진보개혁세력의 정책역량 제고의 필요성과 방향

장 하 진(충남대학교 교수 )

- 차   례 -

1.  4.15 총선과 한국 민주주의의 전환점 : 허약한 지반

2. 진보 개혁세력의 새로운 임무 : 비판에서 건설로

3. 정책적 실천을 위한 전략적 상황

4. 정책생산 과정과 물적 인적 자원의 활용

5.  참여정부의 정책에 대한 대응

1.  4.15 총선과 한국 민주주의의 전환점 : 허약한 지반

□ 4.15 총선은 단순한 총선의 의미를 넘어서 해방 후 한국 민주주의 정치발전의 중대 전환점으로 이해 될 수 있다. 87년의 절차적 민주주의의 획득과정 후 7년에 걸쳐 독재 권력 하에서 형성되어온 정치권력의 비합리적 왜곡요소를 일정정도 해소시키고 비로소 2004년 형식적 의회민주주의의 틀을 획득한 전환점이었다. 자유 민주주의의 의회정치의 개임에 응할 수 있는 경기장이 만들어진 셈이다. 즉 반공독재권력과의 상호작용속에 성장 유지되어온 구정치집단과 정치문화를 일정하게 거두어 내었다. 즉 3김정치의 청산, 반공이데올로기 선동의 차단, 지역주의의 퇴조, 부패권력에 대한 심판, 진보정당의 원내 진출을 이루어내었다.  따라서 87년 이후의 정치개혁의 과제를 일단 형식적으로 완성하였으며 무엇보다도 민주노동당이 10석으로 의회에 진출하므로서 자유민주주의 제도정치의 기본구도인 진보당과 보수당의 경쟁구도의 형식적 틀도 갖추게 되었다. 이제부터는 과거의 잔재를 청산하기 위한 투쟁이 아니라 미래를 건설하기 위한 생산적 경쟁 관계로 정치적 과정이 변화 하여야 한다.

□ 그러나 이러한 형식적 의회민주의의 틀은 불안한 취약한 기반 위에 서있다. 계보, 밀실정치, 부패정치, 지역주의, 반공이데올로기, 진보정당 배제등의 현상이 완전히 제거되지 않고 언제라도 다시 부활 될 수 있는 요소들이 잠복되어 있다. 그러한 현상이 가능하게 했던 토양이 완전히 제거 되지 않았을 뿐아니라 새로운 경기의 룰이 완전히 확립되지 않았으며, 구지배 세력은 그러한 요소들을 가동시킬 수 있는 사회적 자원을 손에 넣고 있는 데 비해, 새로운 요구의 실행을 담당할 사회세력의 결집은 매우 취약한 상태이다.

□ 탄핵정국의 형성 계기는 밑으로부터 계획과 투쟁에 의한 것이 아니라 보수정치 집단의 자충수와 노무현대통령 개인적 의지에 의해서 예기치 않게 만들어진 국면이이다. 그러나 그것은 우연형태로 다가온 필연적 과정이었다. 이미 시민들은 구시대의 정치문화를 강고하게 붙들고 있는 부패정치를 개혁대상 1순위로 지목하고 있었으며 이미 시민들의 요구와 의사를 반영하지 못하는 정치집단에 대한 교체를 강력히 희망하고 있었다.  정치개혁의 요구와 낙천낙선운동으로 구 정치지배세력이 교체를 지속적으로 추진하였다. 특히 국민들의 의사에 의해 직접 선출된 대통령을 납득할 수 없는 경미한 이유로 탁핵하려하는 것은 마치 특정세력에 의해 유신이 이루어지고 국민의 의사가 반영되지 않은 체 장충체육관에서 대통령을 선출하는 형식의 퇴영적 회귀를 강력히 거부한 심리 상태를 투표로 표현한 것일 수 있다. 비록 노무현대통령에 대한 지지도는 저조하였음에도 불구하고 시민의 직접투표에 의해 선출한 대통령을 대리인에 의해 거부되는 과거로 회귀를 용납하지 않겠다는 의지와 비합리적 탄핵의 역사적 선례나 역행을 강력히 거부한 것이다.

□ 4.15 총선이후의 노무현 정부는 새로운 정치지형 위에 서 있는 새로이 탄생한 정권이다. 여소야대를 통해서 의회권력과 행정권력을 장악하고 국정 운영의 주도할 수 있는 조건을 만들어 냈지만 여소야대 정권 이상의 의미를 갖고 있다. 이러한 상황은 노무현 정부에게도 민주 개혁세력에게도 새로운 과제와 대응을 요구하고 있다.

- 노무현 정부는 국정 수행 능력을 총체적으로 책임지고 평가받을 상황이며 동시에 진보 개혁세력도 새로운 제도적 개입의 장치와 효과를 적극적으로 형성해 가야한다.

□ 앞으로는 각 정파의 경쟁이 의회를 중심으로 선거 시 유권자의 선택으로 평가될 것이며 이때 우선 지속적으로 진보적 인사가 수적으로 더 많이 진출하도록 해야하며 동시에 이들이 단지 수로서 존재하지 않고 집단적 세력화를 형성하도록 해야하며  다양한 이해와 갈등이 제도내로 수렴될 수 있는 효율적 장치들을 만들어 내야한다. 이제는 제도권 밖에서의 비판이나 촛불집회등을 포함한 장외투쟁이나 대중동원의 저항의 형태가 아닌 제도 내로 폭넓게 수렴될 수 있는 안정된 제도를 구축해야 한다.

□ 새로운 정치지형과 노무현 정부의 새로운 탄생은 민주 개혁 진보세력의 적극적 개입에 의해 이루어졌다고 평가할 수 있다.  탄핵정국 이전에 노무현정부에 대한 평가는 매우 낮았으며 열린우리당에 대한 지지도 높지 못했다. 시민들은 군부를 포함한 어느 특정의 독점적 집단의 국민의 의사에 반하는 헌정질서 문란을 용납하지 않으며 동시에 부패정치에 대한 강력한 심판은 시민운동은 탄핵에 찬성한 정치인과 부패한 정치인을 모두 낙천낙선 대상으로 지목하므로서 일정한 영향력을 행사하였다. 이렇게 새로운 정치적 지형을 형성하고 노무현정권을 국정운영의 주도력을 행사할 수 있도록 하는 데는 민주 개혁진보세력이 일정한 기여를 하였다. 따라서 원인 제공 세력은 결과에 있어서 동반평가 대상으로 분류될 수 있다.

- 또한 현재의 한나라당과 열린우리당의 정치구도가 다음 대선까지 이어질 가능성이 있으며 만약 노무현정부의 국정 수행능력이 긍정적 평가를 얻지 못한다면 아울러 개혁 진보세력도 동일한 부류로 낙인찍힐 가능성이 있다. 물론 한나라당의 적극적변신과 정당구도의 새로운 변화가 나타날 수 있으나 상대적으로 보수적 기조를 확실히 하고 있는 한나라당과의 관계에서 참여정부에 대한 평가는 일정정도 진보진영의 정책능력과 국정능력에 대한 준거가 될 수 있다.  시민운동도 정치적 중립을 표방하더라도 현재로서는 일정하게 상대적으로 진보적인 참여정부와 동반평가의 가능성이 있다.

□ 또한 그간의 선거 때마다 개혁 진보 세력은 선거에 적극적으로 개입하는 전략을 취해왔다. 따라서 다음 선거에도 만약 정권교체를 둘러싸고 상대적으로 보수적 정책기조를 분명히 하고 있는 한나라당과의 경쟁 양상이 진행된다면 개혁세력은 상대적으로 그에 대한 비판적 유권자로서 투표할 가능성이 있다.

□ 보수 세력의 끊임없는 반격이 출현할 것이다.  구시대 정치의 유물이 완전히 사라지지 않고 출현하는 것을 막아내고 땅을 굳건히 할 책임이 있으며 반개혁적 요구들을 현명히 물리치도록 힘을 모아야한다. 방어적 입장에서만이 아니라 공세적 입장에서 새로운 집을 건설하도록 해야한다.  아직도 정치 부패의 고리가 완전히 끊어진 것이 아니며, 정경유착이 단절 되지않았으며, 지역주의의 망령이 배회하고 있고, 계파적 정치는 사라지지 않고 있으며, 반공이데올로기는 재생될 가능성이 높다.

□ 보수층은 헤게모니 획득에서 더 많은 물적 인적기반을 확보하고 있다. 그들끼리의 연대와 경제력과 문화 권력과 언론과 등에서 비록 수는 적지만 전체사회적 자원은 여전히 양적, 질적으로 큰 몫을 가지고 있다.  그러나 다행히 새로이 형성된 의회는 3분의 2가 과거 구시대의 정치과는 연결고리를 갖지 않는 신인들이며 또 전체적으로 상대적으로 개혁적 인사들이 다수를 차지하고 있으며 당의 지도부도 새로이 구성되었다. 외신의 상대적으로 의회권력이 좌로 이동했다는 평가를 수용할 만하다.

□ 단기적 현안에 대해 정책대안을 제시해야한다. 그러나 정책이란 머리로 만들어 지는 것이 아니라 현실 속에서 형성되어야한다. 여기서 당장 급한 현안에 대한 실행가능한 정책대안을 구체적으로 적극적으로 제시할 뿐만아니라, 정책이란 세력간의 경쟁을 통해서 실행되므로 그 실행 과정에서 성공할 수 있도록 세력을 결집해 가야한다. (경제정책, 민생문제 등)

□ 장기적인 국가비젼을 제시해야 한다. 우리가 어디로 갈 것인가? 세계자본주의의 현실 속에서 대미의존적인 국제관계,  남북북단의 상황,  세계적 신자유주의의 경제질서 속에 놓여 있다는 전제하에 장기적 구체적 비젼을 제시해야한다. 이것 역시 사회세력형성과 관련이 있다.

□ 각 정당 간의 경쟁과 투쟁의 구도가 이념정당 정책정당이 되도록 유도할 책임이 있다. 이것은 국회에서의 정당운영 뿐만아니라 유권자들이 자신의 이해에 의해 합리적으로 정당을 선택하도록 해야 한다.  국회는 국회대로 유권자는 유권자대로 합리적 선택과 세력화를 하도록 유도  견인해야 한다.  의회 밖의 진보적인 지식인들이 정책을 의제화하고 정책을 중심으로한 각축이 이루어지도록 끌고 가야할 것이다.

2. 진보 개혁세력의 새로운 임무 : 비판에서 건설로

□ 진보개혁세력은 해방이후 한국은 미국의존적 정치경제관계와 남북분단, 반공이데올로기의 강고한 지배에 의해 형성 유지되어온 지배집단과 권위주의의 독재권력의 일방적 통제 속에서 금기시되고 배제되어온 의제들을 제기하고 소외층의 이해를 대변해 왔다.

- 비록 학계에서도 미국중심의 학파 학맥의 기능주의 자유주의가 중심을 이루는 주류에 비해 소수의 비주류를 형성하고 있었지만 그 수적 열세에 비해 영향력은 적지 않았다.

- 자유 민주주의의 권력은 제도내에서 보수 진보의 각축과 경쟁을 허용하는 게임을 원칙적으로 허용하여야 한다. 그러나 우리사회에서 그동안 권위주의 독재권력은 다른 한쪽 날개인 진보적 집단의 사회적 활동을 허용하지 않아 합법적 활동공간을 획득하는 노력을 하였으며 다른 한쪽으로는 노동 농민문제 영세상인을 포괄하는 진보적 정책을 의제화하고 대안을 제시하고 투쟁하였다.

- 4.19부터 87년 민주항쟁에 이르기 까지 한국사회에서 학생운동은 부르조아 민주주의를 확립하는 데 가장 큰 사회운동 세력이었으며 진보적 지식인의 결합이 일정한 역할을 하였다.  반공이데올로기의 통제속에 사회문제로 노동문제와 농민문제를 제기할 뿐만아니라 조직하고 저항운동을 하는데 역시 노학연대등의 학생운동의 역할과 진보적 지식인의 역할이 적지않앗으며 87년이후에는 시민운동의 영역에서  정경유착, 재벌개혁, 정치개혁, 환경, 여성, 빈민, 문화, 인권운동 에서도 진보적 지식인의 역할이 적지 않았다. 또한 금기시된 통일문제운동에 참여하고 성장의 그늘을 비판하고 분배정의 실현의 문제도 제기하였다.

□ 현재는 경제적 자원뿐만아니라 문화권력 또는 이데올로기적 국가기구를 보수층이 장악하고 있으며 구 지배집단과 강고히 결합되어 있다. 경제, 정치, 문화, 사회 권력의 큰 파이를 보수층이 지니고 있으나 부패와 퇴행 속에서 모순이 누적 되어있다.

□ 사회세력간의 헤게모니 전략에서 다양한 자원을 진보진영이 확보해가고 활용할 수 있는 전술을 개발해내야 한다. 커뮤니케이션 수단, 문화자원을 새롭게 활용할 수 있는 방안을 모색해야한다.

□ 진보 개혁세력의 사회운동의 성과는 경제적 계급 계층적 기반을 가진 지지층의 지지를 획득한 것이 아니라 정치적 사회적으로 학생 지식인 종교인이 선도적 또는 대중적 기반과 역할을 담당하였다.

-  그들의 연대는 이슈중심이며 느슨한 네트워크이다. 상시적 동원능력을 갖지 않고 이슈가 제기 될 때 마다 일시적 결속력을 나타내었다. 따라서 지식인, 엘리뜨 중심적이로 시민없는 시민운동이라는 비판이 일정정도 타당한 측면을 가지고 있다.  그러나 도덕성과 희생과 헌신을 바탕으로 버텨내고 있어 아직까지는 시민의 대중적 신뢰가 가장 중요한 기반이다.

- 주로 제도권밖에서 대항적 역할을 담당하였으나 최근에는 정부에 개별적으로 결합하거나 위원회등에 참여하거나 사회문제로 갈등이 현저화되면 개입하는 형태였다. 이제는 제도적 장치를 통해서 성시적으로 사전에 안정적 체계로 개입해야한다.

□ 좀더 거시적 수준에서 이념적 좌표를 설정하고 새로운 세계적 질서에 대응할 수 있는 방향을 제시하며 아울러 실현가능한 구체적 정책 대안을 제시하여야 한다. 또는 거대담론 수준에서 신사회운동의 방향으로 우리사회의 이념적 지향의 방향을 밝혀주어야 한다.

3. 정책적 실천을 위한 전략적 상황

□ 정책은 중립적이거나 가치로부터 자유롭지 않으며 계층 계급성과 특정집단의 이해와 관련된다.  한정된 자원에 대한 우선과 집중 배분에 의해 수혜자와 상대적 소외집단이 존재하며 하며 계층적 구분이외에 지역, 환경, 여성, 세대등 다양한 구획선이 그어짐에 따라 다원주의적 요소를 나타낸다.

□ 열린우리당, 한나라당, 민주노동당 정책의 계급 계층적 기반은 어디이며 어떠한 다양성과 중첩성을 갖는가? 구체적인 정책에서는 어떠한 한계를 나타내며 과연 현실적으로 실현가능한가?  정책은 어떤 과정을 통해 실현하는가? 정책실현의 물적인적 기반은 무엇인가 정책실현의 세력 기반은 어디인가? 를 살펴보자

□ 지금까지 의회와 정당이 정책정당 이념정당으로서의 역할을 수행하지 못하여  계층 또는 이해집단의 이해는 제도 내의 정당을 통해서 수렴되고 실현되지 못하였다. 정책이 위로부터 관료와 행정부를 통해서 실현되었으며 자신의 이해가 대변되지 않은 집단은 제도권 밖에서 투쟁과 대중동원의 형태를 통해서 목소리를 내고 사후적 비판과 저항적 방법을 통해 부분적으로 관철 시켜 왔다.

□ 민주노동당의 원내 진입은 노동자 농민 소외층의 이해를 대변할 수 있는 통로가 열렸을 뿐아니라 유권자의 지역주의 투표행태가 정책지향형 투표로 전환될 수 있는 구도를 만들었고, 특히 국회내에서 정책의 이념적 노선을 보다 선명히 드러낼 수 있는 계기를 제공할 것이다.

□ 3정당 모두 국가의 장기적 비젼이 확실치 않고 정책의 구체성이 결여되어 있으며 재원조달도 없고 서로 상충되는 정책이 혼합되어 있다. 특히 이번 선거는 정책 대결이 실종된 상황이어서 오히려 각 당의 정책에 대한 준비가 항목만 나열한 수준으로 부실했다.

□ 한나라당은 부분적으로 진보성향의 인사들이 포함되어 있기는 하지만 정책 기조는 상대적으로 일관성 있게 보수적 정체성 분명히 하고 있다. 시장중심의 성장주의 경제정책기조, 해외자본 유치 확대를 위한 규제를 완화를 경제정책의 중심으로 제시하였으며, 교육도 경쟁적 시스템을 중심으로 개선해 가겠다는 의지를 분명히 표명하고 있으며 교육정책, 통일정책, 외교정책, 사회개혁과제에서도 상대적으로 보수적 성향을 일정하게 나타내고 있다.

- 한나라당의 지지기반은 영남, 고연령, 상류층이며, 영남과 고연령층은 상대적으로 사회적로 정치적으로 보수적 성향의 집단이며 상류층은 개발연대 시대의 수혜층이다. 한나라당은 보수언론과 보수적 지식인과 다양한 문화자원을 활용자원으로 한다. 상류층의 계급적 지지를 일정하게 지속적으로 확보하고 있다.

□ 민주노동당의 경제정책은 상대적으로 서민층 노동자층 농민이 이해를 대변하고 있으며 사회정책에서 이라크 파병, 환경문제, 교육정책등에서도 진보적인 입장을 상대적으로 선명히 하고 있다.

- 민주노동당의 지지 유권자는 당이 표방하는 정책기조와 일치하는 경제적으로 노동자 농민 소외계층인가. 4.15총선에서의 지지층은 경제적 동질성 보다는 정치적 이유에서 학생, 진보적 지식인, 또는 한국정치에 일정정도 진보정당이 원내진출이 필수적이라는 정치적 이유에서 선택했을 가능성이 있다. 전국적으로 13%대의 고른 지지율과 강남 서초구에서조차 9%를 상회하는 지지율은 경제적 정책에 대한 자기 집단의 이해의 반영에 의한 선택보다 정치적 사회적 동기가 작용했을 가능성이 있으며 과연 농민의 몇 %가 지지했는지도 정밀한 분석이 요구된다. 여기서 민주노동당이 일관되게 정책적 지향으로서 계급의 이해를 대변함으로서 계급정당으로 발전할 가능성이 얼마나 존재하는가를 고려해야하며 정책에 대한 선택의 폭과 유연성에 의한 당의 장기적 전망을 결정해야한다.

- 민주노동당은 민주노총과의 조직적 연대를 이루고 있는데 한국사회의 노동자 계급중 민주노총 조직이 포괄하는 협소함으로는 중소기업 노동자, 비정규직 노동자가 민주노동당의 조직적 지지 기반이라고 판단하기는 어렵다. IMF이후 노동시장이 정규직과 비정규직으로 분할되고 있는 상황에서 정규직 노동자와의 이해관계가 상충하는 지점에서 현장에서 비정규직의 이해를 철저하게 대변하지 못했다.

- 사회정책에서도 진보적 정책을 표명하지만 통일문제, 여성문제, 환경문제와의 관계에서 그러한 정책의 지지층이 열린우리당이 아니라 민주노동당을 선택한다는 확실한 구분이 존재하지 않는다.

- 또한 민주노동당의 원내 진출이 다른 한편으로 노동조합 조직과 노동운동의 성장과 발전에 어떠한 영향을 줄 수 있으며 아울러 노동자계급 중 민주노동당이 중점을 두거나 포괄하는 층을 어디까지 할 것인지도 결정해야 한다. 노동조합 조직과 노동운동의 활성화와 대중적 지지를 확대할 수 있는 만큼 민주노동당의 성장과 집권가능성이 열릴 뿐만아니라 우리사회가 적어도 민주노동당이 이념적으로 표방하고 있는 유럽식의 사회민주주의 제도와 정당구조와 발전할 수 있다.

- 17대 국회기간 민주노동당이 정책의 선명성을 주장하는 것을 넘어서 의회 활동의 결과로 현실적으로 더욱 악화되고 있는 소득격차의 확대, 노동시장의 양극화, 농민의 위기, 중소기업의 악화등에 정책적 노력에 의해 더욱 나아졌다는 구체적 지표를 제시해 줄 수 있어야 한다.

□ 열린우리당은 단지 실용주의를 천명하고 있으며 정책기조가 상당히 모호하다.  특히 경제정책의 방향이 무엇인지 분명치 않으며 사회정책에서도 의원들 성향 뿐아니라 당의 정책 입장을 정확히 일관되게 나타내지 않고 있다.

- 결과적으로 열린우리당은 어느 면에서는 한나라당과 근접성을 지니는가 하면 어느면에서는 민주노동당과 더 친화적인 면도 나타나고 있다.

- 열린우리당은 호남, 저연령, 중류층의 지지를 얻었으며 호남은 민주화 운동과정에서 정치적으로 진보적 개혁적으로 평가 할 수 있고 저연령층은 과거와의 단절을 강력히 선호하는 세대이며 사회정책에서 상대적으로 진보적 성향을 가지고 있다.

□ 새로이 형성된 정치지형과 정당의 입지 조건에서 진보 개혁 진영의 대응이 새롭게 바뀌어야 한다.  먼저 지금까지 정책에 대해서 사후 비판적 활동으로부터 국가의 장기적 비젼과 목표를 분명히 설정하고 그에 따른 구체적 정책을 생산 제시하며  아울러 모든 당의 정책적 노선과 실행이 한단계 앞으로 진전하도록 견인해야 한다. 즉 정책의 대치점을 진보적인 쪽으로 이동하도록 노력해야한다.

□ 현단계에서 우리나라의 장기적 비젼을 먼저 제시하고 노무현 정부의 우선 핵심 정책과제를 나름대로 일목요연하게 제시하며 그에 대한 현실적으로 실행가능한 구체적 정책대안도 제시해야 한다.

- 먼저 경제정책에서 성장과 분배의 선순환 구조 수준이아니라 성장을 위한 구체적 정책과 양극화구조 개선을 위한 분배정책의 우선순위는 무엇인지를 현실적으로 제시해야 한다.

□ 정책은 옳고 그름의 문제가 아니라 정책실행의 □세력□간의 균형의 문제이다. 잘 짜여진 이상적 정책을 제시하는 것만으로는 부족하며 현제의 국민들의 세력판도를 잘 읽고 그것을 설득하고 동의를 얻어낼 수 있는 방법을 찾아야한다.

- 정책을 중심으로 한 이해 관계의 반영과 시민사회의 경쟁구도를 이끌어 내도록 해야하며 더 이상 지역감정이나 반공이데올로기적 정당지지나 투표로 돌아가지 않도록 교육 시키고 끌고 가야한다. 다양한 이해집단의 교차 속에서 어느 정당이 자신의 이해를 어떻게 대변하고 있는가를 알도록 해주어야 한다.

□ 정책실행에서 나타날 수 있는 갈등이 제도 내에서 해결될 수 있도록 해야한다.

□ 의회내의 합종연횡 전략과 의회 밖의 정책중심의 세력화 형성에 진보개혁세력은 역할을 수행 해야한다.  모든 당의  의회 권력이 전체적으로 진보 개혁 쪽으로 기울도록 하며 수구 퇴행적인 정책에서 합리적 보수, 정상적 시장경제축으로 정책경쟁이 이루어지도록 한다.

4. 정책생산 과정과 물적 인적 자원의 활용

□ 최근 정치권은 앞으로 의회정치에서 정책 생산과 경쟁의 중요성을 인식하고 다양한 주체의 정책연구소 설립을 거론하고 있다. 열린우리당 국회개혁추진단은 미국의 의회조사국(CRS)를 모델로 한 □입법조사국□을 200명 정도의 인원으로 설립 할 것을 거론하고 있으며 한나라당의 여의도연구소를 위시하여 각 정당이 정책연구소의 설립과 강화를 구상하고 있다.

□ 먼저 정책이란 연구나 전문가적 싱크탱크에 의한 대안 제시만으로 충분치 않고 이해집단의 갈등조정, 정책 전달체계, 정책의 현실적 결실과 효과 등의 전과정을 통해 평가된다.

□ 정책이란 정책의 합리성이나 정당성 정교함이 보다 현실적합성 실현가능성이 더욱 중요하며 정책의 핵심, 우선 순위, 실시의 폭, 완급의 조정이 모두 적절히 환경적 상황과 국민적 이해에 조응해야한다.

□ 우리나라는 개발연대 시대부터 연구집단의 취약성과 관료집단의 전문성을 보완하기 위해 과학, 경제, 사회 분야의 국책연구소를 가지고 있으며 일정정도 기여를 하였다. 이제 그 기능을 새로운 시대에 맞게 변형시키고자 하고 있다. 정치로부터의 자율성과 독립성을 확보하기 위해 부처로부터 독립시켜 연합이사회 체제로 개편하였으나 국정 아젠다의 효율적 수행과 연계가 되어 있지 않다. 청와대, 국회, 정부부처, NGO등이 효율적으로 활용하면서도 정책연구의 자율성이 확보될 수 있는 제도적 시스템을 구축해야 할것이다. 기존의 인적 물적 자원을 해체하고 각 단위가 새로운 조직을 만들 것이 아니라 국가 차원에서 그동안 축적 해온 역량을 효율적으로 활용할 수 있도록 재배치하고 제도적 장치를 마련해야한다.

- 참고로 세계각국의 싱크탱크의 현황을 살펴보면 북미와 유럽이 수적으로 많고, 설립주체별로는 독립기구, NGO, 대학, 정부 순서로 나타났으며, 설립 목적별로는 정치, 국제관계, 국방, 경제, 산업, 복지, 환경 과학분야 순이며, 규모별로는 평균 100명 정도이며 수십 명에서 몇 천명에 이르기까지 다양하다

□ 그동안 우리나라에서 정책실행은 단연 관료집단이 전 과정에서 중요한 담당주체 였으며, 위로부터 하향식으로 결정 실행되고, 갈등조정이 취약하며, 지속성 일관성이 부족하고, 계급 계층적 이해집단 간의 관련이 충분히 판명되지 않으며, 정책 성패에 대한 평가도 객관적으로 이루어지지 않았다.

□ 정책이 국민들의 삶의 질에 실질적인 영향을 미치기까지 몇 단계를 거치게 된다. 정책의제설정 (Agenda Setting) 단계는 정부가 사회문제를 정책문제로 채택하는 과정 또는 행위이다. National Agenda를 결정하는 단계는 정치적 관계가 강하게 반영된다. 전통적으로 중앙집권적인 정치체제에서는 정책의제는 주로 대통령을 중심으로 한 소수집단에게 권한이 집중되는 경향이 있으며 사회가 다원화되고 권한이 분산될 수록 참여자가 당양해지고 의제화 과정은 보다 역동적이고 복잡하게 된다. 지금까지 우리 나라는 정책의제는 청와대가 중심이 되어서 주도하였으며 참여정부는 현재까지는 대통령 인수위원회에서 설정한 국정과제가 중심으로 실행되어가고 있다.

□ 정책결정단계에서는 원인과 결과를 파악하고 정책목표를 결정하고 정책대안을 작성하게 되며 문제해결의 구체적 방안을 모색하며 정책수단을 개발하고 예상되는 결과나 의도하지 않는 상황과 결과에 대해서도 검토해야한다.

□ 정책집행단계는 정책목표를 달성하기 위하여 결정된 사항을 구체화시키는 활동이며 정책수단,  기관, 자원, 집행활동의 방해요소와 관련된 제반문제를 검토해야 한다.  단지 기술적인 과정에 그치는 아니라 참여자들의 상호작용의 과정이며, 참여자들의 협상과 타협을 통하여 원래의 목표를 왜곡시키기도하고 정책집행을 지연시키기도하며 실현하지 않기도 한다. 정책의 수혜자와 피해자는 누구인가를 명확히 해야 한다.

□ 정책평가 단계에서는 수행주체와 기관의 효율성과 경쟁력, 현실적 결과등을 개관적 과학적으로 평가해야한다. 최근 정부 자체에서도 언론, NGO에서도 다양한 평가 활동이 이루어지고 있는 데 기준이 모호하며 상충되는 경우가 많다.

□ 정책결정과 집행에 중요한 역할을 담당하고 있는 행정기구의 개혁이 중요하다. 그동안 독재권력과 함께 발전해온 권위주의적 관료제의 방만한 운영과 비효율과 비개혁적인 측면에 대한 비판이 적지 않았다. 효율적이며 질 높은 행정서비스를 제공, 정책의 효과적인 전달체계를 구축할 필요성이 지속적으로 제기되었다.

- IMF 경제위기와 함께 방만하게 운영되던 공공부문의 개혁에 대한 압력이 제기되면서 김대중정부하에서 정부의 조직개편이 이루어졌으며 1차적으로 □작은정부□ 지향을 목표로 기구와 인력중심의 하드웨어적 개편을 단행하였다. 2차 개혁으로 다시 참여정부는 정부혁신을 중요한 국정과제로 설정하고 지방분권과 함께 □효율적 생산적정부□를 중심으로 한 개편작업을 추진하고 있다. 급속한 시대적 변화에 유연하게 대처하고 전문성을 높이며 효율성을 증대를 목표로 설정하고 경쟁의 원리와 권한위임, 책임경영의 형식으로 개방형임용제, 성과연봉제, 목표관리제등의 제도적 변화를 추구하는 개혁을 실시하고 있다.

□ 그러나 이러한 행정기구의 효율적 체계로의 개편이 인적자원인 관료들 자신을 얼마나 개혁적으로 쇄신시키느냐하는 것과는 별개의 문제이다. 최근 행자부의 국장이 철갑옷과 기름때가 너무 끼어서 유연하지 못하고 책임회피적인 관료문화와 행태를 비판한 적이 있다.

□ 세계적으로 행정시스템은 작은 정부, 시민에 대한 서비스 확대,  시민의 참여의  거버넌스 체계를 지향하고 있다. 특히  참여정부는 시민운동을 국정의 중요한 파트너로 설정하고 있으며 각종 위원회에 위원으로 시민운동가나 개혁적 전문가들이 참여 하고 있다. 대부분 개인자격으로 참여하고 있으며 통상 정부 위원회의 활동이라는 것이 1년에 한 두번 부처의 상황을 설명하는 형식적으로 운영되는 경우가 많아 실질적인 정책의 파트너로 기여하는데는 한계가 많다. 예컨대 지난 정부대부터 전교조 활동인사가 교육개혁 위원회에 참여하고 있지만 조직적 결합이 담보되어 있지 않아 효과를 미흡하였음.

□ 진보적 개혁진영은 집단적으로 상시적 정책생산체계를 젖극적으로 가동시켜야 한다. 그러나 정책과 관련된 전 과정을 독자적으로 운영할 수 없으며 기존의 제도권의 시스템을 활용할 수 있는 방안을 마련해야 하며 현재의 정부의 싱크탱크를 활용할 수 있는 방법을 제도적으로 마련해야 한다. 특히 장기적 기초연구, 다년간 조사연구, 기존자료 활용등에 대한 접근이 용이하도록 해야한다.

□ 정당의 정책기능이 강화되고 다양한 이해집단과의 관계가 직접적이 되면 정책실행에서 갈등 조정과 국민적 동의나 합의를 이끌어 내는 역할이 더욱 중요해진다.  정부의 각부처간, 당정간, 정당간, 이해당사자 집단간의 조정과 합의가 매우 중요해지는 데 작년 1년동안은 나이스, 화물연대, 부안핵폐기장 문제등 정부 정책의 부재보다는 정부의 갈등 조정이 문제가 되었다.

- 부처간의 조정을 위한 효율적 시스템을 위시해서 각 단위 간 효율적인 정책조정 장치를 제도적으로 마련해야한다. 기존의 권위주의적인 정책집행시스템을 해체하는 것은 바람직하지만 대신 새로운 효율적인 시스템을 신속히 구축해야한다. 대안 없는 해체만으로는 충분치 않다.

□ 사회적 갈등을 제도 내로 수렴하고 안정적 사회체계를 이루기 위해 갈등을 조정하고 해소하기 위한 국가 차원의 제도적 장치가 다양하게 모색 되어야 한다. 예컨대 현재 우리나라는 대표적인 사회적 합의 기구로 □노사정위원회□가 가동 중이다. 그러나 그에 대한 평가도 긍정적에서부터 부정적인 것 까지 다양하며 새로운 시스템으로 개선되어야 한다는 의견이 많다. 노사관계 뿐만아니라 경제, 교육을 위시하여 근본적인 개혁이 요구되는 문제를 중심으로 사회적 협의 또는 합의 기구가 전향적으로 구성될 필요가 있다.

5.  참여정부의 정책에 대한 대응

□ 정부혁신과 지방분권, 균형발전, 동북아중심국가의 3대 국정과제에 대한 방향과 구체적 내용에 대한 진보 개혁진영의 면밀한 검토와 방향제시가 체계적으로 제시되지 못하였다.

□ 경제정책과 민생문제에 대한 장기비젼과 구체적 정책대안이 제시되어야한다.   국민소득 2만불달성이라는 경제성장정책만 하더라도 일반적인 찬성과 비판정도의 수준에 머무르고 있다. 한나라당은 기업하기 좋은 환경을 만들고 외국자본을 유치하기 위해 각종 규제를 풀어야한다는 말을 반복하고 있으며  민주노동당은 분배정책이 성장정책이라고 설명하고 있다. 고용없는 성장이 일자리창출에 대해서도 마찬가지다. 비정규직에 대해서도 민주노동당 조차 법률개정이외에 구체적 제시가 없고 민주노총도 이에 대한 조직적 대응이 미흡한 실정이다.  분배정책도 진보진영의 대응이 사후적 미봉책수준이다.

- 현정부의 정책 환경은 김대중정부가 IMF외환위기 극복 과제를 풀어가면서 시장중심의 신자유주의적인 기저의 레일위로 한국경제의 바퀴를 확실히 올려놓았으며 기업경영의 투명성확보등에 일정한 성과를 얻어가고 있으나 노동시장의 양극화를 초래하고 비정규직을 양산하였으며, 신용불량자를 양산하였으며, 소득격차, 빈부격차를 확대시키게 되었다.  또한 세계화된 자본주의 경제체제에서 FTA체결의 불가피와 압박에 농업이 위기 상황에 놓여 있다. 이러한 문제를 해결할 수 있는 구체적인 정책 방향을 확실히 제시하고 4년 후에 현실적인 지표로서 경제와 민생이 나아졌다는 것을 증명할 수 있도록해야한다.

□ 우리나라의 토지 주택정책은 서민생활에 매우 중요한 비중을 차지한다. 주택정책도 서울중심의 부동산가격을 잡는데 주력하고 있으며 토지 주택정책의 장기 목표와 안정적 정책대안이 부족하다.

□ 농업정책도 국제적으로 WTO체제하에 농업의 국제적 국내적 환경이 너무나 급속도로 변화하고 현실적으로 FTA체결에 대한 압력에서 벗어날 수 없는 상황임에도 불구하고 정부의 농업정책은 벼농사 중심의 해방이후 이어진 정책기조를 벗어나지 못하고 있다. 농업정책에 대한 근본적인 방향 전환이 이루어져야하고 이를 위한 국민적 논의와 합의 과정이 이루어져야 한다.

□ 교육정책도 미봉책이며 근본적인 교육개혁을 이루어나가는 데는 정책방향을 제시하지 못하고 있다. 근본적으로 국민소득 100불시대의 대학 입시 위주의 교육정책을 아직도 지속하고 있다.  대량생산체계에서 지식기반경제로 변화한 21세기에 적합한 새로운 교육제도를 전면적으로 재검토해야 한다. 정보화시대에 학생들은 더많은 정보를 학교가 아닌 인터넷에서 얻을 수 있으며 이제 대학은 더 이상 특정한 계층이 진학하는 곳이 아닌 대중교육이 된 시대에 진정한 교육의 경쟁력은 대학에서 이루어져야한다. 그러러면 초등학교에서 고등학교까지의 교육이 좀더 창의적이고 자유롭게 변해야하며 대학교육의 개혁이 전면적으로 검토되면서 장기적인 교육개혁을 위한 정책이 준비되어야한다. 현재의 교육정책은 단지 사교육비 경감과 입시왜곡 문제의 대응 차원에 국한되어 있다.

□ 이제는 금기환경이 상당정도 깨졌으므로 북한 핵이나 통일문제 대미외교 국방에서도 비판 중심이 아닌 구체적이 방향과 대안이 체계화되어야 한다.