[참여사회연구소 창립10주년 기념 심포지움]

공공성과 한국사회의 진로

일시 │ 2006년 10월 27일(금) 오후 1시 30분

장소 │ 한국일보 본관 12층 강당

[참여사회연구소 창립10주년 기념 심포지움]

공공성과 한국사회의 진로

일시 │ 2006년 10월 27일(금) 오후 1시 30분

장소 │ 한국일보 본관 12층 강당

[참여사회연구소 창립10주년 기념 심포지움]

공공성과 한국사회의 진로

13:30~13:40	인사말 _ 주종환(명예 이사장)

축하말 _ 박  경(학술단체협의회 대표)

김기식(참여연대 사무처장)

13:40~14:40	공공성과 한국사회

사회 _ 이병천(참여사회연구소장, 강원대)

발제 _ 신진욱(중앙대)

토론 _ 김종엽(한신대), 양재진(연세대)

14:40~16:00	시민사회운동의 공공성 확대 전략

사회 _ 조희연(성공회대)

발제 _ 오건호(민주노동당), 최현(서울대 사회과학연구원)

토론 _ 김유선(노동사회연구소), 박원석(참여연대)

이재영(레디앙)

16:00~16:20	중간휴식

16:20~17:30	한미FTA와 한국사회의 공공성

사회 _ 전창환(한신대)

발제 _ 이병천(참여사회연구소장, 강원대)

토론 _ 우석균(보건의료단체연합), 이해영(한신대)

17:30~18:30	종합토론

사회 _ 홍윤기(동국대)

토론 _ 신정완(성공회대), 장상환(경상대), 정현백(성균관대),

조원희(국민대), 조희연(성공회대)

글 싣는 순서

발제문

노동운동의 사회공공성 확대전략: 요구에서 참여로 오건호 /민주노동당 정책전문위원		1
한국 사회 공공성의 위기와 시민운동의 진로 모색 최 현 /서울대 사회과학연구원 선임연구원		16
한미FTA와 시장사회로 가는 한국적 길: 탈공공화와 제2차 신자유주의 보수혁명 이병천 /참여사회연구소장, 강원대 경제무역학부		24

토론문

종합토론문 _ 1  조희연 /성공회대학교 NGO 대학원   53

종합토론문 _ 2  신정완 /성공회대학교 사회과학부    61

종합토론문 _ 3  조원희 /국민대 경제학과   67

	2부 발제_1
	노동운동의 사회공공성 확대전략: 요구에서 참여로
	오건호 / 민주노동당 정책정문위원

1. 시작하며

근래 사회운동에서 사회공공성 의제가 주요하게 부상해 있다. 아직 사회공공성이 시장자본주의를 극복하는 대안의제로서 위상을 지니는 지에 대해서는 충분한 논의가 이루어지지 않은 상태이지만, 시장전일주의를 내세우는 신자유주의 공세에 맞서는 의제로서는 의의를 담고 있다는 것이 일반적 평가이다.

노동운동에서도 사회공공성은 핵심의제로 강조되고 있다. 민주노총은 2003년 조직의 활동목표로 ‘사회공공성’ 의제를 공식 채택하였고, 이후 사회공공성강화위원회를 구성하였으며, 2004년부터는 ‘세상을 바꾸는 투쟁’을 선언하며 노동운동의 사회적 역할을 더욱 강조하고 있다. 또한 공공연맹, 공무원노조, 전교조, 보건의료노조 등 공공서비스부문 노동조합들은 각각 산업별차원의 활동뿐만 아니라, 공공부문노조연대회의를 구성하여 사회공공성활동을 공동으로 모색하고 있다.

공공부문연대회의는 사회공공성 강화와 공공부문 노동권 보장을 기본목표로 삼고 있는 협의적 연대조직으로 2003년 발족하였다. 참가조직은 공공연맹, 공무원노조, 전교조, 보건의료노조, 대학노조, 교수노조 등 6개 산별노조이다.

그러나 노동운동의 사회공공성활동이 계획 혹은 기대만큼 성공적이지는 않은 듯 하다. 오히려 비판적인 평가가 더 많을 것으로 판단된다. 사회공공성활동의 주요 목표가 한국사회의 사회공공성을 강화하는 것뿐만 아니라 노동운동을 책임있는 사회적 주체로서 자리잡게 하는데 있다는 점을 감안하면, 최근 노동운동에 대한 비판적 분위기는 노동운동의 사회공공적 활동 역시 성공적이지 못했다는 점을 간접적으로 보여준다.

필자 역사 노동운동의 사회공공적 활동이 제대로 이루어지고 있다고는 생각하지 않는다. 사업이 성실하게 기획되고 조직되고 있는 지에 대해서도 꼼꼼한 비판이 필요하다. 하지만 이에 대한 평가는 노동운동이 행한 실천상의 한계를 엄하게 다루되, 동시에 이들이 처한 구조적 현실을 동시에 검토하는 성숙된 과정을 거쳐야 한다. 사회운동을 평가할 때 주체의 ‘전략’과 주체가 처한 ‘구조’를 균형있게 다루어야 이야기다.

특히 노동운동의 사회공공성활동은 단년도 평가보다는 다소 긴 호흡으로 바라볼 필요가 있다. 예를 들어, 민주노총은 무상의료, 무상교육 등을 내세우며 ‘세상을 바꾸는 투쟁’을 벌이겠다고 공언하였으나 이는 전개되지 못하였다. 그래서 일년 평가를 내리자면 민주노총의 사회공공성활동은 ‘식언’으로 끝났다고 볼 수 있다. 하지만 노동운동의 사회공공성활동이 새로운 양식을 만들어가는 일이라면 평가의 잣대도 씨앗의 잠재력을 중시하는 방향에서 이루어져야 할 것이다. 대중운동의 변화가 정책적 ‘설계도’에 의해서 이루어지지 않듯이, 노동운동에 대한 평가 역시 규범적 기준에 의한 관행에서 벗어나야 한다.

2. 노동운동의 사회개혁투쟁 되돌아보기

이하 2~4장은 오건호, “신자유주의시대 사회공공성활동의 성격과 의의” [산업노동연구] 10권 1호 (한국산업노동학회, 2004)논문에 기초했다. (논문화일은 blog.naver.com/mrokh.do).

노동운동 내부에서 사회공공성활동에 대한 문제의식은 이전부터 존재해 왔다. 일찍이 많은 활동가들이 노동운동에게 ‘전(全) 사회적’ 의제에 관심을 가지고 투쟁할 것을 요구해 왔다. 민주노총의 모태로서 1990년에 출범한 전노협 역시 정치활동의 보장, 사회보장제도의 개선 등 사회개혁을 강하게 지향하였다. 그래서 전노협의 노동운동이념이 투쟁성과 정치성을 강하게 띤 ‘사회개혁적 노동조합주의’로 규정되기도 하였다.

민주노총준비위도 출범 준비해인 1995년에 사회개혁투쟁을 본격화하고, 하반기에 노동법개정과 사회개혁투쟁을 결합하기로 정하였다. 당시 병원노련의 의료보험 통합일원화, 전교조의 참교육운동, 언론노련의 방송개혁운동 등 산별연맹 차원에서 진행되던 투쟁을 새롭게 결성되는 전국중앙조직인 민주노총이 담당하자는 방침이었다. 이를 위해 민주노총준비위는 의료보험, 국민연금, 교육개혁, 세제재정개혁, 재벌개혁 등을 사회개혁 5대 과제로 설정했다. 민주노총은 1997년에도 대통령선거를 준비하면서 근로소득세율 인하, 의료보험 통합일원화, 교육개혁을 통한 사교육비 절감 등을 담은 ‘고용ㆍ사회개혁 15대 과제’를 발표하였고 사회개혁위원회 설립을 중앙위원회에서 인준하여 사회개혁투쟁을 위한 조직적 체계까지 갖추어 나갔다.

그러나 실제 진행된 민주노총의 사회개혁투쟁은 미미하였다. 의료보험통합운동(1995-2000년)이 시민사회단체와 연대하여 전개되었고, 2001년 건강보험재정파탄규탄운동, 2003년 국민연금개악저지운동 등이 행해졌지만, 사회개혁투쟁이 조직체계에 기초하여 지속적으로 전개되지 못하였고, 조합원의 참여도 제한적이었다. 결국 매번 한 해를 평가하는 민주노총 사업보고서에 사회개혁투쟁은 미수행 ‘사업’으로 남아 있고, 다음 해 사업계획에 다시 핵심과제로 배치되는 일이 되풀이되어 왔다.

왜 사회개혁투쟁이 실질적으로 진행되지 못했을까? 대략 다음 세가지 이유가 지적될 수 있다. 첫째, 예상치 못했던 IMF 금융위기라는 변수가 사회개혁투쟁에 불리하게 작용하였다. 민주노총은 발족 이후 사회개혁투쟁을 기획해 왔으나, 1996-97년 노동법개정투쟁을 거친 후, 1998년 IMF금융위기 이후에는 구조조정에 대응하는 방어적인 투쟁에 집중해야 했다. 대부분의 조직역량이 정리해고 반대, 구조조정 반대, 사유화 반대투쟁에 투입되었고, 그 결과 대의와 의욕을 가지고 기획되었던 사회개혁투쟁은 상징적인 구호로만 남게 되었다.

둘째, 민주노총 내부에 사회개혁투쟁을 위한 조직자원이 배치되지 않았다. 구조조정의 폐해가 확대되고 빈부격차가 심해짐에 따라 사회개혁투쟁의 중요성이 더욱 부상하였으나 이를 수행할 수 있는 조직내부 역량배치는 뒤따르지 못했다. 사회개혁투쟁은 그 영역이 방대하고 전문적인 대안정책이 준비되어야 하며, 시민사회단체와 내실 있는 연대가 필요한 활동이다. 그럼에도 민주노총 중앙에서 이 사업을 기획, 집행할 담당간부조차 제대로 배치되지 못했고, 형식적이나마 연맹과 지역본부 임원으로 구성되는 사회개혁위원회 설립이 인준되었으나 실제 가동되지 않은 채 이름뿐인 위원회로 존재해 왔다. 사업의 ‘당위’와 주체의 ‘부족’에서 야기되는 괴리가 방치되어 왔다.

셋째, 사회개혁투쟁에 대한 ‘정파적 논란’으로 말미암아 사회개혁투쟁이 힘있게 진행되지 못했다. 민주노총 1기 집행부가 내세운 ‘국민과 함께 하는 노동운동’ 노선에 대하여 계급적 원칙에 불철저한 운동이라는 비판이 민주노총 내부에서 제기되었는 데, 이 때 대표적인 비판의 표적이 되었던 활동이 바로 사회개혁투쟁이었다. 사회개혁투쟁은 민주노총 내부 특정노선의 사업으로 간주되어 논란의 대상이 되었고, 이후 사업이 주변화되어 버렸다.

3. 시장에 반대하는 새로운 대중활동 의제, 사회공공성의 등장

IMF 금융위기 이후 한국사회의 부익부 빈익빈이 심각한 수준이다. 노동자뿐만 아니라 도시서민, 농민 모두 획기적인 사회개혁을 요구하고 있다. 앞에서 살펴보았듯이, 지난 시기 노동운동의 사회개혁투쟁은 여러 한계를 내보였다. 하지만 노동운동 중앙에서는 미미하였으나 몇몇 노동조합이나 연맹에서 이루어진 사회개혁투쟁은 주목할 가치가 있다.

IMF위기 이후 단위노조나 산별연맹의 구조조정 반대투쟁과정에서 새로운 대중활동 의제가 부상한 것이다. 이 과정에서 이름도 변화되어 ‘공공성’이 등장하기 시작하였다. 우선 교육노동자의 투쟁을 보자. 전교조는 1989년 법외조직을 설립한 후, 교사의 노동권을 인정받는 투쟁, 전교조 합법화 투쟁을 시작하였다. 정치적인 의미에서 사실상 노동자성을 획득한 전교조는 이어 교육민주화를 위한 투쟁으로 나아갔고, 현재 사교육체제, 교육개방 문제를 제기하는 데에 이르고 있다. 이제 전교조 운동에서 사교육 반대, 교육 개방 저지 등 교육시장화에 반대하는 교육공공성이 핵심의제로 자리잡고 있으며 대안적 공교육개편 운동까지 벌이고 있다.

보건의료노동자도 초기에 민주노조 건설, 병원 경영민주화, 병원구조조정 반대를 외치다 마침내 의료체제 자체를 문제시하는 활동을 벌이고 있다. 의료시장 개방에 반대하고, 공공의료기관을 확대하며, 건강보험제도의 보험급여를 확장하는 투쟁을 전면에 내걸고 있다. 보건의료운동에서 의료공공성이 핵심의제로 자리잡아 가고 있다.

발전, 철도 등 기간산업 노동자도 공공성투쟁의 기반을 강화하고 있다. 처음에 기간산업 노동자는 고용 안정, 구조조정 반대를 내걸었으나, 이제는 전력의 공공성, 공공철도 건설로 나아가고 있다. 기간산업 노동자들이 자신이 일하는 산업의 공공적 발전방안을 찾고 그것을 강화하는 연구작업, 연대활동도 활발한다. 최근 공공연맹 산하 여러 노동조합들이 자신의 사업장, 산업의 공공성을 새롭게 규명하려는 작업 역시 의미있는 전진이다.

이렇게 일부 산업에서 노동자들은 노동권투쟁, 내부민주화투쟁을 거쳐 이제 자신이 일하는 산업체제의 공공성을 제기하는 단계로 나아가고 있다. 사회공공성은 실제 대중투쟁과정에서 성장하고 있는, 실천 속에서 형성되는 새로운 의제로 자리잡고 있다. 노동운동 중앙의 사회개혁투쟁과 별개로 각 산업별 수준에서 사회공공성 의제가 대중투쟁 속에서 형성되어 온 것이다.

4. 사회공공성 관련 몇 가지 이론적 논점

1) 사회공공성의 역사적 성격

사회공공성은 심화되는 빈부격차를 해소하고, 사회구성원에게 필요한 기본생활을 사회적으로 보장하는 평등과 연대의 가치를 담고 있다. 모든 사회구성원은 자신의 경제적 능력과 무관하게 사회공공적 서비스를 누려야 한다. 따라서 사회공공적 서비스는 개인의 ‘구입능력’이 아니라 ‘생활필요’에 맞추어 제공되어야 한다. 이를 위하여 사회공공적 서비스는 비록 자본주의체제일지라도 시장과 이윤논리를 벗어나 생산ㆍ공급되어야 한다. 사회공공성활동은 교육시장화, 의료시장화, 연금시장화, 기간산업 시장화, 농업 개방, 지적서비스 상품화 등 사회공공적 영역이 시장논리에 지배되어 이윤추구의 대상으로 전락하는 것을 저지하고자 한다. 신자유주의 공세에 맞서 사회공공적 서비스의 생산과 분배방식을 둘러싼 자본과 민중진영의 사회적 대항전선이 형성되기 시작한 것이다.

노동운동이 철도사유화에 반대하며 철도공공성을 요구할 수 있는 것은, 교육개방을 반대하며 교육공공성을 주창할 수 있는 것은 한국사회에서 철도, 교육의 공공성이 사회적 의제로 살아 있기 때문이다. 즉, 사회공공성영역의 여부는 해당시기 사회적 담론에 의해 정해질 수밖에 없다.

만약 통신산업의 시장화가 완성되고 통신서비스가 완전 시장상품으로 정착하여 더 이상 통신의 공공성을 주장할 수 없는 상황이 도래하면 사회공공성 투쟁에 ‘통신공공성’을 담기가 어려워질 수도 있다. 현대사회의 필수적 의사교류수단인 이동통신이 그렇게 되어가고 있다. 국민연금이 완전 사유화되어 사적 생명보험회사가 연금을 전유한다면 연금은 더 이상 사회보장이 아니라 노후금융상품으로 전락하게 된다.

반대로 노동운동이 금융산업 구조개편 과정에서 금융의 공공성을 크게 부각시킨다면 금융은 중요한 사회공공성 영역으로 자리잡게 될 것이다. 부동산의 공공성이 강조되는 만큼 부동산 재테크에 대한 사회적 지탄과 규제가 강해지고, 토지공개념이 당연한 가치로 정착될 수 있다. 생수산업도 더 이상 민간사업체에 내맡겨질 이유는 없다. 수도만큼 생수산업도 공공적일 수 있다. 그것은 탈시장세력이 얼마나 사회공공성 의제를 확장하고 대중에게서 지지를 획득하느냐에 달려 있다.

현 시기 꼽을 수 있는 사회공공성 영역은 어디인가? 이는 ‘어디에서 사회공공성활동이 가능한가’라는 질문과 동일하다. 시장과 이윤이 들어와선 안된다는 사회적 담론이 형성가능하다면, 그 곳이 바로 사회공공적 영역이다. '돈보다 안전을(철도)', '이윤보다 생명을(의료)' 등에서 예를 찾아 볼 수 있다. 사실 시장이 지배하는 자본주의체제에서 시장화와 이윤화에 대항하는 영역은 자본주의 대부분 영역에 해당될 수 있다. 이 대항운동이 성공할수록 사회공공성 영역은 확장될 것이다. 따라서 사회공공성 영역 구분은 역사적 시기에 따라, 평가주체에 따라 달라질 수 있다.

2) 사회공공성의 이론적 성격: 탈시장화ㆍ탈이윤화

사회공공성활동은 새롭게 제기된 노동운동의 의제이다. 사회공공성활동은 사회복지, 기간산업, 자연과 문화 등 사회구성원들의 필수적 생활서비스를 시장과 이윤의 대상으로 삼는 신자유주의에 대항하는 운동이다. 따라서 사회공공성활동의 성격은 ‘탈시장화ㆍ탈이윤화’으로 정의될 수 있다.

<그림 1> 사회공공성 영역

공공 재원: 직접세ㆍ사회보험료
사회보험			非사회보험		사회서비스		기간산업		자연		기타
건강ㆍ연금 산재ㆍ고용			기초생활보장 모성급여		교육ㆍ주택 보육ㆍ여가		교통ㆍ전력 가스ㆍ통신		환경 농업		문화 언론
사회복지
사회공공성

공공재원, 사회복지, 기간산업서비스 등은 케인즈 자본주의시대에서 인정되어 온 전통적인 탈시장영역이다. 새롭게 등장하는 사회공공성영역들도 많다. 현대사회에서 개발에 대한 자연의 순응력은 한계에 도달해 있다. 이제 시장원리에 의거한 개발보다 환경가치가 우선시되어야 한다. 농업 분야 역시 식량주권, 환경보전, 지역균형발전 등 생산비로만 저울질될 수 없는 탈시장적 가치를 담고 있다. 또한 지식정보사회에서 문화와 지적서비스는 사회공동체를 위한 기본요소이다. 이것이 특정조직에 의해 사유화되어 상품으로 팔릴 수는 없다. 결국 사회공공성 영역은 사회구성원의 필수서비스로서 탈시장적 가치를 지니지만 동시에 신자유주의 자본에게는 중요한 축적대상으로 존재한다. 이것이 신자유주의 현대자본주의에서 사회공공성 의제를 중심으로 사회적 전선이 형성될 수 밖에 없는 객관적 이유이다.

이 ‘탈시장화ㆍ탈이윤화 대항’의 정치경제학적 기초는 부등가교환이다. 일반적으로 시장상품은 생산비에 조응하여 공급가격이 매겨지는 ‘등가원리’에 기초하지만, 사회공공성 생산물들은 생산비와 무관하게 사회구성원에게 제공되는 ‘부등가원리’에 뿌리를 둔다. 등가원리는, 언뜻 보면 공평한 것 같지만, 불평등한 사회경제적 지위를 전제로 한 것으로 기존 불평등을 재생산한다. 반면에 사회공공성이 추구하는 부등가원리는 사회구성원의 필수적 삶을 보장하면서 시장이 낳은 부익부빈익빈을 해소한다는 점에서 평등지향적인 ‘사회연대교환’이다. 나아가 사회공공성은 시장의 생산가치로 재단되지 말아야 하는 사회적 영역을 옹호한다. 자연, 문화, 언론 등에서 이윤창출을 목적으로 하는 시장생산원리가 아니라 탈시장적 가치가 우선되어야 한다.

신자유주의 시장화, 이윤화를 넘어서서 사회공공성이 제대로 확보되기 위해선 무엇이 필요한가. 첫째, 사회공공적 영역에서 소유의 사회화가 요구된다. 시장과 이윤의 운동에서 원천적으로 독립하기 위해서는 사회공공적 부문이 사적 자본의 소유에서 벗어나 사회적으로 공유되어야 한다. 둘째, 산업투자를 위한 기초재원이 공공적으로 마련되어야 한다. 이윤을 자기목적으로 삼는 사적 자본이 참여하는 순간 아무리 소유가 공적이더라도 생산물은 이윤상품이 될 수밖에 없다. 셋째, 운영의 민주화도 필수적이다. 자본주의체제에서 사회공공적 산업은 항상 시장과 이윤의 공세에 시달리는 운명에 처해 있다. 상시적으로 사회공공적 서비스를 제대로 생산하고 유지하기 위해서는 운영체계의 민주화가 이루어져야 한다. 제도적으로는 노동조합, 시민사회, 관련전문가 들이 참여하는 공공이사회제도가 도입되고, 분배체계에서는 하취계층에게 우호적인 요금체계가 마련되어야 한다.(특정산업별로 필요로 하는 조건들이 있을 수 있다. 발전산업의 경우 위 세가지 조건과 별로 연료원을 재생가능한 자연에너지로 전화하는 친환경적 재편이 뒤따라야 한다.)

<표 1> 사회공공성활동의 이해

	특징
기본성격	탈시장화ㆍ탈이윤화
영역	사회적 필수서비스
정치경제학 원리	부등가교환(사회연대교환)
핵심 요구	사회적 소유, 공공적 재정, 민주운영체계

요약하면, 현대자본주의체제에서 사회적 필수서비스 영역들이 신자유주의 시장화 공세에 직면해 있다. 이러한 상황에서 사회공공성활동은 사회적 필수서비스를 공급하는 영역을 ‘시장화ㆍ이윤화’ 공세로부터 지키고, 나아가 확장하는 운동이다. 이 투쟁은 구체적으로 사회공공적 산업의 ‘소유, 재정, 운영’의 공공화를 요구한다.

3) 사회공공성활동의 사회운동적 위상: 자본주의를 ‘넘어서려는’

자본주의 ‘비판’ 운동

사회공공성활동이 ‘탈시장화ㆍ탈이윤화’라면, 이는 자본주의를 넘어서는 투쟁인가? 즉, 새로운 대안체제를 지향하는 ‘이행투쟁’인가? 분명히, 사회공공성활동이 지향하는 요구의 상은 전통적인 사회주의 이행강령(국민경제에 대한 민중적 통제)에 미치지 못한다. 또한 진보진영 일부에서 신자유주의 사회화의 대안체제로 제안하는 ‘진보적 사회화’에 다다르지 못한다. 사회공공성활동은 신자유주의 시장화ㆍ이윤화에 대항하는 운동이지만, 아직 ‘대안체제의 사회공공적 재생산’ 상을 구축하지 못했다는 점에서 ‘대안’운동에는 이르지 못한 자본주의 ‘비판’운동이다.

현재 자본주의를 넘어서는 대안체제를 둘러싼 역사적, 사회적 담론은 형성되기보다는 해체되는 길에 서 있다. 이행을 담은 대안체제는 사회주의운동의 역사적 실험과정에서 대중운동과 결합할 수 있었다. 그러나 그 실험이 패배하여 해체되는 과정에서 다시 ‘하나의 상’으로 대중운동과 결합하기는 어려운 상황이다. 이미 대중이 역사적 외상(外傷)을 기억하고 있기 때문이다. 이제 해체의 경험을 안고 있는, 그러나 자본주의를 ‘넘어서는’ 대안운동은 연역추론보다는 귀납추론의 고행을 요구받는다. 각 영역에서 새롭게 실험하고 대중적 검증을 얻는 지난한 길을 밟을 수밖에 없다. 사회공공성활동은 바로 이러한 길에 서 있는 운동이다.

그렇다고 사회공공성활동이 자본주의체제 내부의 개선이나 재생산을 용인하는 개량주의 운동은 아니다. 그 이유는 두 가지이다. 첫째, 사회공공성활동은 해당 영역에서 시장과 이윤이 아닌 사회연대적 경제운영의 단초를 실험하고, 이 성과를 사회적 담론으로 확장하는 운동이다. 시장이윤원리가 아니라 사회공공적 원리에 의해서도 산업이 돌아갈 수 있다는 사실을 대중에게 보여주어야 한다.

신자유주의 모국 영국에서 그래도 의료가 시장화 되지 않는 이유는 그만큼 의료부문(NHS)이 사회공공적으로 운영되고 국민들의 신뢰를 받기 때문이다. 이러한 면에서 사회공공적 노동운동은 아직 사회전체의 ‘대안체제 상’을 담지는 못하지만, 핵심 산업별로 시장원리를 넘어서려는 시도라는 점에서 ‘진보적 사회화’의 기초를 이룰 것이다.

둘째, 사회공공적 노동운동은 그 목표를 추구하는 과정에서 자본주의에 비판적인 주체들을 형성하는 운동이다. 이 과정에서 시장과 대항하며 자본주의를 문제시하고 이를 넘어서 세상을 바꾸려는 주체들이 커갈 것이다. 이들은 특정집단의 이익이 아나리 다수계층의 보편이해를 지향하는 민중적 주체이며 자본주의를 넘어서는 대안체제를 실험하는 대안사회 주체이다.

사회공공성활동의 사회운동적 위상은 무엇인가? 필자는 사회공공성활동을 자본주의를 ‘넘어서려는’ 자본주의 ‘비판’운동으로 규정하고자 한다. 아직 ‘넘어서는’ 대안투쟁은 아니지만 ‘머무는’ 투쟁 역시 아니다. 사회공공성활동은 새로운 사회운영원리를 찾아나가는 투쟁이며, 동시에 이를 위한 주체를 형성하는 운동이라는 점에서 ‘넘어서려는’ 운동인 것이다.

사회공공성활동 논의는 노동운동에게 중장기적 정체성을 찾아나가는 계기로도 작용할 것이다. 현재 노동운동은 최대강령적 전망을 지니지 못한 역사적 한계뿐만 아니라, 자신의 활동양식을 규정하는 이름조차 제대로 가지지 못한 형편이다. 예전에는 미약하나마 민주노조운동이라는 이름으로 정체성이 확보될 수 있었으나, 노조설립의 제도화, 민주노총의 양적 성장이 달성된 상황에서, 노동운동을 지칭하는 새로운 이름이 요구되는 상황이다. 안타깝게도 지난 시기 노동운동은 ‘국민주의 노동운동’, ‘전투적 조합주의’ 등 내부 경향간 투쟁에서 제기된 부정적 이미지의 이름만을 부여받고 있다. 이러한 ‘부정적 정체성(negative identity)'은 노동운동의 미래를 건설적으로 열기보다는 과거를 해석하거나 비난하는 역할을 수행해 왔다. 이제 신자유주의에 맞서 부상하는 사회공공성활동이 노동운동이 새로운 정체성을 찾아나가는 의미있는 계기가 될 수 있을 것이다.

5. 노동운동의 사회공공성 확대전략: 요구에서 참여로

1) 노동운동의 사회공공성활동의 한계: 주체의 미형성

2003년 민주노총은 주요 공공서비스부문 산별조직에서 진행되는 공공성활동에 발맞추어 ‘사회공공성’ 의제를 조직의 중기 전략과제로 설정하였다. 특히 2004년에는 제도권에 진입한 민주노동당이 추진하는 무상의료, 무상교육 운동에 발맞추어 ‘세상을 바꾸는 투쟁’을 기획하였다. 그러나 이 사업은 민주노총 내부에 조직 내홍이 발생하고, 민주노동당도 사업을 체계적으로 주도하지 못하면서, 다시 ‘실종’되는 한계를 드러냈다. 무엇보다도 사회공공성활동의 주체가 충분히 형성되어 있지 못한 게 현실이다.

첫째, 노동시장의 양극화로 인한 노동자내부 분화가 사회공공성활동에 부정적 요소로 작용하고 있다. 사회공공성활동을 전개할 핵심주체들이 대부분 공공서비스부문 소속으로 상대적으로 고용조건이 양호한 편에 속한다. 이 때문에 ‘정규직 대기업 및 공기업’에서 일하는 이들에 대한 사회적 역편향이 작용하고, 해당 노동자 역시 구조조정의 기억으로 노조활동에 소극성을 띠고 있다.

둘째, 노동조합의 내부민주주의, 정파간 갈등 등으로 노동조합의 지도력이 취약하다. 노동운동 내부에 자기비하적 문화가 형성되고, 노동조합 스스로도 자기활동에 대한 긍지를 자신있게 지니지 못하는 형편이다. 이와 연동하여 노동운동에 대한 사회적 분위기도 우호적이지 않다.

셋째, 노동조합의 사회공공적활동에 조합원을 직접 참여시키는 조직활동이 이루어지지 못하고 있다. 노동조합은 과거 구조조정(민영화) 공세 시 이를 저지하는 대중투쟁을 사회공공성활동의 조직적 자원으로 배치할 수 있었다. 하지만 산업구조조정의 큰 물결이 지나간 상황에서 사회공공성활동은 타자에 대한 요구활동을 넘어서는 사업계획이 필요하다.

2) 노동운동의 사회공공성활동의 기본방향: 자신의 생산물의

사회공공 적 고리 발견하기

노동운동의 사회공공성활동이 기대만큼 진척되지 못하고 있다. 노동조합 내부 진통이 끊이지 않고, 사회공공성활동에 걸맞는 조직적 전환(산별노조)도 더딘 상태다. 비록 노동조합의 설립은 자유로와졌지만 비정규직이 광범위하게 존재하는 노동시장의 분절이라는 장벽에 부딪혀 있다. 그럼에도 노동운동이 지난 10여년 이상 추진해온 사회공공성활동의 물결 역시 거스를 수 없다. 향후 10년을 전향적으로 내다보는 사업기획이 필요하다.

첫째, 사회공공적 서비스를 직접 생산하는 공공서비스부문 노동조합의 활동이 중요하다. 해당노동조합은 자신이 생산하는 공공서비스가 일반서민의 일상생활에 어떻게 기여할 수 있는 지를 발견하고 이를 확대강화하는 방안을 공론화해야 한다. 나아가  공공서비스부문 공기업과 노동조합에 대한 일반시민의 불신을 감안하면 자체 내부 혁신운동도 함께 추진되어야 한다. 예를 들어, ‘우리 공기업의 사회공공성 훼손 사례’ 백서를 마련하고, 산업별로 이것을 모아 국민에게 공개하고 향후 정례적으로 개혁 진척도를 밝히는 작업도 필수적이다.

둘째, 직접 공공서비스부문에 속하지 않는 노동조합(금속, 민간서비스 등) 역시 자신의 생산물이 지닌 사회공공적 가치를 발견하는 일에 전력을 기울여야 한다. 예를 들어 한미FTA 협상과정에서 부각된 자동차관련 이슈에서 자동차업종 노동조합이 환경공공성과 조세공공성 의제를 제기하지 못할 이유가 없다.

셋째, 노동운동의 일상 활동이 진보정당의 정치활동과 긴밀히 결합되어야 한다. 이는 진보정당의 지역조직, 노동조합의 지역지부를 통한 지역사업으로 전개될 수도 있고, 한미FTA, 무상의료 등 전국적 사업으로 전개될 수도 있다. 안타깝게도 민주노동당의 원내 진출 이후 당과 노동조합의 일상적 관계는 제대로 형성되어 있지 못하다. 사회공공성 의제를 중심으로 양자의 공동사업기획이 필요하다.

3) 사회공공성활동의 구체적 대안 예:

타자에 대한 요구에서 자신의 참여로

사회공공성활동은 사회연대적 부등가교환을 원리로 한다. 그만큼 모든 사회구성원들에게 필수적 사회서비스를 공평하게 제공하기 위해서는 시장에서 우월적 지위에 있는 계층의 양보가 필요하다. 자본주의사회에서 이들은 자본계층 및 부유계층이다. 하지만 한국사회의 양극화가 심각한 수준으로 진행되면서, 민주화운동 및 노동운동의 중심세력들의 사회적 지위보다 더욱 뒤쳐진 사회적 약자계층이 형성되고 있다. 이 때문에 지식인, 정규직노동조합, 공공부문노동조합 등에 대한 사회의 시선이 따갑다. 이러한 현실을 감안할 때, 자본이나 국가를 상대로 하는 투쟁뿐만아니라 노동조합 스스로가 함께 참여하는 활동 역시 필요한 때이다.

이에 노동운동이 사회적 약자를 위해 자신의 이해를 양보하는 선도적 실천이 필요하다. 이러한 계기가 있어야만 더 높은 수준의 사회공공성 활동이 현실화될 수 있고, 노동자대중이 직접 참여하거나 관심을 가지게 할 수 있다. 예를 들면,

첫째, 공공서비스 시민이익 지키기. 공공부문이 생산하는 서비스에 대한 국민의 불만이 높다. 그만큼 새로운 공공적 의제를 개발하기 이전에 현재 존재하는 문제부터 개입하는 활동이 시급하다. 예를 들어, 통신회사의 과도한 통신요금 부과, 정유회사의 고수익 유가 정책 등의 의제를 시민단체나 방송사에 ‘양보’할 이유가 없다. 이러한 기본활동이 없는 상태에서 한미FTA의 통신산업 개방을 저지하겠다는 노동조합의 주장은 설득력을 지니기 어렵다.

둘째, 공기업의 혁신체제 대안 마련. 공공연맹은 공기업에 대한 시장적, 상업적 경영평가체제에 맞서 대안적 공공경영평가틀을 마련하고, 이것의 실현을 위해 구체적인 실천방안을 마련해야 한다. 종래 기업회계방식에서 벗어나 공공기관 본연의 역할에 맞는 공공적 부가가치를 계량화하고 이를 반영하는 ‘사회적 회계’도 필요하다. 이를 이용하여, 공기업 경영평가에 따른 차등성과급 지급에 맞서 1위부터 꼴찌까지 지급되는 성과금을 노동조합들이 한 곳에 모아 공공연맹이 마련한 기준으로 다시 공공기관을 평가하고 그 결과에 따라 자체 방식으로 나누는 노력도 필요하다. 동일 금액으로 배분해도 좋고, 일부 차이를 줄 수도 있으며, 이왕이면 일부를 기금화 하여 불안정 노동자를 위한 활동에 쓰면 더 좋을 것이다. 이를 기초로 공공기관의 공공적 역할을 공론화하는 활동으로 나아가야 한다.

셋째, 무상의료활동. 이는 사회적 약자에게 무상의료 서비스를 제공하는 정당한 의미를 지니지만 재원확보에서 여전히 큰 벽에 부딪혀 있다. 따라서 매년 수가/보험료율 협상 때 노동운동은 보험료율에 대해 유연하게 접근할 필요가 있다. 일례로 수가에 대한 일반적 수준의 규제만 이루어진다면, 급여확대와 연계된 보험료율 추가인상을 노동운동이 마다하지 말아야 한다. 물론 보험료에 대한 노동자의 저항이 클 것이다. 하지만 종래의 (무상의료의 로드맵을 제안하는 방식의) 리스크가 수반되지 않는 사업은 그만큼 생명력도 약하다. 무상의료를 실제화할 수 있는 재원방안을 제안하고, 그 과정에 노동자가 직접 참여하여 자신의 역할을 논할 때 무상의료투쟁도 날개를 달 수 있다.

넷째, 연금공공성 개발. 지난 3년 동안 노동운동은 연금공공성을 이야기해 왔다. 하지만 자신(가입자)의 높은 수익급여를 유지한 채, 공적연금의 근본 문제인 사각지대는 국가에 해결을 요구하는 것으로 자신을 합리화해 왔다. 국민연금에 대한 노동자의 불만이 크다는 이유로 정면승부를 회피해 온 것이다. 그 결과 연금개혁이 지체되는 만큼 연금으로 인한 양극화(가입자와 미가입자)는 깊어지고, 기존 가입자들의 수혜는 계속되어 왔다. 이제 ‘급여율 인하 반대’라는 기존 가입자 중심의 의제에서 ‘사각지대 해소’라는 사회적 약자의 의제로 전환해야 하고, 이것의 재정마련에 자신도 참여할 것임을 구체적으로 밝혀야 한다. 공무원연금의 경우에도 비록 기존권리라 하더라도 최근 노동시장 현실에서 공무원이 지닌 고용안정성을 감안하면 노동조합이 보다 진취적으로 접근할 필요가 있다.

결국 노동운동이 사회공공적활동을 새로운 활동의제로 뿌리를 내리기 위해서는 ‘선언 혹은 요구’ 수준을 넘는 구체적 전략적 사업계획이 필요하다. 여기에는 상대방에 대한 요구뿐만아니라 자신의 사회연대적 실천방안이 포함되어야 진정성을 지닐 수 있다. 사회적 정당성을 지니면서도 조합원의 현실적 이해와 직접 관계를 지니는 (혹 처음에 대립적, 부정적 효과를 낳더라도) 사업계기를 찾아야 한다. 그 계기는 곳곳에 있다. 우리가 단지 찾지 않거나 참을 엄두를 내지 않기 때문이다. 언제가 국가재정을 확대하기 위해서 노동자들이 자신의 세금을 올리겠다고(혹은 세금공제를 줄이겠다고) 나서지 말라는 법도 없지 않은가?

	2부 발제_2
	한국 사회 공공성의 위기와 시민운동의 진로 모색
	최 현 / 참여사회연구소 연구실장 서울대 사회과학연구원

1. 1987년 민주화 이후 한국 사회 변화와 시민운동

가. 민주화가 가져온 변화

80년대에는 민주화라는 공동의 대의가 있었고 이를 위해 투쟁하는 것이 곧 공공성을 실현하는 것이었다. 그러나 민주화 이후에는 공적 영역에서 각자의 이해를 추구하는 일상적 삶의 세계로 돌아갈 수밖에 없었다. 공동선, 공공성을 가지고 공동으로 조직을 하고 운동을 하며 문제를 풀어나가는 것이 굉장히 어려워졌다. 이런 상황에서 공동의 이익을 위해 조직하고 운영하는 것은 공공성을 가진 새로운 목표를 제시할 수 있는 리더십을 전제로 했다.

1) 정치 영역의 확장과 사회ㆍ경제적 대안의 필요

민주화는 정치의 정상화를 위한 기초를 마련했다. 정치의 정상화의 기초는 다양한 사회집단이 제약 없이 자신의 이해를 정치적으로 추구할 수 있는 조건을 마련하는 것이었다. 그러나 정치적 자유와 민주주의는 장기적으로 건전한 시민 또는 시민사회 없이는 유지될 수 없기 때문에 지적 시민을 유지ㆍ양성할 수 있는 사회ㆍ경제적 조건을 만들어가는 것은 민주주의 발전에 절대적 조건이 된다.

따라서 민주화 초기에 확대된 정치적 공론장을 선점하고 그 곳이 안전하다는 것을 보여주는 것, 다시 말해 제도적으로 보장됐지만 여전히 일반 시민들에게 익숙하지 않은 정치 영역을 적극적으로 활용함으로써 일반 시민의 참여를 확대하는 활동이 필요했다. 또한 이러한 활동은 통해 드러난 제도의 문제를 쟁점화하고 제도를 개선함으로써 정치적 영역을 확대하고 시민 참여의 정치 문화를 창조하는 활동 역시 필요했다.

그러나 민주화는 이해를 합법적으로 추구할 수 있는 정치적 공간을 열어줌으로써 사회ㆍ경제적 쟁점을 가시화시키게 됐고, 어떤 사회ㆍ경제적 정책과 목표가 공공성을 실현할 수 있는가를 결정하는 것이 정치에서도 중요한 문제가 됐다. 따라서 공공성을 가진 사회ㆍ경제적 대안을 마련하고 그러한 대안이 공공성을 실현할 수 있는 현실적 방안이라는 것을 입증하기 위한 투쟁이 정치활동의 중요한 부분이 되어야 했다.

2) 정당 정치의 한계

한국 정당 정치의 문제점에 대해서는 이미 너무나도 많은 언급이 있어왔기 때문에 길게 언급하지 않겠다. 한국 정당 정치는 87년 민주화 이후에도 사회적 요구를 제대로 수용하지 못했다. 보수적 양당 다양한 사회적 요구를 수용하는 데 역부족이며, 이들이 제시하고 있는 공익이 무엇인지, 공공성을 실현할 사회ㆍ경제적 대안은 무엇인지 분명하지 않다. 그런 가운데 정당이 정치 브로커와 낭인들의 집합소가 된 것도 무리가 아니다.

3) 노동운동의 한계

노동운동은 87년 민주화의 주역이었다기보다는 그 수혜자였다. 초기에 강력한 투쟁력을 보여줌으로써 민주주의를 공고히 할 수 있는 저력을 가지고 있다는 평가를 받았다. 하지만, 기업별 노조라는 조건에서 대기업 노동자 중심의 노동운동은 노동자들의 공익적 의식을 높임으로써 공공성을 담보한 활동을 적극적으로 수행하지 못했다. 결국 노동운동은 공공성의 담지자로 변신하지 못한 채 또 하나의 이익집단에 머무르고 말았다. 그런 조건에서 노동운동에서의 성과를 중심으로 진보적 정치운동의 성과를 흡수ㆍ통합하려고 했던 민주노동당 역시 공공성에 기초한 지지확보에 어려움을 겪을 수밖에 없다. 결국 정당 차원에서 공공성을 가진 대안이나 이슈를 명확히 제시하지 못한 채 당내 정파에 끌려 다니거나 한두 명의 스타 의원들의 활약에 기대면서 일반시민들뿐만 아니라 진보적 시민들로부터도 지지를 얻는데 실패한 것으로 보인다. 계급적 지향을 가진 노동당이 아니라 목표 지향적인 사회당으로 개명하는 것이 오히려 현실적 요구에 부응하는 것이 아닐까 한다.

나. 시민운동의 성과

90년대에 진보적 시민운동이 활성화되고 시민들의 지지를 확보할 수 있었던 것은 이러한 조건에서였다. 시민운동은 민주주의 투쟁과정에서 성장한 공익적 학생운동, 재야운동, 노동운동의 전통을 계승했던 하나의 중요한 흐름이었다고 할 수 있다. 특히 노동운동이 점차 이익집단으로 자리잡게 되고 정당이 지향하는 공공성이 모호한 조건에서 공공성을 화두처럼 부여잡고 있던 세력들이 삼삼오오 모여들기 시작했고 이러한 모임이 진보적 시민운동으로 자리잡게 되었다.

시민운동은 민주화 초기에 확대된 정치의 장을 선점하고 활용함으로써 그곳이 안전하다는 것을 보여주었다. 그리고 그러한 활용과정에서 시민들의 참여를 막는 제도를 개선하고자 노력했다. 이러한 활동은 민주화 초기에 시민의 참여를 확대하고 민주주의를 정착시키는데 크게 기여했다. 그리고 이렇게 현실의 요구에 부응한 활동을 통해 시민운동은 일반 시민들의 지지를 얻을 수 있었다. 대표적인 예는 시민운동 조직들의 다양한 제도 개선 투쟁이나 낙천낙선 운동이라고 할 수 있다.

다. 시민운동의 한계

진보적 시민운동이 거둔 많은 성과가 있지만, 시민운동은 또한 많은 문제점을 가지고 있다. 무엇보다도 시민운동은 정치에 대한 대중의 환멸을 유지ㆍ온존시켰다. 이것은 우선 시민운동이 낡은 정당 정치를 급진적으로 변화시키지 못한 결과다. 진보적 시민운동은 청빈, 그리고 자본이나 권력과 거리두기를 통해 도덕성과 공공성을 일치시킴으로써 성장했지만, 정당 정치는 거리를 두어야할 어떤 것으로 고정했다. 이것은 정당 정치에 대한 대중의 환멸을 어느 정도 조장한 측면이 있다. 대의제 민주주의 체제에서 정당 정치는 매우 효과적인 제도이며 정당은 매우 강력한 정치 기구다. 따라서 낡은 정당 체제를 그대로 둔 채 거리두기를 하는 것만으로 공공성을 유지하는 것은 한계가 많다. 정당 체제를 급진적으로 변화시키는 데 적극적으로 개입하는 것이 필요하지 않을까? 우선 공공성을 지닌 종합적인 사회적 대안을 제시하는 것이 필요하며 그것을 근거로 정당들이 자신의 대안을 마련하게 하고 그 내용에 따라 특정 정당을 지지하거나 비판하는 활동이 필요하다.

종합적인 사회적 대안의 마련은 시민운동의 연대나 부문별 활동 방향 설정에서 결정적인 중요성을 지닌다. 종합적인 목표 없이 시민운동 역시 대중 추수주의로부터 자유로울 수 없다. 한 가지 사례는 지난 번 국회의원 선거법 개정과정에서 나타났다. 국회에 대한 시민들의 불신 때문에 시민운동은 국회의원 수자를 늘리지 말라는 여론에 밀려 비례대표 의원 수자를 적정한 수준까지 늘리지 못했다. 게다가 지구화와 신자유주의의 확산, 사회양극화의 심화, 성장주의와 박정희에 대한 향수 확산 등으로 인해 한국 사회가 지향해야할 발전 모델이 어느 때보다도 중요해 졌지만, 진보적 시민운동이 지향하고 있는 사회ㆍ경제적 발전 모델의 내용은 매우 불명확하다. 따라서 진보적 시민운동의 종합적 대안을 마련하는 것이 시급하다.

2. 1997년 경제위기와 한국 사회의 변화

지난 10년간 진행된 한국 사회의 변화는 진보적 시민운동이 가진 한계들을 점점 더 분명하게 드러내고 있다. 경제적 위기 이후 자본시장 개방, 노동시장 유연화 등 다양한 신자유주의적 조치들은 한국 시민들을 무한 경쟁에 내던져 모든 이들의 삶을 뒤흔들기 시작했다. 뿐만 아니라 신자유주의라는 이데올로기 역시 국가 경쟁력 강화라는 명분을 등에 업고 공동체적 가치를 조롱하기 시작했다. 이런 상황에서는 공공성과 공동체적 책임이 가지는 중요성을 강조하는 담론을 확대하는 것이 필요할 뿐만 아니라 그러한 공공성의 사회ㆍ경제적 내용을 채우는 것이 필요하다.  그런데, 시민운동은 1997년 이후의 변화에 능동적으로 대응하지 못한 채 선거법ㆍ정치자금법 개정 등 민주주의 제도를 보완하는 활동이 가져온 성공에 어느 정도 도취되어 있었다. 최근에 시민운동의 위기론이 시민운동 안팎에서 나오는 것 역시 시민운동이 변화하는 공공성을 충분히 담보하지 못했기 때문이라고 할 수 있다. 공정한 정치적 감시자에서 사회ㆍ경제적 개혁가로 변신하는데 실패했던 것이다. 2000년 낙천낙선운동으로 시민운동은 최대의 정치적 성공을 거뒀지만, 낙천낙선 운동은 경제 위기 이후 사회ㆍ경제적 개혁에 대한 비전과 무관하게 진행되었다. 그 결과 사회적 양극화에 고통 받도록 시민들을 방치했고 방치된 시민들은 정치에 대한 환멸을 키워갔고 시민사회의 위기는 심화되어 왔다.

시민들이 느끼는 문제를 정치적으로 대변함으로써 시민의 요구와 정치 사이에 놓인 간극을 줄이는 것이 시민들의 정치에 대한 환멸과 무력감을 치유하는 가장 효과적인 방안이다. 따라서 안전망 없이 신자유주의의 세계에 내던져진 시민들의 경제적 요구를 실현하는 것은 현재 공공성을 가지는 핵심적 실천이다. 게다가, 장기적으로 참여 민주주의를 공공이 하기 위해서 우리는 우리 사회가 경험하고 있는 사회ㆍ경제적 변화를 정확하게 인식하여 능동적이며 지적인 양질의 시민이 양산될 수 있는 사회ㆍ경제적 조건을 마련해야만 한다. 따라서 1997년 경제위기 이후 한국 사회에서 시민들에게 사회적 안전망을 마련하기 위해 실천하는 것은 시민운동이 공공성을 확보할 수 있는 활동의 핵심이라고 할 수 있다. 단언컨대, 이러한 실천 없이 시민운동이 발전할 수 있는 가능성은 없다.

신자유주의는 국내적 특권을 허문다는 점에서 해방적 효과도 있다. 하지만, 안전망 없는 신자유주의는 대다수 시민들에게는 엄청난 위협이다. 특히 금융위기를 계기로 신자유주의는 국제 금융자본과 한국의 재벌과 고급 경제 관료들이 함께 휘두르는 전가의 보도가 되었다. 그 결과 권력이 완전히 시장으로 넘어가고 시장으로부터 시민을 보호할 장치를 마련하지 못하고 있는 실정이다. 삶이 고단한 시민들 사이에 박정희식 국가주의에 대한 향수가 일어나고 있는데 이것은 신자유주의에 대한 반동이기도 하다.

이런 가운데, 노동운동은 사회안전망을 형성하기 위해 적극적으로 나서지 않고 있다. 이것은 한국 노동운동의 역사가 일천하여 노동운동이 공공성을 담지하지 못하고 있다거나, 기업별 노조에 근거한 노조조직으로 인해 노동자들의 계급의식이 충분히 발전하지 못했기 때문만 아니라, 국제 분업에서 한국 대기업 노동자이 상당히 높은 지위를 차지하게 되었기 때문이다. 삼성, 현대 등 지구적 분업체계에서 높은 지위를 획득한 대자본은 초과이윤을 착취함으로써 자기 회사의 노동자와 노조를 매수할 충분한 능력을 가지고 있다. 그리고 그들은 학습을 통해 그 필요성도 충분히 깨닫고 있는 것으로 보인다. 현재 한국에는 노동자 계급이 있는 것이 아니라, 국가와 자본가에 의해 보호받는 노동자와 그렇지 못한 노동자가 있으며, 그들은 이해관계가 충돌한다는 점에서 볼 때 같은 계급이 아니다. 이런 맥락에서 현재의 민주노총이나 노총 등 전국적 노조가 대기업 노조의 지배 아래 있다는 것은 심각한 문제일 수 있다. 민주노총이나 노총이 공공성을 가진 사회적 의제를 제시하지 못하고 있는 것은 어떤 면에서는 당연하다.

현재 비정규직 노동자와 외국인 노동자가 양산되는 현상 역시 차별적 노동시장 정책 속에서 이해해야 하며 이들이야 말로 시민사회의 보호가 필요하며, 역으로 사회의 공공성을 통해 해택 받을 수 있는 새로운 주체일 것이다. 이런 관점에서 본다면 노동자 일반이 아니라, 비정규직 노동자, 실업자, 여성, 공공성을 중시하는 학생ㆍ시민, 외국인, 장애인 등이 한국 사회의 진보와 자신의 이해를 일치시킬 수 있는 사회집단들이다. 현재 한국 사회에서의 시민운동과 노동운동의 역할은 이러한 인식을 뒷받침한다.

3. 공공성의 위기와 시민운동의 진로

문제를 요약하면 다음과 같다. 국가가 국내외적 변화에 따라 충분히 공공성 있는 정책을 수행하고 있지 못하며 정당 역시 시민들의 사회ㆍ경제적 요구를 수용하지 못하고 있는 조건에서 공공성을 실현하기 위해 시민운동은 노동운동의 지원 없이 뭔가를 할 수 있는가? 그리고 할 수 있다면 뭘 해야 하는가?

1) 진보 정당 없이 공공성을 회복하기 위한 사회개혁은 가능한가?

시민들의 사회ㆍ경제적 요구를 수용하고 그것을 정치적으로 실현할 진보적 정당이 없는 조건에서 시민운동은 어떻게 공공성을 확보할 것인가? 시민운동이 정당운동에 흡수되거나 수렴되어서는 안 되겠지만, 시민의 사회ㆍ경제적 요구를 정치적으로 실현할 수 있는 정당 정치가 정상적으로 이루어지도록 하는 것은 한국 사회에서 오늘날 공공성 살리기 위해 시민운동이 최우선적으로 해야 할 임무일 것이다. 우선 시민운동은 현재 성격이 애매한 정당들이 이념과 정책을 가진 정당으로 거듭나도록 할 필요가 있다. 다양한 노력이 필요하겠지만, 시민운동이 공공성을 실현할 수 있는 사회ㆍ경제적 모델을 제시하고 정당들이 이러한 모델에 대해 명확한 태도를 갖도록 강제하는 것이 필요할 것이다.

또한 시민들에게 성장주의나 신자유주의의 한계를 설명하고 공공성을 중시하는 시민의식을 진작하기 위해 시민운동은 노력해야 할 것이다. 그리고 이러한 활동을 위해서도 공공성을 가진 사회의 운영원리, 현실적 사회모델에 대한 시민운동의 탐색과 공유가 필요하다. 시민운동은 정당보다 표 계산으로부터 자유롭다. 능동적이고 비판적인 시민사회를 형성하기위해 대안적 이념을 모색하고 공유하며, 그것을 구체화하기 위해 노력함으로써 여론에 끌려 다니기보다 여론을 이끌어 가기위해 노력할 필요가 있다.

2) 노동 없이 진정한 민주주의와 사회ㆍ경제적 변혁은 가능한가?

한국 시민운동의 조건에서 노동운동은 민주화의 주역이 아니라, 민주화의 수혜자였다. 현재에도 노동운동은 공공성을 실현하는 주체로 인정받지 못하고 있다. 앞에서 언급했던 여러 가지 조건들을 고려할 때 한국 노동운동이 민주주의와 사회ㆍ경제적 변혁의 주체로 나섬으로써 한국 사회가 요구하는 공공성을 실현할 가능성은 적어 보인다. 이러한 조건에서 스웨덴이나 노르웨이 모델을 이야기하면서 노동자의 공공성을 기대하는 것은 어리석은 일로 보인다. 한국은 학생운동, 재야운동 등 그리고 이를 계승한 시민운동이 공공성을 실현해 온 전통을 가지고 있다. 이를 살려나갈 필요가 있다. 프랑스의 사례는 우리에게 많은 시사점을 준다. 노동운동이 상대적으로 약하지만, 강력한 공화주의적 전통을 가지고 있는 프랑스의 시민사회는 100만 명 이상이 참여한 시위를 통해 지난 3월 사회 안전망을 약화시키는 지구화에 대해 강력한 메시지를 보냈다. 시민운동은 노동운동에 대해 기대느니 차라리 한국 사회에서 이러한 전통을 만들어 가기 위해 노력해야할 것이다. 물론 이것이 비정규직 노동자들의 조직화를 지원하는 활동의 중요성을 부정하는 것은 아니다.

4. 맺는말

마지막으로 시민운동이 추구해야할 사회모델을 구축하는데 있어, 반 군스테렌(Van Gunsteren) 등이 제시하고 있는 신공화주의적 모델을 적극적으로 고려할 필요가 있다고 생각한다. 사회민주주의 모델 등 사회ㆍ경제적 모델 대신에 신공화주의라는 정치적 공동체 모델을 적극적으로 고려할 대상으로 제시하는 것은 우선 신공화주의 모델을 통해서 시민들의 상호의존성과 시민들의 행위가 가지는 공공성이 보다 확실하게 드러나기 때문이다. 경제적 모델에서 상호의존성은 자본과 노동의 상호의존성이 그러하듯이 불평등과 노동자의 수동성 전제하고 있다. 하지만, 신공화주의 같은 정치 사회 모델은 시민들 사이의 평등과 평등한 동료시민의 능동성을 전제한다. 여기서는 신공화주의적 삶의 방식을 실현하기 위해 경제적 구조가 모색된다. 반대로 사회민주주의나 복지국가 모델에서는 계급간의 경제적 타협을 유지하고 사회적 약자들을 부양하기 위해 국가 구조가 모색된다. 신공화주의 모델은 복지국가 모델이 시민들을 수동적으로 만드는 한계를 극복하는데 도움이 된다.

	3부 발제
	한미 FTA와 시장사회로 가는 한국적 길 : 탈공공화와 제 2차 신자유주의 보수혁명
	이병천 / 강원대 경제무역학부 참여사회연구소장

1. 지금 여기서 공공성을 묻는다는 것

우리는 어떤 나라를 원하는가. 우리에게 나라는 무엇인가. 이 나라는 누구를 위한 나라인가. “조국은 땅이 아니다, 땅은 그 토대에 불과하다. 조국은 이 토대 위에 건립한 이념이다. 그것은... 그 땅의 자식들을 하나로 엮어 주는 공동체에 대한 의식이다”. 너와 내가 제각기 자신의 고유한 주체성을 가지면서도 “우리”로서 함께 묶어 줄 수 있는 공통의 끈, 너와 내가 더불어 살아 갈 준거와 목표가 될 이념, 공동체에 대한 의식, 너와 내가 자발적으로 인정하는, 공동의 정치 공동체로서 나라가 지향해야 할 공통의 가치( political common goods) 또는 집단적 정체성을 우리는 지금 가지고 있는가. 나라밖으로는 베를린 장벽의 붕괴이후, 나라 안으로는 개발독재의 붕괴이후 우리 국가와 시민사회는 언제, 얼마나 진지하게 우리가 공유해야 할 지향점으로 우리 공동의 이념과 비전, 전략을 논의하고, 이에 대해 공공적 토의를 조직하고 축적해 왔는가. 그런 이념, 비전 전략을 구현하는 나라의 상(像), 민주공화국- 이는 우리 헌법 제 1조에서 규정하고 있는 나라의 정체성이다-의 구체적 모양은 어떤 것인가.

. M.Viroli, Repubblicanesimo, 1999 (김경희 김동규역, 공화주의, 인간사랑,2006,p.173.)

어떻게 해야 소수 기득권층과 특권층을 위한 나라, 국익이라는 이름으로 소수 지배 세력이 대중을 동원하고 억압하면서 외세에 끌려 다니고 외세에 빌붙어 그들의 사적 특수 이익과 욕망을 도모하는데 여념이 없는 나라, 제 중심은 잃어 버리고 강대국 또는 제국(帝國) 따라 잡기와 편승하기, 아니면 남 이기기에 골몰하는 나라가 아니라, 이 땅에 사는 평범한 다수 대중, 선량한 평민들이 나라 안에서 아웃사이드, 이방인, “타자”로서 배제되지 않고, 모두가 동등하게 권리와 그에 상응하는 책임의 지분(stake)을 갖는 공동체의 구성원(stakeholder)으로서 참여와 토의(public deliberation)의 주체가 되는 “모두를 위한 나라”, 또는 “활사개공(活私開公)과 활공개사(活公開私)”가 선순환하는 나라, 굳건히 주체적이면서 호혜, 평등, 평화의 동맹 관계를 발전시키고 세계를 향해 열린 나라, 안팎으로 열린 그런 “시민국가”를 세울 수 있을까.

김상봉, 모두를 위한 나라는 어떻게 가능한가-공화국의 이념에 대한 철학적 성찰, 시민과 세계, 제 8호, 2005 하반기

지금 여기서 공공성을 묻는다는 것은 바로 이런 물음을 제기하는 것이다. 특히 오늘 한국에서 이 공공성의 물음은 의미 심장하다. 물론 오랜 반공 권위주의적 국가주의 유산에다 자본세계화의 도전이 중첩되어 있는 등, 이를 가로 막는 안팎의 강력한 지배적 힘을 제어하는 일이 벅차기 때문이다. 그렇지만 이 과제도 과제지만, “우리 안의 숙제”가 있기 때문이다. 즉 복지사회 건설의 과제가 바로 그런 것인데, 여기서 공공성이란 집단행동의 딜레마를 극복해야 하는 지난한 과제를 안게 된다. 다시 말해 그것은 더불어 살아갈 넓은 의미의 공공재 구축을 위해 우리 사회구성원들이 무임승차자 없이,  권리와 함께 그에 상응하는 책임을 이행해야 하는 것이고, 불확실한 미래의 나라 건설이라는 목표에 우리들을 걸고 지금까지 한번도 해 본 적이 없는, 전혀 새로운 집단행동 또는 집단 의지-근대화를 위한 집단의지와는 차원이 다른-를 창조하고 열정을 조직화해야 하는 것이다.

모두를 위한 나라에서 시장과 소유권은 존중되어야 한다. 그것은 개인의 자유를 보장하고, 효율성을 높이고 경제적 소통을 증대시킴으로써 지속가능한, 현대 경제공동체의 기본 구성 요소가 되기 때문이다. 문제는 개인의 사적 소유와 경제적 자유가 그 반대물로, 맹목적으로 이윤을 추구하는 자본이라는 구조적 권력체로 전화되어 인간과 생태계를 맹목적 가치 증식의 단순한 수단으로 삼는다는 데 있다. 그리고 과도한 시장 논리는 부단히 불평등을 심화시키고 차별을 조장하며, 우리 삶을 자기 안에 가두는 병리적 개인주의와 나르시즘의 경향을 조장한다. 뿐만 아니라 순수경제적으로 그 시야는 단기주의, 투기주의를 벗어나지 못하는 경향도 있다. 따라서 자본제적 시장사회는 사회구성원간 소통, 정의, 연대, 평화를 파괴하고 , 공동체를 해체시키는 경향이 있으며, 나라 경제의 중장기적 효율성도 저해할 수 있다. 이 때문에  자본권력과 시장 경쟁의 맹목적 충동을 어떻게 조절하여 공공적 룰과 제도 속에 착근시킬 것인가(social embedding of market society ) 하는 문제가 제기되는 것이다. 현대성의 역사는 한편으로 자본제적 시장사회의 맹목적인 축적과 경쟁 운동, 그리고 그 위에 선 국익 확장 운동, 다른 한편으로 이를 공공적 룰과 제도속에 착근시키려고 하는 공공성의 정치, 또는 사회적 대항 운동과 시티즌십(citizenship)의 확대, 심화 운동간의 충돌과 쟁투(contention)의 역사였다.

이병천, 공화국과 자본주의, 제 6호, 2004 하반기

시장 자본사회의 맹목적 운동 대 공공성의 정치간의 쟁투의 역사는 나라마다, 지역마다 큰 다양성을 보였다. 이같은 국민적, 지역적 다양성, 그리고 그 쟁투를 둘러싼 지배적 헤게모니 전략과 대항 헤게모니 전략을 탐구하는 것은 현대성의 역사 이해와 새로운 대안 모색에서 매우 중요하다. 오늘날 우리는 자본제적 시장사회의 맹목적 축적 충동이 나라 안의 공공적 룰과 제도로부터 뿐만 아니라 세계체제 수준에서도 탈착근된, 그리하여 이중적으로 탈착근된(double disembeddednes) 신자유주의 세계화의 시대에 살고 있다. 그리하여 각 국민국가는 국제 자본에 최대한 유리한 조건을 제공하기 위해 서로 경쟁하는 입지 경쟁 국가로 전락하고 있다. 구조 조정, 투자자 보호, “공정 경쟁”, 투명성, 기업하기 좋은 나라 등이 시대의 지배적 가치로 되고 있다. 이는 “정치적인 것”과 공공성의 정치를 죽음으로  내몰고 있다.

한국과 동아시아는 남미나 아프리카 나라들에 비하면 비교적 뒤늦게 미국 패권하 신자유주의 세계화 격랑 속에 빠졌다. 한미 FTA는 개방, 경쟁, 투자자 보호, 기업하기 좋은 나라 등의 내용을 전혀 새롭게 일신(一新)함으로써 한국의 97년 신자유주의 체제 자체를 새 단계로 업그레이드시키는 탈공공화 보수혁명의 성격을 가질 것이다. 이에 따라 한국의 시민사회운동 또한 새로운 공공성의 연대 정치를 어떻게 새롭게 발전시킬 것인가 하는 새로운 출발점에 섰다.

<그림> 민주적 공공성 개념의 다이아몬드

			참여, 헌신, 협력
공적 소통			효율, 정의, 연대 탁월, 생태			공개성
			사회적 기본재, 보편적 공공재

2. 민주화의 깨어진 약속, 한미 FTA로 돌진하면서 “황금구속복”을      걸치려는 노무현 정부: 97 년 신자유주의 체제의 업그레이드

일찍이 세계의 역사적 경험이 보여주는 바이지만, 중상주의 또는 후발 산업화 단계 이후 오는 한 나라의 민주화라는 것은 단지 정치적 민주화만이 아니라 사회경제적 신질서 형성을 위한 개혁 과제를 함께 갖게 된다. 따라서 정치적 민주화 이행이후 당연히 어떤 신자본주의질서인가, 어떤 룰에 기반한 시장, 따라서 어떤 민주주의인가가 새로이 치열한 다툼의 초점으로 대두된다. 그리고 사회경제적 개혁과 신질서 형성의 길은 정치적 민주화 및 그 주도 세력의 성격, 구체제의 강도, 진보 세력의 역량, 그리고 당대 세계체제의 조건 등에 의해 좌우된다. 한국의 87 년 민주화 이행에서 사회경제적 의제는 완전히 배제되었다. 그것은 사회적 결말(social settlements)없는 단지 정치적 민주화에 그쳤다. 한국의 민주화 이행은 그런 까닭에 성공했다고 말할 수 있을지도 모르지만 심대한 모순을 간직하게 되었다.

오도넬을 비롯하여 대표적인 이행 이론가들이 그렇게 생각한다. O'Donnell, G.Schimitter, and L.Whitehead(eds.), Transitions From Authoritarian Rule: Prospects for Democracy, Baltimore and London: Johns Hopkins University Press.

민주화 이후 한국의 시장개혁의 지배적 기조는 개발국가-재벌-은행의 삼각 지배 연계와 선별적 개방체제가 골간이 된 개발주의 구특권 체제를 주주 주권을 중심으로 한 공정 경쟁시장과 전면 개방 체제로 대체하는 것이었다. 사회경제 개혁의 주된 전선은 주주 주권 시장 민주주의 대 구특권 체제의 대립으로 설정되었다. 나는 이 개혁의 기본적 성격은 군주제적 자본주의를 귀족제적 자본주의로 개편하는 것이라 보아도 좋다고 생각하는데, 그 결과는 주주 주권이 우위에 서면서 구체제와 상호 의존적으로 결합하는 기묘한 혼성물로 나타났다. 재벌 개혁의 결과가 이를 잘 보여 준다.

그리하여 이 나라의 대통령이 말하듯이, 경제 권력의 공은 시장으로 넘어갔다. 민주화의 사회경제적 실체를 채워 넣은 것은 경제적 자유화였다. 정권을 내어 준 냉전 구보수의 입장에서 본다면, 민주화 시대를 주도한 집권 세력의 사회경제 개혁의 기조는 “좌파적”(!)으로  보일지도 모르겠다. 그러나 이런 주장에는 정치 선전적 요소가 매우 강하다.  실제로 집권 세력이 사회경제 신질서의 기본 가치로 부르짖고 있는 것은 주주 가치, 투자자 보호, 이를 위한 투명성과 책임성, 공정 경쟁, 그리고 기업하기 좋은 나라 등이다. 야당과의 차이는 상대적으로 재벌에 얼마나 더 우호적이냐,  그리고 선성장 후분배의 구체제가 물려준 모순까지 중첩되어 있는 “민주화의 “깨어진 약속”으로 인해 국민 대중에 광범하게 퍼져 있는 분노를 위로부터 순치하기 위해서 온정주의적 복지 요소를 얼마나 더 가미하느냐에서 달라지는 정도다.

이병천, 양극화의 함정과 민주화의 깨어진 약속, 시민과 세계 , 제 7호,2005 상반기 ;  반공 개발독재와 돌진적 산업화 : 한강의 기적과 그 딜레마, 시민과 세계, 제 8호, 2005 하반기

그런데 투자자 보호, 시장 경쟁 규율, 기업하기 좋은 나라 등이 시대의 주된 가치로서 전면에 부상하면서 무엇을 배제시켰는가. 이는 정치적 민주화를 사회경제적 민주화와 공공성 확대로 진전시키는 과제, 그런 요구와 힘들을 공적 정치적 의제에서 밀어 냈다. 달리 말하면 민주화 이후 “모두를 위한 나라” 건설을 위해 사회경제적 개혁 의제로서 필수 과목이 되어야 할 사회적 기본재(primary goods)의 분배 정의라는 것, 또는 이해당사자 시민권 계약이라는 것, 다시 말해 우리의 사회경제적 삶의 방식에서 인민 주권이라고 하는 것, 공적 소통과 행동, 쟁투(contention)를 통해 반성적으로 재구성되는 이 인민주권 또는 주권재민에 기초한 사회 통합, 헌신(commitment)과 사회적 협력이라고 하는 것을 의제에서 배제시켰다. 우리가 바로 이 공적 의제를 잃어버린 것이야말로 민주화이후 민주주의의 최대의 빈틈이자 역설이라 하지 않을 수 없다..

이는 롤즈의 정의론에서 나온 말이다 (J.Rawls, A Theory of Justice, Harvard University Press, 1971). 롤즈는 그의 정의론을 복지국가를 넘어 “재산소유제 민주주의”(property-owning democracy)로 확장시켰다. 이에 대한 간단한 검토는 이병천, 공화국 자본주의 (시민과 세계, 제 6호, pp. 65- 66  )참조

이병천, 주식회사 한국의 함정과 새 희망의 조건: 사회협약에서 시민권 계약으로, 참여사회, 2005년 2월

이런 문제제기의 기초에 있는 필자의 이념적 포지션은 시민적 사회민주주의, 또는 사회민주적 공화주의라 할 수 있다. 우리의 사회경제적 삶의 영위에서 인민 주권의 요구를 제기하는 것은 민주화이후 시대를 자유주의적 일정으로 넘겨주지 않고, 신자유주의 세계화와 대면하는 시민적 진보정치의 기본 입장이라 할 수 있는데, 이는 민주화 이후 개혁정부는 물론 제도권 시민운동에도, 그 경제정의실천운동이나 경제민주화운동에서도 빠져 있다. 바로 이 때문에 이들 운동은 민중적인 것을 집단의지로 세우지 못했고 “사회적인 것의 정치화”에 이르지 못했다고 생각한다. 우리 상황에서 주주 자본주의와 이해 당사자 자본주의를 구분하는 것은 별로 의미가 없다는 주장이 나오는 것, 그리고 이른바 경제민주화운동이 투기 펀드운용으로 변질되는 것도 여기에 기인하는 바 크다 하겠다. 그런데 신자유주의 세계화의 시대에 “사회적인 것의 정치화“의 실패는 ”정치적인 것의 사회화“에도 실패를 가져올 수밖에 없다. 이것이야말로 민주화이후 민주주의와 동시에 시민운동의 한 순환이 종료된 전환기 상황에서 한국 시민운동이 직면하고 있는 심각한 도전으로 보인다.

그런데 왜 노무현 정부는 한미 FTA를 추진하게 되었나. 이는 추진 경과의 문제이기도 하면서 동시에 추진 논리의 문제다. 사실 많은 사람들이 새삼스레 이 문제에 대해 궁금해 한다. 그간 노무현 정부의 개혁 이미지에 애착을 가져 왔던 사람들, 한미 FTA는 원래 한나라당의 의제라고 생각하는 사람들이 그런 질문을 많이 한다. 이를 살펴보면 이 정권이 생각하는 진로와 시민사회 반대 진영이 생각하는 한국 사회의 진로간에  얼마나 간극이 큰지 알 수 있을 것이다. 유태환은 저간의 사정에 대해 다음과 같은 두 가지 요인을 거론하고 있다.

유태환, 한국의 FTA정책의 비판적 검토, 시민과 세계, 제9호, pp. 194- 195

1) 노대통령은 우리 경제의 성장 잠재력 확충과 중국의 부상에 대처하기 위하여 대외 개방이 불가피하다는 개방론자들의 견해를 수용했다.

2) 보수 특권층의 반발과 노조, 농민 등의 집단 이기주의로 인하여 사회적 합의를 통한 개혁이 불가능하다고 판단함으로써 외부충격에 의한 타율적 개혁을 고려하게 되었다. 시스템 선진화를 위한 글로벌 스탠더드 도입과 개혁 반대세력의 저항을 무력화하는 구조 개혁 수단으로 한미 FTA를 추진하게 되었다.

이 설명은 노무현 정부에 의한 한미 FTA 추진 이유를 그런 대로 잘 정리해 주고 있는 것으로 보인다. 우리는 이에 동의하면서도  “노무현 정부가 왜 한미 FTA를?“ 이라는 문제에 대해 좀 더 다각도로, 심층적으로 짚어 보아야 한다.

첫째, 이 정부는 한편으로 한미 FTA를 한국 경제가 제 2의 캐치업을 도모할 수 있는 도약대를 마련해 줄 것이라 생각하고 있다. 특히 제조업 분야에서 중국의 추격에 대응하여 한국경제가 서비스 분야에서 새로운 성장 동력을 구축하고 일자리도 대량 창출할 수 있는 획기적 계기가 될 것이라 보고  있다. 이런 주장의 최대의 논거로 제시되는 것이 “개방- 경쟁”의 경쟁력 증대 효과다. 근대화 이후 이 정부만큼 시장, 개방, 경쟁 이데올로기를 맹신하는 정부는 없었다.

이 정부는 시민 사회 진영의 반대에 직면하여 개방 대 쇄국의 흑백 이분법으로 대응하고 있다. 맹목적 개방을 반대하면 쇄국주의자, 종속론자로 몰아 부친다.노무현 정부의 개방 맹신주의와 외형성장 제일주의는 나프타(NAFTA)와 그것이 멕시코 사회경제에 미친 영향, 그리고 투자자 - 국가 제소제의 성격을 둘러싼 시민사회와의 논쟁에서 잘 나타난다. 정부 관료들에 따르면 멕시코 경제가 잘된 것은 다 나프타 때문이고, 잘못된 것은 다 멕시코 자기 가 못난 때문이다.. 그리고 이들은 투자자-국가 제소제의 본래 취지는 “힘의 논리를 배제하는 방어적인 장치”라고 주장한다. 즉  투자 유치국이 약소국일 경우 투자자가 자국정부의 강한 힘을 배경으로 군함 외교와 같은 방식으로 자국논리를 관철시키려는 시도를 차단하기 위한 것이라고 한다.

잘된 것 나프타덕, 잘못된 건 멕시코 탓이라니- 한미 FTA뜯어보기 64,  www.pressian.com

외교통상부 뉴스, FTA 투자 분쟁 생겨도 공공정책 훼손 없어 -투자자 정부 제소권에 대한 오해와 진실, 국정브리핑, 2006년 6월 11일; 한미 FTA 체결지원위원회, 한미 FTA 바로 알려드립니다- 한미 FTA 오해와 진실, 2006년 10월,  P.25

이른바 쇄국주의자, 종속론자를 비판하면서 이 정부가 추구하는 것은 과연 뭘까. 정부 말을 빌리면 그것은 선진통상국가, 또는 개방적 통상국가로 불리는 것으로서 ,국내시장을 벌거벗겨 국제자본의 자유로운 활동무대로 내어주면서 비즈니스 허브화를 위한 숨막히는 입지경쟁판에 뛰어 들어 경쟁력 강화를 도모하려는 것이다.. 그 정책 패키지는 긴축 통화, 작은 정부, 낮은 세금, 유연한 노동 법규, 탈규제, 사유화, 전방위적 개방 등이다. 이는 바로 토마스 프리드만 이 황금구속복(Golden Straitjacket)이라 부른 정책들이다. 국가가 깊은 개방으로 빠져 들면서 이 옷을 걸치게 되면 어떤 결과가 초래되는가.

이병천, 한미 FTA 서비스 부문 개관, (한미 FTA 국민 보고서, PP 196-197).

T.L.Friedman, The Lexus and the Olive Tree, 1999, (신동욱역, 렉서스와 올리브 나무, 창해, 2000, 1권, pp. 196-213). 프리드만은 성공하는  국가들의 아홉가지 습관으로 다음과 같은 것을 들고 있다. 1. 당신의 나라는 얼마나 빠른가, 2. 당신의 나라는 지식을 얼마나 수확하고 있는가, 3. 당신의 나라는 얼마나 가벼운가, 4. 당신의 나라는 외적으로 자신을 개방할 수 있는가, 5. 당신의 나라는 내적으로 자신을 개방할 수 있는가, 6. 당신 나라의 경영진은 깨어 있으며, 그렇지 못한 경우 교체가능한가, 7. 당신의 나라는 부상자를 쏘아죽일 용의가 있는가, 8. 당신의 나라는 친구를 얼마나 잘 사귀는가, 9. 당신 나라의 브랜드는 얼마나 출중한가. (제 1권, p.366- ).

“당신의 국가가 이 황금 구속복을 걸치게 됨에 따라 다음 두 가지 상황이 벌어질 것이 틀림없다: 경제는 성장하고 정치는 수축한다. (중략) 이 때문에 이 구속복을 걸친 나라들에서는 여당과 야당 간에 실질적인차이를 발견하기가 날로 어려워진다. (중략) 그 정치적 선택은 펩시냐 코카냐 정도의 차이로 축소된다.”

둘째, “개방=경쟁“ 논리는 단지 ”순수한“ 산업 선진화 논리로 그치는 것이 아니다. 한미 FTA를 밀고 가는 이 정부의 사고방식에는 어떤 개방과 경쟁의 정치경제학이 존재한다고 보아야 한다. 이 정권의 담당자들이 보기에는 97년 위기 이후 구조조정에도 불구하고 여전히 우리 사회 안에는 온갖 집단 이기주의와 부패가 똬리를 틀고 있고, 또 우리 분수에 넘치게 공공성이 강조되고 있다. 달리 말하면 우리는 세계화 시대에 아직 정신을 못차리고 있고, “피를 덜 흘렸다”는 이야기다. 따라서 한층 깊은 개방과 미국과의 경제통합, 그에 따른 격렬한 경쟁과 도태, 제도와 관행의 미국화가 집단이기주의와 공공성에 대한 과도한 강조로 나타나고 있는 우리 안의 “분배 연합”(distributional coalitions)을 깨트리는 새로운 단계의 시장 개혁이 되고, 그럼으로써 한국경제와 사회를 다시 업그레이드시킬 수 있을 것으로 본다. 바로 이 논리, 즉 시장-개방-경쟁을 공공선으로 보면서 그것이 깔고 있는 위험, 실패, 권력적 요소는 무시하고 이에 저항하는 것은 모두 도매금으로 지대추구적 행태라고 간주하는 것이야말로 신자유주의 담론의 핵심이다.

셋째, 노무현 정부는 한미 FTA를 통해서, 실추된 허약한 정치적 권위의 만회도 노리고 있는 것으로 보인다.  새로운 시장 개혁은 단순히 국가의 후퇴를 가져오지 않는다. 그것은 소유권 제도와 경쟁 방식에 새로운 급격한 변동을 가져오면서 국가 권력의 재구성을 동반한다. 우리는 한미 FTA의 추진과정에서 국가 권력이 집중되고 있다는 사실에 주목해야 한다. 노정권은 그간의 절치적 민주주의의 성과마저도 까먹으면서 권위주의적 성격을 강화하고 있다.

넷째, 한미 FTA의 추진은 사회경제적 측면에서 노무현 정권의 성격의 새로운 전환을 동반하고 있다. 한미 FTA의 추진을 둘러싸고 노무현 정권의 지지 세력과 반대 세력은 집권 때와 전혀 달려 졌다. 이 정권을 지지했던 진보 세력은 대부분 반대편으로 돌아 섰다. 반면 반대했던 보수 세력은 한미 FTA 추진에 대해서만큼은 박수로 환호하고 있다. 즉 우리는 한미 FTA를 중심으로 “자유-보수 컨센서스” 동맹이 구축되고 이 지배블록과 반신자유주의 저항연합이 대치하고 있는 상황을 목격하고 있다.

이병천, 2006년 6월 우리는 어디에 서 있는가, 시민과 세계, 제 9호,

다섯째, 한미 FTA가 정말 순수하게 경제적 고려에 기초하여 결정되었는지 조차도 큰  의문이 있다. 공개된 대외경제위원회 자료에 의하면, 산업 발전 전략 측면에서 분석한 FTA 체결의 우선순위는 정부가 제시하고 있는 FTA 로드맵과는 상당히 다른 결과를 보여주고 있다. 이 측면에서 볼 때 가장 높은 우선순위는 중국과 아세안이었다. 무엇보다 중국이 농산물 시장에서의 양보라는 파격적 조건까지 내어 놓으면서 한중 FTA를 제안하였음에도 불구하고, 노무현정부는 4대 선결 조건을 수용하면서까지 미국과의 협정 체결을 강행한 것으로 드러났다. 농업 피해를 고려하더라도 중국은 FTA 추진 1순위였다. 정부가 중국의 제안을 뿌리치고 한미 FTA를 결정한 것은 이른바 “국내외 정치적 민감성”을 고려한 때문이었다. 이는 결국 이  정부가 한미 동맹의 틀에 묶여 한미 FTA를 결정했다는 이야기가 되며, 한미 FTA의 추진배경에 북한 문제로 벌어진 한미 동맹의 틈을 FTA로 메우려는 목적이 있었다는 일각의 주장이 사실 무근이 아님을 말해 주는 것이다. 노무현 정부에 의한 한미 FTA 추진은 한미 군사안보 동맹에 발목잡힌 채 이 틀 안에서 한국경제의 운명을 좌우할 결정적 사안을 처리하고 있다고 해도 과언이 아니다. 이는 안보적으로는 가장 공고하게 미국과 동맹관계에 있으면서도 경제 개혁과 통상 전략에서는 독자 노선을 걷고 있는 일본과 크게 대조적이다.

특히 제 2차(2004년 11월 6일)와 5차(2005년 9월 12일) 대경위자료 참조하라. 한겨레신문, 2006년 8월 10일

<표 1 > 정부의 서비스 시장 개방 전략

구분	분야	이해집단입장	주무부처추진현황	기획단 검토의견
우리의 필요에 의해 개방 하는 분야	법률	변협: 변호사와 합작, 고용에 대해 소극적	3단계개방	*법무부 개방안수용 가능 *최대 5년 이내 유예기간 단축가능성 여부 검토
	회계 세무	공인회계사회: 5년의 유예기간 요청	이해관계자 의견 수렴후 최종계획	법률 분야 단계적개방안 작성필요
	방송광고	*방송3사,대형광고주: 경쟁체제 찬성 *종교,지역민방,신문사: 반대 *시민단체: 공영1,민영1체제 찬성, 가격자유화 반대	제한적 경쟁 체제 도입의 기본방향 마련	*방송 광고의 사업 서비스적 성격을 감안할 때 완전 경쟁체제 도입이 바람직 * 반대집단들을 설득할 수 있는 한도내에서 경쟁 도입폭을 최대한 확대하는 방안 검토필요
	의료	*의료연대회의: 강력한 반대 * 의사협회, 병원협회: 원칙적 찬성	*의료산업선진화 위원회논의통해 의료서비스 산업적 육성위한 의료기관 자본 참여활성화방안 마련예정 * 그 일환으로 영리 법인병원 도입문제 검토	*의료서비스의산업적 육성,의료서비스의 고급화, 외국인 투자환경개선등 긍정적 효과가 기대되므로 적극추진 필요 * 국내 의료기술수준이 외국에 비해 크게 뒤지지 않아 국내병원에 미치는 부정적 영향 크지 않음 * 의료이용의 불평등 완화를 위한 보완대책을 통해 사회적 합의 도출하면서 가급적 조기에 영리법원 허용 * 경제자유구역에만 허용되는 외국인영리법인병원설립을 제주국제자유도시 및 기업도시등에도 확대 허용하는 방안 검토
	교육	범국민교육연대:강력한 반대	* 영리학교 허용 불가, * 개방효과에 갈음하는 대안 마련예정	* 우선 특수지역에 외국우수학교분교유치 및 교육 과정 공동 운영 활성화 등 개방에 갈음하는 대안 추진하되, * 조속한 사회적 도출 통해 영리 교육 기관의 허용 추진 *필요시 유치위해 정부지원방안검토
외국의 요구에 의해 개방 하는 분야	영화 상영	스크린쿼터 문화연대: 사수 운동	*한미FTA추진 감안, 일정수준 하향조정 : 146일-> 최저 92일(25%)	*대외개방 차원뿐 아니라 국내영화산업경쟁력향상과 소비자의 선택권 확대를 위해서도 개선필요 *한미 FTA추진 전제조건으로 미측의 요구강력 *미측과 합의가능수준으로 스크린 쿼터 축소, 이에 대한 보완 대책 마련
	뉴스 제공업	연합뉴스: 최소한2009년까지 직배허용불가	정부지원 종료되는 2009년 이후 직배 허용검토	*외국의 직배 허용요구가 강하지 않은 상황 * 주무부처안과 같이 추진
	통신	KT,KST등 기간통신사업자 -외국인지분 제한완화반대	*기간 통신업 완전 민영화된 상황, *통신안보차원에서 외국인지분제한 추가 완화 불가	*미측의 한미 FTA 추진 선결요건에 불포함 *일단 주무부처안 수용 *통신 안보측면 우려를 해소하면서 선제적으로 개방할 수 있는 방안 지속 검토
	금융		*신금융서비스는 국내금유법제를 네거티브시스템으로 개편하는 시점에서 개방검토 * 외국금융기관의 국내영업 자유확대는 사안별로 검토하여 상당수 수용	*신금융서비스의 양허여부는 주무부처 입장수용 * 외국 금융기관의 건의 사항은 우리 금융산업 여건에 맞추어 지속적으로 자유확대

자료 : “서비스시장 개방 종합계획 추진현황”, 제 5차 대외경제위원회, 2005년 9월 12일.

3. 탈공공화 보수 혁명으로서 한미 FTA:

투자, 서비스, 그리고 경쟁

여기서는 투자, 서비스, 경쟁 정책 분야를 중심으로 개방의 일반 원칙에 담겨 있는 탈공공화의 함정을 분석하는 것으로 한정한다. 지면과 능력이 제한되어 있거니와, [한미 FTA 국민 보고서] (그린비, 2006)에서 특히 이 분야에 보완이 필요하다고 판단했기 때문이다. 필자는 국민 보고서에서 서비스 분야의 총론을 집필하였는데, 여러 사정이 겹쳐 미흡하기 짝이 없다. 여기서의 분석은 그 미흡한 부분을 수정, 보완하는 의미도 갖고 있다.

3. 1. 투자자 보호와 탈공공화, 자본의 정치적 해방

투자자 보호는 97년 체제하 한국의 시장경제 개혁에서 가장 중시해 온 가치 규범에 속한다. 한미 FTA 투자 협정 분야는 이 투자자 보호와 그 무책임이 어디까지 갈 수 있는지, 한 나라의 주권과 공공성에 얼마나 치명적일 수 있는지를 생생하게 보여 준다. 뿐만 아니라 이는 위기이후 시장경제 개혁 과정에서 투자자의 공공적․ 사회적 책임성, 그리고 투자 자본과 기업의 권리에 대항할 수 있는, 사회경제적 삶의 영위에서- 단지 정치적 보통선거권이 아니라- 인민 주권을 빠트린 일방적인 투자자 보호 규범과 제도가 원천적으로 얼마나 허점을 가진 것인지도 잘 일깨워 준다.

한미 FTA의 투자 분야 협정은 투자자 보호라는 이름 아래 국제 자본의 무책임한 특권을 극도로  보호하고, 한 나라 국가의 주권적, 공적 규제력을 치명적으로, 돌이킬 수 없이 파괴하는 것을 겨냥하고 있다. 더욱이 그 효과는 단지 해당“투자” 분야에만 그치지 않는다. 그 성격상 상품, 서비스, 지적 재산권, 경쟁 정책 등 공공적 이익이 걸려 있는 다른 모든 분야전범위에 걸쳐 그 위험을 확산시킨다. 따라서 투자 협정은 한미 FTA 협상에서 가장 위험하고 결정적으로 중요한 지점이다. 그럼에도 불구하고 이는 한미간에 가장 이견이 적은 분야이기도 했다. 한국측 초안(8장 투자 항목)은 처음부터 투자 협정 내용 중 가장 위험한 투자자-국가 제소제를 집어넣어 자진해서 한미 FTA를 또 다른 나프타( NAFTA)로 만들고자 도모하였다. 따라서 한국 정부가 투자자 -국가 소송제를 어떻게 이해하는지를  살펴 볼 필요가 있다  :

홍기빈, 투자자-국가 직접 소송제,  녹색평론사, 2006,  pp.183- 203을 참조하라.

1). 성격 : 권력을 앞세운 국가의 횡포로부터 외국투자자를 보호하기 위한 방어적인 제도다. 세계적으로 표준화된 제도다.

2). 적용 가능성 : 내국인 대우, 이행의무부과금지등 협정의 중요한 의무 위반에 대해서만 제소가 가능하다. 또 나프타의 경우 환경조항이 있어 이 제도의 남용을 막는 기능을 한다.

3). 소송에 대한 해석 : 소송건수가 크게 늘어날 것으로 보는 것은 기우다. 이 제도에 대한 비판은 소송사건을 피상적으로만 검토한 때문이다.

4). 정부가 취해야 할 방향 : 제소당하지 않도록 외국인 투자보호를 확실하게 하는 것이 세계화 시대의 방향이다.

이같은 이해 방식은 문제를 보는 시민사회 비판 진영의 이해 방식과 너무나 다르며 심각한 문제를 안고 있다. 그 자체로서 한미 FTA를 대하는 입장차이, 그리고 한국 사회경제를 어떻게 끌고 갈 것인가 하는 입장의 차이를 드러내고 있다고 해도 좋다. 여기서 이 문제에 대해 일일이 검토할 수는 없고 투자 조항 전반에 대해 몇가지 사항만 지적하고자 한다.

다음 연구를 참조하라. 이해영, 낯선 식민지, 메이데이,pp 128- 171  ; 홍기빈, 앞의 책 ; 송기호, 앞의 책, pp 36-88 ; Public Citizen, NAFTA's Threat to Sovereign and Democracy, 2005 Feb ;  IIFSD,  , Private Rights , Public Problems 2001

1). 한미간 쟁점 : 정부는 수용 관련 분쟁을 국내 구제 절차에만 제소하도록 하고, 국제 중재 절차를 배제하자는 주장을 했다고 한다. 투자분쟁 법적 관할권이전이 주권 양도임을 뒤늦게라도 알아챈 건지, 그간 투자자-국가 제소제를 세계 표준이라고 우겨온 것을 생각하면 의외이다. 투자계약과 투자인가 위반사항도 분쟁대상에 포함시키자는 미국의 강화된 요구에 대해서도 반대하고 있다. 시민 사회 진영의 반대 운동이 영향을 미친 것으로 보이며, 그 자체로는 의미있는 일이다. 그렇지만 처음부터 자진해서 투자자-국가 소송제를 한국측 초안에  집어넣은 마당에 협상 입지가 좁고, 미국이 이를 받아들일 수 있는 문 또한 아주 좁다. 그 전에 정부의 입장이 얼마나 진정성을 갖고 있는지, 확고한 관철 의지를 갖고 있는지 의문이다.  뿐만 아니라, 설사 정부측 견해가 받아들여진다 하더라도 이는 수용 관련 분쟁에만 제한된 것일 뿐, 투자 협정의 여타 제조항이 가져올 국제 자본의 특권과 정부의 공적 규제 능력에 대한 파괴 문제는 아무런 변함이 없다는 것이다.

한미 FTA 국회 통외통위 보고 자료, 외교통상부 통상교섭 본부, 2006년 8월 17일, pp. 118-9

2). 간접 수용: 중요한 것은 한국 정부가 이미 겁 없이 간접 수용을 포함하여 수용과 배상에 관한 협정문 본문에 대해서 미국과 합의를 보았다는 사실이다. “수용과 동등한tantamount ” 조치“를 수용보상 범위에 넣었는지는 불분명하지만 필경 그랬을 것이다. 남은 것은 미측이 제안한 간접 수용 부속서를 채택할 것인지 여부가 쟁점이다. 미국은 동부속서가 간접수용 범위를 제한함으로써 무분별한 제소로부터 정부를 보호할 수 있다고 주장하고 있다. 부속서의 내용은 두 가지다. ① 어떤 정부 행위가 간접 수용에 해당하는지를 판정하는 기준으로서  세 가지가 제시되고 있다. 1)정부 행위의 경제적 영향, 2)투자자의 합리적 기대를 침해하는 정도 , 3)정부 조치의 성격.  ② 공공 보건, 안전, 환경과 같이 정당한 공공 복지목적을 보호하기 위한 , 비차별적 규제 조치는-아주 예외적인 경우를 제외하고는- 간접 수용에 해당되지 않는다고 쓰고 있다. 송기호에 따르면 미국은 투자자-국가소송제에 대한 자국 내부의 비판을 일부 고려하여 이런 수정을 했고, 그 대신 미국인투자자를 위한 더 강력한 보호장치로서, 투자계약과 투자 인허가 위반사항도 국제중재에 회부하도록 하는 조항을 신설했다고 한다. 그렇지만 이같은 수정은 제한 조항은 지켜지지 않으면서 투자자 권리만 강화시킨 결과를 낳을 가능성이 높다. 나프타에도 환경 조항이 들어 있으나 아무런 효력이 없었다. (cf. 나프타 1114 조 환경 조치).

송기호, PP. 82-84

가장 중요한 문제는 간접 수용-점진적 수용과 규제적 수용을 포함한다-이라는 범주 자체가, 규정 내용이나 분쟁 사례로 보나, 상상을 초월할 정도로 워낙 포괄적이고 광범하게 걸쳐 있고 모호한 것이어서 이 간접 수용의 그물망에서 벗어 날 수 있는 정부의 정당한, 공적 규제 공간이 너무나 협소하다는 데 있다. 즉 배상을 해야 하는 간접 수용과 배상의 필요가 없는 정당한 정부의 공공 정책적 규제간의 경계 자체가 모호하다. 나프타 그리고 미국의  양자간 투자 협정도 보상없는 규제(non-compensable regulation)에 대해서 명시적  규정이 없이 간접 수용에 대해서만 규정하고 있다. 한미 FTA의 경우도 마찬가지다. 따라서 우리 정부가 이미 간접 수용을 받아들인 이상, 수용에 따른 배상 문제에 시달리거나, 그렇지 않더라도 “규제 공포” 또는 오한(regulatory chill)에 묶일 수밖에 없게 된다. 국제 자본의 무한 자유와 특권을 보장하고 이를 위해 나라의 주권을 무력화시킬 묶을 목적으로 만들어진 투자 협정과 공공의 이익과 사회 통합적 발전을 위해 자본과 기업의 특권을 제어하고 그 사회적 책임성을 요구하는 공공 정책은 근본적으로 충돌한다.

3). 투자의 정의, 소송의 대상 : 나프타에서처럼, 한미 FTA에서도 투자는 기업 설립 등 직접 투자만이 아니라 주식 취득을 통한 투자, 채권 , 부동산, 지적재산권 등 사실상 수익을 창출할 수 있는 모든 종류의 ‘자산’ 취득을 포괄하고 있다. 그런데 실제 분쟁 사례를 보면서 특별히 유의해야 할 것이 있다. 첫째, 투자자 보호조건으로 투자 자산의 규모는 아무런 문제가 되지 않는다는 것이다. 아주 적은 규모의 소액 주주와 온갖 종류의 소액 투자자도 똑같이 국가 주권을 무력화시킬 수 있는 소송권을 가진다. 둘째, 소송 대상이 되는 조치 속에는 국경간 재화의 이동이나 폐기물의 이동 등 “시장 접근”에 대한 정부 규제까지 포함되어 있다는 것이다.  이는 사실상 정부의 거의 모든 사회적 ․경제적 규제가 수용/ 배상에 걸릴 수 있음을 의미한다. 대표적인 사례가 Pope &Talbot 사 ; S.D.Meyer사 사건이며, 미국 텍사스 농부 대 멕시코 정부의 ‘물꼬 싸움’을 보면 할 말을 잃을 정도다.

M.Barenberg and P.Evans,"  The FTAA's Impact on Democratic Governance ", in Intergrating the Americas- FTAA and Beyond,  2004. Public Citizen,  앞의 자료 참조

홍기빈, PP. 148- 155

투자자 보호조항중 최저 기준 대우에 대해서 각별한 주의가 필요하다. 우리 정부는    이에 대해 “ 국제 관습법상 인정되어 온 공정하고 공평한 대우를 보장하는 것으로 일반적으로 적법 절차를 의미“  한다는 식으로 안이하게 넘어가고 있다. 그러나 세계표준 적법 절차처럼 보이는 이 모호한 조항은, 실제 ”수용과 동등한 조치“라는 조항과 더불어, 투자자 -국가 제소 범위를  확대하는 데 크게 기여한 매우 위험한 조항이다.

통외통위자료에서는 “최소대우 기준”이라고 번역하고 있으나 최저기준 대우가 더 적절하다고 본다.

통외통위 자료 p.107. 나프타 제 1105조 1항은 다음과 같이 되어 있다, “each party shall accord to investments of investors of another party treatment in accordance with international law, including fair and equitable treatment and full protection and security. ”

3. 2. 서비스의 개방, 경쟁과 탈공공화

국경간 서비스 무역에는 일반 의무 사항이 존재한다. 그런데 서비스 무역의 일반 의무 사항에서는 한미간에 투자 분야만큼 큰 쟁점은 없었던 것 같다. 그간 시민사회 쪽에서도 이 일반 의무가 갖고 있는 함정에 대해서는 상대적으로 주의가 부족했다는 생각이 든다. 그러나 서비스 무역의 일반 의무 사항은 그 자체로서, 다음에 검토할 경쟁 정책/ 독점 공기업/정부 조달 분야와 결합하여, 정부의 필수 공공서비스 제공 능력과 공익을 위한 서비스 규제 능력에 심각한 타격을 가하고, 서비스의 전반적 시장화, 사유화와 국제 자본의 일방적 이익 보장을 도모하는 큰 위험 요소를 내포하고 있다. 한미 간에는 서비스 일반 의무로서 포괄주의,  비차별대우로서 내국민 대우와 최혜국 대우의 두가지, 시장 접근 제한 금지, 현재 주재 금지, 국내 규제 등에 합의했는데, 이중 특별히 유념해야 할 것을 중심으로 살펴보기로  하자.

1) 서비스 분야는 투자와 마찬가지로 자유화 방식으로서 포괄주의 방식(negative list)을 채택하고 있다. 이는 우리 현행 법체계가 채택하고 있는 열거주의 방식으로부터 개방 유보를 명시한 부문을 제외하고는 무분별한 전면 개방 방식으로 근본적으로 전환하는 것을 의미한다. 미래에 생겨날 신생 서비스 산업도 자동적으로 개방 대상이 된다.  이같은 포괄주의 접근은 한국경제의 조건과 필요에 따라 개방의 속도, 순서, 범위 등을 조절할 수 있는 정부의 정책 자율성과 선택 여지를 심대하게 제약한다. 또 미국에 비해 전반적으로 경쟁력이 취약한 국내 서비스 부문, 무엇보다 공공 서비스 부문에 심각한 충격을 줄 것이다.

정부는 이에 대해 "비합치 조치"(non-conforming measures)로서 유보 리스트를 열거하는 부속서를 집어넣는 방식으로 처리하려고 하고 있다. 부속서 1(현재 유보)은 현재 합의한 규제 수준에서 개방을 유보하는 목록인데 여기에는 유보 시한이 끝난 후 일단 개방되면 되돌리는 것이 불가능한 후퇴방지 조항(“레쳇조항” ratcheting)이 적용된다. 부속서 2(미래 유보)는 새로이 규제조치를 취할 수 있는 목록이다. 정부는 현재 유보로 건축 설계,회계,세무, 통신(지분), 해운 등 52 개, 미래 유보로 공공 서비스, 취약계층 보호, 방송, 스크린 쿼타, 초중등 교육,보건 의료 등 44개를 제시하고 있다. 이 유보안이 어떻게 처리될지가 아주 큰 주목거리며 이 부분에서 특히 완전한 정보 공개가 중요하다. 한미 FTA에서는 이처럼 유보안으로 처리하고 있는 반면에, 나프타 12 장 (국경간 서비스무역)에서는 1201.2 과 1201.3 에서 개방에서 제외되는 부분을 본문에서 별도로 규정하고 있다. 협정 편제로 본다면, 나프타에 비해서도 후퇴한 것으로 보인다.

통외통위 자료, p  151

나프타 1201.2 조 에는 금융 서비스 , 항공 서비스, 정부 조달 또는 공기업, 보조금 또는 증여가 해당 조항 제외 부문으로 들어 있다. 1201.3조에는 (b)" 체약국이 법의 집행 ,교정 서비스, 소득보장 또는 보험, 사회보장 또는 보험, 사회 복지, 공공 교육, 공공 훈련, 보건 및 아동 보호 등과 같은 서비스를, 이 챕터와 모순되지 않는 방식으로,  제공하거나 그러한 기능을 수행하는 것은 금지하지 않는다."고 규정하고 있다. 그렇지만 이들 조항은 15장 <경쟁정책, 독점과 공기업> 챕터에 의해 실질적으로 무력화되고 있다.

2) 내국민 대우와 최혜국대우: 둘을 합쳐 비차별대우라고 한다. 내국민 대우란 미국서비스 공급자에게, 법적으로나 사실적으로나, 한국 서비스 공급자와 동등한 대우를 부여함을 말한다. 내국민 대우는  외국 공급자에 대한 양적 차별을 넘어 질적 차별 문제로도 확대된다 . 이는 경쟁력이 취약한 국내 민간 서비스업 분야 전반에 걸쳐서, 특히 중소 영세 서비스 업체에 큰 타격을 가할 것이다. 국내 공급자들에 우호적인, 현존하는 많은 규제들이 차별적인 것으로 판정받게 된다. 중요한 것은 공공 정책상의 여러 긴요한 이유로,  국내 서비스나 서비스 공급자에 유리한 방향으로 경쟁 조건을 수정해도 협정 위반이 된다는 것이다. 공적으로 자금을 지원해도 차별 대우가 된다. 특히 경계해야 할 것은 미국서비스 제공자가 사적이고 국내 서비스 제공자가 공적 부문이어도 경쟁 기회를 공평하게 보장해야 한다( equality of  competitive opportunity )는 사실이다.  중앙 정부, 지방 정부, 그리고 비영리적 목적으로 운영되는 제 3부문 할 것 없이 모두, 이 평평한 자유시장 경쟁판 (level playing fied) 안에서 놀아야 한다. 이는 공공 정책을 좌절시키고 공공 부문, 제 3부문을 쇠약을 가져올수 있다.

최혜국 대우는 상대국 서비스와 서비스공급자에게 비당사국보다 불리하지 않은 대우를 부여하는 것인데, 단 하나의  외국기업이 얻은 이익조차도 외국의 모든 기업들에 즉각 무조건적으로 균점되어야 한다. 이는 정치 외교적, 군사적, 윤리적, 사회정책적, 환경적 목적 등으로 선택폭을 가져야 할 외국과의 통상 전략의 여지를 제약한다.

3) 시장 접근 제한 금지: 이는 “서비스 공급자 수 등 양적 제한 금지“로 서술되어 있다. 첫째, 이 의무는, 비차별적인 조치라 해도, 거래액 및 생산량, 피용자수 , 법적 실체의 유형  등 어떤 수량적 제한도 절대적 수준에서 금지하는 것이다. 보편적 필요를 위한 공적 서비스가  외국 사적 공급자와 평평한 시장공간에서 같이 경쟁해야 한다. 이는 공적 서비스에의 접근성과 질을 떨어트리고 시장화를 촉진시킬 것이다. 환경적 목적의 규제 또한 제약된다. 둘째, 나프타 1207조 <양적 제한>에서는 지방 정부 수준의 규제 조치는 포함되어 있지 않다는 사실에 유의해야 한다. 이 점에서는 오히려 WTO/GATS 14조 < 시장접근>이 훨씬 개방 수위가 높다.. 한미 FTA는 거의 틀림없이 후자를 따를 것으로 보인다.

통외통위자료,P.142

S. Sinclair & J.G- Otto,  Facing the Facts,	Canadian Centre for Policy Alternatives,  2002, p.53.

4) 국내 규제 (domestic regulation): 이는 “상기 네 가지 의무에 반하지 않는 정당한 정책 목적을 달성하기 위한 국내 규제는 허용-다만 무역에 대한 과도한 제약을 가하는 조치 등은  제한됨”(p. 143)이라고만 간단히 쓰여져 있다. 그렇지만 이 조항은 전적으로 “비차별적인 국내 규제”의 폐기를 겨냥하는 것으로서, 필요 이상으로 무역에 제약을 주는, 불필요한 질적 규제 장벽을 만들어서는 안된다(not be more restrictive than necessary)는 내용을 갖고 있다. 따라서 비록 무역과 관련이 미약하다 해도, 우리 사회경제의 운영을 위해 필요한 수많은 국내 규제 조치를 포괄적으로 제한하게 되는 위험한 규정이다. 이렇게 되면 어떤 서비스 부문도 전면 개방된 무차별한 자유 경쟁의 바다에서 거의 벗어나기 어렵게 된다.

나프타로는 1208조:  <비 차별적 조치의 자유화 ( Liberalization of Non-Discriminatory Measures ) >조항이다. “ 체약국은 양적 제한, 면허 요건, 이행 요건이나 그 밖의 비차별적 조치를 자유화하는 자국의 약속을 양허표에서 제시해야 한다”( Each Party shall set out in its Schedule to Annex VI its commitments to liberalize quantitative restrictions, licensing requirements, performance requirements or other non-discriminatory measures ).

<표 2> 국내 규제의 위상

	양적 제한	질적 제한
차별적 규제	시장접근	내국민 대우
비차별적 규제	시장 접근	국내 규제

자료 : Sinclair & Otto, p. 64.

3. 3. 경쟁 정책, 독점 공기업 , 정부 조달 그리고 탈공공화

한미 FTA는 일반 재화, 서비스, 투자 등의 국경간 이동의 자유화를 위한 규범과 별도로, 나라 안에서 국가의 질서 정책, 시장질서, 그리고 공공 부문도 무차별한 자유 경쟁시장논리에 의해 규율할 것을 목적으로 하는 규범을 갖고 있다. 시장경제와 세계경제에서 사적 독점권력의 횡포와 위험을 막아 공정 경쟁 질서를 확립하는 것은 질서정책이 추구해야 중요한  목표다. 사실 제약 회사를 비롯하여 미국 다국적 기업체들은 경쟁업체라기 보다 독과점업체이며, 이런 면에서 이들의 요구를 대변하는 “자유무역”협정은 공정 경쟁이 아니라, 강자의 이익을 보장하는 불공정,불평등 협정이다. 그렇지만 다른 한편으로 자유 경쟁을 절대선으로 간주해서도 안된다. 자유 경쟁 무역을 여과없이 관철시킨다는 것은 강대국의 이익을 옹호하고 후발국에 대해서는 “사다리 걷어차기”가 된다. 공정 경쟁이라는 관념 자체에 갈등이 내재되어 있으며, 나라마다 사정이 다르기 때문에 무차별하게 일률적인 공정 경쟁을 적용하는 것 자체가 차별적이고 불공정이 될 수 있다. 국민 생활의 보편적 필요에 부응하는 안정적인 공공 서비스의 공급, 산업 정책을 비롯하여 중장기 경제발전 정책상의 목적을 위해서는 자유 경쟁을 조절하고 제한할 필요가 있다. 나아가 독점이 필요한 분야도 있다. 무엇보다 의료, 교육, 먹거리, 문화, 금융 등을 사적 자본의 이윤 쟁탈전에 내맡겨서는 안된다. 그리고 경쟁력이 취약한 중소 기업, 영세 기업을 독과점 기업과 자유경쟁으로 내몰아 도태되거나 수탈되도록 해서는 안된다.

장하준, 사다리 걷어차기

J.Stiglitz & A.Charlton, Fair Trade for All, Oxford University Press, 2005, pp. 75-81

경쟁법 조항과 관련해서는 경쟁법 및 경쟁 당국의 유지, 비차별적 경쟁법 집행,  경쟁법 집행 관련 공정한 절차 보장(증거 제출 및 진술 기회 보장) 및 협력(통보, 정보 교환) 등에 대해 한미간 합의가 되었다. 미국은 경쟁법 조사 및 집행 관련 상세한 조항, 동의 명령제(consent order) 도입, 그리고 한국 재벌에 대해 경쟁법이 적용됨을 규정할 것을 요구하고 있다. 동의명령제란 경쟁 당국과 경쟁법 위반 혐의를 받고 있는 기업이 합의를 통해 사건을 종료하는 제도로 그 성격상 위법 독과점 기업에 면죄부를 주게되는 제도다. 미국은 자국 독과점 다국적 자본이 활동하기 좋은 추가적 조건을 확보하기 위해 이 조항을 요구한 것이다. 투자 분야에서 투자자 보호 조항의 연장선상에 있는 조항이라 하겠다. 자국내에서  회계 부정 스캔들로 에너지기업 ‘엔론’이 징역 24년 4개월형을 선고받은 것을 생각하면, 이는 너무 비대칭적이고 몰염치한 요구다. 그러면서도 교모하게 자국 자본과의 경쟁관계를 의식하면서 한국 재벌에 대해서 경쟁법 적용을 명시할 것을 요구하고 있다. 우리 정부는 동의 명령제는 기업하기 좋은 나라 만들기의 일환으로 수용하고 있다. 그러나 재벌 부분 규정은 반대하고 있다.

통외통위 자료에서는 유보로 나와 있다(p.186). 그러나 곧 수용으로 바뀌었다. 동의 명령제는 그간 재계에서 끈질지게 도입을 요구해온 제도였으나 뜻을 이루지 못하다가 한미 FTA를 계기로 관철시키게 된 것이다. 중요한 것은 공정위가 수용입장으로 바뀌었다는 사실이다. 이에 대해서는 “공정위, 미국요구에 동의명령제 수용으로 선회 “(2006년 10월 16일) 참조  www.pressian.com

특히 주목해야 할 부분은 독점 공기업 관련 조항에 들어 있는 함정이다. 미국은 독점 기업, 공기업에 대해 아래 의무를 부과하도록 요구하고 있다:

1) 정부 위임 권한 행사시 FTA 협상 제반 협정 준수

2) 판매 구입 등 영업 활동시 상업적 고려에 따라 수행

3) 상대국 투자 및 상품 서비스 제공자에게 비차별적 대우

4) 독점적 지위 남용 금지

위 의무 중에서 독점 기관/기업은 4 가지 의무 모두를 부과하고, 공기업에 대해서는 1), 3) 의무만 부과한다는 것이다. 미국은 자국 독과점 기업의 대외 활동과 요구는 적극 옹호하는  한편으로, 서비스, 투자의 문호가 개방되어도 국내 독점 공기업이 있으면 자유로운 경제 활동에 지장을 줄 수 있는 바, 위 조항은 양국 기업이 상대방 시장에서 FTA상의 혜택 유지와 경제 활동에서 공정한 대우를 보장받을 수 있게 하는 기본 규정이라고 주장하고 있다. 미국이 요구하는 것은 나프타 1502조, 1503 조의 규정과 거의 유사한 내용이다.

한국 정부는 일단은 독점 공기업의 정의 및 의무 범위가 모호하고, 정부의 공공 정책 수행을 제한해서는 안된다는 입장을 제시했다고는 한다. 그러나 사회 공공성에 대한 정부의 흐릿한 사고방식으로 과연 미국이 나프타 이래 완강히 관철시켜 온 경쟁 챕터의 이 핵심 골격을 바꾸어 낼지 있을지 의문이다. 독점 기업은 상품과 서비스의 유일한 공급자 또는 구매자로 지정된 기관으로서 중앙정부가 소유지분을 통해 소유 통제하는 정부 기관 및 정부가 지정한 민간 독점기관, 그런 기업이 소유 통제하는 자회사를 포함한다. 공적 서비스의 허다한 부분이 이 방식으로 공급되고 있고 또 새롭게 확대될 수 있다. “상업적 고려“와 ”비차별적 대우“는 이같은 공공 서비스의 공급이나 공적 규제를 공동화시키고, 새로운 확대와 창조를 가로 막는다. 또 공기업의 경우도, 비차별적 대우와 FTA협정 준수라는 규정만으로도, 내외의 사적 서비스 공급자와 무차별한 경쟁에 직면하게 함으로써 이 부문을 얼마든지 위축시키거나 사유화를 촉진시킬 수 있다.  지불 능력이 아니라 비시장적인 사회적 필요, 다시 말해 보편적인 사회적 시민권에 부응하려는 사회 서비스(보건 의료, 교육 , 주택,식품), 공공 및 인프라 서비스(물, 전기, 가스, 철도, 통신, 도로), 문화 서비스, 안전 서비스(경찰, 사법 시스템, 군대)등 모든 부문이 이로 인해 큰 타격을 받는다. 단지 현재 상태가 아니라 새로운 확대와 창조의 길이 봉쇄당하게 된다.

정부 조달 또한 특정 생산 분야의 선별적 육성, 중소기업 보호, 지역 균형발전, 사회 복지 증진, 환경 보호 등 경제, 사회, 생태적 목표를 위해 매우 중요한 정책 수단이다. 이 분야에서 한국은 민자유치사업 배제,  학교 급식 예외 조항과 중소기업 보호를 위한 예외  조항을 설치할 것을 요구하고 있다. 한편 미국은 서비스, 정부 조달, 무역관련, 기술 장벽 등의 분야에서 주정부 전체를 협정적용 대상에서 제외할 것을 요구하고 있다. 우리 경우는 한미 FTA와 지자체 조례와의 상충이 매우 심각한 문제로 대두된다. 이미 한미 FTA 이전에 대표적인 사건으로 전북도의회 급식 조례 사건에서 이 충돌 문제가 발생한 바 있다..

한미FTA 저지범국민운동본부,  국회에서 반드시 검증해야 할 한미FTA 점검과제 ,P.96

이같은 문제는 협정의 불공정 문제인 동시에, 통상협정과 국내법이 충돌할 경우 국내법 우선 원칙을 확보해야 한다는 매우 중요한 문제를 제기한다. 미국에서 주정부는 별도의 법률 주권을 갖고 있다. 반면, 우리는 협정 체결뒤 국회비준만 받으면 기존의 모든 법률에 우선하는 특별법으로 효력을 갖는다..

한겨레신문, 2006년 9월 8일. 한국의 국회는 FTA내용전부에 대해 헌법에 의한 조약 체결 절차를 적용하는 관행을 가지고 있는 반면, 미국에서 FTA협정문은 헌법상의 조약이 아니며 하나의 행정 협정에 지나지 않는다.(송기호, PP.68-71)

4.  한미 FTA의 “깨어질 약속”, 공공성의 연대 정치를 위하여

한미 FTA는 과연 우리 사회에 어떤 충격을 가져다 줄 것인가. 양국 정부는 한미 “자유무역” 협정이 개방, 경쟁, 투자자 보호 등을 통해 모두에게 이익을 주고, 모두가 승자가 되게 해 줄 것이라고 말한다. 그래서 별명도 코러스 KORUS라고 지었다. 우리 정부에 따르면, 세계 최대 시장인 미국 시장 접근도가 크게 높아지며, 외국 자본이 대거 유입되어 경쟁이 촉진되고 선진 경영 기법이 전수됨으로써 서비스 산업의 경쟁력이 새로이 제고될 뿐 아니라 새 일자리도 대량 창출된다는 것이다. 그리고 제도와 관행이 선진화된다는 것이다. 그러나  무엇보다도 한국 정부는 한미 FTA를 통한 미국과의 깊은 경제 통합을, 우리안의 집단 이기주의와 공공성에 대한 과잉 집착으로 나타나는 이른바 “분배 연합”을 깨트리고 한국경제와 사회를 업그레이드시키는, 다시 말해 “탈공공화 보수혁명”의 지렛대로 삼으려고 하고 있다. 바로 여기야 말로 97년 체제, 나아가 87년을 전환점으로 하는 민주화이후 민주주의 시대에 대한 인식, 새 비전과 전략에서 정부와 시민사회 비판 진영이 대척에 서게 되는 지점이다.

개방, 경쟁, 투자자 보호 등 시장 근본주의 이데올로기라는 허울을 걷어 내고 보면, 정부가 우리 경제 사회를 “비즈니스 허브”로 만들면서 업그레이드시킨다고 하는 바로 그 논리는 일방적으로 미국의 국익과 국제 자본의 이익에 봉사하는 논리가 된다. 뿐만 아니라 국제자본의 탈공공화는 동시에 국내 자본의 탈공공화와 전반적인 탈규제 체제(general deregulation system), 이해당사자 무책임과 사회적 무책임 체제를 낳을 것이다. 그 탈공공성, 무책임이 자본에게는 투자 유인이 된다. 즉 우리나라는 정녕 투자자를 보호하고 경쟁 규율이 작동하는 “기업하기 좋은 나라”가 될 것이다. 바로 이것이 한미 FTA가 KORUS가 된다는 말의 실체적 내용이라 하겠다. 그 기업하기 좋은 나라와 보수 기득권층의 이익을 더욱 공고히 할 나라, 신자유주의 “선진국”은 민중적이고 민족적인 삶의 방식과 공간의 파괴, 그 어두운 미래 전망을 희생양으로 삼을 것이다.

한미 FTA는 그간 97 년 체제 아래 진행되어 온 부와 소득의 불평등 심화, 사회경제 구조의 양극화와 탈민족화, 투기적 금융화  경향, 우리 사회 전반에 만연되고 있는 단기주의 행태와  공동체적 성격의 해체 경향을 새로운 단계로 고도화시킬 것이다. 필경 제 2, 제 3의 론스타 사태가 속출하게 될 것이다. 투기 자본은 우리 정부가 부과한 세금을 수용으로 해석하고 보상을 요구할 것인데, 그 앞에서 우리 정부는 속수무책이 될 것이다. 대량의 고용 파괴 현상이 일어날 것이지만, 신규 고용 창출은 부진하고 고용 위기가 지속될 것이다. 거시 경제의 대미 동조화와 불안정한 취약성이 더욱 심화될 것이다. 달러화 가치가 폭락하고 미국 시장이 축소되면 한국 경제의 미국 시장 입지는 약화되는 반면 그 취약성은 더 악화될 것이다.. 나프타가 그랬듯이  , 한미 FTA의 장밋빛 약속도 틀림없이 깨어지고 말 것이다.

딘 베이커, 비자유무역 협정 팔기, 한겨레신문, 세계의 창, 2006년 3월 2일

J.Stiglitz, “The Broken Promise of NAFTA",  New York Times, 2004 January 6.

한미 FTA는 우리 사회 구성원들이 참여-소통-헌신- 협력을 통해 사회통합적인 삶의 공간이자 실체적 터전으로서 “민족경제”를 키워가자는 요구, 우리 사회 구성원이 지불 능력과 무관하게 삶의 보편적인 필요를 충족시킬 요구, 건강과 생명과 안전과 생태 보전이라는 요구, 국민경제의 내발적인 선순환과 다층적인 분업 연관을 제고하자는 요구, 미국식 스탠더드를 물신 숭배할 것이 아니라 나라의 제도적, 문화적 다양성의 이익과 정체성을 발전시키자는 요구, 나라의 발전 정책을 무분별한 개방정책에 종속시킬 것이 아니라 개방 전략을 발전 정책, 사회정책, 문화정책의 수단으로 삼자는 요구와 충돌하고 이에 일대 타격을 가할 것이다.

그리고 위의 요구들의 절대적으로 불가결한 조건으로서 이 나라 안에서 활동하는 한 ,그 구성원으로서의 권리 자격을 갖고자 하는 한, 인내자본으로서 자본의 헌신성(commitment), 이해당사자 및 사회에 대한 책임성을 가져야 한다는 요구, 공정 경쟁 개념을 나라 사정에 맞게 재정의하고 재구축해야 한다는 요구, 국가의 공공정책과 민주적, 사회생태적 규제 능력 및 공간을 옹호하고 재구축하자는 요구, 그같은 사회통합적인 시민 경제와 사회 국가 발전의 요구를 한미 FTA는 공격하고 치명적으로 파괴할 것이다. 한미 FTA가 갖고 있는 여러 다양한 측면에도 불구하고, 우리가 이 글에서 우선적으로 , 정부가 앞세우고 있는 한미 FTA의 최대의 이데올로기이자 ,바로 그것이 국익 증대와 대중의 삶의 개선을 함께 가져다 준다고 주장하는 개방, 투자자 보호, 공정 경쟁 등의 논리를 주로 문제삼은 것은 바로 이 때문이다. 우리는 미국 시장 접근의 증대나 외국인 투자 유입의 증대 등 국경간 상품, 서비스, 투자의 이동 그 자체 보다도 최우선적으로 우리의 법, 제도, 관행의 개조와 시장화를 통해 국경내, 다시 말해 우리 안의 공공성, “모두를 위한 나라”를 향한 우리의 관계성, 우리가 서로 협력하고  관계를 맺는 방식, 이것이 구현되는 제도, 정책, 문화가 얼마나 타격을 받고 파괴되는지에 대해 시선의 중심을 맞추어야 한다. 또 그와 밀접하게 관련되면서, 국경간 상품, 서비스, 투자의 이동이 어떤 파괴적 영향을 몰고 오는지에 대해 주목해야 한다.

한미 FTA는 나라 대 나라 수준에서도 큰 불공정성을 갖고 있다. 한국은 잃을 것은 너무 크고 분명함에 반해 얻어 낼 것은 너무 빈약하고 불투명하다. 농 축산업, 투자, 의약품, 금융, 문화와 미디어, 공공 서비스, 지적 재산권 등 FTA협상의 핵심 의제에서 우리는 온통 미국에 내어 줄 것 밖에 없다. 처음부터 4대 선결조건을 보장하여 심각한 불평등을 전제로 협상 아닌 협상이 진행되고 있다. 무엇을 얻는다는 것인가. 섬유 원산지 기준 완화 , 반덤핑 규제 완화 등 무역구제 조치, 개성 공단 제품 한국산인정 문제 정도가 우리가 미국에 요구하고 있는 것이다. . 상품, 서비스, 투자는 자유로운 이동을 보장하면서 취업비자의 엄격한 통제 등 노동력의 자유로운 이동은 가로 막는 것도 지극히 불공평하다. 그러나 이런 우리의 요구는 그간의 경험이나 미국의 내부 사정으로 볼 때 얻어 낼 가능성은 매우 희박하다. 뿐만 아니라 미국은 서비스, 정부 조달, 무역관련, 기술 장벽 등의 분야에서 자국 주정부를 협정 적용 대상에서 제외해야 한다고 나오고 있다. 미국은 또 최혜국대우기준에서 과거 제 3국과 맺은 모든 협정은 제외하자고 주장한다. 이처럼 나라 대 나라 수준에서도 한미 “자유무역”(Free Trade) 협정은 결코 코러스 KORUS가 아니라, 심각한 “불공정”(Unfair) 경제통합 협정이다.

송기호, 한미 FTA의 마지노선, pp. 127-150.

송기호, 한미 FTA의 마지노선,  pp. 153-169. WTO와 FTA 일반에서 이 문제가 있다. J.Stiglitz, Making Globalization Work, 2006 pp. 88-90; D. Rodrick, Feasible Globalizations,

송기호, pp. 127-150 ; “한미 FTA 핵심 목표 애초부터 실현 불가능- 권영길 방미 보고서"(2006년 10월 24일) www.pressian.com. 그런데 송기호가 한미 FTA에 개성공단 조항을 포함시키는 것을 한국의 대표적 요구사항으로 삼는데 대해 회의적 견해를 표명하고 있는 대목이다. 그에 따르면, 현단계로서는  FTA보다 한국의 내수 시장 확보가 개성공단의 안착을 위해 훨씬 더 중요하다. 새로운 발전을 위해서는 북미관계의 근본적 변화가 있어야 한다는 것이다.(pp.181·-184)

한미 FTA에 임하는 한국 정부와 미국 정부의 기본 의도, 그리고 그간의 협상 경과로 볼 때, 현재 진행되고 있는 한미 FTA는 그 성격상 한국 사회경제의 공공성 확대와  이를 기반으로 한 사회통합적 발전과 국민 대중의 삶의 질의 개선, 그리고 이를 가능케 하는 지속가능한 개방 정책이 되기는 참으로 어렵게 되어 있다. 그럴 수 있는 문이 너무 좁다. 그럼에도 불구하고 한미 FTA가 지속가능한 개방 정책이 될 수 있으려면, 적어도 다음과 같은 조건을 갖추어야만 할 것이다 :

• 투자와 기업의 사회적, 생태적 책임성을 요구하고, 우리 사회 구성원이 보편적으로 누려야 할 필수적, 공적 서비스를 제공하고, 증진시킬 수 있는 국가의 규제 능력을 보호해야 한다.

• 달한 투자자에 대한 엄청난 특권 보장 조치를 막아야 한다. 간접 수용은 물론이거니와 어떠한  분쟁 사안에도 투자자 - 국가 제소권을 제거해야 한다.

• 보건 의료, 식품 안전, 환경 등의 분야에서 국민의 공적 건강권과 생명권을 지켜야 한다.

• 서비스와 투자의 개방은 네거티브 리스트가 아니라, 포지티브 리스트 방식을 채택해야 한다.

• 한미 FTA에 헌법에 의해 체결된 조약이라는 지위를 부여하지 말아야 한다. 미국의 경우에서 보는 것처럼, 통상 협정과 국내법이 충돌할 경우 국내법이 우선하는 원칙을 확보해야 한다.

• 한국과 미국간, 나라 대 나라 수준에서 이익의 심대한 불균형이 시정되어야 한다.

한미 FTA의 내용이 이상과 같은 조건을 갖추려면 미국도 미국이지만, 이 협정을 추진하는  정부의 사고방식, 따라서 그 성격이 변화되는 것이 요구된다.

• 깊은 개방과 미국과의 경제 통합이 나라의 발전 정책을 지배하고, 발전의 우선적 목표를 구축(驅逐, crowding out) 하게 해서는 안된다. 맹목적 개방이 아니라 개방 정책이 산업 정책과 사회 복지 정책, 문화 발전 정책에 기여하도록, 나라 발전 정책의 일부로서 제 자리를 잡도록 해야 한다.

D.Rodrick, The Global Governance of Trade as if Development Really Mattered, 2001, UNDP ; Can Integration into the World Economy Substitute  for a  Development Strategy, World Bank 's ABCDE -Europe Conference, June 26- 28, 2000 Paris.

• 내외 자본의 무책임과 양극화를 심화시키는 두 국민 분열 전략이 아니라, 성장과 참여, 복지가 선순환하는 사회 통합적 발전 전략을 추구해야 한다. 투자와 기업의 사회적 책임성과 헌신은 그 결정적으로 중요한 조건이다. 한 손으로는 한미 FTA를 밀고 가고, 다른 손으로는 “비전 2030- 함께 가는 희망 한국”을 내거는 식의 모순적 행태를 중단해야 한다. 나라를 내외 자본이 공적 책임에서 완전히 해방되는 궤도에 집어넣어 놓고  무슨 재주로 노르웨이, 스위스, 덴마크, 스웨덴 나라와 같이 성장과 복지가 선순환하는 수준에 도달할 수 있다는 말인가.

• 최소한 FTA의 추진 과정에서 절차적 민주주의가 지켜져야 한다. 이해당사자의 참여와 국민의 알 권리를 보장하고, 시민사회와 충분한 소통, 토의 과정을 거쳐야 한다.

그런데 제주도 4차 협상이 진행되고 있는 상황에서 북한 핵문제 이후 한미 FTA의 안보 연계론이 급부상하고 있다. 집권 여당의 정책위 의장이라는 사람이 “미국의 핵우산 보호를 받으려면 한미 자유무역협정이 성사되는 것이 최고의 방책이라고 생각한다”는 주장까지 하는 정도다. 나라 경제와 사회의 운명을 좌우하고 국민의 삶의 틀을 송두리째 뒤바꿀 중대한 협상이 북핵 위기 상황에 묻혀갈  수 있는 위험에 놓여 있다.  나이로 보면 이미 회갑을 보낸 이 나라가 아직도 유아기의 사고와 행태에서 벗어나지 못하는 것은 무슨 까닭일까. 적어도 이런 상황만은 절대로 막아야 한다.

지금은 이른바 민주개혁 정부가 한미 FTA를 지렛대로 탈공공화 보수 혁명을 밀어붙이면서 97년 신자유주의 체제를 업그레이드시키려 하고 있는 때, 약 20 년에 이르는 민주화이후 민주주의의 전개에서 정치적 민주화와 경제적 자유화의 모순적 분열증이 거의 정점에 도달하면서 그 한 순환이 끝나고 있는 때이다. 오늘의 6월은 더 이상 20년전 그날의 6월이 아니다. 이는 한국 시민사회 운동이 새로운 6월의 출발점에 섰음을 의미한다. 지배 세력의 업그레이드에 대응하여 시민사회 운동의 새로운 업그레이드, 그 동력의 새로운 재구성, 민주주의의 새로운 사회 생태적 상상력과 대안 정책이 요구되고 있다. 지금 여기서 다시 우리 시대 진보를 말하고 실천하고자 하는 사람들, 시민운동과 민중 운동, 노동운동, 소수자 운동은 제각기 자신을 일신하면서 공공성의 연대 정치의 새 장을 열어야 한다. 차이 또는 다양성이 횡단적으로 연계되는 이 민주적, 사회․생태적 공공성의 새 연대 정치야 말로 “모두를 위한 나라”를 위해, 따로 또 함께 걸어갈 시민적 진보 정치의 새 길이 될 것이다

이병천, “2006년 6월 우리는 어디에 서 있는가”, 시민과 세계, 제 9호;  이병천, 홍윤기, “과거와 미래 사이”, 시민과 세계 제 9호 권두언

	종합 토론문_1
	공공성과 한국사회
	조희연 /성공회대 NGO대학원 민주주의와 사회운동연구소장

‘포스트-민주화’ 시대의 주요과제

사회운동에게는 다양한 과제들이 주어진다. 그러나 각 시기에 따라 지배적인 과제들이 주어진다. ‘독재’ 하에서 사회운동은 독재에 대항하는 ‘반독재’를 주된 과제로 가지고 있었다. 87년 6월 민주항쟁 이후 한국사회가 ‘민주화’ 국면으로 전환된 후 수구(守舊) 혹은 반개혁에 대항하는 ‘(민주)’개혁을 주된 과제로 가지고 있었다. 이제 ‘포스트-민주화’ 국면에서 시장화, 계급화에 대항하는 공공성 유지 혹은 확대를 주된 과제로 가지고 있다고 생각된다. 87년 6월 항쟁에서 표현된 반독재의 ‘정신적 에토스’만을 가지고 한국사회가 진보할 수 없는 단계에 와 있다. 이는 한국사회에서 시장권력과 계급권력이 너무 강고해져 있기 때문이다.

2번째의 민주정부시기를 거치면서 역설적으로 한국의 민주주의는 형해화되고 한국자본주의와 계급권력, 시장권력에 의해 무력화될 위기에 처해 있다. 이는 ‘민주정부’의 ‘개혁에도 불구하고’ 시장권력과 계급권력이 너무 힘이 커졌기 때문이며, 민주정부의 무능력과 실책으로 인하여 ‘계급적 기득권세력’이 민주정부의 제한된 개혁 마저도 효과적으로 무력화시킬 공간을 더욱 크게 갖게 되었기 때문이며, 이에 대응하는 민주정부의 사회적 ‘비(非)개혁성’으로 인하여 사태가 더욱 악화되었기 때문이다.

계급적 각성과 공공성에 대한 인식

나는 여기에 한국민주주의 발전의 병목지점이 존재한다고 생각한다. 이제 87년 6월 민주항쟁의 에토스, 시민운동의 에토스만으로 한국민주주의는 전진할 수 없다. 거기에 새로운 동력이 필요하다. 여기에는 두가지가 필요하다. 하나는 신자유주의적 자본주의 하에서 고통받는 노동자와 민중들 자신이 투철한 계급적 각성을 하는 것이다. 다른 하나는 국민적 차원에서 ‘시장화 대 공공화’‘사적 이해와 공적 이해’‘시장성 대 계급성’의 전선이 형성되어야 한다. 전자가 더욱 중요한 과제이다. 전자가 공공성을 가능케 하는 계급적･사회적 힘이 형성되는 것을 의미한다면, 후자는 그러한 힘을 토대로 한 국민적 전선을 만드는 것이 될 것이다. 전자는 후자의 전선이 가능하게 하는 기본적인 힘이다.

더 이상 ‘국민’은 없다, 더 이상 ‘시민’은 없다

먼저 첫째의 문제를 이야기해보자. 독재 하에서 국가권력의 개발주의적 지원을 받으면서 한국의 시장권력과 계급권력이 성장하였고 민주화 과정에서 주어지는 ‘자율화’의 공간을 향유하면서 동시에 ‘신자유주의적 지구화’의 친시장적 효과에 의해 영향력을 확장하면서 그 힘을 강화하여 왔다. 한국의 시장권력과 계급권력은 때로는 국가권력을 도구화하는 방향으로, 때로는 그것을 ‘형해화’하는 방향에서, 자신의 이해를 관철한다.

우리 사회에서 정치적 개혁을 넘어, 사회경제적 개혁으로 나아가서 공공성을 확장하는데 있어서 구조적 장애물은 우리 사회의 계급적 기득권세력이 너무 강화되었다는 것이다. 반면에, 민주개혁을 추동한 민주주의세력의 많은 부분은 ‘사회경제적 개혁’의 문제의식이 적고, 우리 사회의 신자유주의적 자본주의에 의해서 고통받는 노동자계급과 민중은 정작 투철한 계급적 의식이 존재하지 않고 또한 ‘변형된 반공주의’---과거의 수평적인 대결적 반공주의에서 ‘체제우월론적 반공주의’로--에 의해서 그 계급적 각성이 질곡되고 있기 때문이다. 여기에 글로벌한 차원에서 신자유주의의 효과가 강력하게 미치고 있기 때문이다.

여기서 우리가 직시해야 할 점은, 강남사람들은 계급의식이 투철하고 강북사람들은 계급의식이 없으며, 자본가와 상층계급은 자신들의 계급적 이해를 직시하는데 노동자 대중은 자신들의 계급적 이해를 직시한다는 점이다. 우리 사회의 상층계급은 자신의 정당을 잘 아는데 노동자들과 중하층계급은 자신들의 계급적 정당을 잘 이해하지 않는다.

우리가 이렇게 이야기해야 한다. 박정희 개발독재의 시대는 ‘국민’의 시대였다. 경제적 민족주의에 기초하여 개발･성장이 이루어지면 ‘모든 국민’이 다 잘살 것으로 생각하고 노력했던 시대였다. 그러나 개발･성장이 성공적으로 추진되면서, ‘국민’은 없다는 것이 역설적으로 드러났다. 계급적으로 분화된 국민이 존재할 뿐이다.

87년 6월 민주항쟁으로 민주화의 시대가 되면서 우리 사회는 ‘시민’운동의 시대로 진입하였다. 정치적 개혁, 투명성, 민주화, 합리화를 진행하면 ‘모든 시민’이 그 민주적이고 투명한 사회에서 잘 살 것이라고 하는 기대를 가지고 노력하던 시대였다. 이 시민의 시대가 끝나고, 이제 더욱 양극화된 사회가 출현해 있다. 이 양극화된 사회를 변화시키려고 하는 흐름은 이제 새로운 의식을 요구하고 있다. 이는 개발독재 하에서 고문된 ‘국민의식’을 넘어서는 것이다. 민주화 과정에서 고무된 ‘시민의식’을 넘어서는 것이다. 이제 국민들이 계급적･사회적으로 분열･분화되어 있다는 것, 이제 시민들이 계급적･사회적으로 분열･분화되어 있다는 것을 직시하는 것이다.

공공성은 강제된 비(非)계급성이다

둘째 공공성의 문제에 대해서 이야기해보자. 공공성이라는 것은 무엇인가. Offentlichkeit. public sphere, public realm, publicity, publicness 등의 다양한 얼굴을 갖는 공공성을 특히 국가의 계급적 성격과 관련하여, 국가(경제, 사회)의 공적(公的)･비사유(丕私有)적 성격이라고 생각한다.  맑스주의의국가론의 핵심적인 명제는 국가의 계급성과 폭력성이다. 그러나 이는 ‘본질로서의 국가’에 대해서는 타당하다. 그러나 ‘현실로서의 국가’는 비계급적이고 비폭력적인 모숩으로 나타난다(물론 광주항쟁에서처럼 폭력적 국가로 나타나기도 하지만). 여기서 본질과 불일치하는 ‘국가의 비계급성’은 한편에서 국가의 전략으로 해석될 수도 있겠지만 민중에 의해 국가에 의해 강제된 성격이라고 생각된다. ‘강제된 비계급성’의 한 측면이 바로 공공성이라고 생각한다.

그렇다면 비(非)계급적인 공공적 성격은 어디에서 유래하는가. 첫째는 민(民), 시민, 노동자 등 민중, 백성들의 주체화된 저항의 결과로 국가에 의해 강제된 것이다. 2)두번째는 근대자본주의에서 자본과 시장이 자본의 식민지로 만들지 못한 영역이 많이 남아 있기 때문이다. 1)과 관련해서, 2차대전 이후의 사민당의 집권 이후의 국유화 영역의 확대는 일정 영역의 탈시장화의 과정이라고 할 수 있다. 2)와 관련해서 본다면, 예컨대 제3세계의 국가자본주의에서 취약한 자본과 시장의 힘은 많은 영역을 공공적 영역으로 잔존시켰다. 아시아적 생산양식에서의 국가영역과 근대적 자본의 관게는 서구근대화의 과정과 다르기도 하다.

신자유주의적 지구화는 1)과 2)의 양차원 모두에서 새로운 전환을 의미한다. 즉 민중들의 투쟁에 의해서 비시장적 영역으로 전치(轉置)되었던 것들이 새롭게 시장적 영역으로 재전치되는 과정이기도 하며, 자본의 식민이 이루어지지 않았던 영역이 새롭게 전지구적 수준에서 자본의 식민화가 이루어지는 과정이기도 하다. 제3세계에서 국가부문에 속하던 전기, 가스, 물의 영역이 시장화되는 과정을 보자.

이런 점에서 ‘포스트-민주화’의 국면에서, 신자유주의적 지구화의 조건 속에서, 국가의 공공성을 둘러싼 긴장과 대립이 커지고 있다. 노동자와 민중의 입장에서는 시민혁명 이후에 확립된 민주주의, 한국에서 87년 6월 민주항쟁을 통해서 확립된 민주주의가 이러한 공공성을 국가에 강제하기 위한 노력에서 중요한 공간과 통로를 제공한다. 자본주의 사회에서 민주주의를 통해서 국가에게 ‘강제된 비계급성’이 바로 공공성이다. 그런 점에서 단순히 국가가 계급적이라고 하는 복합진술은 아니다. 그렇게 보면, 한국의 자본주의, 시장권력, 계급권력은, 시민운동의 개혁을 통해서 확장되는 민주주의를 부단히 형식적인 것으로, 또한 자본주의를 침식하지 않는 수준으로 위치지우는 방식으로 자신을 재생산하고자 한다. 여기서 예컨대 시민운동은 자본주의를 침식하지 않는 ‘체제 내적인’ 민주주의 촉진운동으로 존재할 수 있다.

자본주의와 민주주의의 대립

그런 점에서 포스트-민주화의 국면에서는--민주화가 달성한 민주주의 혹은 자본이나 우리 사회의 보수도 수용한 민주주의의 조건을 의미한다--‘민주주의를 (신자유주의적) 자본주의와 대립되지 않는 수준으로 인정하고 형해화하려는’ 힘과 반대로   민주주의의 ‘잠재적인 급진성’을 확장함으로써 자본주의를 공적･사회적･정치적으로 규율하고자 하는 힘 간의 각축이 전개되게 된다. 이것이 공공성을 둘러싼 국민적 전선이라고 생각한다. 민주주의의 이름으로, 민주주의를 급진적으로 확장함으로써 공적 성격을 자본주의에 강제하고 계급성으로 환원되지 않는 국가의 공공적 성격을 만드는 것이 현시기 사회운동의 과제인 것이다. 이 점에서 시민운동, 특히 ‘종합적 시민운동’은 경계에 있다고 생각된다.

공공성은 기본적으로 방어적 성격이 있었다. 노동운동에서도 노동유연화를 반대하는 방어적인 의제의 성격이 있는 것이 사실이다. 그러나 신자유주의적 지구화의 시대에 전사회적 수준에서 공공성, 사회성, 사회공공성은 공세적인 국민적 의제가 될 수 있다. 독재나 사회주의 하에서 나타난 바와 같이 국가부문의 공공성의 왜곡이 존재한다. 그래서 포스트-독재/민주화의 과정에서 공공부문의 민주개혁의 의제가 제기된다. 공공부문의 비합리성이라는 점에서 신자유주의가 보수‘혁명’의 성격을 띄는 이유도 있다. 국가는 관(官)으로서의 성격과 공적 기구라고 하는 성격이 존재한다. 한국에서 신자유주의적 공세는 국가를 ‘관치주의의 극복’의 의제로 설정하는 것으로 나타났다. 그러나 민영화/시장화를 통한 개혁이냐 공공성을 유지하는 바탕 위에서의 개혁이냐(이 후자에 대한 진보세력의 대안이 취약한 것도 사실이지만 원칙적인 수준에서)의 선택의 문제가 존재한다.

나는 노동자운동과 민중운동은 반공주의에 의해서 억압된, 그리고 개발독재의 ‘국민화’ 프로젝트 속에서 주변화된, 친미적 세계관에 의해서 질식된--시장권력과 계급권력에 대항하는--계급의식과 급진적 의식을 촉진하기 위하여 여전히 노력해야 한다. 반면에 시민운동--운동이고자 한다면--은 공공성을 중심으로 하는 전선에서 자신의 위치를 재설정하여야 한다. 신자유주의적 공세 속에서, 그리고 우리 사회의 계급적 기득권세력이 양보하려고 하지 않는 민중의 복지와 국가의 공공적 역할을 강제하기 위해 노력해야 한다.

‘민중적 위협’을 통한 전진

나는 바로 이처럼 노동자와 민중의 계급적 각성이 고양되고 공공성을 중심으로 하는 국민적 전선이 강화될 때에라야, 현재 집권세력을 이루는 ‘중도개혁자유주의’세력이 ‘사회적 자유주의세력’으로 변화하는 것이 강제될 것이며, 우리 사회의 보수적 세력과 계급적 기득권세력이 국가의 공공성과 사회성을 ‘주어진’ 조건으로 수용하는 조건이 탄생한다고 생각한다. ‘100%를 잃어버릴 위기에서 사람들은 50%를 양보한다’. 스웨덴의 모델은 바로 코앞에 존재하는 소련의 사회주의혁명의 위협과 유럽에서의 혁명운동의 고양 때문이었다. 이런 점에서 신자유주의 지구화 시대의 ‘분노’한 노동자계급과 민중이 필요하다. 그것이 민주주의의 사회적 개혁을 가능케 하는 ‘민중적 위협’이 될 수 있다.

설득과 양보를 통한 전진

그렇다면 스웨덴의 계급적 기득권세력과 통치세력의 ‘위대성’은 없는가. 그것을 ‘피를 흘리지 않고’ 계급적 양보를 통해서 스웨덴 모델을 만든 것이다.

이런 점에서 나는 탈사유화 및 공공성 확대는 자본의 ‘거시적 합리성’과 반하지 않는다고 말하고 싶다. 국가의 공공성 확대는 그것이 자본주의체제에 반하지 않는다는 점에서, 계급적 불평등을 제거하는 아니라는 점에서, 우리 사회의 시장권력, 계급권력, 자본가계급, 계급적 기득권세력도--‘미시적 합리성’이 아니라--‘거시적 합리성’에 기여하는 것이다.   나는 기업과 자본이 미시적 합리성의 관점에서 대응하기 때문에, 정부가 또 적극적인 ‘사회적 국가’로서의 역할을 수행하지 못하기 때문에, 오히려 거시적으로는 엄청난 낭비를 치루고 있는 것이 우리의 현실이라고 생각한다. 한국의 자본가계급은 사회경제적 비용을 치루려고 하지 않다가 더많은 정치적 비용을 치루게 되는 경우들이 많다. 현재 기업과 자본은 현재 민주정부가 지나치게 친(親)노동적이라고 항변한다. 그리고 그런 인식 속에서 사회적 완충장치로서의 사회보장제도 등을 확대하려는 정책들을 비판한다. 국가재정의 제한성이나 기업의 경쟁적 조건을 고려할 때, 기업과 자본이 어느 정도의 사회적 비용을 치루어야 하느냐에 대해서 정답이 있는 것은 아니다. 예컨대 사회보장제도가 없으므로, 구조조정 시 인력조정은 더욱 어려워지고 노동자의 입장에서는 인력조정 자체를 반대하는 투쟁을 ‘극렬하게’ 해야 하는 불가피성이 구조적으로 주어진다. ‘낭떠러지 사회’는 ‘벼랑끝 전술’을 불가피하게 촉진한다. 노동자로 하여금 ‘사생결단’의 구조조정 반대투쟁을 하도록 만드는 구조 자체를 변화시키는 것이, 더구나 신자유주의 하에서 비정규직이 양산되는 조건을 변화시켜 정치경제적 불안정성을 줄이는 것이 기업과 자본의 ‘거시적 합리성’에도 부응하는 것이라고 나는 생각한다. 이런 점에서 공공성 투쟁은 국민적 전선이 될 수 있다.

신자유주의시대의 '일반민주주의(GD)'운동

87년 체제의 포스트-87년 체제로의 이행 속에서, 개혁 대 반개혁의 전선은 이미 사회운동전선의 ‘전부’를 구성하지 않는 상황이 출현하였다. 앞서 서술한 바와 같이 ‘민주적 계급사회’의 출현으로 인하여, 새로운 대립구도가 나타나게 된 것이다. 새로운 대립구도는 시장화, 상품화, 상업화의 영역을 확장함으로써 이러한 계급적 질서를 더욱 확산하고 정착하려는 흐름과 반대로 공공성의 이름으로 이러한 시장적 질서를 공적, 사회적으로 규율하고자 하는 흐름 간의 대립이 격화되게 된다. 물론 전자에는 상층게급,자본가계급, 재벌들이 존재하며 다른 한편에는 노동자계급, 빈민, 비정규직노동자, 몰락하는 중간층 등이 존재할 것이다. 공공성을 방어하고 확장하기 위한 투쟁을 나는 ‘신자유주의시대의 일반민주주의운동’으로 규정할 수 있다고 본다. 신자유주의시대의 일반민주주의 투쟁은 구자유주의시대의 일반민주주의 투쟁 보다도 더욱 넓은 사회적 기반을 가질 수 있다. 왜냐하면 20세기의 노동자투쟁을 통해서 획득된 ‘사회성’에 대한 공격으로 나타나는 신자유주의에 대한 반대투쟁의 기반은 이전에 비해 확대되어 있기 때문이다. 이런 측면에서 신자유주의적 성격을 갖는 세계화 담론에 대항하여 공공성 확보가 대항담론의 핵심적인 측면으로 설정될 필요가 있다

	종합토론문_1_첨부 심포지움 자료집에 실린 종합토론문_1 ‘공공성과 한국사회’에 추가되는 부분의 원고이며, 종합토 준비를 위해 사전에 토론자에게 전달된 질문지에 대한 답변의 형식을 띄고 있습니다.
조희연 /성공회대 NGO대학원 민주주의와 사회운동연구소장

1. 공공성은 국가적 공공성과 시민사회적 공공성--예컨대 사회운동이나 시민사회의 공적 공간이 지향하는 공적 성격--이 존재할 수 있다고 본다. 근대 이후 공사(公私)의 구분을 따를 때 공을 대표하는 국가와 정부의 공공성이 있다고 하면 사적 영역･시민사회적 영역에서의 공공성이 있을 수 있다. 전자는 관(官)의 의미와 비(非)사(私)적 성격을 동시에 지니고 있다고 생각된다. 현존사회주의에서는 시민사회적 공공성을 말살함으로써 국가적 공공성이 순수한 관(官)으로 전락하게 만들었다고 생각된다. 후자는 시민사회를 민간(民間)사회와 ‘공민(公民)사회’ 모두로 의역될 수 있다고 할 때, 공민사회라는 표현이 갖는 의미이다.

2. 개발독재 하에서 국가부문의 일부를 구성하는 공공부문은 그 자체가 공적 부문이기도 하지만 행정적 부문--독재적 정치의 논리가 관철되는--으로 왜곡되었다. 87년 이후 민주개혁의 과정에서 공공부문의 개혁도 의제가 되었다. 87년 이후 시대적 과제로 제기된 민주개혁 속에서 국가 민주화의 일부로서 공공부문의 개혁도 포함되었다. 그러나 97년 이후에는 이 공공부문의 개혁의 한 시장적 방법론으로서의 민영화가 지배적인 되면서 공공성 문제가 물질적 기초를 가지면서 저항운동의 쟁점이 되었다고 생각된다. 공공성이라는 말 속에는 다양한 함의가 담겨지는데, 공공부문도 비시장적 공공성을 담보하는 현실적 부문일 수 있다. 문제는 공공부문의 경계가 명확하게 정의될 수는 없다고 본다. 단지 97년 이후 시장만능주의 속에서, 공공부문의 민영화를 ‘선(善)’으로 정의하고 추진하게 되면서, 공공부문의 민영화 반대투쟁 자체가 반신자유주의 투쟁의 핵심적인 내용을 구성하게 되었다고 생각된다. 그러나 공공부문의 관치주의적 병폐와 공공부문의 정치적 왜곡성 등을 극복한 대안적 모델을 개발하는 것은 진보의 새로운 과제가 될 것이다.

3과 4.

공공성의 현실적 형태라는 점에서 보면, 사회구성원들의 인간다운 삶을 위해 필요한 재화가 얼마만큼 시장재가 아니라 공공재로서 제공되느냐 하는 문제라고 생각된다. 사실 한국사회는 개발독재 정권이 붕괴된 이후 글로벌한 수준에서 신자유주의적 지구화라고 하는 조건이 주어지지 않았다면, 복지국가로의 전면적인 이행을 위한 도정에 놓여 있었을 것이다. 그러나 신자유주의적 지구화는 민중들의 삶의 재화들을 더욱 폭넓은 범위에서 공공재로 확보하고자 하는 투쟁의 현저히 약화시켰다. 이것이 87년 체제의 97년체제의 제약이라고 할 수 있다.

한국에서는 신자유주의적 지구화의 흐름이 계급적 기득권세력과 계급권력, 시장권력을 강화시킴으로써 민주정부의 ‘사회화’를 제약하고 나아가 기존의 개발독재의 ‘국민화 프로젝트’ 속에서 유지되고 있던 평등화기제들--평준화 교육 등--을 해체시키고 더많은 삶의 영역을 시장화와 상품화의 영역으로 전치(轉置)시키고 방향으로 작동하고 있으며, 기존에 자본이 상품화하지 못했던 영역들을 새롭게 시장적 영역으로 편입하는 방향으로 작용하고 있다. 결국 더 많은 삶의 조건을 공공재로 확보하고자 하는 투쟁은 이러한 조건들을 역류하는 힘을 만들어내는데서 조금씩 진전될 수 있을 뿐이다.

여기서 기존의 공공부문의 내적 비효율성에도 불구하고 그것의 민영화를--일정 부문에서는 공공부문 종사자의 물질적 이해에 기초하고 있는데--저지하고자 하는 투쟁은 이러한 공공성 유지 및 확대투쟁에 중요한 동력이다.

신자유주의 시대의 공공성 위기는 여러 형태로 나타나고 있는데, 새롭게 공공성 영역에 진입할 수 없게 된 영역이 늘어나게 되는 측면도 있고, 민주정부 하에서 부분적으로 확장되는 복지국가적 제도들이 ‘적극적 복지’의 의미보다는 신자유주의시대의 ‘최소안전망 ’으로 점차 전락해가고 있다.

5. 공공부문이라고 할 때 그것은 국가부문, 공공부문, 협동조합부문, 공익적 민간부문 등으로 다양하게 구체화될 수 있을 것이다. 현존 사회주의 하에서 생산수단의 사회화를 국가화와 동일시했던 관점을 넘어서서, 공공성의 구현 형태는 다양함을 인정해야 할 것이다. 앞서 국가적 공공성과 시민사회적 공공성을 구분하였다. 시민사회적 공공성은 국가적 공공성의 관치(官治)화를 예방하는 힘으로서 작용할 뿐만 아니라 시민사회의 ‘자조(自助)적 부문’들도 공공성을 물질적으로 담보하는 힘이라고 생각된다.

신자유주의가 국가부문을 줄이고 민영화한다고 할 때 그것이 시장부문으로 전치되는 것이 문제이지, 공적인 민간부문의 형태로 존재하는 것은 충분히 검토가능하다고 생각된다. ‘사회적 일자리’라고 했을 때 실제 운영 상에 있어서는, 국가부문과 민간 부문의 협동부문의 성격을 포함한다.

나는 국가부문 내의 비(非)시장적 공공부문도 존재하여야 하지만 민간 혹은 시민사회 부문에서의 비시장적･탈시장적 부문이 확대되어야 한다고 생각된다. 그것이 (시민)사회적 공공성의 한 구현형태가 될 수 있다고 생각된다.

나아가 사적 부문, 시장 부문에서의 공공성이 어떻게 구현될 수 있을 것인가하는 문제가 있을 수 있다. 공공성의 원칙을 확대한다고 하면, 사적(私的) 영리부문에서도 공공성의 관철을 이야기할 수 있을 것이다. 개인 자영업부문과 달리 기업 부문은 단지 개인의 활동을 차원을 넘어서서, 개개인들의 ‘공동체’적 조직화를 내포하고 있기 때문이다. 이런 점에서 개개인들의 집단적 관계가 영리추구의 목적만이 유일목적이 되지 않는 방향에서 규율되는 것은 당연하다고 하겠다. 그리고 ‘강제된 비(非)계급성’을 담보하는 국가는 그 정도 만큼, 사적 부문에서의 공공성을 관철한 공적 권력을 갖는 것으로 해석해도 무방할 것이라고 생각된다.

6. 일국적인 수준에서의 공공성 사수투쟁이 국민적 이익의 배타적 보호막이 되거나 특정 이해의 민족주의적 방어논리가 될 수 있는 점이 있다. 이 점을 개별 케이스에서 다 일괄적으로 말할 수 없다고 생각된다.

단지 현시기 신자유주의적 지구화에 반대하는 투쟁력들이, 때로는 민족주의적 정서로, 토착주의적 방어정서로, 반서구적 정서로, 반미국적 정서 등으로 다양하게 표현되고 그 사이에는 충돌도 존재하고 있는 것이 사실이다. 근대로의 이행과정에서 자본주의의 가혹성에 대한 투쟁이 러다이트 운동으로도 표현되었음을 상기해보자.

이런 점에서 공공성 확보투쟁의 ‘민족주의적 지향’과 ‘글로벌리스트(globalist)'적 지향이 존재하는 것이 사실이다. 장기적으로 나는 후자에 방점이 찍혀야 한다고 생각하고 잇다.

신자유주의적 지구화는 우리에게 공공성의 실현이 결코 일국적 차원에서만 한정될 수 없음을 말해주고 있다. 단적으로 일국적 수준에서의 공공성의 해체와 공공성을 둘러싼 전선을 신자유주의적 지구화가 규정하고 있기 때문이다. 이런 점에서 나는 민주주의의 원리를 지구적 차원으로 급진적으로 확장하는 ‘글로벌 민주주의’적 실천이 필요하다고 생각된다. 그것이 국민국가적 공공성의 형해화를 방지해주는 것이라고 생각된다.

거시역사적 관점에서 볼 때, 경제의 지구적 통합이 진전되는 것에 대응하여 지구적 차원에서의 공적 규제 질서가 출현하고 그것이 지구적 공공성을 실현하는 매개가 되어야 한다고 생각한다. 일국적 차원에서도 공공성은 시장과 경제논리로만 환원되지 않는 정치적 공간이 존재할 때 비로서 가능하게 된다. 지구적 차원에서도 마찬가지이다. 예를 들면 UN과 WTO의 관계를 들어보자. WTO는 기본적으로 UN의 주도와 매개에 의해서 만들어였다. 지구적 정치의 기구로서의 UN은 정작 WTO를 추동했음에도 불구하고 WTO가 구현하는 지구적 자유시장논리를 UN의 규제를 벗어나서 탈정치적 경제조직으로 작동하고 있다. 앞으로 UN이 지구적 정치기구로서 민주화되고 확장되어야 하고 동시에 지구적 경제가 지구적 정치의 규율을 받도록 해야 한다고 생각한다. 각종 환경협약이 지구적 정치의 매개를 거쳐서 지구적 경제의 규율원리로 정착되어가야 한다. 예컨대 토빈세와 같은 초국민국가적 세금이 만들어진다고 생각해보자. 그것은 어느 하나의 국민국가로 귀속되지 않는 지구적 펀드가 형성되는 것을 의미한다. 만일 지구상의 모든 존재가 최소한의 초등교육을 받는 것이 지구촌 시민의 의무가 된다면, 토빈세와 같은 초국민국가적 세금을 확대징수해서 지구적 수준에서 최소한의 공공서비스를 제공하는 식으로 작동하게 될 것이다.

7. 신자유주의 시대의 일반민주주의투쟁으로서의 공공성 확보투쟁은 기존의 계급적, 민족적 경계를 넘는 잠재력을 가지고 있다고 생각된다. 중층적인 연대전선이 필요하다고 생각된다. 한국의 운동지형에서는 민중운동과 시민운동의 여러 부문을 가로지르는 연대전선이 필요하다고 생각한다. 그리고 그 내부에서는 특정 쟁점을 둘러싸고는 충돌과 긴장 지점도 존재하고 있고 그것은 인정되어야 한다. 우리가 선험적인 프롤레타리아적 특권에 기초하여 운동의 ‘위계적’ 조직화는 현실적으로 어려운 것이 사실이다. 그러나 자기 헌신적 투쟁과 선도적 투쟁을 통한 중심성은 얼마든지 존재할 수 있다고 생각된다. 현실적으로도 노동운동, 공공부문 노동운동 등의 중요성은 현실적으로 아무리 강조해도 과하지 않을 것이다. 그러나 계급적 경계에 기초한 운동주체들 뿐만 아니라 신자유주의적 시장화의 공세 속에서 새로운 약자로 존재하는 다양한 집단들의 연대가 필요할 것이다. 이런 점에서 다중‘적 성격을 지닐 수밖에 없을 것이다. 한국에서는 한미FTA반대투쟁에서의 다양한 운동의 결합이 이 하나의 전형을 보여주고 있다고 하겠다.

	종합토론문_2
신정완 / 성공회대 사회과학부

1. ‘공공성’이란 용어의 의미

‘공공성’ 또는 ‘사회공공성’이라는 용어는 한국 정부가 외환위기 이후 강력하게 추진해온 신자유주의적 개혁에 저항하는 사회세력을 묶어내는 대표적인 공통화두라 할 수 있다. 공공부문 노조, 전교조, 보건의료 노조, 투기자본감시센터 등이 ‘사회공공성 확보’를 중심 화두로 내세우고 활동해온 대표적 단체들이라 할 수 있고, 한미 FTA 협상을 계기로 ‘시장주의 진영’ 대  ‘사회공공성 진영’ 간의 대립구도가 더 확연하게 형성된 것으로 보인다.

토론자는 ‘공공성’(publicness)이란 용어의 개념사적 맥락에 대해서는 무지하기 때문에 실제로 우리 사회에서 ‘공공성’이란 용어가 어떤 의미로 사용되어왔는가 하는 화용론(話用論)적 맥락에서 논의를 전개하고자 한다. ‘공공성’이라는 용어는 대체로 다음과 같은 다양한 의미를 함축하는 용어로 사용되어온 것 같다.

1) 공중(公衆)의 시선에 대한 개방성: 정부의 정책입안이나 정책집행, 그리고 재벌기업과 같이 사회적으로 중추적인 지위를 갖는 민간조직의 의사결정이 공중의 시선에 투명하게 개방되어야 하고 공중에 의한 감시를 받아야 한다는 것. (참여연대의 의정감시활동이나 소액주주운동, 한미 FTA 협상과정을 국민에게 상세히 알리라는 요구 등이 이런 차원에서의 공공성 확보를 위한 대표적 활동사례라 할 수 있다).

2) 의사결정과정의 민주성: 다수의 사회구성원에게 큰 영향을 미치는 사안에 대한 사회적 의사결정과정에 다수의 사회구성원이 참여할 수 있어야 한다는 것. (ex. 한미 FTA 타결 여부를 국민투표에 부쳐야 한다는 민주노동당의 주장).

3) 기본적 재화와 서비스에 대한 모든 사회구성원의 평등한 접근성: 주로 공공부문 노조에서 민영화 반대 운동 시 이야기하는 ‘공공성’의 주된 내용. 또 교육시장 개방론이나 평준화 폐지론에 맞서 전교조가 주장해온 ‘교육 공공성’의 주된 내용. 투기자본감시센터에서 이야기하는 ‘금융 공공성’도 이런 내용을 강하게 가짐.

4) ‘사회적 시민권’ 등 평등주의적 이념에 기초하여, 경제와 사회의 운영에 있어 비시장적 원리에 의해 지배되는 영역을 가능한 한 폭넓게 확보하는 것이 바람직하다는 것. (ex. 국민기초생활보장제도 도입과정에서 참여연대가 전개한 national minimum 운동, 경실련의 ‘토지공개념’ 관련 활동)

5) 국민적 자산과 사회경제적 의제들에 대한 국민적 통제: 국제투기자본에 대한 투기자본 감시센터의 감시활동, ‘주주자본주의 모델’에 맞서 재벌기업-정부-노동운동의 대타협을 주창해온 대안연대 논자들, 스크린쿼터운동을 전개해온 영화인들, 농산물 시장개방에 맞서온 농민운동 등에서 강조하는 ‘공공성’은 이 측면에 초점을 맞춘 것임.

이 중 1), 2)는 시장주의와 반드시 충돌하지는 않을 뿐더러 소액주주운동의 경우 공정한 시장원리 관철의 필요성을 운동의 핵심 정당화 논리로 삼았음. 3), 4)의 경우에는 시장주의와 원리적으로 충돌하고 5)의 경우에도 현재 국면에서는 시장주의와 충돌함.

현재 사회공공성을 둘러싼 사회적 쟁투의 주요 지점이 3), 4), 5)로 이동하고 있다는 점에서 ‘시장주의 진영’ 대 ‘사회공공성 진영’ 간의 대립구도는 서구의 전통적 좌-우 대립구도와 큰 차이가 없음. 차이점은 서구의 경우 사회공공성을 강조하는 노동운동 등의 공세적 요구가 ‘케인즈주의적 복지국가’의 형태로 상당 기간, 그리고 상당 정도 관철된 이후에 이에 대한 반격으로서 1980년대 이후 신자유주의적 개혁이 추진되어온 데 반해, 한국에서는 이런 역사 없이 우파 주도 하에 박정희식 개발독재 모델로부터 신자유주의적 발전 모델로의 이행이 추진되어왔다는 점. 이렇게 된 요인의 하나는 박정희 모델과 신자유주의 모델의 친연성. 양자는 외양상으로는 정부주도 대 민간주도, 경제적 개입주의 대 경제적 자유주의로 서로 대척점에 있는 듯 보이지만, 노동에 대한 배제에 기초한 국가와 자본의 협력 모델이자 사적 소유권에 대한 강한 존중 등 경제이념 및 경제체제의 구성원리라는 보다 근본적 차원에서는 강한 연속성을 갖고 있음.

2. 1987년 민주화 이후 20년이 지나도록 왜 한국의 개혁ㆍ진보세력은      3), 4) 차원에서의 공공성 의제를 중심적 의제로 삼지 못했으며 또      이에 대한 사회적 지지를 크게 얻지 못했는가?

- 노동운동: 노동운동이 개별 기업 수준의 의제를 넘어서는 사회적 의제를 제기하고 또 기업 수준의 조직을 넘어서는 조직을 발전시키려 하는 데 대한 국가와 자본의 강한 ‘봉쇄전략’(containment strategy)의 성공. 대기업 노조들의 집단이기주의. 노동운동의 중간계층 운동화. 이는 박정희 모델의 ‘사후(死後)복수’라 할 수 있을 것임.

- 시민운동: 1987년 이후 노동운동과 시민운동의 동시적 발전과 이로 인한 양자간의 부분적 경합성 형성. 노동운동과 시민운동에 대한 국가의 차별적 대응. 시민운동이 선점한 ‘공공성’ 담론은 주로 1)의 측면에 초점을 맞추게 됨.

- 급진적 사회운동: NL/PD 구도의 장기 유지. NL 진영은 민족문제에 집중하여 사회경제적 개혁 의제에 적극적 관심을 보이지 않고 단일 이슈 운동집단화. PD 진영의 경우 일부는 근본주의적 변혁 노선을 고수하여 체제 내의 사회경제적 개혁과제에 대한 관심이 약했고 또 일부는 ‘전투적 현장주의’에 집착하여 결과적으로 ‘전투적 기업 노조주의’의 강화에 기여했음.

- 민주노동당: NL/PD 구도의 강한 존속 및 지도부 구성에서 ‘자주파’의 우위. 그밖에도 사민주의, 국제사회주의, 생태주의 등 이념적 통약성이 약한 이념조류들의 혼재.

외환위기 이후 공공성 담론을 주도해온 공공부문 노조, 전교조 등은 한국사회의 평균적 노동자들보다 처지가 좋은 노동자들의 조직으로서, 민간부문 노동자들 특히 비정규직 노동자들 및 영세자영업자들처럼 시장경쟁에 늘 강하게 노출되어온 집단이 아니라 상대적으로 높은 수준의 보호를 받아온 노동자들을 대표해왔다는 점. 또 공공부문 노조나 전교조 등의 공공성 담론의 실질적 핵심 목표는 공공부문 노동자나 교원의 고용안정과 처우개선이었음. 따라서 이들이 주도해온 공공성 담론이 광범위한 서민대중으로부터 큰 호응을 받기 어려웠음.

3. 공공성 강화 운동의  성공을 위해 고려해야 할 점

향후 한국의 개혁ㆍ진보세력이 추진해야 할 핵심 과제가 사회경제적 차원의 민주화라면 그 구체적 내용은 사회복지제도의 획기적 확충과 노동권의 신장, 그리고 이와 양립 가능한 종합적인 경제-사회정책 패키지의 개발, 또 이것을 뒷받침해주는 보다 민주화되고 합리화된 사회적 의사결정 틀의 형성 등이 될 것이다. 이러한 과제들은 ‘공공성’ 또는 ‘사회공공성’이란 화두를 중심으로 잘 묶일 수 있는 제도적, 정책적 과제들이라 할 수 있을 것이다. 그런 점에서 현재 ‘사회공공성’ 개념을 중심으로 한국사회의 사회적 쟁투의 지점이 형성되어가고 있다는 점은 바람직해 보인다.

공공성 담론이 더 사회적 설득력을 가져 광범위한 사회구성원들로부터 지지를 얻어내고 또 구체적 제도와 정책으로 구현되기 위해서는 다음과 같은 사항들을 고려할 필요가 있다고 생각된다.

1) 사회복지제도의 확충이나 노동권의 신장과 같이 사회공공성 제고의 핵심 내용을 이루는 의제들의 잠재적 수혜자들과 공공성 담론을 주도하는 집단 간의 괴리를 줄여야 한다. 사회복지제도의 경우 수혜층이 광범위하나 분산되어 있고 조직되기 어려우며, 노동권 신장의 잠재적 핵심 수혜자인 비정규 노동자들도 제대로 조직되거나 대변되지 않고 있다. 현재와 같은 노조 조직구도 하에서는 공공성 담론이 중상층 노동자의 권익 보호 담론으로 귀착될 가능성이 크고 공무원 노조의 가세는 이러한 경향을 강화시킬 가능성이 커 보인다. ‘대의되지 않는 사람들’, ‘발언권이 없는 사람들’의 문제는 장기적으로는 비정규 노동자의 조직화 등을 통해 해결되는 것이 바람직하지만 중단기적으로는 기존 노조나 시민단체 등이 ‘대의의 대행’을 해주어야 한다. 그리고 대의의 대행을 잘 하기 위해서는 적지 않은 경우 기존 조직 구성원의 단기적 이해관계와 상충되는 의사결정을 할 수 있어야 한다.

2) 시장원리나 경쟁원리의 도입에 대한 ‘범주적 반대’(categorical opposition)는 내용적으로도 적절하지 않고 전략적으로도 오류일 수 있는 경우가 많다는 점에 주의할 필요가 있다. 정부와 재계, 보수언론, 학계 등 우리 사회의 권력집단과 여론 주도집단이 시장주의에 편향적으로 경도되어 있는 것이 사실이라는 점에서 사회공공성을 내거는 사회집단이 대부분의 사안에서 시장원리에 맞서게 되는 것은 자연스럽고 또 필요한 일이기도 하겠지만 모든 사안에서 시장원리 도입에 반대하는 것이 사회공공성을 높이는 길은 아닐 것이다. 시장이 독과점적이고 비효율적으로 조직되어 있는 경우에는 시장원리 또는 경쟁원리를 더 도입하거나 강화하는 것이 사회공공성 제고에 도움이 될 수도 있다. 또 정치전략적으로도 설득력 있는 대안 제시 없이 시장원리 도입 일체에 반대하는 것은 사회적 지지를 이끌어내는 데 해로울 수 있다. 예컨대 공교육의 질과 효율성을 제고하기 위한 설득력 있는 대안 제시 없이 전교조가 교원평가제에 대해 강하게 반대할 경우 평준화 해체와 교육시장 개방 외에는 대안이 없다는 여론이 더 강하게 형성될 수도 있다. 시장원리의 도입에 대한 수용이나 거부, 또 비시장적 원리의 확대에 대한 지지나 반대는 사안별로 판단되어야 하며 해당 부문의 생산자와 소비자의 이익에 대한 균형 잡힌 고려와 국민경제 및 사회 전체의 작동에 대한 고려에 기초해서 이루어져야 한다.

3) 한미 FTA 추진과정에서 보이듯이 관료들과 정치인들의 입장은 국민의 평균적 입장과 크게 괴리되어 있고 경제-사회정책 차원의 의제설정은 신자유주의적 입장을 강하게 가진 경제관료들이 주도하고 있다. 이를 견제하기 위해서는 토의민주주의(deliberative democracy) 제도의 도입을 검토, 추진할 필요가 있다. (cf. 스웨덴의 국가연구위원회(SOU) 제도와 청문 제도(remiss system)).

4) 사회공공성 제고 문제와 관련하여 희망적인 요소로는 기업별 노조들의 산별 노조로의 전환이 진행되고 있고 저출산ㆍ고령화 문제와 관련하여 사회복지지출이 비교적 빠른 속도로 증가하고 있다는 점을 들 수 있다. 반면에 한미 FTA에 대한 정부의 강한 타결의지와 국민들의 광범위한 조세저항, 북한 변수 등은 비관적 전망을 낳는 요인들이다. 조세저항과 관련하여 담론적 실천의 중요성이 부각된다. 고조세-고복지 시스템을 갖춘 사회들 중에 경제성장의 측면에서도 좋은 성과를 보이고 있는 사회들(ex. 북유럽국들)에 대한 적극적 소개가 필요하고, 평등주의적 지향을 가진 다양한 사회철학적 담론들과 경제이론들의 결합을 통해 평등주의적 담론 자원을 풍부하고 정교하게 다듬어갈 필요가 있다. 공공성 담론이 주로 신자유주의적 개혁에 맞서는 공공부문 종사자, ‘보호부문’ 종사자의 방어적 담론인 상태에서 벗어나기 위해서는 사회공공성 강화를 통해 발전시켜가고자 하는 ‘좋은 사회’의 상이 보다 구체적이고 설득력 있게 그려져 현재의 담론투쟁 지형 외부에 있는 대다수 서민대중에게 강한 호소력을 발휘할 수 있어야 한다.

	종합토론문_3
조원희 / 국민대 경제학과

공공성과 관련된 위기성찰을 위한 일곱 가지 물음

1. ‘공공성’의 개념적 내용은 다른 개념들과 어떻게 차이지나?

자본주의 시장경제를 떠나서도 타당한 본래적 기준으로 하자면 개인성과 사회성의 구분이 존재한다. Marx 정치경제학에서는 생산력의 발전은 생산(따라서 소비)의 사회성을 증대시킨다고 했는데 이때의 사회성은 이른바 본원적 관점에서 본 역사발전의 지표이다. 이 경우 개인(개별성)은 그 자체로 사회성과 대립적인 것이 아니라 사회적 개인(이미 그 속에 사회성을 구현하고 있는 개별성)으로 된다고 보았기 때문에 개인(성)과 사회(성)은 이른바 변증법적 통일성을 갖게 된다고 보았다. 현존사회주의에서 국유는 이러한 의미에서 (생산의) 사회성을 구현하는 필수적인 조건이라고 보았지만 잘 알려져 있듯이 개인에게 강요된 사회성의 원천이 되었다.

그런데 공공성(공공선, 공공이익)과 사적 성격(사익)의 구분은 지극히 역사적인 규정성으로서 자본주의 시장경제에서 발생하는 개념이다. 그리고 자유주의에 따르면 공공성은 치안, 국방, 사유재산권 등 자본주의 시장경제를 통해 개인들이 사익을 추구하는데 있어 필수적인 기본적인 공공공서비스에 관한한 사익과 조화한다고 보았다. 따라서 이런 한에서 국가행정이 추구하는 공익성과 사적 이익은 충돌하지 않는다. 그 이상을 국가가 추구한다면 자유주의는 당연히 공공성은 사익과 충돌하는 것이라고 볼 것이다. 시장작동의 공개성이나 투명성은 전근대적인 정경유착이나 경영자의 사익추구행위를 방지하고 책임성을 높이는데 있어 필요한 것이고 이점에서는 자유주의적 관점에서 볼 때 기본적인 공공서비스가 된다. 한편 자유주의에서도 시장의 실패에 대해서는 국가의 일정한 개입을 인정하고 있고 재정적 수단이나 행정적 수단을 통한 개입과 규제를 공공성의 관점에서 인정하고 있다.

Marx 정치경제학에서는 시장의 작동이 단지 예외적으로 사익의 극대화를 실현시키지 못한다고 보지 않고 생산(부차적으로 소비)의 사회성으로 인해 시장은 거대하고 체계적으로 사회적 비용을 야기한다고 본다. 소외현상의 만연, 생활의 불안정과 빈곤, 환경파괴, 실업, 지역불균등 발전 등이 대표적인 예가 된다. 이 문제가 사회적 불안정과 정치적 대립을 낳고 자본주의체제 유지에 궁극적 책임과 권한을 가진 국가를 통한 공공성의 확대를 통해 해결을 구할 수밖에 없다. 실제로는 민주주의적 정치과정이 시민의 여론을 공론화하고 수렴하여 무엇이 국가가 담당할 공공서비스인지를 결정하게 된다. 집권세력에 의해 법과 제도로서 실현되면 안정적인 공공서비스가 공급된다. 부차적으로 가정, 교회, 구호단체, 지역사회 등이 공공서비스를 제공하는 주체가 될 수 있다. 議題化, 공론화의 과정에서 시민사회단체, 노조 등이 일정한 역할을 할 수 있다. 자유주의자들은 이러한 의미에서의 적극적인 국가개입은 어찌되었건 최소화되어야 한다고 주장한다.  단지 사익의 극대화를 위해, 또 그 과정에서 발생하는 불가피한 사회적 비용에 대해 사회적, 정치적 안정을 유지하는 선에서 최소한으로 유지될 것을 주장할 것이다. 사익과 공익을 대립적으로 보는 경향의 필연적 결과이다.

Marx 정치경제학의 입장에서는 사람들이 자본주의적 시장원칙에 의해 조직되고 공급되는 재화와 서비스를 제한하여 보다 고차원의 “인간적인” 삶의 실현을 추구하려면 비자본주의적인 공적 영역은 충분히 확대되어야 한다고 본다. 왜냐하면 비자본주의(탈자본주의)적 환경은 동일한 서비스를 단지 그 가격과 공급량만 달리하여 공급해주는 것이 아니라 공급과 수요의 환경이 달라지므로 해서 그 내용이 한층 “인간적”이기 때문이다. 다만 그 수준은 사회적 공론화의 결과에 의존해야 하며 어떤 특정 집단의 목소리가 압도하여 그들이 원하는  것이 불균형적으로 많이 공급되는 것은 민주주의 원칙에 어긋나는 것으로 본다. 사람들이 쾌적한 환경을 원하는 정도가 강 할수록 기업의 환경 파괴적 활동은 제한되어야 한다. 사람들이 훌륭한 인격을 갖춘 시민의 육성에 관심이 있는 정도가 강할수록 공교육은 확장되고 사교육은 억제될 수 있다. 사람들이 길거리를 배회하는 노숙자가 주는 양심의 가책이 클수록, 그들이 도시환경에 주는 불유쾌함이 클수록 빈곤을 없애기 위한 복지기능은 강화될 수 있다.

2. 공공성 위기의 체감과 담론화 계기 및 그 양상은 무엇인가?

공공성에 대한 현실적 위기가 경험적으로 ‘체감’된 것은 IMF 직후 실시된 공공부분 개혁을 통해서이지만 공공성 위기가 ‘담론’으로 형상화되고 일반화된 계기는 특히 공공부분 노조들, 예를 들어 교육, 보건의료, 금융, 에너지, 언론 및 공무원 노조들이 집중적으로 문제를 제기한 데서 찾아진다고 보인다. 그러나 이때의 공공성은 그 내용이 각각 다름으로 일률적으로 판단하면 안된다. 전력의 경우 민영화를 반대한 주요 이유 중의 하나가 민간기업이 보편적서비스를 제공하지 못한다는 것이었는데 이것이 반드시 정당한 것인지 의문이다. 국가가 산간벽지에 전기가 공급되도록 보조금을 지급하는 것과 기업이 직접 은폐된 형태로 보조금을 주는 것을 비교해 볼 때 반드시 기업이 공공기능을 수행해야 할 이유는 불분명하다. 전력에서는 국가안보적 고려(국익), 남북관계 등도 고려되어야 한다는 논의가 있었는데 이것은 일국차원의 지역적 공공성이라 볼 수 있다.

교육의 경우는 자립형학교와 평준화 완화, 대학 입시 자율화 등 시장원리를 도입하려는 시도에 대한 반대가 주요 쟁점일 것인데, 학교를 시장화하는 것의 폐해를 공공성이 훼손으로 보려면 그간 학교가 사립학원에서 제공하지 못하는 특별한 공공서비스를 제공하지도 못하고 사설학원의 입시 관련 서비스도 제대로 제공하지 못한 것과 관련이 있을 것이다.

한국 사람들은 차원 높은 공공서비스를 경험하지 못했고 그 공급자들도 그것을 제공하려는 노력을 하지 않았기 때문에 사유화가 가져오는 위험을 제대로 인식하지 못하고 혼란을 느끼고 있다고 본다. 이미 존재하던 공공성이 훼손 되었다기보다 시장의 확대과정에서 시장경제가 주는 사회적 폐해에 직면하면서 공공성의 필요를 서서히 깨닫기 시작한 단계라고 본다.

3. 공공성 위기로 야기된 생활 위기의 양성과 그 폭은 어느 정도인가?

공공성 담론이 공공노조 관련 노동자들의 기득권 또는 일자리 고수라는 특정 이익을 위한 명분이라는 비판이 적지 않고 현실적으로도 일자리 보존의 이유가 크다. 그러나 사실 공공성이란 일개 기업의 노조가 확대할 수 있는 성질의 것이 아니다. 물론 사유화가 되면 공공서비스 제공의 필요조건이 사라질 위험이 있으므로 그 점을 환기시키는 데는 충분한 명분이 있을 수 있다.

4. ‘국가의 공공성’이 왜 문제되나?

개발국가로서의 기능을 축소하고 진정한 공공성의 공급주체로 국가가 거듭 나는 것이 무엇보다 선결 조건이다. 한국의 국가는 공적 서비스를 공급한 적도 없고 역량도 배양하지 않았다. 과거 기업이나 가정에서 수행하던 공적 기능을 국가가 담당해야할 시점이 왔다.

5. 시민사회와 공공성은 시장성이나 계급성, 그리고 사적 이해와 어떤      차이를 갖나?

정당과 정치과정이 시민의 요구를 잘 의제화하고 공론화 하는 정도만큼 시민단체의 기능은 감소할 것이다. 그러나 여러 세세한 문제에 관해 국가가 모든 문제를 해결할 필요는 없고 또 시민사회 내에 그런 서비스를 제공하는 단체가 많은 경우 서로 보완성을 발휘할 수 있다. 더구나 스웨덴처럼 소국이 아닌 경우, 정치가 불안정한 경우 등 국가에 모든 것을 맡길 수는 없을 것이다.

공공성이 산업경쟁력을 헤치는가? 이 질문에 대한 경험적 답은, 스웨덴, 노르웨이, 핀란드 등 북구의 북지국가가 국가경쟁력에서 단연 선두를 달리고 있는 현실을 볼 때 반드시 사실이 아니다. 영리법인이 허용되지 않고 있음에도 불구하고 한국의 의료는 세계적 수준이다. 그러나 중요한 것은 시장이 작동하는 영역에서는 철저히 그 원칙을 존중해주고 개입하는 영역을 분명히 하는 것이다. 원칙도 없이 일관성도 없이 하면 안된다. 또한 조세의 형평성을 높이는 것이 중요하며 조세가 공적 환경의 개선을 통해 자신의 복지로 돌아오는 것을 인식하도록 해야 한다.

경제의 사회성이 국제화 되는 만큼 공공성도 국제적 수준으로 확대되는 것이 원칙이다.

6. 지구화는 공공성의 적인가?

오늘날 자본의 세계화가 타 영역의 세계화와 비대칭적으로 진행됨으로써 자본은 그 사회적 비용을 각 국민국가에 전가하고 세금은 덜 내는 현상이 가장 큰 문제 중의 하나이다. 따라서 공공성의 탈국적 외연은 확대되어야 하며 이것은 시민영역과 함께 EU같이 국가연합을 통해 국가 차원에서도 시도되어야 한다.

물음 7. 공공성 추구의 주체와 그 형성 전략은 어떠한가?

한국같은 사회에서는 시민단체가 계몽과 여론선도의 기능을 담당할 수 있다. 그러나 국제기구, 국민국가가 최종적인 주체가 되어야 한다.

	종합 토론문_1
	공공성과 한국경제
	장상환 /경상대학교 경제학 진보정치연구소장

1. ‘공공성’의 개념

현대 경제의 목표는 재화와 용역이 능률적으로 생산 공급되고 그 결과 발생하는 소득이 합리적이고 형평성 있게 분배되도록 하는 것이다. 구 소련과 동유럽 제국, 구 중국, 현재 북한 등 국가 사회주의 체제에서는 모든 경제활동이 국가를 중심으로 한 공적 부문에 의해 수행되었다. 그러나 소비자가 원하는 양질의 소비재 및 서비스를 공급하는 데 극히 비능률적이었고, 소비자의 선호의 변화도 제대로 파악하지 못함으로써 결국 체제 붕괴를 자초했다. 여기서 공공부문의 민주적이고 효율적인 운영의 과제가 제기된다.

한편 자본주의 체제에서도 민간부문이 제공할 수 없는 공공 서비스의 필요성이 계속 증가했다. 경제가 발전하면서 개인의 생활수준은 크게 높아졌지만 공공서비스는 상대적으로 낙후하여 사회 갈등의 원인이 되고 있다. 민간기업이 능률적인 기업활동을 하려면 폭넓은 공공 서비스가 반드시 필요하다. 여기서 공공부문 확대의 요구가 제기된다.

공공재(public goods)란 한 사람의 해당 재화 소비가 다른 사람들의 소비를 감소시키지 않으며(소비의 비경합성), 어떤 개인이 그 재화의 편익을 향유하지 못하도록 배제하는데 엄청난 비용이 드는(소비의 비배제성) 경우 그러한 재화를 공공재라 한다. 전형적인 공공재인 공원의 경우 한 사람이 더 들어오는데 추가적인 비용이 별로 들지 않으며, 다른 사람들의  공원 경관 즐기기를 배제할 수는 없다. 공공재는 무임승차의 문제가 발생하게 되므로 시장에 맡겨두면 과소 공급되게 된다. 따라서 정부나 지방자치단체 등 공공조직이 공적으로 제공해야 하는 것이다. 순수 공공재는 추가로 한 사람에게 제공하는데 드는 한계비용이 제로이고, 사람들의 소비를 배제하는 것이 불가능한 재화이다.

공공부문(public sector)은 정부나 지방자치단체에서 소유하고 운영하는 부문으로 시장의 실패로 인해 요구된다. 공공부문은 조세징수권, 토지수용권 등 강제력을 가지나 이윤동기의 부재로 인해 효율면에서는 민간부문에 비해 열위에 놓일 수 있다. 공공부문은 자본주의 경제에서 필연적인 소득분배 불평등을 완화하기 위한 소득 재분배 역할을 한다. 또 자본주의 경제에서 필연적인 경제불황에 대응한 경제의 안정화도 공공부문의 중요한 역할이다. 또한 공공부문은 공공재를 공급하고 시장이 결여된 부문 예컨대 사회보험을 운영한다.

대부분의 국공유 기업은 공공성(Public Concept)과 기업성(Enterprise Concept)을 겸비하고 있다. ‘이윤의 국가소유’, ‘정부에 의한 정책결정권의 제한’, ‘사회책임의 부담’은 공공성을 나타내고, ‘독립채산 재무구조’와 ‘이익의 실현’은 기업성을 나타낸다. 국공유 기업은 이 두 가지 성격이 혼합된 혼합경제조직인 셈이다.

대부분의 네트워크 산업은 사회적 공공성을 강하게 지니고 있다. 철도, 통신, 전력, 가스, 수도 등이 우리의 일상생활에 차지하는 비중은 사회적, 경제적으로 엄청나게 커졌다. 이 공공서비스들은 국민 모두가 일상생활에서 계속 공급받아야 하는 혈액과 같은 공공 사회재가 되었다. 이러한 공공서비스는 지역, 계층을 넘어서서 누구에게나 언제나 공급되어야 하는 ‘집합적 생활수단’이다. 이러한 사회적 공공재는 ‘공적으로’ 생산․사용되어야 하며, 이를 위해서는 시설의 보편성, 요금의 공공화, 생산력 발전 성과의 사회적 공유, 공기업 노동자의 노동권 보호 등을 갖추어야 한다

사회공공성 영역은 좁게는 사회보험(건강 연금 산재 고용), 여기에 비(非)사회보험(기초생활보장, 모성급여)을 포함하는 사회보장, 다시 여기에 사회서비스(교육 보육 주택 여가)를 포함하는 사회복지, 넓게는 기간산업(교통 전력 가스 통신 등)과 자연 보존(환경 농업) 등을 포괄한다. 사회공공성을 폭넓게 정의할 필요가 있다. 오건호박사가 말하는 민주노총의 정의에 동의한다.

2. 공공성 위기의 담론화 계기와 양상

일반적으로 선진 자본주의국가들은 자유주의국가, 케인즈주의 복지국가, 신자유주의국가의 과정을 거쳤다. 그러나 한국자본주의는 개발독재국가(자유주의 단계)에서 케인즈주의 복지국가 단계를 생략한 채 종속적 신자유주의 단계로 전환했다. 자유주의국가는 반봉건, 자본육성, 노동억압의 기능을 통해 자본축적의 여건을 유리하게 조성했다. 박정희대통령이 주도한 개발독재국가는 국가의 역할이 컸음에도 불구하고 본질적으로 자유주의국가의 기능을 수행했다고 할 수 있다. 이러한 한국자본주의 발전의 특수성에 따라 한국경제는 독점규제와 노동기본권 보장, 사회복지체제 수립 등, 공공성을 제대로 확립하지 못한 채 신자유주의적 세계화, 1997년 외환위기 등에 휩쓸리게 되었고, 그 결과 독점 강화, 경제 불안정, 소득불평등과 빈곤, 노자대립 등 자본주의적 모순이 더욱 첨예하게 되었다.

한국사회경제의 현재 상황에서 이제라도 공공성을 강화해야 필요성은 다음과 같다.

1) 부실 정리와 공적 자금의 필요성

경쟁의 격화와 구조조정의 실패 속에서 끊임없이 이윤율 위기에 처하는 자본의 모순은 여전히 오직 공공부문을 통한 외부로부터의 교정에 의해서만 치유될 수 있다. 부실채권의 처리과정에서 부실 금융기관의 예금을 보호하기 위해서는 공적 자금이 투입되어야 한다.

2) 금융기관 구조조정과 자원배분기능 약화

외환위기 후 금융기관의 신자유주의적 구조조정의 결과 은행 민영화 등 은행경영의 공공성이 취약해짐에 따라 금융기관들이 기업대출을 기피하여 기업투자가 위축되는 현상을 빚었다. 반면 가계 대출을 늘려서 가계부채가 급증하도록 만들었다. 3월 25일 한국은행이 발표한 ‘2002년 중 자금순환동향(잠정)’에 의하면, 2002년 개인부문의 금융권 차입금은 455조원으로 1년만에 103조원이나 불어났다. 전년의 69조4천억원보다 크게 늘어난 것이다. 지난해 말 개인부문의 금융부채 잔액은 전체 금융자산 951조7천억원의 절반 수준에 다다랐다. 개인의 금융부채 대비 금융자산은 1998년 2.88배에서 2001년 2.44배, 지난 해에는 2.09배로 낮아져, 미국(3.43배)이나 일본(3.99배) 수준을 크게 밑돌았다. 일반은행의 가계대출 비중도 사상 처음으로 전체 대출의 절반을 넘어서서 한은의 집계에 따르면 지방은행을 포함한 일반은행의 2002년말 대출잔액 357조4천억원 가운데 52.9%인 189조2천억원이 가계대출이다. 금융기관 소유와 운영의 공공성을 확대해야만 적정 자원배분 기능을 수행할 수 있다.

3) 공기업 민영화와 무리한 공공부문 구조조정의 폐해

공공부문도 무리한 구조조정으로 공공성을 상실한 경영으로 악화될 수 있다. 대구 지하철  대형참사의 원인은 공공성을 후퇴시키는 무리한 구조조정에 있다. 건설비 부채 1조원에다 연간 360억원의 적자가 나는 상황을 개선하는 방안으로 인원을 1997년 개통 당시 1천5백명에서 현재 1천3백명으로 무리하게 감축한 것이다. 자동화 운행설비를 갖추었으나 배전 시스템의 이상으로 열차 운행 자체가 마비된 것이다. 1인 승무제를 채택하여 혼자서 여러 기능을 혼자서 열차운행, 승객보호, 사령실과의 교신, 출입문 취급 등의 4가지 역할을 해야 하는데 긴급상황이 발생했을 경우 상황파악과 함께 위의 역할을 제대로 수행하는 것은 물리적 한계가 있다. 공기업의 문제는 비효율의 문제 이전에 취약한 공공성이 근본적 문제이다. 공공적 서비스를 생산하는 조직은 본래의 공공성 수행을 하는 과정에서 불가피하면 적자도 감수해야 한다. 이래야만 공기업을 옹호할 수 있다.

2000년 10월 민영화된 이후 포스코의 경영은 크게 개선되었다. 포스코는 2003년 1월 16일 증권거래소에서 기업설명회(IR)를 열고 2002사업연도에 11조7천290억원의 매출액을 기록, 전년대비 5.8%의 외형 신장을 달성했다고 발표했다. 1998년부터 2002년까지 포스코의 순이익 누계액은 6조원이 넘는다. 68년 창사 이후 97년까지 30년간 순이익 누계액 4조원보다 많은 액수이다. 부채비율도 2000년 88.4%에서 2002년 52.3%로 낮아졌다. 주주배당도 늘려 98년 이후 순이익 중 10% 이상을 꾸준히 배당했고, 2002년에는 25%를 배당했다. 2003년 주주총회에서도 배당성향을 26%로 높여 주당 액면가의 70%(3500원)를 배당했다. 그러나 포스코의 이런 실적 개선의 이면에는 포스코 협력업체와 협력업체 노동자들의 상대적 임금 하락의 부담이 있었다. 공공성이 담보되지 않는 공기업 민영화는 다수 지분을 가진 투자자의 이익만 우선시할 수 있다.

전력산업을 민영화할 경우 전력공급의 불안정성 증대, 전력요금의 상승, 보편적 서비스로서의 공익 기능 상실, 전력산업 노동자의 고용불안, 국가통제의 상실과 경제력 집중이 초래될 것이다. 대안은 ‘공공 소유, 경쟁체제’의 확립, 자율․책임 경영의 실현, 민주적․공공적 규제의 도입, 신공공경영기법의 도입 등이다. 한국전력․철도청 등 공기업은 원칙적으로 공기업체제로 유지해야 하고 담배공사 등 일부 공익성이 낮은 공기업의 경우에도 외국자본과 재벌들에게 매각할 것이 아니라 금융기관, 연기금, 해당 공기업 노동자가 소유와 경영에 참여하는 민주적 참여기업으로 전환해야 할 것이다. 공공서비스를 직접 생산하는 노동조합이 먼저 공기업의 공공성 의제를 발의해야 한다.

4) 사회보장의 필요성 증대

외환위기 이후 경제불황 심화로 실업자가 늘어나 실업보험 수요가 늘어났다.

노령화에 따른 사회복지 수요도 급팽창하고 있다. 노인 인구비율은 2000년에 이미 고령화 사회인 7%를 넘어섰고, 2018년에 고령사회인 14%, 2026년에 초고령사회인 20%를 넘어설 것으로 추정된다. 반면 아이들은 줄어서 현재 10명의 청․장년이 노인 한 명을 부양하지만 17년 뒤에는 5명이 노인 한 명을 먹여 살려야 한다. 노인들의 삶은 너무나 고통스럽다. 우선 생명이 연장되어 노후가 불안하다. 공무원․교원연금을 받는 사람들은 좀 나은 편이다. 국민연금은 많이 낸 사람이 많이 타가는 것으로 소득재분배가 되지 않아 저소득층에게는 큰 도움이 되지 않는다. 그것조차 얼마 지나지 않아 고갈된다고 한다. 불안감을 느낀 많은 사람들은 개인연금에 든다. 또 요즈음 자녀들은 실직하면 부모에게 의지한다. 사회보장이 되어 있지 않기 때문에 노인들은 자식을 돌봐주지 않을 수 없다. 선진국에서는 정부가 노인들의 삶을 보장한다. 1998년 통계를 보면 스웨덴의 경우 공공 사회지출이 GDP의 30.98%이고 그 중에서 노령현금급여가 7.46%를 차지한다. 한국은 전체 공공 사회지출이 GDP의 5.95%에 불과하고 노인들에 대한 현금급여 비중은 1.92% 수준이다. 이것은 한국보다 1인당 GDP가 낮은 멕시코의 4.54%에 훨씬 미치지 못하는 수준이다. 복지의 공급이 시급히 확대되어야 한다.

한편 출산율이 급격히 하락하고 있다. 통계청 발표에 의하면 2005년 ‘가임여성 1명의 평균 출생아수’인 합계 출산율은 1.08명으로 2000년의 1.47명에서 크게 줄었다. 합계 출산율은 1983년에 2.1명이었고, 1992년에도 1.78명으로 비교적 높았는데 그 후 급격히 낮아진 것이다.  '출산파업'이라 해도 과언이 아니다. 왜 이런가. 애를 낳고 키우는 일이 너무나 힘들기 때문이다. 임산부는 야간근무 금지의 배려를 제대로 받지 못하고 있으며, 법으로는 출산휴가 90일이 보장되고 1년간의 '육아휴직'이 허용되고 있지만 현실은 너무나 멀다. 여성들은 아이를 키우는 과정에서도 고통을 당한다. 여성의 행복을 가로막는 가장 큰 걸림돌은 '가정과 직장을 병행하는 이중 부담'과 '육아 및 자녀교육문제'이다. 현재 정부가 지원하는 국공립시설과 법인 보육시설은 전체 보육시설의 20%미만이고 나머지는 민간 보육시설에 맡겨져 있다. 부모의 직종에 따라 야간이나 늦은 시간까지 보육서비스가 제공될 필요가 있지만 전국의 24시간 보육시설은 전체 보육시설의 0.9%에 불과하다. 육아전쟁이라 할 만하다. 이러한 문제를 해결하기 위해서는 공공보육이 확대되어야 하는 것이다.

한국에서는 소득불평등이 심화되고 있는데도 사회복지가 취약하다. 첫째, 사회복지비 지출규모가 다른 나라에 비해 현저하게 낮다. GDP 대비 공공 사회복지 지출이 1997년을 기점으로 증대한 것은 사실이지만 일본과 미국에 비교해 볼 경우에도 낮은 수치이다. 이에 따라 국가에 의한 소득재분배 기능이 취약하다. 한국의 조세와 사회보장체제는 소득재분배 효과를 거의 가지지 못한다. 유경준(2003)의 연구에 의하면 2000년 시장소득의 지니계수는 0.374인데, 가처분소득의 지니계수는 0.358로 큰 차이가 없었다. 미국에서조차도 재분배에 의해 지니계수는 0.411에서 0.335로 개선된다. OECD 평균치는 0.380에서 0.272로 변화한다. 아래의 표에서 시장소득 지니계수에서 가처분소득 지니계수의 차이는 조세의 소득 재분배 효과의 크기를 나타내는데, 대부분 조세부담률이 클수록 소득재분배효과가 큰 것으로 나타나고 있다.

<표 1> 소득불평등도의 국제비교(시장 소득 기준 및 계수변화율)

국가	지니계수 A (시장소득)	지니계수 B (가처분소득)	변화율:(B-A)/B*100
아일랜드(1987) 스웨덴(1987) 영국(1986) 미국(1986) 스위스(1982) 독일(1984) 호주(1985) 캐나다(1987) 네델란드(1987) 노르웨이(1979) 프랑스(1984) 핀란드(1987) 이탈리아(1986) 룩셈부르크(1985) 벨기에(1988) 평균	0.461 0.439 0.428 0.411 0.407 0.395 0.391 0.374 0.348 0.335 0.417 0.379 0.361 0.280 0.273 0.380	0.328 0.218 0.303 0.335 0.309 0.249 0.292 0.283 0.256 0.223 0.298 0.209 0.306 0.237 0.232 0.272	40.5 101.4 41.3 22.7 31.7 58.6 33.9 32.2 35.9 50.2 39.9 81.3 18.0 18.1 17.7 41.6
한국(1996) 한국(2000)	0.302 0.374	0.298 0.358	1.3 4.5

자료: 유경준, “소득분배 국제비교를 통한 복지정책의 방향”, KDI,  2003.

둘째, 사회적 안전망에서 배제되어 있는 집단이 많다. 사회보험에서의 사각지대가 규모가 크고 특히 비정규직의 경우 20% 정도만이 사회보험에 가입되어 있다. 그 이유는 비정규노동자들 스스로 사회보험에 가입하지 않으려 하거나, 중소기업을 중심으로 기업주 스스로 사회보험에 가입을 꺼려하기 때문이다. 도시가구를 대상으로 할 때 전체 공적연금 가입비율은 66.2%에 그치고 있으며, 빈곤층의 경우 34.1%에 그친다. 또한 고용보험은 전체 도시지역의 32.2%만이 가입되어 있고, 빈곤층의 경우 13.5%에 그친다. 건강보험은 빈곤층이 66.0%에 그치고 있다. 최저생계비 이하의 빈곤가구의 공공부조 수급실태를 살펴보면, 빈곤가구 중 73.4%가 기초생활보장제도의 보호를 받지 못하고 있으며, 차상위층의 경우도 93.2%가 기초생활보장제도의 보호를 받지 못하고 있다.

셋째, 국가복지보다는 사적인 소득이전 즉 민간이나 가족에 의한 소득이전 비율이 높다. 공적 이전소득이 전체 16.6%에 그치는 반면, 사적 이전소득은 28.4%에 달하고 있다. 공적복지 소득이전이 사적이전에 비해 소득재분배 특히, 수직적 재분배를 강화해 사회전반의 불평등을 완화하는 것이라 할 때 공공복지 소득이전이 긍정적인 효과를 창출할 수 있다. 전반적인 경기침체 속에서 높은 사적이전 비율은 가구 전체의 빈곤화현상을 발생시키며, 다른 한편으로는 대량의 가계 빚의 증대가  신용불량자 문제로 연결될 위험이 있다. 기업의 노동자 1인당 노동비용을 보면 퇴직금을 제외하면 법정 복지비에 비해 법정외 복지비가 더 높게 나타나고 있다. 따라서 기업복지의 복지비가 공공복지비 지출보다 높아서 기업별 노동자들간의 분할이 높게 나타날 수 있다.

넷째, 사회보장체계는 대부분 현금급여를 중심으로 하고 있다. 대표적인 현물서비스인 건강보험의 경우에도 대부분 민간 병원에 의해 서비스가 전달되고 있어서 의료의 상품화가 국민건강권 확보를 어렵게 만들고 있다. 아동보육서비스나 노인을 위한 요양서비스, 교육서비스, 주택서비스는 자신의 소득과 무관하게 보장되어야 하는 것이라는 점에서 현물중심의 서비스 체계의 확보가 필요하지만 현재 한국의 경우 극도로 낮은 수준만을 유지하고 있는 상황이다.

5) 노동력 수급 불일치와 성장동력 육성 문제

오늘날 노동시장에서는 노동력 수급 불균형 문제가 심각하다. 대학생은 지나치게 많고 중소기업 생산직은 사람이 모자란다. 대학 진학률은 1970년 27%에서 1992년 35%, 2000년 68%,  2005년 82.1%로 뛰어 대졸 실업문제를 악화시키고 있다. 이에 따른 학부모의 교육비 부담과 대졸 실업자의 소중한 인생 낭비의 손실은 천문학적 규모이다. 또 대졸자는 많아도 국가경제의 질적 수준 향상의 핵심이 될 지식과 기술을 발전시킬 수 있는 능력을 가진 인력은 적다. 우수한 학생을 독점하는 서울대조차 교육여건의 미흡으로 입학한 학생들을 제대로 교육시키지 못하고, 최근에는 석사, 박사과정 입학생이 정원에 미달되는 현상이 나타나고 있다. 우수 인력은 의대와 법대로 몰리고 있고, 자연대와 공대 학생들조차 사법시험을 준비하고 있는 실정이다.

왜 이렇게 되는가. 첫째, 학력별 격차가 너무 심하기 때문이다. 기업에서는 학벌, 이른바 일류 대학출신 위주로 사원을 채용하고 대학 졸업을 하지 않으면 결혼하기도 힘든 상태가 되었다. 외환위기 이후 최근에 들어와서 학력별 격차는 더욱 심화되었다. 둘째, 정부는 교육투자가 부족하고 사학은 파행운영으로 기부금을 제대로 모으지 못해 교육여건이 너무나 열악하다. 정부의 교육비는 1997년 12조원대에서 답보상태에 있으며, 예산 중 교육비 비중은 1997년 18.9%에서 2000년 14.3%로 저하했다. 고등학교는 약 51%, 대학은 90%를 차지하는 사학은 온갖 부패와 비리의 온상이니 누가 기부금을 내려 하겠는가. 이렇게 대학생수의 팽창과 교육재정 악화로 교수 1인당 학생 수는 1980년 25.6명에서 2000년 58.9명으로 늘어나 고등학교 교원 1인당 학생수 20명보다 무려 세 배에 달한다.

노동력 수급 불균형과 대학 교육의 부실 문제를 해결할 방도는 무엇인가. 첫째, 학력별 격차를 줄여야 한다. 비정규직의 차별 축소와 사회보장의 확충으로 굳이 대학을 나오지 않아도 생활할 수 있게 보장함으로써 대학입학자가 감소되어야 한다. 둘째, 교육재정이 확대되어야 한다. 공립학교에 대해서는 국가의 대규모 투자가 있어야 한다. 사립학교에 대해서도 사립학교법 개정을 통하여 학교가 설립자 내지 재단의 사유물이 아니라 실질적인 공립학교로 전환되도록 함으로써 정부의 재정지원을 받을 수 있는 체제를 갖추고, 기부금이 많이 들어올 수 있도록 해야 한다. 사회복지를 확대하고 교육의 공공성을 높여야 문제를 해결할 수 있다.

6) 부동산투기 격화와 토지주택의 공공성 강화 필요성

2001년부터 2003년까지 부동산투기가 격화되었다. 산업 활동이 침체되면서 저금리의 과잉 유동자금이 부동산시장으로 유입되면서 주택에 대한 실질 수요와 투기적 수요를 급팽창시켰다. 부동산 담보대출규모는 1999년말 109조원에서 2003년 3월말 224조원으로 급증했다. 금리가 1996년 12.26%에서 2000년 한자리수, 2003년 8월 6.15%로 내려가는 등 저금리로 차입금을 조달하기 쉽고, 또 전세/매매가 비율이 과거의 50%에서 70% 수준으로 높아져, 주택가격의 30-40%라는 적은 자기자금으로도 주택을 구입할 수 있는 레버리지 효과가 촉발되었다. 여기에다 김대중 정부가 건설경기 활성화정책을 취하면서 투기적 수요까지 촉진하는 정책을 취했고, 1999년 경기가 회복된 후에도 2001년까지 이것을 지속한 것이 부동산투기에 기름을 끼얹었다. 부동산 투기는 서울, 그 중에서도 강남 지역에서 특히 심했다. 2002년 12월 현재 서울지역 아파트 1백4만7천131가구의 매매가 총액은 291조6383억원으로 1년전의 205조원보다 41.4%가 늘어났으며, 이 매매가 총액은 한국 2001년 GDP의 53.5%에 달했다. 강남의 아파트 가격 상승률은 2001년 22.0%, 2002년 35.2%, 2003년 15.6%로 강북 아파트의 각각 14.4%, 22.6%, 3.8%에 비해 훨씬 높았다.

토지와 주택 소유의 불평등이 심각하다. 우선 토지소유의 불평등 정도를 보면, 2005년 7월 15일 행정자치부에서 발표한 전국 토지소유현황에 의하면, 면적기준으로 2004년말 현재 총인구의 상위 1%인 48만7천명이 전체 사유지 5만6천661㎢(171억7천만평)의 51.5%에 해당하는 2만9천165㎢(88억3천788만평)를 소유한 것으로 확인됐다. 또 총인구의 상위 5%가 82.7%인 4만6천847㎢, 상위 10%가 5만1천794㎢인 91.4%를 각각 차지하고 있는 것으로 집계됐다. 이들이 보유한 땅을 2004년 말 현재 공시지가로 환산하면 상위 1%는 사유지 전체가액 1천145조원의 37.8%에 해당하는 433조원어치를 갖고 있으며 상위 5%와 상위 10%는 사유지 전체가액의 67.9%인 777조원과 82.5%인 945조원어치를 각각 보유하고 있는 것으로 추산됐다.

주택소유의 편중 또한 심각한 수준이다. 2003년 10.29 조치를 마련하는 과정에서 행정자치부가 발표한 2002년 말 기준 세대별 주택소유현황을 보면 전국의 주민등록 세대는 1,673만 세대이고 개인이 소유한 주택 수는 1370만호이다. 1370만호의 주택을 갖고 있는 총세대수는 832만 세대이다.(평균 1.65호 소유) 따라서 전체 세대의 절반이 넘는 841만 세대(50.3%)는 무주택자이다. 자기 집이 있는 832만 세대 중 1세대 1주택은 556만 세대이다(전체 세대의 34.1%). 집을 두 채 이상 갖고 있는 1세대 다주택은 276만세대(전체 세대의 16.7%)로, 이들이 차지한 집은 모두 814만호(전체 아파트의 71%)이다. 집 부자들이 평균 집을 세 채(2.95호)씩 차지하고 있는 것이다. 이들 집부자 중에서 집을 5채씩 차지한 세대는 11만5천세대, 6채～10채를 차지한 세대는 14만 세대에 이르고, 3만 세대는 11채에서 20채까지 차지하고 있다. 결국 전체의 절반이 넘는 사람들은 무주택자인데, 전체의 1.7%에 불과한 29만세대가 집을 5-20채까지 소유하고 있는 것이다.

2000년 이후 부동산 투기가 격렬하게 전개된 이유는 수요 측면에서 주택을 위와 같이 실수요가 아니라 투자, 투기용으로 구입할 수 있게 하용하고 있고, 공급 측면에서 공공주택 중심이 아니라 민간 건설업자 주도로 주택을 공급하고 있기 때문이다. 토지주택에 대한 공적 소유와 공적 규제의 필요성이 강하게 제기된다. 1가구1주택 소유제한에 의한 투기적 수요의 차단, 싱가포르식 공공주택 위주 주택공급정책으로 전환이 요구된다

3. 공공성 위기로 야기된 생활 위기

첫째, 공공성 약화는 경기침체를 장기화시킨다. 현재의 경제위기(불안정고용의 확대, 양극화, 빈부격차 등)는 경기순환에다 구조적 모순이 겹쳐서 심화․장기화되고 있다. 과거의 불황은 대개 18개월 내지 2년 후에는 회복되었으나 2000년 8월부터 시작된 이번 불황은 6년이 지난 아직도 계속되고 있다. 소득분배 악화는 소비를 위축시켜 경제 침체를 장기화시키고 있다. 산업연구원 강두용의 연구, “소비 부진의 구조적 원인”(2005)에 의하면 최근 한국 경제의 경기부진의 주요인은 소비침체에 있는데 그 배경에는 소득 양극화 등의 분배구조 변화에 기인한 소비성향의 하락이 원인으로 작용했다. 한국은행의 연구 ‘소득분배 구조가 소비에 미치는 영향’(2006. 4)에 의하면 소득격차가 확대된 1998년 및 2003~2004년에는 가계소비가 이례적으로 감소하고, GDP 대비 가계소비 비중도 하락한 반면 소득불평등이 완화된 2005년에는 가계소비가 증가했다. 특히 저소득층의 소득 악화가 소비 감소에 미치는 영향이 컸다.

둘째, 노후와 질병 등 미래의 위험에 대한 불안이 고조되었다. 현재 한국의 국민들은 미래가 아주 불안하다. 노후에 쓸 소득을 확보해야 하고 질병 치료를 위한 대비 걱정도 크다. 실업에 대비해야 하고 비정규직이 늘어나는 상황에서 아이들 장래를 생각해서 사교육도 많이 시켜야 한다. 2006년 10월 8일 생명보험협회가 2006년 5-6월에 걸쳐 200가구를 대상으로 조사한 결과를 발표한 것에 의하면 조사 가구의 53.8%가 일상생활에서 불안을 느끼고 있으며, 불안감을 느끼는 가구가 2003년에 비해 6.1%p 증가하는 등 생활에 대한 불안도가 매회 증가하고 있다.

가구주가 느끼는 불안은 ‘자신과 가족의 건강문제’가 58.0%로 가장 높고, 다음으로 ‘노후생활 문제’(56.7%), ‘물가, 경기 등 매일의 생활’(52.9%) 등의 순으로 응답했다.

현재 노후 생활자금을 마련하기 위한 수단으로는 「예․적금」(62.3%),「생명보험」(56.4%),「주택/부동산」(43.1%) 순으로 응답했다. 공적 연금은 15.8%에 불과했다.

이에 최근 국민들은 가구당 평균 4.9개의 보험에 들 정도로 보험에 매달렸고, 한국은 보험대국이 되었다. 스위스 재보험사(Swiss Re)가 발표한 '2005년 세계보험현황'에 따르면 한국의 보험산업은 수입보험료 829억 3,000만 달러로 세계 7위를 기록했다. 1인당 보험료는 2000년 146만원에서 2005년에는 180만원으로 증가했고 2006년에는 200만원에 이를 것으로 추산된다. 4인 가족 기준으로 보면 가구당 800만원으로 아주 큰 액수이다. 경상 국내총생산(GDP) 대비 수입보험료 비율을 나타내는 보험침투도는 2005년에 10.8%로 세계 7위였고, 올해에는 11.5%로 높아질 전망이다.

생명보험의 경우를 보면 지난 10월 8일 생명보험협회 발표에 따르면 2006년 5월 현재 생명보험 가입률이 89.2%로 나타났다. 가구당 보험료 지출액은 월 평균 36만8천원, 연 평균 441만원으로 가구 소득의 12.2%에 해당한다. 2004년에 국민들은 생명보험료를 60조원이나 부담했다. 생명보험회사에 47조원, 우체국과 농협공제에 13조원을 납부했다. 반면 수령한 보험금은 2004년에 42조원이었다. 연금보험 등의 지급만기가 도래하지 않은 경우가 있기 때문에 그렇기도 하겠지만 보험료 부담에 비해 지급받는 보험금은 너무 적다. 보험료와 보험금의 차액은 설계사들의 소득과 회사의 높은 경영실적의 바탕이 된다. 생명보험 설계사들이 2006년 3월 현재 12만여명으로 이들이 연간 올리는 소득만도 5조원 가깝다. 삼성, 대한, 교보의 3대 생명보험사가 적립한 책임준비금이 134조원으로 전체의 75%를 차지할 정도로 독과점이 심하다. 생보사의 상장이 가시화되면서 삼성생명의 주가는 현재 60만원을 호가한다. 우리의 불안한 미래를 소수의 재벌 보험사에게 맡기고 있는 것이다.

이러한 상황을 바꾸어서 국민들이 무리한 장래 대비를 하지 않고 자신의 소득을 소비할 수 있도록 하기 위해서는 과도한 양극화와 사회복지체제를 확충해야 한다. 비정규직의 정규직 전환 확대, 소득재분배 정책 강화를 통해서 저소득층의 소비 위축을 반전시켜야 한다.

공공성 담론이 공공노조 관련 직장인들의 기득권 또는 일자리 고수라는 특정 이익을 위한 명분이라는 비판이 있지만 이에 동의하지 않는다. 고용과 임금의 하향평준화가 아니라 상향 안정을 추구해야 한다. 공공관련 노조들이 공공성을 추구한다고 한다면 노동자로서의 계층성과 시민 일반의 공공이익 추구를 핵으로 하는 공공성은 조화를 이루어야 하고 또 이룰 수 있다.

4. ‘국가의 공공성’이 왜 문제되나?

민간부문은 효율적이고 비용을 줄이고, 소비자가 원하는 것을 생산하도록 이윤동기에 의해 움직인다. 시장성이 지배적인 사업은 민간부문이 담당하는 것이 적절하다.

그러나 공공성이 지배적인 사업은 공공부문이 맡아서 하는 것이 적절하다. 민간부문의 공공성을 강화하는 역할도 결국 정부에서 해야 한다.

공공기관의 운영 책임자들은 선거에서 선출되거나 당선된 누군가에 의해서 임명된다. 현재 한국의 정당은 보스의 지배 하에 있어서 공직자 후보 선출과정이 비민주적으로 되어 있다. 선거제도도 유권자의 뜻을 제대로 반영하지 못하는 구조로 되어 있어 유권자들의 투표율이 낮다.

공직자 후보를 선출하는 정당의 민주적 운영의 필요성과 선거에서 민의가 정확하게 반영되도록 정당과 정치의 공공성을 높이는 것이 중요한 과제가 되었다.

5. 공공성 확대의 정당성

(1) 공공 사회서비스는 기본적으로 공공부문에 의해 수행되어야 한다. PPP(Private Public Partnership)은 문제이다. 시민사회는 계층적 이해관계를 반영하기 때문에 공공성을 완전히 담보하기 어렵다. 시민사회는 공공부문의 의사결정과 효율성에 대해 감시 역할을 해야 한다.

(2) 공공성은 산업경쟁력을 저해하지 않는다. 한국의 현재 경제발전단계로 볼 때, 요소투입 위주의 양적 성장론은 이미 한계에 봉착한 것으로 보인다. 한국경제의 주객관적 조건으로 볼 때, 인적 자본의 강화와 기술혁신의 촉진이 질적인 성장잠재력의 핵심적 요인이 될 수 있다. 최근 미국 브루킹스 연구소가 발표한 ｢해밀턴 프로젝트｣도 지적하고 있듯이 다수 국민의 경제 불안정 심화는 투자위험을 기피하도록 해 투자를 위축시키고 성장을 저해한다. 한국경제의 미래를 걱정하며 새로운 성장 동력을 키워야 한다는 요구가 높다.

새로운 성장 동력은 대학교육의 질을 높이고 기초연구를 강화하는 데서 나올 수밖에 없다. 한국은행의 계간지 ‘경제분석’ 최근호에 실린 ‘기초연구와 응용개발연구 투자의 최적구조에 관한 연구’에 따르면, 기술수준이 선진국 수준에 접근해 감에 따라 기초연구 투자가 성장을 유발하는 효과는 커지는 반면 개발연구투자의 중요성은 상대적으로 감소한다. 한국도 이제는 기술도입보다는 기술혁신을 위한 투자를 늘려야 장기적으로 성장률을 높일 수 있다는 것이다. 분석결과에 의하면 교수-학생 비율이 1% 개선될 때 연구개발의 생산성이 0.95% 증가하게 된다. 예컨대 교수 1인당 학생 수를 27.8명에서 25명으로 낮추면, 최초의 장기 성장률이 4%였다면 4.42%로 개선된다.

그러나 과도한 대학생 수가 이러한 기술창출능력을 저해한다. 대학생 수는 2005년 326만6,000여명이고, 고교 졸업생의 대학진학률은 1975년 25.8%, 95년 51.4%에서 2005년에는 82.1%로 뛰어올랐다. 과다한 대학생 수는 대학교육 여건을 악화시킨다. 1970년 18.8명이던 교수 1인당 학생 수가 2005년에는 32.2명으로 증가했다. 겸임 및 초빙교수를 포함하더라도 28.2명이다. 초ㆍ중ㆍ고교 교원 1인당 학생 수(초등학교 25.1명, 중학교 19.4명, 고교 15.1명)보다 높다. 2003년 기준 OECD 회원국 평균 14.9명에 비해서는 2배가량 되는 수치이다. 이런 상태로는 창의력을 키울 토론식 수업은 불가능하고, 미래의 성장 동력을 확보할 수 없다.

이렇게 대학진학률이 크게 높아지는 이유는 학력별, 직종별, 종사상 지위별 양극화가 심화되었기 때문이다. 외환위기 이후 심화되는 양극화를 겪으면서 우리 국민들은 노동조합의 힘이나 정부의 노력으로 정규직과 비정규직간 임금격차를 축소하거나 재분배를 통해 사회 저변에 있는 사람들의 지위를 개선할 수 있다는 희망과 기대를 접었다. 대신 각개 약진으로 대학을 나와 사회적 사다리를 타고 올라갈 수밖에 없다고 생각한다. 이것이 대학진학률의 급격한 상승과 사교육비의 과중한 지출로 나타난 것이다. 2004년 사교육비는 국내 8조원, 국외유학 및 연수경비 등 국외 사교육비 8조원을 합쳐 16조원이 넘는 것으로 추산됐다. 최근 교육부 국정감사 자료에 따르면 전국 입시ㆍ보습학원은 2001년말 1만3,708곳에서 올해 6월 말 현재 2만7,724곳으로 5년 전보다 무려 1만4,016개가 늘어났다. 참고로 독일의 대학생 수는 대학교와 전문대학을 합쳐 현재 190만명 정도로, 해당 연령층에서 30%를 차지할 뿐이다. 3분의 2가 실업계 학교로 가는 이유는 직종별로 생애임금이 같고 교육, 의료, 주거 등의 두터운 사회보장이 되어 있기 때문이다. 이러니 굳이 대학을 갈 필요성을 느끼지 않는 것이다.

성장 동력을 키우기 위해서는 학력별, 직종별 보수격차를 획기적으로 줄이는 등 양극화의 완화 및 해소 노력이 필요하다. 한미FTA는 양극화를 심화시켜 성장 동력을 저해할 뿐이다.

한국경제는 현재 분배의 개선을 통한 성장을 추구해야 할 상황이다. 분배의 개선은 공급측면에서 인적 자본의 형성을 통하여 근로자들의 생산성을 높일 수 있다. 국가가 사회복지 프로그램을 통하여 건강과 교육수준을 높이면 노동자의 생산성을 높여 사회전체가 이득을 보게 된다. 기업을 경영하는 자본가들도 높아진 생산성과 직접 지불임금 부담이 낮아지는 혜택을 본다. 그리고 분배의 개선은 수요의 면에서는 소비의 안정과 증대를 통하여 경제안정에 기여한다. 또한 분배의 개선은 정치사회적으로는 파업과 자살 등 사회적 불안을 감소시키고 이것은 유리한 투자 환경을 조성한다.

(3) 공공성 확대 전략: 복지선진국과 후진국의 차이는 주로 사회보험을 얼마나 공적으로 제공하느냐에 달려 있다. 2002년 현재 GDP 대비 국민부담률(사회보장 기여금까지 포함)은 24.4%로 OECD 평균인 36.3%에 미치지 못하고 멕시코를 제외하면 최하위이다. 낮은 국민부담률은 낮은 수준의 사회복지를 의미한다.

<표 2> 2002年 OECD 회원국 조세 및 사회보장기여금 부담률

순위	국 가 명	조세부담률(A)	국민부담률(B)	사회보장기여금비중(B-A)	개인소득세/GDP	법인소득세/GDP	소비세 /GDP	재산세 /GDP
1	덴마크	47.2	48.9	1.7	26.0	2.9	16.2	1.7
2	스웨덴	36.6	50.2	13.6	15.3	2.4	13.3	1.6
5	아이슬란드	35.0	38.1	3.1	14.7	1.1	15.3	2.8
3	뉴질랜드	34.9	34.9	0	14.3	4.2	12.3	1.8
4	핀란드	33.7	45.9	12.2	14.3	4.3	13.9	1.1
10	노르웨이	33.6	43.5	9.9	10.8	8.2	13.6	1.0
7	벨기에	31.7	46.4	14.7	14.7	3.5	11.4	1.5
11	호주	31.5	31.5	0	12.1	5.3	9.5	2.8
9	룩셈부르크	30.6	41.8	11.2	6.8	8.6	11.7	3.4
12	이태리	30.1	42.6	12.5	10.9	3.2	11.4	2.2
8	영국	29.7	35.8	6.1	10.6	2.9	11.7	4.3
14	오스트리아	29.4	44.0	14.6	10.0	2.3	12.4	0.6
6	캐나다	28.7	33.9	5.2	11.9	3.4	8.9	3.3
13	프랑스	27.7	44.0	16.3	7.6	2.9	11.2	3.3
19	헝가리	26.7	38.3	11.6	7.8	2.4	14.3	0.7
20	네덜란드	25.3	39.2	13.9	7.2	3.5	12.1	2.1
15	터키	24.9	31.1	6.2	5.5	2.2	14.6	0.9
18	포르투갈	24.7	33.9	9.2	6.0	3.6	13.9	1.1
17	그리스	24.1	35.9	11.8	5.0	3.8	13.4	1.7
16	아일랜드	24.1	28.4	4.3	7.4	3.7	11.2	1.5
20	폴란드	23.1	32.6	9.5	7.5	2.0	12.0	1.4
24	스페인	23.0	35.8	12.8	6.9	3.2	10.2	2.4
22	스위스	22.5	30.3	7.8	10.4	2.7	6.9	2.6
25	체코	22.0	39.3	17.3	5.0	4.6	11.7	0.6
23	독일	21.5	36.0	14.5	9.0	1.0	10.5	0.8
26	한국	19.8	24.4	4.6	3.1	3.1	9.5	3.1
26	미국	19.6	26.4	6.8	10.0	1.8	4.6	3.2
28	슬로바키아	18.8	33.1	14.3	3.4	2.7	11.3	0.5
29	일본	15.9	25.8	9.9	4.7	3.1	5.2	2.8
30	멕시코	14.8	18.1	3.3	-	-	8.9	0.3
OECD 회원국 평균		27.0	36.3	9.3	9.8	3.4	11.4	1.9
EU 15개국		29.2	40.6	11.4	10.8	3.4	12.3	1.9

주: 조세부담률 = 조세(국세 + 지방세) / GDP

국민부담률 = (조세 + 사회보장기여금) / GDP

사회보장 기여금 = 고용보험 + 산재보험 + 국민연금기여금 + 보훈기금 + 사립학교교원 연금기             금 +  군인 연금기금 + 공무원 연금기금 + 건강보험

자료: OECD Revenue Statistics 2003. 조세연구원 조세통계자료시스템에서 인용.

재정 규모를 현재의 GDP의 25% 수준에서 일단 OECD 평균인 36%까지 점차적으로 올리는 것을 목표로 해야 한다. 노동자의 경우에도 고소득층은 추가적인 조세 부담을 감수해야 할 것이다. 민주노동당이 제기한 부유세만으로는 복지개정 수요를 충당할 수 없으므로 빈곤층을 위한 사회복지세의 도입도 필요하다. 그러나 중산층을 위한 사회복지 재정은 세금보다는 사회보장기여금으로 조달하는 것이 더 적절하다. OECD 국가의 2002년 현재 조세부담률(조세/GDP)은 27.0%, 국민부담률(조세+사회보장기여금/GDP)은 36.3%로 GDP 대비 사회보장기여금 비중이 9.3%에 이르는데 한국은 조세부담률 19.8%, 국민부담률 24.4%로 사회보장기여금 비중이 4.6%에 불과했다. 사적 보험의 상당 부분을 공적 사회보장체제로 전환하는 것은 효율성을 높일 수 있고, 미래가 불안한 국민들의 지지를 얻을 수 있을 것이다.

2005년말 현재 국가채무는 248.0조원으로 국가채무 중 융자금 회수, 자산 매각 등으로 자체상환이 가능한 금융성 채무는 전체의 59.3%인 147.1조원(GDP 대비 18.2%)이고, 조세 등 국민 부담으로 상환해야 할 적자성 채무는 전체의 40.7%인 100.9조원(GDP 대비 12.5%)이다. 국가채무는 GDP 대비 30.7%(IMF 기준임, OECD 기준으로는 20.3%)로 OECD평균 76.9%나 Mastricht 국가채무 기준 GDP 대비 60%에 비해 상대적으로 양호한 수준이다. 특히, 우리나라는 OECD 30개 국가 중 5번째로 낮은 국가채무 보유국(OECD, Economic Outlook, 2005. 12)이다.

따라서 이렇게 재정적자 상태가 양호하다면 정부는 적자 확대를 감수하고서라도 고등교육 분야에 과감하게 투자를 확대하고 사회복지를 확충하여 경기를 활성화시키고 성장 동력도 육성하는 정책을 추진해야 한다. 늘어나는 적자에 대해서는 복지재정 수혜자의 정치적 지지를 바탕으로 조세개혁과 사회보장기여금 확대를 통해서 시간을 두고 대처할 수 있다. 양극화 문제를 해결하는 것은 성장을 촉진하는 것만으로는 부족하고 재분배정책이 불가피하다.

6. 지구화는 공공성을 위협

지구화는 공공성을 위협하므로 강하게 규제해야 한다. 상품무역의 자유화를 넘어서서 자본의 자유화가 진전되는 것은 문제이다.

외환거래세와 가변예치의무금제를 도입해서 외환시장의 불안정을 예방해야 한다. 외환거래액의 0.1%에서 0.5%의 비교적 저율의 거래세를 부과하는 외환거래세를 도입할 필요가 있다. 거래세의 일종인 토빈세를 도입한다고 모든 외환이 빠져 나갈 것이라는 주장은 타당하지 않다. 토빈세는 최소한 주요한 국제외환시장이 존재하고 있는 주요국가 등이 찬성하여야 그 목적이 달성되기 때문에 국제적 도입 노력이 중요하다. 외국계 단기자금의 유입규제에 초점을 두는 가변예치의무금제(VDR)의 도입이 요구된다. VDR은 무이자나 저리로 일정기간 동안 예치하게 하는 단기자본 유입규제 조처이다. 2003년 10월 타이 중앙은행은 금융기관들이 만기가 최소 6개월이 넘는 경우를 빼고 모든 비거주자에의 경상 및 저축 계정에 대한 이자 지급을 금지하는 VDR을 도입했다.

2006년 2월에 개시가 선언된 한미 FTA협상은 극히 비민주적으로 이루어지고 있다. 대외 경제협력에 대한 참여정부의 애초 입장은 한일 FTA, 한중 FTA을 통해 동북아 인근국가와의 통상관계를 강화하겠다는 구상이었다. 유럽연합이나 북미자유무역(NAFTA)과 유사한 지역경제협력체제였던 셈이다. 그런데 한․미 FTA를 이렇게 앞당겨 추진하는 정부의 입장은 한국경제가 제조업 분야에서 중국의 추격을 받고 있으므로, 서비스시장 개방으로 강한 경쟁력을 가진 미국 서비스산업자본을 끌어 들여 경쟁을 격화시킴으로써 한국 서비스업의 경쟁력을 키운 후 중국시장에 진출하겠다는 것이다. 미국의 입장은 중국을 견제하기 위해서 한국을 하위 파트너로 육성하겠다는 것이다. 한미 FTA는 미국이 한국 서비스 시장을 요리하고 또한 한국에 교두보를 마련하여 중국시장을 진출할 기회를 확보하려는 것이 핵심이다. 한․미 FTA는 한국경제에 큰 혼란과 위협을 초래하게 될 것이다. 관세철폐에 다른 경제적 효과는 크지 않고 무역수지는 오히려 악화될 전망이다. 단기적으로 고용이 감소할 수 있다.

따라서 협상체결 시도를 중단하는 것이 옳다. WTO/DDA 협상을 통해 개도국과 연대해나가야 한다. 그리고 한․중 FTA, 한․일 FTA 등 인근 국가와의 경제협력을 강화한 후 한․미 FTA 체결을 검토해야 할 것이다. 물론 어느 나라와 FTA를 체결한다 해도 농업과 서비스산업 무역 및 투자의 자유화는 예외로 하거나 보호를 유지하면서 추진하는 것이 타당하다. 또한 민주노동당이 여러 사회단체와 공동으로 발의하고 제출한 “통상절차법”을 제정하고 “무역조정지원법”을 개정하여 국민들이 충분한 정보를 제공받고 참여하는 속에서 협상을 진행해야 할 것이다.

7. 공공성 추구의 주체와 그 형성 전략

노골적인 적자생존 질서를 구축하고 사회적 안전망을 약화, 해체시키는 신자유주의의 광풍에 직면하여 사람들은 '생존의 공포와 소외'에 대한 두려움에 떤다. 대다수 사람들은 연대를 통한 모든 국민의 존엄성 보장이라는 미래의 희망을 포기하고 적자생존의 강퍅한 삶이라는 현재에 순응한다. 이에 하층 계급인데도 불구하고 보수적인 정치의식을 가지는 ‘존재와 의식의 괴리’ 상황이 끊임없이 연출되고 시민사회의 보수화가 급격하게 진전된다. 생명보험협회 조사에 의하면 민영생명보험 가입가구(1,713가구) 중 ‘의료비 보장’, ‘만일의 경우 가족 생활보장’, ‘소득상실 대비’등 “각종 위험에 대한 보장”을 목적으로 생명보험에 가입하는 가구가 증가하고, “저축목적”은 점차 감소(‘03년 18.1%→‘06년 14.5%)하고 있다. 상대적으로 젊은 층인 20~30대의 경우 상대적으로 가입의향이 높고 상승폭이 컸는데, 이는 생보사 입장에서 볼 때 잠재 고객층이 확대될 가능성이 많다는 점에서 긍정적 요인이지만 공공성 확충을 위해서는 부정적이다.

기층계급의 의식 보수화에는 성장과 함께 분배를 강조하겠다는 공약으로 집권했지만 약속을 지키지 못한 노무현 대통령과 열린우리당에 대한 실망도 작용했다. 민주노동당은 정치적 힘이 아직 미약하고 양극화 해소를 위한 눈에 띄는 실천을 보여주지 못함으로써 대중들에게 대안으로 받아들여지지 못했다. 설상가상으로 지배세력에 의한 노동의 배제와 운동의 위기가 가속화되면서 진보에 대한 신뢰의 형성은 더욱 어려워지고 있다. 민주노동당을 비롯한 진보세력이 분배의 개선 등 국민의 관심이 큰 경제, 삶의 현실에 대한 정책대안을 제시하고 실천하는데 큰 한계를 보인 것이 문제이다. 지난 9월초 경향신문과 한국사회여론연구소가 386 출신 각계 전문가 100명을 대상으로 조사한 결과, 한국사회의 진보와 보수의 기준은 ‘성장과 분배에 대한 인식’이 되어야 한다는 주장이 65%로 압도적이었다.

공공성 추구의 주체 또는 담지 집단은 사회보장 확충과 이를 위한 조세 및 사회보장 기여금 징수 확대 등의 정책이 민주노동당이 중심이 되어 정책적 의제가 되어 국회에서 논의되고 법제화되는 과정을 밟아야 한다. 가시적 행동을 보여야 하는 것이다. 이를 촉진하기 위해 전략적으로 현재 중산층이라고 할 수 있는 조직노동자들이 사회보장 기여금을 더 많이 납부하겠다는 운동을 펴야 한다. 미국 경제학자 안와르 사이키 교수의 논문 “누가 복지국가의 비용을 지불하는가”(2003년)에 의하면 노동자계급의 입장에서 볼 때 복지지출의 수혜자인 자신들이 세금이나 사회보장 분담금 형태로 부담을 했으며 부담과 수혜의 차이인 순사회임금은 겨우 3~5%에 불과했다. 대표적인 복지국가 스웨덴에서도 순사회적 임금은 호황기에는 제로 수준이었고 1980년대의 경기침체기에 3% 대로 올라갔다.

사회보장기여금의 확대에 바탕을 둔 공적 사회보장은 소득재분배 효과가 높은 긍정적 측면 이외에 사보험에 의한 개별적 대비보다 훨씬 효율적임을 중산층에게 설득력 있게 제기하는 것이 중요하다. 보험모집인도, 사기업의 높은 이윤도 필요 없기 때문이다. 실제로 사적 의료보험 체제를 택하고 있는 미국의 경우 GDP 대비 의료비 지출은 2003년에 15%로 다른 OECD 국가들의 10% 내외에 비해 높았지만 평균수명은 77.2세로 다른 OECD국가들의 80세 내외보다 낮았다.

이를 구체화하는 것으로 민주노동당 진보정치연구소는 최근 보고서, ｢소득 임금 측면에서 노동계급 연대전략의 모색｣을 발표했다. <모색>은 민주노동당과 노동운동이 “한국 사회의 새로운 출발을 위한 사회의 약속”을 추진할 것을 제안한다. ‘사회의 약속’의 내용은 한 마디로 전 사회적인 공평 과세를 통해 복지국가로 나아가자는 것이며, 그것을 노동운동이 앞장서서 주장하자는 것이다.

- 이를 위해서 우선 노동운동은 조합원 전체의 토론을 통해 소득세와 사회복지 기여금의 추가 부담을 결의한다.

- 그리고 이러한 결의를 바탕으로 자본과 부유층이 전반적인 증세를 받아들일 것을 요구한다.

- 또한 자영업자에 대해서는 공평 과세를 설득한다.

- 마지막으로, 국가에 대해서는 재정 확대분을 전적으로 복지 확대와 공공부문 일자리 창출에 투입할 것을 요구한다.

<모색>은 민주노동당이 노동운동에 이러한 실천 방안을 제안·설득할 것을 주문한다. 이를 통해 복지국가의 물적 토대로서 재정을 확보할 뿐만 아니라 그 의식적 토대로서 사회 연대 정신을 구축하자고 주장한다.

<모색>은 또한 ‘사회의 약속’의 보조 수단으로서 “한국 사회의 새로운 출발을 위한 노동의 약속”을 제안한다. ‘노동의 약속’의 주 내용은 산별 노조를 중심으로 동일 산업 내 노동자간 임금 격차를 해소할 방안으로 ‘임금 연대전략’의 한국적 모델을 만들자는 것이다. <모색>은 주로 스웨덴과 노르웨이의 연대임금정책을 참고하여 복수의 안을 제시하고 있다.