토론자료                                김용순(주택도시연구원 수석연구원)

2003년5월 주택법 전면 개정으로 제도적 측면에서 주택정책의 복지적 성격은 강화되었다고 할 수 있으나, 실질적으로 정부정책은 여전히 중산층 위주의  물량확대나 공급제도 규제 등 시장중심적 대책이 주류를 이루고 있음.

주택경기의 급격한 변동이 국민경제에 미치는 영향을 감안할 때 경기조절을 위한 정부의 개입은 타당하나, 중장기적 측면에서 공공주택정책은 저소득층 주거안정에 촛점을 맞추고 시장안정대책도 조세․금융 등 간접적으로 접근할 필요가 있음.

정부가 주택 및 토지시장에 개입하는 이유는 부동산가격의 급격한 변동이 저소득층의 주거불안은 물론 고비용경제, 노동․자본의 투기화나 역전세난, 담보대출부실화 등 국민경제에 악영향을 미치기 때문임. 최근 정부의 투기억제대책이나 건설경기연착륙 방안도 이러한 맥락에서 이해될 수 있을 것임.

지난 2~3년간의 부동산가격 급등은 공급측면보다는 수요측면에 기인한다고 할 때 수요조절정책이 유효한 정책수단이라 할 수 있음. 2001년 하반기부터 촉발된 부동산가격의 급등은 IMF 직후의 공급부족요인보다는 경제회복과 저금리로 인한 유동성 증가, 분양권전매, 청약자격 완화, 재건축열기와 신도시개발 등의 투자환경 변화에 따른 수요확대에 기인한다고 할 수 있음.

따라서 정부대책도 공급확대보다는 수요안정에 맞출 필요가 있음. 물론 실수요자들의 자가전환이나 정상적인 주거이동은 촉진하되 투기목적의 가수요는 억제시켜야 할 것임. 투기과열의 주범인 분양권전매제도도 궁극적으로 전면 제한하고, 과표현실화․종합부동산세 등을 통해 보유세를 강화하여 다주택보유를 제한해야 할 것임. 물론 실수요자들의 정상적인 주택거래를 용이하게 하기 위해 취득․등록세를 대폭 인하하는 방안도 병행되어야 할 것임.

안정적인 주택공급기반도 마련되어야 함. 과겅에 경험에 비출어 볼 때, 최근의 신규주택건설 감소가 향후 2~3년 뒤 수급불균형을 야기하여 주택시장을 불안하게 할 가능성이 높기 때문임. 물론 최근의 건설부진은 각종 사업규제와 투기억제 등의 정책요인도 있으나 호황기 이후 공급과잉에 따른 자연적인 현상이라 할 수 있음. 경기침체기에 주택공급의 수요의존적 특성 등을 감안할 때 주택건설을 인위적으로 강제하기는 불가능함. 그렇다고 경기부양을 통한 방법은 더 위험하다고 할 수 있음.

건설경기 연착륙을 위해서는 무엇보다도 건설업체의 자구노력이 선행되어야 할 것임. 분양성 제고를 위해 품질개선은 물론 분양가격을 인하하여 수요를 유인해야 할 것임. 아울러 대외경쟁력 제고를 통해 해외시장 진출 등의 사업다각화방안도 적극 모색해야 할 것임. 정부도 택지공급규제를 대폭 완화하여 공공 및 민간택지공급을 원활히 하고, 프로젝트파이낸싱 등 건설금융기반도 확충하여 사업여건을 개선시켜야 할 것임.

민간부문의 경기의존적 사업운영과 주택공급의 비탄력적 특성을 감안할 때,  공공부문의 시장조절기능을 확충될 필요가 있음. 제한적이기는 하나 민간주택건설이 부진할 때 공공부문의 사업물량을 확대하여 고용창출은 물론 미래시장불안을 견인할 수 있을 것임.

주택재고의 확충에도 불구하고 주택시장의 불안정성은 여전할 것임. 특히, 모기지론, MBS, REITs 등 부동산유동화제도가 활성화되면서 부동산시장과 금융․자본시장과의 연계성이 높아져 경기변동폭이 더욱 확대될 것으로 예상됨. 최근 주택보급률이 100%를 넘는 선진국가들의 주택가격 급등도 금리하락에 따른 투자수요의 급증에 기인함. 주택시장 내부요인이 아니라 해외 및 금융․자본시장 여건변화에 쉽게 영향을 받게 되는 것임.

공급은 비탄력적인데 수요는 시장 안팎 여건에 의해 수시로 변화함으로써 변동성이 더욱 커지는 것임. 그러한 측면에서 자가위주의 주택정책도 신중히 검토될 필요가 있음. OECD국가들의 예를 보면, 주택금융이 발달되고 자가보유율이 높은 국가일수록 가격변동성이 크고 노동이동이 제약받는 것으로 나타나고 있음.

지역균형개발은 토지이용 효율성을 제고할 수 있을 뿐 아니라 수요분산을 통해 가격안정에도 기여할 것임. 서울 등 수도권과 같이 수요가 많은 지역에 계속 주택을 공급하는데는 한계가 있기 때문임. 고밀개발, 대체신도시건설 등을 통해 지역수요에 대응할 수 있으나 궁극적으로 신행정수도이전과 같은 지역균형개발을 통해 주택수요를 분산시킬 수 있을 것임.

결론적으로 공급확대기반 구축과 함께 가수요억제를 위해 보유세강화, 분양권전매 제한 등의 대책이 강구되어야 하며, 민간부문의 경기의존적 특성을 보완하기 위해 공공부문의 역할이 강화될 필요가 있다는 것임.

토론요지                             김원보(가람 감정평가법인 감정평가사)

1. 부동산가격

1) 문제점

우리나라에서서 70년대 이후 3차례의 부동산가격 급등의 경험이 있으며, 이러한 부동산가격 급등의 원인은 부동산 또는 부동산시장의 자체적인 원인에 의해서 발생되었다기 보다는 과잉유동성과 같은 외생적 요인과 부동산시장의 문제점이 결합된 결과로 판단됨.

이와 같이 부동산가격 급등이 복합적인 원인에 의하여 발생되었음에도 경제전반에 관련되어 있는 외생적 요인에 대한 대책은 극히 제한적일 수밖에 없으므로, 정부의 대책은 항상 부동산과 부동산시장에 한정되어 있었으며, 대책들 사이에 유기적인 연계도 없이 대증적, 단발적으로 이루어져 근본적인 해결책이 없었음.

2) 방안

부동산가격은 시장에서 수요와 공급에 의하여 결정되므로 부동산가격의 안정을 위해서는 수요와 공급의 관리 및 부동산시장을 합리적인 시장으로 유도할 수 있는 방안이 필요함.

(1) 수요관리

투기적인 수요를 근절하기 위하여 실수요자 중심의 수요관리의 강화와 개발이익환수제의 도입이 필요하나, 실수요자 중심의 시장관리의 강화보다는 개발이익환수제의 도입이 바람직할 것임.

현재와 같이 개발이익 환수제도가 전무한 상태에서는 부동산투기를 근본적으로 해결할 수 없으며 사회적인 갈등이나 부의 편중을 시정할 수도 없음.

(2) 공급관리

토지이용규제기본법 등의 제정을 통하여 중복된 토지규제를 단순화하여 적기에 토지공급이 가능하도록 함.

공공택지의 공급에 있어서도 지금과 같은 수용을 전제로 한 정부주도의 대규모 공영개발방식에서 해당지역 주민에 개발에 일부 참여하는 개발방식으로 전환할 필요가 있음.

(3) 부동산시장 합리화

부동산거래 D/B를 구축하고 이를 지속적으로 발표함으로써 부동산시장에서 가격왜곡에 의한 투기를 방지하는 것이 필요함.

2. 주택문제

주택이 가지는 사회적 특성을 고려할 때 주택의 공급은 시장에 의한 공급과 정부에 의한 공급으로 구분하여야 할 것임.

1) 시장에 의한 공급

시장원리에 따라 자율적으로 공급함을 원칙으로 하되, 공공택지 등에서는 분양가를 규제하고, 1가구1주택 공급을 원칙으로 하여야 함.

2) 정부에 의한 공급

현재의 국민임대주책제도를 확대하는 것이 바람직하며, 국민임대주택의 공급은 물량 위주의 공급보다는 지역적인 수요에 부합되도록 공급되어야 함.

3. 부동산조세

부동산조세제도의 개혁은 과세의 형평성이라는 점에 초점을 맞추어는 것이 타당하며, 과도하게 부동산투기억제의 수단으로 부동산조세를 활용하는 것은 바람직하지 않으므로, 개발이익환수 등의 방법으로 해결할 수 없는 부분을 예외적으로 조세를 통하여 흡수하는 방법이 타당함.

토론요지                               김한기(경실련 정책실 경제정책팀장)

1. 경제정의 실현을 위한 주택정책 방향

□ 기본방향

ㅇ우리나라 주택문제는, 인구증가와 핵가족화에 따른 수요의 증가를 공급이 제대로 따르지 못하는 양적 부족의 문제를 해결하기 위해 지속적인 공급물량확대정책에 중점을 두었다. 그 결과 주택의 질은 떨어지고 가격은 상승했다. 2002년말현재 이미 전국의 주택보급률이 100%를 넘어섬에 따라 절대적인 공급의 문제가 크게 완화되었다.

ㅇ그러나 단순히 공급 물량에만 치중하다보니, 주거불안정으로 심한 고통을 받고 있는 무주택 실수요자들과 저소득층을 위한 주택공급이 이루어지지 않았고, 오히려 여유 있는 중산층에게 보다 큰집을 제공하고, 더 나아가 여러 채를 더 살수 있는 기회를 제공하는 결과를 초래하였음. 이렇게 정책의 우선순위가 전도되는 현상은 반드시 막아야 한다.

ㅇ더군다나 이 과정에 주택가격과 임대료가 급상승하면, 가격상승에 따른 전매차익을 노리는 투기꾼들이 주택시장에 들어와 공급 질서를 문란시킴으로써 저소득층의 내 집 마련 꿈을 좌절시키게 되었다.

ㅇ경제정의를 실천하기 위해서는, 우선 이러한 불로소득을 철저히 환수하고 투기를 억제해야한다. 그리고 부담능력이 부족한 서민․빈곤계층에게 공공임대주택을 확대하기 위한 자금은 공공택지개발사업 및 재개발․재건축에서 발생하는 개발이익과 중․상위층 이상의 주택소유자들로부터 받은 재산세 등 보유세와 양도소득세로 충당해야 한다.

□ 정책목표

ㅇ시장경제체제를 통한 주택공급은 생산력의 증대 및 질적 향상 등의 장점이 있으나, 소득이 이를 뒷받침하지 못하는 저소득 빈민들은 자력으로 주거문제를 해결할 수 없다. 정부는 이들을 위해 인간다운 삶을 살수 있는 최소한의 공간이라도 마련해 줄 의무가 있다.

ㅇ제도상의 허점으로 인해 주택이 재산증식의 수단이 되면, 투기성 자금이 주택자금으로 대거유입 되는 것은 당연한 일이다. 단순히 투기꾼들을 비난하거나 자제를 요구할 것이 아니라, 주택이 투자해 보아야 불로소득이 생기지 않도록 세금을 통해 자본이득을 철저히 환수해야 한다.

ㅇ정부는 그동안 한정된 자원으로 많은 사람에게 분배를 하다보니, 우선 경제적 부담능력이 있는 계층에게 중․대형 일반분양아파트를 공급하여 숫자를 늘리려는 안이한 방식을 택하여 왔다. 그렇지만 정부는 저소득층과 일정수준 이하의 거주자들, 불량거주지의 철거대상 거주자들을 위한 소형주택 및 장기임대주택 건립에 중점을 두고 공공용지를 최대한 활용하여 저렴한 가격으로 공급이 되도록 정책의 기본방향을 정해야 한다. 그리고 상위층 이상의 민간부분은 시장의 자율적 기능에 맡기는 것이 바람직하다.

□ 서민층, 빈곤층 주거안정을 위한 정책

ㅇ빈민층 주거의 문제는 사회보장 정책의 일환으로 다루어져야 한다. 능력이 부족해서 최악의 빈곤상태에 빠진 이들을 도와주어 건전한 사회의 일원으로 복귀시키는 것은 경제정의 실현의 가장 중요한 요소이다.

ㅇ빈민층들은 비공식부문의 부정기적인 직업을 가지고 있다 할지라도 이제 어느 정도 음식과 의복의 문제는 해결할 수 있다. 그러나 주택문제는 자력으로 힘든 경우가 대부분이다. 인간이하의 주거환경 속에 살면서 생긴 좌절감과 자포자기는 결국 많은 경우 반사회적 성격을 형성케 하여, 범죄의 유혹에 쉽게 빠지게 한다. 따라서 빈곤층의 주거문제 해결은 함께 사는 사회의 실현에 필수적인 요소이다.

ㅇ더불어 잘사는 사회를 이룩하기 위해서는 가난한 사람들에게 인간생존의 필수조건인 의식주를 해결해 주어야 한다. 이 중, 주택문제는 정부의 정책적 배려가 뒤따라야 해결될 수 있는 분야이다. 이를 위해 향후 주택정책의 주안점은

▷생활보호대상자 등 우리사회 최하의 주거 빈곤층을 위한 사회주택(공공 영구임대주택건설)은 주택정책의 최우선과제가 되어야 하며,

▷서민층에게는 구입 가능한 가격수준의 분양주택 공급을 확대하고, 주택자금지원방안을 마련해야 한다.

▷사회주택 공급을 계속할 수 있는 공공주택 공급 및 배분에 대한 법적 체계의 정비와 함께, 공공주택의 장․단기 공급계획을 전면 재조정해야 한다.

▷또한 주거복지 향상을 위한 적정수준의 공적지출의 보장과 공공주택 기금의 확대방안이 강구되어야 한다.

□ 주택투기 방지 및 불로소득, 개발이익의 철저한 환수

ㅇ인간생활에 있어 주택의 주된 목적이 거주에 있음을 인식시키기 위해서는, 주택을 통한 투기가 근절되어야 한다. 집을 여러 채 보유함으로써 생기는 임대소득과 불로소득이 엄청남에도 불구하고, 제대로 세금을 부과하지 않고 있어, 집을 가진 자가 더욱 많은 소득을 얻게 되어 있다. 집을 통해 빈익빈 부익부가 심화되고 있다.

ㅇ주택을 소유하는 것, 또 많이 소유하는 것도 자유이지만, 소유에 따른 재산소득과 임대소득 그리고 불로소득에 대한 과세는 필수적이다. 우리나라 주택관련 세제에서 가장 중요한 목적은 주거안정보장과 투기억제에 두어져야 한다. 정부가 진정 불로소득과 투기이익을 차단하려면 무엇보다도 다주택 보유자에 대해 보유과세와 불로소득과 임대소득에 대한 과세를 강화해야 한다.

ㅇ아울러 아파트 선분양제 하에서는 실수요자뿐만 아니라 장래의 매각차익을 바라는 투자자까지 선분양 시장에 참여하여 가수요를 창출하게 되는데, 이는 외환위기 이후 분양권 전매의 허용과 더불어 주택시장에서 분양권 전매에 따른 투기를 부추기고 있는 실정이므로 후분양제의 즉각적인 도입으로 해결해야 한다.

ㅇ주택투기요소를 없애고 주택의 사회적 형평성을 유지하기 위해서는

▷다주택 보유자와 중대형 주택보유자에 대한 보유과세를 강화하되, 건물분 재산세보다는 토지분 재산세(종합토지세)를 보다 강화해야한다.

▷주택 및 토지의 종합전산망 구축을 통해 가구별 합산과세를 실현하고,

▷주택임대 소득에 대한 과세를 정상화해야 한다.

▷주택을  한 채 이상 소유한 사람은 누구나 임대사업자로 등록하게 하며, 이러한 등록된 임대사업자에게는 세제상의 혜택을 주도록 해야 한다. 그러나 등록된 임대업자는 임대료, 임대기간, 등 법적으로 정한 규정을 따르도록 규제해야 한다, 임대주택에 대한 전면적인 개편작업이 시급히 이루어져야 할 것이다.

□ 공정분배를 위한 주택정책

ㅇ경제정의를 실천하기 위한 주택정책을 시행하려면 공급의 확대뿐 아니라, 한정된 자원으로 공급되는 주택의 배분과정이 공정해야 한다. 어떠한 주택을 어떤 방식으로 공급해야 하는가에 대한 사회적 합의 없이 단순히 건설호수만을 위주로 정책을 시행하면 오히려 사회적 불평등을 심화시킬 우려가 있기 때문이다. 따라서 공정한 분배를 이루기 위한 정책의 기본방향은 다음과 같다.

○대형주택의 건설은 민간부문이, 소형주택의 공급은 공영개발 방식으로 늘려가야 한다.

- 지난 40여 년간 신규주택 평균면적이 급격히 증대하고 있는 바, 이는 고소득층의 주거면적 향상에 기여할 뿐, 저소득층에게는 혜택이 없다. 평균 주택면적이 늘어가는 바람직하나, 그것이 모든 계층에게 골고루 형평성 있게 향상되지 않고, 그 혜택이 일부 계층에게만 한정되어서는 안 된다.

- 따라서 국민주택규모 이상의 주택에 대해서는 재산세를 누진적으로 적용하고, 주택과소비를 예방하는 뜻에서 대형주택에 대해 중과세하는 등 대형주택에 대한 수요 및 공급자체를 억제하는 방향이 바람직하다.

○ 공공부문은 분양주택보다 임대주택을  많이 공급해야한다.

- 지난 40여년(1962-2002) 동안 공공주택을 담당해온 주택공사는 1,290786호의 주택을 공급해왔지만, 이중 임대주택은 518,819호로 겨우 40%에 지나지 않고, 나머지는 전부 분양주택이었다. 최근 2002년 한 해 동안 80%에 도달했지만 90%이상으로 확대해야 한다. 집을 구입할 만한 소득계층을 위한 주택정책이지, 가난한 사람들을 위한 공공주택정책이라고는 말할 수 없다.

○ 공공용지는 무분별한 불하를 중단하고 그것을 주택건설용지로 장기 임대하는 방안을 마련한다. 그리고 주택공사, 지방자치단체 등이 공급하는 주택은 소형․임대주택에 한정하고, 분양주택은 민간에 전적으로 위임해야 한다.

○ 공공부문 등 국가로부터 보조를 받아 공급한 분양주택은 퇴거 시 공공기관에 반드시 되팔도록 함으로써 주택투기를 예방할 수 있어야 한다.

- 시장가격보다 월등히 싼 가격에 분양된 공공주택은, 최초 입주자가 소유자가 되어 프리미엄을 차지하게 된다. 이는 투기화의 가능성을 확대하는 부작용을 낳게 된다

- 따라서 주택자원의 배분적 형평성 측면에서 최초 입주자의 퇴거 시에는 반드시 공공기관에 되팔게 하고, 그 주택을 공공분야 주택 대기자 명부의 순서에 따라 재분양 하도록 한다.

2. 경실련 주택안정화 대책의 핵심내용

(1) 분양원가공개

□ 공공택지 공급가격 및 택지조성원가 즉각 공개

□ 주공 등 공기업의 분양아파트원가 공개(건축비, 택지비)

- 지방자치단체(서울, 대전 광주, 부산, 대구) 이미 공개

□ 공공택지를 분양받아 건설되는 민간아파트 원가공개(공급자원가공개)

□ 민간아파트의 분양계약 시 택지면적과 가격, 건축면적과 가격 분리계약하고 건축내역서 첨부의무화(소비자원가공개)

(2) 택지개발지구 내 택지공급제도 개선

□ 택지개발지구는 원칙적으로 공영개발방식 도입

□ 중․대형 아파트건설용 공공택지의 경우 최고가낙찰제(채권입찰제) 도입

□ 최고가낙찰제(채권입찰제) 도입과 병행하여 입찰자격제한 철폐(공기업, 민간기업, 외국기업, 개인 등 모두 참여)

□ 택지공급단계에서 개발이익환수를 통한 서민임대주택 공급량 확대

□ 택지공급방식의 법제화(현재 시행령 이하로 규정, 자의적 해석, 부패심각)

(3) 후분양제 도입

□ 모든 공기업 분양아파트 후분양 의무화

□ 공공택지를 공급받아 건설하는 민간아파트 후분양제 도입

□ 택지개발지구 내 공공택지공급의 후분양제와 민간아파트 후분양제 도입

□ 주상복합아파트와 오피스텔 등 상업용 건축물 후분양제 도입

□ 임대용 아파트와 수도권 소형아파트만 선분양제 허용

(4) 개발이익환수

□ 공공택지 최고가낙찰제(채권입찰제) 도입으로 인한 개발이익환수

- 중․대형 아파트용 택지, 상업용지, 터미널 등 공공시설용지

- 소형아파트는 공영개발(토지공사와 주택공사 등 공기업 주도)

□ 재건축과 재개발 지구에 현물(토지일부 수용)로 개발이익 환수

- 서울 등 도심재개발, 재건축지구 내 초고층화 개발허용

- 서민용 임대아파트 등 서민주택자금으로 활용

□ 그린벨트 등 용도변경으로 인한 개발이익 현물로 사업초기에 환수

□ 토지이용 효율 확대로 신규개발 억제(후손을 위한 국토개발 필요)

(5) 보유세 등 과세 강화

□ 실거래가격 파악을 위해 분양계약방식 개혁 및 부동산통합관리시스템구축

□ 보유세제 강화

- 토지보유세 강화 : 실거래가액 적용, 보유세율 인상(0.3%->1%)

- 토지세의 이원화 및 과표 현실화 , 특례제도 폐지

□ 거래세제개선

- 양도소득세 비과세 감면제도 철폐

- 취득세, 등록세 통합, 취득과세 저부담(실거래가 2%)

□ 1가구 다주택 현황 조속히 파악 및 중과세

토론요지                                       박상우(건교부 주택정책과장)

□ 경기부양책으로 부동산(주택)정책 활용 문제

ㅇ 주택부문의 비중

- 고용측면 : 40만(한국은행) ～ 60만(통계청)

- 對 GDP 비율

․ 95년 (7.4) → 97년 (6.5) → 00년 (4.3) → 03년 (5.2) → 04년 1/4분기 (4.5)

- 건설업의 GDP 성장 기여율

․ 96년 (13.1) → 00년 (3.4) → 03년 (19.2) → 04년 1/4분기 (5.0)

ㅇ 참여정부는 경기조절 수단으로 주택부문을 활용하지 않을 것임

- 주택건설업 구조조정, 근로자 등 고통 감내 필요

- 정부의 의지 + 시민사회의 여론 뒷받침 + 국민적 이해 (부동산가격 폭등기 회고)

□ 부동산(주택) 자산가치의 상승에 따흔 부의 양극화 방지

ㅇ 최근의 집값 급등으로 지역․계층별 주거․소득 불균형 심화

- 연소득대비 주택가격 비율(‘03, 국민은행)

․전국 6.2, 서울 8.9, 6대 광역시 4.9, 지방도시 4.0

- 투자자산으로 부동산(주택) 보유비용 낮음

(중장기적으로 부동산 투자 리스크 ZERO 인식)

ㅇ 보유세 강화 → 부동산(주택)의 일반 자산화 (보유비용 증대, 부동산 투자 리스크의 일반재화화)

- 토지+건물 ⇒ 주택세(가액기준 부과) + 2차 종부세 (다주택 보유자에 대한 중과)

→ 재고주택의 시장 공급 증가 → 기존 주택가격 하락요인 / 중산층 혜택은 양도세 중과로 효과 제한적일수도

→ 신규주택에 대한 구매 감소, 절대적 물량 부족상황에서 중장기적으로 악영향 우려

(공공의 역할 증대로 극복 국민임대 100만호 + 장기임대 50만호)

□ 목표집단별 정책의 차별성

ㅇ 상품으로의 주택정책 → 주택가격 안정(급락도 급등도 불용)

복지서비스로의 주택정책 → 자력으로 주택문제 해결곤란 계층

ㅇ 03년 근로자가구 소득 분포(통계청)

- 소득 1분위(0～78만원/월) → 주거급여 지원

- 소득 2～4분위(～200만원/월) → 자가구입능력 없음, 국민임대주택

- 소득 5～6분위(～272만원/월) → 정부지원시 자가가능계층, 중소형 저가주택, 주택구입자금 지원

- 소득 7분위 이상(272만원/월～) → 자가구입 가능, 모기지론

□ 분양가격 규제 / 공개 / 시장규제 (주택법 개정안)

ㅇ 원가구조에 관계없이 시장구조에 따라 가격 결정 / 가격은  시장수급에 따라 결정

- 민간택지의 경우 : 가격책정 권한을 기업에 귀속

- 공공택지의 경우 : 초과 개발이익 귀속주체 차별화

․ 전용면적 25.7평 이하 (중산서민층이 입주)

→ 원가연동제를 실시하여 분양가를 인하, 자가마련에 따른 부담을 완화하고 분양가 주요내역을 공개

․ 전용면적 25.7평 초과 (상위소득계층이 입주)

→ 택지 채권입찰제를 시행하여 개발이익을 공공에서 환수하고 분양가격은 시장 기능에 맡김

ㅇ 시장규제

- 투기과열지구 : 신규건설․분양시장에 영향

→ 신규주택 공급문제와 연계

- 투기지역․주택거래신고제 : 재고주택 거래 동결

→ 국민생활 불편, 재고주택 시장공급 위축

□ 과잉유동성 등 외부요인에 의한 경보․관리 체제

ㅇ EWS : 주택시장 내외적인 요인들과 가격과의 상관관계를

분석하여 조기경보체제를 구축

□ 부동산(주택) 정책분야의 과제

ㅇ 실거래가 확보

ㅇ 보유비용의 일반화

ㅇ 개발이익의 사유화 방지

* 국민의 인식․관행 개선

토론요지                                    변창흠(세종대 행정학과 교수)

1. 주택⋅토지정책의 문제인식 및 방향 설정

◯ 본 연구의 의의

- 그동안 주택 및 토지 분야의 정책은 신자유주의, 공급우선주의, 신개발주의에 입각하여 규제완화, 신도시 건설, 대량주택 공급과 분양 활성화를 추진해 왔으며, 이를 뒷받침하기 위하여 개발이익 환수와 부동산 관련 세제 등에는 기업경쟁력 증대, 건설경기 활성화, 일자리 창출 등의 명분으로 소극적이었음

- 특히 최근에는 재정경제부를 중심으로 [토지규제 완화 -> 토지공급 확대 -> 토지가격 하락 -> 기업 생산성 향상, 일자리 창출]이라는 논리에 입각하여 토지규제 개혁을 추진하고 있어서 더욱 우려스러운 상황이라 할 수 있음

- 그러나 그동안 이러한 정책 패러다임에 대한 대응은 토지와 주택의 개발, 건설, 분양, 세제, 개발이익 환수 등에 대해 사안별로 대응함으로써 궁극적인 토지 및 주택정책의 패러다임을 평가하고 체계화하는 데는 한계가 있었음

- 이런 측면에서 본 연구는 토지주택 정책의 전 분야 걸쳐 기존 정책 패러다임을 재평가 하고, 새로운 부동산 환경에 맞는 정책아젠더를 제시함으로써 향후 참여정부의 토지주택정책의 수립 및 시민사회의 이해와 정책대안을 작성하는 데 유용하게 활용될 수 있을 것으로 판단됨

◯ 토지 주택 부문의 향후 과제 제시

- 부동산 부문의 문제인식을 통해 과제로 제시한 공개념 철학의 구현, 사회통합 및 주거복지향상, 생산 및 생활공간으로서의 부동산 철학 정립, 실사용자 중심의 부동산 시장질서 확립 등은 향후 우리나라 토지주택 정책이 추구해야 할 바람직한 방향 설정이라 할 수 있음

- 다만, 현재의 헌법적 틀 내에서도 토지주택 문제를 둘러싼 왜곡된 소유구조 및 개발이익 환수를 근본적으로 개선할 수 있다고 보고 있으며, 더 나아가 부동산 분야 상업화의 극단적인 형태라 할 수 있는 부동산금융(간접투자)제도의 활성화까지 대안으로 제시하여, 궁극적인 토지주택의 문제해결에 대해서는 타협적인 입장을 견지하고 있음

2. 부문별 정책대안과 평가

◯ 토지(이용)기본법의 제정

- 본 연구에서는 사용 중심의 토지공개념 철학에 입각하여 토지(이용)기본법을 제안하고 그 내용으로 토지기본 이념, 재산권 제한의 원칙과 보상원칙, 토지이용 규제원칙과 체계, 토지 및 주택거래질서 확립, 부동산정보의 체계화, 자본이득 배분 등을 담을 것을 제안하고 있음

- 현재 주택과 관련해서는 주거기준과 주택건설 등을 포괄한 주택법이 제정되었으나, 토지분야에 대해서는 국토의계획및이용에관한법률외에는 개별법에 관련조항이 분산되어 있고, 원칙이 부재하여 건설경기나 규제완화 등을 위해 수시로 개정되는 한계가 있는 점을 고려하며, 토지기본법의 제정은 절대적으로 필요하다고 할 수 있음

- 다만 포함 내용 중에는 본 연구가 제시한 내용외에도 토지소유권의 제한(토지의 소유권과 개발권간의 관계 등), 토지이용의 지속가능 원칙, 토지 및 주택의 비축 등을 포함할 필요가 있음

◯ 주택정책 철학 및 목표의 정립

- 주택정책의 철학을 크게 상품으로서의 주택과 복지서비스로 이원화하고 있으나, 주택정책의 기본 철학은 주택을 ‘자산’이 아니라 ‘주거서비스 단위’로 인식하는 것이 무엇보다 중요함. 상품으로서의 주택 정책은 1가구 1주택 정책을 제시하고 있으나, 궁극적인 주택정책의 목표는 주거서비스의 질의 향상에 맞추어질 필요가 있음

- 주택정책의 수단으로 1가구 1주택, 임대주택(민간, 공공), 기초주거 국가보장 등으로 구분하고 있으며, 상품으로서의 주택의 대상이 되는 것은 주로 아파트라 할 수 있음. 그러나 정책대상 및 수단에서 제외되어 있는 다가구 주택, 단독주택, 불량 주택 등도 주거서비스 측면에서는 충분히 정책수단으로서 의미가 있음

◯ 주택의 공급 및 유통제도

- 그간 주택정책은 주택보급률을 기준으로 한 주택공급 확대에 초점이 맞추어져 있었다는 점에서 주택공급 및 유통제도는 국가 주택정책에서 핵심과제라 할 수 있음

- 주택공급 및 유통제도에서의 핵심은 실수요자를 대상으로 실거래가에 입각한 거래와 그에 상응하는 과세 체제의 구축에 있음. 따라서 특정지역을 대상으로 제한적으로 실시하고 있는 주택거래신고제, 투기과열지구, 투기지역 등을 통한 거래의 규제제도는 전면적으로 실시하는 것이 필요함. 본 연구에서는 주택거래신고제가 지속하기 어려운 제도로 평가하고 있으나, 그 내용이 실거래가액의 신고와 과세에 불과한 점을 고려하면 토지 및 주택에 대한 과표제도의 개편(통합과세)과 함께 전면적인 실시가 바람직함

◯ 토지이용규제 개혁과 토지공급

- 지금까지의 토지 및 주택수요의 장기 수요 추정은 기존 수요의 연장방식을 활용한 추계방식을 활용하여 실질 수요외에 개발이익 향유를 위한 보유 수요가 내재되어 과도 추정의 문제가 있으며, 이는 곧 과도한 개발을 유도하게 됨

* 최근 재경부가 추진 중인 토지규제 개혁안은 과도추정된 토지수요량을 전제로 할 때는 불가피한 조치로 이해되나, 수요량 자체를 조정할 때는 다양한 대안을 모색할 수 있음

- 토지이용 규제에 대한 개선방안으로 가장 시급한 것은 선계획-후개발체제의 정착하는 것이며, 이를 위해서는 개발 총량 관리를 통해 지역별 권역별 개발 목표를 미리 설정하는 것이 필요함. 개발의 총량 범위 내에서 자율적인 관리 및 환경 등 부정적 파급효과에 대해서는 사후적 관리로도 충분함. 또한 계획의 실효성을 제고할 수 있도록 계획과정에서 지방자치단체의 적극적인 참여 유도 및 지방자치단체의 자율성 제고가 요청됨

3. 추가적인 제안 사항

◯ 토지소유 제도의 개편

- 우리나라 토지소유제는 미국식의 사적 소유권 중시의 토지관과 건축자유원칙을 채택, 소유중시의 토지관을 형성하고 있음

* 유럽 제국: 토지개발에 대해 국가가 엄격히 규제하는 건축부자유 원칙 또는 제한적 건축자유원칙을 채택하여 토지의 소유권보다 토지의 이용권을 중시

* 미국: 토지소유권을 중시하여 건축자유원칙을 채택하되, 토지소유권에 기반하여 발생하는 개발권을 시장에 의해 자유롭게 거래되는 개발권 이양제를 채택

<표> 각국의 토지소유 관념

	영국	독일	프랑스	미국	일본	한국
토지소유권	상대적 소유권	절대적 소유권		상대적 소유권	절대적 소유권
토지소유와 이용과의 관계	이용 우선				소유 우선
건축자유 여부	건축부자유의 원칙			건축자유의 원칙

출처: 임강원․박헌주(2000)

- 장기적으로 토지소유권과 개발권의 분리를 실현하되, 단기적으로는 개발권 이양제도의 도입, 기준용적률의 하향 조정 등이 필요함(현재의 용도별 용적률 상한제는 토지소유자에게 당연한 권리의 하나로 인식되고 있음)

⋅ 프랑스의 건축밀도상한제를 참조하여 각 용도지역별 기준용적률을 하향 조정하여 그 부분만 토지소유자의 고유한 권리로 인정하되, 추가적인 용적률 허용은 도시계획심의나 건축심의를 통해 가능하게 하되, 공공시설의 설치, 초과밀도에 대한 부담금 징수 등을 반드시 수반하게 함

◯ 토지 및 주택의 탈상품화를 위한 공공비축의 확대

- 공공부문이 토지와 주택의 비축을 확대하여 탈상품화를 주도할 필요가 있음.

- ‘토지비축제’는 프랑스에서 운영되고 있는 ‘토지선매제’를 활용하여 허가구역 내에서 거래시 시장가격보다 낮을 때 국가가 우선적으로 매입하는 등의 방안을 도입해, 국가에 의한 토지비축 기능을 강화해야 함

- ‘주택비축제’는 공공주택의 확대를 의미하는 것으로 주택시장에서 배제된 주거복지계층에 대한 주거복지기능을 강화하는 것으로, 그 대상은 대규모 임대주택 건설에 한정할 것이 아니라, 다세대 주택의 매입, 재건축 임대아파트의 확대, 역세권 주상복합 건축 허가시 임대주택 건설의 의무화 등을 통해 확대할 수 있음