참여정부 100일, 진단과 전망

○ 일 시 : 2003년 6월 4일(수) 오전 10시

○ 장 소 : 국가인권위원회 11층 배움터

□새로운 민주화□와 참여정부

- 참여정부의 출범 100일, 진단과 전망 -

기조발제 : 홍성태 (참여연대 정책위원장, 상지대)

1. 시대의 변화와 참여정부의 출범

2002년은 여러모로 특별한 한 해였다. 이 해를 그토록 특별한 한 해로 만든 사건으로 우리는 6월의 □붉은 악마□ 현상과 12월의 □촛불시위□를 꼽을 수 있을 것이다. 그러나 정치적으로 가장 특별한 사건은 비실세 정치인인 노무현이 민주당의 대통령 후보가 되더니, 이어서 안팎의 여러 반대세력의 온갖 공격을 이겨내고 마침내 새로운 대통령으로 뽑힌 일이었다. 이것은 정말 정치적 대사건이었다.

노무현의 승리는 무엇보다 그의 지지자들이 자발적으로 애써서 거둔 놀라운 정치적 결과이다. 시민들이 기성 정치인에게 열광적 지지를 보내고 마치 사회운동을 벌이듯이 자발적으로 헌신적인 지원운동을 벌인 것은 한국 정치사에서는 처음으로 나타난 현상이었다. 이처럼 노무현의 대통령 당선에서 가장 신선한 점은 유권자들이 자발적으로 움직여서 누구도 예상할 수 없었던 정치적 결과를 빚어냈다는 점에 있다. 여기서 우리가 무엇보다 주목해야 할 것은 시민들이 더 이상 낡은 정치의 수동적 동원대상에 머물지 않고 새로운 정치를 추구하는 능동적 운동주체로 나섰다는 사실이다. 이 점에서 노무현의 승리는 시대의 변화를 보여주는 사건이었다.

이 나라에서는 오랫동안 정치는 □그들만의 것□이었다. 반독재 민주화운동의 목표는 무엇보다 이런 상황을 깨는 것이었다. 그리고 1987년의 6월 항쟁은 정치를 □우리 모두의 것□으로 되돌려 놓는 길을 열었다. 노무현의 대통령 당선은 이로부터 시작된 민주화가 거둔 놀라운 결과라고 할 수 있다. 이 점에서 노무현의 대통령 당선은 반독재 민주화운동의 연장선에 있는 것이다. 그런데 16대 대통령 선거과정에서 우리는 명백히 새로운 사실을 볼 수 있었다. 예컨대 반독재 민주화운동의 범위를 훨씬 넘어서는 많은 사람들이 자발적인 지원운동에 참여했다는 점, 또한 반독재 민주화운동과는 달리 재미있는 문화행사를 방불케 하는 발랄하고 감성적인 지원운동이 펼쳐졌다는 점 등이 그것이다.

이런 새로운 현상의 이면에는 고도성장과 밀접하게 연관되어 이루어진 정치적 민주화와 문화적 다양화라는 변화가 자리잡고 있다. 요컨대 지난 30여 년을 지나며 한국 사회가 이룬 커다란 구조적 변화가 이른바 □노풍□의 뿌리였다(홍성태, 2002ㄱ). 노무현의 승리를 통해 드러난 시대의 변화는 바로 이러한 구조적 변화를 뜻한다. 이것은 우리가 살아가는 방식이 크게 변했으며, 우리의 사회관과 세계관 자체도 크게 변했다는 것을 뜻한다. 여기서 특히 두드러지는 것은 전쟁이라는 비정상적 상황에 바탕을 두고 만들어진 비정상적 사회체계의 해체이다. 이것은 무엇보다 □냉전수구파□의 지배력이 약화되는 것을 뜻한다. 이회창의 실패는 이런 사실을 제대로 보지 못하고 □냉전수구파□ 쪽에 선 결과였다.

이처럼 참여정부는 시대의 변화를 바탕으로 출범하게 되었으며, 또한 그 변화를 계속 이어가야 하는 역사적 책임을 떠안게 되었다. 참여정부는 시대의 변화에 걸맞는 변화를 이루어야 하는 새로운 개혁정부이다.

2. 참여정부와 새로운 민주화

해방과 함께 이 땅에서도 민주주의가 시작될 수 있게 되었다. 이로써 한국은 비로소 총체적인 근대화의 길로 접어들게 되었다. 그러나 이 길은 결코 순탄한 길이 아니었다. 이 땅을 점령한 미군의 군정은 이승만의 민간독재로 이어졌고, 그것은 다시 박정희와 전두환의 군사독재로 이어졌다. 무려 40년 간에 걸쳐서 민주주의의 이름으로 반민주적인 정치질서가 이어졌던 것이다. 민주주의는 먼 곳에 있었다.

) 여기에 노태우 정권까지 포함시킨다면, 이 시기는 45년으로 연장된다. 노태우 정권은 1987년의 6월 항쟁을 통해 이루어진 직선제의 산물이라는 점에서 이전의 독재정권과는 다르다. 그러나 노태우가 전두환과 함께 □신군부□의 대표자라는 점에서 노태우 정권은 전두환 정권의 연장으로 볼 수 있다.

그러나 1987년의 6월 항쟁의 결과로 이러한 상황은 마침내 끝나고, 우리는 본격적인 민주화의 길로 나아갈 수 있게 되었다. 그리고 김영삼의 □문민정부□에서 김대중의 □국민의 정부□로 이어진 민주화의 10년을 보내고, 참여정부의 출범과 함께 한국 사회는 새로운 민주화의 시기로 접어들게 되었다. 요컨대 참여정부는 새로운 민주화의 시작이라는 의미를 부여받으며 출범하였다.

참여정부가 이러한 역사적 의미를 부여받게 된 것은 두가지 면으로 나누어 살펴볼 수 있다. 첫째, 1987년 6월 항쟁 뒤에 한국 사회는 꾸준히 민주화의 길을 걸어왔으나, 아직도 한국 사회는 충분히 민주화되지 않았으며, 따라서 민주화에 대한 국민적 열망이 여전히 높은 상태이다. 둘째, 2002년 12월의 제16대 대통령 선거는 이런 국민적 열망이 개혁적 정치인 노무현을 새로운 대통령으로 빚어낸 역사적 드라마였다. 바로 이 점에서 참여정부의 출범이 새로운 민주화의 시작으로 여겨진 것은 대단히 자연스러운 일이었다.

그런데 □새로운 민주화□는 무엇을 뜻하는가? 정치적인 면에서 □새로운 민주화□는 정당정치의 정상화와 참여민주주의의 제도화를 뜻한다. 특히 참여민주주의의 활성화를 통한 대의제의 보완은 대단히 중요한 과제이다(홍성태, 2002ㄴ). 그러나 □새로운 민주화□는 이러한 정치적 차원을 훌쩍 뛰어넘는다. 그것은 민주주의의 진척이나 공고화에 머물지 않는다. 민주주의의 공고화는 무엇보다 법치주의의 확립을 통한 민주주의의 제도화를 뜻한다. 물론 이 과제는 아직도 우리에게 긴요한 과제이기는 하다. 그러나 참여정부를 낳은 시대의 변화는 여기서 훨씬 더 나아갈 것을 요청한다.

) 김호기(2003)는 참여민주주의의 활성화에 촛점을 맞추어 □단순 민주화□에서 □성찰적 민주화□로 옮아가는 것으로 본다. 이러한 구분은 울리히 벡의 □성찰적 근대화□론을 응용한 것이다.

) 조희연은 참여정부는 □민주화 제2단계의 2기 정부□로 파악하며(2003ㄱ), 민주화의 진척과 함께 한국 사회의 비정상성이 해소되면서 이제부터는 정상성에 대한 대응이 더욱 중요해질 것으로 본다(2003ㄴ). 한국 사회에서 □비정상성의 정상화□에 관한 필자의 논의로는 홍성태(2000)을 참조.

새로운 민주화는 우리의 일상과 의식 속에 깊이 스며들어 있는 권위주의를 씻어내고, 지역주의와 학벌주의에 사로잡힌 특권사회를 각자의 실제적 능력과 노력에 바탕을 둔 평등사회로 만들고, 우리의 국제적 지위에 걸맞게 평등한 한미관계를 이루도록 하며, 비정상적 정전상태를 끝내고 한반도를 반핵평화지대로 만들며, 우리의 경제력에 걸맞게 복지제도를 크게 확충해서 모든 시민이 안정적인 삶을 누릴 수 있도록 하며, 자연파괴형 경제를 자연보존형 경제로 바꾸어서 사회의 고급화·선진화를 이루는 것을 뜻한다.

그러나 물론 새로운 민주화가 시작되어야 한다는 것과 새로운 민주화가 시작되었다는 것은 완전히 다른 것이다. 예컨대 김영삼, 김대중이라는 정치 지도자가 정계를 떠나게 되었다고 해서 한국 정치가 자동적으로 달라지는 것은 아니다. 이런 점에서 참여정부의 출범과 함께 새로운 민주화가 시작된다고 말하는 것은 자칫 참여정부에 대한 섣부른 기대를 드러내 보이는 것일 수 있다. 그럼에도 불구하고 노무현 대통령의 당선과 참여정부의 출범이 새로운 민주화에 대한 국민적 열망의 산물이라는 사실이 바뀌는 것은 아니다.

) 정대화는 참여정부의 등장을 네번째 정권교체로 보고, 이것은 □낡은 사고와 낡은 정치에 물들지 않은 개방적이고 합리적인 민간민주세력의 집권으로서, 여·야를 가리지 않고 낡은 정치세력의 퇴장을 예고한다□고 설명한다(정대화, 2003: 70).

참여정부는 무엇보다 이 점을 명심해야 한다. 참여정부는 처음부터 끝까지 개혁을, 그것도 새로운 민주화를 위한 개혁을 추구해야 한다. 요컨대 참여정부는 새로운 민주화를 위한 개혁정부여야 한다. 참여정부가 이러한 개혁을 제대로 이루지 못한다면, 참여정부는 우선 지지세력의 강력한 저항에 부딪히게 될 것이다. 한국 사회의 발전이라는 점에서 보자면, 이러한 저항은 그 자체로 아무런 문제도 되지 않는다. 정작 문제는 반개혁세력의 준동으로 말미암아 한국 사회의 발전이 저지될 가능성이 커진다는 점이다. 참여정부가 새로운 민주화를 위한 개혁을 국정의 중심으로 확고하게 세우고 일관성있는 정책을 펼쳐나가야 하는 참된 이유가 여기에 있다.

3. 출범 100일의 정책 평가

참여정부는 □3대 국정목표□를 통해 참여정부가 이루어야 할 개혁의 과제를 총론적으로 제시했다. 그리고 이 목표에 따라 구체적인 개혁과제로서 □12대 국정과제□를 제시했다. 참여정부의 설명을 보면, 이 목표와 과제가 정확한 논리적 연관관계를 이루고 있는 것으로 보이지는 않는다. 그러나 상식적으로 생각해 보면, 국정과제는 당연히 국정목표를 이루기 위한 구체적인 실천과제로 규정되어야 할 것이다. 다음의 <표>는 이런 점을 염두에 두고 □3대 국정목표□와 □12대 국정과제□의 관계를 대략적으로 정리해 본 것이다.

) http://www.president.go.kr/warp/kr/news/vision/goal/

) http://www.president.go.kr/warp/kr/news/vision/agenda/

<표> 참여정부의 3대 국정목표와 12대 국정과제

국민과 함께 하는 민주주의	부패없는 사회·봉사하는 행정, 참여와 통합의 정치개혁
더불어 사는 균형발전 사회	지방분권과 국가균형발전, 자유롭고 공정한 시장질서 확립, 미래를 열어가는 농어촌, 참여복지와 삶의 질 향상, 국민통합과 양성평등의 구현, 사회통합적 노사관계 구축
평화와 번영의 동북아시대	한반도 평화체제 구축, 동북아 경제중심국가 건설, 과학기술 중심사회 구축, 교육개혁과 지식문화 강국 실현

이렇게 나눠놓고 보면, 참여민주주의와 관련된 과제가 두가지, 동북아시대와 관련된 과제가 네가지, 균형발전 사회와 관련된 과제가 여섯가지로 나타난다. 이런 식의 배분은 결국 국내에서 삶의 질 향상에 촛점을 둔 결과인 것으로 보인다. 그러나 지난 100일 간의 성적은 어떠한가?

이에 대한 포괄적인 평가로 □참여사회□ 2003년 6월호의 커버스토리 □참여연대가 본 참여정부 100일□을 참조할 수 있다. 이 기획기사에서는 참여정부의 정책을 12개 분야로 나누어 대략적인 평가를 시도했다. 다음은 그 주요내용을 간추린 것이다.

) □참여사회□, 2003년 6월호, 32-41쪽.

(1) 외교·안보·통일분야 (김연철)

노무현 정부는 북한 핵문제 해결 원칙으로 대화를 통한 해결과 한반도 비핵화 유지를 강조해 왔다. 북미 양국의 강경파들이 주도하는 상황에서 남한의 역할을 압축적으로 표현한 것이다. 한미관계와 남북관계, 두 축이 모두 중요하다. 그렇지만 3자 회담과 한미 정상회담을 거치면서 두가지 과제의 미묘한 긴장이 깨지고 있다. 한미 정상회담은 노무현 정부의 외교적 현실의 가능성과 한계를 보여주었다.

(2) 경제분야 (김상조)

원칙이 무엇인지 분명치 않고, 노무현 대통령은 자신이 추구하는 경제질서의 원칙이 훼손되었다는 사실조차 모르고 있으며, 결국 김대중 정부의 실패를 되풀이하고 있다는 위험성을 인지하지 못하고 있다. ... 문제의 핵심이 무엇인가. 대통령은 바뀌었으되, 경제정책을 구상·집행하는 관료조직은 바뀌지 않았다. 그러나 관료를 탓할 일이 아니다. 내년 총선 때까지는 경제개혁은 속도조절하자며 이른바 안정형 경제부총리를 임명한 대통령 본인이 책임질 일이다.

(3) 언론분야(김서중)

지금까지 노무현 정부가 취한 조치들은 권언유착의 고리를 끊는 것이라는 점에서 공통점을 지니고 있다. ... 그럼에도 이 조치들이 각각 한계를 지니고 있음은 지적해야 한다. ... 앞으로 노무현 정부가 더욱 더 제도개혁을 위한 초석을 다져 나가지 않는다면, 부분에 불과한 현재의 조치들이 전체 언론개혁의 과제들을 대치하는 전도현상이 발생할 수 있음을 경계해야 한다.

(4) 민생분야 (김남근)

개인신용의 위기가 도래하고 있음에도 참여정부는 적기에 적확한 방안을 내놓지 못하고 있다. 거꾸로 신용카드회사의 도산을 막는다는 이유로 ... 서민금융이용자 보호에 역행하는 모습을 보여주고 있다. ... 보다 강화된 부동산투기 억제정책을 내놓고 있으나 노무현 대통령의 선거공약이었던 주택분양가 원가연동제 지침 부활 등 보다 근원적인 부동산투기 대책은 내놓지 못하고 있는 실정이다.

(5) 교육분야 (박거용)

성공적인 교육개혁을 추진하기 위해서는 무엇보다 대통령의 인식 전환이 시급하다. 교육개혁을 정권의 핵심 과제로 설정하고 범 정부 차원에서 대책을 마련해야 한다. 그리고 더 이상 고나료주의와 행정편의주의, 편협한 엘리트주의에 찌들어 있는 교육인적자원부에 교육개혁 작업을 맡겨서는 안 된다. 중이 제 머리를 깍을 수 있겠는가?

(6) 노동분야 (박석운)

참여정부 100일의 노동정책은 노무현 대통령을 지지한 수많은 국민들의 기대수준에는 못 미치지만, 나름대로 종전 정권과 다른 접근법을 보여주고 있다. 우선 노동쟁의에 대한 정부의 태도에 일정한 변화가 감지된다. ... 그 반면에 노동정책의 개혁문제는 여전히 나팔소리만 요란할 뿐 실제로는 개혁공약이 제대로 실천되지 않고 있는 실정이다.

(7) 부정부패분야 (장유식)

□제도화의 중요성□을 다시 강조하고 싶다. ... 노무현 정부는 처음부터 한발 물러서고 있다. 당초 대선 과정에서 □고위공직자비리수사처의 신설과 특검제 실시□를 공약했으나 집권 후에는 □특검제의 한시적 상설화와 청와대 사정팀의 공식화□로 후퇴한 것이다. ... 반부패정책을 □제도□로 완성해나가겠다는 일관된 태도가 필요하다.

(8) 정치분야 (김민영)

정치개혁의 핵심과제인 □낡은 정치제도 개혁□에서 노무현 대통령이 할 수 있는 일은 사실상 거의 없으며, 실제로 진척된 것도 전혀 없다. 따라서 이에 대해 노무현 대통령의 책임을 묻기는 어려울 것이다.

(9) 사법분야 (전제일)

노무현 정부의 사법개혁은 검찰, 그 중에서도 인사제도에 한정된 것에 불과하다. 법원과 변호사 부분에 대해서는 어떠한 개선이나 개혁과제의 설정도 이뤄지지 않았다는 것이다. ... 참여정부라면 최소한 사법개혁 전반에 대한 기조와 방향을 잡고 여론을 통한 의제화와 정책집행을 꾸준히 진행해야 할 것이다.

(10) 조세분야 (최영태)

투기공화국 전통이 면면히 내려오는 대한민국의 상황을 제대로 인식하지 못한 참여정부는 조세개혁을 등한시함으로써 출발부터 위기를 자초하고 있다. 정부는 조세개혁을 하면 시장이 붕괴된다는 해괴한 논리에 경도된 채 수백조 원의 투기자금이 몰려다니는 현실을 외면하고 있다.

(11) 복지분야 (김연명)

참여정부에는 사회복지에 대한 비전과 새로운 패러다임이 나타나지 않는다. ... 보건복지 부분에서 참여정부 초기의 몇가지 정책들도 논란과 실망을 불러일으켰다. ... 초기 100일 간 진행된 보건복지 분야의 정책은 참여정부 차원의 정교한 정책구상이 없고, 이를 집행할 만한 체계적인 의사결정과 집행구조를 갖추지 못하고 있다는 점을 부각시키고 말았다.

(12) 환경분야 (홍성태)

환경정책은 쉽게 말해 자연을 돌보는 정책을 뜻한다. 그러나 그것은 단순히 자연을 돌보는 정책에 그치지 않는다. 우리가 자연을 이용하지 않고 살 수 있는 길은 없으므로 결국 환경정책은 자연을 이용하는 정책을 뜻하게 된다. 이런 점에서 환경정책은 다른 모든 정책의 기초이고 오늘날 우리가 추진해야 하는 개혁의 핵심을 차지하게 된다. 그러나 노무현 정부는 이런 사실을 전혀 이해하지 못하고 있다. 환경정책에 관해 노무현 정부는 무능력과 무기력에 빠져 있다고 해도 지나치지 않을 것이다.

이 평가에서 드러나는 것은 대체로 비판과 우려이다. 부분적으로 개혁이 이루어졌다고 하는 평가도 볼 수는 있다. 그러나 대체로 평자들은 참여정부가 개혁의 방향을 제대로 잡고 있지 못하며, 개별적인 정책에서도 혼선을 거듭하고 있거나 심지어 퇴행하고 있다고 비판한다. 그 복잡한 사정을 떠나서 이런 결과는 그 자체로 문제라고 하지 않을 수 없다.

참여정부의 지지세력의 기대대로라면 지금쯤 참여정부는 □새로운 민주화□를 향해 힘차게 행진을 하고 있어야 한다. 강력한 저항이 있더라도 그런 저항은 논파하고 나아갈 수 있어야 한다. 그런데 참여정부는 지난 100일 간 그렇게 하지 못했다. 그렇게 하기보다 참여정부는 보수세력이 참여정부에 대해 잘못 알고 있거나 잘못 생각하고 있다는 것을 입증하는 데 더 많은 애를 쓴 것 같다. 그 결과 참여정부의 지지세력은 급속히 참여정부에 대한 지지를 되돌리게 되었고, 보수세력은 참여정부를 우습게 보게 되었다. 참여정부의 의도나 희망과는 달리 상당히 위험한 상황이 빚어지고 말았다.

4. 참여정부의 맹점

참여정부는 출범 이후 100일 동안 거의 기대에 부응하지 못 했다. 그런데 참여정부의 □12대 국정과제□에서 우리는 참여정부가 아주 중요한 문제를 아예 쏙 빼놓았다는 것을 알 수 있다. 다름아니라 환경문제에 대한 대응이 그것이다. 이러한 □참여정부의 맹점□은 참여정부가 추구하는 목표와 안고 있는 한계에 대해 많은 것을 알려준다.

) 2003년 4월 28일, 환경운동단체들은 □노무현 정부의 환경정책 실종 규탄 선언식□을 열었다. 각계 인사 1,163인의 서명을 받아 이루어진 이 선언식에서 환경운동단체들은 노무현 정부가 위기 상황에 이른 이 땅의 환경문제에 대해 깊은 관심을 기울이고 적극적으로 대처할 것을 촉구했다. 그리고 이와 함께 새만금 갯벌 매립을 막기 위한 □삼보일배□가 펼쳐졌다. 이 목숨을 건 대장정은 2003년 5월 31일 오후에 서울에서 끝났다. 그러나 이에 대해 참여정부는 아직도 별 반응을 보이지 않고 있다.

참여정부의 □3대 국정목표□에 대한 설명을 보면, □균형발전 사회□ 부분에서 □지속가능한 발전□에 대해 언급하고 있는 것을 볼 수 있다. 그런데 실제로 추구해야 하는 실천과제인 □12대 국정과제□에서는 이에 대해 한마디도 하지 않고 있다. 그러나 환경문제에 대한 적극적인 대응은 □새로운 민주화□의 핵심적인 과제이다. 특히 한국은 지난 30여 년 동안의 파괴적 개발을 통해 고도성장을 이루기는 했지만, 이와 함께 자연환경이 대단히 심각하게 파괴되었다. 한국의 고도성장은 민중의 착취와 자연의 착취라는 □이중의 착취□를 통해 이루어진 것이다. □새로운 민주화□는 무엇보다 이런 사실을 올바로 이해하고 바로잡을 것을 요구한다.

환경문제에 대한 적극적인 대응이 □새로운 민주화□의 핵심인 이유는 두가지이다. 첫째, 지금 한국은 국내총생산 규모로 세계 10위권에 육박하는 엄청난 경제력을 가지고 있으나, 환경 질은 세계 100위권에도 미치지 못하는 극단적인 불균형상태에 있다. 우리의 고도성장이 어떤 댓가를 치루고 이루어진 것인가를 이보다 잘 보여주는 것은 없다. 한국에서 삶의 질을 떨어뜨리는 가장 중요한 요인은 열악한 환경 질이다. 환경 질을 빠른 시간 안에 획기적으로 개선하지 않고 삶의 질을 높일 수 있는 길은 없다. 아무리 돈이 많더라도 지금과 같은 상황에서는 이 나라에서 사는 대부분의 사람들은 열악한 삶의 질을 감내하고 살아가야 한다.

둘째, 경제력에 걸맞게 한국 사회의 □고급화□를 이루기 위해서도 환경 질을 높이는 데 촛점을 맞추어야 한다. 산을 깨부수고 갯벌을 매립하고 전봇대를 세워서 경제성장을 추구하는 □토건국가□의 낡은 성장방식을 이제는 그만두어야 한다. 그보다는 깨부순 산을 돌보고 매립한 갯벌을 되살리고 전깃줄을 땅에 묻는 방식으로 경제성장을 이루어야 한다. 환경을 조잡하게 파괴하는 방식으로 돈을 벌고, 그 결과 돈은 늘었으나 삶의 질은 나빠지는 악순환을 이제는 끝내야 한다. □돈 많은 거지□와도 같은 초라한 삶의 질을 건강하고 풍요로운 것으로 바꾸기 위해 최선을 다해야 한다.

다시 말하지만 참여정부가 추구해야 하는 개혁은 단순한 민주화나 경제성장을 훌쩍 넘어선다. 참여정부는 박정희가 이룩한 사회체계와는 다른 사회체계로 나아가는 길을 열어야 한다. 그 핵심에 □지속가능한 발전□이 자리잡고 있다. 자연의 한계를 깊이 감안하고 환경문제의 심각성을 진지하게 고민하지 않는 어떤 발전계획도 결국은 삶의 질을 더욱 떨어뜨리고 말 것이다. OECD 국가들 사이에서는 물론이고 개발도상국들 사이에서도 거의 최악의 수준을 보이고 있는 환경문제를 도외시하고 개혁이며 민주화를 말하는 것 자체가 사실은 억지 코메디에 가까운 것이다. 언제까지 자연을 파괴하고 살 것인가?

그 동안 우리는 자연을 파괴하고 공업화에 필요한 하부구조와 자원을 싸게 조달해서 고도성장을 이루었다. 그러나 이제는 자연이 이런 상태를 지속할 수 없는 지경에 이르렀다. 환경문제는 전국의 모든 곳에서 이미 심각한 상태이고, 따라서 전국의 모든 곳에서 누구나 고통을 받고 있는 문제가 되었다. 바야흐로 커다란 변화가 일어난 특이점에 이른 것이다. 참여정부는 이 변화를 적극적으로 이끌어내야 하며 또한 이끌고 가야 한다. 이러한 변화가 이루어지지 않고 □균형발전 사회□라는 목표는 결코 이루어질 수 없다. 무차별적으로 핵발전소를 짓고, 대형댐을 쌓고, 갯벌을 매립하는 사회는 결코 □균형발전 사회□일 수 없다. 그런 시설들이 들어서는 곳에서 지역사회와 지역자연의 파괴를 겪어야 하는 사람들이 있기 때문이다. 돌이켜 보면, 한국에서는 박정희의 □조국 근대화□와 함께 수백만 명의 □환경난민□들이 발생했다. 이런 사회에서 □신뢰□라는 사회적 자본이 쌓이길 바라는 것은 잘못이다.

환경문제에 대한 적극적인 대응은 낡은 사회체계를 신선하고 건강한 사회체계로 바꾸기 위한 전략적 지점이다. 그러나 참여정부는 이 지점을 제대로 보지 못하고 있다. 환경문제에 대한 적극적인 대응이라는 점에서 보자면, 참여정부는 □녹색색맹□을 넘어서 □환경맹인□이라고 해도 지나치지 않을 것이다. 그 대표적인 예가 서구의 선진국에서라면 당연히 국립공원으로 지정되었을 새만금 갯벌의 매립을 막지 않고 있는 것이다. 개혁의 사회적 목표는 무엇인가? 쉽게 말해서 선진국이 되는 것이 아닌가? 그렇다면 선진국의 사례를 충분히 연구하고 제시해서 국민들을 자신있게 설득할 수 있어야 할 것이다. 짧은 정치적 셈속으로 참된 개혁의 길을 저버리는 잘못을 저지르지 않아야 한다.

환경문제에 눈을 감는 것은 결국 박정희 체계를 그냥 내버려두겠다는 것을 뜻한다. 그러나 개혁의 시대적 요구는 바로 그 체계를 더 이상 내버려두어서는 안 된다는 것이다. 박정희체계를 그냥 내버려두겠다는 것은 자연파괴형 개발도상국에 머물겠다는 것이다. 그런 식으로는 □동해물과 백두산이 마르고 닳도록□ 선진국은 될 수 없다. 기껏해야 □돈 많은 거지□ 나라가 될 수 있을 뿐이다.

5. 장애와 결점

참여정부의 개혁성에 대한 비판이 쏟아지면서 이에 대한 참여정부의 해명도 이어지고 있다. 개혁을 이루는 것이 아주 어려운 일이라는 것은 다시 말할 필요가 없다. 그러나 참여정부에 대한 국민의 기대가 큰 것은 바로 이 때문이기도 하다. 참여정부는 개혁을 열망하는 국민들이 개혁적 정치인 노무현을 대통령으로 뽑아서 이루어졌다. 개혁은 참여정부의 처음이자 끝이다.

) 여기서 다루는 것은 물론 보수세력의 비판이 아니다. 그들의 대다수는 참여정부가 잘 해도 비판할 것이다. 그러므로 만일 그들의 비판을 염두에 두고 개혁을 추진한다면, 그것은 처음부터 잘못된 것이라고 할 수 있다.

개혁의 실천을 중심으로 참여정부의 출범 100일을 요약하자면, 출범하기도 전부터 개혁에 대한 큰 기대와 거센 반발이 어지럽게 이어졌으나, 정작 개혁은 거의 이루어지지 않은 채 그 큰 가닥마저 잃어버리게 된 상황이라고 할 수 있을 것 같다. 대단히 실망스러운 상황인 것이다. 어떻게 해서 이렇게 되었을까?

무엇보다 유념해야 할 것은 개혁의 적이 대단히 많고, 그들의 힘이 대단히 강하다는 사실이다. 많은 국민들이 노무현 대통령을 지지했지만, 그를 지지하는 정치인은 지금도 여전히 적기만 하다. 한나라당은 물론이고 민주당에서도 그는 여전히 지도자 대접을 제대로 받지 못하고 있다. 한마디로 노무현 정권은 약체 정권 중의 약체 정권이다. 노무현 대통령이 강력한 개혁을 펼치고 싶어도 그럴 수 없는 구조적 요인이 있는 것이다. 국내의 요인에 촛점을 맞추어 본다면, 여기에는 크게 세가지 요인이 얽혀 있다.

첫째, 보수적 정치세력의 저항이다. 다수당인 한나라당의 절대다수 의원들이 노무현 대통령을 □적□으로 여기고 있는 듯하다. 사사건건 노무현 대통령을 물고 늘어지고 있으며, 지금은 주변 인물들의 비리의혹에 집중하고 있는 상황이다. 물론 문제가 있다면, 책임을 져야 한다. 그러나 한나라당이 행하고 있는 것은 문제의 적절한 해결과는 상당한 거리가 있는 이른바 □저격수 정치□이다. 정확히 확인된 자료를 가지고 대통령의 문제를 정식으로 고발하는 것이 아니라 쉬지 않고 의혹을 제기하여 신뢰와 품위를 떨어뜨리려는 것이다. 이런 행태를 보노라면, 이 나라가 과연 OECD 가입국인지를 의심하게 된다. 한편, 이렇게 어려운 상황이건만 민주당은 대선과정에서 불거진 내분을 조금도 수습하지 못하고 있다. 노무현 대통령은 사실상 □민주당의 대통령□이라고 할 수 없는 실정이다.

둘째, 보수적 관료의 저항이다. 관료의 보수성은 널리 알려진 사실이다. 그러나 전문가로서 그들이 가지고 있는 지식과 경륜은 국정을 운영하는 데서 필수적이다. 따라서 관료들을 어떻게 활용할 것인가는 국정의 운영능력을 평가하는 핵심지표들 중의 하나이다. 선거를 통해 국가권력을 손에 넣을 수는 있지만, 관료들을 제대로 움직이지 않고는 국가권력을 제대로 활용할 수 없다. □새로운 민주화□를 추진하기 위해서는 이런 관료들을 꿰뚫고 있어야 하지만, 현실은 물론 조금도 그렇지 못한 상황이다. 관료들은 현실주의의 주술로 노무현 대통령을 설득하고 참여정부를 길들이기에 거의 성공한 것으로 보인다. 참여정부는 이제 강력한 개혁정부라고 할 수 없는 상태이다.

세째, □수구언론□의 저항이다. 조·중·동과 노무현 대통령의 싸움을 너무나 잘 알려진 것이다. 그 싸움은 지금도 계속되고 있다. 언론권력의 문제가 해결되지 않는 한, 노무현 대통령은 언제까지나 여론전에서 불리한 입장에 설 수밖에 없다. 노무현 대통령의 말 한마디 한마디가 모두 노무현 대통령을 공격하기 위한 생생한 자료로 활용된다. 언론권력에 대한 비판은 언론에 대한 공격이나 탄압으로 여겨진다. 언론권력은 분명히 중대한 개혁의 대상이다. 그러나 언론권력은 정보의 흐름을 통제하고 있기 때문에 그것을 개혁하는 것은 대단히 어려운 일이다. 사실 이런 언론권력을 상대로 싸움을 벌여서 이기고 대통령이 되었다는 것 자체가 획기적인 일이라고 하지 않을 수 없다. 그런 만큼 언론권력에 대한 개혁이 이루어지리라는 기대가 크지만, 그러나 지난 100일의 경과를 보노라면 이긴 것은 오히려 언론권력 쪽이 아닌가 하는 생각이 든다.

그러나 이러한 구조적 요인이 참여정부의 모든 부진과 문제를 설명해 주는 것은 아니다. 외적 장애뿐만 아니라 참여정부의 내적 결점에 대해서도 주의를 기울여야 한다. 여기서도 크게 세가지 사항을 지적할 수 있을 것 같다.

첫째, 참여정부의 역량 부족이다. 이 문제는 무엇보다 민주당의 분열과 관련된다. 애초에 노무현 대통령이 후보로 뽑히는 과정 자체가 대단히 극적이었다. 그리고 뽑힌 뒤에도 그에 대한 흔들기는 계속되었다. 투표 전날 밤까지도 이런 작태는 사실상 계속되었다. 노무현 후보는 본선에서 이기기 위해 꼭 필요한 훈련을 제대로 받을 수 없었다. 타고난 자질과 헌신적인 □동지□들의 도움으로 본선을 준비할 수밖에 없었다. 대통령으로 뽑힌 뒤에도 사정은 별로 달라지지 않았다. 참여정부는 개혁에 대한 의지를 갖추고 있을지언정 그것을 실현할 수 있는 모든 능력을 충실히 갖추고 있지는 못한 것으로 보인다. 이 문제가 해결되기 위해서는 분명히 좀더 많은 시간이 필요할 것이다.

둘째, 참여정부의 자신감 결여이다. 역량 부족의 문제는 중요한 문제이기는 하지만 지지세력이 등을 돌리게 할 정도로 심각한 문제는 아니다. 역량 부족이 구조적인 원인을 갖고 있는 문제라는 것을 알고 있기 때문이다. 사방에 적들은 우글거리지만 친구는 거의 없는 상황에서 역량 부족을 탓할 지지세력은 없다. 그러나 자신감 결여는 문제가 다르다. 역량 부족의 상태에서 자신감마저 잃는다면, 싸움이 더 이상 이어질 수 없기 때문이다. 이렇게 된다면, 지지세력이 참여정부에서 등을 돌리는 것은 너무나 당연하다. 개혁은 공수표가 되고 만다. 자신감 결여로 보이는 대표적인 현상은 지지세력의 비판에 대한 참여정부의 태도이다. 그것은 과실을 인정하지 않으려 하거나, 심지어 지지세력에 대한 원망으로 나타났다. 반면에 보수세력에 대해서는 오히려 적극적으로 유화책을 쓰며 다가가고 있다. 이런 현상을 보고 참여정부에 대한 기대가 환멸로 바뀐 지지자들이 빠르게 늘어나고 있다.

세째, 노무현 대통령의 경솔한 언행이다. 탈권위주의적인 실천하는 대통령이라는 노무현 대통령의 새로운 대통령론은 훌륭하다. 그러나 모든 사람들이 그렇게 보는 것은 아니다. 더군다나 그의 주위에는 □약점 사냥□에 눈이 벌개진 □하이에나 언론□이 언제나 진을 치고 있다. 이런 사정을 잘 알고 있는 사람이라면, 그런 사람답게 좀더 세밀하게 말하고 행동할 필요가 있다. 사실 □하이에나 언론□의 물어뜯기를 그냥 무시해 버릴 수도 있다. 그러나 사태를 앞질러서 결론을 내려버리는 경솔한 언행 때문에 괜한 시비가 벌어지고 사태가 복잡하게 꼬이는 것에 대해서는 정말로 깊이 반성해야 한다. 대통령의 말 한마디로 국가의 신인도가 오락가락할 수도 있다. 참여정부의 정책들은 더욱이 말할 필요도 없다. 정보이론의 관점에서 보자면, 대통령의 경솔한 언행은 국가 전체에 잘못된 신호를 보내는 결과를 빚을 수 있다. 분명히 빨간 불이 켜져 있는 데 파란 불이 켜졌다고 어서 오라고 소리지르는 결과를 빚을 수 있는 것이다. 노무현 대통령의 언행에 대한 도덕적 비판은 사실은 잘못된 것이다. 대통령도 수다스러울 수 있다. 그리고 사람들과 토론을 즐기고 농담을 주고받는 것은 사실은 너무나 자연스러운 것이다. 그러나 중대한 정책적 사안에 대해 경솔한 언행을 하는 것은 치명적일 수 있다. 노무현 대통령은 정보이론의 교훈에 주의해야 한다. □지나치면 모자람만 못하다□거나, □말 안 하면 중간이나 간다□는 속담을 정보이론의 관점에서 되새겨볼 필요가 있다.

6. 개혁능력과 의지

참여정부는 개혁능력과 의지의 면에서도 의심을 받기에 이르렀다. 이런 의심에 대해 참여정부는 일종의 □2단계 개혁론□을 내세워서 대응하고자 하는 것 같다. 이를테면 첫째 단계의 임무는 탈권위주의와 참여민주주의에 바탕을 둔 투명한 국정운영 시스템을 확립하는 것이고, 둘째 단계에 접어들어서 이 시스템을 이용하여 □실질적 민주화□를 추진하는 □합리적 개혁정부□로 거듭난다는 것이다. 상당히 설득력있는 논리이다. 그러나 이런 논리가 실제로 실현되도록 돕기 위해서도 참여정부의 개혁능력과 의지에 대해 잠시 살펴볼 필요가 있다.

먼저 참여정부의 개혁능력에 대해서 의심하게 하는 대표적인 사례로 들 수 있는 것이 바로 □국가교육정보망□(NEIS)을 둘러싼 일련의 사태이다. 이 교육망은 원천적인 문제를 안고 있다. 이런 교육망을 가동하기 위해서는 먼저 해당자들에게 개인정보 수집 및 이용에 관한 동의를 얻었어야 하는 데 교육부는 그렇게 하지 않았다. 법을 어긴 것이다. 나아가 이 교육망은 프라이버시의 침해와 직결되는 온갖 개인정보를 오랜 시간에 걸쳐 축적하게 된다. 이 점에서 이 교육망은 한국의 정보화가 인권을 도외시한 대단히 후진적인 관점에서 추진되었다는 것을 보여주는 단적인 사례로 꼽힌다. 그러므로 참된 개혁정부에서는 시민단체에서 요구하지 않더라도 스스로 나서서 이 교육망을 폐기했어야 옳았다. 그러나 이런 일은 일어나지 않았다. 참여정부의 개혁능력을 의심하게 하는 일차적인 원인이다.

이 반인권적이고 반교육적인 교육망에 대해 가장 큰 책임을 져야 하는 사람은 다름아닌 김대중 전대통령이다. 그는 이 사업을 그저 하나의 커다란 경제사업으로 보았다. 그 결과 괴물이 만들어진 것이다. 이에 대해 교육부가 보수적인 입장을 취하는 것은 당연한 일이었다. 마지못해 시작한 일이기는 하지만 이미 상당히 진척되었기 때문이다. 국가인권위에서 이 교육망의 문제를 지적하고 시정을 권고한 것은 아주 당연한 일이었다. 그러나 노무현 대통령은 전교조의 대응을 정부에 대한 저항으로 여기고, 국가인권위의 권고를 쓸데없는 월권행위로 비난했다. 이 경솔한 언행은 노무현 대통령에 대한 불만과 불안을 크게 키웠을 뿐만 아니라 나아가 참여정부의 개혁능력에 대한 회의를 깊게 하는 또 다른 중대한 계기가 되었다. 물론 이와 반대로 이 반인권적이고 반교육적인 교육망을 찬성하던 쪽에게는 강력히 밀어붙이면 실현될 것이라는 기대를 심어주었다.

상식적으로 보더라도 노무현 대통령의 대응은 쉽게 이해할 수 없는 것이다. 그가 이 교육망의 문제를 검토한 보고서를 훑어보기만 했더라도 이것이 □나이스□가 아니라 □네이즈□(□에이즈□에 빗대어 부르는 말)라는 사실을 쉽게 알 수 있었을 것이다. 그런데도 불구하고 그는 왜 이 교육망의 강행을 요구했을까? 가장 유력한 추정은 잘못된 정보가 그에게 입력되었고, 이에 따라 그가 잘못된 대응을 하게 되었다는 것이다. 만일 그렇다고 한다면, 이야말로 심각한 문제가 아닐 수 없다. 대통령에게 옳은 정보가 전달되어야 한다는 것은 기본 중의 기본이다. 이 기초적인 정보전달체계가 올바로 작동하지 않고 있다는 것은 한마디로 국정을 운영할 기초를 닦지 못하고 있다는 뜻이다. 그런데 노무현 대통령은 이런 사태를 맞아서 참여정부의 국정운영체계를 검토하고 바로잡으려 하기보다는 지지세력을 원망하는 모습을 보였다. 잘못을 더 키우는 이런 대응의 결과로 그와 참여정부에 대한 비판의 목소리가 더욱 커지게 되었다.

다음에 참여정부의 개혁의지에 대해서도 근원부터 다시 따져봐야 한다. 이와 관련해서 특히 주목하고 싶은 것은 두가지 사안이다.

첫째, 한미 정상회담이다. 참여정부에 대한 개혁의 기대에는 불평등한 한미관계를 바로잡는 것도 포함된다. □촛불시위□와 참여정부의 출범은 밀접한 관계를 맺고 있다. 그런데 노무현 대통령은 □수용소 발언□을 통해 불평등한 한미관계를 바로잡을 수 있다는 국민적 기대에 찬물을 끼얹었다. 한미 정상회담에서 그가 보여준 태도는 참여정부의 개혁의지가 과연 진실한 것인가, 그리고 또한 강력한 것인가를 의심하게 하기에 충분했다. 노무현 대통령의 방미에 뒤이어 미 국방부 차관 월포위츠의 방한이 이루어졌다. 그는 6월 2일에 행한 연설에서 한국의 대대적인 방위비 증액을 노골적으로 요청하고 나섰다. 그 내용인즉 미국의 무기를 더욱 더 많이 사가라는 뜻이다. 이것은 당연히 남북관계에 부정적인 영향을 미치게 된다. 노무현 대통령은 부시와 친하게 지내려고 나름대로 애쓴 것으로 보이지만, 그러나 부시는 그것을 아마도 복종의 제스처로 여긴 모양이다.

) 미국은 세계유일의 □전쟁국가□이며 생태파괴적 □비만사회□이기 때문에 오늘날 반미는 문명사적 가치를 지닌다. 이에 대해서는 홍성태(2003)을 참조.

둘째, □경제살리기□에 대한 무조건적인 강조이다. 노무현 대통령은 참여정부 출범 100일을 맞아 재벌 총수들과 점심을 함께 하면서 깊이 감사한다는 뜻을 전하는 동시에 적극적인 협력을 요청했다. 가장 중요한 개혁의 당사자들에게 상호우호관계를 맺자고 요청한 것이다. 경제개혁, 아니 좀더 정확하게 말해서 재벌개혁은 이제 확실히 물 건너간 것으로 보인다. 재벌들과 이렇게 친하게 지내려고 애쓰면서 재벌의 문제를 바로잡을 강력한 구조개혁을 추진할 수 있을까? 한국 경제의 구조적 취약성은 한국 경제가 수출 주도형이며 재벌 지배형이라는 데서 나온다. 무조건적인 □경제살리기□로는 경제가 살아날 수도 없을 뿐더러 한국 경제는 자연보존형으로 거듭나는 동시에 재벌 지배형에서 벗어나야 한다. 이런 바탕 위에서 수출 경쟁력을 강화하는 것이 한국 경제의 나아갈 길이다. 그러나 경제위기에 대한 우려가 높아지면서 참여정부는 재벌을 통한 경제 회생이라는 없는 길을 자꾸만 찾으려고 하는 것으로 보인다.

) 같은 관점에서 진대제 정보통신부장관의 문제를 지적할 수 있다. 네이스 사태에서 드러났듯이 정보화는 무엇보다 프라이버시 보호의 원칙 위에서 이루어져야 한다. 그런데 왜 한국의 정보통신부장관은 번번히 정보통신업체를 이끌었던 사람들이 맡는가? 정보통신부에 대한 □정보통신산업부□라거나 □정보통신통제부□라는 비난이 쏟아지는 데에는 다 그럴 만한 이유가 있는 것이다. 더욱이 진대제 장관은 □이해관계의 상충□이라는 문제를 해결하지 않고 있다. 그가 이 문제를 진정 해결할 뜻이 없다면, 그는 당연히 정보통신부 장관 자리를 내놓아야 한다.

7. 원칙과 신뢰

참여정부는 개혁에 대한 국민적 열망을 모태로 해서 태어났다. 그러므로 참여정부는 개혁정부여야 한다. 그리고 지금의 개혁은 참여민주주의를 활성화하는 차원을 크게 넘어서 □새로운 민주화□를 이루는 것으로 나아가야 한다. 그것은 정치적 차원의 변화에 머물지 않고 사회의 구조적 변화와 생활방식의 변화로 나아가는 복잡하고 중층적인 변화이다.

그러나 참여정부의 출범 100일의 상황은 그렇게 밝지 않다. 보수세력의 공세는 여전히 강력하고, 그들의 입지는 대단히 안정된 것으로 보인다. 반면에 참여정부는 지지세력의 급속한 이탈을 멀거니 지켜만 보고 있을 뿐, 어떤 실질적인 조치도 취하지 못하고 있는 것으로 보인다. 참으로 허탈하고 놀라운 반전이다. 이제 걸음마를 시작하는 형편이기는 하지만, 그렇다고는 해도 허탈하고 놀랍기는 마찬가지이다.

지지세력을 가장 맥빠지게 하는 것은 아무래도 정치개혁이 지지부진하다는 것이다. 낡은 정치세력을 역사의 뒤안으로 떠나 보내고 신나는 정치판이 새롭게 열리기를 간절히 바랐건만 도무지 그렇게 될 가능성이 보이지 않고 있다. 그러나 정치개혁은 궁극적으로 유권자의 몫이다. 대통령의 □정치공작□을 통한 정치개혁은 사실상 □정치개악□이다. 이 점에서 노무현 대통령이 당정분리를 확고히 지키고 있는 것은 옳은 것이다.

그런데 이런 맥락에서 이른바 □총선 대망론□이 제기되고 있기도 하다. 노무현 대통령이 현실주의로 돌아선 것은 2004년 봄의 총선에서 이기기 위한 정치적 계산의 결과라는 것이다. 다시 말해서 지금은 약체 정부 중의 약체 정부라 개혁을 제대로 추진할 수 없지만, 내년의 총선에서 정치적 기반을 굳혀서 확실하게 개혁을 추진하려고 한다는 것이다. 요컨대 두 걸음 앞으로 나가기 위해 한 발 뒤로 물러난다는 것이고, 뛰어오르기 위해 움츠린다는 것이다. 그런데 이런 계산은 올바른 정치적 계산이 아니라 약삭빠른 정치적 술수로 타락하기 십상이다. 예컨대 보수세력의 요구를 받아들이고 전교조를 비판한다고 해서 노무현 대통령을 비난하고 저주하던 보수세력이 갑자기 그를 칭찬하고 숭배하게 되겠는가? 보수세력은 조금도 따라오지 않는 데, 지지세력은 그를 떠나버리는 일이 벌어지게 되는 것이다.

참여정부는 네가지 국정원리 중에서 첫번째 것으로 □원칙과 신뢰□를 들고 있다. 바로 그렇다. 원칙이 서야 신뢰가 생긴다. 이를 위해서는 무엇보다 먼저 틀린 것을 틀렸다고 말하고 옳은 것을 옳다고 말할 수 있어야 한다. 공자의 이 가르침은 참여정부의 개혁에서도 가장 기본적인 실천지침이 될 수 있다. 네이스의 경우처럼 잘못된 것을 강행하도록 한다면, 아무도 참여정부를 믿지 않을 것이다. 시스템을 정비하는 것도 대단히 중요한 개혁의 과제이지만, 그것을 통해 혹은 그것과 함께 이루어져야 하는 내용적 개혁은 더욱 더 중요하다. 이 점에 대해 참여정부는 좀더 깊이있게 고민해야 한다.

예컨대 참여정부가 제시한 개혁안은 여러 면에서 한계를 지니고 있는 것이었다. 참여정부는 정치개혁이 사회개혁을 위한 수단이라는 점을 제대로 깨닫지 못하고 있으며, 또한 사회개혁의 핵심에 복지제도의 확충과 환경 질의 개선이 자리잡고 있다는 사실을 올바로 깨닫지 못하고 있는 것 같다. 이런 상태에서 개혁이 이루어질 것으로 여겼던 영역에서마저 개혁이 이루어지지 못하고, 심지어 명백히 잘못된 네이스마저도 터무니없는 혼선을 빚으며 강행되기에 이르른 것이다. 지지세력의 급속한 이탈이라는 우려할 만한 사태가 빚어지는 데에는 충분히 그럴 만한 이유가 있는 것이다.

물론 이제 겨우 백일이 지났을 뿐이다. 그런 만큼 섣부른 평가는 삼가야 할 것이다. 중차대한 역사적 변화를 추진하면서 돌팔이 점쟁이가 점치듯이 해서는 안 될 것이다. 그러나 이미 드러난 문제에 대해서는 분명하게 짚고 넘어가야 한다. 참여정부도 무조건 믿어달라고만 해서는 안 된다. 약체정권이기 때문에 고려해야 하는 조건과 변수가 훨씬 더 많지만, 개혁에 대한 국민적 열망도 대단히 강하다는 것을 잊지 말아야 한다. 무엇보다 최근의 혼란에 대해 분명히 책임지는 자세를 보여야 한다. 과연 정부에 이상이 없는지, 청와대 보좌진에 이상이 없는지, 잘 따지고 정비해야 한다. 원칙이 바로 설 수 있도록 정말 시스템을 정비해야 한다. 원칙을 바로 세우면, 신뢰는 저절로 생긴다.

참고문헌

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______(2003), □생각하는 한국인을 위한 반미교과서□, 당대

개혁적 정체성의 유지와

진보적 사회통합 패러다임 구축

지정토론 : 조희연(학술단체협의회 상임공동대표, 성공회대)

1. 3가지 개혁조건 변화

87년 이후 한국민주주의이행과정은 국민정부 성립 이후 2단계 이행과정으로 진입하였다. 국민정부를 2단계의 1기라고 한다면, 참여정부는 2단계의 2기인 셈이다. 참여정부는 50년만의 '첫번째' 야당정부였던 국민정부의 2기의 성격도 가지고 있다.  두번째 야당정부인 셈이다. 어떤 점에서는 '야당'정부라는 표현이 무의미해진 반독재세력의 독자적인 집권 2기의 성격을 가지는 것이다.

국민정부의 성립은 50년 만에 극우반공주의적 독재세력이 중심이 되는 구 집권층 시대에서 중도자유주의적 반독재민주세력이 중심이 되는 신집권층 시대로 이행한 것이다. 다음 신집권층 시대가 위기에 처한 이후 시민사회의 개혁적 힘에 크게 힘입으면서 2기로 이행한 것이다. 87년 이후 민주주의이행의 1단계와 2단계의 차이는 이 점에 있다. 즉 과거 야당세력들이 집권당으로 민주개혁을 주도하는 핵심세력이 된다고 하는 것이다. 구 보수적 세력들의 입장에서 보면, □잃어버린 5년□에 이어 □잃어버릴 5년□의 시기를 경과하고 있는 셈이다.

)시기구분과 관련하여서는, 김대중 정부시기와 노무현 정부 시기를 구분하는 방법과 87년부터 김영삼 정부 시기까지와 김대중 정부 이후를 구분하는 방법이 있을 수 있다. 필자는 대선평가토론회에서 김대중 정부와 노무현 정부의 차별성을 강조하는 의미에서, 87년부터 김대중 정부 시기까지는 1기 민주화단계로 표현하고 노무현 정부의 출범을 2기 민주화단계의 시작으로 표현한 바 있다(조희연, 2002, □□제2기 민주화□ 단계의 구조적 의미와 개혁담론의 방향□, 2002 대선 교수네트워크, 민교협, 학단협 외, □2002 대선 평가토론회□, 2002. 12.23, 민주화운동기념사업회 강당). 그러나 참여정부의 특성을 보다 강조하는 의미에서는 양김시대를 1단계로 하고 참여정부를 2단계로 하는 시기구분이 가능하겠지만, 구조적 측면에서 보면 국민정부가 제1야당정권시대이고 참여정부는 그 2기의 성격을 갖는다고 볼 수 있다.

1987년 이후 민주주의 이행기의 정부들의 성격

정부	박정희(1961-1980)정부과 전두환 정부(1980-1987)	노태우 정부 (1988-1992)	김영삼정부(문민정부) (1993-1997)	김대중정부(국민정부) (1998-2002)	노무현 정부(참여정부) (2003- 현재)
시기 구분	권위주의 시기	민주주의이행기
	권위주의 시기	1단계 민주화 시기		2단계 민주화 시기
		1기	2기	1기	2기
성격	비(非) 선거·쿠데타 정권	민선(民選)정부
	군부정권		민선(民選)·민간(民間) 정권
	여당 장기집권			야당정권	2번째 □야당□정권
	권위주의적 기득권질서 (establishment)		양김시대(양김식 기득권질서)		포스트 양김 시대

그런데 국민정부의 개혁과 참여정부의 개혁은 그 조건에 있어서 차이를 가지고 있다. 참여정부의 올바른 개혁방향을 도출하기 위해서는 이러한 조건의 차이를 이해하는 것이 필요하다. 여기서 문민정부 시기와 국민정부의 시기의 차이는 논외로 하고, 국민정부와 참여정부의 차이, 즉 2단계 민주주의이행의 1기와 2기의 차이를 보기로 하자.

국민정부의 개혁을 이미 경과하였기 때문에, 그 결과로 참여정부의 개혁조건은 이전과 많은 점에서 다르다고 보여진다. 특별히 두가지만을 강조한다면 다음과 같다.

첫째, 참여정부의 개혁을 수행함에 있어 국민정부 보다 국가기구 장악과 개혁드라이브 추진에 있어 유리한 □상부구조적□·인적 조건을 부여하고 있다. 현재의 국가기구 내에는 과거 극우반공주의적인 보수파 관료들과 상대적으로 새롭게 진입한 개혁적 그룹의 복합적 구성으로 되어 있다. 과거 국민정부 초기의 상황을 보게 되면, 집권층 내에 과거의 보수적 관료 및 성장주의적 관료들이 다수를 점하고 있었다. 당시 필자는 □포위된 개혁□이라는 표현을 사용한 바 있다. 그러나 국가기구 통제권 및 국가관료의 인적 구성에서 보수적 관료와 상대적으로 개혁적인 관료의 이원적 구성상태에 있다고 표현할 수 있다. 과거 보다는 국가기구에 대한 통제력 및 인적 구성에서 유리한 조건에 있다고 볼 수 있다는 것이다. 국가 및 상부구조 내에서의 역관계가 최소한 극우반공주의적인 보수적 관료와 중도자유주의적인 개혁관료 사이의 불균형이 일정하게는 변화했다고 보아야 할 것이다. 국가기구 및 국가관료층 내부에서 과거와 같이 일방적으로 구보수세력 세력에 유리하던 구도가 변화하였다는 것이다. 이 점은 참여정부 5년을 통해서 더욱 강화될 것이다.

둘째, 시민사회의 개혁적 힘의 강화이다. 반독재파 민주세력(국민정부)의 집권이 위기에 처해서, 구 집권층 시대로의 이행(한나라당의 집권)이라는 위기상황에서, 시민사회 내의 개혁적 세력들의 총연합에 의해서 비로서 참여정부가 가능하였다. 이는 참여정부 하에서 시민사회 내의 진보개혁적 목소리가 강력하게 분출될 것임을 예고한다.

참여정부 하에서는 국민정부 하에서보다 민중부문 및 시민사회 일반이 더욱 활성화될 것이다. 이는 국가에 의한 과거와 같은 권위주의적 억압이 약화되고 자유로운 활동공간이 확장되기 때문이다. 더구나 참여정부가 시민사회의 개혁적 요구를 배경으로 하고 있기 때문에도 더욱 그러하다. 참여정부 100일 동안 우리가 경험한 바와 같이, 두산중공업에서의 조합원 분신사태, 철도 민영화를 둘러싼 노정간의 갈등, 화물운송연대의 파업, 공무원 노조의 집단행동, 전교조의 네이스 반대투쟁, 삼배일보(三拜一步)로 상징되는 새만금반대운동 등 다양한 노동 및 시민사회 투쟁이 전개되었고 전개될 것이다.

세째, 이러한 두가지의 조건 변화는 시민사회의 보수세력을 능동화하고 자기이해의 방어를 위해서 적극적인 행동 표출로 이어지고 있다. 과거와 달리, 우리 사회의 보수세력은 '잃어버린 5년'과 '잃어버릴 10년'을 생각하면서 적극적인 자기표출을 행하게 된다는 것이다. 우리 사회의 보수세력들이 과거 반독재세력의 집권기가 □장기화□되면서 주류적 의식을 포기하고 비주류적 의식을 갖기 시작하면서, □방어적 위기의식□에 기초한 적극적인 행동을 벌리게 될 것이다. 이러한 점을 상징하는 것 중의 하나는, 참여정부에 대한 보수언론의 능동적인 비판활동이다. 통상적으로 신정부와 언론 간에는 일정기간 □밀월기간□이 존재한다. 초기 밀월기간---보수적 신문언론에게는 일종의 인내기간인데--을 포기할 정도로 스스로가 방어적 위기의식이 강하게 존재하고 있는 것이다. 이제 과거와 같은 □밀월□의 가능성이 없다고 판단되기 때문에 적극적으로 적대적인 보도 및 비판보도를 행하게 되는 것이다. 대통령 친인척 비리 같은 것을 집권초기부터 쟁점화하는 것은 우리 사회의 민주화의 반영이기도 하지만, 능동화된 보수세력의 적극적인 적대행동이기도 한 것이다. 이런 점에서 조선일보를 포함하는 보수신문언론의 저항을 상수(常數)로 간주하려는 노력이 필요하다.

)기존의 정권 초기와 달리, 보수신문언론들은 야당이나 시민사회의 보수적 문제제기를 국민적 □여론□으로 증폭시키는 대단히 적극적인 행동을 하고 있다. 보도의 객관적 사실도 중요하지만, 야당이나 보수적 시민사회 집단에 의해 문제제기를 국민적 문제제기로 규정하면서 증폭시키는 □정치화□의 과정이 개재된다는 점도 중요하게 주목되어야 한다.

이러한 보수세력의 능동화는 어떤 점에서는 □다원적□ 사회로 가는 과도기적 현상일 수 있다. 과거에는 일방적으로 보수적 세력이 강력하였다. 이러한 강력했던 보수세력은 여전히 강력하지만 이전 보다는 약화되었다. 반대로 개혁진보적 세력들은 여전히 취약하지만 이전에 비해서는 상당히 강력하게 되었다. 이 양자는 수평적 경쟁의 단계로 진입하고 있다는 것이다.

주지하다시피 2003년 3월 1일에는 기독교계가 중심이 된 친미시위적 성격의 □반핵반김□ 집회가 한편에서 열렸고 다른 한편에서는 촛불시위를 계승하면서 한미관계의 수평적 변화를 주장하는 집회가 열렸다. 이것은 보기에 따라서는 촛불시위가 반미적 성격으로 확산되는 것에 대응하는 보수세력의 반발의 성격을 띄고 있지만, 구 반공주의와 친미주의를 특징으로 하는 구 보수세력의 힘이 강화된 것을 의미하는 것이 아니다. 필자들의 생각에서는 오히려 구 보수세력의 약화를 반영하는 것이라고 생각된다. 구반공주의적·친미주의적 보수세력이 스스로 헤게모니적 지위를 가지고 있다고 생각되는 상황에서는, 수평적인 대결적 친미시위를 하는 방식 보다는 포용적 자세를 취하려고 생각하였다. 그러나 국민정부에 이어 참여정부가 출범하면서, 보수세력 스스로가 탈(脫)권력화되어 있다고 느끼면서 자기권리와 의견을 관철하기 위해서는 수평적 경쟁이라도 무릅쓰지 않으면 않된다고 하는 위기의식을 갖게 된 것이다. 필자가 볼 때, 갑자기 우연적으로 다양한 집단행동이 나타나게 된 것은 아니다. 이것은 참여정부의 성립으로 이전에 비해 개방적 공간을 향유하게 된 진보개혁적 사회세력이 더욱 목소리를 높히게 된 데서 또한 이전에 비해서는 □방어적 위기의식□을 갖는 보수세력이 능동화된 데서 나타나는 □필연적□인 현상이라는 것이다.

이러한 집단행동의 방향은 상호모순적이기도 하고 그런만큼 대단히 복합적인 개혁상황을 만들어내고 있다. 노동영역에서는 노동자계급을 비롯한 조직화된 약자집단에 의해 급진적인 권리추구적인 도전이 나타나고 있으며, 언론영역에서는 보수적 신문언론에 의한 기득권 옹호적 도전이 강하게 나타나고 있다. 경제영역은 보수적 지향과 진보적 지향이 집권층 내부에서 또한 재벌개혁 등 경제개혁을 둘러싸고 거시적·미시적인 정책영역에서 상충적(相衝的)으로 표출되고 있다. 참여정부의 개혁주체들은 바로 이러한 개혁의 복합성을 현실로 인식하면서 출발하여야 한다고 생각된다. 참여정부의 개혁을 사고함에 있어, 과거보다도 더욱더 □갈등적□이고 상충적인 상황이 기다리고 있음을 의식하여야 한다. 참여정부의 성립은 바로 이러한 현상을 가져오게 됨으로써 역사발전의 의미를 담고 있는 것이다.

2. 개혁의 주체적 조건

여기서 참여정부의 개혁추진의 주체적 조건을 검토하여 보자. 필자는 특별히 두가지를 강조하고 싶다. 첫째, 억압적 정책선택의 딜레마이다. 정부정책의 큰 방향은 억압과 포용이다. 강압적 수단을 통한 억압정책과 요구의 수용하는 포용정책으로 나눌 수 있다. 이런 점에서 참여정부가 억압의 방향으로 선택할 수 있는 정책 폭이 대단히 제한된다는 것이다. 즉 억압과 포용의 대립적 정책 중 참여정부가 취할 수 있는 정책에서 억압을 선택하는 것의 정치적 위험성이 더 크다는 것이다. 앞서 서술한 바와 같이 국민정부의 개혁의 위기 속에서 시민사회의 개혁적 힘의 총연합에 의한 개혁정부 '구출'의 성격을 띄고 있기 때문에, 억압적 정책을 취하게 되면 참여정부의 정치적 기반이 급속하게 균열되는 한계를 가지고 있다. 더구나 참여정부를 탄생시킨 시민사회의 개혁적 힘을 담지하는 세력이 곧 참여정부의 지지기반이 상황이기 때문에, 적극적인 집단행동을 하는 시민사회의 개혁적 세력을 억압하는 것은 자기모순적인 상황을 동반할 수 있다.

물론 정부와 정당은 다르다. 정당의 의사결정은 국민에 대한 직접적인 강제력을 동반하지는 않지만 정부의 의사결정은 전국민에 대한 보편적인 강제력을 갖는다는 점에서, 지지자의 정부만이 아니라 전국민의 정부가 되어야 하는 측면이 존재한다. 그러나 □자기 지지층의 요구에 적극 부응하는 것은 악덕이 아니라 미덕이다□이라는 견지에서 볼 때, 참여정부가 선택할 수 있는 정책의 범위는 제한되어 있다.

둘째, 100일 동안의 국민정부 개혁의 □긍정적인□ 측면이기도 한데, 기존의 권위주의적인 통치구조와 네트워크를 포기했기 때문에, 과거와 같은 방식으로 정치적 안정성을 달성할 수 없다는 것이다. 과거의 통치구조는 정부-검찰-정보기관(안기부나 국정원)-친정부적 보수언론-집권당이 일사분란한 구조로 짜여져서 운영되는 구조였다. 정부의 정책은 단순히 정책만이 아니라 이러한 통치네트워크와 구조를 통해서 수용되고 강제되었던 것이다. 그러나 검찰의 통치도구화는 이전에 비해서 완화되었으며, 국정원은 국내정치사찰금지, 기관출입금지, 국내보안사범 수사의 검경으로의 이관 등으로 과거와 같은 통치도구로 작동하지 않고 있다. 언론, 특별히 보수적 신문언론과는 가판구독금지, 개방형 기자실제도 등의 조치를 통해서 갈등관계에 놓여있으며, 당정분리가 진전됨으로써 청와대에 의한 정당장악이 어려워져 있어 정당이 정부의 돌격대 역할을 수행하지 않는 상황이 나타나고 있으며, 대규모의 집단행동이 나타나게 되면 관계기관 대책회의를 통해서 단일한 방침을 조율하여 강압적으로 시행하는 관행도 주변화되고 있다. 이러한 조치들은 한계가 있기는 하지만, 긍정적인 조치이다. 그런데 문제는 바로 이러한 긍정적인 조치로 인하여, 이전에 비해서 더욱 갈등적인 상황인데, 과거와 같은 일사분란한 통치를 행할 수 없는 주체적 조건에 놓여있다는 것이다.

여기에 국민들은 갈등이 생겨나게 되면 즉각적으로 해결하지 못한다고 난리이며 정부의 무능력으로 규정된다. 보수언론은 과거의 관행에 적응해서 나타나는 일종의 금단현상□을 부추기듯이 과거와 같은 시각으로 상황을 바라보도록 국민들을 종용하고 있다.

3. 개혁적 정체성의 유지 위에서의 실용주의적 배합

이런 복합적이고 상충적인 상황 속에서 참여정부가 어떤 착지점(着地點)을 설정할 것인가, 어떤 개혁방향을 설정할 것인가하는 것이 중요해진다. 특별히 보수적 요구와 진보적 요구가 상충적으로 제기되는 속에서, 어떻게 개혁을 안정적으로 조직화할 것인가. □개혁과잉□을 주장하는 보수적 목소리와 □개혁과소□과 개혁왜곡을 주장하는 진보적 목소리 속에서 어떻게 균형점을 찾아갈 것인가.

필자의 입장은 진보적 입장에서 서 있기 때문에 참여정부의 거시적 한계성을 주목하면서도, 참여정부의 개혁잠재력을 극대화하고 그 개혁잠재력을 현실화하려는 압박활동이 참여정부의 초기에 특별히 필요하다고 생각된다.

이와 관련하여 필자는 □개혁적 정체성을 유지하면서 현실적 실용주의를 결합하는 방식□이 필요하다고 생각된다. 이것은 개별 개혁정책을 포괄하는 하나의 총괄적인 개혁방침이 될 것이다. 개혁적 노선을 과감하고 견결하게 유지하는 전략 위에서 보수적 목소리를 선택적으로 수용하려는 실용주의적 전술배합이 필요하다고 생각한다. 상충적인 요구 속에서 때로는 보수적 목소리에 흔들리고 때로는 진보개혁적 목소리에 귀기울이다가 다시 변하는 방식으로는 안정적 개혁기조를 유지할 수 없다고 생각된다. 필자가 볼 때, 참여정부의 개혁주체 내부에서도 이러한 명확한 관점이 없고, 복합적이고 상충적인 개혁상황에 의해 개혁주체들마저 스스로 혼동에 빠지는 경우가 많다고 생각된다. 개혁노선을 견지하는 것이 무조건적으로 정치적 안정을 가져오는 것은 아니지만, 참여정부의 객관적 조건으로 볼 때, 자신의 정치사회적 기반을 유지하면서 개혁을 지속할 수 있는 유일한 가능성이 거기에 있다고 생각된다. 개혁적 정체성을 유지하는 것은 반드시 □비주류적 정체성□ 혹은 □야당적 정체성□만을 견지하라는 요구와는 다르다.

네이스를 둘러싸고 윤덕흥 총리의 경우는 참여정부가 어떤 노선을 취해야 하는가에 대한 □반면교사□가 되고 있다. 윤 부총리의 경우, 전교조의 강력한 반대가 있고 그것이 인권문제로 제기되어 있는 상황에서, 초기 취임당시 네이스 시행을 중단하고 전교조를 포함한 개혁적 교육주체들과 협의하는 상황으로 갔었어야 한다고 생각된다. 그것이 않되었다고 하더라도, 인권위의 권고가 나왔을 때 이를 수용하는 기조 위에서 상충적인 요구를 헤쳐가는 방향을 모색했어야 한다고 생각된다. 어느 쪽으로 경도되더라도 상충적인 요구가 있는 상황에서, 개혁적인 노선의 기조에서 보수를 끌어안으려는 방식이 필요하다고 생각된다. 다음으로 방미과정도 마찬가지이다. 노무현은 보수적인 대미노선을 포용하려고 하면서도 기본적으로 자기철학과 칼라--물론 철학이 원래 없었다는 비판도 존재하지만--를 유지하는 속에서 대미현실주의적인 노력을 했었어야 마땅하다고 생각된다. 보수적 관료들이 보수적 조언과 정보를 제공하고 여기에 대통령의 □오버□가 겹치면서, 수용소 발언도 나오게 되었다고 추측된다.

개혁적 노선을 채택할 때 보수적 저항이 존재하고, 보수적 정책을 선택할 때 진보적 저항이 상존하는 상황에서 정책을 집행하여야 한다. 이는 참여정부 하에서, 보수적 세력과 진보개혁적 세력 모두가 수평적으로 능동화되어 있기 때문이다. 보수적 요구를 수용함으로써 나타나는 진보개혁적 저항의 강도와, 진보개혁적 요구를 수용함으로써 나타나는 보수적 저항의 강도를 비교해볼 때, 참여정부가 후자가 참여정부의 정치사회적 안정성을 높히는 방안이라고 생각된다. 두가지 방안 모두 불안정성을 동반하지만, 상대적으로 노무현 정부의 정치사회적 지지기반과 기대, 대선을 통한 시대정신을 볼 때, 개혁적 기조를 유지하는 속에서 보수적 요구를 포용하려는 노력이 필요하다고 생각된다.

물론 이러한 총론적 방침이 개별사안에 대해서 완벽한 해답을 제공하는 것은 아니다. 그러나 참여정부에서는 바로 이러한 총론적 개혁방침이 모호한 점이 있다고 생각된다. 일종의 감성적 합의가 존재할 뿐이기 때문에, 개별사안에 대해서는 상충적인 정책시행이 나타나고 있다.

정부를 운영하는 것이 얼마나 복합적 결정을 내려야 하는 것인가. 그런 복잡성에 함몰되면서, 자기 스탠스(stance)를 유지하지 못하면 오히려 혼란이 증폭되게 된다. 자기 스탠스를 분명히 유지하고, 실용주의적 고려를 하는 것이 필요할 것이다. 여기서는 우리는 일관성의 문제를 강조하여야 한다. 진보적 목소리의 적극적인 자기표출과 보수적 목소리의 능동화라는 조건 속에서, 정책선택의 어려움이 많고 정책적 동요가 나타날 가능성이 있다. 이런 상황 속에서도 정책적 일관성을 견지하려는 노력이 필요하다.

국민정부와 참여정부는 중도자유주의적인 개혁정부라고 할 수 있다. 이것이 기대된 정체성이라고 생각된다. 이러한 개혁방향을 견지하면서, 합리적 보수를 끌어안으려는 자세가 필요하다. 자신의 정체성을 보수적인 것으로 재설정하면서 진보개혁적 세력을 설득하는 방법은 적절하지 않다. 정체성 견지 없는 실용주의를 극복해야 한다. 잘못하면 보수적 선회로 인해서, 지지층은 반대를 하고, 반대층은 찬성을 하는 구도가 형성될 것이다.

특별히 개혁주체들의 개혁콘덴츠가 명확하지 않는 영역에서는 보수적 전문관료들에 의해 크게 영향받게 된다. 여기에 □해석□을 둘러싼 투쟁영역이 존재하고 진보개혁적인 시민사회 및 지식인 진영의 역할이 요구되는 점이 있다. 보수적 언론에 의한 □보수적 해석□과 그것의 국민여론화를 통해서 개혁의 침로가 동요되는 것을 막을 수 있어야 할 것이다.

4. 진보적 사회통합 패러다임의 구축과 개방적인 협치(協治)구도의 제도적 구현

보수세력의 능동화 및 진보개혁적 세력의 운동 확산이라는 조건 속에서, 개혁의 □거리의 정치□로 전개될 가능성이 있다. 이는 한국사회 전반의 사회심리적 반동화 혹은 보수화를 촉진할 수도 있다. 이런 점에서 진보개혁적 요구와 보수적 요구를 개방적인 제도틀 내로 수렴하는 노력이 필요하다고 생각된다. 과거에는 시민사회와 국가 내부에서의 보수적 세력에 기반을 두는 '배제적' 통치구조'가 지속되었다. 이제 변화된 조건 속에서, 진보개혁적 세력이 내부자로 참여하는 개방적인 '협치'구조를 다차원적으로 만들어가는 것이 중요하다. 우리가 가버넌스(governance)를 협치 혹은 공치(共治)라는 말로 번역할 때의 의미를 현실로 구현하여야 한다고 생각된다.

참여정부는 보수적 요구와 진보적 요구를 제도화된 틀 내에서 포용하여 반영되고 제도화된 틀 내에서 자기주장을 하고 조정될 수 있는 공간을 만들어야 한다고 생각된다. 현재까지는 보수적 기득권세력이 제도권 내에서 강력한 목소리를 가지고 있고, 진보개혁적 세력들이 비제도권 내에 기반을 가지면서 제도권 내에서는 □배제□되어 있는 형국이었다고 생각된다. 어떤 점에서 양자를 수평적으로 제도권 내의 의제로 끌어들이면서 조정을 모색하는 전략이 필요하다고 생각된다.

이 역시 교육계를 예로 들어볼 수 있다고 생각된다. 전교조는 구 권위주의정권의 억압과 대량해직에도 불구하고 교사대중단체로 성장하여 합법화를 쟁취하는 단계로 와 있다. 전교조는 현장에서 최소한 비토권을 갖는 강력한 집단으로 성장해 있다. 그러나 개별학교 등 교육현장에서의 운영구조는 □배제적 제도□로 짜여져 있다. 일종의 가버넌스(協治)가 가능한 제도적 틀을 만들어야 한다. 예컨대 교장선출제 제도의 도입을 통해서, 더욱 거시적으로는 교육정책의 수립 및 집행과정에서 전교조 및 친(親)전교조적 인사들이 대거 참여하도록 하는 방법이 모색되어야 한다. 물론 보수적 교육단체도 참여하여야 할 것이다. 단지 현재의 문제는 진보개혁적 집단이 □거리의 정치□로 자기주장을 해야 하는 조건 속에 놓여있다는 것이다. 교육정책은 피바디 교육학 사단과 보수적 교육관료들에 의해 장악되어 있는 구조를 개방화하는 방향, 즉 □제도의 개방화□의 관점을 가져야 한다. 개별현장에서 비토권을 갖는 전교조가 책임있는 주체로 참여할 수 있도록 만들어야 한다. 현재와 같은 구조로는 서교장 사건 같은 것이 얼마든지 재발할 수 있다. 노태우 정부가 군부정권이었지만 직선제가 도입됨으로써 전두환 정권과 차별적이 될 수 있었던 것을 상기하자.

참여정부는 국민참여수석실도 만들었으나, 참여가 단순히 여론수렴이나 레토릭의 차원으로 왜소화되어가는 감이 있다. 참여를 다차원적으로 실질화하려는 노력이 필요하다. 말 그대로 참여적 패러다임을 구현하려고 노력하여야 한다. 이때 참여적이라는 것은 단순히 인터넷 민원 채널 다양화의 관점에서 보아서는 않된다. 제도적인 수준에서 배제적 패러다임이 아니라 참여적 패러다임에 의한 국정운영으로 나아가는 것이다. 특별히 여기서 참여적이라고 할 때는, 기존에 배제되어 있던 그러나 상당한 사회적 기반을 가지면서 성장하여 이제는 비토권적 현실적 힘을 가지고 있는 조직화된 집단들을 제도권 내에 반영하도록 하여, 기득권집단과의 통합조정의 주체로 나아오도록 기존의 사회운영구조를 개방화하는 것이다. 이것을 진보적 사회통합 페러다임이라고 할 수 있을 것이다. 진보적 사회통합 패러다임의 구축이라는 지향을 확고히 견지하면서, 그 바탕 위에서 정책적 일관성을 유지하려는 노력을 목적의식적으로 해야 한다고 생각된다.

5. 신중한 탈(脫)권위주의적 리더쉽을 지향하여야

참여정부는 이전과 달리 탈권위주의적인 리더쉽을 구현하는 긍정적인 측면이 있다고 생각된다. 참여정부는 나름대로 과거 정부와 달리 □솔직한□ 언술과 행동을 보임으로써 이것이 논란도 빚고 긍정적 평가를 받기도 한다. 그러나 참여정부 출범부터 불필요한 돌출발언으로 인해 소모적인 논쟁과 보수언론에 의한 보수적 여론증폭의 계기를 부여한 것이 사실이다. 많은 경우 □자살골□이 너무 많다는 것이다. 잡초 발언이나 수용소 발언 등으로 인한 논쟁을 상기해보자. 그러한 발언이 □전략적 행위□로 이루어졌다면 그것은 다를 것이다. 그러나 대부분의 경우 상황적인 □오버□의 성격이 강하다고 보는 것이 객관적 평가일 것이다.

이것은 개혁주체세력들의 □꾸미지 않은 진솔함□으로 해석될 수도 있지만 다른 한편에서는 아마추어리즘적 모습의 발현으로 해석될 수 있다고 생각된다. 이런 점에서 신중한 탈권위주의적 리더쉽이 필요하다고 생각된다.

또한가지 참여정부의 핵심멤버에서 보여지는 특이한 점은, 진보개혁적 요구분출과 집단행동에 대해 □서운한□ 감정이나 □신경질적□ 반응들이 나타난다고 하는 점이다. 그러나 이는 앞서 이야기했듯이 참여정부의 개혁 여정(旅程)은 보수적 요구와 진보개혁적 요구가 상충적으로 제기되는 복합적이고 갈등적인 과정이라고 할 수 있다. 그런데 이를 개인적인 감정의 차원에서 접근하는 것 자체가 아마추어리즘적인 태도라고 아니할 수 없다. 보수적 세력의 능동화되어 있고 □정치화(政治化)□되어 있다는 전제 위에서 개혁노선을 추구하여야 한다는 점을 고려할 때,  도전과 갈등을 생활로 받아들이는 자세가 필요하다.

6. 민주적 시장경제를 넘어, 사회적 시장경제로

국민정부의 경제정책의 화두는 □민주적 시장경제□ 혹은 □민주주의와 시장경제의 병행□이었다. 그런데 국민정부의 경제정책은 재벌개혁 등 민주적 시장경제를 향한 개혁정책도 시행하였지만 □신자유주의적□인 방향으로 경도됨으로써 많은 부작용을 낳았다. 문민정부가 □국제경쟁력 강화□와 세계화담론에 의해서 금융개방화와 경제개방화로 달려갔다고 하면 국민정부는 IMF위기 극복이라는 이름으로 개방화와 민영화를 강도높게 추구하였다. □생산적 복지□는 이를 보완하는 보조정책으로 위치지워졌다.

필자는 경제의 세계화에 부응한다는 명목으로 모든 경제정책의 방향이 경기부양과 경쟁력 강화 등으로만 경도되는 것을 경계하여야 한다고 생각된다. 최근의 경기침체와 글로벌 경제환경의 악화는 집권층 내부에서 개혁적 관료에 비해서 성장주의적 관료들의 목소리를 강화시킬 가능성이 크다. 그러나 여전히 보다 철저한 □시장경제의 민주적 개혁□의 과제와 시장경제에 대한 공적·사회적·생태적 규제의 과제가 방기되어서는 않된다. 국민정부의 □민주적 시장경제□의 부작용이 소득분배의 악화와 고용구조의 광범한 비정규직화 등의 문제로 표출되고 있는 상황에서, 시장경제의 □사회적□ 규제와 규율을 향한 정책적 실천과 혁신담론이 필요하다고 생각된다.

물론 국제경제적 상황은 사회적 코퍼러티즘(social corporatism)이나 복지국가를 퇴조시키는 정도로 강력한 경쟁력 제고 압력으로 나타나고 있다. 그러나 80년대 이후의 신보수주의와 글로벌 신자유주의의 여건 속에서도 서구의 여러 나라에서 내부의 사회적 합의, 계급적·사회적 투쟁, 다양한 사회주체들 간의 관계 등에 따라 과거의 복지국가적 모습을 해체하는 방향으로 가는 경우도 있고 내부체제의 사회성을 유지하면서 글로벌 경제의 변화에 적응하는 경우도 있다. 우리의 경우는 복지국가의 문턱에 진입하지도 못한 상태에서 다시 2차 근대화 혹은 새로운 성장주의로 몰려가는 측면이 있다. 이러한 성장일방주의를 넘어서서, 경제체제의 사회성을 제고하려는 자세를 참여정부가 가져야 할 것이며, 민중부문과 시민사회진영은 이를 강제하여야 할 것이다.

동북아 프로젝트의 경우에도 그것에는 세가지의 방향이 각축할 수 있다고 생각된다. 성장주의적 관료들의 경우 이를 자본확장프로젝트로서 추구하려고 하고 있으며, 일부 개혁적 관료들은 □번영과 평화의 동북아 공동체□ 같은 표현에서 드러나는 바와 같이 동북아프로젝트에 일정한 공적 성격과 공동체적 발상을 구현하려고 할 것이다. 여기에 동북아프로젝트를 민중적인 진보적 프로젝트로 만들려는 노력도 나타날 것이다. 향후 동북아프로젝트의 추진과정에서도 이것이 □위기에 처한□ 대자본의 출구프로젝트로 경도되는 것을 막아야 하는 과제가 존재한다고 생각된다.

노무현정부, 이대로는 실패한다

종합토론 : 홍종학(경원대)

1.	한국은 어디에 있는가?

노무현정부는 자신의 정책을 수립하기 전에 다음의 두 가지 질문에 대해 숙고했어야 한다고 생각한다.

(1)	한국은 지금 어디에 있는가?

(2)	김영삼, 김대중 정부의 개혁은 왜 실패했는가?

이 두 가지 질문에 대한 답변을 통해 새로운 정부의 통치철학이 확고하게 자리잡을 수 있다.

만약 한국이 큰 문제없이 발전해 나갈 수 있는 단계에 있는 경우와 그대로 내버려두는 경우 쇠망하리라고 예측되는 경우, 새로운 정부의 정책이 차이가 있어야 한다는 것은 자명하다. 과거를 돌아보더라도 70년대, 80년대, 90년대에 들어선 정부와는 차이가 나는 상황인식과 그에 따른 정책개발이 필요한 것은 당연한 것이다.

한국의 위치에 대한 진단이 끝나면 그 다음에 지향해야 할 목표점을 설정해야 한다. 무의미한 허구의 세계를 목표로 삼지 않기 위해서는 실현 가능한 진로가 동시에 설정되고 발표되어야 한다. 노무현정부가 내세우는 국정목표가 이러한 질문에 대한 답을 제공하지 못하고 있다고 본다.

두 번째 질문은 실제 정책을 집행하는데 있어 반드시 고려해야 할 문제이다. 김영삼, 김대중 정부 초기의 그 요란함에 비해 사후의 성과가 거의 미미하다는 점에 대해 아무런 고려가 없다면 현 정부는 동일한 실패를 반복할 가능성이 높기 때문이다.

2. 한국의 희망은 어디에 있는가?

필자는 현재 한국의 위치는 해체단계에 있다고 본다. 즉, 개발독재시대에 유지했던 체제가 1987년 무렵 무너지고 특히 지난 10년 간 새로운 체제를 찾으려 노력했지만 아직 새로운 체제에 정착하지 못하고 혼돈과 방황 속에서 서서히 사회전체가 해체되고 붕괴되어 가고 있는 과정으로 판단하고 있다. 이러한 시각에서 볼 때 한국은 현재 비상한 전환점을 마련하지 못한다면 쇠망해 나가는 상태로 진단하게 되는 것이다.

이러한 시각이 의미가 있는 것은 김영삼, 김대중 정부의 실패를 매우 쉽게 설명할 수 있기 때문이다. 김영삼, 김대중 정부의 실패는 그 정부의 무능보다는 개혁과제가 너무 어렵기 때문에, 즉 처음부터 매우 어려운 문제를 너무나 쉽게 생각하고 경솔하게 접근하였기 때문에 실패할 수밖에 없었다는 설명이 가능한 것이다.

이러한 접근법은 일반적인 인식과 비교하여 새로운 시각을 제공한다. 즉, 지금까지 일반적인 인식은 김영삼 정부와 김대중 정부의 차이점을 강조하였다면, 필자의 시각은 두 정부사이의 공통점을 주목하고 이러한 공통점이 매우 중요하다는 것이다. 필자의 시각이 옳다면 새로운 정부가 같은 실패를 반복할 가능성이 매우 높기 때문이다.

지난 정부에서 추진했던 경제개혁, 교육개혁, 의료개혁 등등 모든 개혁정책이 하나같이 실패했다. 교육정책과 같은 경우에는 최소 30년 동안 개혁을 외쳤으나 아무런 성과가 없다. 귀감을 삼을 만큼 성공한 개혁정책을 찾아보기 어려운 상황에서 어떻게 새로운 정부의 개혁정책만이 성공할 수 있겠는가에 대한 심각한 성찰이 요구된다.

3. 참여정부의 100일

현재 한국의 문제점과 이에 대한 노무현정부의 대처가 적절한가를 판단하는데 있어 필자는 최근 참여연대와 경실련이 지적한 공적자금 투하가능성을 주목하고자 한다. 즉, 대표적인 시민단체에서는 현재 한국경제의 상황을 공적자금이 추가로 투입되어야 할 만큼 심각한 상황으로 인식하고 있는 상황에서 정부는 끊임없이 발생하는 각종 사건류를 해결하는데 급급한 실정으로 보인다. 이러한 상황이 지속된다면 참여정부에서는 문제를 미리 예측하고 예방조치를 취하면서 장기적인 발전방안을 구축하기 어렵게 된다.

이미 과거에도 같은 예가 있었다. 참여연대와 경실련에서는 각종 언론매체와 더불어 2년 전부터 신용카드 문제의 심각성을 지적하고 정부의 비상한 대책을 요구해 왔다. 아무런 대비가 없던 정부는 현재 커질 대로 커진 문제를 해결하기 위해 허둥대고 있다. 같은 상황이 반복되지 않으리라는 보장이 없는 것이다.

IMF사태는 하루아침에 발생한 것이 아니다. 개발독재시대의 문제점이 누적되어 오던 것을 김영삼 정부에서 제대로 인식하지 못하고 오히려 문제를 가중시키는 정책을 취한 것이 발생원인으로 보아야 할 것이다. 1997년의 상황은 이미 수습하기에 어려운 상황이고, 그렇다면 정책의 실패는 잘못된 진단에서 비롯된 잘못된 정책, 신경제 100일 계획, 신경제 5개년 계획 등으로 인해 발생했다고 보아야 한다.

김대중 정부 역시 잘못된 현실 인식 하에 구조조정을 게을리한 반면 가계대출과 방만한 경기부양책을 통해 인위적으로 성장률만을 높이는 정책을 편 결과 현재 경제의 체질은 극도로 허약한 상태이다. 끊임없이 위기가 닥칠 것이라는 예상에 비추어, 과거의 경우에만 비추어 외부상황만 좋아지면 곧 경제가 좋아질 것이라는 안이한 경제부처의 판단으로 인해 향후 심각한 결과가 초래될 것이다.

이 상태에서는 문제의 본질을 외면한 채 지엽적인 사건, 사고에 얽매여 미래에 닥칠 시련에 대해 충분한 대비를 할 수 없다. 예를 들어 최근 문제가 되고있는 NEIS문제는 교육개혁의 본질과 커다란 연관을 지니고 있지 않다. 이런 문제를 해결하는데 국력을 소모하고 있는 사이 우리 모두를 삼켜버릴 거대한 파도는 하루하루 속도를 더하며 다가올 것이다.

4. 김대중 정부의 실책

(1)	□난 할 수 있다□ 증후근

김대중 정부의 □준비된 대통령론□이 얼마나 허구였는가는 이제 누구나 느낄 수 있다. □준비된 대통령론□으로 인해 IMF사태를 불러온 김영삼 정부와는 달리 □난 할 수 있다□는 자세를 취하게 되었고, 이로 인해 섣부르게 문제에 접근하였다가 오히려 더 많은 문제를 야기하고 말았다. 의약분업, 교육개혁 등이 대표적 사례가 될 것이고, 잘못된 경제개혁으로 인해 경제의 어려움을 가중시켰다.

현재 노무현정부에서도 오류를 반복하고 있는 것으로 보인다. 초기 여론조사 결과가 좋지 않은 것이 오히려 희망적이다. 조속히 문제의 심각성을 깨달아야 한다.

(2)	IMF백서가 없는 나라

엄청난 국가위기를 초래했던 IMF구제금융을 겪고서도 정부의 공식적인 백서 하나 없는 나라가 되었다. 자연히 정부관료들은 과거의 관행 그대로 경제를 운용하고 있고, 경제의 위험은 가중되고 있는데도 통제를 받기는커녕 더욱 힘이 실리고 있는 현실은 아이러니가 아닐 수 없다. 이처럼 IMF백서하나 없는 것은 □난 할 수 있다□ 증후군 때문이기도 하다. 너무나 자신감이 넘쳤기 때문에 과거는 돌아볼 필요도 없었던 것이다.

노무현정부에서 같은 실책을 반복하지 않으려면 지금이라도 IMF백서를 만들어야 한다. 김영삼, 김대중 정부의 실패백서를 만들어야 한다. 정부가 나서서 만들기 어렵다면 여러 기관에 위탁해서 다양한 견해를 수집한 후, 정부의 개선점을 찾아야 한다. 반성하지 않는 국가에게 어찌 희망이 있겠는가?

5. 잘못된 인재 운용

김영삼, 김대중 정부와 함께 현 정부의 인사도 많은 비판을 받고 있다. 그러나 필자는 비판의 초점이 잘못되었다고 생각한다. 과거의 경험을 비추어 볼 때 대개 정통관료와 개혁인사를 반반씩 나누어 내각을 구성한다. 개혁인사들은 검증 받지 않았기 때문에 대개 절반 정도는 무능하거나 비개혁적인 인사가 된다. 결국 개혁인사는 약 1/4정도 포함되게 된다.

대개 정통관료들은 과거의 관행대로 정책을 집행하기 때문에 큰 물의를 빚는 경우가 없다. 반면 개혁정책은 기존의 관행을 타파하는 정책이기 때문에 정책의 결과에 대해 확신을 가질 수 없으며, 또한 각계각층의 이해관계와 충돌하는 경우에는 큰 혼란을 야기하게 된다. 결국 기존의 관료를 장관으로 영입하거나 개혁작업에 게으른 부서는 안정적인 부서로 되며, 더 개혁적일수록 혼란을 야기하는 무능한 장관이 될 가능성이 높다.

필자는 대개 이런 과정을 거쳐 1년쯤 지나면 개혁적인 정책을 추진하는 장관의 수는 약 1/10정도로 크게 줄게되며, 이들의 무모한 정책도 성과를 거두지 못하는 2년 정도의 기간 후에는 개혁정책은 실종되는 과정이 반복되어 왔다고 생각한다. 이 과정에서 과연 청와대는 개혁정책을 어떻게 지원했는가에 대한 면밀한 성찰이 없다면, 노무현정부 역시 같은 과정으로 거칠 것으로 예상한다.

6. 노무현정부를 위한 고언

필자의 전망이 옳다면 노무현정부는 계속되는 위기를 겪을 것이다. 청와대에 입성만 하면 외부의 비판에 대해 경원시하는 오류가 반복되고 있고, 현 정부 역시 예외는 아닌 것으로 보인다. 향후 6개월쯤 지나 문제가 심화되는 경우 다음과 같은 점을 주목하기 바란다.

(1)	기획 부서를 강화하여 실패백서를 작성하라

필자는 약 300명 정도의 최고급 연구인력이 국가의 과거, 현재, 미래의 문제점과 이 문제점을 타개할 정책에 대해 전념하여 연구할 수 있는 부서가 필요하다고 본다. 이 부서에서 과거의 실패백서를 작성할 뿐 아니라, 노무현정부의 정책을 언론이나 시민단체보다 앞서 비판하여 대책을 마련할 수 있는 정부와 독립적이면서 대통령에게 직언할 수 있는 기관의 육성이 필요하다.

필자는 개인적으로 기획예산처의 기획능력을 향상시키는 것이 중요하다고 본다. 즉, 과거 관치경제의 기획자로서 기획예산처가 비판받았지만, 새로운 민주사회의 틀을 마련하는 기획자의 역할을 수행하는 기관으로 탈바꿈시키기를 바란다. 경제사회에 관여하는 정부의 역할을 위한 것이 아니라 현상을 예측하고 문제를 미리미리 짚어나가 보이지 않으면서 사회를 이끌어 가는 진정한 민주정부를 위한 이론적 틀을 마련하기 위한 기획부서의 기능이 요구된다는 것이다.

그러한 대폭적 변화가 불가능하다면 현 정부관료로부터 독립적인 연구기관을 이용하는 방안도 필요하다. 예를 들어, 교육개혁이라면 정부와 독립적인 견해를 가진 서너 연구기관에게 같은 과제를 맡겨 경쟁을 시키고, 이 중에서 가장 바람직한 정책을 채택하거나 최소한 정부관료의 잘못을 미리 예방할 수 있는 수단이 될 것이다. 즉, 민주정부의 대통령은 국정원장의 독대보다 민간연구기관장들과의 독대를 통해 정책의 방향을 잡아갈 수 있다는 것이다.

(2)	인사는 개혁프로그램을 기준으로 해야 한다

장관을 임명할 때 사람을 기준으로 임명하는 것이 아니라 그 사람이 가진 개혁프로그램으로 판단해야 한다. 여러 지원자의 개혁청사진을 기준으로 장관을 선택한 후, 그 개혁청사진에 요구된 지원을 아끼지 말아야 한다. 장관하나를 바꾸었다고 개혁이 성취된다는 생각을 버리지 않는 한 실패는 반복된다. 2년이면 개혁은 실종된다는 것이 필자의 생각이다. 한 부서의 개혁을 성공적으로 달성하기 위해서는 최소한 2-30명의 전문가가 몰두해야 한다.

법무부장관 하나 바꾸어서 검찰의 개혁을 달성할 수 있다는 생각, 교육부장관 하나 바꾸어서 교육개혁을 성공시킬 수 있다는 단상에서 벗어나야 한다.

(3)	최정예사단을 교육부에 투입하라

필자의 이론이 옳다면 개혁은 매우 어려운 일이다. 그러나 개혁정부가 올바른 프로그램을 갖추고 차근차근 풀어나간다면 당장은 모르겠지만 서서히 변화의 조짐이 태동하리라 믿는다. 일단 개혁이 매우 어렵다고 받아들이면 노무현정부가 가동할 수 있는 최정예사단을 한 부서에 투입하여 하나라도 국민의 평가를 받는 성공작을 만들어내는 경험이 중요하다고 본다.

필자는 그런 첫 시도로 교육개혁이 적합하다고 생각한다. 그런 대로 문제는 대부분 드러나 있고, 주도면밀한 기획과 정책집행으로 소기의 성과를 얻을 수 있으며, 특히 현 정부에게 필요한 국민의 환심을 살 수 있는 분야이기 때문이다. 장관 개인이 중요한 것이 아니라는 것이 필자의 생각이다. 최소한 5명 이상의 외부인사를 교육부 핵심 부서에 임명하고, 청와대에 최정예사단을 지원병력으로 대기시켜, 정부의 명운을 걸고 교육개혁을 시행해보라.

그 개혁이 성공하면 노무현정부는 사회개혁, 경제개혁을 이룰 수 있을 것이다. 그 개혁이 실패하면 노무현정부는 개혁이 얼마나 어려운 작업인지 깨달을 수 있을 것이다.