<제 49회 참여사회포럼>

『사회 양극화와 시민사회의 대안전략』

“사회서비스의 공공성 확보와

사회적일자리 창출 방안”

▣ 일시 : 2005년 10월 27일(목) 오후 2시 ~ 5시

▣ 장소 : 참여연대 2층 강당

O 발제 : 홍경준(성균관대 사회복지학과 교수)

O 사회 : 박영선(참여연대 사무처장)

O 토론 : 손치훈(한국자활후견기관협회 자활정보센터 국장)

김혜원(한국노동연구원 연구위원)

김유정(노동부 고용전략팀 사무관)

이은애(실업극복국민재단 기획개발팀장)

[발제문]

사회서비스 부문의 확충, 왜 필요한가?

; 한국 복지체제의 특성과 관련하여

홍경준(성균관대 부교수, 사회복지학 zookie@skku.edu)

I. 문제제기

노동시장의 양극화 경향에 대한 대응의 필요성

외환위기 이후 우리사회의 경제 양극화 경향에 따라 노동시장에서의 양극화는 매우 빠르게 진행되어 왔음.

노동시장의 양극화를 해소하기 위해서는 ‘괜찮은 일자리(decent job)’의 창출이 필요함.

한국 복지체제의 전환 필요성

‘낙후된 국가-성장한 시장-선택된 공동체’로 특징 지워지는 한국의 복지체제는 1990년대 중반 이후 민주주의의 공고화와 세계화의 확산이라는 흐름 속에서 일정정도 변화하였음.

하지만 한국 복지체제의  변화양상은 변화한 측면과 변화하지 않은 측면을 복합적으로 가지고 있고, 체제의 전환을 달성한 수준으로 평가되지는 않음.

사회서비스 부문의 확충은 괜찮은 일자리의 창출전략이며, 한국 복지체제의 전환을 위해 요구되는 과제임.

사회서비스 부문은 건강과 교육, 그리고 일련의 돌봄 노동들(care-giving activities)을 포함하는 서비스 영역으로 생산서비스, 유통서비스, 개인서비스와 함께 서비스 산업의 영역을 구성함.

국제 표준산업분류표(ISIC-Rev.3)의 범주 M(교육), 범주 N(보건 및 사회사업), 범주 O(지역사회, 대인 서비스)로 정의될 수 있음.

II. 노동시장의 양극화 경향과 문제점

업종별, 규모별 생산성 격차의 확대

1990년대 후반 이후 제조업 부문은 빠른 생산성 증가를 경험하고 있으나, 서비스업의 경우 전반적으로 생산성이 정체되어 있음.

사업체 규모별 생산성 격차도 상당히 커서, 2001년 현재 250인 이상 사업체의 생산성을 100으로 할 때, 50인 이상 249인 사업체의 생산성은 55, 10~49인인 사업체의 생산성은 36, 1~9인 사업체의 생산성은 31에 불과함(통계청, 2001).

일자리 양극화 경향의 심화와 부문간 임금격차의 확대

일자리의 구조 또한 중간 일자리가 사라지고, 하위 및 상위 일자리가 증가하는 뚜렷한 U자 형태의 양극화 현상이 나타나고 있음(전병유, 2005).

정규직과 비정규적, 대기업과 중소기업, 제조업과 서비스업간 임금격차 또한 지속적으로 확대되어가고 있음,

한국의 노동시장에는 경제성장률 대비 일자리 증가율이 둔화되는 ‘고용 없는 성장(jobless owth)’의 가시화가 뚜렷해지고 있는 것으로 평가됨(김석진․양희승, 2004).

제조업의 구조 변화와 생산성 향상에 따른 기업의 노동수요 감소와 같은 경제 및 산업구조의 변화, ‘높은 정규직 고용 보호와 대기업 노동조합 중심의 집단 이기주의’와 같은 노동시장의 경직성 등이 이와 관련하여 지적되고 있음.

‘고용 없는 성장’의 원인에 대한 진단은 다양하지만, ‘괜찮은 일자리’의 창출이 우리사회의 핵심적 과제라는 데에는 별다른 이견이 없음.

사회보험 사각지대의 문제

근로자의 사회보험 적용비율은 평균적으로 60%를 넘지 못하고 있으며(경활부가조사 원자료, 2003년 8월), 국민기초생활보장제도로부터 보호받지 못하는 절대빈곤층도 전체 절대빈곤층의 절반 가까이 되는 것으로 평가됨.

사회안전망의 확충에도 불구하고 이처럼 사각지대가 광범위하게 남아있는 데에는 서비스 전달체계의 미비나 보험료 징수체계의 결함과 같은 행정적 차원의 문제가 있음.

하지만, 보다 더 중요한 것은 높은 임시일용 근로자 및 자영업자의 비중이 사회보장의 사각지대를 해소하는데 커다란 장애가 된다는 점임.

일찍이 Beveridge가 언급했듯이 고용의 확대와 안정성은 사회보장제도의 발전을 위한 전제조건임이 한국에서도 다시금 확인되고 있음.

결국, 현 시점에서 시급히 요구되는 ‘괜찮은 일자리’의 창출은 사회보장의 사각지대를 해소하기 위해서도 절대적으로 필요하다고 할 수 있음.

III. 한국 복지체제의 전환 필요성

1. 한국 복지체제의 과거

1990년대 중반까지 한국 복지체제는 ‘낙후된 국가-성장한 시장-선택된 공동체‘로 요약될 수 있었음(홍경준, 1999). 즉, 사회복지에 대한 국가부문의 기여는 상대적으로 작고, 시장부문의 기여는 확대되어 왔으며, 공동체 부문은 선택되어 존속해옴.

국가복지의 부문은 상당히 낙후된 편이었고, 이는 국가복지의 지출규모나 주요제도의 도입 시기와 내용 등 여러 지표들을 통해서 쉽게 확인됨.

한편, 한국의 시장부문은 국가부문의 상대적 낙후성과 결합하여 빠른 기간동안 급속하게 발전해왔음. 특히 기업에 의해 제공되는 기업복지는 1980년대 중반 이후에 심화된 조직 내적, 외적 압력에 대응하는 과정에서 그 내용과 범위를 빠르게 확대해왔음.

가족을 비롯하여 연줄망으로 엮어진 공동체가 혈연, 지연 등을 매개로 제공하는 연복지(relation-based welfare)는 의문화화(擬文化化; culturalization)되어 사회성원들의 복지욕구에 대응하는 중요한 제도로 활용되어 왔음.

의문화화는 어떤 특성들에 대해 그것이 문화를 구성하는 것이라고 정의하고 정통성을 부여하는 노력의 과정들, 즉 어떤 사물이나 행위를 그 문화의 일부라고 주장하고 그렇게 만들어가는 행위를 지칭한다. 이에 대해서는 한경구(1995)를 참조하라.

한국의 경우 60세 이상의 노인가구의 총소득액 중 가족간 이전소득이 차지하는 비중이 다른 어떤 국가들보다 큼.

1996년의 경우 하위 20%의 노인가구는 총소득의 32.96%를 요소 소득을 통해, 8.57%를 사회보장 급여 등의 공적이전 소득을 통해 획득하는데 비해, 총소득의 절반이 넘는 58.47%를 가족간 사적이전 소득을 통해 충당함.

공적 연금의 수급이 아직 본격적으로 시작되지 않았다는 점이 이러한 현상과 밀접한 관련을 가질 수 있음. 하지만, 국가복지의 발전이 연복지의 약화에 미치는 효과는 국가에 따라, 또한 소득계층에 따라 차이를 가짐.

외환위기 이후 한국에서는 연복지의 비중변화 추이가 소득계층에 따라 상이하게 나타나는 것으로 분석됨.

<표 1>  노인가구1)의 소득액 및 소득원천별 구성의 변화 (단위 : 비율)

주 :  1) 노인가구는 60세 이상의 노인으로만 구성된 가구를 말함.

자료 : 통계청, 가구소비실태조사, 1996년, 2000년.

	1996년		2000년
	하위 20%	상위 20%	하위 20%	상위 20%
요소 소득	32.96	94.04	40.21	88.22
사적 이전 소득	58.47	2.33	42.77	5.20
공적 이전 소득	8.57	3.62	17.02	6.58

연복지는 복지와 관련된 행위자들의 선택을 두 가지 차원에서 제약함.

복지의 탈정치화

연복지의 상징적 원조기능은 시민들이 복지요구를 국가에 집중시키는 것을 억제함과 동시에, 계급적 균열구조에 따른 정치적 동원을 방해함으로서 복지정치의 작동을 막는 데에도 기여함.

서유럽의 복지국가들은 국가복지의 형태나 지출규모 등 내적 다양함에도 불구하고 정치영역에 복지를 둘러싼 다양한 이해의 표출과 타협의 기제, 즉 복지정치가 뚜렷하게 제도화되어 있음. 그리고 그것은 계급적 이해관계의 지형에 따른 계급정당들의 존재에 의해 뒷받침됨.

유럽의 경우 여러 가지의 사회적 균열구조(cleavage structure) 중에서 노자간의 균열구조는 가장 중요한 것이었음.

그리고 다른 균열구조와의 중첩이 비교적 적은 국가들의 경우, 이 균열구조는 확연히 구별되는 계급정당을 창출하는 바탕이 되었을 뿐 아니라, 복지동맹 창출의 중요한 세력을 형성했음. 동시에 일단 형성된 복지제도는 그것을 통해 이익을 얻는 복지동맹의 역량강화에 결정적인 영향을 미쳤음.

하지만 한국은 1960년대 이후의 급격한 산업화에 따라 노-자간의 균열구조가 핵심적인 것으로 등장했음에도 불구하고, 노동계급의 정치적 동원은 지속적으로 억제되었음.

1980년대 후반부터 진행된 민주주의로의 체제이행은 오랫동안 은폐되어 있던 노-자간의 균열구조를 한꺼번에 드러내면서, 한국사회 역시 자본주의적 시장체제가 생성하는 거대한 영향으로부터 벗어날 수 없음을 보여주었음.

그럼에도 불구하고, 노-자간의 균열구조는 정치적 동원의 주요변수가 아니었음. 정치적 동원과 관련된 핵심적인 변수는 바로 지배 엘리트 집단에 의해 증폭된 지역주의였고, 이것은 연줄망에 제약된 시민들의 행위와 쉽게 결합될 수 있었음.

시민의 정치적 동원이 지역주의를 매개로 이루어질 때, 복지는 핵심적인 쟁점으로 의제화될 수는 없음.

정치적 지지시장에서 소비자들을 유인할 수 있는 지역주의와 같은 손쉽게 만들 수 있는 상품들이 존재하는 한 정당들이 복지정책과 같이 보다 정교하고, 손이 많이 가는 상품들을 제조할 이유가 없기 때문음.

이에 더해, 시민들의 복지요구는 대부분이 가족을 비롯한 공동체에 맡겨졌기 때문에 심각하게 제기된 적도 거의 없었음. 비록 상징적인 차원일지라도 복지요구에 대한 대안적 대응기제가 제도화되어 있을 경우, 복지에 대한 행위자들의 요구는 거기에 제약될 수밖에 없음.

연복지의 선택

국가주도의 급속한 산업화를 경험하면서, 한국의 정책결정구조는 경제성장을 촉진하고, 지지하는 방향으로 재구조화되었음.

기획형 정책조정망으로 표현되는 이러한 정책결정구조는 국가조직의 분화를 억제함으로서, 효율적인 정책결정을 가능케 함.

기획형 정책조정망에서는 조정권과 통괄권을 위입받은 관료조직이 필요한데, 한국에서 그것은 지금은 사라진 경제기획원(재정경제원)이었음.

안보와 관련된 국가정책을 제외한다면, 거의 모든 국가정책은 이 조직의 조정과 통괄을 통해 입안되었고, 결국 한국의 정책결정구조에서 재정경제원은 중요한 비토 지점(veto point)이었다고 할 수 있음.

재정경제원은 조정자적 역할의 정당성을 지속적인 경제성장에서 찾았기에 그에 배치되는 정책제안이 현실화되는 것은 거의 불가능했음.

행정고시를 통한 전문 관료의 지속적 충원과 중앙행정부서 내 조직문화의 확산에 따라 복지부 관료들의 사고와 행위양식 역시 경제성장 지향적인 논리로 수렴되어갔음. 이러한 제약 조건하에서 복지정책은 국가의 책임을 최소화하는 방향으로, 즉 연복지를 선택하는 방향으로 향할 수밖에 없었음.

복지정책의 정향이 그러한 방향으로 작동되기 시작하면, 그것은 관료들에 의해 지속적으로 재생산됨.

제기되는 이슈에 대한 정책제안은 항상 새롭게 발명되기보다는 이전에 제시되었던 정책들에 제약되기 때문임. 헤클로(Heclo, 1974)에 의해 정치적 학습(political learning)으로 개념화된 관료들의 이러한 행위양식은 한 국가의 복지정책의 성격과 발달의 방향을 결정짓는 중요한 변수임.

결국, 연복지는 연줄망의 지속과 한국의 정책결정구조, 그리고 거기에 제약된 관료들의 정치적 학습과정을 통해 지속적으로 선택되어 왔음.

2. 한국 복지체제의 현재

‘낙후된 국가-성장한 시장-선택된 공동체‘로 특징 지워지는 한국의 복지체제는 수출 지향적 저임금 생산체제 및 권위주의적 정치체제에 조응함. 하지만, 1990년대 중반 이후 한국복지체제는 변화를 성취하였음.

변화의 요인

시민사회의 활성화

민주화 이후 나타난 한국 시민사회의 특징적 양상은 시민사회의 자율성이 증가함과 동시에 그 활동범위가 확대되었다는 점임(임혁백, 2000).

이러한 시민단체들의 일부는 사회복지 정책의 발전에 이해관계를 가지는 친복지 집단(pro welfare group)으로 자리매김하면서 사회복지 정책의 변화를 꾀하는 노력을 조직적으로 수행하게 됨.

1990년 중반 이후 한국복지체제의 변화는 시민단체와 노동계급을 포함한 시민사회 세력과 친복지적-개혁적 성향의 대통령이라는 행위자에 주목하여 설명될 수 있음(성경륭, 2001).

하지만 이러한 설명방식은 오랜 기간에 걸쳐 형성되고 재생산된 정책결정 구조라는 제도적 측면의 중요성을 간과하고 있음. 즉, 정책결정 구조는 행위자나 사건들의 복잡한 상호작용을 제약하는 맥락에만 머물러 있는 것이 아니라, 그것 자체가 정책 변화를 야기하는 핵심 변수임.

정책 변화는 정책결정의 고리(chain of decisions)들을 통과해야만 가능하며, 이러한 고리들에는 정책 변화의 가능성을 억제하는 비토 지점(veto point)이 존재함. 따라서 정책의 변화 가능성은 정책결정의 고리들을 따라 형성되어 있는 비토 지점의 존재여부와 위치에 따라 달라짐(Immergut, 1990).

정책결정의 고리들에서 이러한 비토 지점이 많이 존재할수록, 또한 그러한 비토 지점이 정책결정의 핵심적인 고리에 위치할수록 정책 변화의 가능성은 적어짐.

수평적 비토지점; 행정부 외부에 존재. 가령 행정부와 입법부의 연계 방식, 입법부의 양원제 여부와 다수당 출현의 용이성, 의원선출의 방식을 결정하는 선거 체계, 국가정책의 주요사안에 대한 국민투표제의 존재 여부 등

수직적 비토지점; 행정부 내부에 존재. 가령, 행정부 내부의 정책결정구조가 가지는 특성과 관련

정책결정구조의 변화

김대중 정부가 등장하면서 경제기획원(재정경제원)이러한 비토 지점의 통제력은 일시적으로 약화되었음.

1990년대 이후 시도된 몇 차례의 정부조직 개편은 비토 지점의 통제력을 분산시키는 결과를 낳았음. 특히 김대중 정부에서는 기획예산업무와 재정업무를 분리하는 행정개혁이 시도되었고, 이러한 조직개편은 기획형 정책 조정망의 분화를 초래하여 비토지점의 통제력을 완화시키는 결과를 초래했음.

외환위기 또한 비토 지점의 통제력을 약화시켰음. 경제기획원(재정경제원)의 탓만으로 돌릴 수 있는 사안은 아니었지만, 외환위기 이후 진행된 문책과 책임추궁은 한동안 비토 지점의 통제력과 정당성을 약화시키기에는 충분했음.

결국 경직된 한국의 정책결정 구조에서 오랫동안 닫혀 있던 비토 지점이 여러 가지 상황적 요인 때문에 잠시 개방될 수 있었고, 시민사회 세력 등의 친복지 집단이 정책결정 구조에 침투할 수 있는 여지를 제공했음. 즉, 정책결정의 핵심적 고리에 위치하면서 친복지 집단의 영향을 억제해 왔던 비토 지점의 일시적 개방이 사회복지 정책의 변화를 초래한 핵심적 배경이었음.

이러한 점은 김영삼 정부와 김대중 정부의 정책결정 구조를 연줄망 분석방법을 통해 분석한 <그림 1>을 통해 알 수 있음.

<그림 1>에서는 1994년 고용보험법 제정의 정책결정 구조와 1999년 국민건강보험법 제, 개정의 정책결정 구조를 관련된 정책 사건(policy event)들에 대한 행위자들의 ① 관여 정도와 ② 관여 시기 ③ 관여 방식을 3점 척도로 측정하여 유클리디안 행렬로 행위자들 사이의 상이성을 계산한 후, 그 행렬을 다차원 척도로 분석한 결과임.

그림의 좌표공간에 근접 배치되어 있는 행위자들은 정책 결정 구조에서 큰 유사성을 가지고 있음을 의미하며, 동일한 집락으로 묶여진 행위자들은 정책 사건에 대해 유사한 역할을 수행했음을 의미함.

좌표공간의 한 가운데에 배치된 행위자는 다른 행위자들과의 거리를 최소화하는 방향으로 활동했음을 의미함. 따라서 그만큼 그 행위자는 정책결정 과정에서 조정자나 중개자의 역할을 수행했다고 볼 수 있음.

마찬가지의 맥락에서 좌표공간의 한 가운데가 비어있을 경우는 정책결정 과정에서 조정자나 중개자의 역할을 수행한 행위자가 없으며, 그만큼 정책결정 과정에서 이해관계의 첨예한 대립이 존재함을 의미함.

<그림 1> 한국 사회복지정책 결정 구조의 변화

고용보험법 제정의 정책결정 구조	국민건강보험법 제,개정의 정책결정 구조

고용보험법 제정의 정책결정 구조에 대한 분석결과, 정책 사건에 관여한 행위자들은 3개의 집락으로 묶일 수 있었음.

집락 1은 대통령 비서실과 노동부, 경제기획원(재경부 및 예산처)과 같은 정부의 핵심적 행위자들과 경총, 전경련 등의 사용자단체, 한국노총과 같은 노동자단체로 구성됨.

한편, 집락 2는 상공부와 상공회의소로 구성되며, 국회 및 정당은 집락 3으로 묶임. 좌표공간의 한 가운데에는 노동연구원이 배치되어 있으며, 이 행위자는 집락 1에 속하는 것으로 나타났음.

결국 고용보험법 제정과 관련하여 중심적인 역할은 집락 1에서 이루어졌으며, 여기에 속하는 행위자들은 정책결정 과정에서 행위자들의 상이한 이해관계를 조정, 중개하였던 것으로 나타났음. 국회 및 정당은 이 과정에서 주변적인 역할을 수행했다는 점도 발견되며,시민단체의 역할도 대단히 제한적이었음을 확인할 수 있음.

한편, 국민건강보험법의 제정과 이의 시행을 6개월 연기하고, 재정통합을 유예한 법 개정의 정책결정 구조를 분석한 결과를 보면, 행위자들을 4개의 집락으로 묶였음.

집락 1에는 주무부처인 복지부와 대통령 비서실, 참여연대를 비롯한 시민단체, 국회 및 연립여당인 자민련 등이 포함되어 있음. 여당인 민주당과 야당인 한나라당, 민주노총과 YMCA는 집락 2로 묶여졌고, 예산처와 재경원, 그리고 한국개발연구원은 집락 3으로 묶여졌음. 전경련, 경총 등의 사용자단체와 한국노총, 직장의보노조와 같은 이익단체는 집락 4로 묶여졌음.

국민건강보험법의 제정 및 개정의 정책결정 구조에서 흥미로운 것은 좌표공간의 한 가운데에 배치된 행위자가 발견되지 않는다는 점임. 집락 3의 왼쪽에 집락 1이 배치되어 있고, 집락 4의 오른쪽에 집락 2가 배치되어 있지만, 집락 1이나 집락 2가 좌표공간의 한 가운데에 있다고 보기는 어려움. 이는 국민건강보험법의 제정 및 개정의 정책결정 과정에서 이해관계의 대립이 상당히 치열하게 진행되었고, 이러한 이해관계를 조정하거나 중개할 행위자가 존재하지 않았음을 의미하는 것임. 참여연대와 건강연대 등 시민단체가 주무부처인 복지부나 대통령 비서실과 같은 집락에 속해있는 반면 재경부와 예산처, 그리고 그러한 부처를 지원하는 한국개발연구원이 좌표공간의 1사분면에 치우쳐 있는 집락 3에 포함된다는 점도 흥미로움.

이러한 변화와 관련하여 주목해야 할 것은 시민사회의 부각이 두드러진 정책 결정 구조(국민건강보험법의 제, 개정 과정)에서는 재경부와 예산처 등 경제부처의 역할이 그에 반비례하여 주변적이었다는 점임.

이는 정책결정의 고리들에서 결정적인 비토지점으로 기능했던 경제부처의 억제력이 김대중 정부의 시기 동안 약화되었고, 그에 따라 시민사회가 정책결정 구조에 침투할 수 있는 여지를 가지게 되었음을 의미하는 것임. 즉, 김영삼 정부의 시기와는 달리 김대중 정부 시기에는 정책결정의 핵심적 고리에 위치한 비토 지점의 일시적 개방이 발생했고, 그에 따라 사회복지 정책의 변화를 위한 시민사회의 노력은 정책결정의 고리를 통과할 수 있었다는 것임.

변화의 내용

외환위기와 정권교체 이후 나타난 사회복지 체제의 변화는 다음과 같이 요약될 수 있음.

<그림 2>에 나타나듯이 1990년 이후 국가복지에 대한 투입량은 크게 증가하였음.

특히 1998년에는 GDP 대비 11% 선으로까지 사회복지 지출 규모가 늘어났음. 그 이후 사회복지 지출 규모의 확대는 정체, 내지는 축소하는 경향을 나타내지만, 1997년 이전의 수준으로 후퇴할 가능성은 거의 없음.

민주주의 이행의 심화와 세계화의 급진적 확산 속에서 한국의 사회복지지출 규모는 하나의 전환점을 통과하였다고 평가할 수 있음.

주 1): 사회복지 지출은 ①노령현금급여 ②장애현금급여 ③산업재해 및 직업병 급여　④질병급여 ⑤노인과 장애인 복지 서비스 ⑥유족급여 ⑦가족현금급여　⑧가족복지서비스 ⑨적극적 노동시장정책  ⑩실업급여 보건 주거급여 기타급여를 모두 더한 것의 GDP 대비임.

2): 법정복지비와 법정외복지비는 30인 이상 사업체의 전체 노동비용 대비임.

자료 :  고경환 외, 한국의 사회복지지출 추계:1990~2001, 한국보건사회연구원, 2003.

노동부, 기업체노동비용조사보고서, 각년도.

<그림 2> 국가복지와 기업복지의 변화추세; 1990~2002

이러한 전환은 복지를 둘러싼 국가와 기업의 역할 재조정을 의미함.

권위주의적 산업화 과정에서 강력한 주도권을 가졌던 국가는 사회성원으로부터 제기되는 복지요구의 일부는 기업에, 또 다른 일부는 가족을 비롯한 공동체에 전가해 왔음. ‘낙후된 국가-성장한 시장-선택된 공동체‘라는 한국 사회복지체제의 특성은 이러한 과정을 통해 재생산되어왔던 것임.

그에 따라 기업이 지출하는 법정외복지비는 법정복지비보다 항상 컸음. 기업복지가 국가복지보다 큰 비중을 점하고 있었던 것임. 이처럼 법정외복지비가 법정복지비보다 큰 비중을 차지하는 현상은 다른 국가들과 비교해 볼 때 매우 특이한 것으로, 기업복지가 상대적으로 발전해있다는 일본의 경우에도 법정복지비의 규모는 법정외복지비의 규모보다 2~3배 정도 큰 것이 상례였음.

법정복지비와 법정외복지비 사이의 이러한 관계는 <그림 2>에서 알 수 있듯이 1990년대 후반 이후에는 변화함.

법정외복지비는 1993년을 기점으로 그 증가폭이 줄어드는데, 외환위기를 경과하면서는 전체 노동비용의 7%에도 미치지 못하는 수준으로 감소함. 반면에 법정복지비는 외환위기 이전까지는 전체 노동비용의 5%에도 미치지 못하는 수준에서 정체되어 있다가 1998년 이후부터 급격히 늘어나서 2000년에는 법정외복지비를 초과하게 됨.

이러한 변화는 1998년 이후 이루어진 국가복지의 확대에 따른 것이기도 하지만, 보다 중요한 점은 사회복지에 대한 국가와 기업간의 역할분담 방식이 외환위기를 기점으로 변화했다는 점임.

복지를 둘러싼 국가와 기업의 역할 재조정은 바로 ‘낙후된 국가-성장한 시장‘이라는 한국 복지체제의 한 축을 변화시키는 것이었음.

자료: 도시가계조사자료, 각년도.

주 : 1)빈곤지수는 중위소득 50%의 상대적 빈곤선과 OECD의 가구균등화지수를 적용하여 계산.

2)소득보장제도의 빈곤 감소효과는 소득보장제도를 통한 공적 소득의 이전이 이루어지기 전의 빈곤정도(이전 전 빈곤)와 소득이전 후의 빈곤정도(이전 후 빈곤)를 비교하여 계산.

<그림 3> 소득보장제도의 빈곤감소 효과의 변화 추세

이러한 변화의 구체적 내용은 소득보장제도의 발전으로 요약될 수 있음.

사회복지지출 규모의 증대를 초래한 주된 원인은 국민연금의 개보험화와 고용보험의 확대와 같은 사회보험의 발전과 국민기초생활보장제도의 도입으로 요약되는 공공부조의 정비임.

1998년 이후의 소득보장 지출의 규모 증가는 급격한 것이었고, 그러한 증가가 GDP 대비 전체 사회복지지출의 규모를 늘린 주된 이유였음.

소득보장제도의 빈곤감소 효과 정도를 직접 나타낸 <그림 3>은 소득보장제도의 발전을 명확하게 보여줌.

1998년 이전까지는 소득보장제도의 빈곤감소 효과가 대단히 작았을 뿐 아니라, 그 추세 또한 뚜렷하지 않았음. 하지만, 1998년 이후에는 소득보장제도의 빈곤감소 효과가 상당히 커졌을 뿐 아니라, 그 추세 또한 일관성을 보임.

그러나 한국 복지체제의 또 다른 축인  ‘낙후된 국가-선택된 공동체‘라는 특성은 거의 변화하지 않음.

앞의 <표 1>에서 살펴본 바와 같이 현재의 시점에서도 연복지에 대한 높은 의존성은 지속되고 있음.

특히 연복지에 대한 의존성은 돌봄 노동의 영역에서는 상당 기간 지속될 수 있음.

투입 측면에서 볼 때 소득보장 지출의 규모가 급격하게 증가하는 시기 동안 사회 서비스 지출의 규모는 그에 훨씬 미치지 못하는 수준을 지속적으로 유지해왔음.

사회 서비스 영역의 종사자 규모를 통해 파악해 본 결과도 마찬가지여서, 아직까지 한국의 사회 서비스 부문의 발전 정도는 대단히 미약한 수준임. 가족을 비롯한 공동체의 책임으로 남겨져 비상품화(not-commodification)되어 있던 사회 서비스 부문은 주로 기업에 위임되었던 소득보장 부문과는 대조적으로 크게 변화하지 않았음.

<그림 4>는 OECD 9개 회원국의 사회 서비스 발전 정도를 GDP 대비 사회 서비스 지출의 비중과 전체 취업자 대비 사회 서비스 종사자 비중을 통해 비교해 본 것임.

여기에 포함된 9개 국가들은 다양한 복지체제 유형을 모두 망라하는 것임.

즉, 사회 서비스가 탈상품화되어 소득보장과 함께 발전한 스웨덴이나 노르웨이 같은 사민주의 유형, 주로 소득보장 위주로 사회복지가 발전한 독일, 네덜란드와 같은  보수주의 유형, 소득보장 뿐 아니라 사회 서비스의 탈상품화 정도도 상대적으로 낮은 영국이나 호주와 같은 자유주의 유형, 유럽에서 상대적으로 비공식 부문의 비중이 커서 사회 서비스의 발전정도가 낮은 이태리와 탈냉전 이후 자본주의 이행의 길을 걸은 체코와 같은 국가가 포함되어 있음.

다양한 복지체제들을 대표하는 국가들이 <그림 4>에 나열되어 있지만, 모두 한국보다는 사회 서비스의 발전정도가 앞서 있음을 확인할 수 있음. 다른 국가들은 차치하고라도, 비공식 부문의 비중이 큰 이태리나 자본주의로의 체제전환이 비교적 최근에 이루어진 체코와 한국을 비교해보면 이러한 점은 한층 더 명확해짐.

이태리의 경우 1998년의 GDP 대비 사회 서비스 지출의 비중은 약 0.47%로 한국의 그것보다 약 1.8배 정도 크며, 2000년의 사회 서비스 부문의 종사자 비중도 1.4배 정도 많음. 체코 역시 사회 서비스 지출의 비중은 이태리와 비슷한 수준이며, 사회 서비스 부문의 종사자 수는 한국보다 약 1.3배 정도 많음.

자료: Social Expenditure Database 1980~1998. OECD. 2001.

OECD Annual Labor Force Statistics, Part II. 2002.

주 : 1) 사회서비스 종사자 비중은 국제표준산업분류(ISIC Revision 3)를 활용하여 2000년의 보건 및 사회사업 종사자와 기타 사회 서비스 및 대인서비스 종사자수를 전체 산업종사자 수로 나누어 구함.

2)사회서비스 지출은 OECD 사회지출항목 분류(구분류) 중 ⑤ 노인과 장애인 복지 서비스 ⑧ 가족복지 서비스를 더하여 구성함.

<그림 4> 사회 서비스의 발전 양상에 관한 비교; OECD 국가들을 중심으로

변화에 대한 평가

‘소득보장제도의 상대적 발전과 사회 서비스 영역의 정체’로 요약되는 한국 복지체제의 변화는 체제의 전환을 의미하지 않음.

정책변화의 차원은 다층적임(Hall, 1993)

1차원적 변화; 프로그램 수준에서의 변화는 존재하지만, 정책의 목표와 그 달성을 위한 정책수단은 동일하게 유지되는 변화

2차원적 변화; 정책 목표는 변화하지 않지만 그 달성을 위해 새로운 정책수단이 도입되는 변화

3차원적 변화; 정책 목표 그 자체의 변화가 초래되는 변화

이러한 다양한 차원의 변화를 염두에 둔다면, 3차원적 변화의 존재 여부가 체제의 전환을 가늠하는 기준이 될 것임.

한국에서 발생한 변화는 프로그램 수준에서의 변화임에는 틀림없음.

더 나아가 사회성원으로부터 제기되는 복지요구를 기업에 전가시키는 방식으로 구성된 정책 수단 또한 변화하였음. 소득보장제도의 확대를 통해 복지를 둘러싼 국가와 기업의 역할을 재조정하는 정책 수단이 활용되기 시작함.

그러나 정책의 목표 그 자체가 변화했다는 증거를 찾기는 힘듦. 권위주의적 산업화 과정을 통해 학습된 물량적 성장 중심의 정책 목표는 변화하지 않았음.

산업화와 탈산업화, 핵가족화와 탈가족화가 동시에 진행됨에 따라 급속하게 커지는 사회서비스 욕구를 가족을 비롯한 공동체에 전가하는 정책 수단이 여전히 활용되고 있다는 것은 이의 유력한 증거임.

결국, 1960년대 이후 지속화된 한국 복지체제의 중요한 특성 중 하나인  ‘낙후된 국가-선택된 공동체‘는 그것의 비효율과 부적절함과는 별개로 여전히 지속되고 있음.

민주화의 진전과 세계화의 압력이라는 체제변혁적 상황에서도 한국의 복지체제가 체제의 전환을 이루어내지 못한 배경에는 두 가지의 요인이 있음.

비토지점의 개방이 일시적이었다는 점.

외환위기의 진정과 함께, 다시 살아난 경제성장의 강박과 함께 비토지점은 다시금 닫혔음.

이러한 점은 노무현 정부의 사회복지정책에 대한 검토의 과정에서 보다 잘 드러날 것임. 시민사회 세력의 역량과 정부의 이념적 성향이라는 측면에서 보면 노무현 정부에서는 김대중 정부를 넘어서는 사회복지정책의 변화가 관찰되어야 하는데, 현실은 전혀 그렇지 않음. 그 이유는 비토지점이 다시 닫혔기 때문이라는 것이 발제자의 가정임.

새로운 발전  패러다임의 부재

이러한 제도적 제약을 돌파하기 위해서는 한국 사회의 발전 패러다임 자체가 전환될 필요가 있음.

경제성장에 강박된 물량주의적 패러다임은 삶의 질을 고려하는 성찰적 패러다임으로 바뀌어야 함.

궁극적으로 패러다임의 전환은 사회 구성원들간의 권력 관계 변화를 통해 가능할 것이지만, 심각한 문제는 그러한 세력을 한데 모을 수 있는 비전, 즉 삶의 질을 고려하는 성찰적 패러다임을 구성하는 담론을 우리가 가지지 못하고 있다는 사실임.

대단히 중요한 성장의 문제를 포괄하면서, 분배의 필요성을 말해주는 정교한 담론, 사회성원들에게 새로운 비전을 제시하는 담론의 마련이 시급함.

사회 서비스 부문의 확충은 이러한 관점에서 필요함

산업화와 탈산업화, 핵가족화와 탈가족화가 동시에 진행됨에 따라 사회 서비스에 대한 욕구는 급격하게 커지고 있음.

고령화의 급진전과 여성의 경제활동참가 증대 또한 사회 서비스에 대한 욕구를 증가시킬 수밖에 없음.

그러므로 현 시점에서 사회 서비스 부문의 확충은 ‘괜찮은 일자리’를 확보하는 전략임과 동시에 국가복지를 확대하는 전략이며, 여성의 노동시장 참여를 촉진하는 전략이기도 함.

또한 그것은 의문화화된 연복지의 실체를 드러내는 일이기도 하며, ‘낙후된 국가-선택된 공동체’의 지속을 단절시키는 일이기도 함.

결론적으로, 한국 복지체제의 새로운 좌표로 발을 옮기기 위해서는 사회 서비스 부문의 발전이 필요하다는 것이 이 글의 핵심 논지임.

IV. 고려할 점들

지금까지 살펴본 바와 같이 한국 사회가 직면한 양극화 경향에 대한 대응과 낙후된 한국 복지체제의 전환을 위해서는 사회 서비스 부문의 발전이 매우 중요한 과제로 제기된다고 할 수 있음.

하지만, 사회 서비스 부문의 발전이 그리 단순한 문제는 아님.

여러 연구들에 따르면, 사회 서비스 부문의 발전을 통한 고용의 증대는 소득평등을 저해하거나 건전재정을 후퇴시키는 결과를 초래할 수 있음(Iversen and Wren, 1998; Iversen, 2001; Pierson, 2001).

특히 세계화와 탈산업화의 압력에 직면한 오늘날의 대내외적 환경은 심각한 제약조건을 부과하고 있음.

1980년대 이후 복지국가라는 전후의 합의는 파기됨

금융자본의 이동성 증가; 브레튼우즈 체제의 붕괴와 IT 발전

개별 국민국가는 국제자본의 이탈을 막기 위해 건전재정 유지를 핵심적인 정책목표로 삼게 되었음

하지만 건전재정을 유지하면서 전후 복지국가가 합의했던 완전고용과 소득평등을 동시에 추구하는 것이 매우 어렵게 됨

제조업 중심의 고용구조 변화

생산체제의 변화는 제조업을 통한 고용의 확대를 제약하게 되었고 서비스업이 고용의 주요 원천으로 등장

서비스업의 낮은 생산성 증가율은 생산성 향상이 지속적으로 가능한 제조업 부분과의 임금격차를 야기, 소득불평등을 증가시키는 결과를 초래.

즉, 생산성이 상대적으로 낮은 서비스업이 고용을 증가시키는 새로운 대안으로 부각되자 소득평등과 고용증대가 상충되는 문제로 등장함 - <그림 5 참조>

자료 : Iversen and Wren, 1998

<그림 5> 소득불평등과 민간 서비스 산업의 확대: 1970~1992

건전재정, 소득평등, 그리고 고용증대의 트릴레마(Trilemma; Iversen and Wren, 1998)

세계화와 탈산업화된 현대사회에 정부는 건전재정, 소득평등, 그리고 고용증대를 동시에 달성할 수 없고, 최대 두 가지만을 달성할 수 있음. 또한 이 경우 나머지 하나는 희생될 수밖에 없음.

선진 국가들은 개별 국가가 처한 고유한 정치적, 사회적 환경에 따라 이러한 트릴레마의 문제에 대해 상이하게 대응하고 있음.

사회서비스 부문의 발전 가능성은 이러한 문제에 대해 개별 국가가 어떤 방향의 전략을 추진하느냐에 따라 달라짐.

영미 중심의 자유주의 복지체제(미국형)

고용증대와 건전재정을 유지하기 위해 노동시장을 유연화하고, 그를 통해 민간부문 서비스업의 활성화와 고용의 증대를 추구.

이 전략은 저임금 근로자와 근로빈곤층을 양산한다는 점에서 소득불평등과 빈곤을 확대하는 결과를 낳음.

스칸디나비아 중심의 사회민주주의 복지체제(노르딕형)

노동시장을 유연화하여 고용증대를 도모하지만 소득불평등은 최소화됨. 이는 두 가지의 제도적 장치를 통해 가능함.

보편적 소득보장/적극적 노동시장정책은 상향적 직업이동과 기본생활을 보장.

공공부문의 사회 서비스 영역 확대는 시장가격 이상의 임금을 지불하는 일자리의 창출을 산출함.

이 전략은 공공부문의 사회 서비스 근로자들에게 시장가격 이상의 임금을 지급한다는 점, 그리고 사회복지제도가 관대하다는 점 때문에 높은 조세부담을 전제로 하며, 그에 따라 이들 국가들은 일반적으로 재정적자에 직면하게 됨.

대륙 유럽의 보수주의 복지체제(라인형)

이들 국가에서는 건전재정과 소득평등을 유지하기 위해 완전고용을 포기함.

불평등을 사회악으로 보는 캐톨릭 사회주의의 전통과, 여성의 가정적 역할을 강조하는 보수주의 이념은 남성가장 중심의 고용과 사회보장제도를 창출함.

노동시장의 경직성과 관대한 사회보험은 노동비용을 상승시켜 고용의 증가를 어렵게 함.

건전재정에 대한 강조는 공공부문의 확대를 통한 사회 서비스 영역의 고용창출을 제약함.

이 전략은 건전재정과 소득평등을 유지하게 하지만 균형실업률의 증가와 장기실업의 문제, 그로부터 파생하는 사회적 배제의 문제를 낳음.

양극화에 대한 개별 국가들의 대응 노력들(Blank, 1994; Scharpf, 1997; Van Oorschot, 2000)

트릴레마의 제약 속에서도 고용과 평등, 건전재정이라는 세 마리의 토끼를 함께 잡으려는 개별 국가의 노력은 존재함.

자유주의 복지체제에 속하는 영국과 미국에서는 심화된 불평등과 양산된 근로빈곤층의 문제에 대응하기 위해 이들을 표적 집단으로 하는 새로운 방식의 소득보장제도(EITC)와 같은 것이 도입, 확대되고 있음

스웨덴, 덴마크와 같은 사회민주주의 복지체제에서는 중소기업 부문의 고용증대 및 재정적자의 축소를 위한 사회복지제도의 개혁과 조기퇴직제의 도입이 이루어지고 있음

독일과 네덜란드 등 라인형 국가에서는 노동시장을 유연화함과 동시에 그러한 일자리에 대해 사회안전망을 제공하는 제도적 장치들, 즉 사회보험 기여에 대한 국가 보조금의 지급과 사회보험 가입조건 완화, 파트타임 노동자들에 대한 보호 확대 등을 추진하고, 그를 위한 노사정 사회협약의 부활을 추진함.

고려할 사항

트릴레마의 심각성 정도는 탈산업화의 진전 정도와 서비스 산업의 생산성 정도에 따라 달리 나타남.

한국은 산업구조에서 사회 서비스 부문의 비중이 매우 낮은 반면 급격한 노령화와 가족구조의 변화에 따라 사회 서비스 욕구가 증대하고 있고 노동시장에 참여하지 않는 양질의 여성 노동력이 풍부하다는 점 때문에 생산성을 제고하면서 사회 서비스 부문을 확대할 여지는 비교적 큼.

또한 노력만 한다면 과세 기반의 확대를 통해 실질적인 조세부담율을 증가시키고, 그를 기반으로 한 국가 재정능력의 확대를 모색할 수도 있음.

최근 몇 년 사이에 사회보장제도가 확대되었긴 하지만, 대륙 유럽의 보수주의 복지체제와 같이 고비용의 관대한 사회보장제도를 가지고 있지도 않기에 그것이 고용의 증가를 억제하는 효과를 산출하지도 않음.

여러 측면을 고려할 때, 현재의 한국 상황은 다른 선진 국가들과는 달리 트릴레마의 제약으로부터 상대적으로 자유로움.

우리에게 주는 함의; 선진 개별 국가들의 노력들이 한국에 주는 함의를 검토하면, 사회 서비스 부문의 발전과 관련하여 두 가지의 방향을 모색할 수 있음.

시장을 통해 민간 서비스 산업을 활성화하는 방법

서비스 산업의 상당 부분은 이미 포화상태에 있기 때문에 효과가 크지 않을 수 있음; 서비스 산업의 구조개혁을 위한 노력이 전제되어야 함.

이러한 방향은 불평등과 근로빈곤층의 문제를 심화할 수 있기 때문에 현재 제기되고 있는 양극화의 문제를 더욱 악화시키는 결과를 초래할 수 있음.

특히 사회서비스 부문의 경우, 다양한 시장실패의 제약(외부효과, 정보의 비대칭성, 대리인 문제, 거래비용의 문제, 분배정의의 문제) 때문에 사회서비스는 과소 공급되는 경향이 있음

공공부문 주도를 통한 사회 서비스 부문의 발전을 꾀하는 방법

공공행정과 교육, 보건의료, 복지와 같은 사회 서비스 산업을 통해 공공부문에서 일자리를 창출하는 전략.

한국의 산업구조에서 사회 서비스 산업의 비중이 매우 낮다는 점(독일의 45%, 미국의 40%, 스웨덴의 34% 수준)을 고려하면 공공부문에서의 사회 서비스 일자리 창출 전략은 한국에서 적절할 수 있음.

고령화의 급진전과 여성의 경제활동참가 증대 또한 사회 서비스에 대한 욕구를 증가시킬 수밖에 없음.

이를 위해서는 재정적 보수주의의 극복과 낮은 조세부담율을 높여야 한다는 어려움이 있음. 하지만, 이러한 부문에 대한 재정투자의 효율성은 노동력 공급의 증대에 따라 발생하는 조세기반 확대 효과를 함께 고려해서 판단할 필요가 있음.

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