[심포지움]

세계화 시대 관료독주와 민주주의의 위기

■ 일시 및 장소

일시 │ 2007년 10월 19일(금) 오후 3시

장소 │ 참여연대 느티나무홀

■ 진행

• 사회 _ 홍윤기(동국대 교수)

• 1부 관료독주와 한국사회

발표 _ 금융 엘리트의 독주?: 금융 허브 계획의 현황과 문제점

/ 홍기빈 (금융경제연구소 연구위원)

경제관료, 투기자본의 감시자인가? 첨병인가?

/ 장화식 (투기자본감시센터 정책위원장)

토론 _ 유철규 (성공회대 교수), 정태인 (성공회대 겸임교수)

• 2부 관료감시와 대안적 거버넌스의 모색

발표 _ 대한민국 경제관료 보고서 / 이정환 (미디어 오늘 기자)

관료적 가치와 재정립과 시민 중심의 거버넌스

/ 윤태범 (한국방송통신대 교수)

토론 _ 김영태 (목포대 교수), 홍성태 (상지대 교수)

최인욱 (함께하는시민행동 예산감시국장)

	발제_1
	금융 엘리트의 독주?: 금융 허브 계획의 현황과 문제점
	홍기빈 / 금융경제연구소 연구위원

1.  [금융 허브]론: “심의”되지 않은 국가 개조 계획

신자유주의 시대의 국가 형태(state form)의 특징 하나는 경제 관료들의 권위주의적 독주이다. 행정부 수반과 입법부 구성원을 국민들이 직접 선출하여 국가 관료 기구의 운영을 지시하고 통제하고 감시한다는 대의 민주주의의 기본적인 얼개는 신자유주의적 정치 경제 체제에서 거의 유명무실화되었다고 할 수 있다. 중요한 정치적 사회적 의제들이 논의되는 언어의 틀이 거의 전면적으로 경제적 차원에서의 비용과 편익이라는 소위 “합리성”과 “효율성”의 문제로 바뀌게 되면서, 국민들 간의 합의나 여론과 같은 “정치적 담론”을 형성하는 것을 주된 기능으로 삼는 각급 선거 등은 사실상 무력화되고 말았다. 그 자리를 메꾸고 거의 무소불위의 권력을 갖게 되는 것은 경제 관료들이다. 이들은 보통 사람들이 알아들을 수 없는 각종 경제학 개념과 수치와 통계로 무장하고서 모든 중차대한 사회적 사안들을 다 경제적 합리성의 문제인 것처럼 바꾸어 자신들의 소관으로 삼아버린다. 그리고 일단 문제가 그렇게 기술 관료적(technocratic)인 것처럼 바뀐 이상, 여기에 “비전문가”들이 이런 저런 의견을 내는 것은 간단히 무시해버리고 또 아예 그런 의견을 듣거나 토론할 필요조차 거부해 버린다. 그래서 선출되지 않은 권력인 이 관료 특히 경제 관료들은 만사가 다 돈과 경제의 문제가 되어버린 신자유주의 시대에 아무도 통제할 엄두를 내지 못할 권력으로 비대화한다.

김대중 정부 멀게는 김영삼 시대부터 시작된 이러한 경제 관료들의 권력의 비대화와 전횡의 예를 특히 우리는 지난 1년간의 한미 FTA 의 진행 과정에서 뼈저리게 실감한 바 있다. 경제적 전문성은커녕 때로 언어 능력조차 의심스런 관료들이 “FTA 거부는 쇄국론이다” “우리는 장보고의 후예이므로 할 수 있다”는 등의 온갖 기상천외의 선동을 휘둘러가며 수많은 이들의 경제적 안녕을 좌우할 미국과의 경제 통합을 일사천리로 결정하는 모습은 실로 경악 그 자체였다고 할 것이다. 이러한 경제 관료들의 독선과 전횡은 과연 어디까지 계속될 것인가. 그들이 내린 결정들의 직간접적인 결과를 모두 생활로 몸소 겪어내야 할 이들은 몇 천만의 국민들이건만, 이들은 아무도 어떤 영향력도 끼칠 수 없는 상태에서 과천 어디의 광화문 어디의 몇 몇 관료들의 뜻이 일방적으로 관철된다. 이것은 단순히 경제적 차원에서의 문제가 아니다. 도대체 경제 관료들의 무소불위의 권력 앞에서 대의 민주주의의 원칙이 과연 무슨 힘을 갖는가를 따져보아야 할 중대한 정치적 문제이기도 하다.

2003년 이래 노무현 정권에서 가장 일관되게 추진된 정책이 있다면, [금융 허브] 계획이 그 중 하나이다. 허브(hub)라는 말은 바퀴의 축으로서, 바퀴의 원형을 지탱하는 수십개의 바퀴살(spoke)이 뻗어나가는 중심이 된다. 이 단어는 노무현 정권이 들어서던 무렵부터 갑자기 “동북아 경제 중심”이라는 의미의 경제 시사용어가 되었다. 세계 경제 성장의 엔진으로서 무섭게 성장해가고 있는 동아시아 경제에 있어서 한국은 그 지리학적인 위치를 십분 이용하여 그 중심의 자리를 잡아야한다는 생각이었고, 이는 다시 “동북아 물류 허브”와 “동북아 금융 허브”라는 연결된 듯 보이지만 상당히 다른 두 가지의 생각으로 나누어져 있었다.

클린턴과 김대중이 미국과 한국의 대통령이던 시절 6.15 남북 정상회담으로 절정에 달했던 남한의 “햇볕 정책” 그리고 그것이 꿈꾸었던 남북한을 포함하여 일본 중국 미국 러시아 등이 모두 참여하는 동아시아 경제의 그림은 부시 정권의 등장과 9.11 사건 이래 급변한 지정학적 구도에서 삽시간에 현실적 적실성을 잃게 된다. 해양과 대륙 사이의 자유로운 물자의 이동을 전제로 그 가교의 위치를 점한 한국의 지리적 이점을 살린다는 “물류 허브”의 아이디어도 곧 새 정권에서 설득력을 잃어가게 된다.

하지만 [금융 허브]론은 다르다. 아마도 신문의 경제란이나 경제 신문을 유심히 읽는 이라면 지난 몇 년간 이 말이 하나의 유령처럼 한국 사회를 배회하는 것을 보았을 것이다. 하지만 많은 사람들이 이를 그야말로 하나의 “유령” - 아직 이루어질지 어떨지 불투명한 상태로 공중을 떠돌고 있는 아이디어 정도 - 으로 여기고 있는 것 같으며, 또 그 내용도 “대외 경제정책” 정도로 생각하는 듯하다. 즉 우리나라와 세계 경제와의 관계에 국한된 것이며, 공간적으로는 여의도나 을지로, 기껏해야 인천 부근의 일부 지역 정도에 관련된 지역 정책 정도로 생각되는 경향이 있다. 하지만 이는 실제와 다르다. 이 생각은 단순히 정체 없는 유령으로 떠돌고 있는 것이 아니라 튼튼한 발목을 가진 채 한국 사회를 행진하면서 치밀하게 준비되어가고 있는 구체적 기획(project)이다. 나아가 이는 단순히 대외 경제 정책이나 금융 부분에 한정된 기획이 아니다. 경제 부문 전체 나아가 잠재적으로는 공공 부문이나 사회 부문에까지도 근본적인 구조 개혁을 가져올 수도 있는 포괄적인 국가 개조 계획의 성격을 가지고 있는 것이다.

지금 한국 경제는 한미 FTA 와 자본시장통합법(이하 자통법)을 필두로 한 일련의 “금융 빅뱅” 조치들을 계기로 10년 전 IMF 사태 이후에 맞먹는 또 한번의 구조 변동으로 들어서고 있다. 이 [금융 허브]론을 음미해보는 것이 현재 한국의 지배 세력들이 기도하고 있는 바의 변화의 방향을 알아내는 것에 큰 의미를 가질 것이라고 본다. 다시 말하지만, [금융 허브]론은 항간에서 흔히 이야기되는 바대로 동아시아 경제에서의 한국의 전략이라고 하는 대외적인 의미만 있는 것이 아니다. 금융 허브가 되기 위해서 국내의 정치 경제 구조를 어떻게 고쳐야 하는가라는 것이 이 논의의 진정한 방향이라는 점을 볼 때, 대내적인 의미가 훨씬 더 클 수 있는 것이다.

2. 서울 파이낸셜 포럼과 노무현 정권의 동북아 금융 허브 프로젝트

우리는 먼저 김대중 정권 시기에 진행된 “개혁”의 상대적인 무계획성을 염두에 둘 필요가 있다. 김대중 정권의 기간에 정부 기관 특히 재정경제부를 중심으로 자리 잡은, 교과서적인 신자유주의를 신봉하는 관료 세력이 자본과 지배 세력 전체를 아울러서 자신들의 헤게모니가 관철되는 지배 블록을 형성하였다고 보기는 어려울 것이다. 외환위기 직후에는 일단 정치적으로 수세에 몰렸던 재계의 대재벌 세력들은 곧 전열을 정비하고 이러한 신자유주의적 관료 세력들에 대해 일정한 이견(異見)을 표출하면서 정부의 개혁 정책에 대해 일정한 견제를 행사한 것이 사실이다. 그래서 김대중 정부의 시기 동안 자본과 지배 세력이 폭넓게 동의하여 함께 추진할 수 있는 포괄적인 “축적 기획”으로서의 신자유주의적 개혁이 진행되었다고 말하기에는 조심스런 부분이 있다. 김대중 정권 시기에 자본과 지배 세력 스스로가 자신들을 능동적인 단일한 주체로서의 지배 블록으로 조직하였다고 보기에는 힘든 면이 많다.

그래서 한국의 자본과 지배 세력의 보다 적극적인 “축적 기획”으로서 금융 허브 계획이 나오는 것은 노무현 정부의 시기까지 기다려야 했던 것 같다. 금융, 기업, 노동, 공공 분야에 걸쳐 급진적인 신자유주의적 계획을 실현하려들던 경제 관련 관료 집단들과 안팎의 비난에 휩싸인 채로나마 이러한 계획이 자신들의 이익을 침해하는 부분에 대해서 계속 저항하던 재계와의 긴장이 항존하고 있었다. 이 상황에서 김대중 정권은 시급한 현안들에 대해 대처할 수  밖에 없는 상황에서 일관된 국가 개조 계획을 제시하고 실행했다고 보기는 힘들었다. 그러다가 정권 후반부로 들어가면서 한국개발원(KDI) 등의 정부 씽크탱크 등에서부터 “통상 국가론” 등의 주장이 나오기 시작하며, 한국을 동북아의 금융 허브로 만들자는 생각도 이따금씩 나오곤 했다.

하지만 이 [금융 허브]의 아이디어가 구체적이고도 포괄적인 형태를 띠고서 하나의 국가 발전 전략으로서 본격적으로 제출된 최초의 문건은 [서울 파이낸셜 포럼]에서 2003년 1월에 내놓은 문건 “아시아 국제 금융 중심지로서의 한국: 비전과 전략”이라고 보아야 한다. [서울 파이낸셜 포럼]은 정부 단체가 아니라 금융업과 관련된 여러 인사들이 모여서 설립한 비영리 단체이다. 따라서 이 문서도 표면적으로는 민간 일각에서 제기된 하나의 제언 정도로 볼 수도 있지만, 골드만 삭스 국제 고문, 씨티뱅크 한국 대표, 우리금융지주 회장을 포함한 주요 은행 은행장들, 주요 증권 및 보험사 사장들, 재경부를 중심으로 한 전현직 주요 관료들, 증권 거래소 이사장, 금융감독원 부원장, 장하성, 정운찬 등의 교수들을 포괄하는 단체 회원의 면면을 보면 그 무게가 만만치 않음을 알 수 있다.

이 문건은 서울 파이낸셜 포럼의 홈페이지에서 구할 수 있다.

150쪽에 달하는 분량의 보고서는 “우리나라가 경제 성장과 사회 발전을 지속하기 위해서는 동북아의 국제금융 중심지가 되지 않으면 안 된다는 확신 하에 만들어진 것”이라고 스스로의 목적을 밝히면서, 한국이 추구해야 할 금융 중심지의 모습을 지역 금융 중개, 자산 모집과 분배, 자산 거래와 시장 조성, 글로벌 네트워크로의 통합, 투자자의 이익 극대화를 최우선으로 하는 구조 개혁, 기업하기 좋은 나라, 영국의 런던을 모델로 할 것 등으로 제시하고 이를 달성하기 위해 “범국가적인” 공동 노력이 필요함을 역설하고 있다. 그리고 국내 개혁의 과제로서 단순히 금융 산업 부분의 구조 개혁에 그치지 않고 “기업 경영의 투명성 제고”와 “노동 시장의 유연화” 등을 함께 주장하고 있다. 즉, 포괄적인 정치 경제 구조의 전반의 개혁을 주장하고 있는 셈이다.

여기에서 다시 [서울 파이낸셜 포럼]의 보고서에서 금융 허브 전략이 추구해야할 “기본 가치”의 의미를 음미할 필요가 있다.

“앞으로 한국의 모든 금융 기관 및 시장의 운영은 과거와는 달리 투자자의 이익극대화를 최우선으로 하며, 이를 위해서는 견실한 비즈니스 모델과 재무 구조를 갖춘 유망한 투자대상 발굴에 최선을 다한다.”(89쪽)

경제의 운영의 최우선 가치를 “투자자의 이익 극대화”로 둔다는 말이 의미하는 바가 무엇인가? 투자자의 관점에서의 가치 평가로서 경제적 관계와 행위는 물론 나아가 사회적 관계와 행위들도 재구조화할 것을 암시하고 있는 것이다. 투자자의 관점이란, 즉 모든 경제적 사회적 존재들과 행위들을 시장에서의 현재 가치로 다시 말해서 지금 당장 시장에 내다 팔았을 때에 어느 만큼의 가격으로 평가되는가라는 관점에서 본다는 것을 뜻하며, 시장에서의 현재 가치를 극대화하기 위해서는 “현금 흐름(cash flow)”의 창출 능력이 어느 만큼이 되는가로 평가하는 것으로 귀결된다. 그리고 이를 극대화하여 “유망한 투자 대상”이 되도록 경제적 관계와 경제 주체들을 구조 조정하는 것이 경제의 합리적 효율적 운영으로서 정당화된다.

2003년 1월은 대통령 선거 이후 새 정권이 출범하는 시점이다. [서울 파이낸셜 포럼]은 새로 출범하는 정권의 국정 운영 방침에 영향을 주고자 미리부터 준비하여 그 시점에 맞추어 보고서를 냈을 것이다. 이러한 기대는 헛되지 않은 듯하다. 2003년 12월 재정경제부 산하에 동북아 금융 허브 추진 전담 부서가 생겨나고 그 추진 방안에 대한 보고서가 나오게 된다. 이 문서는 [서울 파이낸셜 포럼]의 보고서와 기본적 인식을 공유하고 있지만, 그 구체적인 추진 전략을 구체화하는 가운데에 “자산운용업 특화 금융 허브”의 계획을 내세운다. 이미 동아시아에는 싱가포르나 홍콩과 같은 금융 도시들이 존재한다. 한국이 이들을 넘어서서 금융 허브의 위치에 올라설 수 있는 구체적인 방안은 무엇인가.

한국은 이 도시들과 달리 한국은 상당한 규모의 산업과 제조업을 국민 경제의 뒷배경으로 가지고 있으며, 여기에서 국민연금, 외환 준비 등의 형태로 엄청난 양의 금융 자산이 축적되고 있다. 이를 배경으로 먼저 우리나라를 “자산운용업” 특화 금융 허브로 우선 키워야 한다. 금융 허브는 뉴욕 런던과 같은 “글로벌 시티”만 있는 것이 아니다. 기능과 특징에 따라 틈새(niche)를 채우는 다양한 “특화 금융 허브”가 있을 수 있다. 따라서 영국이나 미국과 같은 “글로벌 스탠다드”에 맞도록 국내의 제반의 정치 경제 제도를 개혁하고 개방하는 것만으로는 이미 그러한 제도를 갖추고 있는 다른 도시들을 앞지르는 데에 충분하지 않다. 먼저 한국의 큰 경제 규모에 따라 축적되어 있는 자금을 이 국내의 금융 시장에 지속적으로 주입할 필요가 있다.

이렇게 자산운용업이 먼저 활성화되면 국내의 각종 금융 자산들의 가치는 유지되고 사실상 계속적인 상승으로 이어질 것이다. 동아시아를 떠도는 해외 자본은 이러한 매력에 끌려 서울을 자신들의 기착지로 삼을 것이고, 이에 따라 서구의 주요 금융 기관들의 아시아 지사들이 들어오게 될 것이다. 이에 따라 국내의 상대적으로 낙후되어 있는 금융 기관들도 그들의 각종 선진 기법을 적극적으로 배울 수 있게 되고 중국 베트남 등 아시아 지역으로의 금융적 진출에도 주도적인 위치를 선점할 수 있게 될 것이다. 또 이에 따라 금융업과 연결된 각종 지식 산업 등의 서비스 산업도 함께 자라나서 이미 중국과 일본 사이에서 “샌드위치”가 되어 경쟁력을 잃기 시작한 전통적인 제조업 위주의 산업 구조를 대체하고 한국 경제의 새로운 성장 동력으로 기능하게 될 것이라는 것이다. 이러한 자산운용업을 앞세운 특화 금융허브를 2012년까지 건설할 것이며, 이를 거점으로 하며 마침내 2020년에 홍콩, 싱가포르와 어깨를 나란히 하는 아시아의 3대 금융 허브로 발돋움 한다는 것이다.

이 꿈을 이루기 위해 노무현 정부는 금융허브를 건설하기 위한 법률적 준비를 치밀하게 추진해왔다. 우선 한국을 ‘자산운용업 중심의 금융허브’로 육성하겠다는 계획을 세우고 지난 2003년 한국투자공사(KIC)를 설립했으며, 간접투자자산운용업법을 제정했다. 2005년엔 금융기관의 아웃소싱을 활성화할 목적으로 ‘금융기관의 업무위탁 등에 관한 규정’의 개정안을 냈으며, 2008년부터 자본시장통합법을 시행할 예정이다. 이는 결국 한국의 자본시장 관련 제도를 이른바 선진국 기준에 맞추는 한편 해외 금융회사와 자본시장 부문에서 경쟁할 수 있는 대형 금융투자회사를 만들어내겠다는 것이다. 이를 차례로 살펴보도록 하자.

원안인 「금융기관의 업무위탁 등에 관한 규정」은 2000년 1월 제정되었다.

3. 2003년 이후 금융 허브 기획의 진전

1) 한국투자공사

한국투자공사(KIC)는 참여정부가 지난 2003년 12월 동북아시아 금융허브 구축을 위한 7대 과제를 제시하면서 핵심 수단의 하나로 설립하기로 한 대형 투자기관이다. 2005년 7월 한국투자공사(KIC)가 자산운용사의 국내 유치를 목표로 설립된다. 2012년까지 세계 50대 자산운용사중 10-20개의 지역본부를 국내에 유치하겠다는 것을 명시적으로 제시한 것이다. 간단히 말하자면 한국투자공사는 외국계 자산운용사를 국내로 끌어들이기 위한 수단인데, 연기금(2007년 현재 570조원), 외환보유액(2007년 현재 2,390억 달러) 등을 해외 금융기관에 투자 일임의 방식으로 위탁할 계획이다. KIC는 2012년까지 세계 50대 자산운용사 중 10~20개의 지역본부를 국내에 유치하겠다는 목표를 가지고 있다. 2007년, 연기금의 위탁운용이 가능해지면서 운용자산이 100조원을 웃돌 것으로 추정되는 한국투자공사는 이중 80~90%를 국내외 자산운용사에 재위탁할 계획이다.

그런데 한국은행은 이미 외환 보유고를 활용한 투자 운용을 시행해오고 있었다. 이와 별로도 한국투자공사를 설립한 이유는 금융 허브 전략 추진에 있어서 은행권을 일정하게 배제하고 재경부가 독자적인 영향력을 행사할 기구가 필요했기 때문이 아닐까라고 추측된다.

2) 간접투자자산운용업법

간접투자자산운용업법은 각종 펀드(간접투자)를 동일한 법률로 규율, 간접투자를 활성화하기 위한 법률로 2003년 10월에 통과된다. 이 법은 투자대상의 정의를 유가증권 이외에도 장내 및 장외 파생상품, 부동산, 실물자산 등으로 대폭 확대했으며, 자산운용사의 범위도 은행, 보험회사 등으로 확대하였다. 증권투자신탁, 뮤추얼펀드, 불특정금전신탁, 변액보험 등 모두 간접투자지만 각각의 다른 법률로 규율되어 오던 펀드들을 간접투자자산운용업법으로 통합관리하게 된 것이다. 또한 법 제정 이전까지 각종 펀드들은 주식, 채권 등 유가증권에 투자할 목적으로만 투자자를 모을 수 있었다. 그러나 간접투자자산운용업법 제정 이후엔 금, 은, 영화, 부동산, 곡물 등 실물 자산과 파생상품(환율, 금리)도 투자의 대상이 될 수 있도록 했다.

간접투자란 투자자로부터 자금 등을 모아서 투자증권, 장내 파생상품 또는 장외 파생상품, 부동산, 실물자산 등에 운용하고 그 결과를 투자자에게 귀속시키는 것으로 정의된다.

뒤이어 2004년 간접투자자산운용법 시행령 개정을 통해서 사모 펀드(private equity fund) 설립이 가능해지고, 그 운용을 위한 제약도 대폭 완화된다. 출자액이나 투자의무를 완화해 사모펀드를 쉽게 설립할 수 있도록 했고, 리스크가 큰 부실채권(NPL)에도 사모펀드가 투자할 수 있도록 허용한 것이다. 정부가 제시한 사모펀드 활성화의 당위성은 토종기업을 지키고 자본유출을 막는다는 것이었다. 즉, 한국의 토종기업을 해외 사모펀드에 빼앗기기에 앞서 토종 사모펀드가 인수해야 한다는 논리이다. 변양호 전 재정경제부 금융정보분석원장의 ‘보고(VOGO) 인베스트먼트’ 역시 이렇게 설립된 토종 사모펀드 중 하나이다.

[서울 파이낸설 포럼]의 보고서와 재경부 금융 허브 추진 전략이 공히 제안하고 있는대로 자산 운용업을 금융 허브 설립을 위한 선도 산업으로 육성하기 위해서는 국민 연금, 공무원 연금, 사학 연금 등으로 이미 거대하게 조성되어 있는 펀드 자금을 금융 시장에 붓는 것이 필수적인 일이다. 간투법은 사실상 이 3대 연금의 자산 운용을 빌미로 하여 대규모 자본시장을 단기간에 육성하기 위한 전략으로 볼 수 있다.

3) 자본시장 덩치 키우기

퇴직연금제 도입, 연기금 주식투자 허용 등도 국내 자본시장의 덩치를 키우기 위한 조치도 이루어졌다. 먼저 퇴직연금 시행령이 2005년 12월에 시행되면서 정부는 퇴직연금 운용에서 40%까지 국내외 상장 주식, 주식형 펀드, 해외펀드, 회사채 등에 투자할 수 있도록 허용했고, 또 기업이 적립한 퇴직금의 60%를 외부 금융기관이 위탁 운용할 수 있도록 했다. 퇴직금이 일종의 금융 상품이자 투자 자산이 된 것이다.

또한 국민연금의 외부위탁 비율도 대폭 확대하기로 했다. 이후 국민연금의 경우 위탁 운용의 비율은 2003년 3.9%에서 2004년 8.1%, 2005년 10.0%, 2006년 10.2%, 2007년 15% 등으로 지속적으로 늘어왔다. 2007년엔 국민연금 중 4조7천5백억 원을 해외주식에 투자, 해외주식투자 비중을 현재 전체 기금의 0.6% 수준에서 2.8%로 높일 계획이었다. 2007년 9월 정부는 국민연금의 지배 구조를 7인의 민간인들(펀드 매니저)들에게 일임하고 또 주식 시장에의 투자분도 30%까지 대폭 확대한다는 계획을 발표하였다.

4) 금융기관의 업무위탁 등에 관한 규정 및 개정안

금융기관의 업무위탁 등에 관한 규정(이하 금융기관 아웃소싱법) 및 개정안은 금융기관의 노동유연화를 위한 법률이다. 금융허브 구축의 필요조건 중 하나는 외국 금융기관의 국내 진출을 유도하는 것이라고 할 수 있다. 이는 금융부문 노동 시스템이 영미 수준으로 유연화되고 아웃소싱도 적극적으로 허용되어야 한다는 것을 의미한다(이는 FTA에서도 마찬가지다).

특히 개정안은 금융기관의 아웃소싱을 포지티브 규제방식(원칙적으로 금지되나 예외적으로 허용)에서 네거티브 방식(원칙적으로 허용하나 예외적으로 금지)으로 바꿨다. 이는 금융기관의 ‘본질적 업무’에 해당하거나 큰 피해가 발생할 수 있는 업무 이외의 모든 영역에 대해 아웃소싱을 허용한다는 이야기다.

5) 정부기금 투자대상 다변화

연기금뿐 아니라 공제회 등 정부 관련 기금 역시 주식투자 비중을 확대할 뿐 아니라 투자대상도 다변화할 계획이다. 투자 상품도 종래의 국내 채권, 주식에서 리스크가 큰 파생상품이나 헤지 펀드에까지 확대할 예정이다. 고용보험, 산재보험 등 10조원 이상의 기금을 운용하는 노동부는 2007년에 모두 2천5백억 원의 자금을 해외펀드 및 주가연계 펀드에 투자할 계획이다. 사학연금의 경우에도 현재 금융자산의 70%를 채권에, 10.5%를 주식에 투자하고 있지만 앞으로는 채권 비중을 줄이고 주식 비중을 최대 20%까지 확대할 예정이다. 한편 2006년 상반기 대한투자증권이 연기금으로부터 400억여 원의 헤지펀드 투자금을 유치한 것을 시작으로 연기금의 헤지펀드 투자도 늘어날 전망이다.

4. 2007년 상황

김대중 정부가 추진한 금융화는 노무현 집권기에 한 단계 도약했다. IMF(국제통화기금) 금융위기 이후 한국에 강요된 신(新)금융 질서를 적극적으로 내재화하고 '우리의 역량'으로 바꿔, 다른 개발도상국에서 '한국이 당했던 그 방식'으로 금융적 이익을 추구하는 구상을 갈고 닦았던 시기가 지난 4년이라고 할 수 있을 것이다.

하지만 이러한 제도적 정비만으로는 아직 [금융 허브]의 추진이 완전한 동력을 얻어 본령에 올랐다고 하기 힘든 면이 있다. 먼저 금융 시장 전체를 미국식의 “글로벌 스탠다드”에 맞게 고치는 포괄적인 “금융 빅뱅”이 필요하다. 그리고 금융 체제뿐이 아니라 경제 전반 나아가 정치 사회적 구조 또한 투자자의 이익 극대화라는 원칙에 맞게 바꾸어 나갈 거시적 구조 개혁과 전면적 개방이 필요하다. 대규모 외국 금융 기관들이 물밀 듯 밀려오게 하기 위해서는 그것이 필요하다. 또 한국의 토종 자본들도 이러한 거대한 외국 금융 기관들과 어느 정도라도 어깨를 맞추기 위해서는 자산의 규모를 크게 불리는 것이 필수적인데, 이를 위해서는 재벌 기업들이 축적한 자본이 금융 시장으로 전면적으로 들어올 수 있도록 해야 하며, 옛날 제조업의 업종 연관의 틀을 아직도 띠고 있는 재벌 기업들도 철저하게 “기업의 시장 현재가치”를 원칙으로 개조하여 공격적인 금융 자본으로서 거듭날 수 있는 기업 형태로 변할 필요가 있다.

그렇기 때문에 [금융 허브]론은 김대중 정권 시기 일정한 거리와 긴장을 가지고 있었던 신자유주의적 관료 세력들과 국내 재계의 대자본들 사이에 일정한 이익의 융합을 대표하고 있을 가능성이 있다. 최근 밝혀진 바, 삼성이 이미 2005년 6월부터 금융 계열사들을 중심으로 금융 지주회사를 형성하고 “금산분리 완화 내지 철폐”를 통해 본격적으로 은행업무를 포함하는 금융 산업 전체로 진출하겠다는 계획을 구체화하고 있었다는 점은 여기에서 시사하는 바가 많다.

이것이 2007년 목하 벌어지고 있는, 하지만 외견상 크게 관련이 없어 보이는 4개의 퍼즐 조각 즉 자본시장 통합법, 한미 FTA 추진, 금산분리 철폐 움직임, 재벌 기업들의 지주회사 전환 등을 연결하는 논리적 고리일 것이다. 2008년 시행될 예정인 자본시장통합법, 오는 정기국회나 대통령선거 이후 시도될 한미 FTA 비준, 금산분리 철폐 및 한국판 엑슨 플로리오법(사실상의 재벌그룹 소유지배구조 안정화 법안) 추진, 생명보험사 상장, 재벌그룹들의 지주회사 전환 움직임 등이 그것이다. 이런 움직임들은 결국 재벌을 ‘금융화의 완료’에 동력으로 활용하겠다는 것이다.

1) 자본시장통합법

2008년 시행될 예정인 자본시장통합법은 증권거래법, 선물거래법, 간접투자자산운용업법 등을 종합, 자본시장 관련 업종(금융투자업)을 총체적으로 규율하기 위한 법률이라고 할 수 있다. 현재 추진되고 있는 자본시장통합법의 핵심 내용은 크게 두 가지로 분류해볼 수 있다. 첫째, 금융기관별 장벽의 해체다. 현행법은 각 업종별 기관별로 독립적인 규제 장치를 마련해놓고 있다. 이러한 규제는 새로운 금융상품의 진입, 금융상품의 결합, 금융 기관 간 합병, 다른 업종으로의 전환 모두에 있어서 장벽으로 작동한다. 조직구조의 논리가 투자 권리를 제한하고 있는 셈이다. 자본시장 통합법은 기관별 규제를 기능별 규율체제로 전환할 것을 제시함으로써 이 장벽을 해체하고자 한다. 다시 말해서, 자본시장 관련 금융업종엔 증권사, 자산운용사, 신탁회사, 종금사, 선물회사 등이 있는데, 2007년 현재까지도 겸업이 금지되어 있다. 예컨대 증권회사가 자산운용업을 취급하려면 별도의 회사를 설립해야 하는 것이다. 그러나 이런 장벽이 사라지면 하나의 금융투자회사가 주식, 펀드, 선물, 투자자문 등 모든 업무를 다룰 수 있게 되기 때문에 자본시장 관련 회사들 간의 집적과 집중으로 초대형 투자회사가 나타날 수 있다는 것이다. 이에 따라 일각에서는 자본시장통합법 이후엔 대규모 자본과 창의적이고 다양한 금융상품을 겸비한 한국판 골드만삭스나 메릴린치가 탄생할 것이라는 기대를 표명하고 있다.

또한 이 맥락에서 주목할 것은, 자통법이 기존 은행권이 가지고 있던 독점적 권한을 약화시키고자 한다는 점이다. 결제권은 국가 권력의 보장을 통해 성립되며, 구매력으로서의 화폐 기능과 화폐 가치를 보장하는 최종적 수단이었다. 때문에 결제권은 국가가 은행을 매개로 사회적 자원 배분에 개입하는 추상적 근거였다. 물론 역으로 결제권이 은행에게만 부여되어 있다는 것은 계좌 개설 계약절차나 계좌 수수료 등을 통해 다른 금융기관의 수익 실현을 제한하는 것이기도 하다. 비록 소액 결제로 제한되어 있기는 하나 다른 금융기관이 결제권을 보유하게 된다는 것은 은행의 특권을 해체함으로써 금융기관간 경쟁과 통합을 극대화하겠다는 것이다. 그리고 이러한 변화는 국가 개입의 추상적 근거에 대한 훼손을 통해서이든, 은행의 수익성 기조를 강화시키는 것을 통해서이든, 기존 금융기관이 가지고 있었던 자원 배분 모델이 일소되고 투자-수익 모델로 완전히 전환됨을 의미한다.

이것은 자통법이 주로 은행권 내에 대해 가지는 의미라고 할 수 있을 것이다. 그렇다면 금융 체제 전체로 보면 금융투자회사에 지급결제권을 허용한다는 의미가 무엇인가. 바로 금융산업의 세 축인 은행/증권/보험 간의 장벽이 다시 한 번 무너지게 된다는 이야기다. ‘다시 한 번’이라는 용어를 사용한 이유는 이미 은행의 경우 투자상품과 보험상품을 판매하고 있으며, 증권사 등 자본시장 영역의 금융기관을 자회사로 두고 있기 때문이다. 이른바 은행지주회사이다.

물론 지금까지는 은행지주회사 이외에 증권지주회사나 보험지주회사는 허용되고 있지 않다. 그러나 이후의 추이를 보면 모두 허용될 가능성이 크다. 그 이유는 지급결제권이 증권사에 부여될 경우 은행과 금융투자회사 간 차별성은 매우 모호해지고 이런 상황이 이어지면 금융투자회사가 증권사를 자회사로 두겠다(증권지주회사 허용)는 요청의 타당성은 매우 강해질 수밖에 없기 때문이다. 더욱이 이미 보험업계도 지급결제권을 부여해달라고 요청하고 있다. 장기적으로 보험지주회사 허용을 목표로 하고 있다는 것도 사실이다. 최근엔 생보사 상장이 허용되기도 했다. 다시 말하지만, 이는 지금까지 은행-은행, 증권사-증권사, 보험사-보험사 형태로 이루어져 왔던 금융업계 내 경쟁이 금융업계간 경쟁으로 확대되리라는 것을 의미한다. 미국, 영국, 일본, 호주 등에서 이뤄졌던 금융장벽 철폐, 즉 금융 빅뱅의 조짐이 조성되고 있는 것이다. 그리고 이 나라들에서 그랬듯이 금융업계간 경쟁의 전쟁터는 자본시장이 될 것이다.

둘째, 남아있는 자본시장에 대한 규제 완화이다. 그 중에서도 열거주의에서 포괄주의 규율체제로의 전환은 의미심장하다. 현행 제도 내에서는 금융상품의 범위를 사전적으로 열거하고 있는 반면, 자통법에서는 ‘금융투자 상품’이라는 개념을 도입하여, 그 개념을 추상적으로 정의하게 된다. 이는 일차적으로는 포괄적 규정에 준하는 다양한 금융상품이 개발되고 자본시장 내에서 창의성과 혁신성을 제고하도록 유도하는 조치다.  그러나 그 의미를 뒤짚어 보면, 이러한 포괄적 규정을 통해 세상만물이 금융상품의 기초자산이 된다는 것을 의미한다. 또 이 가운데에 금융투자업을 수행하는 과정에서 발생하는 외국환 업무를 규제 없이 허용하게 되며 국경 간 금융서비스 거래 허용 등 기존에 존재했던 300여개 자본시장관련 규제의 1/3 이상을 철폐 완화시키게 된다.

금융투자 상품 규제를 열거주의에서 포괄주의로 전환하고, 금융산업 내 장벽(은행/증권/보험)을 제거하는 것은 미국이 이전부터 계속 요구해온 것이다. 심지어 자본시장통합법이 통과될 예정이기 때문에 이번 한미 FTA 금융 부문 협상이 크게 차질을 빚지 않았다는 시각도 있다.

결론적으로, 자본시장 통합법이 통과되면, 최소한 자본시장 내에 존재했던 투자-수익 창출을 위한 제한들은 사실상 사라진다. 투자자는 모든 것에 투자하여 모두와 경쟁할 수 있게 되는 것이다. 여기에 덧붙여 최근에는 보험사에도 지급 결제 기능을 부여하고 또 보험사를 근간으로 한 금융지주회사를 장려하려는 움직임이 있다. 결국 금융 시장은 이제 모든 기관이 모든 기관을 상대로 경쟁을 벌이는 장으로 변해갈 것이다. 이것이 최근 이헌재, 권오규 등 주요 전현직 경제 관료들이 돌아가며 운을 떼고 있는 “한국판 금융 빅뱅이 임박하였다”는 말이 현재 진행되고 있는 바이다.

2) 금산분리 철폐 움직임

증권업계나 보험업계가 지급결제권을 가지게 된다는 것의 다른 의미는 재벌이 지급결제권을 가지게 된다는 이야기다. 그동안 산업자본적 성격이 강했던 재벌들이 드디어 금융 부문으로 본격 진출할 태세를 보이고 있는 것이다. 이와 함께 일부 국회의원들이 금산분리 철폐를 주장하고 있는 사실도 의미심장하다. 현재의 은행법에 따르면 재벌 등 비금융주력자들은 은행의 주식 중 10% 이상을 가질 수 없고, 또한 소유상한인 10%를 가진다고 해도 4% 이상의 의결권을 행사할 수 없다. 이를 철폐하자는 것은 결국 재벌들이 은행까지 지배할 수 있도록 허용하자는 것이다.

우리의 금융기업들의 자산규모는 세계적인 수준의 초국적 기업과 비교가 되지 않는다. 그나마 남한에서 가장 큰 자산가치 보유자인 재벌들이 직접적으로 자본시장에 개입하지 않으면 외국 자본과의 경쟁에서 살아남을 가능성이 제로에 가깝다는 것은 적나라한 현실이기도 하다. (물론 재벌이 개입한다 해도 상황이 크게 달라지는 것은 아니다.) 금산분리의 완화 정책은 자본시장 내부를 넘어서 금융과 산업 전체를 가로질러 기업 간 경쟁과 기업 지배구조의 합종연횡을 창출하기 위한 기획이라고 볼 수 있다.

문제는 재벌의 증권, 보험업계가 지급결제권을 보유하거나, 심지어 재벌 지배의 은행이 나타난다는 것은 재벌그룹의 산업자본적 성격을 탈각시킬 가능성이 크다는 점이다. 미국의 GE가 좋은 사례이다. GE는 1980년대 초반에 CEO로 취임한 잭 웰치의 ‘주주가치 경영’으로 20년 동안(1980~1998) 주식가치를 40배 가까이 올렸다.(1981년 120억 달러에서 2000년엔 5237억 달러) 이는 1) 자사의 산업적 연관과 관계없는 기업 인수합병, 2) 대규모 정리해고와 R&D 투자 감소를 통한 ‘산업’적 비용 절감, 3) 금융자회사 설립을 통한 금융수익 창출(GE 그룹의 자회사인 GE 캐피털이 전체 그룹 수익의 40%를 차지), 4) 자사주 매각 등을 통해 가능했다. 그러나 이 같은 경영 행태가 ‘실물 부문’에 대한 투자와 관계가 없거나 심지어 역행한다는 것도 사실이다.

한때 IBM, 벨연구소 등과 함께 미국의 3대 연구허브였던 GE의 R&D 투자는 잭웰치 이후 급격히 줄어 최근엔 미국 내 16위로 추락했다. GE의 R&D 투자는 미국 전산업 평균치의 절반 수준이며, 히다치나 지멘스의 20% 정도에 불과하다. 또한 1981년 이후 GE는 생산직 근로자 13만 명 이상을 감원했다. GE는 이렇게 제조업을 버렸다.

3) 재벌그룹의 지주회사 전환

이런 점들을 감안하면 최근 다수의 재벌그룹들이 지주회사로 전환했거나 전환을 계획하고 있는 것은 우연이 아니다. 지주회사라는 기업집단 형태는 기업 구조조정 및 주주가치 경영에 매우 유리한 환경을 조성한다. 인수합병, 사업 폐쇄 등 자본이동을 용이하게 수행할 수 있는 제도이기 때문이다.

정부 관련 기관의 강력한 장려 속에서 지주회사법 법률 개정 및 지주회사로의 기업지배 구조 전환이 이루어지고 있는 현실을 음미해볼 필요가 있다. 2003년 LG가 지주회사로 전환한 이래 지금까지 대기업 집단의 지주회사 전환은 하나의 “러시”를 이루고 있다 해도 과언이 아니며, 최근에는 삼성조차 삼성물산과 삼성 생명을 모회사로 하여 금융업과 제조업 두 부분으로 지주회사화를 추진하고 있다는 소문이 들리고 있다. 원래 우리나라의 지주회사 관련 법에서는 모회사는 자기자본 부채 비율이 200% 미만이어야 하며 자회사(상장회사의 경우)는 30% 이상의 지분을 가지고 있어야 한다고 규정되어 있었다. 이 요건을 만족시키면서 지주회사로 전환하려면 대단히 많은 자금이 필요로 하게 되어 있는 것이다. 그런데 최근 정부는 이 규정을 부채 비율 300%, 자회사 지분 한도를 20%로 고치는 법안을 제출하여 지주회사 전환을 장려하고 있다.

지주회사는 산하 기업들의 주식 가치에 따라 언제든 매매를 통해 탄력적으로 기업의 구조를 바꾸고 전체 시장 가치를 극대화 할 수 있는 유리한 기업 형태이다. 이렇게 되면 지주회사는 제조업체인가 금융업체인가라는 정체성은 물론 한국 기업인가 초국적 기업인가라는 정체성에서도 자유롭게 마음껏 시장 가치를 극대화할 수 있다. 실제 동양 그룹의 경우 금융업을 주로 노리는 지주회사임을 천명하고 있으며, 지주회사는 아니지만 지난 5년간 줄지은 대형 인수 합병의 성공으로 기업 가치를 10배로 불린 두산 그룹의 경우 산하에 미국, 루마니아, 중국, 영국 등의 유수 기업들을 거느리고 있다. 그 과정에서 대표적인 제조업체였던 OB 맥주 등을 이미 예전에 매각한지 오래이다.

4) 한미 FTA 금융부문 타결안

한미 FTA 금융 부문 협상은 상당한 수준의 금융시장 개방과 금융허브육성법, 자본시장통합법 등 금융시장 개방 관련 법안이 상정돼 있는 상태에서 진행됐다. 결론부터 말하자면 노무현 정부는 이 부문에서만큼은 당초의 목적을 이루는 데 성공했다. 그 목적이란 바로 해외 금융기관을 국내로 끌어들이는 것, 즉 해외 금융기관이 국내에 '상업적 주재'를 하도록 하는 것이다.

정부가 금융 부문 협상에서 내세웠던 원칙은 "상업적 주재는 포괄주의(네거티브 시스템), 국경 간 거래는 열거주의(포지티브 시스템)"였는데 그 의미를 풀어 쓰면 다음과 같다. "한국 내에 법인을 둔 해외 금융회사에는 어떤 금융서비스를 제공하는 것도 허용한다. 그러나 외국 금융회사가 한국 내에 법인을 두지 않고 국내 고객에게 직접 서비스를 공급하는 경우엔 엄격하게 규제한다." 이는 명백히 금융허브 정책의 연장이다. 1970년대의 자유수출공단 정책이 그랬던 것처럼, 국내에 들어온 외국기업에 사실상의 특혜를 부여함으로써 고용을 촉진함과 동시에 -더욱 중요하게는- 기술이전을 유발해 토종 금융기업을 육성하겠다는 것이다.

이같은 노무현 정부의 의도는 적어도 한미 FTA 금융 부문 협상에서는 충실하게 관철됐다고 본다. 정부가 지금까지 발표한 금융 부문 협상 결과만 놓고 봐도 -그 협상 결과가 사실이라는 전제 하에- 그렇다.

해외 금융회사가 국내에 지점이나 자회사를 두지 않고, 즉 '상업적 주재'를 하지 않고 제공할 수 있는 서비스인 '국경 간(cross-border) 금융서비스' 개방 수위는 FTA 협상 타결 이전인 2007년 3월 수준으로 거의 고정됐다. 설사 한미 FTA가 비준·발효된다고 해도, 국내 법인이 없는 해외 금융회사가 국내 소비자들에게 직접 '예금 및 대출(은행업) 영업을 하거나, 보험 상품과 펀드를 판매하는 것'은 여전히 불가능하다. 한국 측이 '양보'한 것으로 발표된 투자자문, 무역 관련 보험, 국내 펀드 외환자산의 해외 위탁 등도 사실은 지난 김대중 정부 시절에 이미 개방된 부문들이다. 지금까지 발표된 내용이 사실이라면, 정책금융 기관들과 시중은행에 대한 미국의 새로운 개방 요구도 거의 차단했다.

금융허브론의 관점에서 볼 때 이같은 협상 결과는 대단히 고무적인 것으로 인정할 수 있다. 특히, 농업 부문의 협상 결과와 비교해보면 '버리는 자식'과 '키우려는 자식' 간 차별이 섬뜩할 정도다. 미국에는 있으나 한국에는 없는 금융상품 및 서비스, 즉 '신금융서비스' 협상 결과도 역시 외국 금융기관에게 한국에 '상업적 주재'를 하도록 강제하는 기계(奇計)라고 할 수 있다.

물론 타결안 내용 그 자체는 상당히 살벌하다. 미국의 금융회사는 한국에 없는 금융상품을 국내 고객에게 판매하려면 상품별로 우리 금융당국의 인가를 받아야 한다. 그 '무서운' 금융감독원이 신상품 하나하나를 엄격히 심사한 뒤에야 판매 여부를 허용하겠다니 외국 금융회사들에게 죄송할 마음이 들 정도다. 그러나 다른 조건들을 고려하면 그렇지 않다. 예컨대 2009년 시행될 예정인 자본시장통합법에 따르면, 국내의 금융투자회사들은 포지티브 시스템으로, 즉 법률에서 금지하지 않는 것 이외의 모든 금융상품을 출시할 수 있게 된다. 미국 금융투자회사 역시 국내에 상업적 주재를 두기만 하면 한국 회사로 인정받아 동일한 혜택을 누릴 수 있게 된다. 그러나 한국에 지사나 자회사가 없는 미국 금융투자 회사들은 국내 자산운용사를 통해서만, 그것도 신상품 하나하나에 대해 일일이 금융당국의 인가를 받아야만 한국 고객들을 만날 수 있는 것이다. 사정이 이러하다면 미국 금융투자 회사들은 한국에 상업적 주재를 두는 전략을 고려할 수밖에 없을 것이다. 금융허브 정책이 의도한 바로 그것이다.

또한 주목해야 할 것은 “새로운 헌법” ISD(투자자 국가 분쟁 절차)이다. 이 제도는 한국의 정치 경제 체제가 국내외의 투자자들의 “주권”이 관철되도록 구조개혁을 촉진할 강력한 무기가 될 것이다. 금융 부문으로 보자면, FTA 협상 당시 중요한 쟁점이 되었던 것, 업종 및 금융상품의 네거티브 시스템으로의 변경 요구, 금융 서비스 국경 간 거래 허용, 신금융서비스 허용 등이 있다. 하지만 FTA의 금융 부문은 이미 국내에서 독자적으로 진행되고 있는 전술한 각종 금융 개방 및 개혁 조치들을 전제로 한 것이 많아서 함께 생각할 필요가 있다. 그리고 일단 벌어진 자유화 조치는 뒤로 돌릴 수 없다는 소위 래칫(ratchet: 역진 불가 조치) 조항이 FTA 에 포함되어 있다는 것 또한 염두에 둘 필요가 있다.

5. 맺으며: 국민은 [금융 허브]론을 추인했는가

이 [금융 허브] 계획은 도대체 누가 심의했으며 어떤 절차를 거쳐 누구에 의해 승인된 것인가? 여기에서 김대중 노무현 양 정권의 기간 동안 경제 관련 부처에서 큰 역할을 맡았던, 금융 관련의 경제 엘리트 관료들의 역할에 대해 묻지 않을 수 없다. 애초에 이 계획의 기폭제가 되었던 2003년 1월의 [서울 파이낸셜 포럼]의 보고서의 마지막 장에는 그 보고서가 발표된 당시의 [포럼]의 회원 50명과 임원진의 명단이 나와 있다. 회장은  97년 말 전권대사로서 IMF 와 협상을 벌였던 김기환 씨이다. 회원의 명단을 보면 전 경제부총리이자 당시 동부금융그룹 회장 강경식, 재경부 국제 금융 국장 권태신, 재경부 금융 정책국장 변양호, 전 재무부 장관 사공일, 전 재경부 장관 이규성, 전 재경부 장관이자 현 국무 총리 한덕수 등의 이름이 보인다. 금융과 관련된 관료로서는 최고의 자리에 있었던 전현직의 관료들이 어째서 골드만 삭스, 씨티 은행 등의 외국 금융 기관은 물론 우리금융지주를 필두로 삼성생명 삼성증권을 아우르는 국내의 금융 기관의 수장들과 하나의 집단을 형성하여 이토록 포괄적인 국가 개조 계획을 제출할 수 있는가. 그리고 어째서 그 계획은 이후 제대로 토론도 심의도 거치지 않은 채 참여정부 5년간 이토록 정확하게 추진되어 올 수 있었단 말인가.

[서울 파이낸셜 포럼]은 2006년 8월에도 보고서 “국제금융중심지로서의 한국: 당면 우선과제와 중단기 정책목표”를 발표한다. 이 문서는 노무현 정권의 금융 허브 관련 정책들을 냉철하게 평가하고 정말 말년인 2007년에 이루어야 할 구체적 과제들을 제시하면서 이 정책의 성공 여부야말로 정권의 역사적 정당성까지 좌우할 수 있는 것임을 강력하게 주장하고 있다. “참여정부 역시 과거정부처럼 임기를 마치게 되면 한국을 선진사회로 만드는데 어떤 성과를 거뒀는가로 국민들에게 평가될 것임. 참여정부가 지금까지 추진한 많은 정책 중 한국을 금융허브로 만들겠다는 정책이 역사적 견지에서 볼 때 가장 의미 있는 정책이었음. 이렇게 볼 때, 참여정부가 금융허브전략을 임기만료시점까지 차질 없이 추진하는 것이 매우 중요함”(3쪽), “참여정부는 금융허브전략을 추진하는 데 있어 계속 모멘텀을 유지해야 함. 만약 참여정부가 이 보고서에서 제안된 일련의 우선 정책과제들을 실행하여 필요한 모멘텀을 유지하지 못하면, 참여정부는 한국의 지속적인 경제발전을 어렵게 할 뿐만 아니라 후세대로부터도 올바른 평가를 받지 못할 것임”(18쪽).

물론 [금융 허브]론이 과연 실현 가능한 것인가도 큰 쟁점이 되지 않을 수가 없을 것이다. 하지만 그것이 설령 계획대로 실현된다고 해도, 그것이 실행되는 과정에서 국민들의 삶과 국민 경제의 앞날에 얼마나 큰 충격과 변화를 가져올 것인가는 별개로 따져보아야 할 문제이다. 즉 그것의 실현 가능성과 또 실현되었을 때의 편익이 얼마이건, 그것은 항상 그것을 위해 치러야 할 비용이 어느 만큼인가와 비추어서 평가할 수밖에 없는 것이다.

게다가 이러한 편익-비용의 계산을 넘어서서 그것이 구체적인 정치적 기획으로서 추진된다면, 그 비용을 누가 감당하는가 즉 상대적인 이익과 피해의 재분배가 어떤 결과를 낳을 것인가, 그것을 최소화할 수 있는 방법은 무엇이며 그 전 과정을 어떠한 의사 결정의 감시 과정 아래에 두어야 하는가 등등은 실로 중대한 문제가 아닐 수 없다.

금융업에 있어서 수익 추구는 불가결의 일 측면이며, “자산운용업”도 그래서 금융 산업의 한 부분으로서 분명히 존재 이유를 갖는다. 그런데 이것이 금융의 본질이며, 자산운용업을 머리로 삼아 금융 산업 전체를 재편하는 것이 반드시 금융 산업의 “선진화”이며 “합리화”라는 것은 지나친 주장이 아닐 수 없다. 금융은 수익 추구 이외에도 현실의 다양한 산업적 사회적 관계를 매개하는 “유동성(liquidity)”을 제공해야 한다는 공공적인 존재 이유와 목적을 또한 가지고 있다. 이 두 가지가 반드시 서로 적대적 모순 관계로 발전하라는 법은 없지만, 그 두 측면이 항상 어느 한쪽을 추구하면 반드시 다른 한쪽도 “최상으로” 충족된다고 하는 생각은 실로 천진난만한 극단적 자유주의자의 머리에서나 나올 만한 생각이 아닐 수 없다. “자산운용업”을 중심으로 금윰 산업의 구조를 재편한다면, 그것이 “실물”의 산업과 국민 생활에 가져올 충격은 어떤 것인가. 그 결과는 누가 어떻게 관리할 것이며 편익과 비용은 누가 어떻게 평가하고 재분배할 것인가.

지금 우리가 먼저 물어야 할 질문은 [금융 허브]가 현실적인가 아닌가 이익이 얼마나 될 것인가 등등이 아니다. 이렇게 정치적 경제적으로 지극히 예민한 질문들과 문제들로 산적해있는 게다가 국민 경제의 구조 전체 - 금산분리철폐, 자통법, FTA, 국민연금 관리 등의 굵직한 문제들을 상기해보라 - 의 재구조화를 함축하는 이 거대한 기획은 누가 제기했으며 누구의 권위로 인가되었으며 누구의 허락을 받고 추진되고 있는가가 먼저 따져보아야 할 문제이다.

국가 이성(raison d'Etat)의 개념은 숱한 비판을 받아온 바 있지만, 특정한 상황과 조건에서는 분명히 그 존재 가치를 양보해주어야 할 부분이 있다. 예를 들어 집단적인 특수 이익들이 첨예하게 맞서는 가운데에 “공익”이라고 할 만한 것의 추진이 원천적으로 가로막히고 있는 상황에서 국가 이성 그리고 그것의 담지자임을 자임하는 관료 기구가 스스로의 합리성을 내세워서 그러한 특수 이익들의 주장을 초월해버릴 필요도 있을 수 있다. 그렇지 않다면 혐오시설은 어디에도 세울 수가 없으며, 비용이 단기적으로 크게 또 그 분배가 불균등하게 발생하는 하지만 장기적으로 꼭 필요한 정책은 아예 추진이 불가능하게 될 것이다. 여기에서 “국가 이성”의 대표자들인 관료 기구가 스스로의 재량을 가지고 특수 이익이나 시민 사회의 토론의 재가를 받지 않고도 스스로의 정책을 추진해나갈 일정한 독자성을 인정할 근거가 있을 것이다.

그런데 그 독자성의 한계는 어디인가? 앞에서 우리가 본 바와 같은, 경제 정책이라기보다는 일종의 “국가 개조 계획”에 맞먹는 이 거대한 플랜을 시민 사회는 고사하고 의회나 정치권에서조차 다양한 각도에서 심의(deliberation)를 거친 적이 있었는가? [서울 파이낸셜 포럼]이라는 금융 엘리트들의 모임이 내놓은 아이디어가 누구의 입과 귀를 거쳐 토론되었기에 참여정부의 핵심적인 경제 정책이 된 것인가? 이 정도의 깊이와 규모를 가진 계획이 그러한 심의를 거치지 않고서 지금과 같이 철저하게 추진되고 있는 상태를 어떻게 정의해야 할 것인가?

재언하지만, 지금 먼저 논의할 일은 [금융 허브] 계획의 적실성 등이 아니다. 이것이 어떻게 시민들의 광장에서의 토론을 피해간 채 진행되어왔다는 점이다. 즉, [금융 허브]는 지금 “경제 문제”가 아니다. 경제 정책에 관한한 소수의 엘리트 집단과 관료 세력이 민주적 절차와 공론장에서의 토론이라는 장치를 완전히 우회하여 어느만큼 큰 전제 권력을 가지게 되었는가를 보여주는 “정치 문제”요 “민주주의”의 문제이다. 이 문제에 대한 해명이 선결되고 납득할 수 있는 투명한 심의 장치와 절차가 마련하는 것이 가장 먼저 이루어져야 할 일이다.

	발제_2
	경제관료, 투기자본의 감시자인가? 첨병인가?
	장화식 / 투기자본감시센터 정책위원장

1. 회전문 인사(Revolving Door)와 사적이익 추구

1) 회전문 인사

□ '회전문 인사(revolving door)'는 기업을 대변하는 압력단체가 합법적으로 허용된 미국의 특수한 상황에서 만들어진 전문용어이다.

사적영역(the Private)과 공적영역(the Public)을 번갈아 오가며, 공직자가 이전에 몸담은 부처와 관련 있는 기업이나 업계를 대변하는 이익단체의 로비스트가 돼 정부에 기업의 이익을 대변하는 현상을 일컫는 용어다.

□ 일본 - 아마쿠다리(天下り)

일본에서는 아마쿠다리(天下り)라고 낙하산 인사가 회전문인사와 비슷한 뜻으로 사용되고 있다. 아마쿠다리(天下り)는 관청에서 퇴직 후의 간부를 민간회사에 받아들이게 하는 것을 말한다. 실제로 고급관료들은 퇴직 후 지방자치체, 공단 등의 특수법인, 재단, 사단 등의 공익법인, 은행, 제조업 등 민간기업의 간부나 중역으로 재고용되고 있다.

그 정도는 각 성, 청의 실질적인 세력 판도와 밀접한 관계를 갖는다. 재고용된 그들을 통해서 성, 청과 민간기업은 긴밀하게 이어지게 된다. 정보교환, 네트워크라는 면에서 긍정적인 측면을 내세우기도 하지만, 그와 동시에 훗날을 대비한 봐주기 식의 행정과 인맥 형성이라는 부정적 측면이 있다. 대장성과 은행이 대표적인 예이다.

□ 한국 - 낙하산 인사, 모피아

한국의 경우는 오랜 정부우위의 전통과 정부주도의 경제정책으로 관료들의 영향력이 커다. 공기업 및 정부산하기관, 금융기관에 대한 낙하산 인사라는 용어가 회전문인사보다 더 자주 사용 된다.

정부부처 중에서도 재정경제부의 권한이 막강하기 때문에 재경부의 낙하산인사가 특히 문제가 되고, 이들은 모피아(MOPIA)로 불린다. 모피아는 재경부 출신인사를 지칭하는 말로 재정경제부(MOFE, Ministry of Finance and Economy)와 마피아(MAFIA)의 합성어이다.

모피아는 재경부 출신들이 산하기관을 장악하는 것을 마피아에 빗댄 표현으로 흔히 재무관료 출신이 마피아처럼 거대세력을 구축해 경제계를 장악하는 현상을 ‘모피아의 득세’라고 한다. 또한 이들은 '이헌재 사단'과 동일시되기도 한다. 재경부는 외청으로 국세청과 관세청, 조달청 통계청을 두고 있으며, 공적자금관리위원회, 국세심판원, 금융정보분석원(FIU)과 경제자유구역기획단, 지역특화발전 특구기획단 등 소속기관과 한국개발연구원, 대외경제정책연구원, 조세연구원 산업연구원 등 4개의 관련연구소 그리고 제1차관과 제2차관 산하에 국실을 가진 거대한 조직이다.

2) 회전문 인사의 기본 축은 사적이익추구

□ 회전문 현상을 이용하는 인사들의 기본 동기는 사적이익

회전문 현상을 이용하는 인사들의 기본 동기는 공적경험을 기업에 활용하거나 공공성을 추구하는 것이 아니라, 사적이익의 추구이다. 회전문을 이용하는 인사는 기업에 관하여 우호적인 결정을 내린다. 이른바 개혁과 규제완화라는 이름으로 행해지는 기업을 위한 정책들과 법률제도가 그것이다.

□ 미국의 대표적인 회전문 인사는 딕 체니

미국의 대표적인 회전문 인사는 89~93년 미 국방부장관이었던 딕 체니의 경우다. 95년에 헬리버튼(Halliburton) CEO를 거쳐, 2001년부터 미국 부통령으로 재직 중이다. 할리버튼은 이라크 전 이후, 이라크 재건사업프로젝트를 맡았서 엄청난 이익을 챙기고 있다. 클린턴 행정부 시절 재무장관이었던 로버트 루빈도 회전문의 사례다. 골드만삭스 출신인 로버트 루빈은 미 재무장관을 거쳐 현재는 씨티그룹 회장을 맡고 있다.

성시경(희망제작소 연구원), <K-street와 세종로>

헬리버튼(Halliburton)은 한국과는 평택미군기지와 관련이 있는데, 헬리버튼은 자회사인 Kellogg Brown & Root(KBR)로 하여금 2005년 5월에 한국지사를 내도록 했다. 헬리버튼이 한국에 자회사를 내고, 국내기업과 컨소시엄을 구성한 시점은 절묘하게도 한미 양국이 용산기지 이전을 위한 '기술양해각서'를 합의한 2005년 7월보다 두 달 전이다. 바로 KBR에게 한국 유력 업체와 컨소시엄을 미리 구성하도록 점지한 '신통한 보살'은 다름 아닌 용산기지 이전협상의 실무자인 이 모 대령이다. 이 대령은 국방시설본부 대미 사업부장으로 일하다가 2005년 4월 30일 전역하자 그 다음날 즉시 KBR한국지사 사장으로 임명되었다. 그가 KBR한국지사장이 된 것과 KBR이 미군기지 사업관리자 선정 기준에 꼭 맞는 컨소시엄을 구성한 것이 우연일 가능성은 없다. 고 김선일 씨가 소속된 회사 '가나무역'이 바로 KBR의 하청 회사이다.

서정환, 민중의 소리, <평택기지 뒤에 '체니의 헬리버튼'이 있다>, 2006.6.22

□ 미국 : 사적 이익 - 로비공개법을 통한 양성화

미국은 1996년 로비공개법(the Lobbying Disclosure Act)을 시행하고 있다. 로비스트는 관련 정부기관에 등록을 해야 하며, 자신이 수행중인 로비활동의 성격과 목적 그리고 보수 등을 보고해야 한다. 미국 상원의 공공자료국(Senate Office of Public Records)은 지난 2001년부터 인터넷 홈페이지(http://sopr.senate.gov)를 통해 로비보고서를 공개하고 있다.

미국에서 등록된 로비스트는 2006년 2만 513명에 달한다. 그리고 로비스트 가운데는 정치인, 관료 출신과 변호사들이 많다. 조지 미첼 전 민주당 상원 원내총무를 포함해 현재 로비스트로 등록돼 있는 전직 의원만 138명이나 된다. 1993년과 1994년에는 공화당의 윌리스 그래디슨 의원과 민주당의 글렌 잉글리시 의원이 임기 도중 로비스트가 되기 위해 하원을 떠난 일까지 있다. 거물 정치인과 관료 출신 중에는 로비스트로 정식 등록하지 않은 채 실질적으로는 로비활동을 하는 사람들(1996년 대통령 선거에 공화당 후보로 나섰던 밥 돌 전 상원의원 경우)도 많다. 또한 재계에선 전직 관료를 파격적인 조건으로 영입하고 있다.

□ 일본 : ‘족(族)의원’

한국과 마찬가지로, 일본에도 로비 활동을 인정하거나 제한하는 법이 없다. 그 대신 ‘요정 로비’와 정치자금을 빙자한 ‘뇌물공여’가 많다. 이권을 둘러싼 먹이사슬의 중앙에는 정치인이 자리 잡고 있는데, 이는 일본이 내각책임제여서 중앙 부처의 대신이나 장관들이 모두 현직 국회의원들이기 때문이다. 또한 이들을 움직이는 것이 당의 파벌 영수들이기 때문에, 재계의 이권 로비는 당의 파벌영수들에게 집중되고, 관료들도 이를 묵인할 수밖에 없다. 이 때문에 정계-관계-재계의 3자 관계를 ‘철(鐵)의 삼각 구도’라고 부른다.

당의 파벌 영수들 외에 로비의 표적이 되는 사람들은 국회 상임위원회의 ‘족(族)의원’들이다. 이들은 한 상임위에 오랫동안 있는 고참의원들을 말하는데, 한 상임위원회에 오래 있으면 업계 사정에 밝을 뿐만 아니라 관료들에 대한 영향력도 커진다. 이들 의원들을 ‘족(族)의원’이라고 부른다. ‘방위족’ ‘건설족’ ‘문교족’ 등으로 부르는 식이다.

2. 한국 - 공직자 윤리법과 사각지대

1) 공직자 윤리법

관련 공직자 윤리법 조항은 55페이지 참조

□ 우리나라의 공직자 윤리법

공직자 윤리법  - 퇴직공직자가 유관 사기업체에 취업해서 발생하는 폐단을 막기 위해 취업제한 규정을 두고 있다. (법 제 17조) 현재 취업제한 대상자는 공직자윤리법상 제3조의 규정에 의한 재산 등록의무자이다.

1. 일반직 4급 이상에 상당하는 연구관ㆍ지도관

2. 4급 이상의 일반직공무원에 상당하는 직위에 보직된 장학관ㆍ교육연구관

3. 대학(대학에 준하는 각종학교를 포함한다)의 처장ㆍ실장

4. 감사원 소속공무원 중 5급 이하 7급 이상의 일반직공무원 및 이에 상당하  는 별정직공무원

4의2. 부패방지위원회 소속공무원 중 5급 이하 7급 이상의 일반직공무원 및  이에 상당하는 별정직공무원

5. 경찰공무원 중 경정ㆍ경감ㆍ경위ㆍ경사

6. 소방공무원 중 소방령ㆍ소방경ㆍ소방위ㆍ소방장과 지방소방령ㆍ지방소방경ㆍ지방소방위ㆍ지방소방장

7. 국세청 및 관세청 소속공무원 중 5급 이하 7급 이상의 일반직공무원 및 이  에 상당하는 별정직공무원

8. 법무부 및 검찰청 소속공무원 중 5급 이하 7급 이상의 검찰사무직공무원   및 마약수사직공무원

9. 중앙행정기관(소속기관을 포함한다. 이하 이 조에서 같다) 소속공무원 또는 지방자치단체 소속공무원(읍ㆍ면ㆍ동 소속공무원을 제외한다. 이하 같다)중 감사업무를 주된 기능으로 하는 부서(중앙행정기관의 경우에는 정부조직법상 최소단위 보조기관과 그에 상응하는 직급으로 보하는 직위를 말하고, 지방자치단체의 경우에는 조례 또는 규칙상 최소단위 보조기관과 그에 상응하는 직급으로 보하는 직위를 말한다. 이하 이 조에서 같다)에 근무하는 5급 이하 7급 이상의 일반직공무원, 이에 상당하는 특정직공무원 및 별정직공무원과 그 상급감독자

9의2. 중앙행정기관 소속공무원 또는 지방자치단체 소속공무원 중 건축ㆍ토목ㆍ환경ㆍ식품위생 분야의 대민관련 인ㆍ허가, 승인, 검사ㆍ감독, 지도단속 업무를 담당하는 부서에 근무하는 5급 이하 7급 이상의 일반직공무원, 이에 상당하는 특정직공무원 및 별정직공무원과 그 상급감독자

10. 지방자치단체 소속공무원 중 조세의 부과ㆍ징수ㆍ조사 및 심사에 관계되  는 업무를 담당하는 부서에 근무하는 5급 이하 7급 이상의 일반직공무  원, 이에 상당하는 별정직공무원 및 그 상급감독자

11. 제1호ㆍ제2호 및 제4호 내지 제10호의 공무원으로 보할 수 있는 직급  및 직위 또는 이에 상당하는 직급 및 직위에 채용된 계약직공무원

12. 금융감독원의 2급 이상 직원

□ 공직자 윤리법은 재산등록의무자(취업 제한자)의 범위를 지속적으로 확대해 왔고, 적용대상이 되는 사기업체의 범위를 자산 100억, 외형거래 300억원 이상에서 2001년4월 시행령 개정 때는 자본금 50억, 외형거래 150억으로 확대하였다. 또한 취업제한과 관련된 공직재직 기간을 2년에서 3년으로 확대하였다. 이에 따라 현재는 퇴직 전 3년간 일해 왔던 부서의 업무와 밀접한 관련이 있는 '영리사기업체'나 유관 '협회'에 퇴직 후 2년간은 취업을 할 수 없다.

2) 합법적 낙하산 통로로 전락한 공직자 윤리법

□ 공직자 윤리법 규정은 실효성이 없으며, 사문화 되고 있다. 심지어는 합법적인 낙하산 통호로 전락한 느낌이다.

- 왜냐하면 공직자윤리법 제17조 제1항의 단서에 의하면 "공직자윤리위원회의 승인을 얻은 경우는 그러하지 아니하다(취업할 수 있다)"고 규정하고 있으며, 따라서 '공직자 윤리위원회'의 승인만 있으면 얼마든지 취업이 가능하다. 실제로 2004년부터 2007년 9월까지 4년간 취업제한대상 공직자들의 재취업현황 580건이나 됐고, 이런 현상은 2004년 134건, 2005년 168건, 2006년 174건, 2007년 6월 말까지 104건으로 매년 증가하는 추세이다.

반면 공직자윤리위원회로부터 취업제한조치를 받은 사람은 2004년에 없고, 2005년 1명, 2006년 2명, 2007년 5명 총 8명에 불과한 것으로 분석되었다.

한나라당 김정권 의원(행정자치위원회), '고위공무원 재벌 모셔가지 경쟁', 2007.10.15

- 직무관련성의 범위를 지나치게 좁게 해석하거나, 관련성이 있더라도 예외규정을 폭넓게 해석해서 승인해줌으로써 통과의례로 전락시키고 있다.

- 로펌이나 법률사무소는 자본금이나 외형거래의 적용대상에서 제외되므로, 고위공직자의 로펌행은 구멍이 뻥 뚫려 있다. 로펌의 고문이나 혹은 직원으로 다양하게 진출하고 있으며, 김&장 법률사무소가 대표적이다.

□ 결과적으로 퇴직 공직자의 '이해충돌 방지'라는 제도의 취지를 전혀 살리지 못하고 있다.

□ 퇴직공직자들의 최근 4년간 민간기업 취업 현황을 보면 고위공무원들과 권력기관, 힘있는 부처의 공무원인 국가정보원, 국세청, 검찰청, 경찰청 공무원, 금융감독원 출신을 경쟁적으로 재벌기업에서 채용했다.

[표1] 기관별 순위 : 퇴직공무원 민간기업 재취업 현황

<출처: 한나라당 김정권 국회의원>

□ 최근 4년간(‘04년~’07년 현재까지) 민간 기업들이 채용한 퇴직자는, 1위 국방부 73명, 2위 국세청 70명, 3위 금감원 67명, 4위 경찰청 51명, 5위 감사원 34명, 6위 검찰청 32명, 7위 재경부 23명, 8위 산자부 19명, 9위 공정위 15명, 10위 건교부 14명 등이다.

□ 재취업자가 가장 많은 재벌기업은 1위 삼성전자 11명, 2위 우리은행 9명, 3위 삼성물산 8명, 삼일회계법인 8명, 한국항공우주산업 8명, 6위 두산인프라코어 6명, 두산중공업 6명, 삼성화재 6명, 현대차 6명 등으로 나타났다.

[표2]재벌기업별 순위 : 퇴직공무원 재벌기업 재취업현황

<출처: 한나라당 김정권 국회의원>

□ 재벌그룹별로 보면, 1위 삼성그룹이 41명, 2위 현대그룹 29명, 3위 우리금융그룹 22명, 4위 두산그룹 19명, 5위 SK그룹 13명, 6위 LG그룹 12명 등인 것으로 분석됐다.

3) 직무관련성 사각지대 - 금융감독원 낙하산

□ 금융감독원은 금융기관을 검사, 감독하는 기구이다. 따라서 퇴직자들의 '이해충돌'문제가 발생할 가능성이 가장 높은 직종이다.

금감원 2급 이상은 공직자윤리법상 퇴직 후 2년간, 퇴직 전 3년 이내 소속 부서 업무와 ‘밀접한 관련’이 있는 민간업체 등에 취업할 수 없다.

□ 그러나 금융감독원은 공직자윤리법상 취업제한인 업무의 '밀접한 관련'을 피하기 위해 금융감독원 2급 이상 고위직 출신 가운데 상당수가 퇴직 직전 인력개발실이나 총무국, 소비자보호센터 등 금융 감독 업무와 직접 관련이 없는 부서로 이동했다가 금융회사 감사나 대표이사로 자리를 옮긴 것이 드러났다.

이에 따라 금감원이 ‘낙하산 인사’에 대한 사회적 논란을 피하기 위해 ‘경력 세탁용 편법 인사’를 한 것이라는 의혹이 제기되고 있다.

□ 금감원이 9일 국회 정무위원회 김정훈(한나라당) 의원에게 제출한 ‘퇴직 임직원 금융기관 재취업 현황’ 자료에 따르면 금감원이 설립된 2001년 이후 퇴직한 2급 이상 고위직은 모두 141명으로 이 중 83명이 금융회사에 재취업한 것으로 집계됐다.

특히 83명 가운데 51명은 퇴직 직전 인사에서 인력개발실, 총무국, 소비자보호센터 등에 배치됐던 것으로 나타났다. 더구나 83명 중 68명은 퇴직 바로 다음 날 은행, 보험사, 증권사의 감사 등으로 옮겨 가 현직에 있는 동안 감독 대상인 금융회사와 재취업을 협의한 것이 아니냐는 비판마저도 나오고 있다.

동아일보, <금감원 고위직 퇴직 직전 금융감독 무관부서 배치 '경력세탁', 금융사 직행 논란 피하기?>, 2007.9.10

□ 이에 대해 금감원은 바로 보도 해명자료를 배포하고, "금감원 인사는 전문성과 경력을 고려한 적재적소 배치를 원칙으로 하므로, 취업을 위해 근무경력을 세탁하는 일은 발생할 수 없다"고 해명하였다.

그리고, "금감원 임원 및 2급 이상 직원은 공직자윤리법」상 퇴직 후 2년간, 퇴직 전 3년 이내 소속부서 업무와 ‘밀접한 관련’이 있는 영리사기업체 등에 취업할 수 없다"고 강조하면서, "업무관련성 여부에 대해 정부공직자윤리위원회의 확인을 받아 취업을 하고 있다"고 밝혔다.

또한 "최종 경력이 인력개발실, 소비자보호센터 등인 금융회사 취업자의 동 부서 근무기간이 대부분 1년 내외로, 인력개발실, 소비자보호센터 등이 퇴직 전 3년간 경력을 관리하기 위한 목적으로 운영되었다고 볼 수 없다"고 강변하였다.

[표3]2007년 금융회사에 재취업한 금감원 고위직 현황

이름(직급)	퇴직 당시 부서	취업 금융회사	퇴직일	취업일
김용걸(1)	소비자보호센터	동양생명보험 감사	1월5일	1월18일
노명환(2)	소비자보호센터	하나로상호저축은행 감사	2월27일	3월20일
정제풍(1)	인력개발실	부산은행 감사	3월19일	3월22일
박해균	검사지원국	현대스위스저축은행 감사	3월19일	3월20일
정태철(임원)	부원장보	하나은행 감사	3월21일	3월22일
한복환(1)	총무국 소속파견	광주은행 감사	3월23일	3월26일
김명호(2)	소비자보호센터	KB신용정보 감사	5월10일	5월11일
김기훈(2)	소비자보호센터	대신증권 감사	5월23일	5월25일
송시영(1)*	인력개발실	동양종금증권 감사	5월23일	5월25일
하위진(2)	인력개발실	한화증권 감사	5월23일	5월25일
방영민(임원)	감사	서울보증보험 사장	5월27일	6월20일
손광기(1)	인력개발실 교수	삼성화재보험 감사	5월30일	5월31일
최일규(2)	검사지원국	교보증권 감사	5월31일	6월1일
유병태(1)	총무국 소속	대우캐피탈 감사	6월7일	6월8일
이순관(2)*	소비자보호센터	미래에셋생명보험 감사	6월7일	6월8일
이인욱(1)	인력개발실	현대캐피탈 감사	6월7일	6월8일
이상일(2)	소비자보호센터	메리츠화재 감사	6월13일	6월14일
이원관(2)	검사지원국	CJ투자증권 감사	6월14일	6월15일
신영태(2)	비은행검사1국	KB자산운용 감사	6월26일	6월27일

* 취업제한 조치자임(송시영, 이순관)

<김정훈 의원실, 재구성>

[표4] 금융기관(증권사)의 금감원 출신 감사현황(2007년 현재)

회사명	감사 성명	금감원직책	비고
교보증권	최일규	검사지원국
굿모닝신한증권	정기승	은행감독국장
대신증권	김기훈	조사1국팀장
대우증권	김영록	회계감독2국장
신영증권	김성기	조사2국부국장
서울증권	유병철	자산운용감독국장
우리투자증권	김호용	총무국(교수)	공시감독국장
골든브릿지	김병욱	검사총괄국 실장
하나IB증건	박윤호	총괄조정국 국장
한화증권	하위진	인력개발실 교수
신흥증권	이청재	감사실 팀장
동양종합증권	송시영	금융감독원
삼성증권	연해철	인력개발실 교수	조사2국장
동부증권	하정원	증권검사국팀장
CJ투자증권	김용대	조사2국시니어팀장
미래에셋증권	박진규	금융감독원
키움증권	최병용	금융감독원
이트레이드증권	심형구	금융감독원

*삼성증권 - 서울지방국세청장, 김&장 고문 이주석 : 사외이사

[표5] 금융기관(은행)의 금감원 출신 감사 및 임원현황(2007년 현재)

은행명	성명	금감원 및 정부 직책	은행직책
우리은행	박병원	재정경제부 차관	우리금융지주회장
	최경수	재경부 세제실장, 조달청장	사외이사
	박해춘	LG카드 사장	이헌재사단
씨티은행	이길영	금융감독원 비은행감독국장	감사
하나은행	정태철	금융감독원 부원장보	감사
국민은행	김기홍	금융감독원 부원장보	수석부행장
부산은행	정제풍	금융감독원 증권검사2국장	감사
대구은행	허병준	금융감독원 은행검사1국 시니어팀장	감사
광주은행	한복환	금융감독원 신용관리팀장	감사
경남은행	박증환	감사원3급	감사
전북은행	최상훈	금융감독원 기획조정국	감사
한국산업은행	김창록	금융감독원 부원장	총재
수출입은행	양천식	금감위부위원장	은행장

[표6] 금융기관(손해보험)의 금감원 출신 감사 및 임원 현황(2007년 현재)

보험회사명	성명	금감원 및 정부 직책	보험사 직책
메리츠화재해상보험	이상일	금감원 보험검사1국팀장	감사
한화손해보험	금명조	감사원 특별조사국3과장	감사
삼성화재해상보험	손광기	금융감독원 보험검사1국장	감사
현대해상화재보험	김종성	보험감독원 부원장	감사
LIG손해보험	유흥수	금융감독원 부원장보	감사
서울보증보험	방영민	금융감독원 감사, 재경부 금융정보분석원장	사장
코리안리재보험	유양기	금융감독원 보험검사1국장	감사

□ 금융기관과 금융시장을 감독하고 규제해야할 금감원이 금융기관의 감사자리를 독차지 한다면, 퇴직 후 일자리를 보장하는 업계를 의식하는 정책을 할 가능성이 있다.(금융회사와 소비자간 분쟁에서 금융회사이익만 대변 가능성)

또한, 금융기관 감사시 금융기관 현직 감사가 과거 자기 직장의 선배인 경우가 됨으로써 검사나 감독 업무 제약(비공식로비스트나 방패역할) 된다.

3. 투기자본, 관료, 엘리트의 삼각동맹

투기자본은 관료와 사회의 엘리트집단(변호사, 회계사 등)과 결탁하여 비공식적 의사결정을 만들어 내고, 정부의 공식의사결정기구를 통해 형식적 정당성을 갖추어 갔다. 이 과정에서 은행의 주주총회, 금융감독위원회의 승인 등은 무력화되고 들러리로 전락하였다. 이것을 정부 관료와 투기자본과 엘리트의 ‘3각 동맹’이라고 부른다.

1) 투기자본

□ 누가 투기자본인가?

투기자본은 ‘외국자본’과 종종 동일시된다. 투기자본이라 불리는 수많은 자본이 해외에 본거지를 둔 외국에서 들어온 자본이었기 때문에, 외국자본과 투기자본이 동일시되는 현상이 나타났다. 그렇지만 동일하지가 않다. 나아가 국내자본이 투기적이지 않다는 의미가 아니다. 지금은 국내자본의 외국자본 ‘따라하기’가 진행 중이다. 자본의 크기에서 문제가 크게 부각되지 않을 뿐이지 폐해나 행태는 고스란히 닮아있다.

금융부분에서 재무적 투자자와 전략적 투자자라는 용어를 사용한 적이 있다. 재무적 투자자란 단기적인 자본차익(투자수익)을 노리고 들어오는 투자자로서 헤지펀드나 사모펀드(PEF), 뮤추얼펀드를 일컫는 용어였다. 반면 전략적 투자자란 은행 등 금융기관이 시너지목적으로 투자하는 장기투자로서 이들을 구분하였다.

우리나라도  2007년 1월 현재 등록된 PEF규모가 28개 펀드에 5조8천억 원에 달한다. 국민연금 및 퇴직연금이 급성장하고 간접투자가 활성화되면서 뮤추얼펀드 및 PEF시장이 확대될 전망이고, 연기금들은 수익률 제고 및 투자수단을 다양화하는 추세이다. 이를 위해 헤지펀드나 사모펀드 등에 위탁하는 추세가 늘어나고 있다. 금융기관도 수익성 제고를 위해 헤지펀드나 사모펀드에 투자하는 금액이 증가하고 있다.

금융감독원, ‘사모주식투자펀드(PEF) 등록 현황’

결국, 재무적 투자자 뿐 만 아니라 전략적 투자자도 점점 재무적 투자자의 형태를 닮아가거나 재무적 투자의 비중을 확대하고 있다. 이것은 투기자본이라고 불리는 자본이 본래적 형태 뿐 만 아니라 규제의 정도(감시의 정도)에 의해서도 그 얼마든지 변모할 수 있다는 것을 보여주는 것이라고 할 것이다

2) 삼각동맹의 형성 동인 - 이해관계의 일치

□ 투기자본의 행태와 폐해를 가장 극적으로 보여주는 사례가 론스타 사태이다. 론스타 사건은 투기자본이 자신들의 이익을 위해 어떻게 하는 지를 잘 보여주고 있다. 이 ‘부정과 부패’를 규명하기위한 활동은 ‘외국자본에 대한 공격’이나 ‘편협한 민족주의’로 매도당하거나 심지어 ‘정서법(culture law)’으로 호도되기도 한다.

□ 헤지펀드나 사모펀드 등 투기자본이라 불리는 펀드들은 정재계 인사를 영입하여 로비에 활용하고 있다. 영국의 센토러스 캐피탈(Centaurus Capital)은 전 스페인총리와 전 영국재무장관을 영입했다. 로렌스 서머스 전 미 재무장관도 헤지펀드 사장이다. 블랙스톤에는 폴 오닐 전 미국 재무부장관이 2003년부터 고문으로 활동하고 있으며, 브라이언 멀로니 전 캐나다 총리는 이사이다. 칼라일그룹에는 조지 H.W.부시 전 미국대통령과 제임스 베이커 국무장관을 고용하고 있다. 존 스노 전 재무장관은 사모펀드 서버러스 회장이고, 댄 퀘일 전 부통령은 이 업체 국제투자부분 회장이다. 매들린 올브라이트 전 국무장관은 아예 올브라이트 캐피탈매니지먼트라는 헤지펀드를 만들었다. 우리나라의 경우 투기자본이 로펌을 활용해서 문제를 해결하고 있는데, 이는 대형 로펌에는 전직고위관료들이 고문으로 포진해 있기 때문이다. 일부 관료들은 사모펀드를 설립해 운영하기도 한다.

센토러스 캐피탈은 운용규모 45억 달러의 헤지펀드로 1996년부터 2004년까지 스페인총리를 역임한 호세 마리아 아즈나르와 1993년에서 1007년까지 영국 재무장관을 역임한 켄 클락크 등으로 자문위원회를 만들었다.

로렌스 서머스는 1997년 IMF외환위기 당시 IMF 구제 금융협상 패키지를 디자인 한 인물이고, 당시에는 로버트   루빈 장관 밑에서 부장관을 맡고 있었다.

서버러스는 클라이슬러 자동차를 인수하기도 한 펀드이다.

□ 이렇게 사모펀드나 헤지펀드가 거물급 ‘얼굴마담’을 영입하는 목적은 ‘규제완화와 로비’이다. 또한 이들을 내세우면 펀딩(돈을 끌어 모으는 것)에도 유리하기 때문이다. 이들은 ‘투기자본의 방패’라고 할 것이다. 결국 투기자본과 관료와 퇴직 엘리트 집단(전직관료 및 로펌의 변호사와 고문 등)의 3각 동맹이 이루어지는 것이다.

3) 삼각동맹의 또 다른 요인 - 신자유주의 이데올로기

구미의 오리온 전기는 2005년 10월 30일 청산되었다. 그 이유는 정리해고를 넘어서 기업 청산을 하는 펀드(MP)로 오리온전기가 매각되었기 때문이다.  오리온전기의 M&A 주관사는 KDB 파트너스이다. KDB&PART- NERS(K&P)가 정식명칭이고, 국내의 구조조정 전문회사(CRC)이며, 사장은 우병익이다. 그는 강경식 전 경제부총리의 비서관과 재경부 은행제도과장을 거쳐 2000년 5월 KDB 론스타의 사장이 되었다.

KDB 론스타는 론스타 펀드와 산업은행이 각각 35억원씩 50:50으로 합작투자해서 2000년 5월 만든 기업구조조정 전문회사이다. 론스타는 2003년 12월31일 지분을 전부 매각했다. 그리고 그 지분을 바로 우병익 사장이 사들여서 국내 구조조정 전문회사인 KDB 파트너스를 만든 것이다.

KDB 파트너스를 만들 당시 “한국판 론스타를 한번 만들어 보고 싶습니다”라고 이야기 하였다. 그리고 K&P의 컨소시엄을 구성 할 때도 직원 20명을 동참시켰다. ‘함께 나누어야 성공한다’는 론스타의 경영기법을 모방한 것이다. “앞으로 론스타처럼 국제적인 큰손 역할을 할 수 있는 ‘한국의 론스타’를 만들고 싶습니다. 이익만을 추구하는 기업이 아니라 명예와 가치를 함께 추구하는 기업 말입니다. 그게 제 꿈입니다.” 이 말이 우병익 K&P사장의 인터뷰다.

서울신문, 2004.6.7일자 기사 참조

감사원 관계자에 의하면 론스타는 2003년 외환은행을 인수할 때 론스타코리아의 임직원들을 동참시켰고, 그들도 론스타와 함께 대박의 꿈에 부풀어 있다.

우병익 사장은 론스타의 외환은행 인수과정에 기여한 공로로 외환은행장에 도전했다는 루머가 있었다고 한다.(2006.4.29자 조선일보) 재경부의 은행제도과장 이력이 그것을 가능하게 하였을 것이다.

4) 우리나라 대표적 회전문 인사 - 이헌재 사단과 한덕수 국무총리

□ 이헌재 부총리와 '이헌재 사단'

1969년 재무부 기획관리실 이재국에서 5급 공무원을 시작한 후 1973년9월 대통령 경제비서실→1978년 6월 이재국 재정금융심의관으로 있다가 1979년 9월 퇴직한 이헌재 전 부총리도 대표적인 회전문 인사이다.

그는 1984년 대우반도체 대표이사 전무→1985년 기업금융정보센터 사장→1991년 증권관리위원회 상임위원을 거쳐 1998년 3월부터 2000년 1월까지 초대 금융감독위원회 위원장을 역임하였고 2000년 1월부터 2000년 8월까지 재정경제부장관을 하였다. 그런데, 금감위원장이 되기 전에 김&장 법률사무소의 고문으로 있었다.

2000년 8월 재경부장관 퇴직 후 2001년 11월부터 또다시 김&장 법률사무소의 비상임고문으로 일했다. 그리고 2004년 2월 부총리 겸 재정경제부 장관에 취임하였고, 2005년 3월 퇴직하자마자 또다시 김&장의 고문으로 들어갔다. 공직과 로펌의 회전문을 거치면서 '이헌재 사단'이라는 한국의 모피아를 만든 것이다.

□ 한덕수 국무총리

우리나라의 대표적 회전문 인사는 한덕수 국무총리이다.

1970년 행정고시 합격한 이후 2001년 11월부터 2002년7월 20일까지 대통령비서실 경제수석비서관으로 근무하였다. 퇴직 후 2002년 11월~2003년 7월까지 김&장 법률사무소 고문으로 재직하다 2003년 7월 산업연구원 원장 →2004년 2월 국무총리 국무조정실장→ 2005년 3월부터 2006년 7월 부총리→ 2007년 4월 국무총리 취임하였다.

한덕수 총리는 2002년 11월부터 2003년 7월까지 8개월간 김&장 법률사무소의 고문으로 일하면서 월 1,700만원의 월급을 받았다. 한편 론스타펀드는 2002년 10월부터 외환은행 매입 작업을 시작해서 2003년 7월 본계약에 서명하였다. 또한 김&장 법률사무소는 한덕수 국무총리를 총리 취임 직전까지 고문으로 선임하였는데, 외국계 금융기관들이 2004년부터 2007년 6월까지 쓴 총 535억원의 법률자문료 가운데 73%에 이르는 393억원을 독차지했다. 법률 자문건수에서도 김&장은 총 4,995건 가운데 2,987건으로 60%를 차지했다.

5) 확산되고 있는 회전문 인사

□ 고위공무원단 제도

국내에 도입되고 있는 새로운 공직 인사제도는 회전문 인사를 제도화시키고 있다. 대표적인 제도가 고위공무원단제도와 정부와 민간의 인사교류제도인 민간근무 휴직제도, 그리고 개방형 공무원 임용제도이다.

고위공무원단제도는 고위직의 개방과 경쟁을 확대하고 성과책임을 강화하기 위해 중앙인사위원회가 도입하는 인사관리 정책이다. 고위공무원단 직위중 일정비율을 민간과 공무원이 경쟁하는 개방형 직위로 운영되고 일부는 소속부처를 불문하고 공무원간의 경쟁을 통해 공모형태로 운영된다. 특히, 개방형 직위는 공적영역과 사적영역을 오가는 회전문 현상이 제도화될 것이다.

□ 민간근무 휴직제도

‘민간근무 휴직제도’는 공무원이 민간부분의 업무수행방법 ․ 경영기법 등을 습득하여 공직에 도입하고, 민간부분은 전문지식 ․ 경험을 활용함으로써 민 ․ 간관 이해증진 및 상호발전을 도모하기 위하여 2003년부터 시행된 제도이다.

민간근무 휴직제도는 정부와 민간영역 간의 대표적인 인사교류제도인데, 이와같은 인사교류제도는 중간관리자에게까지 회전문을 확대할 것이다. 왜냐하면 중간관리자가 공직실무의 중추역할을 수행하고 있으며, 다시 복귀한 공무원들이 어떤 정책결정을 할 것인지는 민간기업에서 예측이 가능하기 때문이다.

□ 이미 공정거래위원회의 경우 이러한 폐단이 구체적으로 드러나고 있다. 작년에 민간근무휴직제를 악용하여 직원이 업무와 연관된 대기업에 근무하면서 거액의 연봉을 받고, 청탁과 함께 고급 승용차와 거액의 뇌물을 받는 등 비리행위로 지난해 공정위 전체 직원의 10%에 육박하는 43명이 징계를 받았다. 이러한 현상은 공정위 직원들이 휴직기간 중 민간기업에 근무하다가 다시 공정위에 복귀하는 회전문 인사가 주원인이며, 퇴직 후 비싼 몸값을 받고 로펌이나 민간 기업에 재취업함으로써 전현직간 공생관계를 형성하는 것이 그 원인이라 하겠다.

4. 삼각동맹의 결정체 - 김&장 법률사무소

1) 김&장 법률사무소와 퇴직관료

한국에서 이러한 형태를 가장 잘 보여주는 곳이 바로 김&장 법률사무소이다. 김&장 법률사무소는 설립자인 김영무 변호사와 장수길 변호사의 성씨를 따서 이름을 지은 법률사무소를 말한다. 미국의 링컨 카플란이 쓴 책 Skadden : Power, Money, and the Rise of a Legal Empire(1994. 11)가 있다. 카플란 이 책에서 ‘수완을 발휘하던 1980년대에 사업에 관한 법률이 법률 사업이 되었다’고 기술하고 있다(the law of business became the business of law). 법률자체가 하나의 거대 사업으로 변화되어 기업이 되었다는 것이다.

김&장 법률사무소를 ‘법조계의 삼성’이라고 표현하고 있다. 그러나 이제 단순히 법조계의 일등이라는 범위를 벗어나 그 자체가 하나의 비즈니스 영역이 되었고, 한국사회의 제국(Empire)을 구축하고 있다고 하겠다. 그리고 이러한 의미에서 미국의 스카덴(Skadden Arps)과 한국의 김&장 법률사무소가 만나는 것은 필연이라고 할 것이다. 그들은 투기자본 Lone Star를 통해 만났던 것이다.

Lone Star 펀드가 2003년 외환은행을 인수하고자 할때 선임한 대리인이 미국에서는 Skadden Arps가 맡았고, 한국에서는 김&장 법률사무소가 맡았다.

김&장 파워의 원천중의 하나가 국가 고위 관료출신의 고문을 들 수 있다. 오랜 기간 국가 공무원을 하면서 키운 전문지식을 활용한다는 장점에도 불구하고, 학연과 고시 기수로 끈끈하게 얽혀있는 공직사회의 특성을 감안하면 비공식적인 로비창구로 활용된다는 비난에 직면하고 있다. 특히, 경제부처(재경부, 금감위)나 공정거래위원회, 금융감독원, 국세청 등 법률사무소의 업무처리와 긴밀히 연관되어 있거나 돈을 다루는 부처 출신이 유독 고문으로 재직하는 경우가 많다.

[표 7] 김&장의 전․현직고문

성명	최종 직위	고문료	비고
이헌재	경제부총리	2003년, 4억2천만원
한덕수	국무조정실장	2004년, 월 1천7백만원
김순배	금융감독원 신용감독국장(1급)	2006년, 월 2천3백만원	2006.4
서영택	건설교통부장관, 국세청장		세무사
최병철	국제조세관리관	2005년, 월 3천2백만원
구본영	OECD대사, 과학기술처장관		1998
최명해	국세심판원장	2006년, 월 3천5백만원
김병일	공정위 부위원장
황재성	서울지방국세청장	2005년, 6억9천만원
이주석	서울지방국세청장	2005년, 4억1천만원
원봉희	재경부		미국변호사
전형수	서울지방국세청장	2005년, 월 3천4백만원
한승수	주미대사, 부총리		제프리 존스 파트너 ‘파란 눈을 가진 한국인’이라는 제프리 존스의 추익한 모습이 최근 드러났다. 투기자본감시센터는 매주 월요일 진행되는 ‘론스타재판’을 감시하고 방청기를 작성하고 있다. 2007년 10월 1일 ‘유회원 론스타 코리아대표의 외환카드 주가조작 사건’에서 검찰심문 가운데 “재경부에 대해 론스타의 외환은행 인수자격문제 해결을 위해 로비가 필요하고, 론스타와 김&장 법률사무소, 제프리 존스 사이에 이메일이 오갔으며, 로비대금 흥정(350만달러 내지 200만달러)이 있었다”는 내용이 있었다. 실제로 제프리 존스는 김진표 부총리와 2003년 6월15일 6월 골프회동을 했고, 7월22일 김진표 부총리 블룸버그 인터뷰, 7월 28일 외환은행 매각 당사자 합의에 이르렀다. 일부언론에서 자신의 취재인양 기사를 작성하기도 했고, 검찰도 10월 8일 언론에 재판 심문내용 일부를 공개하기에 이르렀다. (투기자본감시센터 홈페이지 www.specwatch.or.kr)
전홍렬	재경부	2003년, 4억6천만원
현홍주	미국대사		한미재계협회
최경원	법무부장관		변호사
양수길	OECD대사
윤종규	국민은행 부행장
제프리 존스	주한 미상공회의소 회장		미국변호사

(자료:임종인 의원, KBS)

고문뿐만 아니라 3각동맹의 핵심고리중 하나는 고위 관료출신들의 김&장 진출이다. 이들은 관료시절의 경력과 직위에 따라서 다양한 직책을 가지면서 김&장의 고객(client)을 위하여 ‘고품질 서비스’ 제공에 일조하고 있다.

뉴스메이커 2006.12.12자, ‘집중해부 김&장 론스타 커넥션’

김&장에서 채용하는 인력은 주로 재무․세무․금융․공정위 등 경제부처에 집중되어 있다. 김&장 홈페이지의 검색결과 2006년 5월말 현재 고위공직자 출신은 65명에 달한다. 국세청 출신 23명, 재경부 9명, 관세청 5명, 산자부 6명, 노동부 3명, 금감원 6명, 감사원 2명, 공정위 4명, 그리고 외교부, 문광부, 국무조정실, 보건복지부, 정통부, 한국은행, 국방부 출신이 각각 1명인 것으로 드러났다.

[표 8] 김&장에 몸담고 있는 전직 관료들

부처	이름	주요경력	김&장 입사 시기	비고
재경부 (9명)	이헌재	재정경제부 장관	1997.3	3차례 고문
	원봉희	재경부 금융총괄국장	1999.4	고문
	임동빈	경제조사관, 증권업무담당관실	1997.9
	김관영	감사담당관실	2002.2
	성수용	조세지출예산과장	2005.3
	최명해	국세심판원장	2006.2.1	고문
	김기태	부동산 실무기획단 부이사관	2005.5	고문
	양동철	재정경제부 사무관	2006.7
	진재창	재정경제부 서기관	2006.8

부처	이름	주요 경력	정부 퇴직시기	비고
공정거래 위원회 (4명)	김병일	부위원장(차관급)	2002.2	고문
	이조익	5급(심판관리 3담당관실)	2002.9	실장
	윤주선	4급(조사1과)	2005.2	실장
	김재우	4급(서울사무소 총괄과장)	2006.6	전문위원

부처	이름	주요 경력	김&장 입사시기	비고
관세청 (5명)	김기인	관세청장(1991)	1997.8.1	고문
	홍순걸	관세청 감사관	2004.2.1	고문
	김성환	7급	2001.4.1	실장
	윤동호	7급	1997.8.1	실장
	김화섭	7급	2001.9.1	실장

부처	이름	주요 경력	비고
국세청 (23명)	서영택	국세청장, 건설부 장관	국세동우회 회장
	황재성	서울지방국세청장(1급)	고문
	이주석	서울지방국세청장(1급)	고문
	전형수	서울지방국세청장(1급)	고문
	최병철	부산지방국세청장,국제조세관리관(2급)	고문
	손태형	인천세무서장(2001)
	박종화	중부지방 국세청(1997~2000)
	류건우	국세청(1976~1998)
	김진웅	국세청 국제업무과, 국세심판원
	김형동	국세청 국제조세 (5급)
	박헌세	국세청 법인납세 (5급)
	신도선	서초세무서 조사1과장 (5급
	조철민	서울청 국제거래 (6급
	손경수	국세청 법인납세 (7급)
	박헌세	국세청(1983~2005)
	박호규	서울지방국세청 조사4국
	신도선	서초세무서(2004)
	정성윤	국세청(1986~2000)
	이길안	국세청 국세조세과	론스타부실채권 취득 세무자문
	장재순	재무부 국제조세과
	이종선	국세청(1991~1998)
	장세원	부산지방 국세청장
	최선집	국세청 고문변호사, 국세청 국세 심사위원

금융감독원의 경우 공직자윤리법성 취업제한 대상자는 임원 및 2급 이상 직원이다. 이에 따라 취업제한대상자가 아닌 경우 취업 내역을 정확히 파악할 수 없다고 국회의 질의에 답변하고 있다.

부처	이름	주요 경력	김&장 입사시기	비고
금융 감독원 (6명)	김순배	신용감독국장(1급)	2006.4	고문
	전승근	총괄조정국 수석조사역	2005.11	신설금융팀
	허민석	조사1국 수석조사역	2006.3
	김금수	은행검사1국 수석조사역	2006.4
	한경호	조사1국 선임조사역	2006.5
	권태훈	총괄조정국 선임조사역	2006.8

부처	이름	주요 경력	김&장 입사시기	비고
산업 자원부 (6명)	안완기	투자진흥과	1999	미국변호사
	이진환	투자정책과장	1999	미국변호사
	박종길	감사담당관실	2001
	신명철	주 상하이 영사	2002
	전경석	수출입조사과장	2002	변리사
	조문성	원자력산업과장	2002	미국변호사

부처	이름	주요 경력	비고
노동부 (3명)	서상선	서울지방 노동청장(1992)	대한상공회의소 고문
	서영삼	부산 동래지방노동사무소장 (2001~2003)
	김종오	서울 중부지방노동사무소 고용보험과장

부처	이름	주요경력	입사시기	비고
청와대 (3명)	신현수	민정수석실 사정비서관	2005.11	변호사
	박정규	민정수석비서관	2005.4	변호사 (재합류)
	서덕일	정책기획실(1998)		국정원 미국담당관

기타 및 각 부처 출신은 아래와 같다.

부처	이름	주요경력	비고
외교통상부	박태용	외교통상부	주한미상공회의소 회원
문화관광부	신창환	문화관광부 저작권과(2004)
정보통신부	안준성	정보통신부 통상법률자문관(2004)	미국변호사
국무조정실	이성엽	국무조정실 서기관(2002)	미국변호사
보건복지부	이재현	보건복지부(2001)
감사원	이종광	감사원 제1국 제2과(국세청 담당)
감사원	정영민	감사원 부감사관, 국세청담당

2) 김&장 법률사무소와 투기자본

김&장 법률사무소와 투기자본은 거의 동반자 관계이다. 그리고 김&장의 역할은 수많은 논란을 낳고 있다.

관료들은 퇴직 후 김&장 법률사무소에 취업하면서 투기자본을 위해 일하고 있다. 의뢰인을 위해서 일한다는 명분을 내세우지만, 변호사도 아닌 고위공직자들이 공직생활에서 배운 자신의 전문성을 투기자본의 돈과 맞바꾸는 것이다. 투기자본이 공공성에 대한 공격과 노동자에 대한 해고와 구조조정, 비정규직 확산과 저임금을 통해 수익을 창출하는 것이니 만큼, 이들이 받는 엄청난 보수는 결국 비정규직과 해고자, 공공성 파괴로 인한 피해자들의 눈물인 것이다.

[표 9] 논란이 되는 기업 M&A와 김&장의 역할

시기	인수합병 내용	김&장의 역할	외국펀드 차익 규모 (논란의 내용)
1999.12.24	제일은행 뉴브릿캐피탈 매각	법률대리	뉴브릿지 1조1,500억 차익 (외국 사모펀드와 풋백옵션)
2000.9.8	한미은행 칼라일 펀드에 매각	법률대리	칼라일 7,000억 차익 (실질적으로는 사모펀드의 은행인수 여부 논란)
2004.3.26	씨티은행의 한미은행 인수	법률대리
2003.4	골드만 삭스의 진로파산 신청	파산신청 대리	골드만삭스 6~7천억원대 차익 (소송수행 주체, 내부정보 이용 여부, 수임료 규모 등)
2003.7	SK-소버린자산운용 경영권분쟁	소버린 주식 취득신고 대리	소버린 8,000억대 차익 (내부정보 이용여부와 외국인투자촉진법 위반, 주가조작 논란)
2003.9.26	외환은행 론스타로 매각	법률대리	론스타 4조5천억원 차익 예상 2006.11. 24일 계약 파기 (불법 매각, 불법 로비 등 불법성 논란)
2006.3	론스타와 국민은행 동시대리	법률대리

이렇게 해서 김&장 법류사무소가 올린 매출액은 2005년도에 3,700억원 정도이다. 그리고 아무도 매출액의 정확한 규모를 알지 못하고, 수익의 배분 등은 철저히 비밀에 붙여져 있다.

3) 공정거래위원회와 민간근무 휴직제도

‘민간근무 휴직제도’ 시행 이후 공정위의 민간근무휴직제도 파견자는 총 15명이고, 이 중 8명은 근무를 마치고 공정위에 복귀했고, 현재는 7명이 민간 기업에서 근무 중이다. 그런데 이들 총 15명중 10명이 공정거래법 위반 업체들의 법률대리인으로서 나서고 있는 로펌에 취업했고, 로펌에서의 담당업무 역시 법률자문 및 상담을 주로 담당하고 있음이 밝혀졌다.

[표10] 공정위 민간근무 휴직자 현황표 - 2003년

성명	직급	휴직 전 담당업무	휴직 후 담당업무	현재업무	휴직업체 및 휴직기간	민간업체 담당업무
이석준	4급	표시광고과장	기업집단과장	퇴직	김&장 법률사무소 2003.1.6~2004.1.5	법률자문
한철수	3급	총괄정책과장	제도개선 기획단	카르텔 조사단장	김&장 법률사무소 2003.12.20~2004.12.29	법률상담
박귀찬	4급	독점관리과장	재정협력팀장	재정협력팀장	(주)포스코 2003.12.24~2005.12.23	부사장보좌역
채규하	4급	기업집단과장	기업집단과장	기업집단팀장	법무법인 태평양 2003.12.23~2005.12.22	공정거래법자문
김준범	4급	공정위 위원장비서관	소비자정보팀장	소비자정보 팀장	삼성카드(주) 2003.12.22~2005.12.21	경영층 보좌

(자료 : 공정거래위원회)

[표10-1]공정위 민간근무 휴직자 현황표 - 2005년

성명	직급	휴직 전 담당업무	휴직 후 담당업무	현재업무	휴직업체 및 휴직기간	휴직시 담당업무
박정원	4급	국제협력과장	유통거래과장	퇴직	법무법인율촌	변호사
김재중	4급	국제협력과장	심결지원1팀장	심결지원1팀장	법무법인세종 2005.10~2006.1.9	선임연구원
송상민	4급	약관제도과장	서비스카르텔팀장	서비스카르텔팀장	김&장 법률사무소 2005.1.5~2006.1.4	변호사
양우평	5급	조사1과 행정사무관	파견 중	파견 중	법무법인 바른법률 2005.1.5~2006.12.31	경제분석실장
최정열	3급	조직진단및 장기발전전략기획단 단장	파견 중	파견 중	삼성경제연구소 2005.12.12~2006.12.11	객원연구위원
신호현	3급	OECD아시아 지역경제센타	파견 중	파견 중	김&장 법률사무소 2005.12.12~2006.1211	전문위원
김성하	4급	공정위사무처 독점국 기업결합과장	파견 중	파견 중	김&장 법률사무소 2005.12.26~2006.12.25	전문위원
김재신	4급	공정위 위원장비서관	파견 중	파견 중	(주)포스코 2005.12.26~2006.12.25	재무실관리직

(자료: 공정거래위원회)

[표10-2]공정위 민간근무 휴직자 현황표 - 2006년

성명	직급	휴직 전 담당업무	휴직 후 담당업무	현재업무	휴직업체 및 휴직기간	휴직시 담당업무
곽세붕	4급	심판관리2 담당관	파견 중	파견 중	(주)KT경영연구소 2006.1.9~2007.1.8	전문위원
박주영	4급	경제분석팀	파견 중	파견 중	법무법인 바른 2006.5.1~2007.4.30	(국제)변호사

(자료: 공정거래위원회)

특히, 김&장 법률사무소에 파견된 경우가 10명중 5명으로 절반에 달하고 있는 것으로 나타났다. 이에 따라 현직으로 돌아갈 공정위 공직자들이 로펌의 공정위에 대한 로비창구로 악용되는 것은 아닌지 의심스럽다는 주장이 제기되었다.

[표 11] 공정위 민간근무 휴직자중 김&장 근무 현황표

성명	직급	휴직 전 담당업무	휴직 후 담당업무	현재업무	김&장 근무기간	담당업무
이석준	4급	표시광고과장	기업집단과장	독점감시팀장 (퇴직)	2003.1.6~2004.1.5	법률자문
한철수	3급	총괄정책과장	제도개선기획단	카르텔조사단장	2003.12.20~2004.12.29	법률상담
송상민	4급	약관제도과장	서비스카르텔팀장	서비스 카르텔팀장	2005.1.5~2006.1.4	변호사
신호현	3급	OECD아시아 지역경제센터	파견 중	파견 중	2005.2.12~2006.12.11	전문위원
김성하	4급	공정위사무처 독점국 기업결합과장	파견 중	파견 중	2005.12.26~2006.12.25	전문위원

4) 민간휴직제도 악용 - 공정거래위원회와 기업의 유착사례

실제로 지난 2003년 김&장에서 1년간 근무하다 복귀한 이석준 팀장(독점감시팀장)의 경우 SK가스(주)의 가격 남용행위를 조사하면서, SK가스측의 대리인이자 자신의 민간 근무지였던 김&장에 자문을 구하면서 사건 자료를 유출시켜 감사담당관실의 조사를 받기도 했다. 이 팀장은 조사에 반발하며, 9월15일 퇴직하고 법무법인 율촌으로 옮겼다.

열린우리당 서혜석 의원, 공정거래위원회 국정감사 자료, 2006.10.16

또한 법무법인 율촌에서 근무했던 박정원 팀장은 복귀 후 율촌이 대리인인 두건의 사건을 담당, 처리했고, 박 팀장 역시 지난 7월18일 퇴직 후 법무법인 세종으로 자리를 옮겼다.

(주)포스코에서 지난해 말까지 2년간 민간 근무했던 박귀찬 재정협력팀장의 경우 지난9월 21일 퇴직하고, 바로 다음날인 22일 다시 포스코로 취직하기도 했다.

열린우리당 서혜석 의원, 상기자료

[표 12] 휴직자의 민간근무지(김&장 법률사무소)관련 담당사건

민간 휴직자	사건명	사건내용	시정조치내용	행정소송 여부
이석준	콜롬비안케미컬즈 (주)의 거래상 지위남용행위	금호석유화학(주)은 테일가스 공급가격등을 자기에게만 유리하게 설정하는 등 거래상지위를 남용 하였음	심사불개시 (민사사항)	해당없음
	마이크로소프트 코포레이션과 한국 마이크로소프트(유)의 시장지배적지위 남용행위 사건	MS사는 윈도우 서버 운영체제에 윈도우미디어 서비스를, 윈도우PC운영체제에 윈도우미디어 플레이어를 결합하여 판매하여 경쟁을 제한하고, 소비자이익을 저해하는 등 시장 지배적 지위 남용행위를 함	시정명령 과장금 (MS-272억 3천만원, 한국마이크로소프트 52억 6천만원)	소송제기
	SK가스(주)의 가격 남용행위에 대한 건	국내 석유화학용 프로판가스를 독점 수입․공급하는 SK가스(주)가 2005년부터 합리적인 이유 없이 공급가격을 상당수준 인상함	심사중	-
한철수	8개 밀가루 제조․판매업체의 부당한 공동행위	8개 밀가루 제조․판매업체는 2000년 1월부터 밀가루가격, 생산량, 판매량 등을 합의하여 실행	고발 시정명령 과징금 434억1,700만원	소송제기1사 미제기(2사) 기간미경과(6사)
한철수 송상민	3개 이동통신사업자의 부당한 공동행위	3개 이동통신사업자는 무제한 정액요금 싱품폐지를 합의하여 실행	시정명령 과징금 17억8,200만원	소송제기기간 미경과
	2개 이동통신사업자의 부당한 공동행위	PCS사업자들은 이동전화요금 인하폭을 합의하여 실행	시정명령 과징금 67억원	소송제기기간 미경과

(자료 : 공정거래위원회,  2006년 9월말 현재)

이에 따라 민간부문의 효율적인 업무수행방법과 경영기법 등을 습득해 공직사회에 도입하겠다는 취지는 좋으나, 지금처럼 공정위와 민간기업간 유착의 고리로 이용된다면, 제도 자체에 대한 전면 재검토가 필요하다는 주장이 국회에서 제기되었다.

5) 로펌에서 공직으로 취업 - 한국판 회전문 인사

이른바 회전문으로 불리는 현상이다. 김&장에 근무하고 있던 직원이 정부 고위관료로 옮기는 경우에 아무런 문제점이 없을까? 이헌재 전부총리의 경우 재경부 장관을 두 번씩이나 지냈다. 공무원의 인사권을 가지고 있는 장관이 어느 날 로펌에서 근무하다가 온다고 생각하면, 정책 담당자들이 로펌의 비위를 거슬려서 추진할 경우 자신에 대한 불이익을 생각하지 않을 수 없을 것이다.

김&장 법률사무소만 문제가 있는 것은 아니다. 대형 로펌의 경우 고문으로 있다가 잠시 공직에 몸담은 다음 다시 친정인 로펌의 고문으로 복귀하는 경우가 발생하고 있다.

[표 13] 김&장 근무경험이 있는 정부부처 재직자

부처	성명	정부부처 직위	김&장 법류사무소 근무내역
-	한덕수	한미FTA 체결지원단장 국무총리	2002.7~2004.2	고문
재경부	정남성	2005.6 증권제도과 서기관	1999.7-2005.5	전문위원
금감원	전홍렬	2005.1 부원장	1997.10~2005.1	고문
	박흥찬	2005.5 팀장(3급)	2001.7~2005.5	퇴직-김&장-재입사
공정위	박익수	2006.8 심결지원2팀장	2001.3~2006.7	변호사

지난 2006년 8월 29일자로 공정위 심결지원2팀장에 임명된 박익수 변호사는 임용직전까지 김&장에서 공정위를 상대로 소송을 진행한 변호사인 경우여서 문제의 심각성을 더하고 있다. 김&장은 공정위를 상대로 1,000억원대의 소송을 진행하고 있다.

박익수 팀장이 김&장에서 담당한 사건은 총11건으로 이중에서 3건은 종결되고, 나머지 8건은 재판 진행 중인 사건이다. 박익수 변호사는 공정위 팀장으로 임명되자 8월 28일자로 법원에 사임계를 제출하였다.

[표 14] 박익수 팀장이 김&장 재직 시 담당한 사건

원고	사건번호	위반유형	재판상황	비고
쇼와 덴코 케이케이	2004두11275	부당공동행위	종결	06.3.24종결
에프 호프만라로슈	2003누9000	부당공동행위	종결	04.11.24
하이트맥주	2006두9924	거래거절	8.31종결	06.8.28 사임
한국외환은행	04두7160	부당공동행위	대법계류	06.8.28 사임
현대자동차외6	05두5963	부당지원행위	대법계류	06.8.28 사임
동양시멘트	06두10801	부당공동행위	대법계류	06.8.28 사임
동국제강	06두12098	부당공동행위	대법계류	06.8.28 사임
라파즈한라시멘트	06두10856	부당공동행위	대법계류	06.8.28 사임
동국제강	04누14344	부당공동행위	대법계류	-
에스티엑스엔진외1	06누5733	지주회사위반	고법계류	06.8.28 사임
마이크로소프트외1	06누8077	시장지배적 남용행위	고법계류	06.8.28 사임

공정위의 심결지원팀은 공정위 상정안건의 심사보고서 작성 및 이의신청 심사, 재결서를 작성하는 곳으로, 각종 공정위 심결의 법리적 얼개를 짜는 역할을 수행하는 곳이다. 박익수 팀장이 얼마 전까지 공정위를 상대로 소송을 수행하였고, 그가 담당했던 사건이 현재도 8건이나 재판 중에 있으며, 그 소송 또한 소속하였던 김&장에서 수행하고 있다. 이것은 공정위 소송에 영향을 미칠 수 있으며, 나아가 공정위와 김&장의 유착의혹도 받을 수 있는 대목이다.

6) 국세청 퇴직인사와 납세자 표창 - 제도를 활용한 교묘한 세무조사 면제

김&장 법률사무소에는 전직 국세청장과 서울지방국세청장의 집합소라 할 수 있을 정도로 국세청 출신들이 많이 근무하고 있다. 김&장 법률사무소는 지금가지 한번도 국세청의 세무조사를 받은 적이 없다. 대한 변협에 등록된 형태는 합동법률사무소이고, 국세청에 등록된 것은 단일한 하나의 사업장 등록증을 가진 ‘공동사업장’이다. 법률상 로펌이 아니므로 복잡한 세금 문제가 발생할 소지가 있고, 국세청이 해마다 자영업자 세금납부 문제를 엄격히 조사하고 있으니 한번이라도 세무조사를 받아야 한다. 그러나 1998년 이후 지금까지 한번도 세무조사를 받은 적이 없다. 그 이유가 바로 납세자 표창이다.

[표 15] 김&장의 납세자 표창 수상 내역

성명	소속	표창종류	표창일
김영무	김&장 법률사무소	대통령표창	2000.3.3.
이재후	김&장 법률사무소	국무총리 표창	2003.3.3.
김&장 법률사무소	-	대통령 표창	2004.3.3.
김영무	김&장 법률사무소	대통령 표창	007.3.3

(자료 : 국세청)

납세자의 날에 표창을 받게 되면 2년간 세무조사가 면제된다. 심지어 김&장 법률사무소는 법무법인이 아닌데도 불구하고 2004년에는 단체표창까지 받는 특혜를 받고 있다. KBS에서는 금년 1월 <쌈>이라는 프로에서 김&장 소속 변호사들이 실제 받는 돈과 국세청에 신고되는 수입에는 엄청난 괴리가 존재한다고 밝힌바 있다. 김&장에서는 공동비용 또는 사무실 비용이라고 해명했지만, 엄청난 공동비용이 발생하지 않는 변호사 사시무실의 특성을 감안하면 이해가 되지 않는 대목이다.

적어도 사실 확인을 위해서 국세청은 세무조사를 실시하여야 한다.

5. 회전문 인사의 폐해와 제도 개선 필요성

1) 회전문 인사의 폐해

□ 민주주의에 대한 파괴

간접민주주의 제도하에서 국민들은 투표를 통해 대표를 선출하고 정책결정이나 주요 의사결정을 위임해 주고 있다. 그런데, 대통령을 비롯하여 선출된 공직자는 의사결정을 위해 전문적인 관료집단에 자료와 정보를 의존하게 된다. 만일 회전문 인사 등을 통해 관료들이 사적영역의 이익의 대변자가 된다면 국민의 선거→ 선출직 선출 → 의사결정 관료 의존 → 회전문 인사로 사적영역 대변 → 선출직의 판단에 영향 → 사적영역의 선출직 포섭현상 → 국민의사 통제로 이어지면서 민주주의는 내용은 없고 형식적 뼈대만 남는 형해화(形骸化)현상이 나타나거나 파괴되는 현상이 발생한다.

□ 사적영역을 법률적으로 정당화 시키는 현상

절차적 민주주의를 활용함으로써 사적영역의 이익이 정당화 된다. 투기자본의 불법과 투기행위도 소위 ‘리스크 테이킹’이 되거나 법률적인 절차를 통한 문제제기를 불가능 하게 만든다.

2) 개선방안

□ 로비스트법 제정

고위공직자의 기업이나 로펌행이 성행하는 것은 기업의 입장에선 그들이 갖고 있는 정보와 인맥, 그리고 직무연관성이 로펌에게는 매력적이기 때문이다. 이들이 하는 일이 무엇이겠는가? ‘고문’이라는 직책으로 국가기관과 민간부분의 뚜쟁이 역할을 하고, 공공의 이익에 반하는 부패의 커넥션을 이루고 있는 것이며, 행정-입법-사법부에 걸치는 국가 통치기관 전 부분에 부패문화를 만연시키고 있다.

우리나라의 경우 정부의 정책결정 과정에 개방성, 투명성, 공정성, 정직성이 결여되어 부패가 만연하고 있으며, 중하위직 관료들도 정책결정의 적법성이나 공익성을 따지는 것이 아니라, 맹목적으로 전현직 상관의 지시에 추종함으로써 부패가 오히려 국가기관의 운용원리중 하나가 되고 있는 실정이다. 그리고 이러한 대규모 부패사건의 수사결과 항상 초라하기 그지없다. 따라서 우리나라의 고위공직자 제도, 고시나 학연으로 얽힌 사회구조, 그리고 이를 통한 로비와 부패의 먹이사슬에 비춰볼 때 이들을 양성화시켜 로비스트로 등록할 필요가 있다.

고형식 , 르몽드 디프로마티크 한국판(www.lemonde.co.kr) 12월호, ‘론스타 사건의 핵심은 부패와의 전쟁’

이렇게 되면 현재 가장 큰 권력을 가지고 있으면서 아무런 견제도 받지 않는 모피아와 그 정점에 있는 이헌재 사단 같은 비공식조직이 양성화 될 것이다. 이들이 과연 로비스트로 등록할지는 의문이지만, 로비스트로 등록하여 보고서를 제출하게 만든다면, 지금까지와 같이 비공식적으로 정부의 정책이나 입법, 각종 인․허가 심지어 인사에 대해서 까지 영향을 미친다는 의혹의 실체가 어느 정도 드러날 것이다.

□ 민간근무 휴직제도 개선(로펌과 공정위)

정부의 민간근무 휴직제도의 대상에 대기업집단은 제외되어야 된다. 특히, 경제 검찰이라고 불리는 공정위가 그러하다.  뿐만 아니라 일정 정도 변호사 숫자를 가진 대형 로펌 또한 제외되어야 한다. 제도의 취지대로 피해를 당할 우려가 있는 기업이나 업체에 가서 애로사항을 청취하고 그 입장에서 제도를 개선시키는 일을 할 수 있도록 제도를 운영해야 할 것이다.

현행법에 의하더라도 공무원이 김&장에 민간휴직을 통해 근무하는 것은 위법이다. 지금까지 김&장 법률사무소는 공무원 임용령 제50조제2항의 법인 ․ 단체 ․ 협회 등에 속하는 것으로 분류되어 공무원의 근무가 가능하다는 해석이었다. 그러나 김&장 법률사무소는 개별변호사들의 집합체에 불과하다. 법인이 아닌 것이다.

민간휴직 후 문제가 생기면 공직에서 퇴직함으로써 모든 문제를 무마하는 것도 잘못된 일이다. 사고를 치고 나서도 로펌이나 대기업의 품에 안 길 수 있다면 그 만큼 공직자로서의 윤리의식과 준법정신은 약해질 것이다. 이들에 대해서는 퇴직 후 사법처리의 진행은 물론이고, 공직자 윤리위원회의 심사를 받도록 하여야 할 것이다.

□ 공직자윤리법의 개정과 엄격한 적용

적용기업체의 범위와 업무관련성에 대한 규정을 개정하고 폭넓게 해석함으로써 ‘이해충돌’과 ‘이익대변’의 가능성을 줄여나가는 노력이 필요할 것이다.

□ 불법행위 공직자의 승진문제

고위관료들이 투기자본이나 그 대리인인 로펌의 이해를 대변하는 이유는 퇴직 후의 취업도 고려하지만, 당장 공직에 있을 때의 승진문제이다.

론스타 사건의 실무총책인 김석동 금감위 국장은 현재 재경부 제1차관이다. 10인회의 보고받은 청와대 관계자인 권오규 경제수석은 부총리겸 재경부장관이다. 금감위 불법승인에 참석한 양천식 금감위원은 금감위 부위원장을 거쳐 수출입은행장으로 재직 중이며, 감사원의 소송요구도 묵살하고 있다. 이강원 당시 외환은행장은 굿모닝신한증권 사장을 거쳐 KIC사장을 지냈다. 김&장의 고문이었던 한덕수 고문은 국무총리이다. 이렇게 소위 ‘이헌재 사단’은 공직에서는 승승장구, 퇴직 후에는 산하 기관장 또는 금융기관 CEO를 맡고 있다. 그리고 로펌의 고문으로 엄청난 고문료를 받으며 로비스트로 활동하고 있다.

‘이헌재 사단’ 대한 인적 청산 없이는 관료-투기자본-로펌의 3각 동맹은 공직사회를 부패시키고, 국가권력을 사유화시키며, 투기자본의 첨병역할을 계속할 것이다. 가장 최근인 지난 6월 이헌재 부총리가 직접 모임을 소집해서 론스타 사건에서 위축된 자기 사단의 멤버를 격려하고 “더 이상 밀리지 말라”고 독려했다.

□ 내부고발과 힘의 균형유지 필요성

[참고자료_공직자윤리법 관련 법 조항]

[공직자윤리법]

제17조(퇴직공직자의 유관사기업체 등에의 취업제한)

①대통령령이 정하는 직급 또는 직무분야에 종사하였던 공무원과 공직유관단체의 임·직원은 퇴직일로부터 2년간 퇴직전 3년 이내에 소속하였던 부서의 업무와 밀접한 관련이 있는 일정규모 이상의 영리를 목적으로 하는 사기업체(이하 "영리사기업체"라 한다) 또는 영리사기업체의 공동이익과 상호협력 등을 위하여 설립된 법인·단체(이하 "협회"라 한다)에 취업할 수 없다. 다만, 관할공직자윤리위원회의 승인을 얻은 때에는 그러하지 아니하다. [개정 2001·1·26][[시행일 2001.4.27.]]

②관할공직자윤리위원회는 제1항의 규정에 따른 밀접한 업무관련성 여부의 확인 및 취업승인을 위하여 필요한 경우에는 관련 영리사기업체 및 협회의 장에게 해당자료의 제출을 요구할 수 있으며, 요구받은 영리사기업체 및 협회의 장은 정당한 사유가 없는 한 이를 제공하여야 한다. [개정 2006.12.28] [[시행일 2007.6.29]]

③제1항의 경우 퇴직공직자의 소속부서의 업무와 영리사기업체 사이의 밀접한 관련성의 범위와 영리사기업체의 규모 및 관련 협회의 범위에 관하여는 국회규칙·대법원규칙·헌법재판소규칙·중앙선거관리위원회규칙 또는 대통령령으로 정한다. [개정 91·11·30, 93·6·11, 2001·1·26, 2006.12.28] [[시행일 2007.6.29]]

④제3항의 경우 소속부서의 업무범위 등을 정하고 이를 적용함에 있어서는 퇴직공직자의 자유와 권리가 부당하게 침해되지 아니하도록 유의하여야 한다. [신설 2001·1·26, 2006.12.28] [[시행일 2007.6.29]]

제18조 (취업승인신청) 제17조제1항 단서의 규정에 의하여 취업승인을 얻고자 하는 퇴직공직자는 국회규칙·대법원규칙·헌법재판소규칙·중앙선거관리위원회규칙 또는 대통령령이 정하는 바에 의하여 소속되었던 기관의 장을 거쳐 관할공직자윤리위원회에 취업승인신청을 하여야 한다.[개정 91·11·30, 93·6·11]

제19조 (취업자의 해임요구등)

①공직자윤리위원회위원장과 국가기관·지방자치단체 또는 공직유관단체의 장은 당해 기관·단체에 재직하였던 자(공직자윤리위원회위원장의 경우에는 제17조제1항의 규정에 의하여 취업이 제한된 자)로서 제17조제1항의 규정을 위반하여 취업한 자가 있는 때에는 관계중앙행정기관의 장(국회에 있어서는 국회사무총장, 법원에 있어서는 법원행정처장, 헌법재판소에 있어서는 헌법재판소사무처장, 중앙선거관리위원회에 있어서는 중앙선거관리위원회사무총장. 이하 같다)에게 당해인에 대한 취업해제조치의 강구를 요청하여야 하며, 요청을 받은 관계중앙행정기관의 장은 당해인이 취업하고 있는 영리사기업체 또는 협회의 장에게 그의 해임을 요구하여야 한다. [개정 91·11·30, 93·6·11, 2001·1·26][[시행일 2001.4.27.]]

②제1항의 규정에 의하여 해임요구를 받은 영리사기업체 또는 협회의 장은 지체없이 이에 응하여야 한다. [개정 2001·1·26][[시행일 2001.4.27.]]

공직자윤리법 시행령

제32조 (취업이 제한되는 영리사기업체와의 관련성의 범위) ①법 제17조제1항 본문에서 "소속하였던 부서의 업무"라 함은 과(이에 상당하는 부서를 포함한다)의 장 및 소속 직원은 당해 과의 업무를, 그 상위 직위에 있는 자는 직제·정관·규정 또는 직무상 지휘·감독하는 부서의 업무를 말한다. 이 경우 파견근무자는 파견된 기관·단체에서 소속하였던 부서의 업무를 기준으로 정한다. [신설 2001·4·27]

② 법 제17조제2항의 규정에 의한 퇴직공직자의 소속부서의 업무와 영리사기업체사이의 밀접한 관련성의 범위는 등록의무자가 퇴직전 3년이내에 소속하였던 부서의 업무가 다음 각호의 1에 해당하는 업무를 말한다.[개정 2001.4.27.]

1. 직접 또는 간접으로 보조금·장려금·조성금등을 할당·교부하는 등

재정보조를 제공하는 업무

2. 인가·허가·면허·특허·승인등에 직접 관계되는 업무

3. 생산방식·규격·경리등에 대한 검사·감사에 직접 관계되는 업무

4. 조세의 조사·부과·징수에 직접 관계되는 업무

5. 공사 또는 물품구입의 계약·검사·검수에 직접 관계되는 업무

6. 법령에 근거하여 직접 감독하는 업무

7. 기타 업무의 처리방법에 따라 기업체의 재산상의 권리에 직접적인 상당한

영향을 미칠 수 있다고 인정되는 업무

제33조 (취업이 제한되는 영리사기업체의 규모 및 협회의 범위)

①법 제17조제2항의 규정에 의한 영리사기업체의 규모는 자본금이 50억원 이상이며 외형거래액이 연간 150억원 이상인 기업체로 한다. [개정 2001.4.27.]

②법 제17조제2항의 규정에 의한 관련 협회의 범위는 법 제17조제1항의 규정에 의하여 취업이 제한되는 영리사기업체가 가입하고 있는 협회로 한다. 다만, 다음 각호의 1에 해당하는 협회를 제외한다. [신설 2001·4·27]

1. 국가 또는 지방자치단체의 사무를 위탁받아 수행하는 협회

2. 임원을 국가기관 또는 지방자치단체의 장이 임명하거나 임원의 선임을 승인하는 협회

③행정자치부장관은 매년 12월중에 제1항의 영리사기업체를 확정하여 관보에 고시하여야 한다. [개정 99·12·7]

④국세청장은 제3항의 규정에 의한 영리사기업체 확정을 위한 자료로서 전년도의 각 영리사기업체의 과세기간 또는 사업연도 종료일을 기준으로 하여 자본금이 50억원 이상이며 외형거래액이 연간 150억원이상인 영리사기업체의 명세서를 전산화일로 작성하여 매년 10월 31일까지 행정자치부장관에게 통보하여야 한다. [개정 99·12·7, 2001.4.27.]

[본조제목개정 2001.4.27.]

제33조의2 (취업제한 여부의 확인 요청) 제31조의 규정에 의한 취업제한 대상자가 퇴직일부터 2년 이내에 제33조제3항의 규정에 의하여 고시된 영리사기업체 또는 제33조제2항의 규정에 의한 협회에 취업하고자 하는 경우에는 퇴직 당시 소속 기관 또는 공직유관단체의 장(퇴직 당시의 소속 기관 또는 공직유관단체가 폐지된 경우에는 그 업무를 승계한 기관 또는 공직유관단체의 장을 말한다. 이하 같다)과 소속 중앙행정기관 또는 지방자치단체의 장을 거쳐 관할 공직자윤리위원회에 해당 영리사기업체 또는 협회가 본인의 취업이 제한되는 영리사기업체에 해당되는지 여부의 확인을 요청하여야 한다. 다만, 제34조의 규정에 의하여 취업승인을 얻고자 하는 경우에는 그러하지 아니하다.

[전문개정 2005.11.16] [[시행일 2006.1.1]]

제33조의3 (취업제한 여부의 확인)

① 제33조의2의 규정에 의하여 취업제한 여부의 확인요청서를 접수받은 소속 기관 또는 공직유관단체의 장은 확인요청사항에 대한 의견을 첨부하여 소속 중앙행정기관 또는 지방자치단체의 장에게 확인요청서를 이송하고, 소속 중앙행정기관 또는 지방자치단체의 장은 다음 각 호의 사항을 조사·확인한 후 그 의견을 첨부하여 취업개시 15일 전까지 관할 공직자윤리위원회에 확인요청서를 이송하여야 한다. 다만, 소속 중앙행정기관 또는 지방자치단체의 장은 취업개시 15일 전까지 관할 공직자윤리위원회에 확인요청을 할 수 없는 부득이한 사유가 있다고 판단하는 경우에는 당해 취업제한 대상자로 하여금 우선 취업하게 할 수 있되, 우선 취업을 통보한 날부터 15일 이내에 관할 공직자윤리위원회에 그 사유를 첨부하여 취업제한 여부에 관한 확인을 요청하여야 한다. [개정 2005.11.16] [[시행일 2006.1.1]]

1. 취업하고자 하는 사기업체가 제33조제3항의 규정에 의하여 고시된 영리사기업체에 해당되는지 여부

2. 취업제한 여부의 확인을 요청한 자가 퇴직 전 3년 이내에 소속하였던 부서의 업무와 영리사기업체 사이에 제32조의 규정에 의한 밀접한 관련성이 있는지 여부

3. 취업하고자 하는 협회가 제33조제2항의 규정에 의한 협회에 해당되는지 여부

②관할 공직자윤리위원회는 제1항의 규정에 의하여 이송받은 확인요청서를 검토하여 영리사기업체 또는 협회에의 취업이 법 제17조제1항 본문의 규정에 의하여 제한되는지 여부를 소속 중앙행정기관 또는 지방자치단체의 장에게 통지하고 소속 중앙행정기관 또는 지방자치단체의 장은 소속 기관 또는 공직유관단체의 장을 거쳐 확인을 요청한 자에게 통지하여야 한다. 이 경우 취업이 제한된다고 통지하는 때에는 취업이 제한되는 사유와 관할 공직자윤리위원회의 승인을 얻은 경우에는 취업이 가능하다는 취지를 통지하여야 한다. [개정 2005.11.16] [[시행일 2006.1.1]]

[본조신설 2001·4·27]

제34조 (취업승인)

①법 제17조제1항 단서의 규정에 의하여 취업승인을 얻고자 하는 퇴직공직자는 특별한 사정이 없는 한 취업개시 15일전까지 퇴직당시 소속기관 또는 공직유관단체의 장과 소속 중앙행정기관 또는 지방자치단체의 장을 거쳐 취업승인신청서를 관할 공직자윤리위원회에 제출하여야 한다.

②취업승인신청인의 퇴직당시 소속 중앙행정기관 또는 지방자치단체의 장은 제33조의3제1항 각호의 사항에 대하여 검토한 후 그 의견서(제3항 각호의 1에 해당하는 경우 그 사유를 포함한다)를 제1항의 취업승인신청서에 첨부하여야 한다.

③관할 공직자윤리위원회가 법 제17조제1항 단서의 규정에 의하여 취업승인을 할 때에는 제2항의 규정에 의한 의견서, 취업승인신청인의 퇴직 전의 근무현황, 취업후의 영향력 행사 가능성 등을 고려하여 다음 각 호의 1에 해당하는 특별한 사유가 인정되는 경우에는 취업을 승인할 수 있으며, 제2호에 해당하는 경우에는 특별한 사유가 없는 한 승인하여야 한다. [개정 2005.2.11, 2005.11.16] [[시행일 2006.1.1]]

1. 국가안보상의 이유 또는 국가의 대외경쟁력 강화와 공공의 이익을 위하여 취업이 필요한 경우

2. 직제와 정원의 개폐 또는 예산의 감소 등에 의하여 폐직 또는 과원으로 본인의 의사와 관계없이 면직된 경우

3. 국가 또는 지방자치단체가 출자 또는 재출자하는 영리사기업체의 경영개선을 위하여 필요한 경우

4. 「국가기술자격법」에 의한 기술분야의 자격증소지자(「자격기본법」 에 의하여 국가가 공인한 민간자격증소지자를 포함한다)로서 당해 산업분야의 발전과 과학기술진흥에 특히 기여할 수 있다고 판단되는 경우

5. 법원의 결정 또는 법령의 규정에 의하여 당해 영리사기업체 또는 협회의 관리인 또는 임·직원으로 선임되는 경우

6. 채용계약에 의하여 일정기간 동안 전문지식·기술이 요구되는 직위에 채용되었다가 퇴직 후 임용 전에 종사하였던 분야에 재취업하는 자로서 취업 후 영향력 행사 가능성이 극히 적은 경우

7. 퇴직공직자가 직접 담당하였던 업무와 영리사기업체 사이에 밀접한 관련성이 없고, 취업 후 영향력 행사 가능성이 극히 적은 경우

[전문개정 2001·4·27]

	발제_3
	대한민국 경제관료, 그들은 누구인가.
	이정환 / 미디어오늘 기자 top@leejeonghwan.com

정권은 바뀌어도 관료는 남는다.

진념 전 경제부총리. 1963년 행정고시에 합격해 경제기획원 사무관을 시작으로 경제기획관과 기획차관보를 거쳐 해운항만청 청장(1988년)과 재무부 차관(1990년), 동력자원부 장관(1991년) 등 박정희 정부와 전두환 정부, 노태우 정부에서 두루 요직을 지냈다. 김영삼 정부에서는 노동부 장관(1995년)을 지냈고 IMF 직후에는 기아자동차 그룹 회장을 맡기도 했다. 김대중 정부 시절에는 재정경제부 장관(2000년)을 지냈고 퇴임 이후에는 LG전자와 포스코 청암재단 등에서 사외이사를 맡고 있다. 삼정KPMG의 고문도 맡고 있다.

노태우와 김영삼, 김대중, 전혀 어울리지 않을 것 같은 여러 정부에서 잇달아 장관을 지낸 비결을 그는 언젠가 인터뷰에서 설명한 바 있다.

그가 1994년, 동력자원부 장관에서 물러나 미국 스탠포드대학 초빙교수로 있을 때였다. 청와대에서 한승수 비서실장이 전화를 걸어와 노동부 장관 자리를 제안했다. 노동 문제에는 문외한이나 마찬가지였지만 그는 사양하지 않았다. 노동시장 유연화라는 개념을 처음 도입한 것도 바로 그다. 여당 의원들을 동원, 노동법을 날치기 통과시킨 뒤 책임을 지고 사표를 냈지만 김영삼 대통령의 만류로 유임됐다.

IMF 외환위기 때는 강경식 당시 경제 부총리와 김인호 경제수석이 기아자동차 그룹 회장 자리를 제안했다. 김대중 정부가 들어선 뒤에는 김중권 비서실장이 전화를 걸어와 김대중 대통령의 간곡한 뜻이라며 기획예산위원장을 맡아달라고 했다. 그 뒤 그는 중도하차한 이헌재 전 재경부 장관의 뒤를 이어 재경부 장관에 취임, IMF 이후 한국 경제 구조조정의 마무리 투수로 나선다.

보수적 관료집단의 저항에 학자출신 개혁그룹이 무너지다.

김대중 정부의 초기 경제 정책은 중경회가 이끌었다. 김태동 청와대 경제수석을 중심으로 윤원배 금감위 부위원장, 이진순 한국개발연구원(KDI) 원장 등이 주축이 됐다. 그런데 이들은 재경부 등 경제 관료들과 마찰을 빚으면서 정권 초기에 중도하차했고 결국 이헌재·진념 전 재경부 장관 등에게 주도권을 내줬다. 분배와 형평을 강조하던 중경회가 퇴진하면서 김대중 정부의 민주적 시장경제는 영미식 신자유주의로 변질된다.

중경회의 퇴출을 보는 시각은 엇갈린다. 보수적 관료집단의 저항에 학자출신 개혁그룹이 무너졌다는 동정론이 있는 한편으로 이론만 있고 현실감각과 포용력이 떨어졌다는 비판도 있다. 김태동 전 청와대 경제수석은 퇴임 직후 인터뷰에서 "장관은 그 사람이 그 사람인데 하급 공무원들만 10% 이상 잘라내면 효과가 있겠느냐"고 경제 관료들을 비판하기도 했다.

진 전 부총리와 관련해 주목할 부분은 신용카드 사태의 책임 문제다.

규제개혁위원회가 신용카드 현금서비스 한도를 폐지하기로 한 때가 1998년 10월. 이규성 전 재경부 장관이 논의를 주도했다. 2000년 1월에는 신용카드 소득공제와 복권을 도입한다. 강봉균 전 재경부 장관과 김진표 당시 재경부 세제실장의 작품이었다. 신용카드 사태에 불을 지른 것은 2001년 7월 길거리 모집을 허용한 것이었다. 강철규 당시 규제개혁위원회 위원장이 나섰고 진 전 부총리와 이용근 전 금감원장이 이를 적극 지원했다. IMF 졸업 이후 경기 부양이 최대 과제였던 무렵이다.

정부는 신용불량자가 급증하면서 사태가 금융 대란으로 확산될 조짐을 보이자 2002년 5월현금 서비스 한도를 축소하는 등 부랴부랴 진화에 나섰다. 2003년 11월에는 LG카드 등이 부도 위험에 내몰리기도 했다.

2004년 2월, 감사원은 신용카드 사태 특감 결과 재경부와 금감원 등에 기관주의 조치를 내리고, 직접적인 감독 책임이 있는 김중회 당시 금감원 부원장에 대해 인사통보를 보내는 데 그쳤다. 신용카드 사태와 관련해 처벌을 받은 경제 관료는 단 한 사람도 없다. 이 사건은 우리나라 관료 사회의 폐쇄성, 특히 경제 관료의 한계를 단적으로 드러낸다.

흥미로운 사실은 전윤철 당시 감사원장 역시 카드사태에서 자유롭지 못하다는 부분이다. 전 전 원장은 감사원장을 맡기 직전 재경부 장관으로 있었다. 전 전 원장 역시 감사대상이었다는 이야기다. 이를 두고 제척규정에 위반되는 것 아니냐는 지적이 나오기도 했다.

그런 그가 "신용카드 대란의 1차 책임은 카드 사용자(국민)에게 있다"거나  "사후 보완을 못한 것은 잘못이지만 카드규제 완화는 내수진작을 위해 불가피했다"고 경제 관료들을 두둔하고 나선 것은 오히려 자연스러운 일이다.

신용카드 사태, 아무도 책임지는 사람 없었다.

참여연대는 "카드대란'은 재경부와 금감위, 금감원으로 3원화된 감독체계에서 견제와 균형의 원리가 작동하지 않은데 그 근본원인이 있다"고 지적했다. 재경부를 감독해야 할 금감원과 금감위가 재경부의 통제 아래 놓여 단기 경기 부양 등 거시경제정책에 감독 기능이 종속돼 있다는 이야기다.

전윤철 전 경제부총리의 이력도 주목할 만하다. 그의 공직 생활도 진 전 부총리 못지않게 화려하다. 1966년 행정고시에 합격해 경제기획원 기획관리실장(1994년)과 공정거래위원회 부위원장(1995년)과 수산청장(1995년)을 거쳐 김대중 정부에서는 공정위 위원장(1997년)과 기획예산처 장관(2000년), 대통령 비서실장(2002년)과 재경부 장관(2002년)을 지냈고 노무현 정부 들어와서는 2003년부터 감사원장을 맡고 있다. 진 전 부총리와 함께 직업이 장관이라는 말을 듣는 많지 않은 경제 관료 가운데 한 사람이다.

전 전 부총리는 외환은행 감사 때도 제척규정 위반 논란을 빚기도 했다. 외환은행 매각을 승인한 최종 결정권자가 매각 과정의 불법 여부를 감사한다는 어처구니 없는 상황 때문이다. 전 감사원장은 올해 3월 국회 법사위에 출두해 "감사 결과를 종합해 볼 때 론스타의 외환은행 대주주 자격을 직권취소할 수 있다"고 밝힌 바 있다. 그러나 금감위는 법원의 판결 이후로 판단을 미룬 상태다.

이헌재 전 부총리도 신용카드 사태의 책임에서 자유롭지 못하다. 1999년 4월, 신용카드 현금 서비스 한도를 폐지한 사람이 바로 그다. 금감위원장 시절이다. 그해 8월에는 신용카드 소득공제 제도를 도입하기도 했다.

이 전 부총리는 1968년 행정고시에 합격해 재무부 금융정책과장(1974년)과 재정금융심의관(1978년)을 거쳐 1982년에는 대우에서 상무로 부임해 대우반도체 사장(1984년)까지 지냈다. 1985년에는 한국신용평가 사장으로 옮겨갔고 IMF 직후 김대중 정부에서 비상경제대책위원회 실무기획단장을 맡으면서 관직에 복귀한다. 1998년 초대 금감위원장을 맡은 것을 시작으로 이어 1999년에는 금감원장, 2000년에는 재경부 장관을 지냈다. 그리고 노무현 정부 들어와서 2004년 다시 재경부 장관을 맡았다.

이 전 부총리는 1997년과 2002년 대선 때 이회창 한나라당 대표를 지지했다. 정치적 성향과는 무관하게 김대중과 노무현 대통령은 그를 중용했다.

신자유주의 구조조정의 주역들.

이 전 부총리는 IMF가 낳은 최고의 스타라는 평가를 받는다. 은행과 증권사, 보험사 등 400개가 넘는 금융기관을 퇴출시켰고 재계 2위의  대우그룹을 포함해 수많은 부실기업을 워크아웃(기업개선작업) 방식으로 처리했다. 국제결제은행(BIS) 기준과 부채비율 200%를 맞추지 못하는 금융기관과 기업들은 그 과정에서 모두 도태됐다.

이 전 부총리에 대해 평가가 엇갈리는 것도 그 때문이다. 구조조정 이후 우리나라 경제는 고용없는 성장의 시대로 접어들었고 기업의 이익은 빠른 속도로 불어났지만 노동자와 저소득 계층의 고통도 비례해서 늘어났다. 빈부격차와 양극화도 더욱 확산됐다. 양도소득 비과세와 분양아파트 전매허용 조치로 부동산 거품을 조장했다는 비판도 받고 있다.

이 전 부총리는 금융 산업의 졸속 매각에도 책임이 있다. 이 부총리는 1999년 17조원의 공적자금이 들어간 제일은행을 뉴브리지캐피털에 단돈 5000억원에 매각했다. 그리고 5년 뒤 뉴브리지는 1조2000억원의 투자수익을 올리면서 제일은행을 스탠더드챠터드은행에 다시 매각했다. 그 과정에서 뉴브리지는 단 한 푼의 세금도 내지 않았고 정부는 5조원의 공적자금을 날렸다.

2000년 한미은행과 2003년 외환은행 매각 때도 똑같은 일이 벌어진다. 이헌재 전 부총리를 비롯해 진념과 전윤철, 김진표 전 부총리 등이 모두 여기에 책임이 있다. 이들은 IMF 이후 신자유주의 개혁을 주도해왔다. 노무현 정부가 신자유주의를 비판하면서 이들을 중용하는 것은 아이러니라고 할 수밖에 없다.

이헌재 전 부총리는 여전히 김&장법률사무소의 고문으로 일하고 있고 진념 전 부총리는 삼정KPMG의 고문으로 일하고 있다. 전윤철 전 부총리는 감사원장을 아직 맡고 있다. 김진표 전 부총리는 대통합민주신당 국회의원으로 있다. 이들은 재경부는 물론이고 금감원과 금감위, 감사원, 공정위 등 정부 부처에 막대한 영향력을 행사하고 있다.

특히 김&장법률사무소와 삼정KPMG는 외환은행의 대주주인 론스타펀드의 법률과 회계자문을 맡고 있는 곳이다. 최근 법원 재판에서는 김&장법률사무소가 재경부 로비를 맡았다는 물증이 확보되기도 했다.

이헌재 전 부총리의 경우 기업과 정부 부처를 오가면서 영향력을 행사하는, 이른바 회전문 현상의 전형을 보여준다. 역대 재경부 장관들을 비롯해 경제관료들의 전직 사례를 보면 기가 막힐 정도다.

참여연대에 따르면 퇴직한 고위 경제관료의 80%, 건설관료의 66%가 관련 기업 및 산하기관 등에 재취업한 것으로 드러났다. 참여연대가 올해 1월, 2001년부터 2006년까지 재경부와 공정위, 금감원과 금감위, 국세청 등 경제관련 부처와 건설교통부에서 퇴직한 고위공직자 재취업 현황을 분석한 결과 경제관료 출신 재취업자 289명(중복 재취업자 포함) 가운데 189명이 금융회사 및 기업 등 기업체에 재취업하였으며, 이어 법무법인(34명), 산하기관 및 국책은행(29명), 회계법인(15명) 등에 재취업한 것으로 드러났다.

문제는 퇴직 경제관료 대부분이 공직자윤리법상 취업제한 업체에 취업했다는 사실이다. 특히 재취업자 289명 가운데 274명이 퇴직 후 2년 이내에 취업한 것으로 드러났다. 현행 공직자윤리법상 고위공직자는 퇴직 전 3년 동안 업무와 관련된 기업체에, 퇴직 후 2년 동안 취업할 수 없게 돼 있지만 거의 무시되고 있다는 이야기다.

참여연대는 "경제정책 결정 권한이 있는 경제관료가 퇴직 후 일자리를 보장받기 위해 업계 편향적인 정책 결정을 할 수 있음을 보여주는 것"이라고 주장했다.

정책적 판단은 처벌할 수 없다?

거슬러 올라가면 온 국민을 고통으로 몰아넣었던 IMF 역시 아무도 책임을 지지 않고 넘어갔다. 강경식 전 부총리와 김인호 전 청와대 수석이 직무유기와 직권 남용 혐의로 1998년 5월 구속됐다가 이듬해 8월 재판을 받고 풀려났다. 법원은 "정책적 판단은 사법적 판단의 대상이 되지 않는다"며 두 사람에 대해 무죄를 선고했다.

법원은 "환란의 징후가 구체화되던 1997년 10월 말 피고인들이 외환위기를 축소·은폐했다고 보기는 어려우며, 대통령에게 IMF 구제금융 신청건의가 늦어 진 것도 최악의 수단을 피하고 가능한 다른 대안을 찾아보기 위한 정상적인 공무집행 절차였다"고 판단했다. 지난 2002년 10월 항소심 공판에서도 법원은 강 전 부총리에게 자격정지 2년을, 김 전 수석에게는 무죄를 선고했다. 강 전 부총리는 동부그룹 고문을 맡고 있고 김 전 수석은 중소기업연구원 원장으로 재직중이다.

IMF와 관련해 OECD(경제개발협력기구) 가입도 다시 돌아볼 필요가 있다.

OECD에 서둘러 가입하는 과정에서 외환거래 완전 자유화 및 외국계 은행 차별대우 철폐 등 미국의 요구를 일방적으로 수용했고 결국 IMF의 빌미를 만들었다는 지적이 있다. 1996년은 경상수지 적자가 심화되고 단기 외채가 급격히 불어나는 등 위기의 징후가 이미 나타나던 상황이었다.

그 무렵 OECD 가입을 반대 또는 보류를 주장하는 논리는 크게 3가지였다. 첫째, 국내 금융·자본시장이 개방되면 국제 투기자본이 유입, 환율과 금리를 급격히 변동시켜 국내 금융시장이 붕괴될 것이라는 이유, 둘째, 개방도상국을 부인하고 선진국임을 자처하는 것이기 때문에 일반특혜관세등의 혜택을 더 이상 받지 못하게 된다는 이유, 셋째, 국민들에게 선진국 환상을 심어 소비를 조장하고 사회 분위기를 느슨하게 할 것이라는 이유 등이었다.

한승수 전 부총리와 나웅배 전 부총리, 박재윤 전 청와대 경제수석 등은 이런 우려를 불식하고 OECD 가입을 밀어붙였다. 김대중 당시 새정치국민회의 총재를 비롯해 여당인 신한국당 내부에서도 반대 목소리가 많았지만 OECD 가입은 그대로 추진됐다. 김영삼 전 대통령은 이들에게 질질 끌려가기만 했다. 김 전 대통령은 재임기간 중 치적을 남겨야 한다는 생각에 경제관료들의 장밋빛 전망을 꼼꼼히 따져보지 않았다.

김영삼 정부의 경제 부총리들은 재임기간이 특히 짧았다. 이경식, 홍재형, 나웅배, 정재석, 한승수, 강경식, 임창열씨 등 7명의 부총리들 평균 재임기간은 260일에 지나지 않았다. 재임기간이 짧다 보니 부총리들이 업무파악을 할 만하면 물러나곤 했다.

모피아, 한국은행과 금감원까지 장악하다.

주목할 부분은 IMF 이전과 비교해서 재경부 인맥, 이른바 모피아 출신의 영향력이 부쩍 늘어났다는 것이다. 모피아는 재경부(MOFE, Ministry of Finance and Economy)와 마피아(MAFIA)의 합성어다. 모피아는 재경부 출신들이 산하기관을 장악하는 것을 마피아에 빗댄 표현이다.

모피아의 시작은 김용환 전 재무부장관으로 거슬러 올라간다. 김 전 장관은 1966년 이재국장을 거쳐 차관, 장관에 올랐고, 이헌재, 임창렬 전 부총리 등 이른바 2세대가 그 뒤를 이었다. 애초 김대중 전 대통령과 별다른 인연이 없던 이헌재 전 부총리를 대통령 당선자 시절 연결시켜준 사람도 김 전 장관이다.

재경부 출신 경제관료들은 한국은행 금융통화위원회를 비롯해 금감위 인선에도 개입하고 있다. 이를테면 재경부 금융정책국장을 거친 뒤 금감위 부위원장을 지내고, 산업은행 총재로 갔다가 금감위원장이나 경제부처 장관으로 가는 식이다. 이근영 전 금감위원장이 그런 경우다. 유지창 전 부위원장은 재무부 금융정책과장, 재경부 금융정책국장 출신이고, 정건용 전 산업은행 총재는 재경부 금융정책국장과 금감위 부위원장 출신이다.

김대중 정부 초기만 해도 한국은행은 은행감독원을 통해 금융기관을 감독했다. 그러나 은행감독원이 보험감독원, 증권감독원과 합쳐져 금융감독원으로 재편되면서 상황이 바뀌었다. 재경부에서 파견된 금감위 관료들이 금감위의 조직과 기능을 점점 키워 금감원을 완전히 장악하는 상황이 돼버린 것이다.

재경부 출신이 대기업으로 옮겨가거나 금감원 출신이 금융기관으로 옮겨가는 것은 이제 익숙한 풍경이 됐다. 외환은행 매각의 실무 책임을 맡았던 변양호 전 재경부 금융정책국장은 보고펀드를 설립해 한국판 론스타를 꿈꾸기도 했다. 보고펀드에 국내 금융기관들이 돈을 싸들고 달려온 것은 모피아의 영향력을 실감하게 하는 대목이다.

모피아 가운데서도 경기고와 서울대 인맥은 핵심 라인에 속한다. 박병원 전 재경부 차관은 우리금융지주 회장으로 옮겨갔고 김석동 재경부 차관은 모피아의 막강 실세로 남아있다. 이밖에도 유회원 전 론스타 어드바이저 코리아 사장, 정문수 전 청와대 경제보좌관, 이강원 전 한국투자공사 사장, 김규복 신용보증기금 이사장, 김진만 대성그룹 상임고문, 정운찬 서울대 총장, 백영철 건국대 교수 등이 이른바 KS라인으로 꼽힌다.

KS라인·이헌재 사단이 모피아의 핵심.

이헌재 사단으로 거론되는 사람들은 다음과 같다. 김영재(칸서스자산운영 회장), 이영회(아시아 개발은행 사무총장), 서근우(하나은행 부행장), 김기홍(국민은행 수석부행장), 이성남(금융통화위원), 이성규(코레이 최고 지식책임자), 박해춘(LG카드 사장), 정기홍(서울보증보험 사장), 박종수(우리증권사장), 연원형(전자산관리공사사장), 이덕훈(금통위원), 황영기(우리금융지주 회장), 하영구(한국씨티은행장), 강정원(국민은행장).

금융정책을 총괄 결정하는 금통위 역시 모피아가 장악하고 있다. 금통위원 6명 가운데, 금감위원장 추천 1명과 재경부 장관 추천 1명, 전국은행장협회장 추천 1명 등 3명이 모피아의 직접적인 영향력 아래에 놓여있다.

이밖에 국책은행인 산업은행과 기업은행, 수출입은행, 보증기관인 신용보증기금, 기술신용보증기금, 증권 유관기관인 선물거래소와 증권예탁원, 코스닥위원회, 코스닥증권시장, 한국증권전산, 여신금융협회 등도 모두 재경부 출신이 기관장을 맡고 있거나 맡아왔다. 심지어 비씨카드나 한국신용정보 등 은행이 공동출자해 설립된 회사들도 모두 재경부 출신들이 요직을 독차지 하고 있다.

홍종학 경원대 경제학과 교수의 이야기를 들어보자. 2004년 10월, 경실련 소식지에 쓴 칼럼을 다시 옮긴다.

"사람들은 김영삼 전 대통령을 비난하지만 사실 김 전 대통령은 경제를 몰랐다. 경제관료들에게 맡겨뒀을 뿐이다. 경제관료들에 떠밀려 끊임없이 경기 부양책을 내놓았던 김대중 정부도 마찬가지다. 벤처 거품과 카드 거품, 가계 대출 거품을 불러 왔지만 정작 경제관료들을 비판하는 목소리는 찾아보기 어렵다. 이헌재 전 부총리에게 손을 내밀었던 노무현 정부 역시 답답하기는 마찬가지다."

"반복된 위기를 초래하는 재경부에는 분명 심각한 구조적 문제가 내재한다. 친재벌적인 정책, 거품을 마다하지 않는 경기부양책, 관료편의적 관치를 선호하는 성향이 재경부 깊숙이 자리잡고 있다."

"노무현 정부 출범 직후 보수 언론은 386 정치인들이 경제를 망치고 있다고 비난했다. 잘못된 경제 인식으로 경제관료들의 합리적 판단을 묵살하고 있다는 것이었다. 경제관료들에게 맡겨두면 잘 될 텐데 잘 알지도 못하는 대통령과 386이 나서서 경제가 돌아가지 않는다는 이야기였다."

군사정권 시절 경제관료들 아직까지 남아있다.

노무현 정부 들어와서도 경제관료는 바뀌지 않았다. 김대중 정부 시절, 더 멀리는 김영삼과 노태우 시절의 관료들이 그대로 남아서 구태를 반복했다. 그들은 가계대출을 방치하고 부동산 가격 폭등을 조장했다. 노무현 정부는 질질 끌려가기에 바쁜 모습이었다. 분양가 원가 공개 역시 재경부의 반대로 무산됐고 금리 인상을 통한 집값 잡기는 제대로 된 논의도 거쳐보지 못했다.

최근 반값 아파트 정책 역시 마찬가지다. 건교부와 대한주택공사가 정부의 뒤통수를 치는데도 정부는 속수무책으로 당하고 있을 뿐이다. 핵심은 건설원가를 공개하고 건축비의 거품을 빼는 것이다. 또한 토지 조성원가를 파격적으로 낮추는 것이다. 그러나 건교부나 주공은 폭리 구조에 손을 댈 생각이 전혀 없다. 그래서 반값 아파트라는 이름으로 기존의 아파트와 전혀 다를 게 없는 아파트를 내놓은 것이다.

최근 심상정 의원이 공개한 삼성그룹 금융계열사 사장단 회의 문건은 경제관료들과 재벌 대기업의 유착이 어느 정도인가 보여주는 사례다. 문제의 문건은 삼성전략기획실 직속 삼성금융연구소가 2005년 5월에 작성한 '삼성 금융계열사의 금융지주회사 전환 로드맵'이다.

문건의 내용을 요약하면 삼성생명이나 삼성증권 등 삼성그룹의 비은행 금융계열사를 동원, 측면에서 은행업 진출을 노리자는 것이다. 문건에서 거론된 어슈어뱅킹과 내로우뱅킹 등의 대안은 2005년 11월 재경부 태스크포스와 금감원 등에서 긍정적으로 검토됐고 증권사에 지급결제 기능을 부여하도록 하는 자본시장통합법은 이미 국회를 통과한 상태다.

정치권을 중심으로 금산분리를 완화하자는 주장이 확산된 것도 이 문건의 작성 시기와 일치한다. 윤증현 전 금융감독위원장은 "시중은행 7개 중에 외국인 지분이 50%를 넘지 않는 곳은 우리은행 단 한 곳"이고 "국내 자본이 역차별을 받는 부분이 분명히 있다"면서 삼성의 논리를 그대로 인용하기도 했다. 언론도 이 무렵부터 삼성의 주장을 확대 재생산해 왔다.

홍 교수는 "김영삼과 김대중, 노무현 대통령에게 책임이 있다면 그것은 오직 하나 재경부를 개혁하지 못한 것 뿐"이라고 지적한다. "재경부를 장악하지 못하고 모피아들에게 휘둘려, 모피아들에게 경제를 맡겨 놓았기 때문"이라는 이야기다.

자본 시장의 이해를 대변하는 경제관료들.

재경부의 정책 독점 현상은 환율 정책에서 단적으로 드러난다. 재경부는 2002년부터 2004년까지 대규모 환율 방어 전략을 폈다. 환율 방어를 위해서는 민간부문으로부터 달러를 사들여야 하는데 이때 대규모로 원화가 시중에 풀리게 되므로, 한국은행은 물가를 안정시키기 위해 통안증권을 발행해서 시중에 풀린 원화를 다시 흡수하게 된다. 달러화 약세가 계속되면서 통안증권의 발행 규모가 눈덩이처럼 늘어나고 이자 비용도 계속 늘어난 상황이다.

외평기금 이자 비용 역시 한은 적자의 또 다른 주범이다. 재정경제부와 한은은 약정에 의해 외평기금 중 한국투자공사 투자분을 제외한 전액을 한은에 예치하고 미국 국채수익률의 이자를 보장하도록 되어 있는데, 외평기금이 늘어날수록 한은의 이자비용도 늘어나고 있는 것이다.

지난해 통안증권 이자지급액은 6조8063억원, 한은의 전체 비용 11조9563억원의 56.9%에 이른다. 또한 외평기금에 지급하는 이자비용도 2조3379억원으로 전체 비용의 19.6%에 이른다. 둘을 더하면 76.5%. 올해는 이 비율이 78.5%까지 늘어날 전망이다.

한신대 경제학과 전창환 교수의 이야기를 들어보자.

"한은의 적자는 삼성이나 현대자동차 등 수출 대기업을 키우기 위해 의도적으로 지출한 비용이다. 세계적인 달러화 약세를 우리나라 정부가 방어할 수 없다는 건 너무나도 분명한 현실이다. 정부는 막대한 비용을 들여가며 수출 대기업들을 노골적으로 밀어줬다. 그 결과 외국인 투자자들은 저렴한 가격에 우리 기업들 주식을 사들였고 기업들 수익의 상당부분을 배당으로 빼내가고 있다. 결국 환율이 하락하면서 외국인 투자자들은 시세차익에 환차익까지 얻고 있다."

환율 조작은 원화가치를 낮춰서 수출기업의 가격 경쟁력을 높이기 위한 의도라는 게 환율 개입에 반대하는 주장의 핵심이다. 이를테면 수출 총액이 수입 총액보다 100억달러 많은 기업이라면 만약 정부의 개입으로 달러화 환율을 10원 높일 경우 앉은 자리에서 1000억원의 추가 수입이 발생하게 된다. 물론 그 과정에서 일반 국민들은 수입 물가가 높아져 부담을 안게 된다. 무작정 높은 환율이 좋다고 볼 수는 없다는 이야기다.

국민연금과 퇴직연금을 비롯해 연기금 주식투자와 한국투자공사(KIC)의 설립 역시 자본시장의 이해를 대변하는 정책들이다. 국민연금의 주식 투자는 우리 국민들의 미래를 담보로 한 수익률 게임이다. 이 수익률 게임은 한계가 분명하다. 어항 속의 고래처럼 국민연금의 움직임은 둔할 수밖에 없고 주가의 왜곡도 갈수록 심각해질 것이다.

국민연금의 주식투자로 가장 많은 혜택을 보는 곳은 기금의 위탁 운용을 맡게 될 자산운용사와 주가 상승으로 재미를 볼 주식투자자들 뿐이다. 한 나라의 미래를 이런 무분별한 수익률 게임에 쏟아붓겠다는 발상은 지극히 단편적이고 무책임하다.

최근에는 사모펀드의 해외 인수합병에 대한 규제를 대폭 완화하기도 했다. 이르면 내년부터 사모펀드가 해외에서 부실채권에 투자할 수 있게 될 전망이다. 조세회피 지역을 경유하는 다단계 페이퍼컴퍼니를 설립할 수도 있게 되고 국내 기업의 해외 사모펀드 투자는 출자총액제한제도에서 예외로 하기로 했다. 금융 및 세제 지원도 확대할 계획이다.

론스타가 문제됐던 건 외국 자본이 세금 한푼 내지 않았다는 것 때문이었다. 금융기관의 대주주가 될 자격이 없는 사모펀드가 은행의 경영권을 장악하고 은행의 공공성을 단기 이익 극대화의 수단으로 악용, 엄청난 시세차익을 올리고 빠져 나가는데 대한 문제제기는 정작 없었다. 우리도 한국판 론스타, 한국판 칼라일을 만들자는 어처구니 없는 발상은 그래서 나온다. 외국 자본이 들어와서 하면 '투기' 자본, 우리가 나가서 하면 해외 '투자'라는 이상한 자기 합리화다.

사모펀드에 대한 규제 완화는 이미 자본이 정부를 규율하는 시대가 됐다는 증거다. IMF를 거치면서 경제관료들은 신자유주의 금융 세계화를 학습했다. 정권은 5년마다 바뀌지만 관료들은 정년까지 버틸 수 있다. 게다가 이미 경제 전반에 모피아가 쫙 깔려 있는 상황이다. 이들은 철저하게 자신들의 기득권을 강화하려는 방향으로 움직인다. 김대중과 노무현 정부에서 일련의 개혁 정책들이 잇따라 좌초한 것도 이들 경제관료들의 저항 때문이라고 볼 수 있다. 노무현 정부 초기, 정책 담당 비서관들을 재경부 등에 파견하기도 했지만 적응하지 못하고 겉돌다가 실패한 사례도 있다.

미국과 독일에서 대통령이나 비서실을 확대하는 것도 이런 이유에서다. 예산을 다루는 대통령 직속 기관을 활용해 정치적 성향이 다른 관료가 집권 정치세력을 기만하지 못하도록 하는 전략도 있다. 그러나 노무현 정부는 당정청 분리 정책을 통해 정책 공조의 기회마저 포기해 왔다. 과거 재무부와 경제기획원 출신 관료들이 청와대까지 접수한 상황이다.

권오규 경제부총리를 비롯해 이용섭 건설교통부 장관, 김성진 해양수산부 장관, 장병완 기획예산처 장관, 노준형 정보통신부 장관, 윤증현 금융감독위원장에다 김영주 산업자원부 장관 후보와 임상규 국무조정실장 등, 청와대에도 변양균 정책실장과 김용덕 경제보좌관, 윤대희 경제정책수석 등이 모두 재무부와 경제기획원 출신이다.

표 1. 역대 재무부 장관.

김도연	1948년 8월 2일~1950년 4월 24일	630일
최순주	1950년 4월 25일~1951년 3월 4일	313일
백두진	1951년 3월 5일~1953년 9월 8일	918일
박희현	1953년 9월 9일~1954년 6월 29일	293일
이중재	1954년 6월 30일~1955년 7월 10일	375일
김현철	1955년 7월 11일~1956년 5월 25일	319일
인태식	1956년 5월 26일~1957년 6월 8일	378일
김현철	1957년 6월 9일~1959년 3월 19일	648일
송인상	1959년 3월 20일~1960년 4월 27일	404일
윤준병	1960년 4월 28일~1960년 8월 19일	113일
김영선	1960년 8월 23일~1961년 5월 16일	266일
백선진	1961년 5월 20일~1961년 6월 21일	32일
김유택	1961년 6월 22일~1961년 7월 21일	29일
천병규	1961년 7월 22일~1962년 6월 15일	328일
김세련	1961년 6월 18일~1963년 2월 7일	599일
황종율	1963년 2월 8일~1963년 12월 16일	311일
박동규	1963년 12월 17일~1964년 6월 25일	191일
이정환	1964년 6월 26일~1964년 12월 4일	161일
홍승희	1964년 12월 5일~1965년 11월 15일	1806일
김정렴	1966년 1월 25일~1966년 9월 25일	243일
김학렬	1966년 9월 26일~1966년 12월 26일	91일
서봉균	1966년 12월 27일~1968년 5월 20일	510일
황종율	1968년 5월 21일~1969년 10월 20일	517일
남덕우	1969년 10월 21일~1974년 9월 17일	1792일
김용환	1974년 9월 18일~1978년 12월 21일	1555일
김원기	1978년 12월 22일~1980년 5월 21일	516일
이승윤	1980년 5월 22일~1982년 1월 3일	591일
나웅배	1982년 1월 4일~1982년 6월 23일	170일
강경식	1982년 6월 24일~1983년 10월 14일	477일
김만제	1983년 10월 15일~1986년 1월 7일	815일
정인용	1986년 1월 8일~1987년 5월 25일	502일
사공일	1987년 5월 26일~1988년 12월 4일	558일
이규성	1988년 12월 5일~1990년 3월 18일	468일
정영의	1990년 3월 19일~1991년 5월 26일	433일
이용만	1991년 5월 27일~1993년 2월 25일	640일
홍재형	1993년 2월 26일~1994년 10월 4일	585일
박재윤	1994년 10월 5일~1994년 12월 22일	78일

표 2. 역대 경제기획원장.

김유택	1961년 7월 22일~1962년 3월 2일	223일
송요찬	1962년 3월 2일~1962년 6월 18일	108일
김현철	1962년 6월 18일~1962년 7월 10일	22일
김유택	1962년 7월 10일~1963년 2월 8일	213일
유창순	1963년 2월 8일~1963년 4월 12일	63일
원용석	1963년 4월 12일~1963년 12월 16일	248일
김유택	1963년 12월 16일~1964년 5월 11일	147일
장기영	1964년 5월 11일~1967년 10월 3일	1240일
박충훈	1967년 10월 3일~1969년 6월 2일	608일
김학렬	1969년 6월 2일~1972년 1월 4일	946일
태완선	1972년 1월 4일~1974년 9월 18일	988일
남덕우	1974년 9월 18일~1978년 12월 22일	1556일
신현확	1978년 12월 22일~1979년 12월 14일	357일
이한빈	1979년 12월 14일~1980년 5월 22일	160일
김원기	1980년 5월 22일~1980년 9월 2일	103일
신병현	1980년 9월 2일~1992년 1월 4일	4141일
김준성	1982년 1월 4일~1983년 7월 6일	548일
서석준	1983년 7월 6일~1983년 10월 9일	95일
신병현	1983년 10월 15일~1986년 1월 8일	816일
김만제	1986년 1월 8일~1987년 5월 26일	503일
정인용	1987년 5월 26일~1988년 2월 25일	275일
나웅배	1988년 2월 25일~1988년 12월 5일	284일
조순	1988년 12월 5일~1990년 3월 19일	469일
이승윤	1990년 3월 19일~1991년 2월 18일	336일
최각규	1991년 2월 19일~1993년 2월 25일	737일
이경식	1993년 2월 26일~1993년 12월 21일	298일
정재석	1993년 12월 22일~1994년 10월 4일	286일
홍재형	1994년 10월 5일~1994년 12월 22일	78일

표 3. 역대 재정경제원장.

홍재형	1994년 12월 24일~1995년 12월 19일	360일
나웅배	1995년 12월 20일~1996년 8월 7일	231일
한승수	1996년 8월 8일~1997년 3월 4일	208일
강경식	1997년 3월 5일~1997년 11월 18일	258일
임창렬	1997년 11월 19일~1998년 3월 2일	103일

표 4. 역대 재정경제부 장관.

이규성	1998년 3월 3일~1999년 5월 23일	446일
강봉균	1999년 5월 24일~2000년 1월 12일	233일
이헌재	2000년 1월 13일~2000년 8월 7일	207일
진념	2000년 8월 8일~2002년 4월 14일	614일
전윤철	2002년 4월 15일~2003년 2월 27일	318일
김진표	2003년 2월 28일~2004년 2월 10일	347일
이헌재	2004년 2월 11일~2005년 3월 14일	397일
한덕수	2005년 3월 15일~2006년 7월 17일	489일
권오규	2006년 7월 18일~

자료 1. 금융회사에 취업한 금융감독원 출신 관료 명단.  (참여연대)

전체 총84명 (퇴직전 소속/재취업 직책)

증권 (21명/25%)

이종호(은행감독국/엘지증권 감사), 임용웅(부원장보/대신증권 감사), 조종연(조사1국/삼성증권 전무), 강남길(소비자보호센터 분쟁조정실 증권분쟁조정팀/SK증권 감사), 김광진(소비자보호센터/삼성증권 감사) 김성기(검사총괄국/신영증권 감사, 사외이사), 김성렬(소비자보호센터 분쟁조정3실/서울증권 감사), 김영균(소비자보호센터 소비자교육실/메리츠증권 감사), 김영록(조사1국 조사기획지원실(TF)/대우증권 감사) 김종갑(비은행검사국/한누리증권 감사), 김호용(조사1국/우리투자증권 이사) 박윤호(감독총괄국/하나증권 감사), 박태희(조사1국 조사기획지원실(TF)/하나증권 감사) 변원호(조사1국/현대증권 감사), 석명철(국제업무국/삼성증권 감사) 연해철(조사2국/삼성증권 감사), 유병철(자산운용감독국/서울증권 감사) 이성로(기획조정국/신한증권 감사), 이진우(조사2국, 대한투자증권㈜ 감사), 이춘원(총무국/동양종합금융증권 고문), 정기승(비은행감독국, 굿모닝신한증권 감사), 최병용(조사2국/키움증권 감사),

은행 (19명/23%)

김기홍(부원장보/국민은행 수석부행장), 이성남(부원장보/국민은행 감사), 정재삼(은행검사1국/국민은행 감사본부장) 유지홍(국제업무국/신한은행 감사), 조재호(은행검사2국, 신한은행 감사), 이순철(부원장보/하나은행 감사), 김상우(부원장보/조흥은행 감사), 오갑수(부원장/SC제일은행 상임이사), 최명희(국제업무국/외환은행 감사본부장), 허병준(검사지원국/대구은행 감사), 최상훈(제주출장소장/전북은행 감사), 김성춘(비은행검사1국, 경남은행 감사), 김제성(은행검사1국/광주은행 감사), 박영배(검사총괄실 수석전문역/대구은행 감사), 박창규(은행검사1국/부산은행 감사), 이길영(감독총괄국/씨티은행 감사), 이성희(조사1국/한미은행, 씨티은행 감사)

보험 (12명/15%)

김광진(소비자보호센터/삼성화재해상보험 감사), 박일수(보험검사국/금호생명 감사), 박종옥(소비자보호센터/LIG생명보험 감사), 신해용(부원장/미래에셋생명보험 고문), 김종옥(검사총괄국/SK생명 감사), 오중관(소비자보호센터/메리츠화재해상보험 상무), 김기홍(부원장보/LIG손해보험 사외이사), 유흥수(부원장보/LIG손해보험 감사), 윤정철(소비자보호국 분쟁조정3실/LIG손해보험 감사), 유양기(보험검사1국/코리안리재보험㈜ 감사), 장명식(소비자보호센터/녹십자생명 감사), 최재식(소비자보호센터/알리안츠생명 감사)

여신전문 금융업 (10명/12%)

신상식(기획조정국/현대캐피탈 감사, 현대카드 상무), 이상덕(감독조정실/외환카드 감사), 이종호(은행감독국/엘지카드 부사장), 김병욱(검사총괄국/현대카드 감사), 김시우(검사총괄국/쌍용캐피탈 감사), 김인섭(총무국/신한카드 감사), 이태규(조사연구국/신한카드 감사), 장활철(춘천출장소장/롯데카드 감사), 정옥빈(은행검사1국/한미캐피탈 감사),

상호저축/신협 (8명/10%)

김기섭(제주출장소장/한국상호저축은행 감사), 이경석(검사총괄국/HK상호저축은행 사외이사, 신협중앙회 이사), 장태종(검사총괄국/신협중앙회 이사), 이상덕(은행검사1국/신협중앙회 대표이사), 정진규(기획조정국 법무실/토마토저축은행 사외이사), 오세웅(은행검사2국/홍익저축은행 사장), 조남준(은행검사1국. 푸른상호저축은행 감사)

관련협회 (6명/7%)

김대홍(검사총괄국/신용정보협회 전무), 김재찬(증권검사국/코스닥상장법인협의회 부회장), 김치중(보험감독국/손해보험협회 전무), 백세웅(검사총괄실/신용정보협회 회장), 백영수(외환감독국/여신금융협회 부회장), 이갑수(증권감독국/ 한국증권업협회 상무)

신용정보 (3명/4%)

김영재(부원장보/솔로몬신용정보 회장), 이장훈(인력개발실/한국신용정보 감사), 연원영(감사/나라신용정보 회장)

투자 (3명/4%)

김홍식(기획조정국 대구지원/케이비부동산투자신탁 감사), 임용웅(부원장보/엘지투자신탁운용 고문), 심형구(자산운용감독국/KTB네트웍 감사실장)

자산운용 (2명/2%)

김영재(부원장보/칸서스자산운용 대표이사), 류영돈(비은행검사2국/KB자산운용 감사)

자료 2. 대기업에 취업한 경제 관료 명단.  (참여연대)

전체 59명. (퇴직전 경력/재취업 직책)

삼성 19명.

김병기(재경부 기획관리실장/삼성경제연구소 연구위원), 정병기(공정위 조사1과장/삼성경제연구소 상무), 송성욱(재경부 정책국 4급/삼성생명보험 부장), 조부관(재경부 정책조정2과 4급/삼성생명보험 부장), 정영민(국세청 7급/삼성생명보험 과장), 곽상용(재경부 국제금융국3급/삼성생명보험 상무), 권오조(국세청 7급/삼성증권 과장) 권무일(국세청 7급/삼성증권 과장), 손종성(국세청 7급/삼성증권 과장) 허정준(국세청 7급/삼성증권 과장), 방영민(재경부3급/삼성증권 상무) 조종연(금감원 조사2국장/삼성증권 전무), 김광진(금감원 소비자보호센터 국장/삼성증권 감사), 석명철(금감원 동경해외사무소장/삼성증권 감사), 연해철(금감원 동경해외사무소장, 조사2국장/삼성증권 감사), 윤영대(공정위 부위원장/삼성SDI 사외이사), 유철(공정위 정책국장/삼성엔지니어링 감사), 정병기(공정위 조사1과장/삼성전자 상무), 이삼봉(공정위 예산조정작업단장/삼성정밀화학 고문),

현대 8명.

오성환(공정위 상임위원/현대모비스 사외이사), 이동욱(공정위 상임위원/기아자동차 고문), 이재광(국세청 법인납세국장/현대중공업 사외이사), 변원호(금감원 국장/현대증권 감사), 신상식(금감원 총무국2급/현대카드 사외이사, 현대캐피탈 감사), 김병욱(금감원 검사총괄국 실장/현대카드 감사), 전형수(국세청 서울지방국세청장/현대INI스틸 사외이사),

두산 6명.

윤영대(공정위 부위원장/두산중공업 사외이사), 박화순(서울지방국세청 징세과장/삼화왕관 감사) 이동훈(납세지원국장/삼화왕관 부회장), 이종관(보령세무서장/삼화왕관 감사), 조규명(종로세무서장/삼화왕관 부회장), 이종갑(재경부 원자재수급계획관/삼화왕관 부사장),

SK 5명.

윤영대(공정위 부위원장/SK 사외이사), 김종옥(금감원 검사총괄국 2급/SK생명 감사), 강남길(금감원 증권검사국 팀장/SK증권 감사), 조종연(금감원 조사2국장/SK케미칼 사외이사),	옥화영(공정위 심판관리1담당관/SK해운 고문),

LG 4명.

정기영(금감원 전문심의위원/LG상사 감사위원), 배두용(국세청 4급/LG전자 통상상무), 진념(재경부 장관/LG전자 사외이사), 서창원(국세청 7급/GS칼텍스 사원)

한솔 2명.

이재광(국세청 법인납세국장/한솔제지 사외이사), 박종수(공정위 기획예산담당/한솔케미언스 감사)

광주신세계 2명.

최이식(광주지방국세청장/사외이사), 송하성(공정위 심판관리관/ 사외이사)

금호 2명.

박용오(대전국세청장/금호산업 고문), 박일수(금감원 보험검사국 팀장 등/금호생명 감사)

동부 2명.

홍현국(국세청 감사관/동부건설 고문), 황보윤(공정위 심판관리2담당관/동부화재해상보험 상무)

롯데 2명.

박상조(공정위 상임위원/롯데건설 고문) 장활철(금감원 춘천출장소장/롯데카드 감사)

CJ 2명.

김태구(공정위 경쟁제한규제개혁작업단장/CJ 텔레닉스) 오성환(공정위 상임위원/CJCGV 사외이사)

기타 5명.

이춘원(금감원 총무국 1급/동양종합금융증권 고문), 김시우(금감원 검사총괄팀 2급/쌍용캐피탈 감사) 조창환(국세청 6급/케이티 세무팀장), 조창도(국세청 종로세무서장/태영 감사) 박귀찬(공정위 4급/포스코 임원보좌직)

중복 재취업한 퇴직자를 개별 취업자로 반영. 현직 및 전직 모두 포함

표 5. 경제 관료 재취업 현황. (참여연대)

소속	대상	재취업자	재취업률(%)	재취업자
금감원	102(114)	81(93)	79.41	107
금감위	11	9	81.81	10
공정위	38	34	89.47	49
재경부	55	42	76.39	48
국세청	65	65		75
합계	206(283)	166(243)	80.58	289

취업현황이 파악되지 않은 퇴직자를 미취업자에 포함했을 경우 재취업률임

금감원 원장을 겸하는 금감위원장은 금감원 퇴직자로 분류

금감원은 102명 중 81명 재취업(전체 퇴직자수가 파악되지 않은 2006년 재취업자(12명) 제외)

국세청은 7급부터 취업제한 대상이므로 재취업 여부가 확인되지 않는 퇴직자가 많아 재취업률을 계산하지 않음

합계 206명 중 166명 재취업(퇴직자 전체수가 파악되지 않은 국세청(65명)과 2006년 금감원 재취업자(12명)을 제외한 수치임)

중복 재취업한 퇴직자를 개별 취업자로 반영했음.

	발제_4
	관료적 가치와 재정립과 시민 중심의 거버넌스 논의를 위한 초안으로 작성된 것입니다. 관련 통계 자료 등에 대한 보완이 필요합니다.
	윤태범/ 한국방송통신대 교수

1. 한국사회에서의 관료의 역할(영향력)

1) 한국사회에서의 관료의 위상

-다양한 직업군의 존재에도 불구하고, 한국 사회에서 관료가 차지하는 위상은 매우 특별함. 그것은 관료의 위상에 대한 오랜 역사를 통해서 형성된 것이면서, 동시에 해방 이후의 굴곡 많은 현대사의 특성에 기인하기도 함.

-특히 고시제도는 고위직을 불문하고 관료를 우리 사회의 특별한 직업으로 인식하게 한 동력의 하나임. 때문에 관료사회는 처음부터 일반 사회와는 구별되는 한 수 위의, 다른 차원의 사회이며 구성원으로 인식되고, 이에 따라서 열망의 대상

-또한 해방 이후 결속력있는 집단으로서의 역량을 유감없이 발휘할 수 있는 정치적, 사회적, 경제적 여건으로 인하여 관료의 위상은 더욱 더 공고해질 수 있었음. 즉 관료 스스로에 의한 것만이 아니라 환경적 요인에 의해서도 현재와 같은 관료적 위상이 형성되었다고 볼 수 있음.

-이와 같은 관료의 위상 정도는 관료에 대한 선망의 정도를 통해서도 확인할 수 있음. 즉 취업을 앞둔 수많은 사람들이 관료가 되기 위해서 “공시(公試)”에 몰입하고 있음이 관료의 위상을 말해주는 가장 직접적인 지표라고 할 수 있음. 즉 가장 많은 사람들이 선호하는 직업이 바로 관료라고 할 수 있을 것임.

-참고로, 지난 2006년 10월 서울시 공무원 채용시험에서, 48개 직종, 93명 모집에 모두 151,150명이 응시해 162:1의 경쟁률을 기록하는 등 주요 공무원 시험의 경쟁률은 상상을 초월하고 있음.

2) 관료가 미치는 영향(영향력의 정도, 영향력 행사의 다양)

-한국 사회를 지탱하는 요소들은 매우 다양. 이중에서 오랜 역사를 갖고 있고, 또 강력한 권한을 갖고 있고, 결속력이 강한 집단중의 하나가 바로 관료사회로서, 다양한 영역에서 영향력 발휘하고 있음.

-먼저 관료라는 이름의 직업을 갖고 있는 종사자수만도 중앙공무원만을 기준으로 할 경우 약 60만명 정도에 이르고 있는, 한국 사회에서 가장 거대한 집단의 하나임. 특히 이 집단은 높은 진입 장벽과 안정적인 퇴출 장치로 인하여 가장 높은 수준의 안정성을 누리고 있는 직업이라는 점에서, 자연스럽게 “관료‘라는 이름으로 높은 결속력을 갖고 있음.

-통상 관료라고 하면 중앙 행정부처나 혹은 시군구에 근무하는 관료들만을을 말하지만, 사실은 국가의 전 영역에 걸쳐서 존재하고 있다는 점에서, 국가와 사회 전반에 걸쳐서 폭넓은 영향력을 행사하고 있음.

-이 관료들에 의하여 연간 사용되는 우리나라 국가재정의 규모는 경제협력개발기구(OECD)가 낸 '2006 통계연보'에 따르면 2004년 기준으로 218조 원으로서, 국내총생산(GDP)의 28.1%(확정치)인 것으로 나타났음.

-이로 인하여 관료자본(bureaucratic capital)의 수준에 버금갈 정도로 정치, 경제, 사회 등에 있어서 큰 영향력을 행사하고 있음. 소위 근대화과정에서의 불균형 전략의 채택이 가능할 수 있었던 것도 이와 같은 높은 수준의 관료권에 기인한다고 할 수 있음.

2. 관료의 정책결정권 등 권한의 행사

1) 관료의 다양한 권한 행사

-관료는 다양한 방식을 통하여 권한을 행사할 수 있음. 그러나 핵심은 정부의 정책과정의 거의 모든 것을 관료가 주도하고 있다는 것임. 사실상 독점적으로 행사하고 있다고 할 수 있음.

-물론 관료 혹은 관료에 의한 정책결정 등 각종 권한의 행사는 “공익”이라는 명분 하에 정당화되고 있음. 그리고 이 명분은 단기간에 형성된 것은 아니며, 오래 역사적 연원을 통하여 형성된 것이라고 할 수 있음. 일부는 근대 이전의 계급사회적 구조에 기인하며, 일부는 해방 이후의 국가형성과정의 특성에 기인함.

-그런데 다양한 방식의 권한 행사는 관료이기 때문에 당연히 공익적이라는 관점에서 수용되고, 정당화되고 있음. 그러나 무엇이 공익적인 것인가에 대한 명확한 논의는 제대로 이루어지지 못하고 있음.

-때문에 공익적 관점에서의 논의가 없는 상태에서 관료의 활동은 정당화되고 있으며, 이것은 규제라는 이름으로도 나타나기도 함.

-정부 혹은 관료적 간섭주의(bureaucratic paternalism)는 이와 같은 특성에 근거하고 있으며, 이것이 과잉됨으로서 관료적 자율성을 크게 증대되고, 반대로 시민사회의 자율성은 상대적으로 축소되는 결과로 나타나고 있음. 예를 들어서 운전자의 안전벨트 의무화도 이와 같은 맥락에서 설명될 수 있을 것임.

2) 관료의 영향력 행사의 핵심도구로서의 정책결정권

-관료의 권한이 크고 영향력이 절대적임은 공공정책결정에 대한 실질적 권한을 관료가 거의 독점적으로 갖고 있다는 점에 근거하고 있음. 형식상 공공적 정책결정은 다양한 주체들의 참여속에 오랜 과정을 거쳐서 이루어지는 것으로 설명함. 그러나 실질적인 모습은 이와 매우 다르다고 할 수 있음.

-즉 정책과정이 일부 외부에 개방되고, 또 일부 정치(정치인, 국회 등)에 의하여 영향을 받기는 하지만, 기본적인 근간은 관료에 의하여 독점적으로 관리, 운영되고 있는 것이 현실임. 즉 정책결정과 관련한 문제에 상시적으로 접근하고, 상시적으로 관리하는 것은 오직 관료뿐이며, 이 과정에 직간접적으로 참여하는 주체들은 비상시적인 참여의 주체일 뿐임.

-정책결정과정도 중요하지만, 그 이상으로 중요한 것은 의제의 설정단계에 대한 부분임. 즉 무엇이 정책문제로 인식되고, 이것이 어떻게 아젠다로서 수용될 것인가 하는 것이 중요한데, 이 부분에 대해서도 실질적인 관리자는 관료임. 즉 문제에 대한 정의에서부터 마지막 집행과 평가에 이르는 전 과정을 관료가 관리하고 있음.

-물론 현실적으로 의제관리를 누가 할 것인가에 대한 대안적 논의가 쉽지 않은 것도 사실임.

3) 입법과정과 관료의 영향력

-입법활동이 국회의 고유한 활동영역이라고 하지만, 형식적인 역할 구분이며, 실질적으로는 국회와 관료에 의해 주도되는 행정부 간에 균점되고 있는 상황이라고 할 수 있음. 특히 관료는 정부내에서의 법률 제개정안 마련과 관련하여 영향력 행사할 뿐만 아니라, 법률에서 위임하는 부분에 대해서 시행령 등을 통하여 폭넓은 재량권을 발휘하고 있다는 점에서, 넓은 의미에서 입법활동과 관련해서도 광범위한 영향력을 행사함.

-또한 소속을 달리하기는 하지만, 국회에도 많은 관료들이 근무하고 있으며, 이들의 영향력도 국회의원 못지 않은 수준이라고 할 수 있음. 즉 국회에는 각 상임위원회별로 전문위원이나 입법조사관 등과 같은 입법 지원 관련 관료들이 소속되어 있으며, 각종 법안에 대해서 이들의 전문성에 기초한 가치판단과 의견이 투입되고 있다는 점에서, 즉 입법부 혹은 행정부라는 소속은 다르지만, 관료라는 역할을 통하여 다양한 영향력을 행사하고 있음.

-2004년 기준으로 국회 사무처에서 활동중인 관료의 수는 약 3,100여명 정도이며, 사법부의 경우 14,400여명, 중앙선관위 2,300여명 등 다양한 영역에서 많은 관료들이 활동하고 있음.

-이 같은 점에서 보면, 넓은 의미에서의 관료는 정치적 중립성의 선언적 표방에도 불구하고, 누구보다도 앞서서, 그리고 다양한 영역에서 가치판단을 하는 주체라는 점에서, 이들의 가치 정향과 행동양식은 매우 중요함.

3. 관료적 가치와 공공성

1) 가치판단의 주체로서의 관료

-기본적으로 관료에게는 일정한 가치들이 전제적으로 주어져 있으며, 이와 같은 가치들에 대한 수행을 의무로서 부과하고 있음. 예를 들어서 국가공무원법에서는 성실의 의무, 청렴의 의무, 친절공정의 의무 등 관료들이 준수하여야 할 주요한 가치들을 규정하고 있음.

-관료들이 추구해야 할 가치들은 이와 같은 법 규정을 통해서만이 아니라, 대통령이나 각부의 장관과 같은 정무직의 성향을 통해서도 결정되기도 함. 예를 들어서 새로운 대통령이 제기하는 국정운영의 방향은 관료들의 가치판단과 행태에 직접적인 영향을 미치게 됨. 따라서 관료에 있어서 가치판단은 법적으로만이 아니라 정치적으로도 부과된다고 할 수 있음.

-공직(public servant)이라는 용어를 사용하는 것도 이와 같은 맥락을 반영하는 것임. 즉 공직에서의 “공(public)”의 어원은 "pubes"로서, 원래의 뜻은 “다수의” 혹은 “다수를 배려함”이라는 점에서, 처음부터 마땅히 추구하여야 할 가치가 내재된 직업이라고 할 수 있음.

-이와 같이 관료에 의하여 추구되어야 할 공익적 가치들은 관료에게 본래적으로 내재된 것이라는 점에서, 이를 추구하는 과정에서 다양한 내용과 수준의 가치판단을 하는 것은 지극히 당연하다고 할 수 있음.

2) 관료에 의한 가치의 형성

-그런데 관료들은 이와 같이 법규정 등을 통하여 제시되는 특정한 가치들에 의하여 수동적으로만 활동하는 데 머무는 것이 아니라, 경우에 따라서는 매우 적극적으로 가치를 창출하기도 함. 물론 이것이 정책과정에서 긍정적 기여를 하는 경우도 있지만, 정반대로 부정적인 기여를 하는 경우도 있을 것임.

-예를 들어서 교육정책의 경우, 고교 평준화나 자립형 사립고 정책 등과 관련하여, 국회 등에 의하여 논의가 이루어지기도 하지만, 교육부 관료들의 판단에 의해서도 그 방향성이나 내용들이 결정된다는 점에서, 자의적이든 타의적이든 관료적 가치판단이 정책과정에 매우 중요한 영향을 미치고 있는 것이 현실임.

-관료 정치적(bureaucratic politics) 관점에서도 관료는 다양한 가치를 지향하고, 이 가치를 추구하기 위하여 활동하게 되는데, 이러한 과정에서 공익적 가치만이 아니라 관료의 사익과 관련된 다양한 가치들이 비공식적 혹은 간접적으로 추구되고 있음. 다만 이러한 것들이 외부에 잘 노출되지 않는 경우가 많다는 점에서 문제로 제대로 인식되지 못하기도 함.

-따라서 관료에 대해서는 법규정 등을 통하여 부과되는 가치만을 추구하는데 그치는 것이 아니며, 정책과정에서 스스로 다양한 가치를 창출, 추구하는 적극적인 가치의 형성자라고 할 수 있음.

3) 관료적 가치의 공공성

-형식상, 법률상, 규범상 관료에 의한 정책결정이나 활동들은 공공성을 지향하는 것으로 일반적으로 받아들여지고 있다는 점에서, 이 과정에서 추구되거나 활용되는 가치들도 당연히 공공성을 지향하며, 그 결과도 공공성에 부합할 것으로 인식하게 됨.

-그러나 문제는 관료의 특정한 정책이나 판단, 활동이 과연 공공성에 반하는 것인가 혹은 부합하는 것인가에 대한 명확한 판단을 하는 것이 용이하지 않음. 기준도 매우 불명확함.

-관료가 추구하는 가치나 정책의 공공성과 관련하여 가장 쉬운 판단은 관료에 의한 정책결정의 내용이나 그 과정이 법률적으로 주어진 규정을 어느 정도나 충족하고 있는가를 확인하는 것임. 그러나 이미 이와 같이 준거가 되는 법률의 제개정 과정에서 관료적 가치가 반영되기 때문에, 이것만을 근거로 관료적 가치판단 등에 대한 공공성을 판단하는 것이 용이하지는 않음.

-따라서 현실적으로 적용이 용이한 방법은 관료에 의하여 관리되는 정책과정 그 자체를 통해서 공공성의 정도를 확인하는 것임. 즉 정책과정 자체가 공공성의 가치를 바로 의미하는 것은 아니지만, 관료에 의한 정책과정이 공공성과 가장 밀접하게 관련되어 있는 다수의 관련자(시민 혹은 이해관계자 등)들에 의하여 높은 신뢰를 받을 경우, 그 과정 및 정책은 공공성이 있는 것으로 인정될 수 있을 것임.

-즉 관료들만에 의한 독단적 의사결정이 아니라, 다수의 관련자(이해관계자?)들이 의사결정과정에 의미 있게 간여하고, 의견을 충분히 제시할 수 있을 때, 전 과정이 공공성에 부합하며, 여기서 추구 혹은 달성되는 것들도 공공성을 지향할 것으로 인정하게 됨.

4.  관료적 가치의 보완과 시민(단체)참여

1) 관료적 가치와 공공성간의 조화 혹은 충돌

-관료에 의하여 추구되는 가치들이 늘 일정하게 유지되는 것은 아님. 즉 관료의 정책과 활동들이 어떤 경우에는 공익과 관련하여 아무 문제도 야기하지 않지만, 또 어떤 경우에는 동일한 내용임에도 불구하고 매우 심각한 문제를 야기하기도 하기 때문임. 특히 국민들이 매우 민감하게 받아들이는 소위 민감도(sensitivity)가 높은 문제에 대해서는 다양한 형태로 갈등이 발생함.

-예를 들어서 가장 빈번하게 발생하면서도 심각한 문제를 야기하는 것으로서 환경(개발)문제, 교육문제, 부동산 문제들을 들 수 있음. 이 문제에 대해서는 가장 많은 국민들이 관심을 갖고 있으며, 관료에 의하여 발표되는 정책 하나 하나에 대해서 깊은 관심을 갖고 있으며, 다양한 의견을 표명하거나 혹은 반대를 함.

-결국 관료가 정치가(대통령, 장관, 국회의원 등)의 충실한 대변자로서의 역할만을 수행하는 수동적인 입장에만 처해있는 것은 아니라는 점에서, 관료들은 이와 같은 민감도가 높은 정책문제들과 관련한 가치문제에 있어서 논란의 한 가운데에 있음.

-간혹 이와 같이 갈등을 유발하는 정책들에 대해서, 지역이기주의의 문제나 혹은 집단 이기주의 등의 문제로 비판적으로 보는 경우도 있음. 그러나 정책과정을 보면, 이와 같은 비판적 지적 이외에도 정책 과정 자체에서 발생하는 문제들도 매우 많음을 알 수 있음. 즉 관련 이해당사자의 의견을 충분히 수렴하지 않았다든지, 공청회를 형식적으로 하였다든지 하는 것들임.

-결국 정책과정을 포함한 정책 전반에 대해서 문제를 강력하게 제기할 경우,  정책은 기대하였던 것과 같이 제대로 시행되지 못하거나, 혹은 과정 중에 변경되어 더 많은 비용을 유발하기도 함. 예를 들어서 서울 외관순환도로 건설과정에서 불거진 사패산 터널공사와 관련하여, 환경 훼손과 관련한 논란 끝에 당초보다 많은 비용이 소요되었는데, 과연 이와 같은 비용을 증대시킨 문제의 주 당사자가 누구인지에 대한 논의가 다양한 방향으로 이루어질 수 있을 것임. 과연 환경관련 시민단체인지 아니면 공사를 주관한 정부인지?

2) 관료(혹은 정부)에 대한 높은 불신

-최근의 자료를 보면, 관료에 대한 국민의 불신 정도는 매우 높은 수준임. 지난 2006년 기준으로(KDI 조사, 10점 기준), 우리나라의 국정운영과 관련한 주요 주체들의 신뢰도를 보면, 교육기관(5.4), 시민단체(5.4), 군대(4.9), 대기업(4.7), 경찰 (4.5),법원(4.3), 검찰(4.2), 지자체(3.9), 정부(3.3), 정당(3.3), 국회(3.0) 등으로 조사되었음. 정부에 대한 신뢰도는 3.3.으로 상상할 수 없을 정도로 낮게 나타났으며, 기타 공공부문의 경우에도 매우 낮은 수준으로 인식되었음.

-참고로, 미국의 하버드 대와 US News & World Repor가 2005년에 공동으로 조사한 미국 국민들이 신뢰도에 대한 자료에 따르면(4점 만점), 군지도부(3.21), 의학계(3.11), 교육계(2.98), 종교계(2.94), 비영리자선 단체(2.94), 경제계(2.78), 주(州) 미만단위 지방정부(2.78), 주정부(2.71), 의회(2.66), 연방정부(2.64), 언론(2.39) 등의 순서로 나타났음. 우리와 비교할 수 없을 정도로 높은 신뢰도를 보이고 있음을 알 수 있음.

-이와 같은 관료에 대한 국민들의 불신의 정도는 결국 관료가 지향하는 가치와 활동에 대한 문제의식을 반영하는 것이라고 할 수 있음. 즉 현재 관료에 대한 국민들의 신뢰도는 매우 낮은 수준이라는 점에서, 관료적 가치와 관료에 의한 정책 등 전반에 대한 재검토가 요구되는 시점이라고 할 수 있음.

3) 관료적 가치에 대한 문제와 저항의 증대

-관료적 가치가 늘 외부적으로 공개적인 문제를 야기하였던 것은 아님. 오히려 이와 같은 문제는 우리 사회의 민주화 이행과 그 흐름을 같이 한다고 할 수 있음. 정치적, 사회적으로 민주화되면서, 관료도 동시에 이 흐름에서 예외가 될 수 없었던 것임. 때문에 권위주의로 인하여 제대로 노출되지 않았던 관료적 가치와 관련한 갈등들이 민주화 이행과 더불어 문제로서 노출된 것임.

-관료적 권위주의의 부분적 손상 이후의 문제의 노출이라고도 할 수 있을 것임. 이와 같은 환경의 변화와 문제의 제기로 인하여, 관료적 가치가 본래적으로 공공성을 지향하고 있다는 선험적 규범은 그 근거를 근원적으로 상실하게 되는 상황을 맞이하게 되었음.

-물론 이와 같은 관료적 가치에 대한 문제의 본격적 제기와 관료-시민사회간의 갈등의 증대는 한편에서는 시민권의 급격한 상승에 의해서도 촉진되었다고 할 수 있음. 관료에 대해서 종속적 지위에 있었던 시민권의 성숙 및 자율성의 확보는 결국 관료의 가치판단 및 역할의 수행방식에 커다란 변화를 요구하게 됨.

-그 동안 수많은 관료에 의하여 발생하였던 이해충돌(conflict of interest)의 상황들에 대해서, 언론이나 시민사회에서 크게 문제를 제기하고 있는 것도 이와 같은 흐름을 반영하는 것이라고 할 수 있음. 이해충돌의 회피가 제도화될 경우, 관료에 의한 문제해결방식도 크게 달라질 수 밖에 없을 것임.

4) 관료적 가치의 극복(보완)을 위한 방법들

-현재 관료적 가치와 관련하여 발생하는 문제들을 극복하기 위하여 다양한 방법들이 직간접적으로 활용되고 있음.

․대표관료제 : 관료적 가치 활용의 획일화를 방지하기 위하여 지역, 성, 직업 등을 균형 있게 반영하는 공직자(경력직 혹은 정무직 등) 선발방식

․공직윤리 시스템(법과 제도) :공직자의 사익 행사 및 공익의 침해를 방지하기 위한 이해충돌방지제도나 재산등록제도 등

․정보공개제도 : 정부의 정책과정 및 주요 사항에 대한 정보 등의 공개

․위원회제도 : 관료의 계층제적 의사결정에 의한 문제를 방지하기 위한 합의제적 의사결정기구의 설치

․공청회, 자문회의 등의 운영 : 시민사회 및 다양한 이해관계자의 의견을 확인, 수용하기 위한 시스템

․공시제도 : 정부 정책의 결과 및 정부 운영과정상의 내용들을 외부적으로 공개하기 위한 방법

․전자정부

-이와 같이 외형상 그럴듯한 다양한 방법들을 많이 활용하고 있지만, 실질적인 작동 면에서도 역시 문제를 갖고 있음. 다음과 같은 문제들을 예로 들 수 있음.

․고시 등을 통한 관료의 폐쇄적 선발 및 개방형 임용제도의 형식화

․공직자윤리위원회의 비독립성 및 형식적 재산등록

․여전히 제한된 국민들의 정보접근권

․사실상 독임제 구조를 갖는 다양한 위원회

․형식적, 들러리식의 공청회 운영

․핵심적인 사항의 비공개 등

․피드백이 존재하지 않는 일방향의 시스템

-즉 이와 같은 문제들의 상존은 결국 관료적 가치와 관련한 개혁을 위한 근본적인 구조 변화가 없기 때문임.

5. 바람직한 관료적 가치와 시민중심의 대안적 거버넌스의 모색

-관료의 가치와 관련한 근본적인 변화가 없는 상태에서는 형식상의 참여만이 이루어졌을 뿐임. 즉 허위의 제도들로 인하여 공공성이 제대로 추구되지 못하면서도, 이것이 제대로  추구되고 있는 듯한 착각을 갖게 함.

-근본적인 구조의 재설계가 이루어져야 결국 관료적 가치가 공공성을 제대로 지향할 수 있을 것임.

-현행 관료제적 의사결정구조도 외형상 거버넌스의 형태를 취하고 있음. 그러나 이 거버넌스는 매우 폐쇄적이고 불균형하고, 수직적인 형태를 취하고 있어서 사실상 거버넌스로서의 그 의미를 부여하는데 한계가 있을 것임.

-공공성과 관련하여 우리가 기대하는 바가 충분히 확보될 수 있는 거버넌스가 설계되기 위해서는 먼저 다음과 같은 요소들을 우선적으로 고려할 필요가 있음.

․정보 접근권(개방성)

․구성 대표성(대표성)

․의사결정의 수평성

-참고로 정부내 위원회제도의 운영과 관련하여 미국의 경우, 연방자문위원회법(FACA)에서 위원회의 존속기간, 위원의 권한과 역할, 책임 등에 대한 명확한 규정을 제시하고 있어서, 위원회제도의 실효성을 담보하고자 한다는 점에서 우리에게 시사하는 바가 매우 큼.

-바람직한 관료의 가치 형성과 시민중심의 거버넌스가 실현되기 위해서는 시민사회(단체)도 그에 상응하는 역할을 수행하여야 할 것임. 주로 다음과 같은 측면에서의 대응이 필요할 것임.

․각 관심영역에서의 지속적 문제의식, 비판적 의식

․전방위적 접근의 어려움과 전략적 활동

․내부 역량의 개발과 외부 자원의 적극적 동원

․다양한 시민사회단체의 네트워크화

[참여사회연구소 발행 도서]