시장중심 주택․토지정책 패러다임 전환모색과 사회적 기속성

발표자 : 김용창(세종사이버대학교 부동산자산경영학과 교수, 참여사회연구소 지역정책분과장)

일  시 : 2004년 9월 17일(금)

주  최 : 참여사회연구소 참여사회 포럼

1 부동산가격 변화추세와 방법론적 과제

(1) 부동산가격변화의 특성과 결과

우리나라의 부동산가격은 1970년대 말의 ｢주택공급 부족 + 중동특수｣의 시기, 1980년대 말의 ｢주택공급 부족 + 국제수지 흑자｣의 시기, 2001년 이후의 ｢국지적 주택공급 부족 + 부동자금｣의 시기 등 1970년대 이후 3차례에 걸쳐 급등하는 추세를 보였다. 이러한 세차례의 부동산가격 급등에서 나나탄 특성과 결과는 다음과 같다.

① 과잉유동성에 의한 외생적 위기: 세차례의 해당 시기별로 특수한 과잉유동성(과잉자본축적)에 기반 한 자본순환의 위기에서 발생한 것이며, 부동산부문 이외의 원인에서 발생한 문제에 대해 부동산부문 자체에서만 해결책을 찾는 과정을 반복하고 있다.

② 대증요법적인 임기응변적 정책대응 : 부동산 가격 급상승 및 하락 국면마다 시행했던 무분별한 부동산규제완화 정책과 억제정책을 지속적으로 반복한 것이다. 2001년 이후 상황은 부동산의 생애주기별 각 단계에서 전방위적인 규제완화 및 부동산경기활성화 정책을 시행한 다음, 부동산가격이 급등하자 다시 부동산억제 정책을 실시하는 악순환을 반복하고 있는 것이다

③ 부동산시장 및 富(wealth)의 편중심화 : 수도권 3개 지역의 아파트 매매시가총액은 총 704조 8652억원으로 전체 아파트 매매시가총액의 76.2%를 차지해 수도권 지역 편중이 극심한 것을 알 수 있다. 그리고 수도권은 면적이 11.8%임에도 공시지가 총액은 55.3%(749조 747억원)로 인구, 공공기관, 대기업 등과 마찬가지로 국부(國富)의 수도권 집중 현상이 심각하다.

④ 건설부동산업의 이상비대화와 합리화 지연, 土建國家체제 : 국민경제적 비중, 투자율, 성장전망에서 여전히 전형적인 개발국가적 특성을 보이고 있으며, 국민경제의 지식기반경제로의 전환이라는 추세와는 다른 방향이라고 할 수 있다.

<그림 1> 주택, 토지, 물가지수 추이

자료 : 재정경제부 부동산시장안정대책반, 2004.

(2) 부동산부문의 방법론적 과제

그간의 가격급등 결과와 정부정책의 평가로부터 부동산부문정책의 방법론적 과제로서 다음을 설정할 수 있다.

① 부동산과 노동윤리, 공개념 철학의 구현 : 단기 경기부양책의 일환으로 부동산부문을 활용하는 것은 자금의 단기부동화 심화, 생산자본 유입 억제, 부동산투기과열 및 노동윤리의 상실을 가져온다. 새로운 부동산공개념 철학은 종래의 소유권 중심의 사유재산권 침해라는 쟁점에서 벗어나 공급자 및 소유자의 관점이 아니라 토지이용의 최적 효율성을 추구할 수 있는 사용권 및 최종 사용자의 관점에서 정립하여야 한다.

② 부의 양극화 지양과 사회통합 및 주거복지의 향상 : 지금까지 정책기조인 특정계층의 부동산 구매력에 의존하는 정책(투자여유자금 보유자 및 보유계층)과 그에 따른 부의 양극화를 심화시키는 정책에서 벗어나 실제 사용자의 부동산소비 접근성을 제고하는 방향으로 정책을 전환하여야 한다.

<표 1> 아파트시가총액추이                                  (단위: 조원)

구분	2004.6.10	2003.9.30	2003.6.24	2002.3.30	공시지가
전국	924.2	-	779.2	-	1,354.5
서울	377.3	345.5	316.9	241.5	395.2
강남구	64.1	60.4	-	40.6	49.1
수도권	704.9(76.2%)	-	600.5(77.1%)	-	749.7(55.3)

주 : 수도권은 서울, 경기, 인천지역 합계이며, ( )의 %는 전국대비 수도권 비중이고,

공시지가 총액은 2002년 말 기준임(강남은 1998년말 기준).

<표 2> 도곡동 타워팰리스와 비교한 아파트시가총액 양극화  (단위: 백억원)

지역	타워팰리스(A)	강북구	은평구	종로구	중구
시가총액	485	429	381	204	368
A/지역(%)	100	113	127	238	132

자료 : 스피드뱅크(2004. 6월 기준)

③ 과잉유동성과 부동산정책 및 일관성 : 과잉유동성이라는 외생적 원인에 의해서 발생하는 가격급등은 과잉유동성형성 경보 및 관리체계를 구축하고, 출구전략을 일반금융자본시장상품연계, 공간적 자본축적환경 투자(그 결과는 전국적 입지경쟁력 강화와 경쟁력 있는 쓸만한 토지공급확대), 부동산간접투자상품유도(위험회피적 투자자 및 소액투자자 유치로 심리적 부동산투기의식의 약화유도) 등으로 다양화 시킬 필요가 있다.

그리고 부동산대책 중심의 경기부양책은 일시적인 경기부양효과는 있었지만 부동산가격 상승에 기반하는 정책이기 때문에 가계 가처분소득 감소에 따른 내수침체, 불로소득 양산에 따른 소득구조 양극화 심화 및 재분배 악화, 건설부동산업 재구조화 실패 등 국민경제기반을 약화시키는 측면이 있다. 따라서 정책적 일관성을 유지할 수 있도록 ｢생산 및 생활공간으로서 부동산｣이라는 철학을 확고히 정립하여야 한다.

④ 실사용자 중심의 시장질서와 수요관리 : 한국의 최근 신규주택가격은 미국과 일본이 1인당 GDP 3만불을 달성한 시점의 가격에 근접하고 있다. 현재의 높은 부동산가격 수준에서  상위재산보유계층이 주도하는 부동산시장을 지양하고, 중산층의 해체에 따른 대체 구매세력의 부재를 고려하면, 이제 부동산 유효구매계층이 한계에 와 있다는 것을 의미한다. 과잉유동성에 기반한 부동산시장의 전개는 ‘바보가 자신보다 더 바보에게 위험을 이전하는 구조로 이루어지기 때문에’ 실수요가 지지하지 않으면 붕괴하게 된다. 따라서 붕괴를 막고 부동산가격을 적정수준으로 유지하기 위해서는 중산층 및 실수요자의 유효구매가능범위에 있어야 한다. 연착륙이라 함은 실제 최종사용자가 정상적으로 경제활동 및 소비활동을 수행할 수 있는 수준으로 부동산가격을 유지함으로써 시장을 정상화시킨다는 것이다. 이는 시장정책을 기존의 공급자 주도의 시장정책에서 수요자관리 중심의 정책으로 전환하는 것을 의미한다.

<그림 2> 주요 대도시권의 신규주택가격 추이

주 : 1. □ 5천불 달성시점, ● 1만불 달성시점, ◇ 2만불 달성시점, ▲ 3만불 달성시점

2. 한국의 신규주택가격 자료 중 ‘97년 이전 자료는 구하지 못함

자료 : 서영훈, 2004

⑤ 부동산정보관리체계 : 부동산실거래가 정보 등 정부부처의 부동산 관련 정보망을 통합관리하는 부동산정보화를 토대로 부동산의 최적이용, 적기적소시스템에 의한 부동산공급, 부동산투기경보체제의 도입, 부동산증권화와 같은 제도의 발전을 도모하여야 한다.

2 공익과 사익의 조화와 토지공개념 철학의 정립

(1) 토지에서 공익과 사익개념 및 공개념

국제결제은행(BIS)에 따르면 1960년 이후 34개국의 금융위기 가운데 80% 정도가 부동산 등 자산가격 상승을 배경으로 한다. 그만큼 오늘날의 부동산경기 변동 및 부동산에 대한 정책은 부동산부문을 넘어 사회경제구조 전반에 커다란 영향을 미치고 있기 때문에 유효한 부동산정책수단을 확보하고 있는 것이 무엇보다도 필요하다. 주택공개념이라면 주택의 사용, 수익, 처분권에 대한 공공복리에 입각한 일정한 제한을 한다는 것으로 해석할 수 있다. 그러나 주택은 자본과 노동을 투입한 토지생산물로서 성격을 가지고 있기 때문에 공공재적 성격이 강하다고 하더라도 일반적인 공개념 논리를 적용하는데는 상당한 반발이 있을 수 있다. 그리고 그 토대가 토지이기 때문에 토지공개념이라는 관점에서 쟁점을 형성하는 것이 옳다고 볼 수 있다.

우리나라 헌법은 사유재산권을 보장하고 있으며, 이는 개개인이 재산을 소유하고 상속하는 것은 물론, 그것을 사용․수익․처분할 수 있는 자유를 보장하는 것을 의미한다. 그러나 재산권을 보장하는 동시에 그 내용과 한계에 대해 법률유보, 재산권행사의 공공복리 적합의무, 공공필요에 의한 재산권의 제한과 보상을 동시에 규정하고 있다. 그리고 이러한 사유재산권의 제약 하에 위법한 재산권침해금지, 재산권의 무보상 침해금지, 소급입법에 의한 사유재산권 침해금지, 국가 외적인 침해에 대한 보호의무 등의 실질적 내용을 보장하고 있다

헌법재판소의 판결은 토지가 자손 만대로 함께 살아가야 할 생활터전으로서, 그 공공성 등의 특성에 비추어 시장경제의 원리를 그대로 적용할 수 없고, 다른 재산권의 경우보다 더욱 강하게 사회공동체 전체의 이익을 관철하여야 한다고 규정하고 있다.

알려진 바와 달리 그동안 헌법재판소의 판결을 분석하면 단순한 사익중심의 판결이라고 보기도 어렵다. 헌법재판소 판결에 나타난 주요 사항을 정리하면, 토지라는 자원은 사회성, 공공성이 강하기 때문에 시장경제원리로만 다루는 것은 한계가 있으며, 소유와 거래를 제한하는 것도 합헌이라는 것이다. 그리고 미실현 이득에 대한 과세도 입법기술상 문제만 해결한다면 정당한 것이다. 또한 투자사업 주변지역의 개발이익은 토지소유자와 무관한 것이며, 국민 모두에게 귀속시켜야하고, 나아가 사업자의 개발투자에 따라 발생하는 불로소득적 개발이익도 경제정의 실현 차원에서 환수하여야 한다는 것이다.

<표 3> 헌법재판소의 판결과 토지의 공익성과 사회성

범주	헌법재판소 판결내용
재산권행사제한	토지의 공공성으로 인해 시장경제 원리만을 적용하는 것은 한계가 있으며, 사회공동체의 이익을 관철하여야 함. 토지공개념 이론의 기초라고 판시함
사회적 의무성	토지재산권의 강한 사회성(사회적 연관성, 사회적 기능)으로 인해 다른 재산보다 강한 제한과 의무를 부과함. 토지재산권에 광범위한 입법형성권을 부여함
소유와 거래제한	소유상한을 둘 수 있고, 처분․이용․개발의무 불이행시 부담금 부과는 합헌임
미실현이득 과세	자본이득의 범위를 미실현이득으로 확대하는 것은 입법정책의 목적일 뿐이지 헌법상 조세개념에 저촉하는 것이 아님
개발이익의 성격과 귀속	개발이익은 토지소유자의 노력으로 만들어지는 것이 아니기 때문에 국민모두에게 귀속시켜야 함
개발부담금	개발사업에 따른 불로소득적 개발이익도 환수하여 경제정의 실현을 달성하여야 함
손실보상	구역지정 당시의 상태대로 토지를 사용․수익․처분할 수 있는 이상, 구역지정에 따른 단순한 토지이용의 제한은 원칙적으로 재산권에 내재하는 사회적 제약의 범주를 넘지 않음

(2) ｢토지(이용)기본법｣ 제정 검토

토지이용규제완화 중심의 ｢토지이용규제 기본법｣을 제정할 생각이라면 이를 대체하여 사용중심의 토지공개념 철학을 정립하는 토지(이용)기본법을 제정할 필요가 있다. 토지(이용)기본법에 담아야 할 기본적인 내용으로는 헌법 및 헌법재판소의 판결내용에 근거한 토지의 사회성과 공공성, 소유와 거래제한, 개발이익의 성격과 귀속원칙 등을 담는 토지기본이념, 재산권 제한의 원칙과 보상원칙, 소유에서 사용중심으로의 인식전환, 토지이용규제원칙과 체계, 토지 및 주택거래질서 확립(분양권 등)과 부동산정보의 체계화, 토지 자본이득의 환수와 배분 등을 들 수 있을 것이다.

3 주택정책철학 및 목표의 정립

(1) 기본철학의 정립

그동안 우리나라의 주택정책은 ① 일반경기변동에 대한 정책수단, ② 양적공급중심 및 수도권중심의 가격정책, ③ 기간적으로는 1년 단위의 주택건설계획을 수립하여 정책을 집행하는 세가지 특징을 가지고 있다. 그러나 그동안 주택정책수단 및 목표는 현대사회에서 차지하는 주택보유형태의 사회학적 중요성, 소비양식의 변화, 시장과 국가의 관계와 역할을 반영하지 못하고 있다.

그동안 목표집단별 정책지속성 및 일관성, 최종 정책결과와 연계성을 확보하는데 실패하였다고 볼 수 있기 때문에 ① 주택정책의 근본(기본)대상이 되는 정책목표 집단을 세분하고, 대상에 따라 근간정책 수단을 확립하고 경기변동에 좌우되지 않는 지속성을 확보하며, ② 목표집단별 실행수단에 대한 종합계획을 수립하고 진행상황을 백서화 하여 공시함은 물론 피드백 시스템을 확보하는 것이 필요하다.

아울러 집합적 소비수단(collective consumption)로서 노동력 재생산 수단의 근본 문제인 주택부문의 경우는 주택의 공공재적 성격에 대한 허망한 논쟁보다 부동산 및 건설부문의 개별자본분파의 이해관계를 넘어서는 국가의 역할이 무엇보다도 중요하다. 선진국의 경우도 주택문제의 해결 및 국가개입 방식에 따라 자유주의 모형, 조합주의 모형, 사민주의 모형 등 다양한 스펙트럼이 있다.

<표 4> 주택정책 목표와 정책이념

복지국가 체계	주택정책 초점	해당국가	주요특징
자유주의 (liberal welfare state)	자가주택 위주	아일랜드, 영국, 그리스, 이태리, 포르투갈, 스페인 등	◦ 전체 주택재고에서 자가의 비율은 영국과 포르투갈의 66%에서 그리스 76%, 이태리 77%, 아일랜드와 스페인은 81%. 유럽평균 자가주택 비율인 약 56%보다 자가 비율이 많은 국가 ◦ 아일랜드와 영국이 자가위주의 국가이긴 하지만 공공임대의 비중이 남부유럽의 국가들의 비율보다 많음.
조합주의 (corporatist welfare state)	민간임대 주택 위주	독일, 오스트리아, 스위스	◦ 독일은 전통적으로 민간임대주택의 비중이 큰 국가. 통일이후 잠시 동안 동독의 주택문제를 해결하기 위해 공공임대주택의 비중을 늘렸음 ◦ 그후 시간이 경과함에 따라 자가와 민간임대주택으로 전환하여 주거의 수단선택모형에서 균형을 가져옴. 1996년 현재 공공임대주택 13%, 민간임대주택 42%, 자가 41%, 기타 4% 등
사민주의 (social-democratic welfare state)	공공임대 주택 위주	스웨덴, 네덜란드, 프랑스, 오스트리아, 덴마크	◦ 이들 국가들의 주거복지정책의 공통점은 초기 공급정책에 있어 공공임대주택의 건설에 집중함으로써 후에 시장화 정책으로 변한 국가들뿐만 아니라 정부개입이 강한 나라들에서도 상대적으로 안정적인 주거형태 균형을 가져오고 있음

(2) 주택정책철학의 이원화

기본적으로는 주택정책철학을 이원화시킬 필요가 있으며, 이는 상품으로서 주택정책과 복지서비스로서 주택정책으로 이원화 한다는 것을 의미한다. 단순한 시장경제주의, 무차별적인 총량주의적 대량생산 대량공급체계를 지양할 수 있고, 다양한 주거선택모형을 구성함으로써 주거서비스에서 사회전체적인 균형을 유지할 수 있다.

① 상품으로서 주택정책(주택의 상품화 전략) : 상품으로서 주택은 공급양식에서는 주택건설자본 및 상업금융부문이 이윤추구를 목적으로 생산공급한다는 것을 의미하며, 소비양식측면에서는 개인화된 소비양식을 추구한다는 것을 의미한다. 1가구 1주택주의 실현을 기본축으로 하여 상업형(기업형)의 민간임대주택 정책을 추구하는 것이라고 할 수 있다.

② 복지서비스로서 주택정책(주택의 탈상품화 전략) : 주택의 탈상품화 전략과 주거권 개념에 입각하여 최저주거수준도 확보할 수 없는 사회집단에 대한 기초주거서비스를 국가가 보장한다는 것을 의미한다(기초 주거공간 및 소요비용). 주택의 탈상품화라 함은 주택의 생산, 소유, 금융을 이윤 부문에서 제거시키는 것으로 목표는 적정가격, 충분한 주택규모, 일정한 품질의 주택, 보유의 안정성, 근린시설이 갖추어진 주택을 기초주거서비스 수혜대상자에게 공급하는 것이다.

③ 다양한 주택상품의 공급 및 주거서비스 전달체계 확보 : 사회경제구조의 변화 및 생활양식의 변화, 가족 및 가구구성의 다양화(독신가구, 부부만의 가구, 고령가구 등) 등에 따라 다양하게 출현하고 있는 주택소요(housing needs)에 부응하는 주거공간 상품을 제공할 필요가 있다. 여기에는 생활양식 공동체와 주문형 주거공간, 주거공간의 세분화 전략이 필요하다. 그리고 유비쿼터스(ubiquitous) 환경에 부응하는 주택정보화(디지털홈) 추진으로 정보화 시대 극단적인 형태의 배제속성을 지양하고, 새로운 하부구조 접근성의 차별화를 개선할 수 있는 거처, 생활, 일터의 종합공간으로 개념화 할 필요가 있다.

<표 5> 주택정책의 기본 목표 집단설정과 정책이념

주택정책 및 기본 수단 목표집단	1가구 1주택	임대주택		기초주거국가보장	정책이념
		상업형민간 임대	공공 임대
상위소득계층					자유방임형 시장주의 정책이념
중산층					자유주의적 국가개입 정책이념
저소득층					주택의 탈상품화와 사회민주의적 주택정책이념
최저 및 사회적 약자층

<표 6> 최저주거수준 미달가구 현황

구분	전체가구 (천가구)	미달가구	침실수 미달	전용부엌 및 화장실 미달	중복미달
가구수(비중)	14,312(100%)	3,306(23.1%)	2,090(14.6%)	744(5.2%)	472(3.3%)
월소득(만원)	평균 278.8	110.7	154.0	71.2	135.3
평균 전세 보증금(만원)	-	1,154	1,690	814	1,113

∙지역별 현황 : 수도권 152만가구(45.4%), 서울 73만가구(23.5%)

부산(26.7%)․대구(26.3%)․울산(29.2%)이 평균 초과

∙미달가구 거주 주택 평균연령 : 22.2년 (일반가구 주택 13.3년)

자료 : 건설교통부, 2003

4 무주택자 자가소유 제고 정책 : 1가구 1주택주의 실현

(1) 주택공급과 자가소유

총량주의적 주택공급정책의 실시로 보급률은 증가하였으나 실수요층의 자가소유율은 정체를 면치 못하고 있고, 특히 수도권과 서울은 47.6%, 40.9%에 머물고 있어 주택문제를 항상적으로 안고 있으며, 부동산경기 과열시 항상 표면화 할 수 있는 잠재적 투기원이자 사회적 불안의 원인이라고 할 수 있다. 주택소유의 편중을 바탕으로 한 다주택보유자를 중심으로 부동산투기의 수단으로 주택이 기능하고 있고, 그러한 투자행태가 주택가격 상승의 원인으로 작용하고 있으며, 주택실수요자의 주택소유가능성을 더욱 어렵게 만들고 있다. 즉 다주택보유와 부의 편중으로부터 주택가격의 하방경직성 가능성이 존재할 가능성이 높다는 것이다. 실질적인 자가소유 제고와 그에 따른 사회안정 및 통합을 꾀하기 위해서는 수요자관리 정책으로 정책적 방향전환이 필요하다.

현재 무주택자의 자가소유를 증진하기 위한 직․간접 제도와 정책으로는 무주택자우선공급제도, 투기과열지구제도, 근로자주택제도, 소형의무비율제도 등이 있다. 무주택자에 대한 주택소유 제고정책의 골간은 입주자저축제도(청약통장가입자)와 국민주택 공급제도라고 할 수 있다. 그러나 공급대상에서는 민영주택의 경우 20세이상인 자라는 조건외에는 제한이 없으며, 가입자수의 경우도 민영주택 가입자수가 청약통자 전체 가입자의 79%, 총가입자의 41.9%가 1순위 대상자이다. 그리고 지역별로는 수도권지역 가입자가 전체의 72.5%를 차지하고 있다. 이것이 의미하는 바는 수도권지역 가입자와 민영주택을 분양받을 수 있는 조건을 중심으로 청약제도가 운영되고 있다는 것이며, 사실상 무주택자의 자가소유 제고수단으로서 의미보다는 청약저축을 제외한 516만 구좌의 가입자를 아파트분양 프리미엄을 추구하는 잠재적 투기집단으로 만들고 있다는 것이다. 따라서 주택공급 제한 조건 및 질서유지 수단으로서 청약통장 제도의 효능에 대해 전면적인 재검토가 필요하다.

<표 7> 주택보급률 현황                             (단위: %, 천가구, 천호)

연 도	전 국			수 도 권			서 울
	보급율	주택수	가구수	보급율	주택수	가구수	보급율	주택수	가구수
’70	78.2	4,360	5,576	64.5	1,057	1,638	56.8	584	1,029
’75	74.4	4,734	6,367	62.1	1,293	2,081	56.3	744	1,321
’80	71.2	5,319	7,470	60.2	1,646	2,732	56.1	968	1,724
’85	69.8	6,105	8,750	59.7	2,089	3,502	55.3	1,176	2,126
’90	72.4	7,357	10,167	63.3	2,798	4,423	57.9	1,458	2,518
’00	96.2	11,472	11,928	86.1	4,731	5,494	77.4	1,973	2,548
’01	98.3	11,892	12,099	88.6	4,966	5,605	79.7	2,032	2,550
’02	100.6	12,358	12,286	91.6	5,239	5,719	82.4	2,103	2,551

자료 : 건설교통부, 2003

<표 8> 전국 주택 보유현황                                  (2002년 기준)

항 목 보유물건수(건)	세 대 별
	주택 세대별		아파트 세대별
1 건	5,556,644	66.80%	3,987,146	89.04%
2 건	1,581,324	19.01	426,419	9.52
3 건	617,269	7.42	44,727	1.00
4 건	273,298	3.29	10,149	0.23
5 건	115,320	1.39	3,465	0.08
6～10건	141,180	1.70	4,965	0.11
11～20건	32,431	0.39	960	0.02
총계(개인․세대합계)	8,317,466	100.0	4,477,831	100.0
총 주택수	13,700,331호		5,079,778호

자료 : 행정자치부, 2003.

(2) 다주택보유 억제를 통한 자가소유 증대

주택을 통한 사회안정 및 사회통합의 토대를 구축하기 위해서는 신규공급을 통한 정책차원에서는 직접적으로 자가소유를 제고할 수 있는 정책수단을 확립하고, 아울러 기존 주택재고(stock)의 조정을 통한 1가구 1주택주의를 실질적으로 실현할 필요가 있다. 다음과 같은 기존 주택재고 소유 조정을 통한 1가구 1주택주의 실현과 주거안정 도모정책이 필요하다.

① 1가구 1주택주의에 기반하여 주택필터링과정을 통한 실수요자 중심의 주택상향이동 시장 확립.

② 서울지역의 경우 다주택 보유 억제정책을 실시한다고 하면 다주택 보유자의 기존 주택재고 141만호가 주택시장에 신규공급효과로 작용할 수 있음.

③ 개별 가구별로 주거주 주택을 제외한 2주택 이상 보유주택에 대해서는 실거래가액 기반으로 과세기반을 확립한 다음 보유세 강화를 통해 다주택보유 억제효과를 보면서, 양도소득세 강화로 인해 나타나는 동결효과를 해소함. 주거주 주택이외의 주택을 시장에 공급함으로써 주택거래활성화를 통한 주택자원의 효율적 배분을 유도함.

④ 기존 주택재고 조정을 통해서 신규택지 소요 감축효과를 거둘 수 있음.

⑤ 다주택보유 억제지역을 투기과열지구 또는 투기지역으로 한정하는 것이 아니라 자가소유율이 현저히 낮은 지역 또는 만성적 주택수요가 있는 지역을 대상으로 하여, 주택부족에 비례하는 다주택보유 억제정책 시행.

<표 9> 서울 강남 거주 세대의 주택 보유현황

항목(단위) 보유물건수(건)	세대별 보유 (백분율)
	주택 세대별(세대)		아파트 세대별(세대)
1건	168,509	65.83%	152,667	79.79%
2건	45,025	17.59	30,505	15.94
3건	18,465	7.21	5,418	2.83
4건	8,161	3.19	1,370	0.72
5건	4,105	1.60	525	0.27
6～10건	8,486	3.32	748	0.39
11～20건	3,217	1.26	107	0.06
총계(개인․세대합계)	255,968	100.0	191,340	100.0
총 주택수	476,079호		244,643호

자료 : 행정자치부, 2003.

5 주택의 공급 및 유통제도

(1) 주택분양가격 규제 및 공개

아파트분양가는 자율화 조치 이후 서울시 분양가의 급상승 이외에 서울지역내부 및 비서울지역과의 격차가 커지고 있으며, 서울지역 및 특정지역의 투기를 부채질 하면서 전반적인 주택가격 상승심리를 부추기고 있다. 이를 기반으로 부의 양극화와 사회적 균열이 심화되고 있다. 그러나 분양가 자율조정 정책은 이행강제 수단이 없어 실효성은 미흡하다.

분양가자율정책의 가장 큰 문제점은 주택품질에 따른 원가구조와 관련 없이 분양시점에서 부동산시장가격의 수준에 의해 분양가격이 결정된다는 점이다. 즉 주택품질의 개선 없이 얼마든지 분양시점의 시장상황에 따라 높은 분양가격을 책정하여 공급할 수 있다는 것이다. 특히 부동산 외적인 요인에 의해 발생한 과잉유동성이 높은 투자수익을 목적으로 부동산시장에 진입하는 경우, 분양가 자율화 정책을 지렛대로 하여 주택시장 또는 부동산부문의 자체적인 내적인 문제가 아니라 외적인 요인에 의해 주거불안정을 가져온다는 것이 큰 문제이다. 공급업자의 입장에서는 이러한 외적인 요인이 가져오는 파동에 편승하지 못하는 경우 공급을 하지 않는다는 논리를 제시하고 있는 것이다. 투기자본의 움직임과 논리를 항상적으로 배제하는 원칙의 고수가 필요한 것이다.

<표 10> 서울시 평당분양가와 도시근로자소득 및 물가상승률 비교

구 분	'98년	'99년	'00년	'01년	'02년	'03년
서울평당분양가	543만원	632	686	687	823	1,102
	(100.0)	(116.3)	(126.3)	(126.5)	(151.5)	(202.9)
도시근로자소득	213만원	222	238	261	279	282
	(100.0)	(104.2)	(111.7)	(122.5)	(130.9)	(132.3)
서울물가상승률	100.0	100.8	103.4	107.9	111.4	115.7

자료 : 건설교통부 주택국, 통계청

<표 11> 최근 서울 동시분양 강남지역 평당 평균분양가 추이       (만원)

평균	03년 2월	3	4	5	6	7	8	9	10	11	12	04년 1월
1560	1,194	1,423	1,387	1,533	1,867	1,404	1,743	1,831	1,532	1,634	1,455	1,717

자료 : 건설교통부 주택국

공권력을 사용하여 공용수용으로 조성한 택지에서 주택을 건설한다는 것은 비록 헌법상의 토지에 대한 사회적 의무규정을 기반으로 수용하는 것이지만 기본적으로 원소유자의 사회적 희생과 택지조성과정에서 발생하는 수많은 쟁점, 이해관계에 대해 국가 공권력의 뒷받침으로 조정한 다음에 이루어지는 것이기 때문에 엄청남 혜택이라고 볼 수 있다.

따라서 공공택지에서 건설하는 주택은 한국사회의 표준적인 국민이 접근가능한 주택이어야 하며, 이 때문에 시장의 투명성 제고가 중요하다. 이외에 다른 택지에서 고급주택을 건설하여 특정계층에 분양하는 것은 시장의 문제이다. 따라서 25.7평 이상에 대해서도 공적통제 장치를 확보하는 것이 필요하다.

또한 분양가 공개의 문제와 분양가격 통제의 문제를 분리하여 정책을 수립할 필요가 있다. 원가공개 관련의 지루한 소모적인 논쟁에 휘둘리기보다는 실질적인 주택가격 안정(또는 인플레이션을 고려하면 가격의 실질적 하락) 정책을 종합적이고 일관성 있게 추진함으로써 무주택서민의 주거접근성을 제고하여 전체 국민주거생활의 안정을 꾀하는 것이 필요하다. 이러한 정책기조의 완성을 위해 과거와 같은 단편적이고 대증요법적인 주택정책이 아니라 다음과 같은 4대 종합정책을 유기적으로 시행함으로써 주택가격을 안정화시킬 수 있는 강력한 실천기반의 정비가 필요하다.

① 공공택지에 건설한 주택분양가격의 투명성 제고정책 시행.

② 주택가격상승의 원인인 심리적 기대개발이익을 제거하기 위한 개발이익환수제(또는 개발이익금환수제) 정비

③ 다주택보유 억제효과를 낳을 수 있는 종합부동산세의 실시를 통한 주택공급시장확대

④ 수도권 중심의 주택가격폭등 주범이라고 할 수 있는 극심한 지역불균형을 수사가 아닌 실체적으로 극복할 수 있는 지역균형발전제도의 정착.

(2) 분양권전매제도

분양권은 아파트라는 실물이 아니고, 단지 권리상태이기 때문에 등기를 하지 않고 명의변경이 가능하여 그동안 경기조절용 부동산정책 수단으로 활용되어 왔다. 분양권 규제 정책은 투기과열지구에 한정해서 효력을 발휘하고 있으며, 일반경기 및 부동산경기에 따라 전매제한 조치가 항상적으로 변동해왔기 때문에 정책일관성에 대한 시장의 의심이 존재한다.

따라서 분양권을 건물로 간주하고, 직장이동 및 실수요 기반의 상향적 주택시장이동 등을 고려하여 1세대 3주택 이상 소유자는 주택유형, 주택 규모 등과 관계없이 분양권 취득 자체를 금지하거나 부동산실거래가 기반정비와 연동하여 폐지할 필요가 있다.

(3) 주택거래신고제도

주택거래 신고제의 정책적 수단은 과세표준액이 아니라 실거래가액으로 취득세와 등록세를 부과하는 것이기 때문에 전국적으로 실거래가액 과세기반이 확립되면 정책수단으로서 효력이 사실상 소멸한다. 따라서 실거래가 과세기반 정비에 맞추어 주택거래허가제 등 대체수단으로 전환이 필요하다.

또한 신고제에 따른 심각한 거래동결효과는 시장의 마비로 주거자원 배분을 저해하고, 설사 가격하락을 유도하더라도 실제 시장에서는 인하된 가격으로 자원배분이 이루어지지 않는 문제가 있다. 다수 주택 보유자의 경우 보유관련 비용이 높지 않을 경우 자산보유능력을 고려할 때 매각보다는 계속적으로 보유할 것이기 때문에 매각에 따른 주택공급효과도 기대하기 어렵다. 그리고 상당수 고용효과를 낳고 있는 중개업자 및 연관산업(이사, 도배 등)의 생존기반을 무너뜨리는 효과도 있다. 따라서 정책수단으로서 효과의 문제 및 시장기능 마비, 고용감소 등의 효과를 고려할 때 지속하기 어려운 제도이다.

(4) 주택공급유통제도의 전환 : 투기과열지구와 투기지역

현재 주택의 공급유통제도는 투기과열지구와 투기지역 지정에 토대를 두고 있으며, 모두 기본적으로 주택가격 상승정도를 대상으로 하고 있다. 투기과열지구는 주택거래질서에 관한 것이고, 투기지역은 조세에 관한 것이다.

투기과열지구는 미완성부동산의 거래허용(분양권)에 토대를 두고 있고, 기본적으로 경기조절용 수단이며, 사전분양허가제 하에서 가능한 수단이다. 다만 분양주택의 구입순위에 대한 수단은 이와는 다른 차원의 정책수단이라고 볼 수 있다. 투기지역은 실거래가 과세기반이 정비되지 않은 상황에서 효력을 발휘하는 수단이다. 따라서 후분양제와 실거래가 기반이 정비되면 정책수단으로 효력은 사실상 사라지는 셈이다.

이러한 점을 고려할 때, 궁극적으로 두 제도는 토지거래허가제와 통합하여 부동산거래 허가지역제로 통일할 필요가 있다. 그리고 이러한 사항은 부동산거래질서 차원에서 토지(이용)기본법에 주택거래허가, 토지거래허가, 미완성부동산거래조건 등에 관해서 규정함으로써 종래의 주택법과 소득세법으로 이원화된 제도의 혼란을 줄일 수 있다. 다만 관련제도를 본격적으로 정비하기까지 과도기적으로 운영할 수 있는 규정을 둘 수 있을 것이다.

6 토지이용규제개혁과 토지공급

(1) 토지이용규제현황과 문제

현재 개발용지로 사용할 수 있는 도시적 용도의 가용면적은 전체 국토의 5.6%(5,570㎢)로 1인당 36평에 불과하다. 토지이용현황은 국토계획법상의 용도지역․지구 이외에 개별법에 의한 지역․지구가 과다하게 중복 지정되어 있어 112개 법률에서 총 298 종류의 지역․지구를 설정하고 있다. 이러한 복잡한 토지이용규제체계로 인해서 토지이용 규제의 현황조차 파악하기 어렵게 되어 있으며, 행정서비스체계의 문제와 결합하여 투자활동을 저해 또는 지연시키는 원인으로 작용하고 있다. 그리고 행위제한의 균형성 유지, 법령체계간의 상충, 구역경계의 불명확성, 통합적 국토관리체계의 어려움, 지역지정에서 권리구제 절차의 미비에 따른 민원야기 등의 문제가 있다.

<표 12> 개별법률에 의한 분야별 개별구역 지정면적 총괄

분야	법률수	구역수	지정면적(㎢)
			지역	지구	구역	권역	기타	합계
국토지역	8	13	9,171.1	40,919.1	22,159.9	54,561.0	2,182.8	128,993.9
도시주택	4	5		1,650.7	4.5		1,134.4	2,789.6
농림축수산	9	26	16,072.5	0.5	35,544.0	1,271.7	71,580.9	124,469.5
산업	13	17	27,880.0	76.0	4.5		1,185.5	29,146.0
교통	11	16	54,759.8		10,552.2		1,529.0	66,841.0
에너지	6	9	7,470.2		63.0		11,527.2	19,060.4
환경	11	14	9,366.9		45.0		7,732.2	17,144.0
수자원	7	12		15,746.5	37,675.8		22.5	53,444.8
교육문화	7	9		2.8	2,577.6		3,080.5	5,660.9
군사	3	3			10,702.0			10,702.0
방재	3	4		508.9	183.1		110.8	802.8
합계	82	128	124,720.4	58,904.5	119,511.5	55,832.7	100,085.8	459,055.0

자료 : 정희남, 2003.

(2) 토지이용규제 리모델링과 토지공급

① 토지이용규제완화와 토지공급효과

정부의 기본 원칙은 모든 토지규제를 ｢국토계획법 체계｣로 일원화 하여 토지관련 규제를 투명화, 합리화하는 것이며, 이를 위해 우선 ｢토지이용규제기본법｣을 제정하는 것이다. 행정편의 중심의 복잡한 토지규제시스템을 재정비한다는 측면에서 올바른 방향이라고 볼 수 있다. 그러나 천명한 기본원칙에도 불구하고 내면적으로는 규제완화를 통한 토지공급확대방안(일시에 대규모 토지를 공급함으로써 토지가격의 안정을 추구하겠다는 전략)의 성격을 띠고 있기 때문에 재검토가 필요하다. 택지부족은 전국적인 문제라기보다는 주로 수도권의 문제라고 볼 수 있다. 즉 입지경쟁력이 있는 토지 및 지역의 문제로서, 차액지대원리에 의거하여 자본주의 체제의 성격상 항상 쓸만한 토지는 부족할 수밖에 없다.

따라서 토지규제완화의 효과를 보려면 근본적으로는 입지경쟁력이 있는 국토공간을 널리 조성하는 것, 이윤의 공간적 한계(spatial margins to profitability)를 확대하는 것이 선행되어야 한다. 즉 균형발전의 진전이 있어야 경쟁력이 있는 입지가 많아지고 그곳을 중심으로 규제완화를 해야 토지공급효과가 있다. 불균등이 심화된다는 것은 곧 입지경쟁력이 있는 공간이 더욱 제한된다는 것이고, 이런 지역은 토지규제완화로 공급해봐야 공급확대로 인한 가격하락 효과는 크지 않다.

토지가 일반 자본주의 경제체제와 통합할수록 토지시장은 매우 복잡한 시스템으로 작동하며, 이와 관련하여 전통적인 수요-공급 논리외에 다양한 이론적 견해가 존재하고 있기 때문에 토지규제완화를 통한 토지공급확대 효과를 달성하기 위해서는 다양한 가능성을 면밀하게 검토할 필요가 있다.

토지규제 완화는 토지의 상품화와 자본화 경향을 가속화시킴으로써 토지가격 하락보다는 상승을 유발할 가능성이 크다. 특히 입지경쟁력을 갖추고 있는 수도권의 경우 그 가능성은 더욱 크다고 볼 수 있다. 따라서 토지규제완화를 통해 토지공급을 전국에 걸쳐 동시 다발적으로 한꺼번에 확대하여야 지가안정에 기여한다는 사고는 입증된 바가 없으며, 토지시장 작동에 대한 다양한 이론적 관점, 토지의 상품화와 자본화의 효과 등을 고려할 때 지역균형발전에 입각한 비수도권 입지경쟁력 제고 로드맵, 토지의 상품화와 자본화에 따른 개발이익 환수, 투기적 수요억제 및 관리, 유휴화폐자본의 토지투자자금 유입억제, 난개발 방지를 위한 체계적인 계획적 개발제도 등 다양한 쟁점에서 동시적인 체계정비를 전제하고 진행할 필요가 있다. 준농림지개발, 펜션개발의 난개발 경험은 그 필요성을 잘 보여준다.

② 토지공급방향

주택종합10개년계획에 따르면 동기간 동안 5백만호 주택건설계획에 필요한 택지의 50%를 공공부문에서 담당하기 위해 개발․공급할 택지규모는 130,000천평에 달한다(수도권에서 70,600천평, 지방은 59,400천평의 공공택지개발․공급이 필요). 개발여력 상 관리지역 중심의 토지공급이 주요 정책대상이 될 수밖에 없지만 토지규제 완화 중심의 토지공급확대방안 철학보다는 토지규제의 재구조화(restructuring)를 통한 원활한 適期適所 토지공급시스템 구축이 필요하다. 개발필요성의 대부분이 주거용지인 만큼 개발소요 추정에서 다주택보유 억제를 통한 실수요자 중심의 자가소유 증진정책을 시행하고, 기존 주택재고의 조정을 통한 개발규모 감소가능성을 염두에 둘 필요가 있다.

국토계획법 중심의 지역․지구제로 개편하고, 토지에 대한 규제지도 작성을 통한 토지이용 규제의 투명한 관리정책은 올바른 방향이라고 볼 수 있으며, 이를 통해서 적기적소 토지공급 시스템의 원활한 작동을 위해서는 토지관련 행정체계의 일원화와 통폐합이 중요하다. 토지적성평가, 환경성검토, 사전환경성검토, 환경영향평가 등 토지이용과 관련한 중복시스템을 정비하여 탄력적이고 신속한 토지공급을 위한 일괄토지행정서비스(one-stop package service) 체계의 정립이 필요하다.

또한 토지이용 관련 규제의 복잡다기함으로 인해 발생하고 있는 개발가능지역의 공간적 산재현상을 정비하여 개발규모의 적정성을 확보할 수 있는 개발가능지의 공간적 집단화를 도모할 필요가 있다. 택지개발 시스템은 중심지체계 개념을 도입하여 유사한 규모와 성격의 개발규모를 지양하고, 중심성을 확고히 갖출 수 있는 대단위 개발지역 및 이들 중심지역과 네트워크 연결이 가능한 하위 개발규모를 통합적으로 연계하는 공간유기적 개발체제를 도입할 필요가 있다.

7 공공택지의 생산 및 공급제도

(1) 택지 및 공공택지의 생산

과거 1994년부터 10년간 공급한 공공택지 7,846만평(연간 282만평)에서 건설한 주택은 동 기간내 건설한 전체 주택의 40.3%, 수도권의 비중은 50%, 수도권 총 주택건설호수에서 공공택지로 공급한 비율은 39.8%이다. 현행 택지개발은 택지개발촉진법(택촉법)에 의한 공영개발, 도시개발법에 의한 택지조성, 산업입지 및 개발에 관한 법률(산입법)에 의한 공단개발 등 10여개 방식이 운용되고 있으나 70% 이상이 택촉법에 의해 공급하고 있다.

그간의 공공택지개발사업의 문제점으로는 토지이용계획의 획일성, 인구밀도의 고밀화추세, 총사업비에서 용지비 비율의 증가, 수도권 및 부산권 공동주택지의 비율증가 추세, 대규모 사업지구에서 조성비 비율의 대폭 증가 등으로 나타났고, 관련 법․제도상의 문제점으로는 주택규모 및 배분의 경직성, 인구관련계획의 비현실성, 생산활동기능의 부족, 단독주택지 관리방안의 미흡 등으로 나타났다.

<그림 3> 1966～2003년 수도권 아파트단지 누적 입주현황

(2) 공공택지개발 철학 및 방법론의 전환

공공택지 공급개선방안의 기본원칙은 공공택지 개발이익의 사회 환원, 주택분양가격의 안정, 주택산업의 창의력과 생산성 제고, 주택상품의 품질제고와 공급확대 등을 고려하여야 한다. 그리고 택지개발기법상으로는 입지유형에 따른 기준의 차등화, 특정기능 및 중대규모 사업개발의 특화 선도, 단독주택지의 계획기능 및 관리강화, 사업부담을 줄이는 개발체계의 도모 등을 들 수 있다.

그러나 보다 근본적으로는 사회경제구조의 전환에 부응할 수 있도록 생활양식의 변화요인, 산업재구조화요인, 정보화요인, 기존 택지재고의 유효활용을 위한 택지개발상품의 유연화와  범위의 경제(scope economy)의 달성, 기업도시 건설 등 민간택지개발체제의 정비요인 등을 반영하여야 한다(그림 12-2 참조).

그리고 공공택지의 공급방식과 관련하여 원칙적으로 공공택지 공급의 문제를 개발이익 환수의 문제 차원에서만 접근하는 것이 아니라 택지조성, 택지판매, 주택건설 및 분양이라는 전체의 생애주기 관점에서 상호유기적으로 연계하여 택지개발촉진법 제정의 본래 목적인 주택난 해소, 국민주거생활안정, 복지향상에 기여할 수 있어야 한다.

현재 방식의 문제는 토지의 공용수용 및 조성과정은 토지공개념에 기초하고 있고, 택지판매과정은 시장경제원리가 부분적으로 도입된 반면, 주택공급 및 분양과정에는 시장경제원리가 전면 도입되어 사업생애주기별 괴리가 발생하고, 개발이익은 공기업과 민간부문에 전적으로 귀속되는 것이다.

공공택지의 경우 국민주택규모 이하에 대해서는 공영개발방식을 도입하고 전면 무주택자에게 공급하며, 분양후 전매에 따른 개발이익 전유를 방지하기 위해 일정기간 전매금지기간을 두어야 한다. 중대형의 경우는 개발이익 환수장치를 두여 임대주택건설 등의 주거복지 기금으로 사용할 수 있다. 공급택지의 경우 주택조합 등 실수요자 중심으로 공급될 수 있도록 하며, 명의변경제한은 제3자에 대한 대항력문제, 분양공고 최초분양자 제한은 전매시 법률관계만 복잡해지는 문제 등이 있어 환매권 등기를 하고, 원천적으로 전매를 금지하는 제도 검토가 필요하다.

<그림 4> 사회경제환경변화와 택지개발전략의 전환

8 부동산조세제도

(1) 부동산조세의 특징과 기본개선방향

우리나라 조세의 특징은 재산관련 조세의 높은 비중, 총조세중 낮은 지방세 비중과 높은 부동산거래세 비중(10.6%), 보유세의 지나친 누진세율 구조 등을 들 수 있다. 정부의 정책방향이나 대부분의 조세전문가, 시민단체의 의견은 보유세를 강화하고 거래세를 낮추는 것이다. 거래세는 부동산 시장의 동향에 민감해서 안정성이 낮다거나 부정기적으로 부과되는 거래세는 보유과세에 비해 세원관리가 어렵기 때문이다. 결국은 거래세의 인하가 필요한 이유는 형평성(담세능력과 비례하는 과세)과 효율성(동결효과의 완화) 측면에서 6%에 가까운 세율, 그리고 지방세 세수의 40%에 달하는 세부담은 지나치게 높다는 것으로 축약된다.

<표 13> 연도별 보유세 비중                             (단위: 10억원, %)

지방세		’98	’99	’00	’01	’02	’03	증가율 (’03/’98)
		17,149	18,586	20,600	26,664	31,525	33,132	93.2
부동산세 (① + ②)		8,762	10,165	10,842	12,699	16,274	17,014	94.1
① 보유세		2,893	2,773	3,166	3,330	3,491	3,963	36.9
․ 재산세		640	669	727	763	817	903	41.0
․ 종토세		1,190	1,242	1,281	1,365	1,405	1,651	38.7
․공동시설세		301	76	341	350	374	411	36.5
․도시계획세		752	785	815	851	893	998	32.7
② 거래세(취득․등록세)		5,868	7,392	7,675	9,369	12,782	13,051	122.4
비율	보유세/지방세	17.0	14.9	15.4	12.5	11.1	11.9	△30.0
	보유세/부동산세	33.0	27.3	29.2	26.2	21.5	23.2	△29.7
주 : 2003년 행정자치부 최종 확정자료(농특세, 지방교육세 제외) 자료 : 한국조세연구원, 2004

(2) 부동산보유세와 지방자치

최근 생산요소의 국제간 활발한 이동으로 인하여 자본과 노동에 대한 과세가 점점 제약을 받고 있으며, 소득, 소비, 재산의 3대 세원 중 지역간 이동성이 적고, 재분배 효과가 큰 재산세 세원의 역할 강화가 세제의 중․장기적 발전을 위하여 필수적이다.

지역균형발전정책의 실효성 확보, 지방분권 시대를 맞이하여 중앙과 지방간 세원의 적절한 배분방안이 주요 정책과제로 대두되고 있으며, 지방자치의 활성화를 위해서는 세원이 풍부하고 수익자부담적 성격이 강한 토지세제의 역할 강화가 필요하다.

또한 부동산관련 조세의 정책수단 활용에서 부동산투기억제 대책수단으로서 성격과 지방자치활성화 수단으로서 성격을 분명히 구분할 필요가 있다. 투기억제수단, 즉 주택 등 부동산과다보유 억제수단으로서 조세정책은 정책적 일관성을 확보하는 것이 중요하고, 실거래가 과세기반을 확보하여 실효세율을 높이고 조세정책의 효과성을 제고하는 것이 중요하다.

지방자치활성화를 위한 기간세 구조의 확립을 위해서는 토지세와 재산세의 지나친 누진도를 개선하여 광범위한 계층으로부터 세금을 걷는 역할을 잘 수행하고, 여기에 맞추어 거래세의 조정을 보다 원활하게 이루어야 한다(근거과세기반의 확충은 ｢넓은 세원, 낮은 세율｣의 기초가 됨).

(3) 부동산 양도소득세

양도소득세는 부동산양도로 실현된 자본이득을 주 과세대상으로 하는 비정기적․자발적 조세이면서 여타의 통상소득에 대한 종합소득세 부과와 분리하여 과세하는 분리과세 방식이다. 우리나라 양도소득세제의 가장 큰 특징은 1세대 1주택 비과세 제도이며, 부동산경기 변동에 따라 비과세 요건을 강화하는 정책을 수시로 사용하는 정책조세로서의 성격을 강하게 가지고 있다는 것이다. 이러한 제도를 통해 정부의 재정지출을 직접적으로 수반하지 않으면서 주택에 주는 가장 큰 조세지원이라고 할 수 있으며, 연간 비과세조세지출 규모는 약 4조원으로 추산하고 있다.

양도소득세의 개선방향으로는 먼저 주택유형별 양도세 형평성 제고가 필요하다. 과세 양도차익을 계산하는 과세표준산정 방식에서 단독주택과 집합건물이 차이가 있어 조세부담의 불공평성을 야기하고 있다.

또한 다주택보유를 통한 부동산투기 및 자본이득 수취를 억제하기 위해 현재의 1가구 3주택이상의 양도세 중과에서 부동산투자 총자본이득과 주택수 요건을 동시에 고려하여 주택수와 2주택 이상에서 발생하는 일정규모 이상의 총자본이득을 누진과세할 필요가 있다. 다주택보유자들의 경우 임대소득과세를 정상화 한 다음 기업형임대사업자로 유도하여 다주택보유에 따른 이득의 국세화 효과를 달성할 수 있다.

세번째로 1세1주택 비과세 제도 폐지 또는 요건강화를 검토하여야 한다. 1세대 1주택 비과세제 제도를 폐지한다면 현재 다운계약서가 일반화 된 상황에서 첫 번째 거래에서 발생하는 양도차익에 대해서는 1세대 1주택 비과세 요건에 맞추어 비과세를 하고, 두 번째 거래부터는 실거래가 기반 양도차익에 대해 과세한 다음 일정규모의 양도소득에 대해서는 소득공제 혜택을 부여할 수 있고, 실거래가 정보구축이 가능하다는 장점이 있다. 존치한다면 비과세요건으로 보유요건을 강화하기 보다는 실질거주요건을 강화하는 것이 필요하다.

마지막으로 비과세․감면 등 양도소득세 적용 예외의 축소할 필요가 있다. 예외규정의 복잡성으로 정책적 혼란을 가중시키고, 예외조항을 기반으로 한 탈출의 계기를 만들어준다.

9 부동산보유세 제도

(1) 부동산보유세와 개선사항

2003년 보유세의 총 세수는 3조 8,399억원이며 보유세가 세수에서 차지하는 비중은 최근까지 지속적으로 감소하는 추세이다. 지방자치단체가 손쉬운 거래세에 치중하고 보유과세 강화 노력을 소홀히 한 결과 부동산보유비용이 낮고, 부동산보유에 대한 낮은 세금은 부동산에 대한 투자수익률을 제고하여 자산간 상대가격을 왜곡시키고 있다.

명목상 고세율구조로 되어 있지만 과표 현실화율이 낮고, 토지와 건물의 구분과세, 복잡한 과세체계 등으로 인하여 여러 채의 주택을 보유하고 있더라도 종토세ㆍ재산세의 부담이 얼마 되지 않기 때문에 재산보유액에 따른 응능부담이 이루어지지 않으며, 부동산투기 억제(과다보유 억제)기능도 상실하고 있다. 종합토지세 과표의 현실화율은 2003년 36.1%이고, 실효세율은 동년 기준 0.16%이다. 그리고 재산세의 과표현실화율은 27.1%이고, 실효세율은 0.09%이다. 반면에 국세인 종합소득세 평균 실효세율은 15%로서 보유세 세율이 매우 낮음을 알 수 있다.

다음으로 토지와 건물의 보유세 부담 불공평성 문제이다. 현재 토지와 건물의 분리과세 및 분리평가로 인해서 전체 부동산가치를 구성하는 토지와 건물의 구성부분 중에서 토지비중이 높을수록 건물과 토지에 대한 총보유세 부담이 낮아지는 현상이 발생한다.

부동산보유세의 개선사항은 ① 과세표준 평가방법, 과세체계, 현실화율이 재산유형별․지역별로 다르기 때문에 나타나는 세부담상 불형평, ② 부동산보유세수의 지역간 불균등성(종토세의 경우 수도권이 58%점유, 강남구의 종토세 세수 942억원 중 449억원이 조세수출효과, 재산세의 수도권 집중도 51%), ③ 지방의 재정책임성 강화, ④ 다주택 보유에 유리한 재산세 세율구조 등이다.

<표 14> 2002년 종합토지세 세액단계별 납세인원     (단위: 천명, 억원, %)

	합계	1만원 이하	5만원 이하	10만원 이하	100만원 이하	100만원 초과
인 원	14,168	5,021	6,498	1,307	1,223	119
	(100%)	(35.5)	(45.9)	(9.2)	(8.6)	(0.8)
세 액	14,577	277	1,458	904	3,047	8,891
	(100%)	(1.9)	(10.0)	(6.2)	(20.9)	(61.0)

자료 : 부동산보유세제 개편추진위원회, 2004

<표 15> 재산세 납세자 분포                             (단위: 천건, %)

납세액 세목	계	3만원 이 하	3～5만원 이 하	5～10만원 이 하	10～50만원 이 하	50만원 초 과
재 산 세 (주 택)	11,525	7,457 (64.7)	2,707 (23.6)	627 (5.4)	512 (4.5)	222 (1.9)
재 산 세 (일반건물)	6,210	4,722 (76.0)	537 (8.6)	433 (7.0)	322 (5.2)	196 (3.2)

자료 : 부동산보유세제 개편추진위원회, 2004

(2) 종합부동산세

부동산보유세의 문제를 개선하기 위해 도입하는 종합부동산세 제도는 부동산 보유세를 이원화하여 중앙정부의 개입수단을 확보한다는데 과거와 다른 특징이 있다. 보유세를 이원화하는 가장 중요한 이유는 소득재분배와 조세수출 억제 기능을 국세(종합부동산세)가 담당할 수 있도록 하는 것이다. 국가보유세는 재분배, 지방보유세는 재원확충의 방식으로 이원화시키면 지자체는 자율적으로 보유세를 강화하게 된다.

종합부동산세 제도에서 지켜야 할 몇가지 과제는, 우선 보유세 강화의 상한선과 관련하여 부동산보유세를 중과세 방향으로 강화하는 것이 아니고, 이제까지 지나치게 낮은 부담을 정상화하여 세원간의 수평적 공평을 저해하던 모순을 시정하여 세원간의 부담공평을 정상으로 회복하는 것이다. 그러나 세금으로 원본을 침해하는 부분은 헌법재판소의 판결을 볼 때, 원본침식 금지의 원칙에서 보유과세의 세율은 재산보유과세와 소득세 등 여타의 각종 부담까지 합쳐서 1년간에 그 원본이 창출하는 이익(利益)을 초과하게 되면 종합부동산세의 본질과는 무관한 불필요한 논란에 휩싸이게 된다.

과표현실화 및 통합과세와 관련하여 공시지가 현실화의 걸림돌은 과세목적과 보상목적을 동시에 충족하려는데 있으며, 과세목적과 관련해서도 종합부동산세의 도입과 더불어 급격한 조세부담 증가에 대한 반발도 있다. 따라서 현실화의 지역, 용도지역 및 이용상황 등 사이에 현실화 균형을 달성하고 종합부동산세 도입에 따른 세율체계 정비와 동시에 현실화를 도모하여야 할 것이다.

그리고 재산세 부담의 불형평성 문제를 해소하는 장기적인 방법으로 유력하게 떠오르고 있는 방안이 일괄평가(통합평가)체계에 의한 과세체계를 정립하는 것이다. 그러나 조사평가의 비용문제를 고려할 때, 현재 공시지가 조사체계에서 수익가치 평가항목이 구성되기 때문에 조사체계상 건물조사평가 항목을 추가하여 일괄평가에 의한 가치를 산정하도록 하는 방안을 검토할 수 있다.

10 개발이익환수 시스템의 정비

(1) 개발이익환수제도와 문제

우리나라의 개발이익환수제도는 조세적 수단과 비조세적 수단으로 구분할 수 있으며, 비조세적 수단은 다시 수익환수 부담형과 시설비용 및 기타 부담형으로 구분할 수 있다. 현재 운용되고 있는 개발이익 환수의 조세적 방법으로는 양도소득세, 간주취득세가 있고, 비조세적 방법으로는 부담금제도가 있으며, 수익자부담, 개별법상의 시설부담제도, 국토계획법상의 기반시설부담제로 나눌 수 있다. 수익자부담금제도는 1960년 제정한 도시계획법 등을 비롯하여 많은 법률에서 도입하였으나 1989년 개발부담금제와 토지초과이득세제를 도입하면서 다목적댐법에 의한 수익자부담금제만 남기고 모두 폐지하였다. 기타방법으로는 기부채납, 감보제도가 있다.

현재 ｢개발이익환수에 관한 법률｣에 의한 개발부담금 부과가 중지되어 있는 상황에서 사실상 개발이익 환수제는 양도소득세외에는 없는 상황이다. 그리고 기존의 개발이익 환수제는  환수대상 최소화주의를 채택하고 있고, 사업의 주변지역에서 개발이익이 발생하더라도 이를 환수할 수 있는 방안이 없어 불로소득의 사유화를 허용하고 있으며, 토지수용지역과 수용주변지역 사이에 불공평과 민원발생을 유발하고 있다.

그리고 국토계획법상 비과세적 개발이익 환수장치라고 볼 수 있는 기반시설연동제는 개발에 따른 사회적 비용을 충당하고 난개발을 방지하기 위한 공간계획수단이며, 개발이익이 그대로 현지화되어 부동산가격 상승으로 이어지는 환수방법상의 문제를 안고 있다.

최근 개발부담금 재부과 논의와 관련하여 개발부담금 부과가 기업의 투자활동을 저해할 것이라는 인식이 팽배하고 있다. 그러나 최근 미국에서의 논의는 개발부담금의 부과를 통한 공간구조 개편으로 경제성장을 가져오고 토지공급을 확대하고 있다는 것을 보여준다. 기본 논리는 하부구조 개선으로 입지역량강화(이윤의 공간한계)를 통한 실질적으로 쓸만한 토지공급확대가 이루어진다는 것이다.

재정경제부가 추진하고 있는 토지규제완화를 통한 토지공급확대 방안은 개발이익 환수수단이 없는 상황에서 반드시 사전에 개발이익환수관련 기본법제를 정비한 다음에 시행하도록 할 필요가 있다. 개발이익환수제도는 자본이득을 환수하는 양도소득세를 제외하고 사실상 일원화 할 수 있도록 개발이익환수기본법을 도입할 필요가 있다. 징수와 효과의 측면에서 개발이익환수제의 경우 공간적 차원을 갖는 반면, 양도소득세의 경우 비공간적 차원에 해당한다. 부동산으로부터 발생하는 불로소득을 자본이득 환수장치로서 양도소득세와 개발에 따른 이익의 환수장치로서 개발부담금제로 이원화하고, 개발이익환수장치는 사실상 개발부담금제(또는 개발이익금제로 명칭변경)로 일원화하여 포괄적으로 운용할 필요가 있다.

부과대상도 확대하여 개발이익이 발생하는 유형 및 계기별로 환수방법을 법제화하여야 하며, 공공사업시행(도시계획시설 설치, 도시개발 등), 용도전환(용도지역․지구․구역의 변경, 농지와 산지의 전용 등), 기타 사회경제적 요인(자연증가분 논쟁) 등을 포괄하여야 하며, 동시에 부관에 의한 각종 시설부담등도 정비할 필요가 있다.

아울러 수도권 지방세의 경우 기존의 지역불균등 발전을 심화시키고, 이를 토대로 부동산투기 및 개발이익의 불균등을 심화시키는 경향이 있기 때문에 수도권 개발과 연동하는 적극적 개발이익환수체계의 도입이 필요하다. 수도권의 개발이익 환수를 통한 지역균형발전기금의 조성이 필요하다. 택지수요가 많은 수도권에서 소유억제중심 정책에서 이용과 개발을 허용하되 이익을 적극적으로 환수하여 재분배하는 전략을 검토하는 것이다.

<표 16> 우리나라 개발이익 환수제도의 유형

개발이익		개발이익환수제도의 유형
		조세제도	부담금 제도		기타
발생 유형	발생 요인		수익환수형	시설부담형
최협의	유형적개발		개발부담금 수익자부담금	학교용지부담제 광역교통시설부담금 과밀부담금 기반시설부담제	기부채납 공공용지의 감보 토지수용시 개발이익 배제
협의	무형적개발	간주취득세	농지․산지전용부담금 농지조성비․대체산림자원조성비
광의	사회․경제적요인	투기억제세 양도소득세 토지초과이득세

주 : ∙는 폐지된 제도임

출처 : 정희남, 2003

(2) 재건축 개발이익 환수제도

신규택지 공급방식이 아니라 기존 택지재고, 즉 기존 시가지 및 주거지의 재정비를 통해서 주택을 공급하려는 정책수단은 뉴타운 정책, 주택재개발 및 재건축 정책을 들 수 있다. 외국의 경우 1980년대 중반이후 도시재생 및 장소마케팅(urban regeneration and place marketing)이라는 관점에서 부동산주도 쇠퇴도시지역 재개발이 붐을 이루고 있다.

단순한 재건축 억제정책은 현재의 가격상승압력을 미래로 단순 이연한 것에 불과하며, 민간택지개발이 위축되고 있는 상황에서 오히려 적극적 개발이익 환수를 전제로 한 공급확대 정책도 검토할 필요가 있는 것이다.

재건축 정책에서 쟁점은 재건축 사업을 하면서 용적률 증가로 인해 발생하는 개발이익을 소유자가 독점하면서 투기수요, 집값 상승의 원인으로 작용하는데 있다. 해당 단지 건설당시 택지의 강제수용, 분양가 규제, 주택기금융자 등 공공재로 공급한 것임에도 불구하고 사유화되고 있는 개발이익에 대한 환수수단이 없었기 때문이다.

7월 13일 입법예고한 재건축 개발이익 환수제도의 경우 민간택지개발에 해당하는 경우이기에 위헌소지를 줄이기 위해 용적률 인센티브제도를 도입하면서 임대주택을 공급하는 방식을 택한 결과, 용도지역 변경에 따른 개발이익을 환수하지 못하는 불완전한 제도가 되었다. 이는 기존의 개발이익 환수제도가 용도지역 변경 등의 개발이익을 포괄하지 못하기 때문에 발생하는 현상이며, 재건축아파트 개발이익환수와 관련하여 개발이익환수법을 재정비하고, 도시기본밀도제에 근거한 개발권 분리와 시장거래허용방법을 도입하면 기존 법제의 한계를 해소할 수 있을 것이다. 그리고 공급과 관련하여 기존 시가지에 일관된 이러한 제도를 도입하면 특별히 재건축아파트만 불이익을 당하는 것이 아니기에 공급을 재개할 수 있고, 반발이 감소할 수 있다.

11 부동산실거래가 거래기반 및 정보화체계 확립

투기적 부동산거래질서 정비에서 가장 중요한 문제는 실거래가 중심의 거래기반을 정비하는 것이며, 이 과정에서 핵심적인 두가지의 문제는 어떠한 방법 및 기준으로 실거래가 과세를 하는가의 문제와 이를 뒷받침할 수 있도록, 즉 거래질서 및 조세투명화를 위한 실거래가 정보기반을 구축하는 문제이다.

실거래가 과세의 쟁점은 전면적 실거래가 과세체계를 확립하지 못하는 문제, 이에 따라 특수한 대상 및 지역기준에 따라 선별적으로 실거래가 과세체계를 적용하는 문제, 부동산경기 과열시기의 경우 실거래가 과세에 근접할 수 있도록 과표관련 지표를 조정하는 문제 등으로 구분할 수 있고, 지금까지 이러한 세가지 쟁점을 중심으로 정책수단을 사용하였다.

실거래가 과세의 문제는 양도세의 경우 실거래가액 관련 수단으로, 보유세는 과표기준의 조정을 통해서 정책을 추진하여 왔다. 실거래가 정보기반을 구축하면 투기지역, 고급주택 등 선택적으로 활용해온 정책대상 및 기준은 그 효력을 상실하기 때문에 양도세와 관련해서는 1세대 1주택 기준을 별도로 하면 고급주택 및 투기지역지정 수단은 개편하여야 한다. 그리고 보유세와 관련해서는 국세청 기준시가의 경우는 조세부분에서 살펴 본대로 토지와 건물, 건물유형별 부동산유형사이의 형평성 문제가 있기 때문에 공시지가를 현실화하더라도 문제의 소지가 상존한다. 따라서 통합과세평가하는 문제를 검토할 필요가 있다.

그리고 실거래가 정보의 원천을 확보하기 위해 중개업법을 개정하였으나 실거래가격이 아닌 가격을 낮추어 신고하는 이중계약서가 성행하게 된 것은 거래 당사자인 매도인과 매수인 양측의 취득세와 등록세 절감이라는 공통적인 담합적 이해일치에 의해서 발생한 것인데 전적으로 부동산거래를 중간에서 중개하는 중개업자에게 책임을 묻는 것이 실효성 및 형평성 측면에서 문제가 있다는 것이다. 이와 관련해서는 조세정책을 통해서(예컨대, 거래세 정책조정, 양도소득세 실거래가 과세 경과규정후 전면실시 등) 직접적인 거래당사자의 이해담합소지를 원천적으로 봉쇄하는 것이 필요하다.

그리고 이중계약을 하는 거래당사자에 대한 제재규정이 없기 때문에 중개업자 양산에 따른 치열한 경쟁환경에서 거래당사자의 압력에 호응하는 중개업자에게 불법중개환경을 조성하는 결과를 가져올 수 있고, 중개업자를 통하지 않는 직거래가 증가하면서 발생하는 불법적 상황을 통제할 수 있는 없는 문제도 있다.

부동산정보관리체계 구축사업은 현재 각 부처별로 산재한 부동산 관련 정보를 효율적으로 연계할 수 있는 업무재설계 방안(BPR: Business Process Reengineering)을 마련하고, 최근 정보기술을 반영한 정보화 전략계획(ISP: Information Strategic Planning)을 수립한 다음, 부동산정보관리체계 구축 BPR/ISP에서는 재정경제부, 건설교통부, 지방자치단체 등 관련기관의 부동산 관련 자료와 업무를 효율적으로 연계하여 전국의 토지․건물에 대한 개인별․세대별 보유현황을 지속적으로 파악 및 관리하는 종합적이고 체계적인 방안을 제시하게 된다.

부동산정책 및 경제정책을 효과적으로 지원하기 위해서는 기본적으로 주기적 갱신, 정보생성 및 보고, 축적을 하는 것이 필수적이다. 따라서 부동산종합정보관리체계가 기능을 발휘하기위해서는 토지이용기본법 등과 같은 상위법을 제정하여 그 의미와 기능을 명시하고, 이와 연관이 있는 관계법의 정비가 필요하다.

그리고 최종적으로는 부동산정보망을 국토종합망과 연계하여 종합디지털국토정보망을 구축하고, 이를 토대로 국토개발 및 토지이용규제지도에 활용하고, 최적 국토개발양식의 도출 및 개발과정에서 발생할 수 있는 투기조기경보망으로 구축하여 활용할 수 있어야 한다.

부동산거래시장질서의 측면에서 부동산의 투기적 거래는 급속한 경제성장 및 과잉축적(과잉유동성) 기반이 형성되는 경우에 부동산부문 외적요인에 의해 그 토대가 형성되지만 투기지역, 분양권전매, 거래가능단위 등 제도적 원인에 의해서도 발생한다. 즉 투자가능대상과 기준을 선택적으로 제도화하는 경우 단기적 차익거래 기반이 형성되는 것이다. 따라서 투자대상 및 기준의 차별화제도를 도입하는 경우에서는 반드시 위법을 철저하게 차단하거나 원천무효화 시킬 수 제도와 처벌규정이 동시에 도입하여야 한다. 차별화 제도 관점을 폐기하거나 위법거래의 예외없는 무효화 시스템이 필요하다. 그리고 직거래, 부동산정보구축 등을 포함하는 부동산거래 일반을 규정한다는 측면에서는 부동산거래 및 중개업에 관한 법률시스템의 도입도 검토할 수 있을 것이다.

<그림 5> 부동산종합관리센타 활용모형

자료 : 행정자치부, 2004

지금까지의 내용을 정리하면 다음과 같다.

<그림 6> 토지주택정책의 전환

<끝>