경제정책의 개혁성·진보성 강화를 위한 과제

- 위기 극복을 위해서는 위기론의 이데올로기부터 극복해야

- 사회적 담론 형성과 성공경험 축적의 결합을 위한 네트워크 구축

김상조(한성대 경상학부 교수)

1. 참여정부 1년의 정치적 선택과 그 결과 - 열린우리당의 실용주의 노선

- 개혁은 도미노 게임.

□ 산적해 있는 개혁과제들을 한꺼번에 처리하는 것이 현실적으로 불가능하다면, 일단 소수의 개혁과제를 선택하여 개혁을 촉발함으로써 이것이 도미노 쓰러뜨리기처럼 여타의 개혁과제들로 확산되도록.

□ 문제는 개혁의 뇌관 역할을 할 첫 번째 도미노를 무엇으로 선택하느냐.

- 두 가지 대안.

□ 점진적 접근방법(gradual approach): 핵심 개혁과제가 아닌 부차적인 개혁과제를 먼저 수행함으로써 개혁의 성공가능성 및 그 효과에 대한 확신을 만들어내고 이를 기반으로 핵심 개혁과제에 접근. 이것은 개혁의 초기 시점에서 기득권세력의 반발을 완화할 수 있는 장점이 있으나, 그 장점을 뒤집어 보면 기득권세력과의 타협을 통해 핵심 개혁과제로 접근하는 길이 원천봉쇄되는 위험을 의미할 수도.

□ 빅뱅식 접근방법(□big bang□ approach): 기득권세력과의 타협을 거부하고 처음부터 핵심 개혁과제에 직접 돌입하는 방법. 이 경우에는 개혁의 초기 시점에 기득권세력의 저항을 극복할 수 있을 정도로 개혁에 대한 대중적 지지기반을 지속적으로 유지·강화할 수 있는가가 관건. 가장 큰 도미노를 먼저 선택한 만큼 개혁의 가시적 성과 도출이 지연될 가능성이 높은데, 그럴수록 개혁주체세력의 정체성과 능력에 대한 의구심은 커질 수밖에 없기 때문.

- 이러한 관점에서 보았을 때, 참여정부는 과거의 정부, 특히 문민정부와는 확실히 다른 선택을 한 것으로 보임.

□ 노무현 대통령 후보는 2002년 민주당 경선 과정, 그리고 대선 캠페인 과정에서 기득권세력과의 차별화 내지 결별을 분명히 했음. 이러한 전략이 그를 대통령으로 당선시킨 기본동력.

- 그러나 □역대 최약체 정부□로 평가받을 정도로 제도권 내부의 지지기반이 취약했던 참여정부가 모든 분야에서 기득권세력과의 차별화 내지 결별을 시도하는 것은 애시당초 불가능.

□ 출범 직후 참여정부는 개혁의 첫 번째 도미노를 무엇으로 할지 선택을 강요당하게 되었고, 그 선택은 □지역주의에 기반한 권위주의적 정치질서의 종식□으로 귀착.

□ 그 결과 재벌개혁·노사관계개혁·조세개혁·사회복지개혁 등 경제사회적 개혁과제는, 대선 캠페인 당시의 공약과는 달리, 4·15 총선 이후를 대비해 단지 로드맵을 그리는 수준으로 우선순위에서 밀려났음. 극단적으로 표현하면, 참여정부 1년의 경제사회정책 목표는 개혁이 아닌 현상유지(안정)로 귀결.

- 최근 불법 대선자금 수사 과정에서 드러났듯이, 정치개혁은 한국의 최우선 개혁과제임이 분명. 또한 기존의 수구적 정치세력과는 결코 타협할 수 없다는 노무현 대통령의 일관된 정치개혁 의지는, 성패 여부를 떠나, 분명 놀라운 것.

□ 따라서 정치개혁을 첫 번째 개혁 도미노로 선택한 것 자체는 국정 최고책임자의 고유한 판단권한에 속하는 문제이며, 따라서 선거로서 평가받아야 할 문제.

- 그러나 참여정부의 선택은 값비싼 대가를 요구하는 것.

□ 권위주의적 정치질서의 극복을 위해서, 참여정부는 경제사회개혁의 분야에서 보수세력과의 공존을 모색하지 않을 수 없었음.

□ 특히 출범 초기의 경제상황 악화에 따른 초조감과 각종 현안 대응에의 실패 누적에 따른 자신감 상실은 정책적 시계(time horizon)의 급속한 단기화와 정통 관료집단에의 의존성 심화를 야기.

□ 그 결과 참여정부의 경제사회개혁 정체성은 실종. 2003년의 경제적 어려움은 원래 참여정부에 귀책사유가 있는 것이 아니나, 개혁원칙을 후퇴시키고 과거와 조금도 다를 바 없는 관치의 미봉책을 남발함으로써 드디어 참여정부의 정책실패로 인식되게 됨.

- 나아가 최근 총선 국면을 경과하면서 당(열린우리당)·정(이헌재 팀)·청(박봉흠 팀)의 경제정책 브레인은 모두 지극히 보수적인 정통관료 출신으로 인적 구성이 변화.

□ 경제정책의 의사결정자라는 측면에서 이제 참여정부와 과거의 정부를 구별하는 것은 사실상 불가능.

□ 4.15 총선에서 여당이 승리하였고 하더라도, 지난 1년간 참여정부가 노정한 경제정책의 정체성 상실의 여파를 극복하는 것은 결코 쉬운 일이 아닐 것.

- 결론적으로, 지난 1년간 참여정부는 정치개혁에서는 빅뱅식 접근방법을 자발적으로(!) 선택했음에도 불구하고, 또는 그러한 선택의 대가로서, 경제사회정책에서는 점진적 접근방법을 선택하도록 강요당하였으며(!), 그 여파는 4.15 총선 이후에도 여당 내의 이른바 실용주의 노선 선택으로 관성을 유지하고(!) 있음.

□ 참여정부 2기의 성공의 관건은, 1기의 정치개혁에서와 마찬가지로, 경제사회개혁에서도 기득권세력과의 차별화를 분명히 하는 정책 비전과 프로그램을 제시·집행하는 것.

□ 이것은 기본적으로 참여정부의 과제이나, 재계와 관료집단에 포위된 참여정부의 인적 구성을 감안할 때 사실상 불가능에 가까울 정도로 어려운 과제.

□ 따라서 열린우리당의 개혁 정체성 정립, 민주노동당의 진보전략의 현실성 강화, 그리고 이를 견인하는 노동·시민단체의 전문성 제고 필요.

□ 이를 위해서는 무엇보다도 소위 전문성으로 포장된 관료집단의 단기주의를 극복할 수 있도록 경제사회정책의 생산에서 개혁·진보진영 내 분업과 협업의 네트워크를 강화하여야.

2.. 경제위기의 이데올로기적 공세 효과

- 2002년 대선에서 노무현 후보가 당선된 것은 재계의 기득권세력에게는 커다란 충격. 기득권세력은 사활을 걸고 노무현 정부의 보수화를 위한 이데올로기적 공세를 전개하였으며, 경기침체 상황은 이러한 공세에 가장 효과적인 장을 제공.

□ 2000년 IT버블의 붕괴와 2001년 9.11사태 등으로 인해 세계경제는 동시불황의 터널을 쉽게 벗어나지 못함.

□ 그러나 2003년 들어 미국을 필두로 세계경제는 뚜렷한 회복세. 특히 10여년간 장기불황의 늪에 빠져 있었던 일본도 경기회복의 조짐. 더구나 바로 이웃한 중국은 지칠 줄 모르는 성장세로 한국을 위협.

□ 이런 와중에 외환위기 이후 가장 낮은 성장률(3.1%)을 기록한 2003년의 한국경제 상황은 분명 심각한 문제를 안고 있는 것으로 해석될 수밖에 없음.

□ 이러한 해석은 곧바로 □기업하기 좋은 나라□, □기업가정신의 복원□이라는 기치 하에 재계의 전면적 규제완화 요구로 이어졌으며, 이는 참여정부의 경제개혁 추진에 결정적인 걸림돌로 작용.

<표 1> 아시아 주요국의 GDP 성장률 및 1인당 GDP 추이 (단위: %, 달러)

	1996	1997	1998	1999	2000	2001	2002	2003p
한국	7.0 (12,244)	4.7 (11,237)	-6.9 (7,477)	9.5 (9,549)	8.5 (10,888)	3.8 (10,180)	7.0 (11,479)	3.1 -
대만	6.1 (13,024)	6.7 (13,420)	4.6 (12,225)	5.4 (13,068)	5.9 (13,896)	-2.2 (12,549)	3.6 (12,455)	3.2 -
홍콩	4.3 (24,212)	5.1 (26,650)	-5.0 (25,099)	3.4 (24,201)	10.2 (24,638)	0.6 (24,091)	2.3 (23,697)	- -
싱가포르	7.5 (25,269)	8.5 (26,650)	-0.9 (25,099)	6.4 (24,201)	9.4 (24,638)	-2.4 (24,091)	2.2 (23,697)	1.8 -
일본	3.5 (37,449)	1.8 (34,311)	-1.1 (31,224)	0.1 (35,333)	2.8 (37,574)	0.4 (32,852)	-0.4 (31,300)	2.7 -
중국	9.6 (667)	8.8 (727)	7.8 (758)	7.1 (788)	8.0 (853)	7.3 (921)	8.0 (986)	9.1 -

주: 한국 자료는 93SNA에 따라 최근 개편·발표된 신계열임.

자료: 한국은행, 「주요경제지표」 각호

한국은행, 「2003년 국민계정(잠정)」, 보도자료, 2004.3.23

- 최근 한국의 경제상황이 대단히 불안하다는 것은 틀림없는 사실이며, 이것은 수출호조에도 불구하고 기업투자와 가계소비 등 내수가 극히 부진하기 때문이라는 데에도 이론의 여지가 없음(한국은행, 2004.3.23).

□ 그러나 경제지표의 비교분석 기간을 조금만 더 길게 잡으면, 상당히 다른 측면을 발견할 수 있음.

□ <표 1>을 보면, 외환위기 이후 한국의 GDP 성장률은 대만, 홍콩, 싱가포르 등 아시아NICs 경쟁국에 비해 상대적으로 상호한 편. 특히 IT버블 붕괴 및 9.11 사태의 충격이 강타한 2001년과 2002년의 경우 한국은 오히려 경쟁국에 비해 훨씬 높은 성장률을 기록(2001년에 대만은 2차 세계대전 이후 최초로 마이너스 성장률 기록). 2003년의 경우도 성장률 자체만 본다면 경쟁국에 비해 크게 떨어지는 것은 아님.

- 또한 90년대 후반 대외경쟁력 둔화와 통화가치 하락으로 중국을 제외한 아시아 주요국의 실질소득(1인당 GDP)은 모두 감소. 한국은 물론 여타 아시아 경쟁국 역시 2002년의 달러화 표시 1인당 GDP가 1996년 수준을 회복하지 못하고 있는 것은 마찬가지.

<표 2> 아시아 주요국의 투자(총고정자본형성) 증가율 추이 (단위: %)

	1996	1997	1998	1999	2000	2001	2002
한국	8.4	-2.3	-22.9	8.3	12.2	-0.2	6.6
대만	1.7	10.6	8.0	1.8	8.6	-20.6	-2.0
홍콩	10.9	12.7	-7.3	-16.6	11.0	2.9	-4.4
싱가포르	25.0	10.1	-6.0	-4.9	7.9	-5.8	-9.7

자료: 한국은 한국은행, 「2003년 국민계정(잠정)」, 보도자료, 2004.3.23

여타국은 삼성경제연구소, 「아시아신흥공업국(NICs)의 투자부진 현상과 대응」, Issue Paper, 2004.1.8

<표 3> 한국의 저축률 및 투자율 추이 (단위: %)

	1995	1996	1997	1998	1999	2000	2001	2002	2003p
총저축률1) 민간 정부	36.3 27.2 9.1	35.5 25.8 9.6	35.5 25.6 10.0	37.5 28.6 8.9	35.3 26.1 9.2	33.7 20.7 11.8	31.7 20.7 11.0	31.3 19.5 11.8	32.6 20.4 12.2
국내총투자율1) 민간 정부	37.8 33.1 4.7	39.0 33.8 5.2	36.1 30.6 5.5	25.2 19.3 5.8	29.3 23.9 5.5	31.1 25.6 5.5	29.4 23.7 5.7	29.1 23.8 5.3	29.5 24.1 5.4
투자재원자립도2)	96.0	90.8	98.4	148.9	120.3	108.4	107.9	107.3	110.6

주: 1) 총저축률과 국내총투자율은 국민총처분가능소득(GNDI)에 대한 비율임.

2) (총저축/국내총투자)*100

자료: 한국은행, 「2003년 국민계정(잠정)」, 보도자료, 2004.3.23

- 한편, 경제성장이 생산요소의 축적과 생산성 증가의 결과라는 점에서 성장률 둔화의 주요원인이 투자부족에 있다는 지적은 정당.

□ 그런데 투자부족 역시 한국만이 겪고 있는 현상이 아니며, 아시아NICs 모두가 직면한 문제(<표 2> 및 <표3> 참조).

□ 90년대 전반 NICs의 투자율은 80년대 후반에 비해 더욱 상승하여 한국과 싱가포르의 투자율은 30%이상을 기록. 특히 한국의 투자율은 90년대 전반 연평균 37.0%로 80년대 후반에 비해 5%p 이상 증가. 이처럼 90년대에 급증했던 투자는 동아시아 지역의 과잉공급의 원인이 되었고 외환위기의 한 원인으로 작용.

□ 1997년 외환위기를 전후하여 아시아NICs의 투자율은 급락. 1997년 아시아NICs 4개국의 단순평균 투자율은 32.7%이었으나 2002년에는 22.3%로 10%p 이상 하락. 특히 한국을 제외한 여타 국가(그 중에서도 대만과 싱가포르)에서는 자본의 한계생산(한계고정자본계수(=GDP증가분/총고정자본형성)의 역수로 측정)이 90년 중반 이후 지속적으로 하락하는 경향을 나타내고 있어, 투자부진이 단순히 경기변동상의 문제가 아니라 구조적인 문제, 즉 고저축을 기반으로 한 고투자-수출주도형의 아시아NICs의 성장전략이 한계에 도달하였음을 시사.

□ 아시아NICs의 대중국 투자가 급증한 것도 국내투자 부진의 원인이 되고 있으며, 산업공동화 우려를 낳고 있음(삼성경제연구소 2004.1.18, 4-14). □중국 쇼크□ 역시 한국만의 문제가 아님.

- 이상 거시경제적 성과지표를 여타 아시아 경쟁국과 비교분석한 것은 한국경제에 아무런 문제가 없다는 것을 보이기 위함이 결코 아님. 한국경제는 분명 심각한 구조적 문제를 안고 있음. 그 구조적 문제는 한국에 고유한 것과 함께 동아시아 국가 모두에 공통된 것도 포함.

□ 문제는 참여정부 출범 이후에 가해진 보수진영의 이데올로기 공세의 상당부분은 세계경제 전체의 동시불황에 따른 문제 또는 동아시아 국가 일반에 공통된 구조적 문제(과거 성장전략의 한계 노정에 따른 투자부진, 그리고 중국 쇼크 등)를 마치 한국에만 고유한 특수한 문제로 호도하는 경향을 가졌다는 데 있음.

□ 이것은 한국의 경기침체를 과장함과 동시에 구조개혁의 필요성을 은폐하는 효과를 유감없이 발휘. 특히 한국 고유의 구조적 문제를 극복하기 위한 재벌·금융개혁 조치를 오히려 경기침체를 가속화하고 국내자본에 대한 역차별을 야기한 것으로 호도함으로써 공공연히 규제완화 내지 철폐 요구로 연결.

□ 참여정부 1년의 경제정책 기조는 이러한 이데올로기 공세에 대한 끊임없는 타협과 후퇴의 과정.

- 1999년의 거시경제 지표는 1998년의 마이너스 성장에 따른 기술적 반등의 효과를 포함하고 있으므로 이를 제외한다고 하더라도, 2000년 이후 2002년까지 한국경제의 실적은 여타 아시아NICs에 비해 상대적으로 양호한 것.

□ 외환위기를 직접 경험한 한국이 오히려 대만, 홍콩, 싱가포르 등의 경쟁국보다 오히려 양호한 거시경제 성적을 기록한 것은 아이러니. 이것은 한국경제가 구조개혁을 완성했기 때문이 아님. 역설적으로, 구조개혁을 중도에 포기하고 단기적인 경기부양책을 적극 실시하였기 때문.

□ 국민의 정부가 2000년 이후 시행한 부동산 및 내수(가계소비) 진작책이 세계 동시불황과 동아시아 일반의 침체 속에서도 한국의 성장을 이끌었다면, 이것이 바로 2003년에 이르러 부동산버블과 가계부채 문제로 폭발함으로써 극심한 경기침체를 야기. 그리고 이것은 참여정부의 경제정책에 대해 보수진영이 적극적 공세를 취하게 된 빌미가 됨.

□ 장기적 구조개혁을 희생한 단기적 경기부양책은 장기적으로는 오히려 경제불안을 야기함으로써, 결국 개혁후퇴 □ 경제불안 □ 개혁후퇴의 악순환을 형성.

- 참여정부의 경제정책에 대한 보수진영의 이데올로기 공세는 2003년 이른바 □국민소득 1만달러의 덫□으로 극단화.

□ 1995년 1만달러에 도달한 1인당 국민소득이 8년째 제자리걸음을 하고 있으며, 조속히 이 덫을 벗어나서 2만달러의 시대를 열기 위해서는 외환위기 이후 극도로 위축된 기업가의 투자의욕을 되살리는 것이 필요하고, 따라서 출자총액제한제도 철폐 등의 과감한 규제완화 조치가 이루어져야 한다는 것.

□ 이러한 논리는 점차 참여정부의 최상위 경제정책 슬로건으로 부상하였으며, 2004년 이후에는 누구도 거부할 수 없는 정책슬로건인 □일자리 창출□론으로 연결.

- 달러화표시 1인당 국민소득과 같이 가격변수에 의해 크게 영향을 받는 거시경제 지표를 기준으로 한 국가의 대외경쟁력을 측정하고 나아가 경제정책의 목표를 제시하는 것은 이데올로기적 상징으로 악용될 가능성이 농후.

□ 1995년 1달러당 평균 771.0원의 환율에서 1만달러에 진입한 한국이 외환위기를 경과한 이후 2003년 평균 1,191.9원의 환율에서 여전히 1만달러 수준에 머물고 있는 것은 어쩌면 당연한 것.

□ 더구나, 한국뿐만 아니라 아시아의 주요 경쟁국 모두 2002년 달러화표시 1인당 국민소득이 1996년 수준을 회복하지 못하고 있다는 것은 전술한 바와 같음.

□ 이것을 한국만이 8년째 헤어나지 못하고 있는 □덫□으로 묘사하는 것 자체가 경제문제에 대한 진단과 처방에서 심각한 왜곡을 내포.

- 2003년을 □덫□으로 묘사하는 것은 부지불식간에 그 덫에 빠지기 전, 즉 외환위기 이전의 경제구조를 □정상적□(normal)인 것으로 대비하는 오류를 유발.

□ 그러나 40%에 육박하는 투자율은 어떠한 의미에서도 정상적이 아니며, 이를 가능케 했던 재벌구조와 금융구조는 더 이상 유효하지도 않음.

□ 과거로 회귀할 수 없는 구조적 변화(irreversible structural changes)를 경험하였음에도 불구하고, 끊임없이 과거의 비정상적 경제구조에 대한 향수를 자극하는 것이 보수진영의 이데올로기적 공세의 효과이며, 이에 참여정부는 서서히 동화.

- 현재 한국경제가 커다란 어려움에 봉착한 것은 분명한 사실.

□ 그러나 경제적 어려움을 극복하기 위해서는 기득권세력이 주도하는 경제위기론의 이데올로기부터 극복하여야.

□ 열린우리당이 내건 □민생우선-경제살리기□의 실용주의 노선은 이러한 기득권세력의 이데올로기 공세에 대한 타협 내지는 굴복의 의미 내포.

3. 개혁·진보진영 공통의 일차적 과제: 정책적 시계(time horizon)의 단기화와 관료집단에의 의존성 극복

- 경제정책은 그 대상부문 및 시계에 따라 크게 3가지 영역으로 구분할 수 있음.

□ 첫째, 안정화 정책(macro-economic stabilization policy): 경기변동을 안정적으로 관리하는 전통적 거시경제정책과 함께 특정 사회계층이 직면하고 있는 경제적 고통을 완화하기 위한 선별적 지원정책을 포함하는데, 주로 단기적 정책과제.

□ 둘째, 성장 정책(meso-economic industrial & regional development policy): 국민경제 의 성장잠재력을 확충하고 지역·부문간 균형발전을 추구함으로써 지속가능한 성장의 틀을 마련하는 산업정책 또는 지역개발정책을 말하며, 중장기적 정책과제에 해당.

□ 셋째, 구조개혁 정책(micro-economic structural reform policy): 개별 경제주체 또는 사회계층의 인식 및 행동 원리를 전환함으로써 자원배분의 효율성을 제고하는 동시에 시장열위자에 대해 체계적인 사회안전망을 제공하는 정책을 의미하며, 장기적 또는 초장기적 정책과제.

- 그 어느 정부와 마찬가지로, 참여정부 역시 안정·성장·개혁으로 요약되는 이 세 가지 영역의 경제정책 과제를 안고 있음.

□ 문제는 국내외 경제환경, 사회세력관계, 그리고 국가예산과 인적 역량 등의 현실적 제약 하에서 이 세 가지 정책영역의 최적조합(optimal policy mix)을 찾아내어 일관성 있게 집행하는 것.

□ 그러나, 참여정부가 제시한 경제사회정책과제 하나하나의 당위성에도 불구하고, 지난 1년간 참여정부의 국정운영 능력에 대한 국민적 신뢰는 크게 저하된 것이 사실. 그 이유는?

- 우선, 참여정부의 경제정책 목표 자체의 내재적 충돌의 가능성

□ 흔히 참여정부의 정체성은 □개혁□으로 이해되고 있음. 과연 그런가?

□ 엄밀히 말하면, 경제개혁정책의 측면에서 참여정부는 국민의 정부의 연장선상에 있을 뿐, 그 이상도 그 이하도 아님.

□ 재벌개혁은 국민의 정부가 내건 □5+3 원칙□을 계승한다는 것뿐임. 복지정책은 그 슬로건만 바뀌었을 뿐 프로그램이나 예산지원에서 실질적 개선을 찾아보기 어려움. 노사관계정책은 □대화와 타협□ 및 □법과 원칙□ 사이에서 오락가락했음. 요약하면, 경제정책 측면에서 노무현 대통령의 개혁성은 어디까지나 한나라당 이회창 후보에 대비된 상대적인 것일 뿐이었음.

- 오히려 노무현 대통령의 경제정책의 핵심은 □개혁□보다는 동북아 경제허브 건설로 집약되는 □산업정책□ 내지 □성장정책□에 있다고 보아야 할 것.

□ 동북아 경제허브 구상은 미국 주도하의 세계질서 속에서 동북아에 협력과 경쟁의 신질서를 창출하고, 남북간의 평화와 공존의 관계를 다지며, 국내의 지역균형발전을 모색하고, 신성장산업을 중심으로 민-관-학의 협력에 기초한 산업클러스터를 육성하는, 그럼으로써 연평균 7%의 경제성장률로 1인당 국민소득 2만달러 시대를 열고자 하는 것.

- OECD 회원국이라는 허울이 산업정책의 필요성을 부정할 수는 없음. 더구나 최근 급격하게 진행되고 있는 성장잠재력의 마모, 이에 대비된 중국경제의 놀라운 성장을 감안할 때 산업정책은, 거시적 안정화정책 및 미시적 구조개혁정책과 함께, 경제정책의 필수적 구성요소로 다시 자리매김되어야 함.

□ 과거 문민정부와 국민의 정부에서 폐기 내지 금기시되었던 산업정책은 참여정부 들어서 새로운 모습으로 부활.

- 그러나 산업정책은 재계의 기득권세력, 즉 재벌의 협력을 필요로 하며, 따라서 정책기조의 보수화 위험성을 안고 있음.

□ 산업정책은 그 특성상 정책의 전달경로(transmission mechanism)로서, 즉 선별적 지원과 관리의 대상으로서 재벌을 필요로 하기 때문.

□ 문제는 재벌을 전달경로로 하는 산업정책을 전면에 내세우면서도 참여정부가 개혁정부로서의 정체성을 유지할 수 있는가에 있음. 결국 쉬운 일이 아님.

- 산업정책 내지 성장정책이 갖는 이런 정체성 혼란의 위험은 경기침체의 심화 속에 경제정책의 시계(time horizon)가 급속히 단기화되는 과정에서 결국 현실화되었음.

□ 장기적 구조개혁과 균형발전의 과제에서 단기적 외형성장과 경기부양 과제로 정책적 강조점이 이동하고, 결국 개혁대상인 기득권세력과 타협하는 결과를 초래.

□ 물론 장기적 구조개혁과 균형발전은 선이고 단기적 외형성장과 경기부양은 악이라는 고정관념에 빠질 필요는 없음. 어차피 장기는 단기의 연속.

□ 그러나, 정책적 시계의 단기화가 내포하고 있는 현상유지의 보수적 성향이 장기적 개혁 원칙 자체를 훼손하지 않도록 해야.

□ 또한 정책적 시계의 단기화는 정책결정의 주도권을 정통 관료집단에 이양하는 결과를 초래할 수 있는데, 이것이 정책의 보수화로 귀결되는 위험을 경계해야. 참여정부의 정체성 혼란은 바로 여기서 비롯.

- 출범 초기의 SK글로벌 분식회계와 카드대란에 따른 시장혼란은 대선공약과 인수위 보고서를 무의미하게 만들었음.

□ 사실상 참여정부 1년간의 경제정책의 유일한 목표는 시장의 붕괴를 방지하는데 맞추어졌으며, 과거와 조금도 다를 바 없는 관치금융의 행태가 끊임없이 반복.

□ 특히 2003년 말 LG카드의 유동성 위기가 재발하면서부터는 그 누구도 더 이상 □개혁□을 말할 수 없게 되었음.

□ 그 결과 2003년 말과 2004년 초에 각각 발표된 □시장개혁 3개년 로드맵□(재정경제부·공정거래위원회 2003.12.30)과 □산업자본의 금융지배에 따른 부작용 방지 로드맵□(재정경제부 2004.1.2)에서 참여정부의 개혁 정체성을 발견하는 것은 불가능.

- 원칙이 실종된 것은 개혁만이 아님. 투자에 대한 엄격한 사전심사와 사후평가를 핵심으로 하는 산업정책의 원칙 역시 흐트러지기 시작.

□ 모든 투자는 곧 선이며, 투자에 장애가 되는 모든 요소는 악으로 치부.

□ 그 결과 정부가 재벌의 투자를 선별적으로 관리하는 것이 아니라, 극단적으로 표현하면, 정부가 재벌에게 투자를 구걸하는 모습이 일상화.

□ 이러한 양상은 2004년 들어 참여정부의 정책 슬로건이 □일자리 창출□로 집약되면서 더욱 심화. 한국경제의 현실에서 일자리 창출은 그 누구도 부정할 수 없는 최우선 정책목표임이 분명. 그러나 노사를 포함한 각 경제주체가 자신의 이익을 일정부분 양보하면서 타협하는 제도와 관행이 자리잡지 못한 상황에서, 단기적으로 일자리 창출의 가시적 성과를 낳기 위해서는 결국 투자, 특히 재벌의 투자에 더욱더 의존할 수밖에 없게 되었기 때문.

- 결론적으로, 재계의 기득권세력은 대통령선거에서 정치권력을 획득하는 데는 실패하였으나, 2003년의 경기침체 상황 속에서 그 정치권력의 경제정책을 보수화하는 데에는 확실한 성공을 거두었음.

□ 4.15 총선 이후 열린우리당 내에서 운위되는 실용주의 노선은 참여정부 1기의 정책실패 요인을 계속 연장하는 결과를 초래할 것. 대선과 총선에서의 승리에도 불구하고, 여당은 여전히 경제정책의 주도권을 재계와 관료집단에 양보. 현재 열린우리당의 인적 구성을 볼 때, 이를 스스로 극복할 가능성은 높지 않음. 열린우리당은 자신에게 주어진 정체성 회복의 유예기간이 얼마 남지 않았음을 명심해야.

□ 경제정책 기조의 개혁성·진보성을 정립하기 위해서는 무엇보다 먼저 정책적 시계의 단기화 및 관료집단에의 의존성을 극복해야.

□ 이것이 과반수 의석을 차지한 열린우리당에 가장 시급한 과제이며, 원내에 진입한 민주노동당에 부과된 새로운 과제이고, 또한 노동·시민단체에게 여전히 요구되는 오래된 과제임. 즉 개혁·진보진영 공통의 일차적 과제.

- 참여정부와 열린우리당에 남겨진 실낱같은 기대, 민주노동당과 노동·시민단체에 부과된 과중한 역할에 비추어 볼 때, 현재 한국의 개혁·진보진영의 정책생산 능력은 지극히 취약.

□ 나아가 개혁·진보진영 내의 광범위한 이념적 스펙트럼으로 인해 이들의 미약한 정책생산 능력마저 통합적으로 활용되지 못하고 있는 것도 분명한 현실.

□ 이런 상황에서는, 개혁·진보진영이 법령과 통계 해석에 전문성을 자처하는 재계 이데올로그 및 관료집단으로부터 경제정책의 주도권을 회복할 수 없을 것.

□ 따라서 개혁·진보진영은 각각의 이념적 지향성이라는 점에서는 경쟁관계에 있지만, 그 이념의 구체성을 채우는 과정에서는 분업과 협업의 네트워크를 강화해나가야.

4. 사회적 담론 형성과 성공경험 축적의 결합을 위한 네트워크

- 현재 한국의 개혁·진보진영은 신자유주의 또는 초국적 금융자본의 전지구적 지배가 초래하는 불안정성의 위험과 노동대중의 삶의 기반 파괴 위험을 극복하기 위한 대안을 마련해야 할 과제를 안고 있음.

□ 이것은 그 자체로서도 버거운 과제이지만, 동시에 이것이 박정희식 개발독재의 잔재(이미 역사적 유효성을 상실했음에도 불구하고 여전히 기득권세력의 핵심을 차지하고 있는)와 착종되어 있는 한국적 특수성으로 인해 대안마련의 어려움은 더욱 가중.

□ 신자유주의의 위험과 박정식식 모델의 잔재를 동시에 대체할 새로운 조절기제 또는 새로운 성장모델을 모색하기 해서는 □새로운 사회적 담론을 형성·확산시키는 노력□과 함께 □구체적 현실문제에서의 작지만 견고한 성공경험들의 축적□을 결합하는 것이 필요.

- 현재 한국의 개혁·진보진영은, 내부의 개별분파는 물론 전체로도, 새로운 사회적 담론의 형성과 구체적 성공경험의 축적을 동시에 달성하기에는 그 역량이 턱없이 부족.

□ 개혁·진보진영 내부의 이념적 차이를 계속 확인하되, 각각의 핵심적 성과를 상호 흡수할 수 있는 분업과 협업의 네트워크 구축이 필요.

□ 특히 끊임없이 정체성 혼란에 빠질 열린우리당과 냉혹한 정책현실성 검증과정에 직면할 민주노동당의 앞날을 염두에 둘 때, 분업과 협업의 네트워크에서 상당기간 시민단체(및 이에 결합된 전문가)의 역할이 여전히 강조될 수밖에 없을 것임.

(1) 민주노동당(노동운동)과 시민단체간 네트워크

- 4.15 총선에 따른 민주노동당의 원내 진입은 좌파적 이념이 발언할 수 있는 합법적·제도적 공간을 크게 확장함으로써, 그동안 협소한 이념적 틀 내에서 절차적 합리성에 집중했던 시민운동에게 경종을 울림과 동시에 새로운 기회를 부여하였음.

□ 80년대 말이래 민주노조운동의 비합법 투쟁이 넓혀 놓은 합법 공간 내에서 성장했던 시민운동으로서는 노동운동에 또 한번 큰 빚을 지게 된 셈임.

□ 그러나 민주노동당의 원내 진입이 자동적으로 시민운동의 진보성 강화, 노동운동과 시민운동의 연대 강화로 연결되는 것은 아님.

□ 노동운동과 시민운동은 궁극적 지향성에서 하나가 되기는 어려우며 하나가 되어서도 곤란함. 단, 시민운동의 진보성이 어디까지 연장될 수 있는가는 노동운동 또는 민주노동당의 전략에 따라 상당부분 달라질 수 있음.

- 지극히 자의적이기는 하지만, 노동운동의 전략은 다음 세 가지 차원으로 구분할 수 있음.

□ 첫째, 체제(system)변혁: 자본주의 경제체제. 종속체제. 분단체제.

□ 둘째, 구조(structure)개혁: 국가주도적, 재벌중심적, 노동배제적, 대외종속적 축적구조

=> 신자유주의적 재편 vs 민주진보적 구조개혁

□ 셋째, 경기변동(business cycle)대응: 거시경제정책(물가, 금리, 주가, 환율), 임단협

- 이상 세 가지 차원 중 노동운동과 시민운동이 현재 공유하고 있는 지점은 구조개혁 차원

□ 신자유주의적 재편 전략에 대항하는 민주진보적 구조개혁의 필요성에 대해서는, 비록 암묵적이기는 하나, 광범위한 공감대가 형성. 이것이야말로 노동운동과 시민운동을 연결하는 유일한 고리.

□ 그러나 현재 구조개혁 운동을 주도하고 있는 것은 노동운동이 아니라 시민운동임.

□ 구조개혁 차원에서 노동운동이 주도권을 행사하고 있지 못한 이유는?

- 첫째 차원, 즉 체제변혁의 상과 방법론에서의 차이가 노동운동과 시민운동을 구분하는 가장 중요한 기준임에는 틀림없음.

□ 그러나 이 차이를 전면에 부각시켜 논쟁의 주된 대상으로 삼는 것은 별 의미가 없음. 이것이 다르기 때문에 노동운동은 노동운동이고, 시민운동은 시민운동임. 그리고 이 차이가 노동운동과 시민운동의 연대를 방해하는 것도 아님. 차이를 확인하는 것은 중요하지만, 차이를 없애려고 하는 것은 무익할 뿐만 아니라 오히려 유해함.

- 노동운동과 시민운동의 연대를 어렵게 하는 가장 중요한 요인은, 의외로, 셋째 차원 즉 경기변동 대응전략의 차이임.

□ 무엇보다 심각한 문제는 이 차이가 드러나지 않고 은폐되어 있다는 사실임. 체제변혁 차원의 차이는 과잉노출되어 있고, 경기변동 대응전략 차원의 차이는 과소노출되어 있음.

□ 인간의 의식과 행동을 좌우하는 것은 물가, 금리, 주가, 환율, 임금, 실업률 등의 거시경제지표로 표현되는 현실적 이해관계이고, 이것의 영향력은 (적어도 단기적으로는) 구조개혁 또는 체제변혁과 관련한 그 어떠한 이데올로기보다 강력함.

□ 그러나 지금까지 민주노동당과 민주노총은 이러한 현실적 이해관계의 문제에 대해 이것이 노동운동 진영이 고민해야 할 대상이 아니라거나 또는 역량부족의 현실적 이유로 사실상 방기하였으며, 심지어 기업별 노조 조직의 현실에서 사용자측의 이해관계에 암묵적으로 동의하는 경향도 없지 않았음.

- 민주노동당과 민주노총이 해결해야 할 핵심과제는 노동계급 내부에, 그리고 노동계급과 국민 사이에 존재하는 경제적 이해관계의 편차를 민주적으로 조율하는, (아니 그것보다 우선하는 원칙으로서) 투명하게 조율하는 메커니즘을 구축하는 것.

□ 노동계급 내부의 이해관계 조율, 즉 업종별·기업규모별·고용형태별·조직유무별·직종별·성별 임금 및 근로조건 격차를 축소하는 방법에 대해 민주노동당과 민주노총이 많은 고민을 하고 있을 것임.

□ 그러나 그 해결방법에 대한 시민단체의 이해를 높이는 노력은? 즉, 노동계급와 국민 사이에 존재하는 이해관계 편차를 조율하는 메커니즘은? 이를 위해서는, 시민단체의 노동자적 의식 강화와 함께, 민주노동당 및 민주노총의 국민적 의식 강화가 동시에 진행되어야 함.

(2) 재벌개혁: 신자유주의 vs 민족주의

- 소액주주운동으로 대변되는 재벌개혁 운동은 경제위기 이후 가장 눈에 띄는 현실적 성공을 기록한 분야

□ 그러나, 재벌개혁 운동은 최근 기득권세력과의 논쟁은 물론 개혁·진보진영 내에서도 가장 뜨거운 논쟁을 야기하고 있으며, 결국 미래의 기업구조 또는 경제질서에 대한 지향성의 차이를 분명하게 드러내고 있는 분야임. 이러한 차이를 없애는 것은 쉽지 않을 것임.

□ 한 가지 분명한 사실은, 주주자본주의 모델 또는 이해관계자 자본주의 모델 등의 이념형적 모델이 그 순수한 장점을 발휘하는 데 필요한 전제조건들을 한국경제는 대부분 결여하고 있다는 것임. 주주자본주의 모델이 우리에게 맞지 않는 옷이라면, 이해관계자 자본주의 모델 역시 우리에게는 지극히 생소한 것. 박정희식 발전국가 모델은 그만큼 독특한 것이며, 또한 그 잔재는 여전히 강고하게 남아 있음.

- 재벌개혁 운동 과정에서 부딪히는 가장 어려운 문제 중의 하나가 바로 재벌기업과 재벌총수가 상당부분 동일시될 수밖에 없는 현실적 제약조건을 극복하는 것.

□ 재벌기업이 과거 한국경제 성장의 동력이었으며, 앞으로도 상당기간 동안 그러할 것이라는 점은 의문의 여지가 없음. 따라서 재벌개혁의 목표가 재벌기업 또는 재벌그룹의 해체로 단순화될 수는 없음.

□ 문제는 재벌기업의 생산력과 재벌총수의 지배권 사이의 관계를 어떻게 설정할 것인가임. 재벌기업의 지배권은 이미 창업자의 손을 떠나 그 2세, 3세에게로 승계되어 있음. 그런데 2세, 3세 재벌총수 중 승계과정의 사회적 정당성을 갖춘 경우는 단 하나도 없으며, 심지어 창업자에 비견될 수 있는 경영능력을 입증한 경우도 거의 없음. 그럼에도 불구하고, 무능·부당한 2세, 3세들의 지배권을 즉각 배제할 경우 적어도 단기적으로는 재벌기업의 생산력 자체가 크게 훼손될 위험이 매우 높다는 사실이 재벌구조에 내재된 경로의존성(path dependency) 문제의 가장 대표적인 예임.

□ 과거에 걸어 온 경로 때문에 미래의 진로가 제약을 받는다는 경로의존성 문제의 특성상, 재벌총수의 지배권 문제에 대한 대안은 쉽게 발견되기 어려움. 특히 대규모 기업의 지배권 변경은 수많은 이해관계자의 권리와 의무를 새롭게 정의하는 것을 요구하기 때문에, 금융제도, 노사관계제도, 하도급제도 등 여타 경제제도와 상호보완성(complementarity)을 갖추어야 한다는 문제도 대안을 발견하는 데 커다란 제약이 됨.

- 지금 재벌총수들은 지배권의 과잉 속에 지배권 위기에 직면해 있음(이병천(2003)).

□ 그러나 근로시간단축 협상, 손배가압류 문제 처리, 노사관계 로드맵 논의 등 최근의 노사관계 현안의 진행과정을 볼 때, 그리고 재벌계 카드사의 부실 처리, 산업자본의 금융지배 방지를 위한 로드맵 논의 등 금융구조조정의 진행과정을 볼 때, 재벌총수의 지배권 위기의식이 노동자와 저축자의 권리 인정을 통한 계급타협적 대안 모색으로 진전될 가능성은 전혀 확인할 수 없음.

□ 지배권 위기의 탈출 방향은 여전히 국가권력(노무현 정부)의 보수적 성격을 강화하는 쪽에 맞추어져 있을 뿐임.

□ 여기에는 민족주의적 정서의 강화도 중요한 요인으로 작용하고 있음. SK(주)의 지분을 매집한 소버린자산운용, 외환은행을 인수한 론스타 등은 한국경제의 경로의존성과 상호보완성에 크게 구애받을 필요가 없는 행동의 자유를 갖고 있음. 외국자본의 적극적인 M&A 시도는, 보수진영은 말할 것도 없고, 진보진영에서도 민족주의적 정서를 강화하는 계기가 되었음.

- 그런데 민족주의적 정서의 강화는 진보진영의 이해관계자 자본주의적 대안과 충돌할 위험성이 내재되어 있음을 지적하지 않을 수 없음.

□ 이해관계자 자본주의는 다양한 이해관계자 사이의 충돌을 조정하는 비시장적 제도를 그 핵심으로 함.

□ 반면, 민족주의는 외국자본 또는 제국주의와의 대립을 주요모순으로 설정함으로써, 국내의 다양한 계급·계층간의 이해관계 충돌의 의미를 부차화하는 경향을 가짐. 외국자본에 대항하여 국내자본의 이익을 보호하는 것이 모든 내국인 공통의 이익이라는 암묵적 가정이 전제되어 있기 때문임. 이 암묵적 가정은 논리적 정당성과 정서적 호소력을 갖고 있음.

□ 그러나, 모든 내국인 공통의 이익이라는 암묵적 가정은 구체적 현실 문제 앞에서는 많은 경우 성립하기 어렵다는 것을 수많은 부실기업 구조조정 과정에서 경험한 바 있음.

-  주주자본주의 모델이 세계화를 근간으로 하고 있으며, 이해관계자 자본주의 모델이 민족주의와 친화성을 갖고 있는 것은 틀림없음.

□ 그러나 한국의 사회제세력간의 역관계는 유럽대륙식 이해관계자 자본주의의 그것과는 너무나 거리가 멈. 이런 상황에서 부지불식간에 국내적 이해관계의 충돌을 부차화하는 민족주의 정서의 강화는 이해관계자 자본주의의 성립을 촉진하기보다는 오히려 방해할 가능성마저 있음. 국내적 이해관계 충돌을 조정하는데 성공 경험을 축적하는 것이 아니라 오히려 실패를 거듭함으로써 대안의 실현가능성에 대한 신뢰를 저하시키기 때문임.

□ 그 결과는, 원래 의도와는 정반대로, 이해관계 충돌의 조정을 원자적 개인의 이기심에 의존하는, 즉 시장근본주의의 강화로 나타날 수밖에 없음. 1997년 경제위기 이후의 구조조정 과정에서 한국경제가 걸어온 길이 바로 이것임.

- 민족주의 정서는 한국사회가 가진 역동성의 가장 중요한 원천임.

□ 그러나 이것이 국내적 이해관계의 충돌을 은폐해서는 안됨. 민족주의가 건강성을 유지하기 위해서는, 그리고 이해관계자 자본주의가 대안으로서의 실현가능성을 보여주기 위해서는, 국내적 이해관계의 충돌을 드러내는 데 주저함이 없어야 함.

□ 시장질서가 진공상태에서 만들어지는 것이 아니듯, 새로운 조절기제 또는 새로운 계급타협의 질서 역시 진공상태에서 창출되는 것이 아님. 각 이해관계자의 권리와 의무를 확인하고 그것의 충실한 이행을 담보하는 성공적 경험의 축적 없이는, 대안은 현실이 되기 어려움.

5. 현단계 경제개혁을 위한 최소한의 과제

(1) 경제법질서 위반자에 대한 엄정한 처벌: □법위반의 이익보다 더 큰 비용을□

- 성공적 경제정책의 최소 필요조건은 정부정책의 공평성과 예측가능성에 대한 신뢰

□ 경제법질서 위반자에 대해서는, 노-사, 대-중소기업, 국내외자본을 불문하고, 감독당국과 사법당국의 엄격한 제재가 부과되도록

□ 특히 사용자의 부당노동행위, 대기업의 불공정하도급거래관행, 투자자의 불법금융거래행위에 대해서도 예외없이 엄정처벌할 것임을 분명히 해야

(2) 금융 불안정에 대한 정부개입의 절차와 수단 명확히: □관치금융에서 최종대부자로□

- 시스템 리스크 방지를 위한 정부개입의 절차와 수단 규정

□ 재경부, 금감위(원), 한국은행, 예금보험공사, 산업은행의 권한과 책임 재규정

(3) 투명성(transparency)과 책임성(accountability)을 갖춘 기업지배구조 구축: □국민으로부터 사랑받는 기업을□

- 대주주의 불법·부당행위로 인해 기업 자체가 불신을 받는 악순환을 탈피해야

□ 공정위의 □시장개혁 3개년 로드맵□과 재경부의 □산업자본의 금융지배에 따른 폐해 방지 로드맵□ 원천적 재검토 필요

□ 참여정부 경제정책의 정체성 회복의 핵심

- 노동자와 금융기관이 지배구조 개선의 적극적 주체가 되도록: 권리와 의무의 균형 회복

□ ESOP를 통한 노동자의 경영참여 경험의 축적: 노사는 갈등과 협력의 이중적 관계

□ 금융기관(국내 기관투자가)의 장기적 주식보유와 적극적 의결권 행사: 행동하는 안정주주의 육성

(4) 부품·소재 중소기업의 육성: □중소기업을 성장과 고용의 토대로□

- 산업정책의 핵심대상을 재벌에서 중소기업으로 이전

□ 중소기업에 대한 금융지원의 근본개념 전환 필요: 단순한 자금지원이 아니라 법률, 회계, 경영 등에 대한 종합적 서비스 지원으로

□ 중소기업의 주채권은행이 되는 금융기관(시중은행, 지방은행, 저축은행 등)에 정부의 지원책(행정적, 세제상) 강구

□ 중소기업 지원을 전담하는 국책은행 유지

<참고문헌>

강선구(2003.7.9), 「2만달러 시대 언제 도달하나」, LG경제연구원, 『LG주간경제』, CEO Report

김상조(2004), 「재벌개혁: 이해관계 충돌 및 조정의 현실적 고려사항」, 참여사회연구소, 『시민과 세계』, 2004년 상반기, 제5호, 당대

삼성경제연구소(2004.1.8), 「아시아신흥공업국(NICs)의 투자부진 현상과 대응」, Issue Paper

이병천(2003), 「참여정부의 경제정책: 한국형 제3의 길, 동요와 출구」, 학술단체협의회 주최 참여정부 100일 평가 학술토론회 자료집

이찬근(2003), 「유럽 소국의 기업지배권 방어기제 - 국내재벌개혁에의 시사점」, 한국사회경제학회, 『사회경제평론』, 제21호, 관악사

재정경제부(2004.1.2), 「산업자본의 금융지배에 따른 폐해 방지 로드맵」

재정경제부·공정거래위원회(2003.12.30), 「시장개혁 3개년 로드맵」

정승일(2003), 「주주가치 자본주의 비판과 재벌개혁의 대안」, 대안연대회의 정책토론회 자료집

한국은행(2004.3.23), 「2003년 국민계정(잠정)」, 보도자료

한국은행, 「주요경제지표」, 각호

Kim, Sang-Jo(2002), 'Financial Sector Reform in Korea: A Dilemma between 'Bank-based' and 'Market-based' Systems,' Korea Journal, Vol. 42, No. 1, Spring 2002, Korean National Commission for UNESCO