250여개 여성조직의 연합체로서 1980년대 이후 가장 규모가 크고 역사가 오랜 대중여성운동조직이다. 사마카나와 아미한과 같은 여성대중조직은 가브리엘라에 연대하고 있다.

필리핀 여성 NGO 디렉토리(2003)에 따르면 적어도 500백여개의 여성NGO가 활동하고 있는 것으로 나타난다. 이들은 무력갈등, 경제와 지구화, 교육. 훈련과 인권발전, 환경, 젠더와 발전, 아동 청소녀, 건강, 인권, 여성지위 향상을 위한 제도, 미디어, 정보와 기술, 빈곤, 성폭력과 모든 형태의 착취반대, 권력과 의사결정에의 여성참여, 농업, 노인, 원주민, 법률옹호, 이주, 영성발전, 지속가능한 발전 등 20개 분야에 따라 분류되어 있는데, 조직에 따라 중복되어 있는 경우도 있다.

이 연구에서는 아미한(Amihan), 사마카나(Samakana)와 그리고 독자적인 여성운동조직인 살릴라야(Salylaya)라는 여성운동조직들과 Wiseact 와 Likhaan 등 두개 NGO 활동가들과의 면접을 토대로 이들의 젠더 거버넌스에서의 빈곤대응활동의 내용과 의미들을 살펴본다. 면접과 자료들을 통해 이들의 활동을 분석해 보면, 이들의 주요한 활동은 주로 빈곤여성들의 실제적인 젠더 욕구(practical gender needs)를 실현하면서 동시에 장기적으로 여성억압을 생산, 재생산하는 사회구조, 즉 사회경제적 독점체제에 대항하는 힘갖추기(empowerment)를 통해 전략적 젠더 욕구 (strategic gender needs)를 실현하기  위한 활동을 병행하고 있다. 국가-NCRFW의 여성빈곤대응전략이 여성들에게 부분적인 실제적 젠더 이해를 제공하면서 전략적 이해 실현은 깊이 고려하지 않은 것으로 보이는 반면, 여성운동조직들과  NGO들의 빈곤해소활동은 실제적 젠더 이해와 전략적 젠더 이해를 동시에 고려한다는 점에서 다르다.

실제적 젠더 욕구와  전략적 젠더 욕구는 막신 몰리노(Molyneux, 1985)가 발전시킨 개념 틀이다. 실제적 젠더 이해/욕구(interests/needs)는 여성들의 삶에서 직접적인 요구들, 즉 보다 나은 노동조건, 동등한 기회, 보육, 주택과 물과 같은 자원 등에 대한 이해를  의미한다. 실제적 이해를 추구하는 것이 반드시 광범위한 사회구조에 대한 도전을 수반할 필요는 없다. 반면, 전략적 이해는 여성을 억압하는 권력 패러다임 변화를 추구한다.실제적 젠더 이해와 전략적 젠더 이해 라는 개념은 이후 발전정책 문헌과 연구에서 매우 광범하게 사용된다. 몰리노 자신은 이 두 가지 개념을 이분법적으로 이해하지 않았으나 후에 이것이 논자에 따라서 이분법적으로 오독되기도 한다.

아미한은 농촌을 중심으로, 사마카나는 도시빈민지역을 중심으로, 그리고 사릴라야는 도시와 농촌 지역 양자를 다 포괄하는 차이가 있되, 이들은 다 여성빈곤문제에 대응하는 활동을 한다. 이들의 공동적인 활동내용은 주로 빈곤여성들의 실제적인 욕구/이해 실현을 충족해 주는 것들이다. 첫째, 빈곤지역에서 여성과 어린이를 비롯한 가족들에게 음식을 비롯한 생필품을 공급하는 활동이다. 아미한의 경우 빈곤퇴치와 음식안전성 관련 활동, 저렴한 의약품을 공급하는 마을약국운영, 영양과 요리 교육, 어린이를 위한 놀이방과 음식제공, 학자금 지원사업 등의 가족과 모성 복지 사업 등이 펼치고 있다. 사마카나는 학교가방, 연필, 칫솔과 치약과 같은 생필품과 진통제나 비타민제, 알콜솜이나 소독약, 항생제나 붕대같은 기본의약품을 외부에서 공급받아 지역 빈곤여성들에게 분배하는 활동을 한다. 그리고 도시빈민지역에서 어린이들을 위한 놀이방과 초, 중, 고등학생을 위한 주말학습프로그램을 운영하고 있다. 주로 지역에 사는 빈곤여성들이나 대학생 자원봉사자들이 이 프로그램들을 운영한다. 바랑가이 여성들 중 교육을 받은 여성들은 교육을 받지 못한 여성들에게 타갈로그어나 영어를 가르치기도 한다. 살릴라야 역시 도시빈민지역에서는 기혼여성들에게 일할시간을 주고 어린이들에게도 도움이 되는 보육프로그램을 운영하고 있다. 한 지역에 대개 60-70여명의 어린이들이 찾아온다. 여기서는 아이들의 먹거리는 물론 그 가족들의 먹거리까지도 책임져야 하는 상황이지만 재정의 제약으로 일주일 3일 정도만 식사를 제공할 수 있을 뿐이다. 활동가들은 한달에 원화 약 6만원, 그리고 교육자들은 3만원정도의 활동비를 받는 정도이다. 농촌지역에서는 여성들에 의한 공동농장경영과 같은 프로젝트나 다른 종류의 소규모 수입프로젝트들을 실시함으로써 빈곤으로부터 벗어나도록 돕는다. 두 번째 중요한 공통적인 활동은 건강과 재생산권에 관한 사회서비스 활동이다. 병원과 약국의 접근성이 현저히 떨어지는 상황에서 이들 조직들은 지역 여성들과 가족들이 기본적인 건강점검을 할 수 있는 지역 클리닠을 운영하거나 이와 함께 지역 여성들 스스로에게 필요한 건강 상식을 교육함으로써 이들이 다시 다른 여성들을 재교육하도록 하는 활동을 한다. 혈압, 맥박재기, 응급처지하기, 피임도구제공과 피임법, 임신 출산시기의 관리 등에 관한 내용을 담고 있다. 강간을 포함한 성폭력과 폭력에 대한 반대와 피해여성을 위한 건강상태를 보호하고자 하는 것도 여기에 포함된다. 마지막으로 이들 조직들은 성폭력, 가정폭력과 같은 이슈들에 대해 지역에 여성들에게 교육하고 캠페인을 벌이며, 문제가 발생했을 때 지원하는 공동적인 활동도 하고 있다.

아미한은 전국여성농민연합이다. 1986년에 조직되었고 6개 군단위 지부로 시작하여 현재는 32개 군단위 지부와 케손시에 중앙사무실이 있으며 루손, 비사야와 민다나오 지역에 사무실을 두고 있다.  최근 회원규모는 1만명 이상이다. 아미한은 농촌여성들이 토지소유권이 없는 상태에서 빈곤과 억압, 중세적 가부장제 체계에서 받는 차별에 저항하기 위한 만들어진 조직이다. 민주화 운동과정에 여성농민들이 참여하면서 이들이 국가적 수준의 연대 필요성을 느끼면서 만들어진 것이다.

사마카나는 전국도시빈민공동체여성연합조직이다. 이 조직은 국가 경제정책에 여성들에게 미치는 부정적 영향, 특히 빈곤, 인플레이션, 무주택, 실업과 사회서비스의 부족 현상 등에 대항하여 투쟁하며 나아가 도시 빈민 여성들이 부딪히는 여러 가지 문제들에 대한 교육과 공동체 내에서 발생하는 가정폭력 등의 이슈에 대한 활동을 펼쳐나가고 있다. 사마카나 역시 민주화운동 과정에서 조직된 빈민여성들의 조직이다. 사마카나는 “여성과 민족해방”과 여성들의 권리를 위해 “전투적”으로 투쟁할 것이며, 지역공동체와 국가적 수준에서의 여성억압상황을 위해 “진보적”으로 활동할 것이라고 말한다. 여성폭력, 실업, 빈곤층에 대한 주택공급, 교육과 건강을 위한 사회적 서비스, 물가 안정과 가족생계를 위하 최소임금 등의 이슈를 위해 활동한다.

사릴라야는 도시빈민지역과 농촌지역의 여성대중조직으로 민주화 운동과정에서 건설되어 현재까지 활동 중이다. 마닐라 근교를 비롯한 도시와 농촌에서 각각 다른 프로젝트를 하고 있다. 사릴라야는 “사회주의-생태여성주의” 조직이다. 이들은 정치경제 구조로 인해 발생한 여성문제와 가부장적 억압으로 발생한 여성문제를 동시에 보고자 하며 자연자원을 보존하면서 지속가능한 발전을 꾀하는 생태주의적 관점을 가지고 있다.

이런 빈곤여성들의 실제적인 욕구/이해 실현을 충족해 주는 활동은 다른 두 NGO 조직의 경우도 마찬가지다. 리칸(Likhaan)은 가브리엘라에 소속되어있던 여성그룹들이 거기서 다루고 있었던 계급과 제국주의에 대한 저항들 외에 독자적인 성폭력, 낙태와 재생산권 대책 활동이 필요하다고 인식하고 분리되어 건설된 NGO이다. 이 조직은 생계유지를 위한 기본자원공급과 건강서비스 제공을 기본적인 사업으로 하되, 성폭력, 피임, 낙태, 임신, 출산상의 권리를 옹호하는 캠페인 활동을 한다. 조이(Joy와의 면접, 2007.10. 24)에 따르면 한해 4,000명의 여성들이 출산으로 사망하며 빈번한 임신으로 인한 낙태도 점차 증가하여 한해 약 400,000명이 낙태한다고 한다. 여성들의 임신출산으로 인한 질병발생은 빈번하지만, 이들에 대한 정부의 건강서비스는 매우 빈약한 실정이다. 리칸(Likhaaan)은 케손시를 비롯한 다른 세 지역에서 클리닉을 운영하면서 여성건강교육요원들을 훈련하고 있으며 성적 소수자 여성들에 대한 의료서비스와 건강상담을 제공하고 있다. 재생산권은  필리핀에서 매우 중요한 여성이슈이다. 강한 가톨릭 교회의 영향으로 여성들의 피임율은 50%미만이며, 가구당 자녀 수는 약 5명에 달한다. 이것이 필리핀 인구급증의 주요원인이다. 국가는 때로는 인구통제를 위해 여성들에게 낙태와 피임을 통제하기도 하고 때로는 카톨릭교회의 입장에서 이를 통제하기도 한다. 한편 여성운동 단체들은 일부는 피임을 권하기도 하지만 낙태와 피임보다는 여성에게 자기 몸의 통제권이 있어야 한다고 주장하고 있어 재생산권을 둘러싼 갈등은 복잡하다. 와이즈액트(Wiseact)는 여성들의 사회경제적 힘갖추기와 젠더주류화를 목적으로 하는 비영리조직으로 민주화 이후 1996년에 조직되었다. 이 조직은 여성들의 경제적 힘갖추기를 위한 소규모기업발전프로그램을 주요한 사업으로 한다. 첫째, 여성들이 스스로 소규모기업을 건설할 수 있도록 MF(Microfiance)등을 통해 지원하고, 이를 발전시킬 수 있도록 기술훈련, 멘토링, 시장 판매망 연결, 상품조사, 기업 업스케일링, 집단적 기업형성 등을 지원한다. 둘째, 각종 기관들이 젠더를 고려하도록 선전작업을 하고 이들과 협력관계를 맺는다. 예컨대, MF프로그램을 하는 NGO들, 지방정부, 협동조합, 금융기관들과의 파트너쉽을 형성하여 여성소규모기업 경영을 지원하도록 한다. 그리고 나아가 다른 NGO들이 GAD(Gender and Development)접근에 따라 젠더를 고려하도록 하는 교육훈련 프로그램들을 운영한다. 와이즈택트(Wiseact)는 도시와 농촌 빈민공동체 여성들에게 MF를 제공함으로써 구멍가게(sari-sari shop), 작은 빵집, 가축사육 등의 경제활동을 하도록 지원한다. 때로는 여성들의 실제적인 요구 중 중요한 것으로 산간지역에 상수도건설 프로젝트를 수행하기도 한다. 이런 사업들 역시 빈곤여성들에게 단기적으로 경제적 자원을 공급하는 실제적 젠더이해의 실현이다.

GAD 접근에 대해서는 허성우(2007a)를 참조.

그러나 이들 여성운동/NGO 조직들의 빈곤대책활동이 국가-NCRFW의 그것과 다른 점은 여성빈곤이 생산, 재생산되는 사회구조에 관한 인식과 이를 해결하려는 의지 하에서 전략적 젠더 이해를 실현하는 정치적 활동을 꾸준히 전개하고 있다는 점이다. 농촌여성조직인 아미한(Amihan)은 전술한 실제적 젠더 이해를 실현하는 사업들 외에 필리핀 농촌 빈곤의 주요한 원인으로 이해되고 있는 진정한 의미의 토지개혁실현과 정부의 자유주의 농업정책에 저항하는 활동을 한다. 현재 농민들 중 3/7은 토지가 없는 상태이며, 여전히 대지주 중심의 토지제도가 운영되고 있다. 이들은 악바얀(Akbayan)이나 가브리엘라 여성정당같은 진보적 정당들과의 연계를 통해 제대로 된 토지개혁안을 국회에 제출해 왔지만 이는 대지주들의 이익을 반영하는 지배엘리트 정치인들로 인해 계속 무시되어 왔다. 카시(Cathy)는 여성농민들은 자신들의 상황이 지배 엘리트들의 부패와 정치경제적 권력독점에서 발생하고 있다는 것을 인식하고 있으며, 지역 공동체 집회들에서는 이런 정치부패문제에 대한 연설과 토론이 이뤄진다고 말한다. 한편, 이들 여성 활동가들은 뿌리 깊은 지배 엘리트들의 독점 체제에 대해 이들은 더 많은 여성농민들이 이에 대해 인식하고 이를 변화시키기 위해서는 교육이 가장 중요하다고 한다. 배제된 여성들을 위한 지속적인 "정치교육(political education)"이 억압적 사회구조를 바꾸는데 가장 필요한 일이라는 것이다(Emily와의 면접, 2007.10. 23). 사마카나(Samakana)와 사릴라야 (Sarilaya)도 토지개혁의 중요성과 소수의 정치경제적 독점의 해소가 빈곤해결에 주요한 원인이라고 인식하며, 그들 조직의 많은 여성들이 이를 인식하고 있다고 말한다. 카리드(Cadrid)는 정부의 대 빈곤정책은 국가가 발전하면 이 효과가 점차 아래로 내려갈 것이라는 trickle-down 이론을 말하지만 그것은 허구이며 정부의 신자유주의적 경제 정책에 문제가 있다고 말한다. 리칸(Likhaan)도 여러 가지 실제적 서비스에 주력하지만 필리핀 사회의 심각한 경제문제의 하나인 외채탕감운동과 지역 사회에 수자원의 사유화 정책에 반대하는 활동에 연대하고 있다. 이들 빈민여성들과 농촌여성들은 2007년 10월 28일 필리핀 여성운동의 날을 기념하여 마닐라 말라카냥 궁전 앞에서 대규모 집회를 열고 정부정책을 비판하였다.

와이즈액트(Wiseact)의 경우 여성 소규모기업운영을 지원하는 실제적 젠더 이해 실현을 추구하지만 동시에 이들 소규모 기업들을 통한 경제활동이 기존의 자본주의 시장의 한계를 넘어설 수 있는 대안적 경제에 관한 모색에 참여하고 있다. 아그네스(Agnes와의 면접, 2007.10. 25)에 따르면 서구적 의미에서의 경제활동은 공식경제영역을 중심으로 한 것이지만, 필리핀의 경우 비공식경제가 더 큰 비중을 차지하고 있어서 비공식노동자들의 네트웍이 중요해지고 있다고 한다. Batamaba 나 Homenet 이라는 비공식노동자 네크웤이 만들어졌고 이들이 어떻게 소규모 생산을 통해 경쟁적인 기존의 시장구조의 한계를 넘어 지속적인 경제활동을 해 갈 것인가를 모색하고 있다. 자본주의적 경쟁적 시장이 갖는 한계를 의식하며 대안적 대안적 거버넌스에 대한 관심도 등장한다. 한 예로 2007년 10월 27일 케손시에서 열린 연대경제를 위한 아시아 포럼(Asian Forum for Solidarity Economy)에 참여하였는데, 이것은 대안적 거버넌스 패러다임을 모색하려는 아시아 시민사회 활동가들의 시도였다. “연대경제”는 사회적으로 책임성을 갖는 투자(Socially Responsible Investment), 사회적으로 책임성을 갖는 금융(Socially Responsible Finance), 그리고 사회적으로 책임성을 갖는 기업(Socially Responsible Enterprise)라는 세 가지 핵심적 요소들을 발전시킴으로써 형성되는 하나의 대안적 경제의 모색 틀이다.

여성들의 경제적 힘갖추기와 여성빈곤퇴치를 위한 젠더 거버넌스에서 여성운동 조직들과 NGO들은 부분적으로 중앙정부 특히 지방정부와 협력하고 있다. 그러나 한국과 달리 정부의 재정지원은 이들 조직 운영비의 극히 일부분에 불과하며 재원의 대부분은 서구의 원조기관 프로젝트 지원금에서 충당하고 있다. 이들은 단기적으로는 여성들이 생활에서 직접적으로 원하는 실제적인 이해들을 실현하면서 장기적으로는 국가주도의 젠더 거버넌스 체제에 참여하지만, 지배 엘리트들의 사회경제적 독점이라는 구조적 원인을 인식하고 이에 저항하고자 하며 보다 많은 여성들이 이에 동참하기를 원하는 의식화와 대중집회 등을 통한 정치적 저항이라는 이중전략을 취하고 있다. 이렇게 볼 때 필리핀 정부- NCRFW를 중심축으로 한 젠더 거버넌스와 시민사회 내 여성운동과 NGO 조직들이 실행하는 젠더 거버넌스는 상호 결합되어 있되, 상호 갈등하는 불안한 체제이다.

여성운동/NGO 활동가들이 필리핀 사회경제적 독점체제를 해체하는 방안으로 한결같이 여성교육과 의식화를 꼽고 있는 것은 불가피하고 중요한 것이지만, 한편으로 무력해 보이기도 한다. 민주화 이후 의식화작업이 진행되는 지난 20년간 지배 엘리트들의 정치 사회경제적 독점은 정당, 의회, 재계, 대지주들의 연합 속에서 지속되어오면서 빈곤의 악순환을 낳고 있기 때문이다. 나는 다음에서 사회경제적 독점의 해체를 위해서는 지구적 수준에서 형성된 젠더 거버넌스 담론/정책에 대한 근본적인 성찰과 비판을 통한 재구성이 필요하다고 논의한다.

3) 사회경제적 독점제체 해체를 위한 젠더 거버넌스의 탈식민적 재구성

젠더 주류화 전략을 기본으로 한 젠더 거버넌스는 글로벌 거버넌스 체제의 일부이다. 나는 필리핀 지배 엘리트의 정치적 독점 해체와 정치에서의 젠더 주류화 전략을 다룬 글에서 젠더 거버넌스가 신자유주의적 경제정책과 구조에 의해 포섭되는 경향이 있다고 보고 이 신자유주의적 젠더 주류화 전략의 해체와 재구성이 두 가지 방향에서 이뤄져야한다고 논의한 바 있다(허성우, 2007b). 첫째는 젠더 거버넌스에서의 정치개념이 서구 자유주의적 민주주의 이론에서 가정하는 국가적 공적 정치영역으로 한정되어 있어서 이것을 가족, 지역공동체 수준의 정치와 비공식정치 영역으로 확장해야만 필리핀 친족 정치 엘리트 집단의 정치적 독점과 그것의 해체문제를 다룰 수 있다는 점이다. 둘째, 필리핀 젠더 거버넌스가 지배 엘리트의 정치적 독점의 해체를 원한다면 이 사회의 탈식민적 맥락을 고려해야만 한다는 점이다. 정치, 사회경제 지배 엘리트들은 필리핀 식민지적 역사에서부터 형성된 것이기 때문이다. 그리고 필리핀 여성을 단일한 범주로 가정하는 보편주의적 젠더개념은 탈식민적 역사사회적 특징을 고려할 때, 계급, 지역, 인종과 교차되는 지점으로서의 젠더로 재구성되어야 한다고 보았다. 이 연구는 위의 논의와 같은 흐름에서 필리핀 사회경제적 독점 해체를 위한 젠더 거버넌스의 재구축 지점을 다룬다.

민주주의 모델의 탈식민적 재구성

젠더 거버넌스에 보는 민주주의는 서구식의 자유주의적 민주주의 모델이라는 가정을 크게 벗어나지 않는 것으로 보인다. 그러나 젠더평등을 이루는 데에 있어 필리핀 사회경제적 독점구조를 해체하고자 한다면, 여기서 탈식민적 맥락화의 중요성은 재차 강조될 필요가 있다. 먼저 이른 바 1세계가 이룩한 민주주의와 20세기 후반에 이룩된 아시아 민주주의와 차이가 있고, 이것이 곧 아시아의 탈식민적 맥락과 연관이 있다는 점을 이해하는 것이 중요하다. 탈식민적 맥락을 고려할 때 아시아 민주주의 분석에 있어 자유주의 모델의 정치-경제 분리 틀보다는 정치-경제를 통합하여 보는 분석틀이 필요하다. 일정한 정도의 경제발전과 발전한 시장이라는 조건에서 형성된 서구와 달리 남반구에서는 그 정치적 평등과 사회경제적 불평등과의 갈등이 극대화된다. 따라서 경제적 민주주의와 분리된 정치적 민주주의라는 서구 자유주의적 민주주의 모델은 비현실적인 것이 된다. 서구 자유주의적 민주주의는 이미 발전된 자본주의 경제/시장이라는 기반에서, 그것을 문제삼지 않고 공식적 국가적인 제도와 기구들을 통한 <정치적> 평등을 추구해도 되는 것이었다. 물론 서구 자유주의 민주주의 체제에서도 정치적 민주주의와 사회경제적 불평등과는 항상적 긴장관계를 형성해 왔지만, 원리적으로 서구 맥락에서는 사회경제적 요소와 국가 정치적 요소를 분리시켜 보는 것이 가능했고, 나아가 이런 조건에서 서구 자유주의적 의미의 민주주의는 성립 가능한 것이다(루시마이어, 1992). 남반구 학자들은 90년대 이후 아시아 민주주의가 글로벌 거버넌스 체제의 일부로서 국제적인 압력을 통해 만들어진 일종의 외생적 요인을 수반하고 있다고 본다. 아시아 민주주의는 글로벌 거버넌스의 주요한 행위자인 미국식 자유 민주주의라는 외생적 민주주의가 아시아 국가 내부들에 침투하면서 자체 내부의 내생적 민주주의의 실현 가능성이 뿌리뽑혀지는 과정으로 읽혀지기도 한다(Mushakojie, 2006). 민주주의 거버넌스 체제에서 강조하는 법치와 공식적 정치 개념은 남반구 민주주의를 실행하는 데 부분적인 의미만을 갖는다. 탈식민적 남반구 사회의 관습, 문화, 제도들은 북반구 국가들보다 훨씬 복잡하고 불균등(uneven)한 것이며, 법치보다는 비공식적 문화와 관습이 생활을 지배한다. 예컨대 필리핀 사회의 주요한 특징인 지배엘리트 체제나 광범한 비공식경제 현상은 식민지적 경험을 떠나서 설명되기 어려운 것이다. 아시아 민주주의가 거버넌스 체제에서 획득한 공적 영역에서의 정치적 자유의 획득이 그 사회의 경제적 빈곤과 불평등문제를 다루는 데는 현저한 한계를 보이고 있다(Chantana, 2004: 228-9).

경제-발전 패러다임의 탈식민적 재구성

젠더 거버넌스의 주요한 원리인 BPA에서 말하는 여성들이 참여하고 발전시켜야 할 경제는 바로 서구적 의미의 자본주의적 시장경제이다. 여성의 경제적 힘갖추기의 기조는 자본주의 공식 경제 내에서 자원, 시장, 금융, 기회에서의 남녀평등한 접근이 그 기조이다. 젠더 거버넌스는 기존의 경제발전 패러다임의 부정적이고 불균등한 결과를 인식하고, 지속가능한 발전을 대안으로 내세우지만 지속가능한 발전 역시 자유주의 모델에 불과하다(Kabeer, 1994). 전지구적 경제 발전은 기본적으로 불균등한 발전과정이다(Wichterich, 2000). 젠더 거버넌스에서 여성들의 경제적 힘갖추기는 그 자체로 목적이 아니라 국가의 경제발전을 위한 인력활용의 도구로 나타나기도 한다. 경제는 발전하지만 빈곤여성은 계속 빈곤해 지는 현상은 불균등발전의 한 결과에 다름 아니다. 이런 의미에서 시장경제에 대한 대안적 경제에 대한 모색이 요청된다.

이런 관점에서, 젠더 거버넌스의 공식 시장경제를 중심으로 한 경제개념은 재구성되어야 한다. 필리핀 경제구조는 1세계 경제구조와 다른 구조를 가진 것으로 보인다. 공식 정치 아래의 비공식정치가 사회를 움직이듯이 공식 경제보다 비공식 경제가 더 많은 사람들에게 영향을 미치고 있다. 젠더 거버넌스의 국가중심적 공적 정치개념이 사적영역, 비공식 영역을 포함하는 방향으로 재구성되어야 하는 것(허성우, 2007a)과 마찬가지로, 그것의 경제개념도 사적영역, 비공식 경제 영역을 포함하는 방향으로 재구성되어야 한다. 일로(Illo, 2005)는 지역경제에는 이익을 추구하는 시장이라는 사적 영역, 공적 재정으로 운영되는 다양한 사회 인프라나 서비스(건강, 교육, 복지등) 제공하는 공적 영역, 그리고 가구경제, 비공식경제, 그리고 사회적 경제로 구성되는 제3의 경제 영역이라는 세 가지 범주가 있다고 본다. 빈곤여성들은 여기서 주로 제3의 경제 범주에  묻혀있다(p.9-10). 제3의 경제는 공식경제 활동 밖의 경제활동이다. 이윤을 추구하기 위해서가 아니라 생존하기 위해서, 그리고 서로 돕기 위해서 이뤄지는 지역공동체경제이다. 여성들의 가사노동과 생계유지생산 그 예이다. 필리핀 비공식경제는 식민지 시대부터 재해 오던 것으로, 농경, 공예, 상업과 다른 서비스 안에서 지역민들이 생계를 꾸려오던 영역이다(Pineda-Ofreneo, 2006b: 93). 비공식경제의 62%가 여성들에 의해서 이뤄진다. 이 비공식경제는 지역 공동체 기업으로 통합되어야 하고, 이들의 경제활동을 위한 사회적 보호(건강보험과 상호부조시스템)도 필요하다(Illo, 2005: 10). 사회적 경제는 공동체 안에서 형성된 높은 상호신뢰와 공유된 책임성, 소속감과 상호협조에 기반해서 형성되는 사회적 자본 혹은 자원생산을 의미하는데, 여기서 사회적 기업(social enterprises)이 발전가능하다. 사회적 기업이란 이익을 추구하지 않으며 공동체 성원들이 평등하게 그리고 모두 참여하는 경제활동을 말한다(Illo, 2005: 20-21). 이는 전술한 바 연대경제와 같은 대안적 거버넌스의 일부가 될 수 있다. 여성들의 생존을 위한 경제활동이 거대한 시장경제의 이윤체계에 종속되는 것보다는 생존을 위한 경제가 그 자체로 하나의 경제 패러다임으로 자리잡을 수 있어야 한다.

국가-NCRFW가 추진하는 젠더 거버넌스 전략은 여성들이 얼마나 더 많이 더 많은 이윤을 가지고 사적인 시장영역에 참여하는가로 귀착되는 경향이다. MF/MC를 둘러싼 정부 정책은 결국 빈곤층의 소규모생산들이 거대한 시장체계에 통합되어야 좋다는 발전주의적 가정이 현실화되고 그럼으로써 소규모기업들이 시장체계에서 실패하는 악순환을 낳을 가능성이 크다. 빈곤여성들이 제3의경제가 경제활동의 주요한 주체인 현실에서, 단지 이것이 공식시장 경제에 흡수되는 방향이 아니라 공식 시장 경제의 구조가 이것을 통해 대안적 경제체계로 변화되는 방향으로 나간다면 이것이 곧 대안적 경제 거버넌스가 될 수 있을 것이다.  BPA에 제시되어있지만 제대로 실행되지 않는 거시경제정책에의 페미니스트 개입의 중요성을 다시 증명해주는 바로 그 지점이다.

북경여성대회 행동강령에서 여성들의 무보수 가사노동, 지역사회 노동에 대한 평가(155조)나 비공식부문 노동에서의 여성보호(158조) 등을 인식하고 있기는 하지만, 이것은 매우 부분적인 인식일 뿐, 필리핀 사회에 전반적인 여성들의 제3경제 노동문제를 드러내는 데 한계가 명확하다(한국여성개발원, 1995). NCRFW도 여성들의 비공식경제활동 부문에 대한 사회적 보호를 중시하고 있는 것도 사실이다(Philippine NGO Beijing10 Report, 2005). 그러나 이런 관심은 여성들의 비공식노동이 공식 사적경제부문으로 통합되어야 한다는 시장경제중심의 경제개념에 근거해 있는 것으로 보인다.

젠더 거버넌스 주체의 탈식민적 재구성: 국가 vs 지역풀뿌리 여성

사회경제적 독점 해체를 위한 젠더 거버넌스 재구성에서의 두 번 째 문제는 주체의 문제이다. 젠더 거버넌스의 주요한 지침인 BPA는 2개 어젠다들의 실행을 위해서 “국가(national)”, “지역(regional)”, 그리고 “국제(international)” 차원들의 주체들이 실행해야할 제도적, 재정적 조치들을 제안하고 있다. 이 전략이행의 가장 중요한 책임주체는 “정부”이다(293항). 정부가 가장 핵심적인 행동과 재정출연의 주체가 되고 입법계, 학계, 연구소, 전문가들, 노조와 지역공동체 및 금융기관, 여성단체, 등을 포함한 NGO들은 국가적 실행에 “지원”하고 그것이 “참여”는 주체들이다. 국제 차원에서는 유엔의 역할이 가장 핵심적인 것으로 되어 있으며 세계은행과 IMF, 농촌개발기금, 여성발전기금과 UN의 여성관련 기구들의  역할과 지역적(regional) 수준에서 유엔의 지역위원회와 기구 지역개발은행 등의 재정지원도 중요한 것으로 명시되어있다(한국여성개발원, 1995).

UN을 중심으로 한 젠더 거버넌스 체제에서 가장 중요한 행위자는 “국가”로 나타나는데 그 “국가”의 실체가 무엇인가 라는 점이다. ‘국가’는 일정한 정도의 자원, 민주적 제도와 자국민의 인권을 실현할 의지를 가진 합리적 행위자로 가정되고 있다. 이것은 젠더 거버넌스가 일정하게 서구 자유 민주주의 국가 모델을 적용하고 있음을 의미한다. 국가는 자유주의 정치이론이 가정하는 이성적 합리적인 개인들의 집합체와 같은 합리적 행위자이되, 서로 다른 국가들의 특성이 고려되지 않는 보편적인 존재로서의 ‘국가’로 나타난다. 그러나 국가들은 상황에 따라 매우 다른 조직, 구성과 행위를 가진다는 점이 고려되어야 한다. 예컨대, 필리핀 국가는 서구 자유주의 이론에서 가정하는 것과 같이 젠더 정치학을 수행할 수 있는 물적 인적 자원과 의지를 가진 합리적 행위자로 보기 어렵다. 필리핀의 ‘약한 국가’적 성격(박승우, 2003b)과 상대적으로 강력한  지배엘리트, 그리고 그들 양자간의 연합은 필리핀 사회구조의 특징이다. 이런 ‘약한 국가’와 강한 지배엘리트 구조는 탈식민적 역사 사회적 맥락에서 설명될 수 있는 것이며 그런 맥락에서 변화의 전략이 추구되어야 한다. 젠더 거버넌스를 추진하는 주요 행위자로서의 '국가'의 성격과 행위에 대한 탈식민적 맥락이 고려되어야 한다.

나아가, 그러나 실제로 아시아의 국가들이 내부의 지배 권력의 이해를 벗어나 젠더평등을 이행할 수 있다는 가정 하의 젠더 거버넌스가 현실적으로 어떤 결과를 낳고 있는지를 분석할 필요가 있다. 젠더 거버넌스에서 그 주요 행위주체를 국가로 설정한 것은 ‘국가’가 기본적으로 젠더에 우호적인 존재일 수 있고, 그렇게 되어야 한다는 인식에서였다. 그러나 이것이 현실에서 그대로 나타나는 것은 아니다. 필리핀 민주 정부는 특히 라모스 정부 이후 강력한 신자유주의 경제정책을 수행함으로써 지구화 정치경제정책을 국내적으로 실현하였다. 여기서 국가가 지구적 제도들의 강제적 압력에 의해서 였는가 혹은 일정정도 자발적으로 이 길을 선택하고, 국내 정치, 경제독점 세력들의 이해를 추구하는 입장에 섰는가를 물을 필요가 있다. 일반적으로 지구적 거버넌스에서 국가권력이 취약해지고 시장의 자율성이 증대하는 것을 자연스러운 가치로 강조하고 있지만, 아시아 맥락에서 볼 때 국가가 상대적으로 국내 정치 경제 독점구조를 강화 혹은 완화할 수 있는 지점들이 있을 수 있다. 국가의 불완전한 여성빈곤해소책이 지구적 시장의 저항할 수 없는 압력의 결과라고 보기 어려우며 독자적인 국가의 행위성이 있다고 보아야 한다. 국가는 젠더 거버넌스의 이슈들 중 어떤 것은 취하고 버릴 수 있는 권한이 있다. 예컨대 강간반대제도나 지역수준에서 여성 재생산을 위한 건강권 문제들은 상대적으로 젠더 거버넌스에서 쉽게 실현되었다. 그러나 경제 지배엘리트들의 독점과 연관된 농지개혁, 관세나 금융정책개혁과 같은 이슈와 같이 여성빈곤문제를 해결할 수 있는 지점들에 대해 이것이 국가 권력을 지배하는 경제엘리트들과 이해가 충돌하게 될 때 이 문제들은 보류되었다(Ageles, 2004: 196-7). 이런 점에서 젠더 거버넌스에서 작동하는 국가중심적 개혁주의 접근은 페미니스트 입장에서는 재고되어야 한다(허성우, 2007c). 탈식민지 국가들에서 국가는 지구화를 매개하거나 그것을 특정한 방식으로 실현하는 주요한 행위자로 보아야 한다. 필리핀 국가가 지구화 압력에서 그 권력이 축소된 것인지, 아니면 지구화 실현의 적극적 행위자인지는 다시 물어져야 하고 이런 맥락에서 국가의 변형이 논의되어야 할 것이다. 젠더 거버넌스 체제에서 페미니스트와 민주 국가들과의 협력지점들이 강조되어 왔다면, 민주화 이행 후 탈식민적 국가체제의 변형을 위해 국가에 대한 투쟁과 저항의 지점들이 더 분명해져야 할 것이다.

국가가 젠더 거버넌스의 중요한 행위자라는 데 의문을 제기한다면, 누가 중요한 행위자가 되어야 할 것인가. 현재 젠더 거버넌스의 주요한 주체는 ‘국가’이고 시민사회와 여성운동은 국가에  협력하고 지원하는 대상으로 규정되어있다(한국여성개발원, 1995: 135-6). 그러나 사실은 지역 풀뿌리 여성들과 그들의 집단적 조직들이 젠더 거버넌스의 주요한 행위주체이고 국가가 거기에 지원하고 협력하는 방향으로 재구성되어야 할 것이다. 여성의 경제적 힘갖추기와 빈곤탈피 전략에서 가장 중요한 주체는 바로 빈곤여성들 자신이어여야 한다. 그러나 BPA에서 여성의 경제적 힘갖추기와 빈곤퇴치 전략의 주체에는 지역적(local) 수준에서의 풀뿌리 여성들의 행위성이 빠져있다. 국가와 지역적(regional), 그리고 국제적 제도과 기구들이 주요한 주체일 뿐, 지역공동체(local) 수준의 행위자들이 실행 주체에서 생략되어 있다(한국여성개발원, 1995: 134-148). 이는 젠더 거버넌스가 근본적으로 하향식 개혁주의 접근임을 의미한다. 전 세계 대부분 나라들과 마찬가지로 필리핀 빈곤여성들은 도시와 농촌 지역공동체에서 매일을 힘겹게 살아간다. 그들에게 무엇이 필요한지 그들이 가장 잘 알고 있으며 그들과 함께 만나고 일하는 여성운동조직/NGO들도 이들의 경제적 힘갖추기와 빈곤탈피를 위해 무엇이 필요한지를 잘 알고 있다. 국가적, 지구적 차원의 여성발전 정책들의 복잡한 영향은 이미 지역공동체 수준에서 여성들의 현실의 일부가 되어 그들의 삶에 영향을 미치고 있다는 것은 필리핀 뿐만 아니라 한국에서도(허성우, 2006), 인도에서도(Rai, 2002) 마찬가지이다. 그러나 국가나 국제기구는 이들 지역 풀뿌리 여성들의 목소리를 얼마나 듣고 있는지는 의심스럽다. 무엇을 위한 누구를 위한 젠더 거버넌스인가? 젠더 거버넌스는 지역 풀뿌리 여성들의 목소리보다는 국가나, 국제기구들의 목소리, 그 안의 서구 백인 지식인 여성 페미니스트들의 목소리를 더 많이 듣는다. 지역 공동체에서 살아가는 경제활동과 삶의 주체인 빈곤여성들의 목소리를 잘 들을 수 있는 방법보다는 국제적 수준에서 혹은 국가적 수준에서 어떤 법과 제도들이 먼저 필요한지에 대해 더 많이 연구하고 제안하고 감시한다. UN을 중심으로 한 글로벌 페미니즘이 북반구, 백인, 중산층 지식인 여성들의 목소리를 주로 반영하고 있다는 지적은 이미 알려진 것이지만(Stienstra, 2000), 지역 풀뿌리 여성들의 빈곤한 삶으로부터 벗어나기 위한 힘겨운 노력들이 성과를 거두기 위해서는 아래로부터의 젠더 거버넌스 체제의 재구성이 요청된다는 사실이 다시 강조되어야 한다. 글로벌 젠더 거버넌스는 탈식민지 사회가 갖는 계급과 지역, 인종 등의 사회적 분단선들이 얽힌 복잡한 젠더 불평등 구조에서 살아가는 풀뿌리여성들의 욕구를 담은 목소리로부터 새롭게 재구성되어야 할 것이다.

5. 결론

이 글에서는 필리핀 사회는 민주화 이후 20여년이 지났고 민주적 제도들이 정착되어가고 있음에도 불구하고 동남아국가들 중 그 경제적 빈곤의 정도가 심각한 수준이며 여성들의 빈곤이 심화되고 있음을 살펴보았다. 민주화 이후 글로벌 젠더거버넌스의 영향 하에 민주정부와 여성운동/NGO 조직들의 여성들의 경제적 힘갖추기와 빈곤퇴치를 위한 젠더 거버넌스가 이행되어왔으나, 이 젠더 거버넌스가 여성빈곤을 제약하는 지배 엘리트들의 사회경제적 독점을 해체하는 데는 한계를 보이고 있음을 밝혔다. 국가와 NCRFW의 여성빈곤퇴치 전략들은 빈곤여성들이 생활상에서 직접적 이익을 얻을 수 있는 실제적 젠더 이해(practical gender interests)를 실현하는 데에 부분적으로 기여했으나. 여성빈곤상황을 재생산하는 지배 엘리트들의 토지, 대기업과 자원의 사회경제적 독점을 해체하는 데에는 근본적인 제약을 보인다. 여성운동/NGO 조직들도 국가-NCRFW와 유사하게 빈곤여성들의 생계유지에 필요한 실제적 젠더 이해를 추구한다. 그러나 이들은 토지개혁, 정치부패와 지배 엘리트들의 사회경제적 독점이 여성빈곤을 지속하는 구조적 요인이며, 이것의 해체를 지향함으로써 자본주의적 가부장제적 억압구조를 변화하려는 의식적인 노력을 동시에 진행하고 있다. 이런 전략적 젠더 이해(strategic gender interests)의 실현은 여성빈곤의 사회구조에 대한 의식화 작업과 교육, 그리고 대정부 저항 활동을 하며 나아가 장기적으로 사회적 기업(social enterprise)이나 연대경제(solidarity economy)와 같은 대안적 경제 거버넌스 구축에 대한 관심으로 나타난다. 이 연구는 필리핀 젠더 거버넌스가 지배 엘리트의 사회경제적 독점 해체에서 한계를 갖는 것이 글로벌 젠더 거버넌스 담론/정책 자체가 가진 서구 중심적 자유주의 페미니스트 개념과 전략 틀에서 연유한다고 보고 이것을 필리핀 사회의 탈식민적 상황에서 맥락화하여 재구성해야 한다고 제안하였다. 글로벌 젠더거버넌스는 발전된 자본주의 시장이라는 전제 하에서 추구된 공적 제도 수준의 정치적 민주주의를 추구하는 서구 자유주의적 민주주의 모델에 기반을 두고 있는 것으로 보인다. 그러나 아시아 탈식민사회의 민주주의는 북반구 중심의 전지구적 경제적 발전과정의 기획인 글로벌 거버넌스의 일환으로 위치지워진 특성이 있으며, 여기서 정치적 민주주의는 경제적 민주주의와 매우 확연한 긴장을 형성한다. 따라서 탈식민국가들의 민주주의 분석에서 정치적 민주주의와 경제적 민주주의를 분리시켜 볼 수 없고 양자를 통합하여 보는 탈식민적 관점이 필요하다. 둘째, 글로벌 젠더 거버넌스는 서구적 의미의 자본주의 공식 경제와 시장 영역으로의 여성진출을 통해 여성빈곤문제를 해결하고자 한다. 그러나 다수 빈곤여성들이 활동하고 있는 제3의 경제영역이 시장 안에 통합될 때 빈곤은 더 가중될 가능성이 있다. 따라서 시장중심의 경제와 발전 개념을 다수 빈곤 여성들의 생계를 위한 경제활동이 이뤄지는 제3경제를 포함하고 이것을 통한 대안적 발전 패러다임을 구상해 나가자고 제안했다. 마지막으로 글로벌 젠더 거버넌스에서 제시하는 주요한 행위자인 ‘국가’는 서구 자유주의 정치에서의 합리적 보편적 주체로 나타나는데, 탈식민적 사회에서 국가라는 주체들은 특정한 맥락에 따라 다른 특성을 가질 수 있는 것으로 보아야 한다. 빈곤여성들의 문제를 해결하기 위한 젠더 거버넌스의 주체는 지배엘리트의 사회경제적 독점을 유지하는 ‘국가’보다는 빈곤문제 해결 당사자인 지역 풀뿌리 여성들 자체로 재구성되어야 한다고 논의하였다.

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동유럽의 민주화 이후, 사회 경제적 독점의 해체 과정

이 홍 균

(성공회대 민주주의와 사회운동연구소, 사회학)

< 목 차 >

1. 머리말

2. 동구 사회주의 체제의 붕괴와 변화

3. 정치적 독점의 해체 이후, 계승 정당의 출현과 자본가로의 변신

3-1. 계승 정당의 출현과 재집권

3-2. 구 노멘클라투라의 경제적 지배 계층으로의 전환

4. 정치적 독점의 해체에 이은 사회적 독점의 해체로서 민족적 분열

4-1. 유고슬라비아의 다민족 국가

4-2. 루마니아의 헝가리인

5. 맺음말

1. 머리말

이 논문에서는 동유럽에서 정치적 독점의 해체에 이은 사회 · 경제적 독점의 해체 과정을 분석한다. 정치적 독점은 사회 · 경제적 독점을 전제하고 있는 것이 보통이다. 그러나 지금까지 정치적 독점에 대한 연구는 사회 · 경제적 독점과의 연관성에서 연구되지 않고 정치적 독점에 대한 연구만을 수행해 왔다. 남유럽이나 남미의 역사적 사례를 중심으로 한 민주화 이행론이나 민주주의 공고화론 등이 그 대표적인 예이다. 그러나 정치적 독점은 사회 · 경제적 독점을 동반하고 있고 따라서 민주화에 대한 연구, 정치적 독점의 해체에 대한 연구는 사회 · 경제적 독점의 해체에 대한 연구로 확장되어야 한다. 그럼에도 불구하고 정치적 독점의 해체, 민주화에 대한 연구는 사회 · 경제적 독점의 해체에 대한 연구 없이 정치적 독점의 해체 자체에 대한 연구만을 수행해 왔다.

조희연, 김동춘, 유철규, “‘민주화 이후 민주주의’의 복합적 갈등과 위기에 대한 새로운 접근 - ”다층적인 독점의 해체 없이 민주주의는 공고화 될 수 없다“ -”2007

이 연구에서는 정치적 결정에 의해 사회와 경제가 종속되어 있었던 동유럽 사회에서 민주화, 정치적 독점의 해체 이후 사회 · 경제적 독점의 해체 과정을 추적한다. 그것은 민주화를 정치적 독점의 해체만으로 한정하지 않고 사회 · 경제적 독점의 해체까지 확장하여 고찰하려는 민주화론의 구성을 위한 이론적 시도이다. 동시에 그 이론적 시도를 동유럽의 경험 연구를 통해 입증하기 위한 시도이다.

사회와 경제가 정치에 종속되어 있었던 동유럽 국가들에서 정치적 독점은 사회·경제적 독점을 결정하고 있었다. 따라서 1989년 동유럽에서 정치적 독점이 해체되고 난 이후 다양한 형태로 진행되고 있는 사회·경제적 독점의 해체 정도는 동유럽의 민주화의 정도를 가늠할 수 있는 기준이 될 것이다. 동유럽의 사회·경제적 독점의 해체 과정 자체는 민주화를 정치적 독점의 해체 과정으로만 설명해 왔던 기존의 민주화 이행론이나 민주주의 공고화론에 대한 경험적인 반론이 되기에 충분하다.

동유럽의 체제 전환 과정은 시장과 자본, 다당제를 인정하지 않던 사회주의 사회로부터 시장 경제와 정당 민주주의로의 동시적 전환을 목표로 하는, 역사상 존재하지 않았던 변동이다. 그 변동은 사회주의에 자본주의적 요소를 도입하는 개혁이 아니라 사회주의 자체를 시장 경제로 대체하는 전환(transformation)을 의미한다. 그것은 강력한 정치적 독점을 기반으로 경제적 · 사회적 독점을 유지해왔던, 또는 사회나 경제가 정치에 종속되어 있던, 동유럽의 사회주의가 스스로 체제를 포기함과 동시에 그 구체제가 부정해 왔던 이른바 자본과 노동의 대립을 인정하는 시장 경제 시스템을 수용하고 있다는 것을 의미한다. 그에 따라 동구의 정부에게는 시장 몰수자에서 시장 형성자로 극적인 역할 변화가 요구되고 있고, 동구 사회의 시민에게는 당과 국가의 명령 준수자에서 정치적 요구 형성자로 역할 변화가 요구되고 있다. 그러나 구체제의 유산이 시장 경제로의 전환과 정당 민주주의로의 전환, 곧 정치적 · 경제적 · 사회적 독점의 해체를 가로 막고 있다. 붕괴된 구체제의 자리에 새로운 체제가 안착할 수 있을지의 문제가 남아 있다.

김병연, “사회주의 경제 개혁과 체제 이행의 정치적 조건: 구소련, 동유럽, 중국의 경험과 북한의 이행 가능성” 비교경제연구, 12권 2호, 236쪽.

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그 이유 중의 하나는 동구 사회의 붕괴는 최악으로부터의 도피였지 시장 경제와 정당 민주주의로의 전환을 목표로 하지 않았다는 데에서 찾을 수 있다. 동유럽의 국민들은 최악의 사회주의 체제로부터 도피하고자 했지만 그 도피가 자동적으로 바로 최상의 목적지에 도달하게 되는 것을 의미하는 것은 아니었기 때문이다. 도피는 미리 계획된 것도 아니라, 공산당의 급속한 정치 권력 상실과 대중 봉기 등에 의한 통치 불능 상태에서 일어난 체제 전환이었다. 따라서 동유럽의 전환  기존의 오도넬, 슈미터, 헌팅톤의 제 3의 물결론이나 이행론으로는 설명되지 않는다. 남유럽이나 남미, 아시아와는 달리 국가의 기본적 기능이 확립되어 있지 않기 때문이다.

이은구, “동유럽 시장 경제화 평가와 사회경제적 제문제”, 유럽연구, 2000년 여름, 137쪽.

서경교, “동아시아와 동유럽의 민주화 비교연구”, 비교 민주주의의 연구, (2005), 155쪽.

동아시아에서 제 3의 물결론이 성립하는 것은 1986년 필리핀에서 21년 동안의 마르코스 권력이 붕괴되고, 1987년 한국의 직선제 수용, 대만에서는 1987년 38년 동안의 계엄령이 해제되고 1988년 대만 출신의 리덩후이가 총통직을 맡게되고, 1988년 태국에서 선거의 결과로 민간인에게 정치권력의 이양된 일련의 민주화 과정이 진행되었기 때문이다.

그럼에도 불구하고 다른 선택의 여지를 갖고 있지 않은 동구 사회는 시장 경제와 정당 민주주의를 도입하지 않을 수 없었다. 국가기획국에 의한 경제로부터 시장과 자본가에 의한 경제 시스템으로 전환이라는 과제가 그 하나이고, 그 다른 하나의 과제는 중앙 정부에 대한 어떠한 이의나 저항도 용납되지 않던 전체주의 체제에서 정치적 요구를 반영해야 하는 민주주의 시스템으로의 전환이다. 동유럽 국가들은 이 이중의 새로운 과제에 직면해 있지만, 그 전환의 과제를 가로막는 요인들이 적지 않다.

헌팅톤이 민주주의 공고화의 조건으로 제시하고 있는 것과 상반되는 것들이 그것이다. 민주주의 경험이 없고 경제 발전과 산업화, 교육 수준이 낮은 편이라는 것과 새로운 시스템의 운영을 대부분 구 시스템의 운영자들이 담당하고 있다는 것 등이다. 여전히 공산당원들이 정치 · 경제 · 사회 권력을 장악하고 있고, 그에 더하여 40여년 이상 사회주의 시스템에 적응하고 있었던 일반 대중들 역시 구체제로부터 벗어나지 못하고 있다. 레비츠키와 웨이가 지적하고 있듯이 기존의 전체주의 체제는 붕괴가 반드시 민주화를 의미하는 것이 아니라 변형된 권위주의 체제로 나타날 가능성이 있다는 것이다. 그 실례로 국영 기업의 민영화에서나 정당 정치 체제에서 과거 공산당원들의 지배가 존속되고 있고 시민들의 참여는 배제되고 있다. 동구 시스템을 구 시스템 운영자가 담당하고 있다거나 자발적 참여의 경험이 없었던 동구 시민사회의 취약성은 시장 경제와 정당의 발전을 가로막는 장애요인이 되고 있다. 또한 동유럽의 문화는 서유럽과는 구별되는 특수한 정치 문화가 존재하고 있다는 것도 고려되어야 할 요인이다. 대부분의 나라에서 실질 임금은 체제 붕괴 이전보다 여전히 낮고 빈부의 격차가 심각한 수준에 이르고 있으며 민주화의 정도도 매우 낮은 상태이다.

Samuel Huntington, The Third Wave, Democratization in the Late Twenties Century, Oklahoma University Press. 1991, 270-277쪽.

Levitsky, S and Way, L. 2002, "The Rise of Competitive Authoritarianism", Journal of Democracy, 13:2, 51-65.

이규영, “탈-사회주의 동류업의 정치 문화 갈등”, 유럽연구, 1998년 겨울, 250쪽.

급격한 체제의 붕괴와 급격한 변동의 과정에서 그 동안 억압되었던 요구들이 매우 짧은 시간에 분출되면서 동구 사회는 심한 혼란을 야기하고 있다. 민족주의의 팽배, 인종분규, 종교적 대립, 경제적 침체(몇몇 나라에서 GDP와 실질임금의 하락), 범죄율의 급등, 유럽 통합의 추진 등의 문제가 발생하고 있다.  그 산적한 문제들을 해결해야 하는 과제들을 안고 있다. 동구 국가들이 정치적 독점과 사회적 · 경제적 독점의 해체를 이룩하고 정치, 사회, 경제적 안정에 이르기까지에는 문제들이 산적해 있는 것이다.

동구 사회의 붕괴와 시장 경제와 의회 민주주의화로의 전환은 남유럽이나 남미, 아시아의 민주화 이행이나 공고화 과정과 뚜렷하게 구별된다. 남유럽과 남미, 아시아의 민주화는 의회민주주의와 다당제가 제도적으로 존재하지만 그 제도가 민주적으로 운영되는가의 문제였다면, 동구 사회의 변화는 공산당 일당에 의한 의회민주주의 체제에서 시민들의 참여에 의한 민주주의로 전환하여야 한다는 차이가 있다. 그리고 남유럽과 남미, 아시아의 민주화는 정치 엘리트들 간의 파벌과 이합집산이 그 걸림돌이라면 동유럽의 경우에는 인종적 갈등이나 이데올로기적 성향의 차이가 주요한 걸림돌이다. 시장 경제 체제 하에서 분배의 불평등 문제를 어떻게 해결할 것인가의 문제였지만, 동유럽에서의 변화는 시장과 자본, 기업과 경쟁이 존재하지 않았던 사회에서 기업 경영과 상품 생산, 상품 소비의 사회로 전환하여야 한다는 문제를 안고 있다. 곧 남유럽이나 남미, 아시아의 민주화 이행이나 공고화 과정과 동유럽의 체제 변동이 뚜렷하게 구별되는 것은 전자의 경우에는 존재하는 제도의 정상 상태로의 회귀가 과제라면 후자의 경우에는 존재하지 않는 제도를 도입하는 것과 동시에 그 제도를 정상 상태로 운영해야 하는 과제가 동시에 존재하고 있다는 것이다. 이러한 차이에도 불구하고 두 지역의 유사점은 선거에 의해 정권 교체가 일어나고 정치 엘리트들이 순환되고 있기는 하지만, 과거 장기간의 권위주의 체제나 전체주의 체제의 여파로 일반 대중들을 요구나 견해가 정책 결정 과정에 효율적으로 반영되지 않고 있다는 것이다.

서경교, “동아시아와 동유럽의 민주화 비교 연구”, 비교 민주주의의 연구, (2005), 144쪽.

서경교, 144쪽.

구 사회주의 시대의 정치적 독점이 해체되면서 사회 · 경제적 독점의 해체가 진행되는 과정은 정치적 독점의 기간에 억압되어 있던 수많은 사회 · 경제적 문제들이 발생한다는 것을 의미한다. 특히 계승 정당, 공산당원의 자본가로의 변신, 민족 문제 등이 해결하지 쉽지 않은 문제들이 동유럽의 체제 전환 과정에서 발생하고 있다.

2. 동구 사회주의 체제의 붕괴와 변화

1980년대 말 붕괴되기 이전까지 동유럽의 사회주의 국가들에서는 사회주의 이념에 맞는 국가와 사회를 건설하는데 당의 주도적인 역할이 인정되어 당이 지배 권력을 독점하고 있었다. 맑스 - 레닌주의 이외의 어떠한 정치 이데올로기도 허용되지 않았고, 당 이외의 어떠한 정치적 단체나 사회단체, 사회 운동은 허용되지 않았다. 일반 국민과 당의 관계는 정치적 독점의 수직관계였고 당의 명령은 어떠한 규정보다 앞서는 것이었다. 정부 및 행정 기구와 병행하여 당의 통제 조직이 상설되어 있어 정부 및 행정 기구는 당의 감독과 지시를 받고 있었다. 당은 또한 최고 권력자를 정점으로 수직적인 위계로 조직되어 있었다. 사회주의 체제와 공산당에 대한 어떠한 형태의 저항도 용납하지 않았다. 그러나 사회주의 경제는 점점 더 최악의 상황으로 빠져들었다. 중앙계획 통제경제는 성장하지 못할 뿐 아니라 생활필수품 조달에도 많은 어려움을 노출하였다. 당은 경제 난관을 극복하기 위하여 개혁정책을 취하지 않을 수 없는 상태에 직면하게 되었다.

그 전환은 1985년 3월 집권한 고르바초프로부터 본격적으로 시작된다. 그는 사회주의 경제의 정체성과 성장 장애를 극복하고 사회 · 경제적 진보를 추진하기 위한 목적으로 페레스트로이카(개혁)와 글라스노스트(개방)를 주장하였다. 사회주의 국가들의 경제는 극도로 약화되어 파산 일본 직전에 이르고 있었지만, 자본주의 국가들은 맑스의 예견과는 달리 궁핍화가 지속되어 계급투쟁이 격화되고 있는 것이 아니라 거꾸로 그 당시 사회주의 국가들과는 비교가 되지 않는 성장과 분배를 이룩하고 있다는 사실을 인정한 것이고, 그에 따라 계급투쟁론을 폐기하고 자본주의를 과거와 달리 타도의 대상이 아니라 공존 파트너로 수용하는 내용이 페레스트로이카와 글라스노스트의 내용이었다. 페레스트로이카와 글라스노스트에 의해 개혁의 대상이 되기 시작한 것은 사회주의 국가의 근간이었던 중앙집권적 경제 계획제도였다. 기업의 자유재량권을 인정하고 원가 도입제를 채택하여 경쟁과 창의성 및 생산성 향성을 유도하고 실업과 파산을 인정하기 시작하였다.

서병철, “동유럽 변화의 원인과 방향”, 『통일문제연구』, 79-84쪽.

페레스트로이카와 글라스노스트는 소련과 동맹국들 간의 관계를 수직에서 수평으로 바꾸었다. 이제 동유럽의 국가들은 독자적인 외교 정책을 수립할 수 있게 된 것이다. 이러한 소련의 변화는 동유럽 국가들의 변화를 유도하였다. 동독이나 루마니아 등은 소련의 개혁 추구를 정면으로 대립하였고 폴란드나 헝가리는 그들이 처한 경제적 어려움으로부터 벗어나기 위한 페레스트로이카와 글라스노스트 정책을 잘 활용하기 시작하였다. 폴란드의 경우 동유럽에서 가장 많은 390억 달러의 외채를 짊어지고 있었으며 이자빚도 총수출액보다 50억 달러 상회하고 있었고 물가상승율이 80%에 달하는 경제난을 겪고 있었다. 폴란드는 1981년 9월 중앙계획체제에서 벗어나 기업이 독자적인 운영권과 관리권을 갖도록 허용하였다. 국가 예산의 1/3에 해당하였던 기업에 대한 정부지원금이 사라지고, 이윤을 내지 못하는 기업은 자연도태되기 시작하였다. 헝가리 역시 폴란드 못지않게 경제적으로 어려운 상황에 처해있었다. 헝가리는 1백 75억 달러의 외채를 짊어지고 있었으며 경제 성장률이 0.5%로 지속적인 경제난에서 벗어나지 못하고 있었다. 이 두 나라의 최악의 경제적 상황은 고르바초프의 페레스트로이카와 글라스노스트를 추종하게 만들었고 그것은 정치적 민주화로 이어진다.

서병철, 86-87쪽.

폴란드의 민주화는 1981년 이후 공산당 정부와 자유노조의 긴장관계에서 진행된다. 공산당 정부는 자유노조를 지속적으로 탄압하고 있었는데 1988년 전국적인 반정부 시위가 발생하자 사태수습을 위한 원탁회의를 개최되었고 의석의 1/3을 경쟁에 의해 선출하기로 합의한다. 1989년 4월 5일 공산당과 동등한 자격으로 자유노조도 자유 총선거를 실시하기로 하여 합의가 이루어졌고 그 합의에 따라 6월 4일 동유럽 국가에서 처음으로 공산당이 아닌 정당에 대한 투표가 이루어졌다. 신설된 1/3의 의석 수 100석에서 99석을 자유노조가 석권하였다. 공산당이 참패를 한 것이다. 선거 이후 결성된 새로운 정부와 의회는 시장경제체제로의 전환을 결정한다. 폴란드의 공산당은 1990년 1월 당을 해체하고 폴란드사회민주당을 창당하였다. 그러나 5월의 지방선거에서 솔리대리티가 압승을 거두었고 1990년 12월에는 바웬사가 최초의 민선 대통령으로 당선되기에 이른다. 그러나 1991년에는 100개가 넘는 정당이 결성되었고 어느 정당도 총투표의 13% 이상을 획득하지 못하게 되었고 그에 따라 연립정부를 구성하게 되었다. 1991년에는 개혁 세력 중심의 연립 정부, 1993년에는 좌파 동맹을 중심으로 하는 연립 정부, 1997년에는 다시 개혁 세력의 연립 정부 그리고 2001년에는 다시 중도 좌파의 연립정부가 구성된다. 개혁 세력과 좌파 동맹 사이의 정권 교체가 지속되고 있는 것이다.

폴란드에 이어 개혁이 진행되기 시작한 나라는 헝가리였다. 헝가리의 집권 공산당인 사회주의 노동당은 변화의 필요성을 절감하고 스스로 생존을 위한 변화를 시도한다. 1989년 10월 7일 당의 통치 원칙을 포기한다고 선언하고 스스로 공산당을 해체하고 ‘헝가리사회당’으로 재창당하였다. 1989년 6월 4일 헝가리의 통치 체제가 의장단에 의한 집단 지도 체제로 바뀌었고 차기 대통령 후보 포츠가이 부당수와 네메트 총리 등이 개혁을 주도하기 시작하였다. 사회당은 3권 분립과 결사의 자유 허용, 지방 자치의 실시 및 자유시장경제와 사유 재산의 인정 등 ‘시장사회민주주의’를 강령에 포함한다. 10월 18일에는 다당제를 채택하는 헌법 개정안을 통과시켰다.(서병철, 88) 그러나 헝가리 사회당은 1990년 3월 최초의 자유 의회 선거에서 참패하고 중도 우파 성향의 개혁 세력들이 집권을 함으로써 헝가리의 개혁이 시작되었다. 그러나 1994년 헝가리사회당이 집권하게 되고 1998년에는 다시 개혁 세력이 그리고 2002년에는 헝가리사회당과 자유민주동맹이 연립 정부를 결성한다. 헝가리는 이렇게 선거마다 여야 간의 정권 교체가 이루어짐으로써 선거에 의한 민주적 권력 이양이 제도화되고 있다.(서경교, 165)

다른 한편 폴란드나 헝가리와는 다르게 소련의 개혁 개방 정책을 비판하고 과거의 노선을 고수하고 있었던 동독은 아래로부터의 저항에 직면하게 된다. 뒤늦게 동독은 1989년 11월 9일에는 동 · 서독 간의 국경을 개방하는 조치를 취하게 되고 그에 뒤이은 일련의 조치들은 동 · 서독의 통일로 이어지게 된다.

체코슬로바키아의 경우 민주화는 1989년 베를린 장벽이 붕괴되면서 민주화를 요구하는 대규모 시위가 일어났고 12월에 공산당 지도자들이 사퇴함으로써 공산 체제가 붕괴되었다. 1990년 민주화 세력이 승리하고 공산당이 야당으로 전락하였다. 1993년 1월 체코와 슬로바키아는 합의에 의해 체코 공화국과 슬로바키아 공화국으로 분리되었다. 그러나 체코에서는 부패 문제와 경제적 불안 등의 문제를 안고 있었던 시민민주당은 1995년 선거에서 소수정부로 전락한다. 슬로바키아의 경우에도 1993년 분리 독립 이후 준 권위주의적 통치를 해온 민주슬로바키아운동이 1998년 선거에서 패배하기에 이른다.

서경교, 167쪽.

루마니아의 민주화 이행 과정은 매우 폭력적으로 진행되었다. 1965년 집권한 차우체스크는 강력한 탄압 정치를 펴왔다. 1989년 동유럽의 일당 체제가 붕괴하는 과정에 영향을 받은 반정부 세력에 챠우체스코는 역시 강하게 탄압하다가 1989년 12월 걷잡을 수 없이 확산된 반정부 폭동에 챠우체스코도 공개 처형되었지만 그 과정에서 약 1500여 명의 희생자가 발생하였다. 사태 수습을 위해 성립된 연립 정부는 공산당을 불법화하고 자유와 민주주의를 수용할 것을 약속한다. 그러나 1990년 5월의 새정부는 대중 정치의 영향력으로부터 벗어나지 못하여 시위가 끊이지 않는 현상이 발생하고 있다.

서경교, 171쪽.

불가리아의 민주화는 동유럽에서 민주화 물결이 시작되는 것을 보고 1962년부터 집권한 쥐브코브가 권력을 포기하고 자유화 조치를 취함으로써 시작된다. 1991년 최초의 민주적 의회 선거에서 민주세력연합이 승리한다. 그러나 정치적, 사회적 혼란이 계속되었고 경제적으로는 위기 상황에까지 치달았다.

서경교, 172쪽.

그 전환의 과정은 사회주의 국가들마다 다르게 나타나기는 하지만 서로 상반되는 방향이 동시에 진행되고 있다. 일군의 국가들에서는 점진적으로 성공하고 있는 것으로 나타나고 다른 일군의 국가들에서는 아직 성공을 말할 수 없는 불안한 과정을 경험하고 있다. 전환의 실패는 의회민주주의로의 전환이 과거 공산당의 계승 정당에 의해 이루어지거나, 시장에서 극심한 빈부의 격차로 전환되고 있는 경우이다. 루마니아, 불가리아의 경우가 그 예이다. 점진적인 성공은 시장 경제로의 전환 과정이 비교적 순조롭게 진행되고 있거나 다수 정당의 활동이 비교적 활발해지고 있는 폴란드와 체코, 헝가리 등의 나라들이다.

루마니아와 불가리아 등 발칸 반도 국가들의 경우에는 1990년에서 1999년까지의 기간 동안에 실질 임금이 절반 정도 하락하였고, 실질 임금이 개혁 이전 수준을 회복한 나라는 체코 한 나라에 불과하다. 민주주의와 시장 경제 체제로의 전환이 시작된 1990년대 초에는 실업율의 급격한 상승 등 다양한 사회 불안 요인들이 발생하였다. 동유럽의 국민들은 시장 경제에 대한 환상을 가지고 이 기간을 견디어 냈다. 1995년 경부터는 폴란드와 동독과 같은 몇몇 동구 사회에서는 경제가 침체기로부터 벗어나 성장하기 시작한 것을 제외하고, 대부분의 다른 나라들에서는 1989년 대비 1999년에 실질 GDP가 반 정도로 감소하고, 범죄율이 7-8배 급상승하고 있다. 만약 이러한 일이 지속된다면 동구 사회는 다시 한번 더 심각한 도전에 처하게 될 지도 모른다.

3. 정치적 독점의 해체 이후, 계승 정당의 출현과 자본가로의 변신

3-1. 계승 정당의 출현과 재집권

동구 사회는 서구 사회를 지향하고 있지만 구 동구 체제의 연속선상에서 놓여 있는 복합적인 국면에 처해있다. 정치 체제와 경제 체제, 그리고 동구의 시민사회에도 과거와 미래가 공존하고 있다. 그 현상의 하나로 공산당에 의한 전체주의적 통치 체제로부터는 벗어났지만 구 지배 계급, 계승 정당이 의회민주주의로 변신하여 정치에 지속적으로 참여하고 있다는 것이다. 1989년 혁명 직후 동유럽의 공산당과 그 계승자들이 모두 사라지고 말 것이라는 예상과는 전혀 다르게 시간이 갈수록 그들은 동유럽의 권력을 재장악하고 있다. 구 지배 계급, 계승 정당들(communist successor parties)들이 그들이다. 그들은 부분적으로 동유럽의 경제, 정치 체제를 장악하고 있다. 1990년대 초반 동유럽의 각국에서는 구체제와의 깨끗한 단절과 시장경제체제로의 전환을 약속하는 반체제 지식인들이 형성한 정당에 투표했다. 그러나 3-4년 안에 대부분의 동유럽에서는 계승 정당들이 집권에 성공하고 2000년 전후로 이들은 단단한 정치 기반을 구축하기에 이른다. 구 공산당원들이 재등장할 수 있었던 이유로는 동유럽의 구체제에서 시민 사회가 저발전되고 있었다는 사실에서 찾을 수 있을 것이다. 동유럽의 혁명 이후에도 시민사회의 요구를 대변하는 중개 집단(intermediary association)이 미처 발전되고 있지 못한 정치적 공백을 구 공산당 당원들이 다시 메우고 있는 것이다. 이것은 엄격한 의미에서 정치적 독점의 완전한 해체라고 할 수 없는 경우이다. 그러나 또한 정치적 독점으로의 환원이라고 볼 수도 없는 경우이다.

윤덕희, 2002 434쪽.

김정훈, “한국 사회의 민주화와 제도 정치의 재편에 관한 연구”,

계승 정당이 동유럽의 체제 전환에 어떠한 역할을 수행하고 있는가는 동유럽의 체제 전환 과정에 중요한 영향을 미치는 변수이다. 동유럽의 각국마다 그 계승 정당의 성격은 동질하지 않다. 동구 사회주의 체제가 모두 같은 체제가 아니었듯이 정치적 독점의 해체 정도의 차이가 발생하고 있다. 또한 그것은 1989년 사회주의 해체 과정이 어떠한 역학 관계에 의해 이루어지고 있느냐에 따라 달라진다. 1989년 당시 공산당이 개혁적 요소들을 얼마나 수용하고 있는가가 그 이후 개혁을 진행 정도의 차이를 일으키는 중요한 요인으로 작용하고 있다. 예를 들어 정치 · 경제 개혁이 1960년대 초부터 시작된 폴란드나 헝가리의 경우에는 1989년 사회주의 해체 과정에서 지식인의 역할이 다른 동구 국가들에 비해 상대적으로 컸다. 리투아니아, 폴란드, 불가리아 등에서는 구 공산당으로부터 주요 자원과 인물들을 물려받은 정당이 다수표를 얻고 있다.

그 차이는 크게 구정권의 성격, 곧 구정권이 자유주의적 성향인가 억압적인 성향인가 따라서, 그리고 동유럽의 혁명 당시에 공산당과 저항 세력 사이의 관계에 따라 발생하고 있는 것으로 보인다. 구정권의 성격, 곧 구정권이 자유주의적이었던가 아니면 억압적이었던가에 따라 발생하는 계승 정당의 차이에 대해서는 서로 상반되는 설명이 존재한다. 구정권이 자유주의적일수록 계승 정당이 성공적이라는 주장과 그 정반대로 억압적일수록 계승 정당이 성공적이라는 주장이 그것이다. 전자의 주장은 구 공산당이 내부의 갈등을 조절하는 능력이 있었기 때문에 계승 정당이 보다 민주적으로 문제를 해결할 수 있게 되었다는 것이고, 후자의 주장은 구 공산당이 억압적이고 배타적이었기 때문에, 지식인이나 전문적 종사자로 구성된 조직들이 결성되지 못했고 따라서 계승 정당이 새로운 환경에 더 잘 적응하고 있다는 것이다.

Agh, Attila, "Partial Consolidation of the East-Central European Parties: The Case of the Hungarian Socialist Party", Party Politics, (1995)

Kitschelt, "Formation of Party Cleavage in Post-communist Democracies: Theoretical Propositions", Party Politics, (1995)

구정권이 비교적 자유주의 성향이었던 헝가리, 폴란드, 불가리아 등에서 계승 정당들은 민주화에 성공적으로 적응한 경우에 속한다. 폴란드나 헝가리에서는 지식인들이 공산당에 대한 반대 투쟁을 벌여왔고 불가리아에서는 그러한 반대 투쟁은 없었지만 최소한 지식인들의 활발한 활동이 보장되어 왔다. 폴란드에서는 솔리대리티 내의 지식인들이 체제 붕괴 이전에 이미 반공주의적 경향을 주도하고 있었고 따라서 구체제가 붕괴할 때 협상 과정에서 중요한 역할을 담당하게 된다. 헝가리에서는 카타르 정권이 1956년 혁명을 진압한 이후 자유주의적 통치를 상당히 수용한다.

1989년 이후 동유럽의 공산당들은 스스로 자신의 영도적 역할을 포기하기로 결정한다. 그들은 당의 명칭을 바꾸고 당내 파벌 구성을 금지하는 민주 집중제를 포기한다. 공산당은 스스로를 해체하고 새로운 정당을 만들었다. 그 수는 그렇게 많지 않았다. 폴란드에서는 당원 200여만 명 가운데 6만 명이, 헝가리에서는 75만 명의 당원 가운데 6만 명의 당원이, 그리고 불가리아에서는 모든 당원이 당의 명칭만 바뀐 당으로 자동적으로 이적되었다. 공산당 당원에 비하여는 훨씬 적은 수이지만 이들은 과거 공산당의 후신, 계승 정당을 결성할 수 있었다.

윤덕희(2002), 428쪽.

계승 정당이 가능하였던 이유는 체제의 전환 과정이 협상에 의한 것이었기 때문이었다. 공산당 스스로 해체를 결정하고 개혁주의자들과 정치적 협상을 통한 구 공산당의 정치적 독점의 해체 과정은 구 공산주의자들의 정치적 재등장을 가능하게 하였다. 계승 정당의 구성원들은 대체로 개혁주의자들이었고 서유럽 지향주의자들이 많았다. 그리고 계승 정당의 재집권이 가능하였던 이유에는 반체제 지식인들이 정치적 선택을 택하지 않고 도덕적 자산을 반 정치적 방식으로 사용함으로써 발생한 정치적 공백이 존재했기 때문이었다. 그것은 정치적 선택의 의미를 알고 있었던 계승 정당에게는 정치적 기회였다.

이들 계승 정당들은 1990년대 초반에는 저조한 득표율을 보이지만, 그러나 1990년대 중반, 동유럽 옛 공산당의 후신인 사회민주당들은 대부분 정권의 재장악에 성공한다. 헝가리에서는 1994년 5월 헝가리사회당이 386석 가운데 209석을 차지하였다. 1998년 선거에서는 제 2당이 되지만 득표율에서는 1위를 고수하고 있다. 불가리아사회당도 1994년 11월 선거에서 240석 가운데 125석을 획득하였다. 폴란드에서는 폴란드 총 노조 연맹과 연합한, 폴란드 공산당의 계승 정당, 사회민주당이 1993년 제 1당이 되고, 1997년 선거에서는 제 2당의 지위를 유지한다. 1995년 11월 대통령 선거에서 구 공산주의 정당 출신인 카네브스키가 바웬사를 이기고 권력을 장악하게 된다. 예외적으로 불가리아만이 첫 선거에서계승 정당이 47%의 지지율로 승리한다. 그러나 1991년에 민주세력연합이 총선에 승리하고 다시 1994년 선거에서는 계승 정당이 승리하고 1997년에는 다시 민주세력연합이 승리하기도 한다.

윤덕희, “동유럽 공산주의 계승정당의 재출현에 관한 연구: 폴란드, 헝가리, 불가리아를 중심으로”, 국제정치논총, 2002년 겨울, 424쪽

헝가리나 폴란드의 경우 반체제 지식인들로 구성된 정당들은 시간이 지나갈수록 군소 정당으로 전락하고 있다. 1990년 기초선거에서 제 1당이 되었던 반체제 지식인들의 모임인 헝가리 민주포럼은 1998년에는 득표율이 3.4%에 이르는 군소정당으로 전락한다. 폴란드의 솔리대리티의 한 분파인 노동연합은 폴란드의 공산당의 계승 정당인 민주좌파동맹과 연합하여 2001년 의회 선거에서 41%의 득표를 하고 솔리대리티의 다른 분파인 민주연합과 자유민주회의는 1997년 선거에서 13.4% 득표율을 보였으나 2001년 선거에서는 단 한 석의 의석도 확보하지 못했다.

윤덕희, 2002, 432쪽

동유럽에서 계승 정당이 다시 집권하게 된 배경에는 계승 정당은 반체제 지식인들로 구성된 정당과 다르게 공산당 시절에 정치 제도에 대한 지식과 기술을 보유하고 있었기 때문이었다. 카리스마적 인물과 도덕적 신념에 빠진 반체제 지식인들과 다르게 그들은 당이라는 조직을 유지하고 재건할 수 있었다. 예를 들어 폴란드의 바웬사의 경우 그는 많은 권모술수가 작용하고 있었던 정치 사회와는 거리를 두고, 시민사회의 도덕적 지도자로 남기를 원했다. 그는 유권자들의 선호를 조직하는 제도화의 중요성보다는 자발성과 비정형의 정치의 가치에 대한 필요성을 역설했다. 반체제 지식인들이 이끌었던 정당들은 대부분은 갈등과 분열이 지속되는 반면, 계승 정당들은 단합이 잘되는 편이었다. 또한 계승 정당들은 다양한 사회 조직들을 운영할 수 있었다. 서구 사회민주당을 표방한 정당들이 시간이 지남에 따라 국민들을 사회민주적 가치로 결집해내지 못하였던 반면에 동유럽식의 사회 민주주의를 주장한 계승 정당들은 과거의 부정적인 이미지로부터 벗어나는데 성공하였을 뿐 아니라 민주적 안정이나 경제적인 안정을 제공하는 데에도 성공적이었다. 반체제 지식인들로 구성된 개혁 정당들은 도덕적 자산을 반정치적으로 이용하였다면, 계승 정당들은 유권자들의 선호를 정치적으로 제도화하기 위해 노력했다. 1990년대 초반에 집권에 성공한 자유주의적 세력들이 정치적으로 미숙함(amaturism)을 드러내었다면, 계승 정당들은 정치적인 전문성(professionalism)을 대비시켰다. 그들은 물질적인 복지의 결핍 상황에 처한 동유럽의 상황에서 구 사회주의가 제공하였던 사회복지에 대한 국민들의 향수를 정치적으로 잘 활용하였다. 계승 정당들은 실용주의를 강조하면서 구 체제 하에서 자신들의 문제점들을 자신들의 강점으로 바꾸어 나아갔다. 그 결과 계승 정당들은 노동자들만으로부터 아니라 기업가 집단으로부터도 지지를 받고 있다.

이현출, “동유럽의 민주화와 정당 체계의 안정성: 폴란드, 헝가리, 체코 공화국을 중심으로”, 『국제정치논총』, 41집 3호, (2001), 333쪽.

윤덕희, 436-441쪽.

3-2. 구 노멘클라투라의 경제적 지배 계층으로의 전환

공산 체제의 지배 계층이 공산 체제의 붕괴 이후 다시 경제적 지배 계층으로 부상하고 있다. 공산 체제의 노멘클라투라는 자신들의 정치적 지위를 이용하여 시장과 민영화 과정에서 경제적 자본을 획득할 수 있었다. 부분적 시장 경제와 사유화 정책을 취하였던 폴란드나 헝가리 등 몇몇 동유럽의 나라들에서는 체제 붕괴 이전에 공공 재산을 합법적으로 착복하기도 하였다. 국영 기업의 기계들을 무료로 이용하기도 하고 국영 기업의 행정의 관계망을 이용하여 많은 이익을 착복하기도 하였다. 이러한 과정을 거쳐 폴란드와 헝가리 두 나라에서는 구체제에서 특권을 누리던 노멘클라투라 계층의 대다수가 신체제에서도 여전히 자신들의 경제적 풍요와 정치적 특권을 유지하고 있다. 그에 비해 서구적 개혁을 선호하지 않았던 체코나 중부 유럽의 경우에는 체제 붕괴 직전에 사유화된 기업이 없었기 때문에 정치 관료들의 자본가로의 변신은 쉽게 일어나기 어려웠다.

그러나 경제 전체가 국유화되어 있던 체코와 같은 나라에서는 구 노멘클라투라가 경제적 상위 계층으로 변신하기 어려웠다.

윤덕희(1998), 255쪽.

공산 체제 하의 구 지배 계급은 체제 전환 과정에서 그들의 정치적 지위를 이용하여 경제적 특권을 누리고 있을 뿐 아니라 그 경제적 자본을 이용하여 정치적 권력을 재장악하고 있기도 하다. 특히 폴란드와 헝가리에서 일어난, 구 공산주의 지배층의 자본가로의 변신은 1980년대 중반 일어난 국가 부문의 사유화 과정과 1989년을 전후로 한 체제 붕괴 직전에 공공 재산의 합법적인 착복 과정에 의해 일어났다. 정치와 행정에서의 지위를 이용하여 공기업을 운영하거나 또는 사기업을 창업하였고 공기업의 관리를 맡고 있는 공산당의 엘리트가 사기업에 기업의 주식을 빌려주거나 위탁 관리를 맡기기도 하였다.

윤덕희, “동유럽 구 노멘클라투라의 경제적 지배 계층으로의 변신 과정 연구”, 1998년 한국정치학회 발표문, 253쪽. 계승 정당이 활발하게 정당활동을 하고 있는 이유 가운데 하나는 구 공산당원들은 1989년 체제 붕괴 이후 고립되고 정적들로부터 심한 비판을 받게 된 것에 대한 반발로 구 공산당원들이 결집한 것이라는 분석도 있다.

폴란드에서는 국영 기업에 활력을 불어넣기 위한 목적으로 개인 법인회사의 수립을 허락하였다. 공기업의 관리인은 동업자인 사기업인에게 작업소나 공장의 한 부서를 양도할 수 있었고 사기업이 지불해야 하는 에너지비용, 공해방지비용, 시설임대료, 운반과 통신비용 등을 공기업이 떠맡았다. 그에 더하여 사기업은 공기업과 달리 자유 가격이 보장되었기 때문에 사기업이 공기업과 같은 물건을 생산하게 되면 이익이 극대화되었다. 공기업의 관리인들, 경제적 노멘클라투라는 공기업의 주식을 사기업에 이전하는 방식으로 공기업의 재산을 착복하였다. 체제 전환 직전에 이미 외국 투자자들에게 공기업의 물질적 지원을 받고 있는 개인 기업은 좋은 투자 대상이었다.

폴란드와 마찬가지로 헝가리에서도 1989년 이전에 공기업 관리자, 곧 구 공산당원이 경제적 이득을 획득할 수 있는 기회가 주어졌다. 공기업 관리자들에게 공기업의 구매자를 고르고 팔 가격을 정할 수 있는 권한이 주어졌다. 국가는 판매가 이루어질 경우 조세 감면의 혜택까지 주었다. 「기업에 맡겨진 국가 자산의 보호」 법령이 효력을 발휘하기 전인 1990년 3월 이전까지 헝가리에서도 많은 경제 노멘클라투라가 자본가로 변신할 수 있었다.

윤덕희(1998), 257쪽.

폴란드와 헝가리의 경제 노멘클라투라들은 교육 받은 개혁 집단이라는 특징을 갖고 있다. 그들은 노동자 출신들로서 고등 교육의 기회를 통해서 당 내의 지위 상승의 기회를 얻었던 그룹이다. 그들은 공기업 내에서 관리자로서 활동하였고 공기업의 변화를 개인 이익의 기회로 활용하였다. 그들은 공산당 내의 보수주의자들에 대항하여 자발적으로 반체제 지식인 그룹과 동조하면서 그들과 협상을 벌였던 그룹이었다. 1989년 동유럽의 혁명은 혁명 이전에 정치적 자산을 경제적 자산으로 변화시킨 이들 경제 노멘클라투라를 위한 것이었다.

모든 공산당의 엘리트들이 혁명 이후에도 높은 사회적 지위, 책임 있는 사회적 위치를 유지하고 있는 것은 아니다. 그러나 절반 가까운 사회적 지위의 연결은 결코 적은 수가 아니다. 헝가리의 경우에는 54%, 폴란드의 경우에는 약 47%에 이르고 있다.

<표 1> 민주화 이후 노멘클라투라의 지위

	헝가리	폴란드
1. 사기업	27.0	24.4
2. 정치	6.8	6.1
3. 사기업과 정치	1.2	0.6
4. 공기업의 관리인	7.1	17.1
5. 표준 직업	28.0	24.4
6. 조기 퇴직 또는 하층 계급	19.2	20.7
7. 은퇴	10.7	6.6
전체	100.0	100.0

출처: Jacek Wasilewski, "La Nomenklature: vers quel destin social?", in: Revue d'etudes comparatives Est-Quest, 4 (decembre) 1994, 40쪽.

윤덕희(1998), 265쪽에서 재인용.

이 표가 나타내고 있는 것은 공산 체제에서 높은 지위를 보유하고 있었던 사람들이 1993년에도 높은 지위를 유지하고 있다는 사실이다. 하층 계급으로 전락한 비율은 20% 내외이고 대부분의 노멘클라투라는 높은 사회적 지위를 유지하고 있다. 그 가운데 공기업 관리인에서 사기업 관리인으로 전환한 비율이 가장 높고, 공산당에서 사회 민주당으로 변신한 비율은 낮은 편이다. 정치인으로 자신의 신분은 유지하기 보다는 경제적 자본가로 변신한 비율이 높은 편이다.

4. 정치적 독점의 해체에 이은 사회적 독점의 해체로서 민족적 분열

동유럽에서 공산당의 정치적 독점이 해체되자 사회적 독점의 해체가 일어나기 시작하였고 그 대표적인 예가 민족적 분열이다. 공산당에 의한 정치적 독점은 민족적 독점, 곧 민족을  통치의 정치적 기반으로 삼고 있었다. 공산당에 의한 정치적 독점은 민족적 독점, 곧 사회적 독점에 기반하고 있었다. 따라서 정치적 독점의 해체, 민주화는 사회적 독점의 하나인 민족적 독점의 해체를 동반하게 되었지만 그것은 민족적 분열과 갈등, 새로운 국가의 성립 등의 현상으로 이어진다.

동유럽 국가들에는 한 국경 내에 다양한 민족이 살고 있었고 지배 민족과 피지배 민족 사이의 민족적 차별이 심각한 수준이었다. 그것은 동유럽에서는 오랜 역사적 뿌리를 갖고 있는 문제였다. 소수 민족을 지배하고 있는 다수 민족이라고 하더라도 그 다수 민족 역시 자신보다 힘이 강한 다른 다수 민족에게 지배를 받을 수 있는 가능성이 있기 때문에 다수 민족은 자신이 지배하고 있는 소수 민족을 동화시키고자 노력해 왔다. 그러나 그러한 동화정책은 소수민족의 저항을 강화하게 만들어왔다.

이은구, “민주화 이후 동유럽 소수민족문제와 민족정치: 트란실바니아 지역을 중심으로”, 한국정치학회보(32집 4호), 327쪽.

동유럽에는 국경과 무관하게 민족을 주장하는 소수 민족이 존재해 왔다. 불가리아의 터어키인, 루마니아의 헝가리인, 리투아니아의 폴란드인, 알바니아의 그리이스인 등이 대표적이다. 각 민족이 독립 국가를 형성하는 ‘민족원칙’은 모든 민족에게 해당되지 않았지만 소수 민족에게 우호적인 정책을 실시하던 공산 정권의 초기에 민족 문제는 존재하지 않는 것처럼 보였다. 특히 1960년대에 들어서서 공산지도자들이 국가 내 지배 민족의 민족 감정에 의존하는 통치를 시작하면서 민족 갈등은 점점 더 증폭되기 시작하였고 한 국경 내에 서로 적대감을 가진 민족들이 상존하게 되었다.

윤덕희, “동유럽의 민족주의와 민족 갈등에 관한 연구: 구 유고지역을 중심으로”,

그럼에도 불구하고 공산당에 의한 정치적 독점이 존재하고 있는 동안, 소수 민족의 문제는 전면에 등장하지 않았다. 공산당이 각 민족별 정체성을 인정하고 다민족 사회의 동질화 정책을 추진했기 때문이 아니라 각 민족의 정치적 민족주의를 인정하지 않았기 때문이다.     공산 체제는 정치적 독점에 의해 사회 · 경제적 독점이 지지되고 정당화되고 있었던 것이다.

각 민족의 민족 문제와 민족 갈등은 지배 민족이 타 민족을 지배하고 억압하는 사회적 독점의 문제이지만 이 사회적 독점은 정치적 독점에 의해 유지되다가, 정치적 독점이 붕괴됨과 동시에 지배 민족에 의한 사회적 독점 역시 서서히 붕괴되면서 표출되고 있다. 동유럽에서도 공산당이 정치적 독점에 의해 사회 · 경제적 독점을 유지하고 있었지만 정치적 독점이 사라지자 더 이상 사회 · 경제적 독점을 유지하지 못하게 되고 그것은 구소련과 동유럽 국가들에서 민족 갈등과 소수 민족의 문제의 등장으로 나타났다.

지배 민족과 피지배 민족 사이의 민족적 적대감은 공산당의 정치적 독점의 산물만이 아니다. 공산당의 정치적 독점이 해체된 이후에도 사회 · 경제적 독점은 새로운 형태로 변형되어 유지되기도 한다. 구소련 연방으로부터 독립한 리투아니아와 에스토니아에서 러시아인에 대한 차별, 그리고 슬로바키아에서 헝가리인에 대해 차별이 이루어지고 있다는 것이 그것이다. 윤덕희, 윗글 5쪽.

유고슬라비아는 동유럽 국가들 가운데 공산체제의 붕괴이후 민족 갈등이 폭발한 대표적인 나라이다. 종교적으로 인종적으로 다양한 다민족으로 구성되어 있는 유고슬라비아의 민주적 전환은 정치적 독점에 의해 억눌려 있던 사회 · 경제적 독점이 정치적 독점의 해체와 더불어 사회 · 경제적 독점이 어떻게 해체되는가, 곧 다민족 국가의 민족 문제가 어떻게 분출하는가를 잘 드러내 보여준다.

루마니아의 헝가리인 민족 문제 역시 지배 민족이 장악한 정치적 권력으로 피지배 민족을 배제하는 과정에서 발생하지만, 지배 민족이 정치적 권력을 독점하고 있는 기간에는 사회적 독점이 유지되고 있기 때문에 민족적 갈등이 표출되지 않고 있다가, 정치적 독점이 해체되면서 지배 민족에 의한 사회적 독점 역시 해체되게 되고 그 과정에서 정치적 독점 하에서 억눌려 있던 민족 갈등이 표출되기 시작한다.

동유럽의 다민족 국가들에서 민주화 이후 민주주의의 발전 과정은 민족 간의 갈등의 정도가 높을수록 민주주의의 발전 정도가 낮게 나타나고 있다.

4-1. 유고슬라비아의 다민족 국가

유고슬라비아는 6-7세기 슬라브 족에 속한 세르비아인과 슬로베니아인 남하하면서 여러 부족 국가들의 형태로 존재하다가 1차 세계 대전 이후에 이르러서 통일된 나라가 되었다. 통일되기 전까지 이 지역에는 비슷한 언어를 사용하지만 다양한 종교를 가진 다양한 민족들이 살고 있었다. 6개의 주요 민족들 - 카톨릭인 슬로베니아인과 크로아티아인, 그리스 정교인 세르비아인, 몬테네그로인, 마케도니아인 그리고 모슬렘인 보스니아인과 27개의 소수 민족으로 이루어진 나라였다. 알바니아인과 헝가리인 등 비 슬라브 족들도 살고 있었다. 유고슬라비아는 지정학적 위치 때문에 비잔틴 제국, 헝가리, 오스트리아, 오스만터어키 등의 끊임없는 침략을 받았다. 세르비아, 마케도니아, 몬테네그로 등 남쪽 지역은 오스만터어키의 지배를 받아 이슬람화되기도 하고, 크로아티아, 슬로베니아, 보스니아와 헤르체고비나 등의 북쪽 지역은 오스트리아의 지배를 받아 카톨릭으로 개종하기도 하였다.

이 지역을 통일하고자 노력을 시도한 민족은 세르비아 민족이었다. 세르비아인들은 세르비아 민족을 중심으로 통일을 꾀하려고 했다. 그러나 크로아티아는 크로아티아를 중심으로 하여 남방 슬라브 족들을 규합하여 통일을 꾀하려 했다. 1차 세계 대전 이후 많은 희생을 치루고 승리한 세르비아가 중앙 집권화된 권력을 갖게 되었다. 가장 많은 인구 비율을 차지하고 있는 세르비아(39%)는 크로아티아(24%)나 슬로베니아(8.5%)를 포함한 다른 소수 민족들 - 마케도니아나 보스니아 등 - 의 문화를 인정하려 하지 않았고 그것은 민족 간의 첨예한 갈등과 대립으로 이어졌다. 특히 나치의 침략 시기에 민족 간의 대립은 매우 심각한 수준에 이르게 되었고 특히 친 나치의 크로아티아인들이 크로아티아 독립 국가를 설립하면서 세르비아인 60만 명을 학살하여 세르비아와 크로아티아 사이에는 깊은 적대감이 형성되었다.

2차 세계 대전 이후 반 나치 민족해방운동을 전개하여 권력을 잡은 공산당의 티토는 6개 공화국을 중심으로 연방제를 채택하였다. 티토는 한 민족이 유고 전체를 지배하는 것을 막기 위해, 특히 세르비아의 힘을 약화시키고자 민족들 사이에 합의 도출 메카니즘에 의한 정치 체제를 구축하였다. 그것은 세르비아의 반발을 가져왔고, 1980년 티토의 사망 이후 세르비아의 민족주의자 밀로세비치는 1987년 범세르비아주의를 주장하고 8개 연방 가운데 4개 연방을 ‘세르비아 블록’으로 만들었다. 이에 반발하는 북서부의 부유한 슬로베니아, 크로아티아 공화국은 독립을 꾀하였고 이에 밀로세비치는 크로아티아 내의 세르비아인들에게 크로아티아에 대항하여 무장봉기를 독려함으로써 내전이 발발한다.

슬로베니아와 크로아티아는 1991년 독립을 선포하고 세르비아도 1992년 4월 몬테네그로 공화국과 함께 신유고 연방을 창설한다. 그 이후에도 세르비아는 세르비아인이 거주하고 있는 모든 지역을 신유고 연방에 편입시키고자 노력한다. 특히 세르비아인과 크로아티아인 그리고 이슬람계가 뒤섞여 있는 보스니아와 헤르체고비나가 독립을 선언하자 이 지역을 둘러싼 영토 확장 전쟁이 발발하게 된다. 세르비아 민족주의 세력들은 보스니아에 존재하는 회교도들과 크로아티아인들에 대한 대량 학살을 감행하였다. 북대서양조약기구(NATO)를 중심으로 한 6만 명이 전쟁 지역에 배치되면서 전쟁은 일단락되었다. 또한 이슬람계 알바니아인들이 90%이상 거주하고 있는 코소보에서도 코소보 해방군을 창설하여 독립하려하자 밀로세비치가 유혈 탄압에 나섰고 그에 다시 나토와 유엔 평화 유지군의 주둔으로 문제가 해결되었다.

4-2. 루마니아의 헝가리인

루마니아에는 약 300만 명의 헝가리인들이 살고 있고, 특히 1차 세계 대전에서 패전국이 된 헝가리가 전후 유럽 평화를 위해 체결한 평화 조약에 의해 트란실바니아 지역을 루마니아에 병합당했다. 트란실바니아 지역에는 약 200만 명의 헝가리인들이 살고 있어서 헝가리는 이 조약에 대한 수정 요구를 지속적으로 해왔다. 사회주의 체제의 붕괴 이후 이 트란실바니아의 헝가리인 문제는 소수 민족과 다수 민족의 문제만의 문제가 아니라 루마니아 정부와 헝가리 정부 차원의 문제로 불거지고 있다.

루마니아는 1991년 12월 8일 국민투표로 개정된 헌법에서 루마니아는 단일 민족 국가로 명시한다. 그것은 헝가리인등 소수 민족의 권리를 미흡하게 인정한다는 뜻을 내포하고 있다. 예를 들어 루마니아의 공식 언어를 루마니아어로 규정함으로써 소수 민족 언어로는 학위가 인정되지 않는다. 또한 소수 민족의 종교 활동을 지원하는 법적 장치가 마련되어 있지 않다. 그에 저항하는 루마니아의 헝가리인들과 헝가리인들의 저항을 억압하려는 루마니아인 사이의 갈등이 심각한 수준이다.

루마니아 내에 헝가리 민족주의 정당이 1989년 12월에 결성되는가하면 루마니아 내에 극구 민족주의 정당이 1990년 3월에 창당된다. 헝가리 민족주의 정당(DUHR: Democratic Union of Hungarian in Romania)은 루마니아 내의 헝가리 인의 루마니아 인과의 동등한 권리를 주장하고, 루마니아 민족주의 정당(PRNU: Party of Romanian National Unity)은 트란실바니아 지역의 국경 변경 가능성을 원천적으로 차단하기 위해 반 헝가리주의를 기본 노선으로 하고 있다. 헝가리 민족주의 정당은 루마니아 내에서 소수 민족의 동등한 권리를 주장하고 루마니아의 민족주의 정당은 루마니아 내의 소수 민족들의 루마니아 동질화를 주장해 왔다.

이은구, 333쪽.

1993년 2월 헝가리, 폴란드, 슬로바키아, 우크라이나, 루마니아 5개국 외무 장관과 지방 정부 대표들이 모여 국경을 초월한 지방 정부 간 협력체, the Carpathian Euroregion을 창설하였다. 이 초국경적 기구의 목적은 루마니아의 헝가리 소수 민족을 포함한, 5개국 지방 정부가 1050만 명에 달하는 소수 민족들이 당면하고 있는 문제를 공동으로 해결하기 위한 것이다.

1996년 9월 16일에는 헝가리와 루마니아 간에 상호 우호 협력 및 관계 증진을 위한 조약을 체결하기에 이른다. 그 조약의 주요 내용은 양국 간의 소수 민족의 권리 보호와 국경 변경의 노력을 하지 않는다는 것에 대한 합의이다. 이 두 문제에 대한 합의는 그 동안 팽팽하게 대립되어 왔던 양립 불가능한 두 주장 루마니아 내 헝가리인의 동질화와 루마니아 내 헝가리인의 권리 사이의 분쟁에 대한 해결책으로 보인다.

그러나 이 조약의 문제점은 루마니아 국내법이 이 조약에 우선한다는 데 있다. 국내법에 의하면 소수 민족의 언어 사용의 범위와 허용 영역이 제한될 수 있다. 특히 소수 민족의 개인적 권리가 아니라 집단적 권리(collective right)가 인정되지 않는 문제가 남아 있다. 집단적 권리를 인정하지 않는 한 소수 민족의 권리는 보존, 유지되지 않는다는 주장보다 집단적 권리가 인정되면 분리주의로 발전할 가능성이 있다는 주장이 주도권을 쥐고 있기 때문이다.

민주화 이후 소수 민족 문제가 등장한 것은 정치적 독점과 동시에 사회적 독점이 해체되었다는 것을 의미하지만 소수 민족의 문제가 민주화 이후에도 계속 해결하지 못하는 문제로 남아 있는 동유럽 국가들의 사례들은 사회적 독점의 해체 이후 민주적으로 문제를 해결하게 될 때까지 남아 있는 문제들을 보여준다.

이러한 동 유럽의 민족 문제는 동 유럽의 민주주의적 후진성, 국가의 우위 현상의 역사적 맥락에서 해석되어야 한다. 동 유럽의 역사는 국가에 협력하는 인텔리겐챠에게 정치적 특권과 영향력, 그리고 그에 상응하는 지위를 제공하였다. 민족주의를 이용하려는 정치 엘리트에 지식 엘리트들이 협조하였고 그것은 대 다수의 피지배층으로 하여금 정치권력에 저항할 수 없게 만들었다.

이규영, 256-257쪽

5. 맺음말

이 논문에서는 정치적 독점의 해체 이후 정치적 독점의 기간 동안에 형성되었던 경제적 사회적 독점이 얼마나 해체되고 있는가의 관점에서 동유럽의 체제 변화를 추적하였다. 동 유럽이 사회주의 체제에서 자본주의 시장 경제 체제로, 의회 민주주의 체제로 전환하는 과정은 매우 많은 요인과 변수가 작용하고 있는 매우 복잡한 과정이다. 시장 경제로 전환하였지만 국가 주도적 경제였던 동 유럽에서 이윤 추구의 동기에 의해 시장 시스템이 작동되기 위해서는 매우 많은 변화가 전제되어야 한다. 국가 기획국의 폐지, 민영화, 정부의 조직 개편 그리고 시장 기능에 대한 이해 등이 그것이다. 그러나 시장이 제대로 작동되기까지는 많은 선결 과제들이 남아 있어서, 아직 성장을 하기 시작한 나라들은 몇몇 나라에 불과하고 일인당 국민 소득은 여전히 낮은 편이고 범죄율이 급상승하고 있다. 정치적으로는 공산당이었던 계승 정당이 여전히 정치적 · 경제적으로 주도권을 잡고 있고, 시장과 의회에 자발적으로 참여하는 시민 사회의 성장이 더디게 일어나고 있다. 동 유럽 국가들의 정부 조직 개편 과정, 동 유럽의 독특한 정치 문화도 동 유럽의 체제 변동의 중요한 변수로 작용하고 있다. 그리고 다른 한편에서는 공산당의 정치적 독점 하에서는 억눌려 있던 민족 문제가 역시 동 유럽 체제 변동에서 빼 놓을 수 없는 변수이다.

동 유럽의 체제 변동은 정치적 독점의 해체에서 출발한다. 그 정치적 독점의 해체는 경제적 독점의 해체와 사회적 독점의 해체를 동반하고 있는 중이다. 그것은 정치적 독점 하에서 억눌려 있던 문제들을 분출시킴으로써 복합적 갈등을 일으키고 있기도 하다. 그 복합적 갈등을 어떻게 해결하고 있는가에 따라 동 유럽의 체제 변동 과정은 서로 다르게 나타나고 있다.

대부분의 동유럽은 1989년 이후로 전체주의적 정치적 독점에 기반한 경제적·사회적 독점의 상태에서 공산당 일당 독제 체제의 붕괴와 다당제와 의회 민주주의의 정착 곧 정치적 독점의 해체가 이루어지고 있다. 일당제에서 다당제가 도입되고 민주적인 선거제도가 도입되고 사유 재산제가 인정되고 있는 동유럽은 이미 민주화가 성공적으로 실현된 것으로 보인다. 그러나 동유럽의 민주화를 정치 · 사회 · 경제적 독점의 결합에서 그 결합의 해체로의 이행이라는 관점에서 볼 때 제한적 민주화라고 정의할 수 있다. 정치적 독점의 해체는 이루어졌지만 사회 · 경제적 독점은 해체되지 않고 의회 민주주의와 시장 경제 하에서  구 정치적 독점의 지배자들이 의회 민주주의와 시장 경제를 장악하고 있다. 민족적 차별이 사라지지 않고 보다 강화되기도 하고 있다. 정치적 독점의 제도는 사라졌고 다시 전체주의적 지배로 되돌아갈 가능성은 높지 않지만 정치적 독점이 새로운 형태의 사회 · 경제적 독점으로 잔류하고 있는 것이다. 그것은 제도 정치의 발전과 시민사회의 형성을 동시에 방해하는 요인으로 작용하고 있다. 그에 상응하여 동유럽의 민주화 이후 민주주의는 매우 복합적인 갈등이 표출되고 있다.

참고문헌

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< 2007년 성공회대 민주주의와 사회운동연구소 심포지엄 자료집 >

비교사회적 관점에서 본

‘민주화 이후 민주주의’와 사회경제적 변화

-민주화 이행과정에서 복합적 갈등과 위기-

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