(사)참여사회연구소 제32회 정책포럼

<사단법인 참여사회연구소 제32회 정책포럼>

조세 개혁과 재분배 정책 방향

일시 : 2003년 4월 18일(금요일), 오후 3시

장소 : 국가인권위원회 11층 배움터

발제 : 이재은 (경기대 경제학부)

사회 : 최민 (참여사회연구소 부이사장/ 오픈 SE 대표)

토론 : 김수현 (청와대 빈부격차와 차별시정 기획단)

오건호 (민주노총 정책 부장)

유태현 (참여사회연구소 연구 실장)

이래경 (민주기업가회의 회장)

하승수 (참여연대 조세개혁팀 실행위원/ 변호사)

현진권 (한국조세연구원)

조세개혁과 재분배정책

조세개혁과 재분배 정책

조세개혁과 재분배 정책

이재은(경기대 경제학부)

1. 시작하는 글

한국사회는 지금 변화와 온존을 둘러싸고 사회 제 세력간에 힘 겨루기가 진행되고 있다. 새로운 정권이 등장하면 으레 전개되던 과거의 변화와는 양상을 달리하고 있다. 단순히 정치세력간의 헤게모니 다툼이 아니라 정치 경제 사회 문화 모든 부문에서 오랜 동안 권력을 향유하며 기득권을 재생산해왔던 세력과 이를 민주적으로 개혁하려는 세력간의 투쟁이다.

새롭게 등장한 정권은 政·官·財·言 유착의 강력한 연줄사회와 연결고리를 갖지 못했던 세력이다. 그래서 입법권을 장악한 기존 정치세력(여야를 아우르는 집단)의 지지를 획득하지 못했기 때문에 이들 보수세력의 저항에 포위되어 있다. 선거에서 표출된 국민들의 의지에 밀려난 듯 보이던 보수세력은 보수언론을 앞세워 개혁의 내용과 방향에 대한 부정적 시각을 확대재생산하고 있다. 일반 국민들도 내외의 여건이 불안정해지자 변화에 대한 막연한 두려움을 갖고 있다.

그러나 지금의 변화는 단지 정권교체에 따른 주기적 현상이 아니다. 내외의 사회경제적 여건이 급속하게 바뀌고 있고 이에 부응하여 사회 전체의 틀을 재구축하지 않으면 지속가능한 발전이 어렵다는 일정한 공감대가 형성되어 있다. 개혁은 기존의 제도와 관행 그리고 운영주체의 변화를 의미한다. 다만 사회체제 자체를 송두리째 바꿔버리는 혁명이 아니기 때문에 개혁을 선도하는 세력과 기득권을 지키려는 세력간의 작용과 반작용이 개혁의 방향과 강도를 결정한다.

개혁의 방향과 범주가 어떻게 결정되느냐에 따라 국가활동의 물적 토대인 재정의 내용도 크게 변할 수밖에 없다. 즉 사회경제적 개혁은 반드시 재정개혁을 수반하는 것이다. 새로운 정부는 자신들의 국정의 목표를 □국민과 함께 하는 민주주의□ □더불어 사는 균형발전사회□와 □평화와 번영의 동북아시대□로 설정하고 이러한 국정목표를 달성하기 위해 12대 국정과제를 제시했다. 이러한 국정목표와 국정과제를 집약하면 대략 경제적 측면에서는 성장과 분배의 균형을 추구하는 것으로 판단된다.

그런데 이러한 국정과제가 구체적 정책으로 실현되려면 재정수요가 크게 늘어날 것이고 이를 위해서는 재정수입을 확보하는 것이 중요한 과제로 될 것이다. 이미 정부산하 정책기관이나 관련 학회들이 경제개혁과 재정개혁에 대해 다양한 방향을 제시하고 있다.

정부가 발표한 새정부 경제운용방향에 따르면 조세·재정개혁의 방향은 효율성을 높여 재정의 낭비요인을 제거하고 재정의 생산성을 높이는 데 중점을 두고 있다. 주요 정책과제로서 재정구조 및 운영시스템 혁신, 재정건전화 노력의 지속적 강화, 공정□투명한 세제·세정 확립을 제시하고 13개의 추진과제를 발표하고 있다.

구체적 추진과제를 보면, 예산의 편성과 집행에 대한 부처의 자율과 책임 확대, 예·결산 과목구조를 개편하여 단위사업별로 관리 강화, 위법한 재정집행에 대한 국민소송제도를 도입, 최저가낙찰제 단계적 확대, 중기재정계획의 수립을 의무화, 기금·특별회계 정비, □지역균형발전특별회계□ 신설과 지역개발사업간 연계 강화, 국가채무 관리를 위한 법적·제도적 장치 마련, 공적연금체계 개선, 자산운용의 효율성 제고 등 재정운용의 효율화를 위한 재정개혁과제와 비과세·감면 개선, 관세경감제도 정비, 상속·증여세법에 완전포괄주의 규정 신설, □현금영수증카드제도(가칭)□ 시행, 재산세·종합토지세 과표현실화 등 세제개혁과제로 구성되어 있다.

전체적으로 보면 기존에 논의되던 재정의 낭비적 요인을 제거하는 것이 중점을 이루고 세제 면에서는 상속증여세의 완전포괄주의와 현금영수증카드제만이 새로운 것일 뿐 나머지는 이전부터 요구되어 왔던 개혁과제를 재론하는 것에 머물고 있다. 국가채무감축을 위한 방안이나 복지정책을 포함한 공약을 이행하기 위한 재원대책 등에 관한 적극적 대안을 제시하고 있지는 않다.

이러한 경제운용방향과는 별도로 산발적으로 발표되는 정책의 내용을 보면 일관성을 갖지 못한 예도 보게 된다. 재정적자의 확대가능성이 높아지고 있고 국가채무는 증가하고 있는데도 감세정책을 제시하고 있는 것이 한 예이다.

제 32회 정책포럼(2003년 4월)

이 글은 □조세개혁과 재분배정책□이라는 주어진 주제 하에 마련된 것이다. 새로운 정부가 추구해야 할 조세개혁의 과제와 구체적 방향을 □소득재분배□라는 관점에서 모색해보는 것이 목적이다. 글의 내용은 우선 조세와 소득재분배정책의 관계에 대해 간략히 서술한 다음 한국경제가 IMF지원체제로 전락한 이후 전개된 김대중 정권의 위기관리재정 하에서 조세정책의 내용을 □위기부담의 불공평성□이라는 관점에서 평가해보고 □공평성□이라는 관점에서 새 정권의 조세개혁의 방향을 검토해보고자 한다.

2. 조세와 소득재분배정책

자본주의경제에서 국가의 역할은 경제발전단계에 따라 변해왔다. 19세기 산업자본주의단계에서는 □싸게 먹히는 정부□(cheap government), 20세기 독점자본주의단계에서는  □비싸게 먹히는 정부□(dear government), 그러다가 1980년대 신자유주의적 개혁이 풍미하면서 재정규모와 정부역할의 축소를 바탕으로 하는 □작은 정부□(minimal state)가 추구되었다. 이러한 자본주의국가의 역할변화는 □복지국가□를 지향하는 소득재분배정책의 범주와 관련이 깊다. 1930년대 이후 확대되어왔던 케인스주의적 복지국가와 1980년대 이후 복지국가의 축소를 추구해온 신자유주의적 재정개혁이 이를 말해준다.

그러면 왜 소득재분배정책이 필요하며 그 범주는 어떻게 결정되는가. 이 문제는 조세정책이나 재정정책을 논의할 때 반드시 다루어지는 과제의 하나이다. 인간은 밥만으로 살 수 없다고 외치며 자유를 갈망한다. 또한 인간은 최소한 인간다운 생활을 누릴 수 있어야 하고 미래에 대한 꿈과 희망을 가질 수 있어야 한다고 말한다. 그러나 자유롭지만 그들이 누리는 자유란 오직 굶주림의 자유밖에는 없고 미래에 대한 꿈과 희망만 가지고는 밥이 없는 고통을 견딜 수 없어 죽음을 선택할 수밖에 없는 사람들이 살고 있는 사회에서 자유란 무슨 의미가 있을까. 자본주의경제의 발전은 한편에서 물질적 풍요를 가져왔지만 다른 한편에서는 부와 소득의 불평등분배를 가져와 사회적 균열을 심화시켜왔다. 사회적 통합을 위한 소득분배□재분배정책이 필요한 이유는 여기에 있다.

소득재분배정책은 현실의 분배가 사회적으로 바람직한 상태에 있지 못하다는 것을 전제로 한다. 재분배란 그 사회의 분배법칙에 의해 일단 분배되어진 소득에 대하여 이차적으로 수정을 가하는 것을 말한다. 그러나 현실에서 채택되어지는 인위적인 여러 가지 제도와 정책들은 직접 간접으로 분배에 영향을 미치고 또한 재분배를 초래한다. 따라서 소득재분배정책을 다룰 경우 그 범위를 명확하게 한정시킬 필요가 있다.

그런데 오늘날 복지국가니 복지사회니 하는 말들이 자주 쓰이고 있고 이와 관련해서 사회복지, 사회보장, 사회서비스, 소득재분배 등 유사한 개념들이 중첩되어 사용되고 있다. 널리 사용되고 있는 사회보장이라는 말도 그 나라의 역사적 산물이기 때문에 법제상의 범위나 내용이 나라마다 다르다. 국제노동기구(ILO)가 규정하는 사회보장만이 아니라 공적비용부담 교육, 공영주택, 가격차보조금과 가격지지정책에서 누진소득세와 상속세에 이르기까지 그 범주는 매우 포괄적이다.

경제학문헌에서 일반적으로 소득분배의 개선을 목적으로 하는 정책을 □소득재분배정책□(income redistribution policy) 또는 □재분배정책□(redistribution policy)이라고 부른다. 그래서 복지정책과 재분배정책간에는 미묘한 차이가 있다. 복지정책의 경우 소득보장, 의료보장, 공영주택 등 복지관련 급여와 서비스를 제공한다는 뜻이 강해 소득격차의 시정을 목적으로 하는 조세정책은 포함하지 않는다. 한편 소득재분배정책은 시장기구에 의한 제1차적 분배를 사전적, 사후적으로 수정하거나 또는 재분배한다는 의미가 강하기 때문에 조세정책과 밀접하게 관련된다. 그러나 정부를 매개로 하는 총체적인 소득이전을 소득재분배라고 본다면 이러한 구분은 별로 의미가 없다.

자본주의사회의 소득분배는 시장가격기구에서 결정되는 제1차적 분배와 정부의 재분배정책과 사적 증여 등 일방적 소득이전에 의해 사후적 수정으로서 나타나는 제2차적 분배로 대별된다. 소득재분배정책의 기본목적은 개인생활의 안전보장과 소득격차의 시정에 있으며 정책수단도 이를 기준으로 구별된다. 생활의 안전보장을 위한 수단은 사회보장, 부의 소득세, 공영주택, 가격차보조금, 최저임금제도, 소득공제, 세액공제 등 소득세제상의 조치 등이 있고, 소득세, 상속세, 공비부담교육, 직업훈련은 양면적이다. 조세 중에서 소득세와 상속세는 격차축소효과를 갖는 대표적 수단이다.

시장가격기구를 통해 결정되는 제1차적 소득분배를 사전적으로 수정하는 수단과 사후적으로 수정하는 수단으로 구분하기도 한다. 상속세, 공비부담교육, 직업훈련, 최저임금제도 등은 재산소유의 평등화와 기회의 균등화를 통해 사전적으로 소득분배를 평등화하는 효과를 가진다. 사회보장, 부의 소득세, 공영주택, 가격차 보조금, 소득세 공제제도 등은 사후적 격차축소수단이다.

이처럼 소득재분배정책의 수단들은 다면적인 성격을 지니고 있기 때문에 그것을 설명하는 방법도 다양하지만, 조세정책은 주로 격차축소수단이 된다.

3. 위기관리재정과 조세정책의 성격

1) 김대중 정권의 공공부문개혁 평가

김대중 정권은 출범 이후 목전의 외환·금융위기 극복을 위해 방대한 공적자금을 투입하여 과거의 부실을 정리하고 금융체제의 안정을 도모하는 동시에 경기회복과 실업구제를 위한 확장적 재정정책을 추구했다. 그러면서 동시에 「민주주의와 시장경제의 병행발전」을 국정운영 철학으로 내걸고 고도성장기에 형성된 정부주도형, 재벌중심의 경제발전모형을 투명성(transparency), 경쟁(competition), 책임성(accountability)을 바탕으로 한 시장경제체제로 전환시킨다는 목표 아래 금융·기업·노동·공공 등 4대부문의 구조개혁을 추진했다.

이 중에서 공공부문개혁을 살펴보면, 정부부문의 개혁과 공기업 민영화, 정부관련기관의 경영혁신으로 나누어 추진했다. 우선 첫째 정부부문개혁은 인원삭감, 규제철폐, 운영혁신으로 나뉜다. 두 차례의 행정부조직 개편과 함께 조직정비, 공무원교육훈련기관 통폐합, 각종 정부위원회 정비 등의 조치가 이어졌으며 이에 따라 인원도 대규모로 감축되었다.

)기획예산처, 공공부문개혁백서, 2002.12. 참조.

행정규제의 완화를 위해 규제개혁위원회를 설치하여 대폭적으로 규제를 정비했다. 또한 공직사회에 경쟁과 성과원리의 적용을 위해 개방형 임용, 책임운영기관(Agency) 시범 실시, 정부기능 외부위탁 등도 추진했다.

한편 재정운영 면에서도  기금통폐합, 예산절약 성과금제도 도입, 성과주의예산 시범실시, 예비타당성조사제도 도입과 함께 이월제도 개선, 총액계상사업 확대, 기본사업비 제도 신설 등 예산의 신축성·탄력성을 높이려고 노력했다. 또한 기업구조개혁을 지원하기 위해서 과다차입금 이자에 대한 손비 부인, 구조조정 지원을 위한 조세감면, 변칙 상속·증여 방지를 위한 상속·증여세 과세대상 확대 및 세율인상, 변칙금융기법을 통한 상속방지 등의 조치도 강구되었다. 아울러 금융·기업부문의 구조조정으로 발생하는 대량실업에 대처하기 위해 고용·실업보험제도의 정비와 함께 생산적 복지라는 이름하에  사회안전망을 구축하기 위한 노력도 기울였다.

둘째로 공기업부문 개혁은 크게 민영화와 경영혁신으로 나뉜다. 포항제철, 한국통신, 담배인삼공사, 국정교과서, 종합기술금융, 송유관공사, 종합화학, 한국중공업 등 핵심 공기업의 민영화를 완료했다. 민영화는  매각수입을 통해 위기관리재정의 수입조달에 기여했다. 공기업의 경영혁신을 위해 강도 높은 구조조정을 추진하여 인원감축, 핵심사업 위주로 조직을 개편했다. 그동안 방만하게 운영되었던 운영체제도 개혁을 추진했다.

셋째로 출연·위탁기관의 경영혁신을 위해 핵심사업 위주로 구조조정을 추진했다. 인원감축과 함께 기구의 통폐합, 민영화·민간위탁 등을 추진했다. 국민부담 경감을 위해 각종 준조세를 정비하기도 했다.

이상에서 김대중 정권의 공공부문개혁을 살펴보았는 바, 이를 어떻게 평가할 수 있을까. 정부혁신을 통해 관료제의 나태함과 비능률성을 개선하려는 노력은 긍정적인 평가를 내릴 수 있다. 그러나 한국경제위기의 원인이 정경유착·관치금융·부정부패·도덕적 해이에 있다고 파악했음에도 불구하고 누적된 政·官·財 유착구조를 근본적으로 개혁하지 못했고 정부개혁도 정부기능의 재조정 등 근본적 개혁은 실현하지 못했고 연립정권의 타협에 의한 기형적 조직을 만들고 이를 다시 개편하는 시행착오를 거듭했다.

특히 정부부문의 축소라는 명분으로 개혁을 추진했지만 한편에선 기구와 인원을 축소하면서 다른 한편에서는 새로운 부서를 만들고 각종 위원회를 설치하는 등 기구와 인원을 확대시켰다. 역대 정권처럼 정권초기에는 축소 개편했다가 점차 확대·개편하는 전철을 벗어나지 못했다.

인원감축의 경우도 조직의 성격이나 사무배분의 적정성과 같은 전제조건에 대한 충분한 검토 없이 숫자에 집착한 측면이 강하다. 예컨대 인력구성의 신진대사를 충분히 고려하지 않고 단행된 교원정년 단축은 교사부족현상으로 나타났고 고령의 임시직교사를 채용하거나 중등교사를 초등교사로 활용하는 문제점을 초래했다. 공무원과 교사 인력을 일시에 대량 감축한 결과 공무원연금과 교원연금의 기금을 급감시켜 연금재정의 위기를 자초했다. 일정한 시간계획을 갖고 진행되지 못한 결과의 반작용이 너무 컸다.

게다가 대대적으로 인원을 감축했지만 실상은 하위직 기능직 중심의 인원감축이었고 이를 다시 임시직으로 활용하는 눈가리고 아웅식 조치도 적지 않았다. 정부기능 외부위탁의 경우에도, 지방자치단체에 획일적인 기준을 지침으로 통보하면서 오히려 예산만 낭비하는 사례도 발생했다. 고도성장과정에서 비대화되었던 중앙집권적 국가권력의 구조적 취약성을 근본적으로 재편하지 않고 기구개편과 인원감축으로 대응한 것은 실패를 예정한 것이었다.

)청소업무와 같은 기능의 외부위탁과정에서 인원은 감축했지만 위탁기관인 민간기업의 이윤보장을 위해 오히려 예산이 확대되는 기현상이 나타나고 있다.

물론 김대중 정부의 위기 인식과 처방에 대한 평가는 앞으로 좀 더 깊은 논의를 필요로 한다. 다만 경제위기의 원인을 정부주도형 성장방식에서 구하면서 신자유주의적 방식으로 일관한 개혁은 처음부터 성공하기 힘든 처방일 수밖에 없다. 금융개혁과 기업개혁에 적용했던 앵글로색슨형 제도들은 그것을 뒷받침하는 정치·경제·사회적 틀과 윤리의식의 확립을 전제로 한다. 이러한 제도적 틀과 관행은 일종의 역사적 산물이기 때문에 쉽게 변하지 않는다. 역사적 배경에 대한 차이점을 고려하지 않는 개혁은 성공하기 어렵다.

)이와 관련된 논의는 김상조, □IMF관리체제의 금융구조조정□, 변형윤 외, 앞의 책, 92-144쪽을 참조.

한국경제의 위기는 한국자본주의가 내적 외적 조건 속에서 전근대적 축적방식에서 근대적 축적방식으로 이행하는 과정에서 발생하는 위기이며 일종의 산업혁명과정이다. 산업혁명을 거치는 과정은 영국과 독일, 일본이 다르듯이 획일적인 과정으로 진행되지 않는다. 일반적으로는 보호와 특혜가 아니라 자기경쟁력을 바탕으로 축적을 도모하는 산업자본의 확립과정이다. 현재의 경제위기는 내적으로는 경제발전구조의 불균형성, 생산력과 생산관계의 모순이 현실화된 것이며, 외적으로는 브레튼우즈 체제의 붕괴와 이를 대체할 만한 국제적인 시장통제체제의 틀을 구축하지 않은 채 전개된 세계화의 주변부적 파탄이다. 내외의 여건 변화에 의해 초래된 축적위기와 정당성의 위기가 동시에 진행된 복합위기였다.

)최단옥, □한국의 「IMF관리체제」:비교사적 의미와 전망□, 경제사학회 1988년도 정기학술대회 논문집, 7-19쪽.

따라서 국가체제의 장기적 전망 위에서 정치체재, 사회체제, 경제체제의 종합적 개혁방향이 모색되어야 한다. WTO, IMF체제하의 세계화가 국민국가의 역할과 종래의 정책수단의 유효성을 크게 약화시키고 있다는 점을 인식할 필요가 있다. 시장경제가 경쟁에 의한 효율화을 추구하는 체제라면 정치체제는 강력한 중앙집권체제가 아니라 분권체제이며, 사회체제는 공존 협력하는 공동체를 구축해야 사회 전체가 유기적으로 작동할 수 있다. 따라서 현재의 정치·행정체제는 그대로 유지하면서 민주주의 시장경제를 병행발전 시킨다는 것은 논리는 신자유주의적이면서 수단은 케인스파(Keynesian)를 추수하는 모습일 뿐이다.

지금 필요한 개혁은 단순한 외환금융위기의 해소가 아니라 장기적 발전의 토대를 구축한다는 관점에서 정치체제의 분권화와 민주화, 경제체제의 경쟁성 회복과 효율화, 사회체제의 공평성 실현과 협력의 도출이라는 삼각관계를 하나의 틀로 엮어내는 체제 전체의 유기적 개혁이다. 이른바 이들 세 부문을 어떻게 구조적으로 개혁해서 발전의 삼각 축으로 만드느냐가 지속적 발전을 가늠하는 관건이라는 점을 유념해야 한다. 따라서 공공부문 개혁은 이러한 세 체제의 유기적 연관을 매개하는 역할을 강화하는 방향으로 전개되어야 한다.

2) 위기관리재정의 성격

한국경제가 IMF지원체제로 전락한 1997년 12월 이후 한국재정은 위기극복을 위한 견인차 역할을 떠맡으며 대극적인 변화를 겪었다. 우선 무너진 금융부문과 민간기업부문을 떠받치는 안전망으로서의 역할을 수행하며 일반회계가 대규모 재정적자(1998-99년)로 전환되었고, 이후 경제가 되살아나면서 재정의 건전성 회복을 위한 노력(2000-2003년)으로 2003년 예산에서 일반회계의 균형을 회복하고 있다. 그러나 공적자금의 상환시작, 각종 연금과 기금의 잠재적 부실 가능성이 제기되면서 재정위기를 걱정하는 주장도 제기되고 있다.

그러면 위기관리재정(1998-2002년)은 어떤 변화를 겪었는가? 우선 양적으로는 중앙정부의 재정규모가 절대적으로나 상대적으로나 크게 증가했으며 중앙정부 통합재정수지도 흑자에서 대규모 적자로 전환되었고 그 결과 국가채무도 급증했다. 질적으로는 정부의 역할이 크게 변했고 따라서 재정구조도 큰 변화가 나타났다.

<표-1>   연도별 재정규모 추이                                (단위 :10억 원, %)

	1997		1998		1999		2000		2001(추경)		2002(예산)
재 정 규 모	금액	%	금액	%	금액	%	금액	%	금액	%	금액	%
일반회계(A)	63,962	9.4	73,226	14.5	80,510	9.9	87,465	8.6	99,180	11.8	105,877	6.8
특 별 회 계	46,567	6.9	54,232	16.5	61,671	13.7	64,788	5.1	66,066	-2.5	68,117	3.1
기업특별회계	7,752	19.2	7,834	1.1	8,204	4.7	8,869	8.1	10,638	11.1	11,942	11.2
기타특별회계	38,815	4.8	46,398	19.5	53,466	15.2	55,919	4.6	55,329	-4.8	56,175	1.5
전회계(순)(B)1)	92,464	10.5	105,451	14.0	114,148	8.2	123,916	8.6	139,488	9.4	145,960	4.6
명목GDP(C)	453,276	8.3	444,367	-2.0	482,744	8.6	521,959	8.1	545,013	4.4	588,6142)	8.0
A/C	14.0		16.5		16.7		16.8		18.2		18.0
B/C	20.0		23.7		23.6		23.7		25.6		24.8

주: 1) 회계간 및 계정간 상호거래분을 제외한 순계 기준

2) 정부 전망치

3) %는 전년 실적대비 증감률, 단 2002년도는 전년예산 대비 증감률

<표-1>에서 보듯이 위기 이후 정부재정규모는 크게 증가했다. 일반회계와 전회계의 증가율은 명목GDP증가율보다 높았고 그 결과 GDP대비 재정규모 비중도 일반회계가 1997년도의 14%에서 2001년도에 18.2%로, 중앙정부 총재정도 같은 기간에 20%에서 25.6%로 높아졌다. 위기 직후 재정규모의 상대적 비중이 크게 높아진 것은 위기관리를 위한 직접비용이 증가했기 때문이기도 하지만 경제활동 위축으로 국내총생산이 크게 줄어들었기 때문이었다. 외환금융위기의 직접적 여파인 금융구조조정과 기업구조조정을 위해 대규모 공적자금을 투입하고 그 이자를 재정부담으로 보전했다. 또한 노동의 유연성을 외치며 전개된 구조조정으로 대량실업이 발생하자 실업대책비가 급증했다. 위기극복을 위한 신산업, 즉 정보통신분야를 비롯한 벤처기업을 육성하기 위한 지원대책비도 크게 증가했다.

한편 위기관리재정에서 세출수요는 크게 팽창하는데 경기침체로 과세기반이 줄어들면서 세수가 감소하자 통합재정수지는 급격히 적자재정으로 전환되었다. 1990년대 초까지 적자재정을 기록했던 한국재정이 1993-6년 4년 동안 흑자재정을 유지했으나  1997-9년 3년간에는 세입내 세출 원칙을 포기하고 큰 적자를 기록했다. 그래도 위기 이전에 재정부문이 비교적 건전한 상태에 놓여 있었다는 것은 한국경제에 대해서는 불행 중 다행이었다. 기업부문의 부실화, 금융의 기반붕괴, 이로 인한 신용질서의 마비 등 민간부문이 위기에 빠진 국면에서 재정부문이라도 적극적 역할을 담당할 여력을 갖고 있었기 때문이다. 이러한 경험이 이후 재정건전화를 강조하는 하나의 이유가 되고 있다.

) <표-2> 중앙정부 통합재정수지 추이

	1989	1990	1991	1992	1993	1994	1995	1996
재정수지(조원)	0.0	□1.6	□4.0	□1.7	0.8	1.4	1.2	1.1
(GDP 대비, %)	(0.0)	(□0.9)	(□1.9)	(□0.7)	(0.3)	(0.4)	(0.3)	(0.3)

자료:기획예산처, 통합재정수지

경제위기 이전에 한국재정이 비교적 건전재정으로 유지되어 온 것으로 보이지만 정부부문이 수행하는 여러 가지 역할 속에 은폐된 재정행위들을 포함하면 반드시 한국재정이 건전하게 운용되어 왔다고 보기 어렵다는 평가도 있다. 김동건, □경제회복기 재정운영방향과 과제□, 1999년도 한국재정학회 추계학술대회 발표논문집, 2쪽.

그러면 위기관리재정의 재정정책기조는 어떠했는가? 우선 경제위기를 자문했던 IMF측의 초기 정책기조를 살펴보자. 제1차 의향서를 보면 통화관리부담을 덜고 규모를 특정할 수 없는 금융부문 구조조정 비용을 충당하기 위해 1998년도 재정은 긴축기조를 유지해야 한다고 권고하고, 1998년도 통합재정수지가 국내총생산 대비 0.8% 정도로 악화될 것으로 전망했다. 금융부문 구조조정을 위한 이자비용(재정부담액)을 국내총생산의 0.8%수준으로 추정하고, 재정수지의 균형 또는 약간의 흑자를 달성하려면 세입 및 세출 양면에서 국내총생산의 약 1.5%에 해당하는 대응조치가 취해져야 한다고 권고했다. 그 대안으로서, 세입 면에서는 부가가치세의 과세범위 확대 및 면제축소, 비과세 감면 등의 축소에 의한 법인세 과세기반 확대, 각종 소득공제 비과세 등의 축소에 의한 소득세 과세기반 확대, 특별소비세 및 교통세의 인상 등의 조치가, 세출 면에서는 경상지출의 삭감, 특히 민간기업부문에 대한 지원 삭감, 우선순위가 낮은 자본지출의 삭감 등의 조치를 열거하고 있다.

실제로 재정운용은 어떻게 전개되었는가. 우선 1998년도 당초예산이 통과된 다음 외환위기가 발생하자 IMF와의 제1차 의향서에 따라 추가경정예산을 편성했다. 追更편성시 물가안정과 경상수지 개선을 뒷받침하기 위해 예산증가율을 일반회계 2.0%, 전체회계 6.8%로 설정하여 경상GNP성장률 7.7%보다 현저히 낮은 긴축예산으로 편성했다. 한편 일반회계에서는 세입 내 세출이라는 건전재정 기조를 유지토록 하고, 통합재정수지는 실업대책과 관련한 고용보험기금의 지출확대로 소폭의 적자를 예상하였다.

그러나 경기가 급격히 위축되어 음(-)의 성장이 불가피해지자 IMF측도 적자재정의 불가피성을 인정하고 적자허용수준을 몇 차례 수정하면서 확장적 추경예산 편성을 인정했다. 결산대비로 보면 중앙정부 일반회계가 전년대비 14.5% 증가하고 특별회계를 포함한 전 회계의 규모도 14.0% 증가하였다. 이에 따라 GDP대비 재정부담률도 1997년도의 14.1%에서 16.5%로 크게 높아졌다. 그러나 조세수입은 실질경제성장률 -5.5%를 반영하여 전년보다 절대액이 감소하여 일반회계의 국세의존도가 1997년도의 92.4%에서 78.8%로 급격히 감소했다. 그 결과 재정적자가 당초예상보다 크게 증가하여 GDP대비 4.2%를 기록했고 결국 1983년 이후 중단되었던 일반회계 적자보전용 국채를 다시 발행하게 된다. 재정적자가 예상보다 커지면서 위기감이 높아졌고 1999년 1월부터 중기재정계획을 마련하여 균형재정을 조기 달성하고자 노력했다.

1999년도에는 실업대책, 경기회복 등을 위한 세출수요가 증가하며 두 차례 추경예산을 편성했지만 일반회계세출이 전년대비 9.9%, 전 회계가 8.2%로 다소 낮아졌다. 1999년 상반기부터 경기가 회복됨에 따라 조세부담이 크게 증가하여 통합재정수지는 GDP 2.7%의 적자를 기록했다. 2000년도 예산에서는 건전재정으로 조기 복귀한다는 취지에서 재정증가율을 성장률 전망치보다 낮게 설정하여 일반회계가 전년도 대비 3.3%, 전 회계는 4.0% 증가했으나 세계잉여금이 발생하자 추경을 편성하여 결산으로는 일반회계와 전 회계 모두 8.6% 증가했다. 그리고 당초보다 경기가 크게 호전되어 세수가 증가하면서 통합재정수지가 흑자로 전환되었다. 2001년도에도 전년도 세계잉여금이 크게 발생해 두 차례 추경예산을 편성하여 일반회계가 전년대비 11.8%나 증가했지만 통합재정수지는 흑자를 기록했다.

그러면 일반회계 세출구조는 어떤 변화가 있었는가. 일반회계 세출의 기능별 구성을 보면(<표-3> 참조), 1997년도에 비해 1998년도 경제개발비의 비중이 25.4%에서 30.3%로, 사회개발비의 비중이 9.2%에서 9.8%로 증가한 반면 일반행정비, 방위비, 교육비, 지방재정교부금은 감소하였다. 1999년도에는 사회개발비(11.0%)와 채무상환 기타(5.0%)의 비중이 크게 증가한 반면 일반행정비, 방위비, 교육비, 지방재정교부금의 비중은 여전히 감소하고 있다.

<표-3>  一般會計 機能別 歲出 추이                                (단위: 억원, %)

	1997		1998		1999		2000		2001(추경)		2002(예산)
	금액	%	금액	%	금액	%	금액	%	금액	%	금액	%
일반행정비	68,218	10.7	73,048	10.0	78,115	9.7	81,644	9.3	91,310	9.2	100,405	9.5
방 위 비	136,532	21.3	141,620	19.3	139,155	17.3	154,792	17.7	160,647	16.2	171,060	16.2
교 육 비	120,679	18.9	121,310	16.6	114,179	14.2	127,043	14.5	178,017	17.9	184,609	17.4
사회개발비	58,993	9.2	72,040	9.8	92,003	11.4	105,996	12.1	135,108	13.6	139,009	13.1
경제개발비	162,814	25.4	221,909	30.3	234,990	29.2	238,793	27.3	246,604	24.9	274,545	25.9
지방재정교부금	67,987	10.6	70,392	9.6	67,108	8.3	82,665	9.5	122,890	12.4	118,212	11.2
채무상환 기타	6,967	1.1	6,111	0.8	18,461	2.3	25,491	2.9	40,342	4.1	43,470	4.1
재특회계지원	17,431	2.7	25,831	3.5	61,088	7.6	58,220	6.7	16,883	1.7	27,457	2.6
합 계	639,621	100	732,260	100	805,099	100	874,645	100	991,801	100	1,058,767	100

자료: 기획예산처, 예산개요, 각년도.

한편 2000년도부터 경제개발비의 비중은 감소추세로 돌아섰고, 사회개발비는 고용안정을 위해  한시적으로 증가했던 지출이 줄었음에도 불구하고 의료보험(지역의료보험의 국고지원 확대), 국가기초생활보호제도(2000년 10월 도입) 등 복지·환경분야의 지원확대로 계속 증가해 2001년도에 13.6%로 상승했다. 감소하던 교육비도 선거공약에 따라 2000년부터 증가세로 바뀌어 2001년도에는 17.9%를 차지했고, 지방재정교부금도 지방교부세 법정교부율이 13.27%에서 15%로 인상됨에 따라 상승하여 2001년도에 12.4%를 차지했다. 채무상환비 기타도 예비비의 증가 등으로 2001년도에 4.1%를 차지했다.

위기관리재정에서 주목할 점은 금융부문 구조조정을 위해 투입된 공적자금의 이자보전에 충당될 재정융자특별회계 지원비의 비중이 1998년도에는 3.5%였는데 1999년도 7.6%, 2000년도 6.7%로 크게 높아졌다가 2001년부터는 급감해서 1.7%로 낮아졌다.

<표-4>  외환위기 이후 사회간접자본 예산의 추이                  (단위 : 억원, %)

연도	1997	1998	1999	2000	2001	2002
금액	102,756	116,454	134,088	142,327	151,816	159,860
증가율	24.1	13.3	15.1	5.5	6.7	5.3

<표-5> 외환위기 이후 정보화 예산의 추이                        (단위 : 억원, %)

연도별	1997	1998	1999	2000	2001	2002
금액	7,083	7,150	8,562	12,155	15,029	16,114
증가율	41.9	0.9	19.7	42.0	23.6	7.2
(1)	0.99	0.89	0.97	1.28	1.42	1.44

주: (1)은 일반회계와 재특순세입을 합산한 예산에서 차지하는 비중

<표-6> 외환위기 이후 중소기업지원 예산 추이                      (단위 : 억원, %)

	1997	1998	1999	2000	2001	2002
중소기업지원 예산①	29,235	38,437	45,094	37,092	35,879	35,989
증가율	45.5	31.5	17.3	-17.7	-3.3	0.3
(금융 지원 ②)	16,306	26,545	29,767	21,816	17,092	16,224
② / ①	55.8	69.1	66.0	58.8	47.6	45.1

자료: 기획예산처

한편 외환위기 이후 경제개발비의 중점투자분야의 변화를 살펴보면(<표-4>, <표-5>, <표-6>참조), 위기 직후에는 주로 사회간접자본과 중소기업 지원에 대한 지출이 증가한 반면 2000년부터는 IT 분야 등 정보화부문에 대한 지출이 크게 증가하였다.

<표-7>  一般會計  歲入 構成 推移                                   (단위 : 억원, %)

	1997		1998		1999		2000		2001p		2002(예산)
	금액	%	금액	%	금액	%	금액	%	금액	%	금액	%
국 세	609,110	92.3	588,376	78.8	650,670	77.2	819,846	84.7	864,188	84.7	938,443	88.6
내국세	495,748	75.2	484,962	65.0	531,224	63.0	677,842	73.2	701,773	68.8	779,010	73.6
관 세	57,976	8.8	38,360	5.1	46,873	5.6	57,997	6.3	59,132	5.8	72,530	6.9
교통세	55,471	8.4	65,040	8.7	72,557	8.6	84,036	9.1	102,820	10.1	86,903	8.2
기 타	-85	0.0	14	0.0	16	0.0	-29	0.0	-		-	-
세외수입	50,499	7.7	158,037	21.2	192,136	22.8	106,176	11.5	155,896	15.3	120,324	11.4
합 계	659,609	100	746,413	100	842,806	100	926,022	100	1,020,084	100	1,058,767	100

자료: 기획예산처, 예산개요, 각년도.

주 : 1) 국세는 특별회계 국세인 교육세, 농어촌특별세, 주세 및 전화세를 제외한 것임.

한편 <표-7>에서 일반회계 세입구조를 보면, 1997년도에는 세입이 66조원인데 세출은 64조원으로 흑자를 기록했지만 1998년부터는 대규모 적자로 반전되었다. 그 내용을 보면, 일반회계의 국세의존도가 1997년도에 92.3%에서 1998년도에 78.8%, 1999년도에 77.2%로 낮아졌고 2000년도 이후 증가하기 시작하여 2002년도에는 88.6%를 높아졌다. 1998-9년도에는 내국세수입이 계속 부진하여 비중이 줄어들고 반면에 교통세는 1997년도의 8.4%에서 2001년도에는 10.1%로 높아졌다. 2000년 이후 지방주행세가 신설되어 세수가 일부 지방으로 이양되었음에도 불구하고 위기 이후 세수증대의 주축이 되었다.

조세의 재정조달율이 감소하는 이면에서 국채발행과 공기업 매각수입을 포함하는 세외수입의 비중이 1998년도, 1999년도에는 21.2%, 22.8%로 급증했으나 2000년 이후 조세수입이 크게 증가하며 국채발행이 줄어들어 2000년도에는 11.5%로 낮아졌다.

위기관리재정의 조세정책을 좀 더 구체적으로 살펴보기로 하자. 위기관리국면에서의 조세정책기조는 기본적으로 재정정책의 기조와 같았다. 위기발생 초기에는 금융·기업 구조조정과 일자리 창출 등 경제회복을 위한 당면과제 해결과 4대 부문 개혁을 뒷받침하기 위해서, 그리고 대량실업과 빈부격차 확대로 사회통합이 시급해진 1999년 8월 15일 이후에는 생산적 복지 구현을 위한 시책들을 뒷받침하면서 중산·서민층에 대한 지원확대, 고액 재산가와 고소득 자영업자에 대한 과세강화 등 소득분배 개선을 위해 稅制·稅政改革을 추진했으며, 2000년도에는 균형재정의 조기회복을 위한 歲入基盤 확충, 生産的 福祉 구현을 위한 중산·서민층 지원, 기업 경쟁력 강화를 위한 지원 등을 내걸고 세제를 개편했다.

위기국면에서 전개된 조세정책의 내용을 개관해보면 크게 세 가지로 구분할 수 있다. 하나는 경제위기 극복을 위한 세제상의 지원조치로서 금융·기업구조조정과 일자리 창출 등 경제회복을 위한 조세감면조치를 강화하는 것이었다. 구조조정을 위해 총 30여개 유형의 조세감면조치를 취했는데 지원조치는 조세부담을 완전 감면해주는 것이 아니라 실제로 이익이 발생할 때까지 과세를 연기하는 방식이었다. 경기 활성화, 일자리 창출 등을 위해서는 설비투자 촉진을 위해 투자세액공제, 중소·벤처기업의 창업활성화를 위한 취득세·등록세 면제, 벤처기업 출자자에  대한 소득공제, 수도권 소재 기업의 지방이전에 대한 법인세 감면, 부동산경기 활성화를 위한 양도소득세의 과세조건 완화와 세율인하, 지식기반경제구축을 위한 감면조치의 대폭 확대 등이 그것이다. 또한 일부 소비제품에 대한 특별소비세를 인하하여 수요를 촉진시키기도 했다.

)재정경제부, 국민의 정부 조세정책의 운용과 성과, 2000.9

둘째로 위기극복과정에서 악화된 소득분배구조를 개선하고 위기국면에서 고통을 감내했던 중산·서민층의 세부담을 경감해주기 위한 조치로서, 각종 소득공제를 대폭 확대, 각종 비과세저축제도를 확대, 사업소득자의 소득파악을 위해 신용카드 소득공제제도와 복권제 도 등이 도입되었다.

셋째로, 재정의 건전성 회복을 위한 세입증가를 위한 세제개편이 있었다. 우선 고소득층의 탈루세원에 대한 과세를 강화하고 1997년 말에 중지시켰던 금융소득종합과세를 2001년도 귀속분부터 재실시하기로 정했다. 고액 재산가의 변칙 상속·증여에 대한 과세를 강화하기 위해 최고세율을 인상하고 적용범위를 확대했다. 고소득 자영업자의 소득세 과표를 현실화하기 위해 부가가치세 과세특례제도을 2000년 7월 1일부터 폐지하여 간이과세자(연간 매출액 4,800-1억 5,000만원)는 일반과세자로 통합하고, 과세특례자(연간 매출액 4,800만원 미만)는 간이과세자로 전환했다. 또한 세입기반 확충을 위해 에너지세제를 개편하고, 일부 교육세의 시한을 2005년 말까지 연장하고, 지방세에 부가되던 교육세를 지방교육세로 전환하고 세율을 인상했다. 또 직접세 세수의 21.2%(1998년 기준)에 달하는 직접세 조세감면조치들을 대폭 축소·정비했다. 예컨대 외환위기 극복과정에서 한시적으로 도입된 특례제도 등 경제여건의 변화로 지원목적이 달성되었거나 유인조치로서 역할을 하지 못하는 제도 등을 축소 폐지했다.

이상에서 경제위기국면에서 실시된 조세정책을 살펴 보았는 바, 정부는 빠른 경제회복과 세제·세정개혁의 결과 세수가 큰 폭으로 증가하여 균형재정의 조기회복을 위한 기반을 마련했다고 자평한다.  즉 1999년에는 세수가 당초예산 대비 약 4조원 증가했고, 2000년에도 예산대비 약 12조원 증가했다. 특히 음성탈루소득에 대한 세무조사 강화로 고소득층, 고소득 자영업자의 세부담이 1997년도에 0.23조원, 1998년도 1.6조원, 1999년도 2.5조원, 2000년도 3.5조원씩 증가했다.

)같은 글.

이에 따라 조세부담율도 외환위기 직후 감소세에서 1999년 하반기부터 회복되어 2001년부터 22% 수준으로 높아졌다. 국세의 GDP기준 조세부담률(<표-8>참조)은 1997년도에 15.4%에서 1998년도 15.3%로 낮아졌다가, 1999년도 15.6%, 2000년도에는 17.8%까지 높아졌고 이후 17.6%수준을 유지하고 있다. 총조세부담률의 변화를 보면 1997년도에 19.5%에서 2001년도에 22.5%로 3%포인트 증가하고 있는데 국세부담률은 2.2%포인트, 지방세부담률은 0.8%포인트 증가하고 있다. 이 과정에서 짧은 기간이지만 위기국면에서 지방세의 수입은 약간 감소한 수준에서 정체상태를 보였지만 국세는 크게 증가하고 있다는 사실은 지방재정규모의 절대액이 감소하는 사실과 함께 집중화가설의 예를 보여주고 있다.

<표-9>에서 세목별 구성을 보면, 1997년도에 내국세에 대한 소득세의 비중이 30.0%,법인세의 비중은 18.0%, 부가가치세의 비중이 39.3%이었는데, 1998년도에는 소득세와 법인세의 비중이 크게 높아지고(각각 35.5%, 22.2%) 부가가치세의 비중이 급감(32.4%)했다. 소득세와 법인세의 비중이 크게 증가한 것은 전년도 실적과 고금리 등의 영향이 나타난 것이다. 1999년도부터는 소득세의 비중이 낮아지고 부가가치세의 비중은 계속 높아졌으며, 법인세는 증감을 오르내렸다. 2002년도의 비중을 살펴보면 소득세는 25.8%, 법인세는 20.7%, 부가가치세는 41.0%를 차지하여 이들 3세목이 내국세의 87.5%를 조달하고 있다. 내국세의 직간비율을 보면 1997년도에 직접세의 비중이 51.7%에서 1998년도에는 60.0%로 크게 높아지다 1999년도 51.1%로 크게 낮아졌고 이후 2000년도 54.5% 2001년 52.4%, 2002년 47.8%로 감소추세를 보였다.

<표-8>                   租稅負擔額 및 租稅負擔率 推移          (단위 : 억원, %)

	1997	1998	1999	2000	2001	2002(예산)
조 세 합 계	883,334	849,474	942,442	1,135,353	1,224,577	1,298,103
국 세	699,277	677,977	756,580	929,347	957,928	1,036,499
(소 득 세)	148,679	171,940	158,546	175,089	186,630	201,319
(법 인 세)	94,247	107,758	93,654	178,784	169,751	161,387
(부가가치세)	194,880	157,068	203,690	232,120	258,347	319,677
지 방 세	184,057	171,497	185,862	206,006	266,649	261,604
조세부담률	19.5	19.1	19.5	21.8	22.5	22.1
국 세	15.4	15.3	15.6	17.8	17.6	17.6
지 방 세	4.1	3.9	3.9	3.9	4.9	4.5
1인당조세 부담(만원)	192	184	202	242	259	272

자료: 재정경제부, 조세개요, 2002.5.

<표-9>  內國稅 주요 세목별 구성 추이                                (단위 : 억원, %)

	1997		1998		1999		2000		2001		2002(예산)
	금액	%	금액	%	금액	%	금액	%	금액	%	금액	%
직 접 세	256,202	51.7	291,092	60.0	271,385	51.1	369,134	54.5	367,599	52.4	372,035	47.8
(소 득 세)	148,679	30.0	171,940	35.5	158,546	29.8	175,089	25.9	186,630	26.6	201,319	25.8
(법 인 세)	94,247	19.0	107,758	22.2	93,654	17.6	178,784	26.4	169,751	24.2	161,387	20.7
(상 속 세)	11,612	2.4	6,796	1.4	9,012	1.7	9,889	1.5	9,484	1.4	9,329	1.2
간 접 세	227,863	46.0	181,608	37.4	244,360	16.0	289,326	42.8	312,663	44.5	384,484	49.4
(부가가치세)	194,880	39.3	157,068	32.4	203,690	38.3	232,120	34.2	258,347	36.8	319,677	41.0
(특별소비세)	30,364	6.1	22,115	4.6	27,133	5.1	29,846	4.4	36,336	5.2	41,692	5.4
(증권거래세)	2,619	0.5	2,425	0.5	13,537	2.5	27,359	4.0	17,979	2.6	23,115	3.0
과년도 수입	7,782	1.6	9,228	1.9	11,770	2.2	14,528	2.1	17,103	2.4	17,907	2.3
인 지 세	3,901	0.8	3,035	0.6	3,709	0.7	3,876	0.6	4,766	0.7	4,583	0.6
합 계	495,748	100	485,014	100	531,224	100	677,842	100	702,130	100	779,010	100

자료: 재정경제부, 조세개요, 2002.5.

이상에서 1997년 이후 경제위기 극복을 위해 전개된 위기관리재정의 내용을 살펴보았다. 그 특징은 적자재정에 따른 국가채무의 증가와 위기부담의 불공평성이라는 두 가지로 집약할 수 있다. 여기에서는 우선 적자재정문제를 검토하고 불공평성문제는 다음 절에서 다루고자 한다.

한국재정은 성장지향적 자원배분기능 중심으로 운영되어왔는데 1997년 외환금융위기의 여파로 적극적인 경제안정화기능을 수행하며 적자재정으로 전환되었다. 경제안정정책의 성과는 비교적 성공적이었다고 평가된다. 그러나 20여년 만에 일반회계 적자를 충당하기 위한 적자공채를 발행하면서 그동안 비교적 건전하게 운영되었던 재정부문이 급속하게 국가채무누적과 이에 따른 이자상환비용으로 경직성이 높아지기 시작했다. 이러한 국가채무의 급증현상을 놓고 정치권에서는 소모적 논쟁도 벌어졌고, 재정위기를 염려하는 견해도 표출되고 있다.

) 박형수, 김용선, □최근 재정운영이 경기에 미친 영향과 정책과제□, 한국은행 조사월보, 2001.8.

국가의 재정위기는 곧 사회경제적 위기의 결과이다. 따라서 재정위기를 논할 때에는 그 원인인 사회경제적 위기의 성격과 극복방안을 동시에 논해야 한다. 단순히 재정건전성을 회복한다고 재정위기가 해소되지는 않기 때문이다. 건전재정원칙을 중시하는 전통적 재정이론에서 볼 때 국가채무누적은 염려스러운 현상이다. 그러나 국가채무누적이 곧 재정위기는 아니다.

현실에서 재정위기를 논하는 경우를 보면 재정위기의 본질보다는 위기부담의 배분을 둘러싼 문제에서 출발하는 경우가 많다. 그런 견해는 대체로 국가의 역할 축소와 재정지출의 긴축을 주장한다. 그리고 결과는 대략 복지지출의 삭감과 근로대중의 조세부담 증가로 귀결되기 쉽다.

<표-10>  統合財政收支 및 補塡內譯 推移                         (단위 : 억원, %)

	1997	1998	1999	2000	2001p	2002(예산)
중 앙 정 부	-57,475	-169,529	-123,223	72,622	99,685	95,214
일 반 회 계	139,835	71,393	146,211	242,991	183,415	238,841
기타특별회계	-130,534	-168,921	-218,313	-198,209	-166,514	-176,322
공 공 기 금	8,710	-10,431	-35,604	30,811	85,469	35,318
세입세출외	-75,486	-61,571	-15,516	-2,971	-2,685	-2,623
비금융공기업	-12,118	-18,044	-7,428	-7,356	-27,005	-34,732
통합재정수지	-69,593	-187,573	-130,651	65,266	72,680	60,482
(대명목GDP 비율)	(-1.5)	(-4.2)	(-2.7)	( 1.3)	(1.3)	(1.0)
국 내 보 전	-24	132,237	120,905	-61,112	-76,057	-55,878
한 국 은 행	-4,917	3,226	2,441	604	-	-
예 금 은 행	-8,588	-203	-2,578	-22,981	-45,150	-24,345
국 채 발 행	29,287	133,301	172,948	78,590	110,143	124,398
이월금사용	1,497	9,162	-20,526	-5,332	67,395	33,389
기 타	-17,303	-13,249	-31,380	-111,993	-208,445	-189,320
해 외 보 전	69,617	55,336	9,746	-4,154	-4,341	-4,604

자료:기획예산처, 통합재정수지

자본주의경제의 역사적 전환과정에서 발생하는 축적의 위기와 사회통합의 위기가 재정팽창을 초래하고 그 결과 재정위기가 발생한다. 즉 국민경제의 붕괴를 막기 위해 사회적 경제적 지출이 팽창하고 그로 인해 재정적자가 누적된다. 선진국의 역사를 살펴보면 이 같은 사실은 쉽게 인지된다.

한국의 통합수지 적자는 <표-10>에서 보듯이 적어도 공식적인 통계로는 아직 위기를 논의할 정도는 아니다. 다만 이 자료는 중앙정부의 일반회계, 18개의 기타특별회계, 5개 기업특별회계를 포함한 예산과 외국환평형기금을 제외한 42개의 공공기금과 세입세출외 전대차관의 융자, 세계잉여금의 사용 등은 포함하고 있지만 지방재정은 빠져 있다. 즉 현재 정부가 발표하는 통합재정수지는 중앙과 지방을 포괄하는 정부재정 전체의 수지상태를 반영한 것이 아니기 때문에 재정활동의 건전성을 파악하기 위한 지표로서는 한정적이다.

광역시를 중심으로 지방자치단체의 채무가 급속히 증가하고 있고, 각종 연·기금과 공기업의 잠재적 부실이 앞으로 국가재정에 부담을 초래할 가능성이 있으므로 정부부문 전체의 통합재정수지를 정확하게 파악하는 것이 긴요하다는 주장은 경청해야 한다.

<표-11>  실질적 통합재정수지 추이                                (단위:  %)

구분	1998	1999	2000	2001	2002
통합재정수지	-18.8	-13.1	6.5	7.3	6.0
사회보장성 기금수지	6.1	7.4	12.5	15.5	14.4
통합재정수지 (사회보장성기금제외)	-24.9	-20.5	-6.0	-8.2	-8.4

자료:기획예산처, 통합재정수지

2000년부터 통합재정수지가 큰 폭의 흑자를 기록한 것도 국민연금기금, 사립학교교직원연금기금, 고용보험기금, 산업재해보상보험기금, 보훈기금 등 5대 사회보장성 기금이 큰 폭의 흑자를 기록한 데에 그 원인이 있으며, 이를 제외하면 통합재정수지가 적자로 반전된다.(<표-11>참조) 따라서 장기적으로 한국재정의 탄력성을 제고하기 위해 재정의 건전성을 회복하려는 체계적인 대응책을 마련하는 것이 매우 중요하다. 그렇다고 위기관리를 위해  당장 정부의 역할을 축소 조정해야 한다고 주장하는 것은 비약이다.

적자재정 문제를 논의함에 있어 유의해야 할 것은 적자재정 그 자체보다도 재정적자의 지속성 여부, 경기회복의 가능성과 속도, 그리고 세수증가의 가능성과 속도 등을 종합적으로 검토해야 한다는 점이다. 지속적인 재정적자는 국가채무누적으로 나타나고 이자부담의 증가에 따른 재정의 경직성이 심화되고 결국 재정위기로 이어진다. 이는 1930년대 이후 케인스주의적 정책을 추진했던 선진국의 재정운용이 좋은 사례이다.

그런데 1980년대 만성적 재정적자의 한계에 대한 반동으로 등장한 것이 신자유주의였고, 이들이 제기했던 재정위기론은 □작은 정부□론에 근거하고 있다. 즉 케인스주의적 복지국가의 과도한 사회보장지출과 고율 누진과세가 근로의욕과 저축투자의욕을 감퇴시켜 불황과 인플레이션이 동시 발생하는 스태그플레이션을 초래했다는 인식에 근거한다. 대처정권과 레이건정권에 의한 재정개혁이 누진세율의 비례세화(flat rate)와 복지지출의 삭감, 그리고 군사지출의 증대, 그리고 규제완화와 공기업의 민영화로 치달릴 때 내건 이유기 이런 것이었다.

) 2001년에 집권한 미국의 부시대통령이 다시 한번 신보수주의적 재정정책을 들고 나오고 있음에도 유의할 필요가 있다.

한국에서의 적자재정은 국민경제의 파탄으로 인한 말 그대로 위기관리재정의 결과이다. 특히 재벌지배체제가 초래한 금융부문과 기업부문의 부실을 해소하기 위해 투입된 공적자금의 이자부담, 경기회복을 위한 공공투자의 확대, 그리고 구조조정과정에서 발생한 대량실업에 대한 최소한의 사회적 안전망 구축을 위한 지출에 기인한 것이다. 국가가 국민경제의 붕괴와 사회적 균열을 막기 위해 사회경제적 안전망을 구축하는 과정에서 발생한 것이다. 적어도 이러한 사회적 안전망이 있었기 때문에 경제주체들이 모두 안심하고 경기회복에 매진할 수 있었다.

한국에서는 위기극복을 위한 불과 2-3년의 적자재정 운용과 그에 따른 채무누적을 두고 재정위기론을 제기하는 것은 신자유주의적 재정개혁에 대한 열망에서 비롯되는 것일 수 있다. 국가채무규모의 적정성이나 그 효율적 관리보다는 복지지출과 위기관리부담의 증대에 대한 방어적 논리에서 출발한 측면이 강하다.

적자재정운영의 기본원리는 경기회복에 따른 자연증수로 채무를 상환한다는 논리이다. 따라서 경기회복에 따른 자연증수가 가능한 세제를 구축하는 것이 선결요건이다. 예컨대 소득세의 기반확대나 자산소득의 합산과세 강화 등 세수증대를 위한 징세노력이 요구된다. 이러한 선결요건을 정비하는 문제를 소홀히 하면서 재정위기를 강조하여 재정지출(사회복지지출)의 감축이나 자기부담원칙에 근거한 보험주의를 강화하려는 주장은 오히려 재정위기를 초래한 사회경제적 위기를 심화시킬 가능성이 크다는 점에 유의해야 한다.

오히려 위기관리재정의 문제점은 재정적자를 초래한 경제위기의 원인, 즉 기업과 금융의 부실화에 대한 자기책임원칙을 철저하게 추궁하지 못한 점, 적자감축을 위한 세수증대 노력을 소홀히 했던 점, 그리고 공적자금의 운용이나 위기관리지출을 효율적으로 관리하지 못한 점에 있다는 점을 지적해야 한다. 다시 말해 국민경제의 전반적 위기국면에서 위기극복을 위해 급증하는 재정수요를 일시적으로는 적자공채로 조달하더라도 근본적으로는 방대한 잉여세원을 발굴하여 세수를 증가시켜 조달했어야 했다. 그러나 후술하듯이 오히려 분배가 악화되는 현실에서 근로대중의 조세부담으로 충당하려 했다.

요컨대 재정위기란 항상적 적자재정으로 인한 국가채무의 만성적 누적에 대한 표현이다. 즉 높은 조세부담율로 국민들의 재정부담능력이 한계에 직면한 상황에서 발생하는 현상이다. 일시적인 위기관리지출의 급팽창으로 비롯된 일시적 채무증가를 가리키는 말이 아니다. 따라서 지금 필요한 것은 재정위기를 이유로 국가의 역할을 축소하는 것이 아니라 사회적 안전망을 강화하여 국민경제 전반에 깔려 있는 현재와 미래에 대한 불안감을 해소하는 것이다.

그러기 위해서는 재정지출의 삭감과 감세를 정책수단으로 할 것이 아니라 교육, 정보화, 환경 등 성장잠재력이 큰 부문에 정부가 적극적으로 투자하여 성장기반을 강화하고 이를 위해 고통을 분담시키는 적극적 조세정책을 활용하는 것이 경제성장과 재정재건을 동시에 실현할 수 있는 길이라는 인식이 필요하다. 과감한 재정지출과 소득세율 인상을 통한 조세증징으로 재정재건과 경기회복이라는 두 마리 토끼를 잡았던 1993년 이후 스웨덴의 개혁은 타산지석으로 삼을 만 하다.

3) 위기관리부담의 불공평성과 역재분배

IMF지원체제 하에서 조세는 위기관리재정의 재원조달수단으로서 만이 아니라 구조조정과 경기부양을 촉진하는 정책수단으로 활용되었다. 그런데 위기관리재정의 조세정책은 탈루세원에 대한 징세노력을 강화하여 세수증대에 기여하기도 했지만 공평한 조세부담배분이라는 관점에서 결과적으로 대단히 불공평하게 배분되었다. 위기의 초기에 모든 소득에 구조조정세를 5% 정도 부과했어야 한다는 주장까지 제기되었다. 그 만큼 위기의 부담을 골고루 분담시키는 조세정책을 전개했어야 했다. 일반 국민들은 아이의 돌반지 마저 꺼내다 외환위기극복에 기여하는 충성을 보였지만 국가는 오히려 위기국면에서 엄청난 불로소득을 향유했던 계층들에게 부담을 분담시키지 않았다.

)안국신, □국민의 정부 1년:경제정책의 평가와 과제□, 변형윤 외, IMF관리후 한국의 경제정책, 새날, 1999, 74-6쪽.

금융위기가 발생하자 부패한 정치권력은 4년여의 시장교란비용을 지불하며 도입했던 금융소득종합과세를 단숨에 유보시켜버렸다. 시행유보와 함께 분리세율을 인상함으로써 오히려 중간계층 이하의 소규모 저축까지도 이자소득세 부담을 증가시키는 결과만 초래했다. 반면에  가진 자들은 환차익, 고율이자, 증권시장의 자본이득 등으로 천문학적인 소득을 올리며, 당시 강남지역에서는 □이대로□라는 유행어가 나돌기도 했다.

신용공황국면에서 금융소득종합과세의 유보는 소기의 효과를 발휘할 수 없었다. 외환·금융위기는 금융소득종합과세와 관계없이 내외의 구조적 요인이 복합해서 발생한 것이었고, 방대한 공적자금의 투입되지 않고는 회복할 수 없는 상황이었다. 오히려 조세부담을 통해 사회안전망을 조속히 재구축하는 것이 더 유효했을지도 모른다. 그러나 김대중 정권은 수백만의 근로대중이 졸지에 길거리로 내몰리는 상황에서 위기극복을 위한 부담도 이들 근로대중에게 집중시키며 사회적 균열을 확대시켰다.

금융소득 종합과세의 유보는 단지 위기부담의 불공평 배분만이 아니라 조세정책이나 세제개혁의 절차와 유효성이라는 측면에서 많은 교훈을 주고 있다. 김영삼 정권이 자랑하는 금융실명제는 매우 중요한 개혁조치였다. 그것은 부정부패를 차단하는 장치인 동시에 조세정의를 실현하는 기초였기 때문이다. 그런데 금융소득종합과세를 검토할 때 과세기반이 확대되면 고소득층의 조세부담이 과도하게 높아질 수 있기 때문에 조세저항이 우려되며 또한 세율을 낮추어도 세수가 증가하여 재정수요조달에 어려움이 없을 것이라는 주장이 제기되었다. 논리적으로 하자는 없다. 그러나 이러한 감세논리가 언제나 가진 자의 이익을 위해 봉사하게 된다는 점이 경제위기국면에서 여실히 입증되었다.

당시에 70%가 넘던 소득세의 최고한계세율이 50%로 인하되었고 이후 지속적으로 낮아져 이제 36%로 되었다. 그런데 한계세율 인하의 직접적 계기가 되었던 금융소득종합과세는 2001년도 귀속분부터 실행되기 시작했다. 다시 말해 지난 10년간 거대한 금융소득을 얻었던 고소득계층은 20-30% 이상의 감세효과를 누렸다. <표-12>, <표-13>,<표-14>에서 최고소득계급구간의 인원과 소득과 세액의 비중을 고려하면 이들이 이 기간에 얻은 이득은 가히 천문학적 금액이었다는 점을 알 수 있다. 게다가 위기 직후의 고금리와 고환율 등을 고려한다면 왜 위기 이후 소득분배가 악화되었는지를 이해할 수도 있을 것이다. 그런데도 아직도 소득세율을 더 내려야 한다고 주장하는 조세전문가들이 많다. 이들은 누구를 위해서 이론을 만드는가.

<표-12> 과세표준 계급별 종합소득신고 인원, 소득, 세액 구성비           (단위: %)

과세표준계급	세율	1997귀속			1998귀속			1999귀속			2000귀속			2001귀속
		인원	소득	세액	인원	소득	세액	인원	소득	세액	인원	소득	세액	인원	소득	세액
합계	%	100	100	100	100	100	100	100	100	100	100	100	100	100	100	100
1천만원 이하	10	63.9	22.1	6.5	66.4	26.2	8.2	66.0	24.8	7.2	63.5	22.1	6.3	65.1	21.9	6.0
1천만원 초과 4천만원 이하	20	26.7	31.1	22.7	26.0	34.5	26.7	26.0	32.6	23.7	27.9	34.0	24.9	25.6	29.6	19.8
4천만원 초과 8천만원 이하	30	6.1	17.4	19.0	4.8	15.8	19.2	5.4	16.5	19.0	5.7	16.5	18.4	5.8	16.5	17.5
8천만원 초과 1억원 이하	40	1.1	4.8	6.2	0.7	3.8	5.7	0.9	4.3	6.1	0.9	4.3	6.0	1.1	4.8	6.4
1억원 초과 3억원 이하	40	1.9	14.5	23.8	1.1	9.5	18.2	1.5	12.3	22.5	1.7	12.8	22.7	2.0	15.1	25.0
3억원 초과 5억원 이하	40	0.2	3.3	6.6	0.1	1.5	3.4	0.1	2.7	5.8	0.2	2.8	5.8	0.2	3.3	6.4
5억원 초과	40	0.1	6.8	15.2	0.9	8.7	18.6	0.1	6.8	15.7	0.1	7.5	16.9	0.2	8.8	18.9

자료: 국세청, 국세통계연보, 각년도.

주: 1998년 귀속 5억원 초과에는 금융소득신고자(각각 0.9%, 6.9%, 14.1%)가 포함되어 있음.

<표-13> 종합소득세 확정신고자 10분위 분포                              (단위, 명, %)

계급	1998		1999		2000		2001
	소득	세액	소득	세액	소득	세액	소득	세액
합계	100	100	100	100	100	100	100	100
상위 10%	45.6	69.8	47.9	72.4	47.8	72.5	51.2	75.9
10%-20%	16.0	13.5	15.5	12.5	16.1	12.4	15.4	11.3
20%-30%	10.3	6.6	10.0	6.0	10.4	6.4	9.5	5.3
30%-40%	7.5	3.6	7.1	3.2	7.2	3.3	6.6	2.8
40%-50%	5.7	2.3	5.5	2.1	5.3	2.0	5.0	1.7
50%-60%	4.6	1.6	4.3	1.4	4.2	1.4	3.9	1.2
60%-70%	3.7	1.1	3.5	1.0	3.3	0.9	3.2	0.8
70%-80%	3.1	0.7	2.9	0.7	2.7	0.6	2.5	0.5
80%-90%	2.4	0.5	2.2	0.5	2.1	0.4	1.9	0.4
90%-100%	1.1	0.3	1.1	0.2	0.9	0.1	0.8	0.1
신고인원	1,225,614		1,342,153		1,616,244		1,782,369

자료: 국세청, 국세통계연보, 각년도.

주: 1998년도 귀속분 이후부터 자료가 공개됨.

<표-14> 근로소득 과세표준 계급별 구성비

과세표준계급	세율	1997귀속			1998귀속			1999귀속			2000귀속			2001귀속
		인원	과표	세액	인원	과표	세액	인원	과표	세액	인원	과표	세액	인원	과표	세액
합계	%	100	100	100	100	100	100	100	100	100	100	100	100	100	100	100
1천만원 이하	10	74.7	32.7	18.8	76.6	34.2	19.6	75.0	32.4	17.5	68.3	27.0	13.7	65.8	23.9	12.6
1천만원 초과 4천만원 이하	20	24.3	59.4	65.1	22.5	56.8	60.7	23.7	54.7	54.5	29.8	58.3	56.2	32.2	61.4	58.7
4천만원 초과 8천만원 이하	30	0.9	6.2	11.4	0.8	5.9	10.7	1.0	7.4	13.0	1.5	8.8	14.7	1.7	9.3	14.7
8천만원 초과	40	0.1	1.7	4.7	0.1	3.1	9.0	0.3	5.5	15.0	0.4	5.9	15.4	0.3	5.4	14.0

요컨대 방대한 적자재정으로 전락한 위기국면에서 거액의 자본소득을 얻은 계층에게 근로자와 동등하게 종합소득세를 부과할 수 없었다면 앞에서 말한 저율의 構造調整稅라도 징수하여 근로대중의 고통분담에 응답했어야 했다.

<표-15> 음성탈루소득 세금추징실적                      (단위: 억원, %)

구분	1997	1998	1999	2000	2001
금액	2,300	16,000	25,019	34,730	35,117
증가율	-	595.7	56.4	38.8	1.1

자료: 재정경제부

물론 김대중 정부에서 사업소득의 포착을 위해 신용카드 사용의 확대라든가 탈루소득의 포착을 위해 징세노력을 기울인 측면을 무시할 수는 없다.(<표-15>참조) 그러나 위기관리부담의 대부분은 소득세의 증징보다는 간접세를 통해 조달되었다는 점이 중요하다. 교통세가 대표적인 예이다. 교통세는 대기오염을 유발하고 도로를 파손이나 소음 등 각종 환경오염을 초래하는 자동차에 대해 에너지사용량을 지표로 삼아 부과되는 목적세이다. 따라서 환경오염에 따른 사회적 비용이 증가하고 환경보존과 도로관리 등 자동차관련 재정수요가 증가할 때 교통세의 세율인상은 타당하다. 목적세를 통해 일반재원을 조달하는 정책은 조세논리에 어긋난다. 오히려 주세나 담배소비세와 같은 非價値財(demerit goods)의 경우에는 세율을 인상하여 세수증대를 꾀해도 가치기준에 어긋나지 않음에도 불구하고 1999년도 주세개편에서 외국자본의 압력에 굴복하여 양주의 세율을 인하하는 모순된 행동을 보였다.

소득분배가 악화되고 간접세 중심의 세수증대에 대한 비판이 제기되자 근로소득자의 조세부담을 줄여주고 소득재분배기능을 확충한다는 명분으로 각종 공제제도를 확대하고 또 세율도 인하했다. 중산층에게 이익을 준다며 각종 비과세 또는 저율분리과세 저축제도를 도입했다. 이러한 공제제도의 도입은 과세기반의 침식을 가져올 뿐 아니라 그 효과가 저소득층보다 고소득층에 유리하다. 이는 간접세 중심 조세정책을 펼쳤던 개발연대와 흡사하다. 1980년대에 공제제도를 대폭 정비하고 세율을 인하하여 소득세 기능을 강화했던 것에 반하는 조치였다.

예컨대 직접세 부문에서 조세부담은 봉급생활자의 근로소득세 부담이 1999년에 약 30%, 2000년도에 약 20% 경감되었다. 그런데 <표-16>에서 보듯이 연간급여 2000만원 이하의 대다수 근로자들에게는 1998년도에 28만원의 감세효과가 있었는데 전체 근로자의 1% 남짓에 불과한 과표 4천만원이상의 소득자들에게는 324만원의 감세효과가 나타났다. 1999년도와 2001년도의 근로소득세 감면조치의 내용도 똑 같다. 게다가 2002년도부터 세율을 인하했는데 소득계급구간 최저계층인 1천만원 이하계층의 세율은 1% 포인트 인하했는데 최고소득계층인 8천만원 초과자들에게는 4%포인트를 인하했다. 명분은 소득세율의 10%인하라는 것이었는데 이것이 누진세율구조에서 어떤 의미를 지니는지를 모르고 한 것이 아닐진대 정부는 근로소득자 부담경감을 핑계로 가진 자의 조세부담을 인하해주는 정책을 채택했던 것이다.

<표-16> 근로소득세 감면현황                              (단위 : 만원)

소득계급별	1998	1999	2000	2001	2002
연간급여 2000만원 3000만원 4000만원	28.1 141.6 324	15.0(□46.6%) 89.9 (□36.5) 266 (□17.9)		8.1(□71.2%) 66 (□53.4) 210 (□35.2)

자료: 재정경제부

그러면서 정부는 소득세제개편으로 소득분배가 개선될 것이라고 선전하고 부가가치세 특례과세제도 개편, 금융소득종합과세, 상속·증여세 과세강화 등 세제개혁의 효과가 나타나면 소득분배 개선효과가 더욱 가시화될 것이라는 전망도 발표했다. 정부는 직·간접세 비율도 점차 개선될 것이라고 전망했으나 결과는 내국세의 경우 직접세의 비중이 감소하고 오히려 간접세의 비중이 높아졌다. 위기과정에서 조세정책은 역재분배적 성격을 지니며 전개되었다고 평가할 수 있다.

위기국면에서 빈부격차가 확대되고 있다는 비판에 대해 금융소득과 자산소득의 포착율을 확대하고 종합과세하는 근본적 대책 대신에 근로소득자에게 각종 공제제도를 확대해주는 편법으로 대응한 것이다. 소득재분배의 혜택이 가장 필요한 계층은 중간이상의 계층이 아니라 소득세 면세점을 전후한 계층들이다. 공제를 인상하여 면세소득자를 더 많이 양산해봐도 저소득층의 소득은 증가하지 않는다. 오히려 높은 누진세율이 적용되는 고소득층이 더 많은 이득을 얻는다는 것은 기초상식이다. 다만 근로소득자의 경우 일률적인 기초공제의 인상보다는 필요경비적인 특별공제제도를 도입하는 것은 타당성이 있다. 예컨대 맞벌이 부부의 탁아비의 특별공제라든지, 공적연금·보험료 부담금의 특별공제, 연구자들의 연구자료 비용공제 등이 그 예이다.

현 시점에서 적극적으로 검토해야 할 것은 유가증권의 양도차익에 대한 자본이득과세(capital gain tax)의 도입문제이다. 장바구니 아줌마의 생활비와 대학생의 등록금으로 증권투기를 하는 나라, 증권사 객장을 가득 메우는 개인투기꾼이 빈둥거리는 나라에서 근면, 검약, 창의력과 같은 자본주의정신이 발휘될 것이라고 기대하는 것은 자가당착이다. 특히 온갖 변칙적 수단을 동원하고 단타매매로 초단기 투기이득을 얻으려는 행위는 신금융기법이 아니라 일종의 도박이다. 수평적 공평만이 아니라 건전한 투자를 위해서도 자본이득과세의 도입은 필요하다.

법인세의 경우, 구조조정과정에서 자기자본과 타인자본의 차별성 문제를 해소하는 노력을 기울였다. 그리고 투자촉진을 위해 투자세액공제제도를 활용하여 효과를 얻었다. 그러나 조세감면조치는 일몰제의 도입 등을 통해 철저하게 단기적 수단으로 활용해야 한다.

한편 부가가치세와 특별소비세와 관련해서는 부가가치세의 과세특례제도의 폐지와 과세특례자의 간이과세자로의 전환은 매우 긍정적으로 평가된다. 그러나 신용카드 사용을 권장하며 과표현실화를 위해 큰 비용을 지불하고 있음에도 여전히 간이과세자의 비율이 너무 높다는 문제점이 있다. 말 그대로 영세한 소규모 사업자를 제외하고는 모두 일반과세로 전환해야 한다. 이것은 수평적 공평의 문제만이 아니라 과세기반확대을 위해서도 필요하다.

3. 소득재분배와 조세개혁의 방향

1) 조세·재정개혁의 과제와 기조

□세계화□ '정보화' '소프트화' □지방화□ □고령화□ 등등은 오래 전부터 21세기 사회경제적 여건변화를 지칭하는 표제어들이며, 국가의 역할과 재정정책의 과제를 규정하는 핵심요소이다. 적어도 사회경제적 개혁의 방향을 모색하고 그 내용을 검토할 때 하나의 지향성을 제시해주기도 한다.

변화해야 할 시점에 탄력적인 개혁으로 대응하지 못한 결과가 1997년 경제위기였다면 이제 그 위기를 수습하고 지속적 발전의 기반을 정비해야 하는 이 시점의 개혁은 변화의 방향에 부응하는 더 근본적인 개혁이어야 한다.

현대국가의 재정의 기능은 축적기능과 정당화기능으로 집약된다. 21세기의 변화에 부응한 재정의 역할을 재정립하기 위한 재정개혁의 과제는, 첫째 세계자본주의의 급변하는 경쟁환경 속에서 한국경제가 지속적 발전을 유지할 수 있는 경제구조를 구축하는 것이다. 지속적 발전은 다의적이지만 국민경제 내적으로 발전의 제 요인을 생성-소모-재생성하는 내포적 분업기반을 구축하고 상호의존적 대외관계를 발전시키는 것을 말한다. 투입물의 양적 확대에 의존하는 성장의 시대는 지나갔다. 이제는 변화의 표제어들이 제시하듯이 지식정보사회에서 살아 남을 수 있는 끊임없는 혁신이 필요하다. 정부의 역할은 혁신을 위한 토대를 구축하는 것이다. 따라서 물적 투자 중심에서 이제는 인적 투자 중심으로 전환해야 한다. 그리고 인간다운 삶의 질이 보장되는 안전한 사회를 구축해야 한다. 따라서 21세기 재정의 역할은 지식산업의 기반이 되는 교육, 환경, 그리고 정보화로 집약될 수밖에 없다.

둘째로 자본축적을 위해서는 축적의 결과인 부문간 지역간 계층간 경제적 불균형 불평등을 완화하고 인간다운 삶이 가능한 사회경제구조를 구축해야 한다. 경쟁에서 탈락한 사람과 지역을 발전의 순환 틀 안으로 포섭하는 국가의 역할은 시장경쟁이 작동할 수 있는 전제조건이다. 따라서 최소한의 인간다운 삶이 가능한 사회적 안전망을 구축하는 동시에 그 지역적 표현인 낙후지역의 발전을 배려해야 한다. 이를 경제논리로만 재단하려 하면 결국 국민경제의 유기적 순환 틀이 붕괴한다. 21세기의 세계경제가 시장의 무한경쟁이라면 그 속에서 생존할 수 있는 기반은 강한 사회적 결속이다. 협력과 공생의 원리가 작동되지 않으면 시장경쟁도 존재할 수 없다. 재정은 이러한 협력과 공생의 원리가 작동될 수 있는 사회체제를 구축하는 것이어야 한다.  교육문제, 의료문제, 주택문제, 교통문제, 물 문제, 과밀□과소지역문제, 환경문제 등 지금 우리 주변에서 가장 관심있는 주제들은 성장과 균형의 조화를 필요로 하는 것들이다. 이처럼 다양한 사회적 요구는 필연적으로 재정수요의 증가를 초래할 것이며 재원조달문제를 제기할 것이다.

셋째로 건전한 사회경제질서를 확립하는 것이다. 경제위기를 거치면서 경제질서와 경제윤리의 중요성이 부각되었다. 양적 고도성장을 위해 이제까지 용인되었던 불공정한 각종 관행들이 세계화 과정에서 부실화의 주요인으로 작용했다. 즉 아시아적 가치라고 미화되었던 여러 요인들이 초국적자본의 운동논리 앞에서 무차별적으로 파괴되었다. 이러한 변화가 바람직한 것인가라는 근본적 질문은 별로 관심을 끌지 못하고 있다. 그렇다면 일단 자본주의경제의 장점인 역동성이 발휘될 수 있는 일정한 경제적 윤리와 틀은 마련되어야 한다. 자본가 정신, 노동자 윤리, 정부의 공정한 역할과 시장의 경쟁질서 등등이 그것이다.

그러나 그동안 성장지상주의로 내달렸던 한국경제에서는 정부의 지시간섭적 개입이 자본주의적 경기규칙을 무시했다. 국가권력의 독단적 의사결정이 공정한 경제과정보다 불공정한 특혜과정에서 축적을 추구하는 불건전한 경제구조를 정착시켰다. 불공정한 경제관행은 부의 정당성을 부정하게 만들었고 각 경제주체들을 기생적 투기적 이득에 탐닉하게 만들었다. 그리곤 이제 그런 경제적 부와 권력이 구조조정을 제약하는 기득권으로 작용하고 있다. 이처럼 질서와 틀을 왜곡시킨 주범이 국가의 파행적 개입이었고 그 물적 토대가 국가재정과 금융이었다. 따라서 재정개혁은 특정부문의 정책적 요구에 의해 기형화된 재정제도와 재정구조를 공정하고 효율적인 제도와 구조로 복원하는 것이어야 한다.

이상에서 재정개혁의 기본과제를 살펴보았다. 이러한 과제를 실현하기 위한 구체적인 재정개혁은 재정제도를 민주적으로 개혁하여 국민의 재정권을 확립하는 것에서 출발해야 한다.

국민이 주권자로서 재정정보를 정확하게 알고, 그 편성과 용도에 관여하는 권리를 재정권이라고 부르며 이는 민주화의 역사적 과정에 의해 확립된다. 재정개혁은 재정권의 확립에서 출발한다. 그 요체는 국가와 지방자치단체의 재정내용을 국민이 알기 쉽게 작성하여 공개하는 것이다.  현실의 재정자료는 통제적 관점에서 작성되어 전문가도 이해하기 힘들다. 조세부담이나 재정투융자의 구체적 내용, 정부발주의 내역, 국가와 지방의 재정관계의 구체적 내용 등이 공개되면 재정에 대한 국민의 관심도 높아질 것이다. 특정이해집단과 관료에 의해 정보가 독점되면서 특정대상에 편향된 재정지출이나 조세감면이 이루어지는 사례는 곧 재정민주주의의 위기를 의미한다. 재정권의 확립에는 정치관료가 아닌 직업공무원들의 협조가 필요하다. 재정개혁은 국민의 의지가 반영되는 실질적 민주적 통제가 이루어질 수 있는 제도와 관행을 재구축하는 것이어야 한다.

재정권의 확립을 전제로 한 재정구조개혁은, 첫째 개발시대에 형성된 중앙집권적 재정운용방식을 분권형으로 개혁하는 것에서 출발해야 한다. 즉 정부주도형 경제개발계획의 실시를 위해서는 강력한 중앙집권적 집중체제가 필요했지만 이제는 그러한 재정운용방식이 불공평과 비효율을 초래하고 있다. 따라서 국민국가의 황혼을 맞이한 21세기에는 참여와 책임을 보장하는 분권체제를 구축해야 한다. 이는 중앙과 지방의 재정관계를 집권형에서 분권형으로 개혁하는 것을 의미한다. 지배-종속관계에 의한 획일적 재정운용은 급변하는 사회경제적 요구에 탄력적으로 대응할 수 없다. 이제는 중앙과 지방이 대등-협력관계를 바탕으로 실질적 지방자치를 보장하는 분권적 개혁이 필요하다.  분권개혁의 요체는 행정분권보다도 재정분권에 있다.

둘째 예산의 편성-집행-결산에 이르는 예산과정 전체에 대한 민주적 통제를 확립해야 한다. 관료제에 의한 통제 위주의 예산운용방식을 성과 중심으로 바꾸어야 한다. 우선 의회의 예산심의과정을 민주적으로 개혁하여 실질적 견제기능을 회복해야 하며 이를 위해서는 의회 내에 예산의 체계적 분석과 평가를 담당할 수 있는 상설기구가 필요하다. 또한 예산집행의 효율을 담보할 수 있는 견제와 균형이 가능한 사전 사후적 평가체계를 구축해야 한다.

셋째 재정의 제도적 틀과 운영방식의 민주적 개혁을 바탕으로 재정지출과 정부금융의 내용을 국민의 삶의 질을 높일 수 있는 방향으로 재편해나가야 한다.  이제는 개발시대의 성장우선논리에서 벗어나 지속가능한 발전이 가능한 사회경제구조를 구축하는 방향으로 재정이 운용되어야 한다.

넷째 조세와 사회보장기여금을 포함한 국민부담의 공평성을 회복해야 한다. 이를 위해서는 소득포착율의 불공평을 시정하고 각종 조세특별조치에 의한 과세기반의 침식을 제거하여 수평적 공평을 실현하는 동시에 계층간의 격차를 축소하는 소득재분배기능을 복원시켜야 한다.

다섯째 조세와 재정지출을 포함한 재정활동의 모든 내용과 성과를 국민이 알기 쉽게 좀 더 명확하게 공개하여 국민의 참여와 책임성을 이끌어내는 동시에 재정에서의 비효율과 불공평을 제어할 수 있도록 해야 한다.

이처럼 재정의 민주적 개혁을 전제로 하면서 새 정부의 조세정책 내지는 세제개혁의 방향을 논의할 때 범주는 크게 두 가지로 구분할 수 있다. 하나는 새 정부가 제시한 다양한 정책을 실현하는데 필요한 세입확보를 위한 단기적 정책과제가 있을 수 있고, 또 하나는 세입을 확보하면서도 중·장기적으로 바람직한 세제의 기본 틀을 구축하는 것이다. 어느 것이든 기존의 세제를 대폭 개편하지 않으면 불가능하다. 여기에서는 소득재분배라는 관점에서 부담배분의 공평성을 확보하는 동시에 재정건전성을 회복하기 위한 세제개혁방안을 모색해보고자 한다.

지금 세제개혁을 논의하는 것은 재정건전화라는 당면한 필요를 위해 조세의 재원조달기능을 회복하는 것이 일차적 목적이다. 경제위기 이후 공기업매각과 국채발행 등으로 조세의 재원조달기능이 약화되었다. 그런데 국채발행은 재정의 건전성을 해치므로 앞으로 건전재정운용원칙에 따라 억제될 수밖에 없다. 오히려 이제부터 국채상환을 위한 감채기금의 설정이 필요하다.

한편 공기업 민영화의 결과로 공기업 매각대금이 일시적으로 급증하여 재정적자의 감축에도 기여했으나 이는 임시적 수입일 뿐이다. 공기업 민영화의 타당성 논의는 접어두더라도 위기의 부담을 위기발생주체나 위기로 인해 오히려 거대한 불로소득을 얻은 계층에게 부담시키는 대신 손쉬운 공기업 매각수입으로 재원을 조달하고 이것을 경상적 재원으로 사용한 것은 국민의 지지획득이라는 당파적 이익을 위해 재정운용의 기본원칙을 벗어난 행위였다는 지적을 피할 수 없다.

이러한 현상은 지방자치단체에서도 나타났다. 공유지와 같은 공유재산의 매각으로 손쉽게 재원을 조달해 주민의 환심을 살 수 있는 업적과시형 사업을 추진하는 재정운용행태는 그것이 도리어 일정한 시점이 지나면 부메랑이 되어 재정지출의 증대와 주민부담 증가로 이어질 수 있는 행위라는 점에서 엄격하게 평가받아야 한다. 중앙이든 지방이든 재정행위의 재원은 조세를 통해 조달하는 것이 원칙이므로 이러한 조세의 재원조달기능을 회복하기 위한 세제개혁이 필요하다.

세제개혁을 논의할 때 우선 검토해야 할 점은 조세체계의 기본원칙, 조세부담수준, 그리고 조세부담의 배분기준을 설정하는 것이다. 재원조달을 우선할 것이지 아니면 효율이나 공평을 우선할 것인지를 결정하고 적정부담수준을 어느 수준으로 할 것인지도 검토해야 한다. 앞에서 논급한 21세기 변화의 표제어들은 효율과 공평의 조화를 요구하고 있다. 다만 한국의 세제가 개발계획기부터 공평보다는 효율과 재원조달기능에 치중해왔었고 위기관리부담도 불공평했었다는 점을 고려한다면 세제개혁에서 우선적으로 고려해야 할 사항은 부담배분의 공평이어야 할 것이다.

구체적으로 세제개혁의 논의할 때 검토해야 할 사항을 살펴보면, 첫째 국세□지방세□사회보험료부담 세 가지 모두 포함한 국민부담체계와 수준을 종합적으로 검토해야 한다. 둘째 국세와 지방세의 전체적 배분체계와 구체적 세목을 검토해야 한다. 셋째 세제에 존재하는 불공정요소를 검토해야 한다. 넷째 세제가 초래하는 비효율요인을 검토해야 한다. 다섯째 세정의 합리 효율화와 납세의식의 제고방법을 검토해야 한다.

구체적인 세제개혁을 논하기 전에 우선 검토할 점은 세목의 수가 너무 많은 문제를 어떻게 할 것인가의 문제이다. 한국의 세제는 너무 많은 세목으로 구성되어 있고 또 부가세방식이 많다. 세목의 수를 보면 국세가 14개, 지방세가 17로 모두 31개 세목이다. 이는 외국과 비교하지 않더라도 너무 많다. 게다가 세금에 다시 세금이 부과되는 부가세(surtax)가 남용되고 있는데 특히 이들 부가세가 대부분 목적세라는 점에서 이중의 문제를 안고 있다. 이러한 복잡한 세제를 단순화시키는 것은 중장기적으로 한국세제의 근본적 개혁과제의 하나이다.

참여정부는 경제운용방향을 발표하면서 재정개혁과제와 함께 상속세의 완전포괄주의와 재산세의 과표현실화, 조세감면제도의 개편과 현금영수증제도의 도입을 제시하고 있을 뿐 세제의 근본적 개편에 대해서는 아무런 의지표명이 없다. 따라서 여기에서는 중장기적으로 바람직한 세제를 염두에 두면서 기존의 세원배분체계의 개혁과 합리화 방안에 대한 주요 쟁점을 살펴보고자 한다.

2) 정부간 재정관계의 분권화와 세원 재배분

1991년 지방자치가 부활된 이후 지방재정은 양적 질적으로 많이 발전했다. 특히 주민직선 단체장이 등장한 이후에는 행정기능의 지방이양과 함께 지방재정지출의 비중이 크게 높아졌다. 정부간 재정관계를 보면, 국세와 지방세의 비율이 8 : 2로 대단히 중앙집권적이지만 중앙정부의 이전재원을 고려한 실질적 재원배분은 4.5 : 5.5로 오히려 지방자치체(교육자치를 포함)의 몫이 더 많다. 이러한 정부간 재정관계를 중앙집권적 분산체제라고 규정한다. 자치의 부활 이후 정부주도형 성장과정에서 형성되었던 강력한 중앙집권적 집중체제로부터 빠르게 분산체제로 이행해왔다.

)이재은, □한국의 정부간 재정관계의 역사적 특질□, 지방재정논집 제2권 제2호, 한국지방재정학회, 2002.12.

그런데 1997년 경제위기를 거치면서 재원의 중앙집중은 더욱 심화되어 지방재정의 규모는 절대액이 감소하였다. 단기간이지만 위기 시에 나타나는 중앙집권화현상이 나타났다. 지방자치를 위해 각종 개혁을 공약했던 김대중 정부가 지방이양추진위원회를 만들어 기능이양을 추진해왔지만 기능이양의 성과는 차치하고라도 이양된 사무에 수반되는 재원배분은 별다른 진전이 없었다.

그런데 세계화, 정보화, 고령화, 저성장, 고실업 등 21세기 사회경제적 변화는 □지방의 시대□에 맞는 분권형 정부간 관계를 필요로 한다. 즉 중앙과 지방간의 기능재배분과 세원재배분을 요구하고 있다. 이러한 현상은 1980년대 이후 선진국에서 광범위하게 진전되고 있는 현상이다. 내외의 여건변화로 한국에서도 분권개혁의 필요성이 높아지고 있다. 그것은 수도권집중이라는 경제력의 집중을 해소하고 중앙집권이라는 권력집중의 폐해를 해소하는 실질적 민주화의 길이기 때문이다. 또한 최소한의 사회경제적 연대의 가능성마저 붕괴되고 있는 일종의 □지방의 반란□이기도 하다.

1961년 군사쿠데타에 의해 자치학습의 기회를 박탈당한 한국사회에서는 자치가 부활되었지만 주민이나 단체장이나 지방의원, 공무원 등 모두가 자치역량을 발휘하지 못하고 있다. 일부 단체장이나 지방의원들의 일탈된 행동, 과거의 지시간섭적 지방행정에 익숙한 지방공무원들의 타성 등은 지방자치에 대한 회의를 느끼게도 만들었다.

그러나 중앙정부의 민주적 운영에도 40년이 걸렸는데 이제 불과 10년도 안된 자치의 역사를 함부로 훼손해서는 안 된다. 오히려 권위주의적 중앙집권적 국가권력에 익숙해있는 정치인, 관료, 공무원 그리고 국민들이 자치학습의 기회를 갖지 못한 결과일 뿐이다. 게다가 지금의 지방행정 지방재정의 내용은 주민들이 참여와 책임을 느끼기 어려운 구조를 갖고 있다. 주민들이 가장 관심을 갖고 있는 교육, 주택, 의료, 환경, 사회복지 등 삶의 질에 관한 기능들이 대부분 중앙정부에 의해 수행되고 있다. 교육만 해도 실질적인 교육자치가 실시되지 못하면서 부담과 서비스의 대응관계를 체감할 수 없는 구조로 되어 있다. 따라서 분권개혁에 의해 주민의 삶의 질과 관련된 기능이 지방으로 이양되고 그러한 기능이 주민의 조세부담에 의해 수행된다면 주민들도 더 적극적으로 자치에 관심을 갖게 될 것이다.

따라서 21세기형 사회경제구조를 전망하는 현 시점에서 조세개혁을 논의할 때에는 정부간 관계의 재편을 전제로 한 재정관계의 재편 그리고 세원배분의 재편도 포함하여 논의할 필요가 있다. 21세기는 지방화시대이기 때문이다. 그것은 소득재분배정책이 이제까지는 현금급여 중심이었기 때문에 중앙정부가 더 유효했지만 앞으로 세계화가 더욱 진전되고 고령화사회가 대두되면 누진소득세와 사회보장지출의 조합으로 하는 소득재분배정책은 한계에 직면한다. 분권적 구조를 구축하여 주민에 가까이 있는 지방정부가 현물급여를 중심으로 더불어 사는 사회를 조성하는 책임을 맡아야 한다. 국세와 지방세간 세원의 전면적 재배분이 필요한 이유가 여기에 있다.

지금 분권개혁이 추진되고 있지만 집권지향적 세력들은 세원의 지역간 불균등을 이유로 세원이양을 반대하고 있지만 지역간 세수불균등을 완화할 수 있는 다양한 방안을 마련하여 세원을 지방으로 이양하고 낙후지역에 대한 중앙정부의 재정조정책임을 강화하는 근본적 개혁을 검토해야 할 시점이다. 그것은 단순한 지방자치를 위해서가 아니라 변화하는 사회경제적 여건에 맞는 사회경제적 틀을 마련하기 위한 것이라는 점에 유의해야 한다.

한국의 국세와 지방세 배분방식은 원칙적으로 세원분리방식이지만 실제로는 국세와 지방세 모두 일부 세원을 공유하고 있다. 다만 지방정부에는 조세자율권이 없다. 게다가 세수의 대부분이 국세로 집중되어 있어 지방재정은 이전재원에 의해 운영되고 있고 그 결과 재정책임성이 확보되지 못해 방만한 재정운용의 원인이 되고 있다.

따라서 지방재정의 발전을 위해서는 자주재원의 확충이 필요하고 이것이 분권개혁에서 핵심 쟁점으로 등장하고 있다. 자주재원인 지방세를 확충하려면 국세를 지방세로 이양해야 한다. 그러나 국세의 지방세 이양은 중앙정부의 반대에 직면해 매우 어려운 과제가 되고 있다. 최근에도 경제부총리가 국세의 지방세 이양불가를 밝혀 논란이 되고 있다.

국세의 지방세 이양을 반대하는 이유는 지방단체간 재정력 불균등, 자치단체의 징세능력한계, 자치단체간 조세경쟁 가능성 등이 거론되고 있다. 그러다 보니 이전재원인 지방교부세의 확충을 지지하는 논자가 많다. 그러나 이러한 논의는 분권개혁의 당위성에 대한 이해부족에서 비롯된다.

분권개혁은 변화하는 여건 속에서 지방의 역할이 증대하고 있고, 국내적으로는 수도권에 과도한 경제력 집중과 지역의 과소한 경제력 쇠퇴가 지역사회의 존립자체를 위태롭게 만들고 나아가 경제적 효율도 떨어뜨리고 있다는 인식에서 출발한다. 즉 과밀과 과소의 문제를 해결하고 지역주민의 삶의 질은 보장하기 위해서도 분권적 개혁이 필요하다는 것이다. 분권개혁은 자율과 협력과 혁신 그리고 연대의 원리에 입각하여 새로운 사회체제를 구축하는 것이다. 지금 우리 사회엔 분권개혁에 대한 일정한 공감대가 형성되고 있다. 분권개혁의 핵심은 행정사무권한의 지방이양을 축으로 한 행정분권과 국세의 지방이양을 축으로 한 재정분권이 있다.

재정분권은 지방세의 이양을 전제로 하는데 그 논의는 두 갈래이다. 하나는 지방소득세와 지방소비세를 중심으로 한 기간세의 도입문제이고, 다른 하나는 법정외세목을 설정할 수 있는 조세자율권의 보장 문제이다.

세원의 지방이양을 논의할 때 우선 유의할 점은 지역간 불균등을 거론하면 자본주의경제에서 모든 지역에 균등하게 분포되어 있는 세원은 어느 시대 어느 나라에서도 존재할 수 없다는 점이다. 세원이양을 하면 상대적으로 재정의 자주성을 확보할 수 있는 지역이 있는 반면, 그 지역에서 징수한 국세를 모두 그 지방에 이전해도 자주성을 확보할 수 없는 낙후지역이 있다. 이러 현상은 특히 정부가 불균형성장전략을 추구해온 현실적 결과이기 때문에 앞으로도 해소될 가능성이 매우 희박하다. 따라서 저발전 지역에 대해서는 중앙정부가 지역균형발전정책에 의해 외생적으로 발전을 꾀해야 할 것이다. 따라서 지방분권과 지역균형발전의 논리적 차이를 분명히 인식하고 정책요구를 추진해야 실효성이 확보될 수 있다.

소득·소비세의 지방이양은 경제력이 좋은 대도시지역에만 유리하고 여타 지역에는 실효성이 없다는 것이 반대의견의 핵심이유지만 이는 과세대상과 과세표준 그리고 세율구조를 어떻게 설정하느냐에 의해 완화시킬 수 있다.

지방소득세는 주민세와 같은 국세부가세가 아니라 독립세로 하되 비례세율로 부과하면 누진세율구조인 현행 주민세보다는 불균등성이 줄어들 것이다. 현재의 주민세 소득할은 국세 소득세액을 과세표준으로 10% 세율로 부과된다. 그 결과 누진세율 구조(0.9%, 1.8%, 2.7%. 3.6 %)를 갖게 된다. 즉 고소득층이 많이 모여 있는 대도시지역이 상대적으로 더 유리한 구조이다. 따라서 새로 도입하는 지방소득세는 단일비례세율로 하면 불균등성도 완화할 수 있고 지역간 조세경쟁도 회피할 수 있다.

지방소득세의 도입과 함께 한걸음 더 나아가서 제안할 것은 소득세제를 비례세율과 누진세율의 이원구조로 개편하는 것이다. 비례세율인 기초세율은 지방소득세로서 균등하게 부과하고 그 위에 누진세율구조의 국세를 부과하는 스웨덴과 같은 스칸디나비아국가들의 이원적 소득세제를 도입하자는 것이다. 그렇게 하면 세제도 단순해지고 이익설적 입장에서 지방재정의 재원을 확충하는 동시에 능력설적 입장에서 소득재분배효과도 얻을 수 있다.

지방소득세의 도입은 기존의 주민세 소득할을 그대로 두고 새로운 세목을 도입하는 것이 아니라 주민세 소득할의 개편을 포함하여 소득과세의 틀을 바꾸는 것이다. 주민의 부담은 추가적으로 증가하지 않고 기존 세제의 불합리한 점을 개선하며 동시에 장기적으로 지방세수의 탄력적 증가를 확보하기 위한 방안이다.

지방소득세의 도입에 대한 반대의견은 지역간 소득수준의 불균등이 세수의 불균등으로 나타난다는 점이다. 그러나 이 문제는 기존의 주민세 소득할이 지역간에 비교적 고루 분포되어 있다는 사실로도 설명되지만, 두 가지 차원에서 완화시킬 수 있다. 하나는 소득의 지역간 불균등의 가장 큰 요인은 금융소득으로서 전체 세수의 40% 정도가 수도권에 집중되어 있다. 따라서 금융소득을 지방소득세의 과세표준에서 제외하고 근로소득과 사업소득 중심으로 부과하면 지역간 불균등성은 크게 완화된다. 다음으로 현행 주민세의 수도권지역 평균부담율을 기준세율로 정하면 수도권의 세수는 변하지 않고 지방의 세수만 증가하여 지역간 세수격차를 완화시킬 수 있다. 다만 세제의 단순화 논리에서 다소 문제가 있을 수 있다면 수평적 조정제도를 통해 세수의 일정부분을 균점할 수도 있다.

부가가치세의 세원을 공유하는 지방소비세의 도입도 동일한 논리로 반대의견이 제기되고 있다. 우선 부가가치세 역시 우선 주민의 추가부담이 아니라 기존의 부가가치세율 10% 중에서 일부를 지방소비세로 이전하는 것이므로 국민부담을 증가시키지 않는다. 지역간 불균등성 문제는 외국수입물품에 대한 부가가치세는 대부분 수도권에 집중되어 있지만 국내생산상품에 대한 부가가치세는 전국에 고루 분포되어 있기 때문에 국내분에 대한 지방소비세를 도입하면 지역간 불균등을 악화시키지 않고 지방세수를 증가시킬 수 있다.

이처럼 소득·소비세원에 대한 공유를 바탕으로 국세의 일부를 지방으로 이양하는 문제는 여러 가지 방법이 존재한다. 지방분권이 더불어 사는 협력사회를 구축하기 위한 시대적 요구라는 인식을 공유할 수 있다면 복잡한 세제 대신에 단순한 세제를 만들고 역교부금제도를 통한 세수의 지역간 조정제도를 도입하면 간단히 해결할 수도 있다.

한편 국세를 지방세로 이양하면 국가재정수요를 조달하기 어렵다는 이유로 세원이양을 반대하는 견해도 있다. 그러나 이런 견해는 논의의 범주가 다른 두 가지 인식이 혼재된 결과에서 비롯된다. 하나는 기존의 국가와 지방의 실질적 재원배분비율(2003년도 예산에서 국세:지방세는 8:2, 이전재원을 포함하면 국가:지방은 4.4:5.6이다)을 변화시키지 않고 지방으로 이전되는 재원의 일정부분을 자주재원으로 지방에 이양하자는 주장이고, 다른 하나는 근본적으로 국가와 지방간의 사무재배분이 추진되고 있으니 이에 상응하여 새로운 세원을 배분해달라는 주장이다. 후자는 앞으로 분권개혁의 진전에 따라 논의할 사항이면서 동시에 기능의 재배분가 이루어지면 중앙의 재정수요 자체가 줄어들기 때문에 반대논거는 사라진다. 전자는 현재의 틀 속에서 지방세입의 조달방식의 변화를 요구하는 것이다. 다시 말해 중앙의존적 재정운용에서 지방재정의 자주성을 요구하는 것이다.

마지막 문제는 세원을 이양해도 취약한 재정단체에 대한 문제이다. 이것은 중앙정부의 수직적 재정조정책임에 의해 해결할 수밖에 없다. 지방교부세를 통해 기초재정수요를 충족시켜주는 것은 국민최저수준(national minimum)의 균일한 공공서비스수준을 보장하는 것이 중앙정부의 책임이라는 인식에 비롯된다. 따라서 국세 세원의 지방이양으로 재정자립도가 높아진 단체는 참여와 재정책임성이 구현되는 지방재정을 통해 내발적 발전을 추구할 수 있게 된다. 그리고 재정력이 취약한 낙후지역은 지방재정조정제도를 통해 최소한의 균질한 공공서비스를 보장하는 동시에 내발적 발전을 위한 경제기반을 구축할 수 있도록 지원해주는 중앙정부의 역할이 확대되어야 한다.

3) 소득재분배를 위한 세제개혁의 방향

(1) 적정 조세부담률과 재정책임성

세제개혁의 구체적 방향을 논하기 전에 적정부담수준에 대한 검토가 필요하다. 국가활동을 위한 국민의 부담을 나타내는 지표는 조세부담률이나 국민부담률이다. 국민부담의 규모가 논의되는 이유는 대략 두 가지이다. 하나는 현재 국민에게 제공되는 공공서비스에 비해 국민부담이 적정한가 여부이고, 다른 하나는 재정위기를 포함해 국민들이 요구하는 각종 공공서비스를 충당하는데 현재의 부담수준으로 가능하겠는가 이다.

)조세부담률은 총조세(국세+지방세)를 GDP로 나눈 몫을 말하고, 국민부담률은 조세와 사회보장기여금의 합을 GDP로 나눈 몫이다. 사회보장기여금은 의료보험, 각종 공적연금, 실업보험, 산재보상보험의 부담금을 포괄한다.

국민부담의 적정성 문제는 가치기준에 따라서 크게 다를 수 있는데 현실적으로는 세계적 추세를 기준으로 평가하는 경우가 많다. 1980년대 이후 신자유주의적 논리가 거세짐에 따라 시장경제에 대한 국가개입을 철폐 내지는 축소해야 한다는 주장이 높아졌다. 이것은 1930년대이래 자본주의의 위기를 극복하기 위한 팽창을 거듭했던 케인스주의적 복지국가에 대한 반동현상이다.

그러나 국가의 역할은 사회경제적 여건의 변화에 따라 그 내용이 달라지는 것이지 단순히 양적 규모의 주기적 순환으로 평가될 문제는 아니다. 지금은 20세기형 국가의 역할에서 21세기형 국가의 역할로 변화하는 전환기이다. 따라서 국민부담률의 적정성문제도 이러한 시대적 요구에 맞는 국가의 역할을 명확하게 파악하고 이에 걸맞게 조정해야 한다. 그리고 경기침체와 재정위기를 동시에 해결하고 경기회복과 재정재건을 실현할 수 있는 방안을 모색해야 한다.

한국의 국민부담률 수준은 선진국에 비해 높지 않다. 주요 선진국이 우리나라와 비슷한 소득 수준이었을 때와 비교해도 높지 않다. 예컨대 2000년 기준 한국의 조세부담률은 21.8%로 OECD국가들의 평균 28.0%에 비해 낮고, 1인당 GDP 1만달러 수준이었을 때의 조세부담률이 일본 19.3%, 미국 21.6%, 영국 30.8%, 프랑스 23.9%, 독일 25.1% 수준이었음과 비교해도 그다지 높지 않다.

) 미국과 일본의 조세부담률이 낮은 이유는 일본은 경기회복을 위해 계속 대폭 감세조치를 취한 결과이고 그 결과 엄청난 국가채무누적을 안고 있으며, 미국은 사회기반시설투자가 잘 되어 있고, 사회보장수준도 유럽국가들에 비해 낮기 때문이다.

한국의 조세부담률이 1997년 이후 급증하고 있다. 1998년도에 19.1%에서 2001년도에 22.5%로 불과 3년 만에 3.4%나 급증하여 과거 10년간 1%포인트 정도 증가했던 것과 대조된다. 이것은 경기가 예상보다 빨리 호전되어 세수가 증가한 것도 이유이지만, 재정수요 증가에 부응하여 과세표준 양성화를 위한 노력(신용카드사용확대, 부가가치세 과세대상 확대)이 강화되었고, 동시에 교통세, 주세 등 간접세를 증징한 결과이다.

그러나 공적자금 등 국가채무상환과 복지수요의 증가, 지역개발수요의 증가 등 재정수요는 계속 증가할 것으로 예상되는 반면 법인소득세와 개인소득세의 세율인하 요구도 높아지고 있어 앞으로 세원확충을 위한 어려움과 조세부담배분을 둘러싼 계층간 갈등이 점점 높아질 것으로 예상된다. 그럼에도 불구하고 새로운 재정수요에 대해서는 새로운 조세부담의 증대가 수반된다는 재정책임성을 강조할 필요가 있다.

이 때 기존의 조세부담논리와는 다른 사회임금론적 시각에서 접근하는 것도 필요하다. 다시 말해 자본주의의 재생산이 민간부문의 책임으로 진행되었던 산업자본주의시대와는 달리 생산규모가 비약적으로 확대되는 독점자본주의 단계에서는 사적 재생산만으로는 사회체제의 유지가 힘들며 사회적 재생산을 통해 보완되어야 한다. 즉 사적 임금만으로 노동력재생산이 이루어지던 시대와는 달리 사회적 임금을 통해 노동력재생산비용이 보완되어야 사회통합을 이루면서 자본주의적 축적이 원활하게 유지될 수 있다.

이 때 사회적 임금을 조달하는 중요한 수단이 누진성을 갖는 직접세이다. 따라서 자본축적기능과 함께 사회통합기능이 점점 더 확대되고 있는 한국사회에서는 미시적 효율과 공평의 논리가 아니라 체제유지적 관점에서 직접세의 강화를 통한 사회적 임금의 지급이 필요하다는 점을 인식해야 한다. 적정한 조세부담은 대중과세의 강화가 아니라 이제까지 과세상 특혜를 누렸던 고소득층의 고통분담에 의해 조달되어야 한다.

(2) 소득재분배를 위한 소득세의 공평성 회복

소득재분배와 세제의 합리화를 위해 요구되는 개선과세의 첫째는 소득종류간, 계층간 공평과세의 실현이다. 우리나라 개인소득세제는 ①이자배당소득, 주식□토지의 양도소득 등 자산성소득의 과세가 특별공제나 분리과세에 의해 空洞化되고 있고, ②정치가, 종교인, 의사, 변호사 등 특권계층의 과세가 불철저하고, ③봉급생활자의 급여소득 등 근로소득에 상대적으로 무겁게 과세되고 있고, ④소득원천별 세원포착율에 차이가 현격하다는 문제점을 안고 있다.

따라서 소득과세의 개혁은 크게 두 가지 문제로 요약된다. 하나는 근로소득과 재산소득의 포착율 차이와 금융소득 분리과세에서 비롯되는 수평적 불공평문제이다. 다른 하나는 동일한 근로소득 또는 사업소득자간의 수직적 불공평 문제이다.

소득과세는 재원조달기능과 소득재분배기능을 동시에 수행하는 가장 바람직한 세목의 하나이다. 그러나 외형상 종합소득과세를 표방하고 있지만 실질적으로는 근로소득 중과제도로 전락해왔던 우리나라의 소득세기능을 강화는 것이 소득세 개혁의 요체이다.

첫째로 고도성장의 유량경제에서 저성장의 저량경제로 전환해가는 시점에서 종합소득세제의 본래의 기능을 회복하려면 이자·배당·임대료 등 자산소득과 함께 資本利得(capital gain)까지도 모두 과세대상으로 포함시켜야 한다. 그리고 소득원천별 포착율의 차이를 해소시킬 수 있는 제도적 장치를 발전시켜야 한다. 2001년도 귀속분부터 금융소득의 종합과세가 실시되고 있지만 부부합산문제가 위헌판결을 받아 합산금액 4천만원이상이 개인별 4천만원으로 개정되었다. 그러나 처음의 개정의도를 살리려면 최소한 개인별 2천만원 이상으로 낮추어야 하며, 동시에 저금리 구조를 전제로 할 때는 소액예금을 제외한 모든 금융소득을 합산과세하는 방향으로 개혁해야 한다.

소득포착율의 차이를 해소하기 위해 신용카드의 사용을 확대했는데 무분별한 카드남발로 개인파산문제를 유발하는 부작용을 낳고 있다. 이제는 직불카드와 현금영수증제를 포함한 현금사용확대방안을 모색해야 한다. 직불카드의 이용율이 낮은 것은 카드판독기를 설치한 업체가 적기 때문이므로 징세비용의 일부를 활용하여 모든 영업장에 카드판독기를 설치해주고 개인에게는 신용카드 공제액을 줄이면서 직불카드와 현금영수증제의 공제액을 확대해가는 정책적 노력이 필요하다.

포착율 차이와 관련해서 언급할 점은 지금처럼 근로소득의 포착율이 상대적으로 높기 때문에 각종 소득공제의 한도를 계속 인상하여 소득세의 재분배기능을 현저하게 약화시키고 있는 문제를 해결하는 방안이다. 우리 사회의 거래관행과 납세의식이 현저하게 높아지기 전까지는 근로소득을 분리해서 소득공제를 줄이는 대신 저율과세하는 방법을 도입하는 것도 검토할 필요가 있다.

둘째로, 과세최저한과 누진세율의 실효성 확보문제이다. 과세최저한은 근로소득에 대해서는 필요경비의 공제와 같다는 점에서 그 의의가 크다. 그러나 우리나라의 과세최저한은 분배의 불평등이나 간접세 부담증대을 보완하는 보상적 의미로 확대되어 왔다. 경제위기 과정에서도 교통세 인상 등 간접세를 통해 조세부담률이 높아지자 각종 공제제도를 확대했다. 따라서 저소득층에 대한 재분배효과보다도 오히려 세원침식만 크게 만들었다.

예컨대 1999년도 근로소득의 납세인원이 납세의무자의 54%, 종합소득과세의 경우 과세미달이 52%이이다. 따라서 근로소득과 종합소득의 과세기반을 확대하는 것이 바람직하다. 과세기반확대를 위해 면세점을 낮추는 것은 정치적 부담이 커서 실현하기 힘들 것이다. 이를 위해서는 직접세 부담의 증가에 부응하여 간접세의 부담을 낮추는 방법이 있을 수 있다.

그런데 최근의 조세정책에서는 공제제도의 확대와 함께 2001년부터 세율을 구간별로 10%씩 인하했으나 거기에는 고소득층에 대한 배려가 깔려 있다. 최저소득계층은 1% 낮아졌지만 최고소득계층은 4%나 낮아졌다. 아무런 논리적 근거도 없다. 일률적으로 1%를 인하하는 것이었다면 최고소득계층의 세율도 39%로 설정되어야 했다. 세제개혁이 소득재분배효과를 높이는 것이 아니라 오히려 고소득층의 조세부담을 감면해주는 쪽으로 이루어졌다. 앞에서 기술했듯이 고소득층들은 과거 10년동안 금융소득 종합과세를 빌미로 진행되었던 세율인하로 큰 혜택을 누렸다. 따라서 앞으로 재정건전성 회복과 새로운 재정수요에 부응하여 세입확보가 필요할 경우 그 방법은 고소득층의 고통분담을 요구하는 최고세율 인상을 통해서 진행되어야 할 것이다.

(3) 법인세제의 개편

세제개혁에서 법인세와 관련된 논의는 대체로 법인세율의 인하문제와 조세특별조치의 폐지문제이다.  최근에도 새 정부의 경제부총리가 경기회복을 위해 법인세율을 점진적으로 인하하겠다는 발표를 했고 이를 대통령이 수정하는 진기한 현상이 벌어졌다. 경기회복을 위해 감세가 유효한가 재정지출이 유효한가는 이미 여러 차례 전개되었다. 따라서 여기에서 그 논쟁을 다시 전개할 생각은 없다.

투자유인을 위해 법인세를 인하한다는 논리는 이론적으로도 몇 가지 전제가 필요하다. 간단히 말해 투자의 결정요인은 수익률이고 법인세가 수익률제고에 큰 영향을 미친다는 것이다. 한계논리에서 보면 타당하다. 그러나 케인스가 지적했듯이 투자는 투자자의 주관적 판단에 의한 예상수익율에 의해 결정된다. 이자율이나 세율을 아무리 내려도 미래에 대한 불확실성이 너무 크면 투자자는 투자를 하지 않는다. 단기적인 수익률이 아무리 높아도 장기적 시장전망이 어두우면 기업들은 시설투자를 늘리지 않는다.

지금 한국경제에서 실물투자가 이루어지지 않는 것은 수익률의 문제라기 보다 시장전망의 불투명성과 여러 가지 경제불안요인에 기인한다. 따라서 감세를 통한 경기회복은 저성장경제에서는 상대적으로 효과가 낮다. 게다가 일시적 투자세액공제와 같은 부분감세는 일정기간이 지나면 세수증가로 돌아오지만 세율인하와 같은 일반감세는 장기적인 재정전망을 전제로 검토되어야 한다. 재정건전성이 우려되는 한국경제에서는 법인세율의 인하보다는 정부가 오히려 사회적 신뢰를 회복할 수 있는 기반투자에 치중하는 것이 더 효과적이다. 1990년대 이후 계속된 감세정책에도 불구하고 일본경제가 회복되지 못하고 오히려 국가채무만 누적되어 일본경제의 신용기반까지 위협받고 있다. 또 최근에 대만은 재정적자해소를 위해 법인세율인상을 꾀하고 있다.

감세논의와는 별개로 현재의 법인세가 경제효율의 관점에서 문제점이 있다는 지적이 많다. 현재의 2단계 세율에서 최고한계세율과 낮은 세율의 차이가 크다보니 낮은 세율을 적용받는 법인의 수가 90%에 달하고 평균법인부담율이 23%정도에 불과하다. 국제적 비교에 의한 세율인하 논리가 타당성이 낮아도 한계세율의 비효율이라는 측면에서는 개편의 필요성이 있긴 하다.

이런 세율구조가 형성된 이유는 정책적으로 남용되어 온 수 많은 조세감면조치 때문이다. 따라서 법인세제의 개편은 우선 이러한 조세감면조치들을 과감하게 정비하는 것이다. 그런 다음 전체적인 세수추이를 고려하여 한계세율을 조정하는 것을 검토할 수도 있다.

끝으로 전경련을 비롯한 일부 연구자들이 법인세의 폐지론을 제기하고 있다. 그들은 법인소득세와 배당소득세의 이중과세론을 근거로 법인세를 폐지하고 배당소득세를 강화하면 된다고 주장한다. 이중과세론에 대한 이론적 논쟁이 있고 필자는 이중과세론을 인정하지 않는다는 사실만을 지적하며 설사 그들이 주장하는 바가 옳다고 하더라도 개혁의 방법론에 대해서는 이의를 제기하고 싶다. 그것은 앞에서 금융실명제 도입시의 세율인하에 대한 문제점을 지적했듯이 제도도입의 순서에 관한 것이다. 만일 법인세와 배당소득세의 이중과세를 해소하고 법인세를 폐지하자고 주장하려면 먼저 배당소득의 철저한 포착이 이루어지고 동시에 내부유보에 의거해서 발생하는 자본이득에 대한 과세도 도입한 다음 이러한 자본소득과세의 수입이 증가하는 것에 비례해서 법인세의 세율은 단계적으로 인하해야 한다는 점이다. 더구나 현재 한국의 대부분 기업이 적자기업이며 법인세율인하로 이득을 얻는 기업은 이미 투자여력을 갖고 있는 일부 거대기업이라는 사실도 유념해야 한다.

(4) 소비세제의 개편

소득재분배적 관점에서 부가가치세제의 합리적 개편은 사업소득자의 과세기반강화와 밀접한 관련이 있다. 이 때 거론되는 가장 중요한 요소가 간이과세자문제와 면세, 영세율문제이다. 우선 그동안 문제가 되던 과세특례를 폐지하고 일반과세와 간이과세로 개편했다.

<표-18>  부가가치세 간이과세·과세특례자 내역               (단위: 천명, 억원)

연도	신고인원					과세표준
	신고인원 합계 ①	간이과세자		과세특례자		과세표준 합계 ④	간이과세자		과세특례자
		인원②	②/①	인원③	③/①		금액⑤	⑤/④	금액⑥	⑥/④
1996 1997 1998 1999 2000 2001	2,580 2,930 2,855 2,999 3,391 3,709	273 490 546 587 1,669 1,815	10.6 16.7 19.1 19.6 49.2 48.9	1,211 1,243 1,133 1,121 - -	46.9 42.4 39.7 37.4 - -	960,6041 1,085,9827 1,056,9437 1,171,7850 1,385,6522 1,515,3891	53,382 132,579 125,864 158,356 211,875 266,125	0.6 1.2 1.2 1.4 1.5 1.8	149,373 158,942 135,789 139,004 74,553 -	1.6 1.5 1.3 1.2 0.5 -

자료: 국세청, 국세통계연보, 각년도.

그러나 <표-18>에서 보듯이 간이과세자가 전체 부가가치사업자의 48.9%(2001년)에 달하는데 이들이 납부한 세수는 불과 1.76%에 불과하다는 사실은 이 제도의 문제점을 그대로 드러내준다. 이를 단계적으로 과표를 현실화해서 간이과세제도는 점차 축소하되 영세사업자에 대한 납세편의를 위해서는 소액부징수제도를 도입하는 방안을 검토해야 한다. 다음으로 면세의 범위도 점차 축소하는 문제가 있으나 여기에서는 생략하겠다.

한편 개별소비세로서 주세율의 인상문제을 제기하고자 한다. WTO의 결정에 따라 주세율을 개편하여 소주세율을 인상하고 위스키와 맥주의 세율을 인하했는데 여전히 맥주의 세율이 더 높다. 그리고 위스키의 소비량이 급증했다는 보도나 전 세계에서 위스키 소비량이 최고라는 언론보도를 볼 때 세율구조의 불합리성을 고쳐야 한다. 처음부터 학계에서는 위스키 세율인하를 반대하고 소주세율의 인상을 요구했으나 바로 그 소주생산업자들의 로비에 의해 위스키 세율이 인하되었다. 소주생산업자가 위스키 수입업자라는 두 얼굴이 사회적 비용을 증가시키고 있다. 따라서 소주세율을 인상해서라도 위스키의 세율을 인상하여 금지적 과세의 목적을 달성하면서 재원조달효과를 얻은 것이 바람직하다.

(5) 소득재분배를 위한 재산과세의 강화

소득격차를 사전적으로 축소하는 수단의 하나가 재산과세이다. 새 정부는 상속증여세의 완전포괄주의를 공약으로 내걸었고 지금 개혁을 추진중이다. 조세법률주의에 배치된다는 문제가 제기되고 있으나 이것은 단순한 법리싸움이 아니라 체제의 본질에 관한 문제이다. 선진국에서 누진차별과세가 처음 도입될 때 그 대상이 상속소득이었다는 점을 상기하면 상속문제로 인해 자본주의에서 기회균등을 확립하는 것이 얼마나 중요하게 여겼는가를 알 수 있다.

상속증여세의 세수효과는 현재로서는 그다지 크지 않아 경제에 미치는 파장에 비해 그 효과를 낮게 평가하는 견해도 있다. 그러나 소득분배의 공평성 확보문제는 사회 전체의 통합을 유지하는 기본전제이다. 더구나 정당한 경쟁의 결과 얻어진 불평등에 대한 시정이 요구되는 현실에서 전혀 본인의 노력이 수반되지 않는 거대한 부의 상속은 자본주의체제에 대한 부정적 인식을 확산시킬 수도 있기 때문이다.

재산과세의 강화와 관련해서 강조되는 또 하나는 보유과세의 강화문제이다. 이는 오랜 동안 이론적 실증적으로 제기되어온 문제임에도 불구하고 실질적인 효과를 얻지 못하고 있다. 그런데 보유과세의 강화가 제기되는 현실적 이유를 보면 부동산투기억제인데 이는 정책의 수단에 잘못이 있다. 투기억제는 보유가 아니라 얻어지는 양도차익과세로 해결되어야 한다. 자본주의의 본질이 사유제라면 자산보유 자체를 억제하는 것은 정책논리가 전도된 것이다. 그것은 주택정책을 자가보유로 설정하고 있는 것의 재검토에서 출발하여 저소득층이 주거를 위해 고통받는 문제를 해결하는 공영주택의 공급이 오히려 효과적인 정책이기 때문이다. 더구나 투기문제는 서울과 경기도 신도시 개발지역 그리고 일부 대도시 고급주택지역에서의 문제이기 때문에 전국적인 보유과세 강화는 누진소득과세의 강화보다 더 직접적인 조세저항이 나온다.

보유과세 강화가 공공서비스의 제공과 대응관계를 갖도록 하기 위해서는 교육재원과 연계되는 것이 효과적이지만 현재의 교육자치제도하에서는 이것이 불가능하다. 이것은 분권개혁의 문제와도 관련된 근본적 문제로서 종합적 개혁조치가 수반되어야 실효를 거둘 수 있다.

(6) 남설된 목적세의 폐지문제

목적세의 남설과 재원의 비효율적 이용을 개선하는 문제이다. 그동안 대통령 선거 등에서 특정분야의 지출을 국민소득의 몇 %로 설정하고 이를 위해 목적세를 도입하는 사례가 많았다. 과거의 방위세에서 시작해서 교육세, 교통세, 농어촌특별세 등의 세수가 국세에서 차지하는 비중은 17% 수준에 달한다. 이러한 목적세는 대부분 부가세방식이며 그 수입이 특정목적에 강제 배정되어 예산총계주의에 어긋날 뿐 아니라 칸막이식 재정운용으로 특정 부서가 남용하는 사례가 적지 않았다. 게다가 이러한 특정목적세 수입의 구체적인 용도와 그 성과에 대한 평가가 수반되지 않아 비효율적 재정운용의 주요사례로 지적되고 있다.

따라서 조세부담과 수혜자의 상관관계가 별로 없는 농어촌특별세와 교육세는 시한이 되면 본세로 통합하거나 폐지하고 환경세적 성격을 갖는 교통세는 외부성을 시정하는 효과를 수행하면서 세원조달기능을 수행할 수 있으므로 존치시키되 세출의 효율성을 확보할 수 있도록 일반세로 전환하는 것도 검토해야 한다.

(7) 세정의 합리화와 납세의식 함양

이상에서 세제의 개편방안을 살펴보았다. 그러나 세제개혁과 함께 징세비용과 납세협력비용의 감소를 위한 세정의 합리화도 중요하다. 이와 관련해서는 국세, 사회보험료, 지방세의 통합적 징수문제가 논의되어 왔으며 통합적 기구의 설치문제도 여러 제안이 나오고 있다. 물론 법률적 행정적 제약이 수반되어 쉽지 않겠지만 그러나 국민의 재산권에 대한 침해를 최소화한다는 관점에서 적극적인 검토가 필요하다.

끝으로 세제와 세정이 개혁된다고 조세문제가 해결되는 것은 아니다. 징세당국이 조세제도와 운용방법을 개선하더라도 국민들의 조세인식이 변하지 않으면 세제발전도 지체될 수밖에 없다. 그동안 불공평한 조세구조에 대한 불만과 불신으로 자발적이고 합리적인 납세의식이 낮았던 것이 사실이다. 국가가 세수증대에 따른 불만을 불합리한 세제로 해소하면서 납세의식을 훼손해온 것도 사실이다. 따라서 국가활동에 대한 감시와 함께 국민의 의무로서의 납세의식을 개선하고 국민개세주의에 입각하여 특혜를 누리는 불공평요소를 근원적으로 해소할 필요가 있다.

자본주의에서 자본과 노동간의 조세부담의 불공평은 본질적인 문제이며 불공평세제는 자본주의와 그 재정에 대해서 우연한 것이 아니라 필연적인 것이다. 거꾸로 말하면 자본주의 틀 속에서 어느 정도까지 불공평세제를 시정할 수 있는가는 노동계층의 조세문제에 관한 인식과 정치적 역량의 성장여하에 달려 있다. 그리고 여기에는 정당한 소득에는 합리적인 세부담이 수반된다는 의식이 정착되어야함은 물론이다.

4. 마무리 글

21세기 사회경제구조의 변화를 규정하는 기호는 □세계화□ □지방화□ □고령화□ □정보화□라고 한다. 이제 국가의 역할도 변하고 있다. 이에 맞추어 재정제도와 재정운용방식도 바뀌어야 한다.  새 정부는 자신들의 국정의 목표를 □국민과 함께 하는 민주주의□ □더불어 사는 균형발전사회□와 □평화와 번영의 동북아시대□로 설정하고 이러한 국정목표를 달성하기 위해 12대 국정과제를 제시했다. 이러한 국정목표와 국정과제를 실현하기 위한 재정개혁의 방향은 민주적 개혁이다. 민주적 개혁은 제도의 내용이 민주적으로 개혁되어야 하고, 제도의 운영방식과 관행이 민주적으로 개혁되어야 한다. 그리고 그 성과도 민주적이어야 한다. 다시 말해 개혁의 중심주체는 국민이어야 한다.

이러한 민주적 재정개혁은 국가의 틀을 바꾸는 것에서 출발해야 한다. 따라서 정치-경제-사회라는 사회 전체의 세 하부체제가 유기적 보완관계를 갖도록 국가체제의 종합적 개혁이 필요하다. 이는 중앙집권적 구조, 수도권 집중적 경제구조를 개혁하는 또 다른 민주화 과정을 의미한다. 아래로부터 후보가 결정되는 민주적 정당구조는 이제 막 싹이 트고 있는데 한편에서는 여전히 구태의연한 정치구조가 의회민주주의와 지방자치의 본질을 훼손하고 있다. 따라서 경제민주화와 정치민주화, 그리고 사회민주화를 위해서는 참여와 책임이 수반되는 분권과 분산체제를 구축하는 것이 시급한 과제이다. 그리고 재정개혁은 이러한 분권과 분산을 가능하게 하는 그런 내용을 갖도록 진행되어야 한다.

더불어 사는 열린 사회를 구축하기 위해서 요구되는 재정·조세개혁은 기득권층의 이해가 관철되는 그런 개혁이 아니다. 세출의 내용이 국민의 삶의 질을 높이는 데 중점을 두어야 하고 세출과 조세의 대응을 통해 지속적 발전이 가능한 사회경제체제를 구축하는 것이어야 한다. 경제위기를 통해 대두된 재정재건과 경기회복의 문제를 동시에 해결하는 방안의 하나는 모두에게 고통분담을 요구하는 것이어야 한다. 근로대중의 희생으로 귀착되는 기존의 재정 조세구조는 근본적으로 개편되어야 한다.

복지지출의 팽창으로 만성적 적자에 허덕이며 IMF지원체제를 경험했던 스웨덴은 1993년부터 재정재건과 경기회복이라는 두 마리 토끼를 잡기 위한 과감한 재정정책을 전개했다. 한편에서는 복지혜택을 줄이며 저소득층의 희생을 요구하면서 다른 한편으로는 최고소득세율을 높여 세수를 증가시켰고, 이렇게 해서 생긴 재정의 여력으로 교육, 환경, 정보화에 집중 투자하여 경기회복을 실현했다. 1990년대 후반 스웨덴은 대부분의 선진국들이 재정적자와 경기침체로 고통받을 때 재정흑자, 경기회복, 낮은 실업률이라는 복수의 목표를 모두 실현하고 있다. 여기에서 배울 점은 경쟁이 아니라 협력을 강조하며 더불어 사는 사회의 원리를 국민들에 전파했다는 점이다.

작금의 한국사회가 어줍잖은 세계표준논리를 내세워 경쟁을 앞세우고 국민의 삶의 기반을 붕괴시키고 근로대중을 대립시키며 사회에 대한 신뢰를 허물어버린 것은 그것이 사회통합의 위기로 나타나겠지만 곧 그것은 축적의 위기로 나타날 수도 있다는 점에서 깊은 통찰이 필요하다. 최근의 감세논리도 당장 경기회복에 기여할지 몰라도 경기가 회복된 다음에 세수증대로 이어지지 않기 때문에 재정건전화를 위해서는 결국 대중적 부담을 증가시키는 방향으로 전개될 우려가 매우 크다.

분권개혁을 위한 세제개혁에 대한 반대논리도 동일하다. 기존의 집권적 경제운용방식에서 이익을 누리던 기득권 계층은 변화의 고통을 느끼겠지만 이제는 변화해야 할 때이다. 이미 변화를 갈망하는 국민적 의지가 선거과정을 통해 표출되었다. 이제는 국민적 공감대를 바탕으로 민주적 절차에 의한 개혁을 실천하는 것이 과제일 뿐이다.

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종 합 토 론

유태현

저는 참여사회연구소 연구실장으로 있는 유태현입니다.  지금부터 조세개혁과 재분배정책방향이라는 주제를 놓고 저희 연구소의 제32차 정기 포럼을 개최합니다.  오늘 진행할 토론에서는 생산적이고 의미 있는 많은 얘기가 나올 것을 기대합니다.  토론의 사회는 저희 연구소 부이사장님으로 계신 최민 선생님이 맡도록 하겠습니다.  그럼 오늘의 토론을 맡으실 최민 선생님께 마이크를 넘기도록 하겠습니다.

최민

저는 오늘 사회를 맡게 된 참여연대 참여사회연구소 부이사장을 맡고 있는 최민이라고 합니다.  오늘 진행은 우선 발제를 듣고 각 토론자들이 그에 대한 기본적인 견해를 들은 다음에 일정한 휴식시간을 갖고 다시 좀더 세부적인 내용에 대해 토론하는 방식으로 하고자 합니다.  우선 발제를 하시는 분은 25분 동안 발제한 내용을 말씀하시도록 하고, 토론자들께서는 10분에서 15분 정도의 시간 동안 자신의 의견들을 말씀하시는 것으로 하겠습니다.  특별히 토론자들께는 발제 내용에 국한하지 말고 자유롭게 자신의 견해를 말씀해주셨으면 합니다.  그럼 오늘 토론의 발제를 맡아주신 이재은 선생님의 발표를 듣겠습니다.

이재은

우선 이번 포럼 발제를 위해 주어진 시간이 짧아 제가 봐도 내용이 좀 부족하다는 점을 말씀드리고 싶습니다.  이런 한계에도 불구하고 오늘 자유롭게 서로 다른 의견들이 교환될 수 있을 것 같아서 오히려 저도 기대가 됩니다.

원래 저한테 의뢰된 발제의 제목이 조세정책과 재분배정책이었기 때문에 이것에 맞춰 충실하게 준비되어야 했는데 시간적으로 부족하다는 것을 변명으로 해서 그 동안 제가 가지고 있던 자료를 취합하는 방식으로 발제문을 준비했습니다.  따라서 내용에 있어 약간은 무리가 있는 곳도 있다고 생각합니다.  다만 새 정부가 출범하면서 조세에 대한 정책들이 속속 발표되고 있고 어제와 오늘만 해도 몇 가지 새로운 정책들에 대한 소식이 나오고 있습니다.  그런 것들이 과연 우리 사회 전체적으로 어떤 의미를 갖는가를 파악하는 것이 매우 중요하다고 봅니다.  오늘 포럼의 주제가 재분배 정책으로 설정되었기 때문에 논의가 조금은 한정적일 수 있지만 일반적인 세제개혁의 측면에서 이야기를 하겠습니다.  발제의 전체적인 순서는 조세가 일반적으로 소득격차를 축소하는 시정수단으로 많이 쓰인다는 점을 감안해 우선 간략하게 조세와 소득재분배 정책의 상호관계에 대해 언급했습니다.  그 다음으로 약간의 안정보장 수단적 의미도 있지만 대표적인 소득격차 축소의 수단이라고 할 수 있는 소득세와 상속세의 역할에 대해 설명하였고, 그리고 3절에서는 위기관리재정과 조세정책의 성격을 다루었습니다.  개혁은 역사적 맥락 속에서 이야기 할 수밖에 없고 봅니다.  따라서 지난 5년 동안 김대중 정권에 의해서 취해졌던 정책들 가운데 조세부담의 불공평성을 초래했던 사례를 알아봄으로써 그를 토대로 발제의 마지막 부분에서는 공평한 재분배를 담보할 수 있는 조세개혁의 과제를 제안하였습니다.

저는 김대중 정부에서 취해졌던 재정정책을 위기관리재정이라고 봅니다.  그것은 1997년에 불어 닥친 경제위기에 대응하는 방향에서 적극적인 재정정책들이 있었기 때문에 위기관리 재정이라고 부르는 것이 어색하지 않기 때문이며, 그 속에서 조세에 관련된 면은 위기관리재정의 부담이 어떠했느냐에 대해 살펴봐야 되는데 물론 김대중 정권 하에서 여러 가지 경제 개혁들도 일부 시도되어졌고 재정 면에서도 그랬었습니다.  당시 조치들 가운데 일부는 우리가 긍정적으로 평가할 측면들도 있었습니다.  긍정적인 것은 여기서 재론할 필요가 없고, 잘못되어졌던 문제들을 보면 그 결과를 통해 우리가 논의해야 할 두 가지 사항을 이끌어 낼 수 있다고 봅니다.  그것들은 현 정부로까지 이어지는 과제라고 보는데, 하나는 재정건전화 문제입니다.  즉 적자재정의 귀결로서 나타났던 국가 채무 누적에 따라 한국 재정이 직면하게 될지도 모르는 재정위기의 문제와 그것을 어떻게 대응할 것이냐의 문제가 있습니다.  또 하나는 위기관리 재정을 하는 과정에서 부담들이 불공평하게 배분되어졌던, 제가 글 속에서 여러 가지로 얘기될 수 있습니다만, 근로자 대중들에게 오히려 많이 부가되어지는 측면이 있고 불로소득을 얻었던 고소득층에게는 조세정책을 통해 거의 어떤 조치도 취해지지 않았다는 점에서 위기관리 재정의 불공평성 문제가 있습니다.  저는 그래서 이 두 가지에 초점을 맞춰서 글을 정리했습니다.  그런데 뒤에 우리가 개혁과제로 들어가서 조세개혁을 왜 해야 되는가라고 보면 현재 정부가 직면하고 있는 당면과제도 이 두 가지라는 생각이 듭니다.  부연하면 하나는 지금 재정건전화 문제가 제기되고 있으니까 이것을 어떻게 극복할거냐에 관련된 재원대책의 마련입니다.  또 이것과 관련해서 새로운 정부가 공약을 여러 가지로 많이 했는데 그런 공약의 재원들은 어떻게 조달할 것인지에 대해서 결국은 새로운 재원조달 방식의 강구되어 하지 않나하는 생각이 듭니다.  그런데 이런 점에 대해서는 구체적인 언급이 드러나고 있는 것 같지 않습니다만 여하튼 그런 측면에서의 조세 개혁이 현 정부가 직면하고 있는 하나의 과제라고 봅니다.  그 다음으로는 현재 세제가 갖고 있는 여러 가지 불공평성의 문제를 근본적으로 시정하는 것을 목표로 하는 조세개혁이 또 하나의 과제라고 봅니다.

오늘 아침신문을 보면 정부가 국가채무기준을 지금까지 주어졌던 기준에서 조금 바꾸겠다고 합니다.  그렇게 해서 국민연금과 공무원연금의 적자부분을 국가채무부분에다 포함시켜보면 대략 100조원 정도의 국가채무가 늘어난다고 합니다.  그동안 김대중 정부는 여야간의 논쟁이 붙었을 때 정부가 발표한 국가채무는 국제적인 기준에 의한 것이라고 했었는데, 현 정부가 그것을 이제 좀 확대해서 파악하면 국가채무가 100조 정도 늘어난다고 얘기를 하는데, 그렇게 되면 당연히 GDP에 대한 국가채무의 비율이 높아질 것은 틀림없습니다.  그런데 제가 이러한 논의들 속에서 우려하는 것은 분명히 국가채무가 누적되어지는 것은 걱정스러운 일이고, IMF 지원체제와 같은 위기에 직면했을 때 또 다시 국가가 대응할 수 있는 능력이 상실된다는 점입니다.  따라서 조속하게 국가채무를 줄이고 건전성을 회복해야 합니다.  그와 관련해서 위기 발생의 원인이 어디에 있고 그에 대한 대응 방식이 갖는 문제가 무엇인지를 정확하게 파악하는 것이 중요합니다.  15년 전에 제가 재정위기론이라는 글을 쓴 적이 있었는데 그때도 얘기를 했습니다만, 재정위기라는 것은 구조측면에서 만성적으로 적자가 실현되어지고 있고 그래서 높은 조세 부담률 하에서 더 이상 재정의 대응능력은 상실했을 때, 그때 그것을 우리가 재정위기라고 부르는 것이지 일시적인 어떤 요인에 의해서 적자가 발생되어졌고 그렇게 해서 부담할 여력이 아직 있어 조세부담으로 상환할 수 있는 경우는 재정 위기라 부르지 않습니다.

우리는 선진국에서 나왔던 논리를 이용해 가지고 곧잘 선진국의 재정위기가 어떠했었고 어떻게 해결했는지를 언급하면서 그들이 취했던 방식을 답습하여 문제를 해결하자는 얘기를 자주 합니다.  예컨대 재정위기 상황에서는 재정지출을 삭감해야 하고, 삭감해야 할 재정지출의 항목으로 가장 낭비적인 요소를 지목합니다.  이에 따라 1차적으로 낭비적 재정지출 항목으로 지목되는 것이 사회보장 지출이며, 그렇게 해서 복지지출을 삭감했던 것이 소위 1980년 이후부터 나왔던 신자유주의 재정정책의 기본골자입니다.  저는 이러한 것은 계급성이 딸린 정치적인 의도를 갖고 자꾸만 재정위기론을 확산시키는 잘못된 논리라고 생각합니다.  재정위기의 가능성이 있다면 먼저 수입조달을 어떻게 할 것인가를 결정하고, 수입조달의 여지가 있는 부분을 대상으로 당연히 수입조달을 확대하고 마련된 재원을 통해서 빨리 상환조치를 취하여 그 위기가 해소해야 합니다.  그런 연후에는 조세정책을 통해서 정상적인 재정운영을 모색해야 합니다.  저는 현재의 우리나라 상황을 재정위기라고는 보지는 않습니다.  재정위기의 가능성 내지 그런 위기론을 자꾸 퍼뜨리는 것은 뒤에 언급할 세제개혁과 관련이 큰 것 같습니다.  사흘 전에 바른사회시민연대하고 전경련 산하 한국경제연구원이 법인세 인하에 대한 심포지엄이 있었다고 신문에 나왔는데 그 핵심내용을 보면 법인세 부담이 높으니까 법인세를 깎으라는 것이었습니다.  그럼 법인세를 깎는 대신 어떻게 할 것인가?  그 대안으로 내놓은 것은 그것 때문에 소득세나 소비세를 올리라는 주장은 아니다.  그렇다면 정부지출을 깎아라.  이렇게 얘기가 나왔습니다.  그럼 이 얘기는 곧바로 다음 이야기와 같습니다.  정부지출을 깎을 때 어느 쪽에서 깎을 것이냐?  제가 볼 때 지금 많은 글 속에서 지적되는 것은 사회보장 지출이 계속 늘어가고 있는 것이 가장 위험스럽다는 겁니다.  그래서 이대로 가서는 안 된다는 것이지요.  이런 주장은 다른 말로 하면 그런 쪽의 정부지출이 깎일 가능성이 가장 높다는 얘기가 됩니다.  한국경제연구원이 전경련 산하이기 때문에 그런 주장이 있을 수 있었다고 보는데 이 자리에서 저는 그런 주장에 대해 반론을 제기하고 싶습니다.  실제로 한국이 직면하고 있는 재정건전화의 문제와 현재의 조세부담률 하에서 재정위기의 문제는 우리의 고소득층이 내지 않는 세금에 대해 철저히 과세한다면 저는 충분히 극복될 수 있는 여력이 있다고 봅니다.  아직은 재정위기를 거론할 단계가 아니다.  이것이 제가 말씀드리고 싶은 것입니다.

그렇다고 재정이 팽창되거나 적자재정이 되거나 방만한 재정이 옳다는 주장은 아닙니다. 정부재정 지출의 방만한 점이 있으면 그것을 당연히 합리화하고 효율화해야 할 것이고 불필요한 지출이 있다면 당연히 깎아야 될 것입니다.  그런데 그런 지출들이 공격되어지는 측면은 이제까지 역사적으로 선진국의 경험이나 우리사회의 경험으로 볼 때, 대부분 약자에게 지불되어지는 지출들이 깎여질 가능성이 많다는 점에 대해서는 곤란하다는 견해를 제기하고 자 합니다.  물론 위기관리부담의 불공평성 문제를 합리적으로 해소하기 위한 방안이 마련되어야 한다고 봅니다.

위기가 심각하고 적자재정으로 가는 상황이었던 1998년 1년 동안에 얻어진 불로소득에 해당하는 증권시장에서 형성된 CAPITAL GAIN이 그때 정부관련 연구소 등에서 추론된 것이 200조원이었다고 합니다만 그 돈에 대해서는 적어도 단 10원도 세수로 환수되지 않았다는 것이 문제입니다.  물론 법인이 얻은 것은 법인세에 포함되어야 되겠지만, 개인이 획득한 capital gain에 대해서는 단 10원의 세수도 회수된 적이 없었습니다.  그것은 위기의 결과로 얻어진 엄청난 불로소득이었는데 거꾸로 위기로 인해서 피해를 입었던 근로대중이 그 조세부담의 대부분을 짊어졌다는 것은 김대중 정권에 의한 아주 대단히 잘못된 정책이었습니다.  또 하나 지적할 것은 김영삼 정부가 처음 도입했던 금융소득종합과세 문제입니다.  여러분도 다 아시겠지만 당시 이 문제로 인해 금융시장은 그야말로 출렁였고, 엄청난 기회비용을 지불했습니다.  이 제도가 겨우 정착되어 들어가려고 하는 순간 IMF금융위기가 오니까 곧바로 국회에서 가장 먼저 한 것이 금융소득종합과세의 정지였습니다.  당시 이자율이 20∼30%까지 가는 상황에서 엄청난 이득을 얻은 사람들에게 금융소득종합과세가 되지 않음으로써 그들은 엄청난 과세상의 혜택을 입었습니다.  저는 이런 정책들이 역대 정권에 의한 대표적인 잘못으로 지적하고 싶습니다.  한편 김대중 정권이 조세부담의 문제와 관련해 취한 조치를 보면 물론 탈루된 소득들을 확보한다든지 자영업자의 소득을 포착하기 위해서 신용카드사용을 장려하는 방식 등을 통해서 세수의 일정부분을 포착하는 노력은 했습니다만, 탈루 소득에 대해서 제대로 증세를 한 실적은 없습니다. 더나가 소득세 정책은 근로자의 조세부담을 감면해 준다는 핑계를 대면서 고소득층에 의한 조세부담을 대폭적으로 깎아 주었던 것이 김대중 정권의 소득세 정책이었습니다.  저의 발제문의 표16에서 보여주는 바와 같이 1998년도의 근로소득감면 현황에 따르면 연간 급여 2000만 원 이하인 자들은 소득세 감세 정책에 의해 불과 26만원 밖에 감세 혜택이 없었는데 4000만 원 이상의 소득자는 320만원의 감세 혜택이 있었습니다.  이것은 정부가 공식적으로 발표한 자료입니다.  1999년의 경우도 마찬가지였습니다.  더욱이 2001년도에는 2000만 원 이하의 소득자들은 불과 8만원의 감세 혜택이 있었는데 4000만 원 이하의 소득자들은 210만원의 감세 혜택이 있었습니다.  이것은 아무리 근로자의 소득세를 감면해준다는 핑계를 댔다고 쳐도 결코 합리화 될 수 없는 결과라고 생각합니다.  이런 결과는 두 가지 방법을 통해 이루어진 것입니다.  하나는 공제제도를 대폭 확장하는 방법이었고, 또 하나는 세율 인하의 방법이었습니다.  특히 세율인하정책의 경우 저의 상식적으로는 이해할 수 없는 것이 10, 20, 30, 40%이던 세금을 10%는 1%를 깎아주는데 40%는 4%를 깎아서 36%의 세율을 만들었습니다. 이것은 소득세를 가지고 소득재분배정책을 도모한다면 이와는 반대로 했어야 하는 것입니다.  예컨대 최저소득계층에게는 10%에서 4%를 깎아서 6%를 만들어 주어야 하고 최고소득계층은 40%에서 1%를 깎았어야 소득격차를 줄이면서 소득재분배 효과가 나타날 수 있는데 우리정부는 잘못 사용한 것입니다.  그런데 아주 그럴듯하게 현혹시키는 핑계는 모든 계층에 똑같이 배려해서 소득세율을 일괄적으로 10% 깎았다는 겁니다.  이와 같은 정책은 일반대중이 숫자 감각에 약하다는 점을 이용해서 정치적으로 악용한 측면이 있다고 봅니다.  일괄적으로 10%를 깎으니깐 40%는 10%를 깎으면 36%가 되는 것이고, 이에 따라 최저소득계층은 8만원 감세되면서 최고소득계층엔 210만원의 감세 혜택을 주는 꼴이 되고 말았습니다.  그렇다고 해서 돈을 많이 가진 자가 적이라는 의미는 아닙니다.  문제는 그렇게 해서 줄어드는 세수를 무엇으로 매꾸었느냐?  김대중 정권은 간접세를 증세하는 방법을 사용하였습니다. 구체적으로 간접세에 해당하는 교통세, 주세, 담배소비세를 인상했습니다.  이는 역재분배적인 효과가 있는 간접세의 세목을 이용하여 세수를 조달하고 재분배 효과가 있는 소득세를 통해서는 거꾸로 고소득층의 세금을 감면 시켜주는 불공평한 조세정책이 아닐 수 없습니다.

이런 점에서 향후 모색해야 할 세제개혁은 그러한 불합리성을 극복하면서 앞으로 필요로 하는 재원을 어떻게 조달해낼 것인가에 초점이 모아져야 한다고 봅니다.  저는 발제문을 통해 소득재분배와 조세개혁의 방향과 관련해 몇 가지 원론적인 이야기를 했습니다.  특별히 저는 성공적인 조세재정개혁이 이루어지기 위해서는 핵심적으로 다음의 두 가지가 이루어져야 한다고 봅니다.  하나는 우리가 가지고 있는 정부재정의 세원 배분방식을 근본적으로 바꿔야 한다는 것이고, 또 하나는 지역의 위상을 제고해야 한다는 것입니다.  여기서는 지역의 위상제고에 관한 부분은 생략하고 재정에 초점을 맞춰 견해를 말씀드리도록 하겠습니다.  지금까지의 중앙집권적인 재정구조를 바꾸지 않으면 대한민국의 경제구조는 개선될 수 없다는 것이 평소의 제 소신입니다.  다시 말해 중앙집권적인 재정구조의 수정 없이는 한국의 재정 틀을 민주적으로 개혁하는 것은 가능하지 않다고 봅니다.  중앙집권적 재정구조의 시정을 위해서 저는 두 가지 방안을 제안하겠습니다.  첫째는 정부가 재정 관계를 분권적으로 바꾸어야 한다는 것입니다.  둘째는 실천이 가능하면서 지금보다 지방의 세수를 늘려줄 수 있는 세제의 개혁을 하자는 것입니다.

중앙집권적 재정구조의 시정은 궁극적으로 중앙정부의 역할을 축소시켜야 한다는 의미입니다.  이런 제 주장과 관련해 그게 세제(또는 세제개혁)하고 무슨 관계가 있느냐, 소득재분배와 무슨 관계가 있느냐 이런 질문을 던질 수가 있습니다.  이에 대해서는 다음과 같은 설명을 할 수 있습니다.  20세기형 복지국가는 국경이 분명함 속에서 자기 나라 안에서 고소득층에게 세금을 거두어서 저소득층에게 현금으로 나누어 주는 그러한 복지정책을 썼습니다.  그런데 다 아시는 것처럼 세계화라는 추세가 우리를 공격해 들어오는 속에서 국경이 약화되어지고 그러다 보니 자원들의 이동이 활발해지므로 과거와 같은 누진세가 불가능해지는 상황으로 바뀌고 있습니다.  이런 현실은 역으로 얘길 하면 과거와 같이 고소득층에게 세금을 거둬 저소득층에게 현금으로 주는 현금급여 중심의 복지사회는 이미 불가능해지고 있다는 것입니다.  이런 사태는 초국가적인 자본들의 세계적인 공격의 결과이라고 봅니다.  어째든 이와 같은 현실 속에서 앞으로의 복지의 모형은 어떻게 갈 것이냐?  그것은 삶의 연장을 도모하면서 그 속에서 삶의 조건을 안정적으로 확보해 주는 형태로 갈 수밖에 없다고 봅니다.  그런데 현재의 추세에 비추어 볼 때 중앙정부가 그런 것을 실천하는 것은 불가능하다는 얘기입니다.  다시 말하면 중앙정부가 그가 어디에 사느냐와 관계없이 전 국민을 대상으로 돈을 거둬서 재원을 마련하는 것은 가능하지만, 누군가에게 필요한 서비스가 무엇인가를 파악하여 그를 제공하는 것은 할 수 없다는 것입니다.  강원도 산골에 살고 있는 저소득층이 무슨 서비스를 필요로 하고 전라도나 경상도에 살고 있는 사람들이 지금 무슨 서비스를 필요로 하는지 중앙정부는 알 수가 없습니다. 그러니까 그런 일은 지방정부가 해야 하는데 그렇다면 지방정부의 권한이 대폭 확대될 수밖에 없다. 이것이 선진국의 경험으로 나오는 1980년대 이후의 지방 분권화의 기본적인 내용입니다.  우리도 지금 이제 그런 식으로 갈 수밖에 없는 상황에 있습니다.  재분배정책의 방향을 지금까지의 현금 중심 정책에서 현물 중심 정책으로 바꾸려면 우선 국가의 기본 틀을 분권적으로 바꾸어야 하고, 그 연장으로 세제도 분권적으로 가야합니다.  이게 제가 분권화를 요구하는 재분배정책과 관련해서의 논지입니다. 세제의 분권화를 위해 구체적으로 지방 소득세와 지방 소비세를 강화하라 하는 것이 제 주장입니다.  특별히 지방 소득세의 강화를 위해 주민세의 비례소득세화를 주장했고, 장기적인 계획으로 스칸디나비아 국가들처럼 소득세를 이원적으로 만들자는 것입니다.  소득세의 이원화는 기존의 비례세율 구조를 갖는 지방소득세로 만들고, 누진적인 세율을 갖는 국세로서의 소득세를 통해서 소득재분배효과와 비례세적인 지방세 효과를 동시에 도모하는 방안을 말합니다.  한편 소비세의 일부 세원을 지방 소비세로 넘겨라 하는 제 주장은 현재 정부 자체가 공약을 내세우고 있기 때문에 그 실천여부만이 문제일 뿐이라고 봅니다.

이제 본론에 들어가 소득재분배와 세제개혁을 어떻게 합리적으로 연결시킬 것인가에 대해 말씀드리겠습니다.  먼저 현재 우리의 조세부담률은 적정한가를 검토해야 할 것 같습니다.  조세연구원과 같은 국책 연구소들은 일반론적으로 얘기할 때 한국의 조세부담수준은 아직 그렇게 높은 게 아니지 않느냐 이런 얘기들을 하는데, 여러 가지 여건을 감안할 때 결코 낮은 것도 아닙니다.  다만 이제 사회보장부담률을 포함시킨 국민부담률 면에서 보면 우리는 선진국들보다는 아직 낮다고 할 수 있습니다.  따라서 더 나은 상황을 이룩하기 위해 현재보다 조세부담률을 높이는 방안도 무조건 부정해서는 안 된다고 봅니다.  사회임금론적 관점에서 사회임금지급을 위해서는 지금보다 직접세를 강화하는 세수강화노력이 필요하고, 그에 따라 조세부담률을 인상할 수밖에 없지 않느냐는 주장이 나올 수 있습니다.  특히 위기관리부담이나 또는 재정건전화의 문제가 등장되어질 때 저는 감세정책이 아니라 증세정책을 통해서 이것을 극복하는 것이 현재 우리에게 필요한 정책이라는 생각을 하고 있습니다.

소득재분배를 도모하는 세제개혁을 이루기 위해서는 다음과 같은 노력이 있어야 할 것입니다.  무엇보다도 소득세에서 공평성을 회복해야 합니다.  소득세에서 공평성을 회복하려면 자산소득이나 자본이득과세까지 포함하는 실질적인 종합소득세제가 운영되어야 합니다.  우리나라 종합소득세는 무늬만 종합소득세지 실질적으로는 종합소득세가 아니라는 의미에서 그것을 해야 한다는 것입니다.  실질적 종합소득과세가 되기 위해서는 개인과 법인의 자본이득을 어떤 형태로든 포착하는 그런 노력들이 필요합니다.  또한 현금카드 내지 직불카드 사용문제의 합리적 해결을 모색해야 합니다.  현금카드 내지 직불카드 사용증가는 정부가 한쪽에서는 세원포착을 위해서 했지만 또 다른 한쪽에서는 멍에를 짊어지고 있다고 봅니다.  정부의 신용카드 사용권장은 결과적으로 일반국민의 신용카드 사용을 부추겼고, 그것이 카드사에게는 카드남발을 허용하는 측면이 되어 최근에는 신용카드사의 부실 문제가 한국경제의 발목을 잡는 상황을 초래하고 말았습니다.  이런 상황을 타개하기 위해서는 앞으로 신용카드 공제는 없애버리고 아니면 과감하게 축소하고 현금카드 사용자에 한해서 지금과 같은 소득공제액을 하는 방식을 취해야 한다고 봅니다.  보다 정확한 소비세의 세원 포착을 위해서 현금카드 사용 공제액을 보다 확대한다면 개인들은 당연히 현금카드 사용을 늘릴 것이고, 이에 따라 소비세의 세원은 더욱 늘어나 세수확대가 가능할 것으로 봅니다.  그런 점에서 정말 이 제도는 좀 더 과감하게 해야 하는데 정부의 투자가 필요할 것 같다.  개인들의 부담에 의해서 카드기를 설치하도록 하면 사업자들이 카드기 설치비용을 부담하는 것을 기피하게 되므로 정부가 증세비용의 일부를 이용해서 카드기를 설치해주고 그것을 통해서 카드 사용을 확대하는 방안을 적극 검토할 필요가 있다고 봅니다.  한편 금융소득 종합과세의 본격적인 실시는 실질적인 종합소득세제 구축에 큰 도움을 주리라고 봅니다.

저는 세제개편과 관련해 최근 정부 부총리가 발표했던 법인세 감세 정책에 반대합니다.  법인세 감세 정책은 전경련의 주장과 같은 것입니다.  현재 우리의 법인세가 높아 외국자본의 유입이 되지 않으므로 법인세를 감세하자는 주장이 있는데 이는 잘못된 견해라고 봅니다.  우리의 법인세가 상대적으로 높고 그렇기 때문에 외국자본들이 들어오지 않으며, 한국기업 조차도 투자를 기피하므로 이를 시정하기 위해서는 법인세를 감면해야 한다는 주장은 허구라고 생각합니다.  한국의 기업들이 현재 투자를 하지 않거나 외국자본이 한국에 들어오지 않는 상황에 법인세 요인은 그야말로 작은 요인일 뿐이고, 한국경제에 대한 전망이 어둡고 한국이 남북문제에서 오는 불안정성이 높기 때문에 외국자본이 들어오지 않는다고 봅니다.  다시 한번 강조하지만 외국자본이 한국에 투자를 하지 않는 것은 법인세 구조와는 관계없다는 것입니다.  그런데 그걸 핑계로 해서 법인세를 인하하려고 하는 것은 잘못된 의도이고 더구나 법인세를 인하하면 투자가 늘어날 것이라는 발상도 문제라고 봅니다.  주지하고 계시겠지만 법인세를 인하했을 때 투자가 늘어나기 위해서는 많은 전제가 충족되어야 합니다.  수익률이 늘어났을 때 그것에 따라 투자가 얼마나 늘어날 것이냐는 탄력성의 문제와 연결되어 있고 이론적으로 들어가면 더욱 복잡한 문제들이 얽혀 있습니다.  더욱이 정책적으로 주장하는 것만큼 효과도 없을뿐더러 과거에 그렇게 법인세가 높았을 때에도 투자가 많았던 이유는 수익성이 높고 전망이 좋고 안정성이 있었기 때문입니다.  한편 법인세 폐지론자나 감세론자들은 배당소득이 이중과세 되므로 법인세 존재의 부당성을 주장합니다.  이런 견해에 대해서는 배당소득이나 이자소득 모든 것에 종합과세가 확실하게 되는 것을 봐가면서 앞으로 10년 동안 법인세를 그것에 비례해서 낮춰 가는 정책을 대안으로 제시하고 싶습니다.  한 걸음 더나가 김영삼 정권이 그렇게 자랑했던 금융소득 종합과세의 결과 우리나라 고소득층들이 10년 동안에 얼마나 엄청난 감세효과를 누렸는가를 짚고 넘어가도록 하겠습니다.  김영삼 정권은 금융소득 종합과세에 따라 세원이 넓어지므로 세율을 낮춰야 된다면서 70%가 넘던 최고 세율을 50%로 낮췄고, 그것이 지금 36%로 낮춰졌습니다.  우여곡절 속에 금융소득 종합과세는 2001년도 분부터 시작됩니다.  따라서 금융소득 종합과세는 이루어지지 않는 반면 소득세의 세율은 축소되었던 1992년부터 2001년까지 10년 동안은 우리나라 최고 소득계층들은 적어도 작게는 20%에서 많게는 30%이상의 감세 혜택을 누렸고, 이게 한국의 소득분배의 실상인 겁니다.  바로 이런 점에서 저는 한국의 고소득층이야말로 이 위기상황에서 위기를 인식하고 부담을 분담하려는 자세를 보이지 않을 때, 그들의 부는 지켜줄 가치가 없다고 주장하고 싶습니다.  이상이 조금은 과격하게 들릴지는 모르겠지만 제가 법인세 인하를 반대하는 이유입니다.

소비세의 개혁은 결국 부가가치세의 합리적 운영 문제로 귀결되며, 이는 정확한 세원 포착과 그 확대와 관련되어 있다고 할 수 있습니다.  부가가치세의 세원확대와 관련해서는 과세특혜자에 대한 간이과세액을 줄여라 하는 것이 많은 논자들의 주장이므로 저도 역시 똑같은 견해를 갖고 있다는 것을 밝히는 것으로 대신하겠습니다.

마지막으로 재산세 보유과세 문제에 대해서 우리가 어떻게 생각할 것이냐 하는 것인데 저도 이 부분을 강화해야 한다는 데는 기본적으로 동의하지만, 이런 견해에는 굉장히 포퓰리즘적 성격이 내포되어 있다고 생각합니다.  정부는 부동산 투기의 억제와 불평등의 완화를 위해 보유과세를 강화하겠다고 하는데 저는 이런 접근은 정책의 수단과 목적이 잘못 연결한 것이라고 지적하고 싶습니다.  조세제도와 같은 재분배 수단은 일차적으로 사회구성원들간의 소득분배가 잘못됐다면 이것을 시정하기 위한 것입니다.  좀더 구체적으로 말해 소득의 축적 분이 재산이고 소득을 가지고 재분배가 안 될 때 재산을 가지고 재분배 정책을 쓰는 것이 재분배 정책의 바른 순서입니다.  정부가 의도하는 대로 재산과세를 보편화해버리면 물론 약간은 누진세 효과가 있기는 합니다만, 일반 근로대중의 조세부담까지 동시에 늘어난다는 점을 무시해서는 안 됩니다.  모든 사람들의 과표가 현실화되어질 때 근로 대중들의 조세부담까지도 늘어나므로 재분배효과는 약화된다는 점에서 현재 정부가 추진하고 있는 과표현실화의 문제는 그 내용에 대해 전국민이 정확하게 이해하기 전까지는 동의를 얻어내기가 쉽지 않을 것으로 생각됩니다.  더욱이 지방정부를 뒤에 두고 중앙정부가 주도하는 보유과세 강화 정책을 추진하는 것은 여러 모로 옳지 않다고 생각합니다.  왜냐하면 주지하다시피 정부가 보유과세 강화의 항목으로 지목하고 있는 재산세와 종합토지세는 지방세이기 때문입니다.  지방세에 관한 결정은 원칙적으로 지방정부의 권한이지 중앙정부의 권한이 아닌데, 우리나라 중앙정부의 관료들은 지방의 모든 것도 중앙이 알 수 있다고 착각하는 현실이 현재 중앙정부 관료의 기본적인 태도입니다.  그렇기 때문에 아까도 언급했습니다만 분권적 체제를 확립되어야 합니다.  지방정부가 할 수 있는 것까지도 중앙정부 정책수단으로 넣으면서 지방자치를 제약하는 것은 큰 잘못이라고 생각합니다.  최근 보유과세 강화를 주도하는 재정경제부는 숨겨진 목적을 갖고 있다는 생각이 듭니다.  저는 재정경제부가 반대 목소리도 만만치 않은 재산보유과세 강화의 방법을 통해 지금 지방 쪽에서 재정경제부에 요구하는 국세의 세원을 지방소득세와 지방소비세의 세원으로 이양하도록 요구하는 주장을 거절할 수 있는 명분을 구축하고 있는 게 아닐까 하는 생각을 하고 있습니다.  재정경제부는 지방이 지방소득세와 지방소비세의 도입 없이 현행 세제를 그대로 유지하고 있는 상태에서도 재산보유과세의 강화를 통해 세수를 확충할 수 있는데 지방이 미온적이라는 이유를 들어 세원이양을 반대하고 있는 것 같습니다.  그런데 여러분들이 아셔야 할 것은 지방세 전체에서 재산과세가 차지하는 비중은 불과 8%밖에 되지 않는다는 것입니다.  이걸 두 배로 늘린다고 해봐도 전체적인 조세부담이 차지하는 비중은 국민의 입장에서는 적은 돈이 아니지만 정부의 입장에서는 별로 그렇게 큰 돈이 아니라는 것입니다.  그럼에도 불구하고 중앙정부는 이런 몇 가지 노림수를 동시에 가지면서 이 정책수단을 제시하고 있는 것으로 보여 이는 올바른 정책수단이 아니라고 지적하고 싶습니다.  따라서 좀 더 신중한 검토가 있어야 할 것으로 생각합니다.  시간이 경과했기 때문에 이 정도로 발표를 마치겠습니다.

최민

발표 잘 들었습니다.  뭐 제가 따로 요약할 필요가 없을 것 같습니다.  이재은 교수님이 소득재분배와 조세정책의 방향에 대해 잘 정리해 주셨고, 발제문을 통해서 좀더 많은 언급이 있었으므로 이제부터 토론자분들의 의견을 듣도록 하겠습니다.

각자 자유롭게 자신의 입장을 말씀해주십시오.  먼저 유 선생님부터 돌아가면서 얘기를 하는 것으로 하겠습니다.

유태현

말씀 잘 들었습니다. 이재은 교수님은 세 가지 이유에서 조세개혁이 필요하다고 언급하신 것 같습니다.  그 첫째는 일반론적 입장에서 늘어나는 재정수요를 충족하는데 필요한 재원을 조달하기 위해 조세개혁이 요구된다고 하였고, 둘째는 현 정부를 기준으로 본다면 선거기간에 이루어진 많은 공약을 실행하는 과정에 토대가 마련되어야 하는데 그것을 위해 조세개혁이 필요하다고 하였습니다.  마지막으로는 과거부터 지속되어 온 세제운용 과정에 미진한 부분을 보완한 측면에서 세제개혁이 필요하다고 지적하셨습니다.  조세개혁이 이상의 세 가지 이유에서 필요하다는 견해에 동의합니다.

다만 먼저 꼭 짚고 넘어가고 싶은 것은 왜 새 정권들이 들어설 때마다 조세개혁에 이렇게 목을 매는지에 대한 것입니다.  왜 조세개혁은 새 정부 출범마다 예외 없이 반복되는 레퍼토리가 되는 것일까요?  역대 정권이 세제개혁을 해왔는데 뭔가 진행과정에 여건이 불비해서 제대로 수행되지 않았기 때문에 또 다음 정권이 또 다시 세제개혁에 대한 목소리를 높이는 건지, 아니면 세제개혁이 잘 진행되고 있고 성과가 컸지만 그래도 아직까지 부족한 부분이 있어서 차기 정권이 또 다시 보완할 부분에 대해서 세제개혁으로 목소리를 높이는 건지, 그 외의 다른 이유가 있는지, 이 부분에 대한 정리가 꼭 있어야 할 것 같습니다.  하나 더 더해서 좀더 본원적인 문제일 수 있겠지만 세제개혁이라는 것이 우리가 생각하는 만큼 성과를 제공할 수 있는 그런 영역이 아니지 않느냐 하는 생각도 한 번 심각하게 짚고 넘어가야 합니다.  부연하면 세제개혁이 지속적으로 제기 되는 것을 보면 그를 통해 얻고자 했던 것이 있었기 때문에 역대 정권이 이를 열심히 추진해 왔다고 추정할 수 있습니다.  그럼에도 여전히 그 목소리가 잦아들지 않는 것은 많은 이들이 인식하는 것과 달리 세제개혁을 통해서는 의도한 목적을 이룰 수 없는 것은 아닌지 근본적인 검토가 필요하다고 봅니다.

이재은 교수님 말씀처럼 세제개혁이라는 부분은 넓게 봐서 재분배 영역에 속한다고 할 수 있습니다.  이미 소득분배가 결정이 되어진 후에 사회구성원간의 소득격차를 조정하는 방법으로 이용될 수 있는 것이 조세다 이것입니다.  그렇다면 조세를 통해서 소득격차를 완화하는 것은 그 효과상 제약이 있을 수밖에 없습니다.  조세를 이용한 재분배를 도모하기에 앞서 더 근본적으로 문제로 들어가면 왜 그러면 사회 구성원들 간에 소득에 차이가 발생하는지를 알아보아야 합니다.  예컨대 그런 상황이 요소시장에 진입장벽이 있어서 초래된 것인지, 요소시장의 진입은 큰 문제가 없지만 취업을 통해 만족할 만큼의 소득을 가득할 수 있는 여건을 갖지 못한 그런 계층이 다수 존재하고 그것 때문에 소득격차가 발생되는 건지, 요소시장에 진입은 되는데 그 이후 차별이 있어서 그런 소득격차가 발생하고 그것이 고정된 채 지속되고 있는지를 알아보아야 합니다.  그런 연후에 이런 상황을 제거하는 한 수단으로서 세제를 통한 개혁을 모색해야지 그렇지 않는다면, 세제개혁은 구호만 요란할 뿐 결국 미봉책으로 그칠 가능성이 크다고 봅니다.  요약하면 소득격차발생의 근본원인에 대한 정확한 분석이 전제되지 않은 세제개혁은 사회 구성원들간의 소득격차는 시정하지 못한 채 세제를 A라는 형태에서 B라는 형태로 바꾸는 행위에 불구하다는 것입니다.

하나만 더 언급을 하겠습니다.  의도한대로 세제개혁이 진행되어지기 위해서 여러 부분의 협조가 필요하리라고 보는데요, 예를 들어서 현실성 있고 실천 가능한 조세제도가 구비가 되어야 할 테고, 그 다음으로는 정책 당국의 의지가 있어야 될 테고, 그리고 일반 국민의 전폭적인 지지와 이해가 있어야 합니다.  이에 더하여  세무와 관련된 업무를 담당하는 일선 세무공무원의 협력 내지는 긍정적인 자세가 있어야 한다고 봅니다.  이런 요인들이 포괄적으로 결합되어 긍정적으로 작용할 때 세제개혁은 성과를 얻을 수 있으리라 보는데 현재 우리 분위기로 봤을 때 그런 여건이 온전하게 마련되어 있지 못한 상황 같습니다.  먼저 세제개혁이 성공적으로 이루어지지 않고 있는 상황은 어느 한 계층의 잘못 만이 아니라 사회구성원 모두에게 문제가 있는 것은 아닌가를 반성할 필요가 있을 것 같습니다.  작금의 현실은 가진 자 내지 부유층이 각종 탈법을 동원해서 부동산 투기를 한다든지 세원의 탈루를 한다든지 소득을 음성적으로 은닉을 한다든지 기타 다양한 방법으로 부를 축적하고 있고, 이를 통해 다른 계층과의 간격을 벌려오고 있는데 이것을 소위 부유층으로 불리는 그들만의 부도성 문제로 보아야 할 것인가 아니면 한국사회의 중산층, 서민층, 그리고 경제적으로 곤궁한 계층들도 실제는 그러한 부도덕성을 갖고 있는데 그것을 실행할 수 있는 기회가 주어지지 않아서 그런 것은 아닌지도 심각하게 짚어 봐야 할 것입니다.  다시 말해 총체적으로 우리사회에 도덕적 부패가 있는 상태에서 지금 우리가 부유층에 대해서만 초점을 맞추고 있는 것은 아닌가에 대해서도 한 번 짚고 넘어가야 할 대목이 아닌가 하는 생각이 듭니다.  얼마 전에 세간의 이목을 집중하는 중견세무 공무원의 비리에 대한 신문기사는 우리 사회의 총체적 부도덕성을 보여주는 단적인 한 증거가 될 것 같습니다.  중견 세무공무원의 세무비리를 수사하는 과정에서 경찰관이 그의 집을 수색하면서 엄청나게 많은 돈다발과 고급양주, 상품권이 발견했다는 기사를 읽고 적지 않은 일반인들이 세무관련 업무 종사자들에게 부정적인 시선을 보냈던 것을 기억합니다.  이런 상황을 놓고 전체 세무공무원이 매도되어서는 안 된다고 봅니다.  사실 대다수의 세무공무원들은 사명감과 책임의식을 갖고 세정에 임하고 있습니다.  이런 사태의 발생은 극히 일부 세무공무원에 한정된 일이지만, 그럼에도 불구하고 이런 상황이 바른 세무행정에 회의적인 분위기를 상황을 만들고 있습니다.  또한 이재은 교수님이 말씀했던 것처럼, 정치권이 선거를 의식하거나 다른 정치적 의도를 갖고 각종 조세정책을 일관성 있게 추진하지 않고 수시로 조정하는 것도 큰 문제라고 봅니다.  정리하여 말씀드리면 조세개혁이 제대로 추진하기 위해서 여러 부분의 협조가 있어야 하는데 우리 사회는 그런 상황을 만들고 있지 못하다는 것입니다.  하루 빨리 그런 여건을 마련해 세제개혁의 의미와 성과를 동시에 높일 수 있는 전기가 마련되었으면 합니다.  세제개혁을 추진함에 있어 고려했으면 하는 세부적인 내용들에 대해서는 뒤에 말씀드리기로 하고, 저는 일단 여기에서 토론을 마치겠습니다.

최민

말씀 잘 들었습니다.  이제 오건호 선생님이 두 번째 토론을 시작해 주십시오.

오건호

예.  안녕하십니까.  민주노총의 오건호 정책부장입니다.  저희 노동운동 쪽에서 재정, 특히 세제문제에 큰 관심은 가지고 있습니다만 큰 역할은 못 해왔습니다.  그럼에도 불구하고 이렇게 자리를 주셔서 감사하구요 또 이재은 교수님의 발제문은 잘 들었습니다.  저는 필요해서 종종 이런 세제 혹은 재정 관련 논문이나 글을 읽습니다.  또 신문기사도 읽는데 그 대부분이 현재보다 세금을 깎거나 혹은 그 수준을 유지해야 한다는 논지 아래 지나치게 정부지출이 낭비되고 있다면서 그 지출의 낭비요인으로 과도한 사회보장을 들고 있습니다.  이와 같이 최근의 세제 혹은 재정 관련 글은 대부분 일반적인 신자유주의 혹은 자본의 기조에 대한 것입니다.  그런 참에 이재은 교수님의 발제문을 읽고 심한 갈증에 목을 축이듯이 기뻤습니다.  이런 글들이 이런 재정 조세분야에서 많이 나왔으면 좋겠습니다.  또 유태현 연구실장님의 말씀을 이으면 왜 정권마다 초기에 초기 정권 출범 시 자꾸 세제개혁에 목을 걸 수밖에 없느냐, 그것은 초기 국민의 지지를 획득하기 위해서 어떤 의제를 당면과제로 삼아야 되느냐에 대해서 정치권이 충분히 잘 알고 있기 때문이라고 생각합니다.  한나라당이 집권했었더라도 아마 자민련이 집권했었더라도 똑같을 것이라고 생각합니다.  왜냐하면 조세구조의 불합리 부조리한 것에 대한 국민의 잠재적 불만이 굉장히 크기 때문입니다.  저희 들은 지금까지는 근로조건 노사관계 문제에 집중해왔습니다만, 노동운동의 의제 영역을 확장해야 할 상황이고 그를 위해서 여러 가지 준비를 하고 있습니다.  그 중에 첫 번째로 꼽는 것이 바로 이 조세개혁의 문제입니다.  대단히 왜곡되고 호도된 부분도 있지만 일단 조합원들은 이 조세개혁이 있지 않으면 근로조건을 개선하더라도 그 성과가 크지 않다는 생각들을 갖고 있습니다. 그런 면에서 정권 초기의 조세개혁은 당연합니다만 과거정권에서 보였듯이 좀 거짓된 것이 혹은 용두사미의 조치가 아니고 진짜 개혁이 되면 좋겠습니다. 아까 초기에 말씀드렸습니다만, 이재은 선생님 발제문의 시각에 대해 공감합니다. 최근까지 일반적으로 재정이 굉장히 어려우니까 지출 특히 사회보장 지출을 줄이고 자본의 투자를 유치하기 위해서 어려운 기업들을 살리기 위해서 조세를 계속 깎는 그런 조치들이 큰 흐름으로 있어 왔고 또 그에 대한 중산층 이하의 불만을 잠재우기 위해서 여러 가지 방면의 조세감면을 해왔던 것이 사실입니다.  저는 지금 정권이 그 추세를 바꾸려는 정책적 의지를 갖고 있지 않다고 생각합니다.  이후 조세개혁에서는 또 특정한 세목을 지목하여 그를 통해 상징적인 운동을 전개하는 것도 필요하겠습니다마는, 총체적인 조세구조의 문제에 대한 전반적인 쟁점을 형성할 필요가 있다고 봅니다.  저는 조세개혁의 방향과 관련해 과거 정권과 지금 정권에서도 계속 갖고 있는 일종의 감세적 경향에 대해서 맞불을 쳐야 한다고 생각합니다.  그런 면에서 이런 증세몰이에 대해 새로운 담론들을 유출할 생각입니다.

증세정책을 써야 되는 기본취지 배경에 대해서는 발제문에 충분히 나와 있다고 생각됩니다.  그리고 재정위기와 관련해서도 여러 가지 이유가 있습니다만 불합리한 재정 유출, 자본의 책임이 국민에게 전가된 것에 따른 재정위기가 있습니다.  하지만 위기라는 건 수입과 지출간의 balance가 깨지는 건데 자꾸 지출 항목에만 초점이 두어졌던 것이 지금의 재정위기 혹은 재정을 봤던 기존의 재정학, 재정론 이쪽 흐름이라고 생각합니다.  수입도 같이 봐야 됩니다.  저희는 수입 측면에 더 큰 문제가 있다고 봅니다.  현재 근본적으로 수입과 지출의 balance를 얘기할 만큼의 충분한 수입규모가 아니라고 생각합니다.  다시 말해서 세수가 너무 작았다는 거죠, 증세의 기본적인 이런 조세개혁 운동의 방향을 잡을 때 증세의 방향은 물론 아까 지방세와 중앙세라는 내부의 구성의 문제도 있겠습니다만, 핵심적으로는 간접세 방식과 직접세 방식이 있을 거라 생각이 듭니다.  당연히 직접세 방식의 증세가 이루어져야 됩니다.  이것은 지금의 자본운동을 더욱 어렵게 만드는 것이 아니며, 최소한의 흔히 자본에 대해 얘기하는 국제적 글로벌 스탠다드만큼 직접세를 걷자는 겁니다.  저희가 내부 조합원을 교육할 때 자주 거론 되는 얘기는 우리가 조세 세금으로 호주머니를 털리고 있다는 것이고, 또 하나는 간접세 문제입니다.  간접세 문제에서 대해서는 조금 여유를 갖자고 합니다. 왜냐하면 간접세는 일반적인 자본주의 국가에서 물품 교역에 따라 붙는 대략 10∼20% 의 거래세입니다.  따라서 이것은 그 나라의 경제규모, 교역규모에 의해서 불가피하게 수반되어서 정해지는 것입니다.  국제 수치를 보더라도 10% 안팎, 10∼12% 안팎으로 대단히 비슷합니다.  우리나라가 간접세에 자꾸 초점이 맞춰지는 이유는 정확하게 간접세의 구성이 비대했던 이유는, 그 만큼 직접세 부분이 작았기 때문에 간접세로 화살이 갔던 것입니다.  오히려 다른 나라에 비해서 오히려 GDP 대비 간접세 비율이 작은 부분도 있습니다.  OECD 평균에 비해 높지 않습니다.  그러면 간접세라는 것은 불가피하게 경제규모와 경제시스템에 수반되는 것이기 때문에 굳이 얘기하자면 간접세는 조세 개혁의 본령은 아닌 거라는 생각이 듭니다.  따라서 세제개혁은 직접세에 초점을 바꾸자는 겁니다.  제 토론요지에 수록된 1998년도 표를 보면, 일반 조세율이 18.8%로 좀 낮습니다.  지금 21∼22%로 되는 걸로 알고 있습니다만 이런 추세를 기준으로 2002∼2003년의 경우를 추론하더라도 한국의 직접세율은 10%를 갓 넘는 정도 수준일거라는 생각이 듭니다.  그러면 OECD 평균에 4∼5% 계속 미달되는 거고 지금 세원이 대략 100조원으로 보면 직접세 수입만으로도 대략 25조 내지 30조 가량이 비어있는 겁니다.  그래서 여러 가지 세목이 있지만, 직접세를 중심으로 증세가 되어야하고 직접세율을 인상하는 게 우리사회의 기본적인 조세개혁의 취지가 되어야 한다는 생각이 듭니다.  이것이 조세개혁의 기본 방향이 되어야 했음에도 불구하고 조세개혁을 강조했던 DJ 정권은 오히려 거꾸로 조세정책을 해 왔습니다. 즉 조세 개악적 조치가 이루어졌습니다.  대략 1단계, 2단계, 3단계로 나누었습니다만 사실상 부유계층, 가진 자들에게 혜택을 주는 결과를 초래하였습니다.  특히 간접세의 경우 특소세는 내리고 담배소비세라든지 일반 간접세 비율은 확장되고, 직접세분야에서도 전체 근로소득세 일괄 10% 인하라든지 법인세 인하라든지 등등의 개악조치가 행해졌다고 생각이 듭니다.  새로 출범한 참여정부의 경우도 여전히 조세개혁을 큰 깃발로 내걸고 있는데, 안타깝게도 공약을 분석할 때부터 노무현 정권 역시 조세개혁과 관련해서 기본적인 한계를 안고 있다고 생각합니다.  재정 조세개혁에 있어서는 저는 노무현 정권이 DJ 정권의 판박이로 갈 것이라고 예상합니다.   대개 경쟁론적으로 봐서 그렇지만 불가피하게 객관적으로 그러할 수밖에 없을 거란 생각이 들기 때문입니다.  그런 면에서 노무현 정권이 진정 조세개혁을 참여정부의 어떤 개혁상품으로 가지려고 한다면 획기적인 사고의 전환이 필요하다고 봅니다.  이 사고의 전환은 권력구조의 전환과 사실은 붙어 있습니다.  왜냐하면 지금의 권력체제를 그대로 용인한 상태, 다시 얘기하면 조세 개혁 특히 직접세 개혁에 저항하는 계층에 대해 집단의 권력을 그대로 유지시켜 준 채 그들과 손을 잡은 상황에서 획기적인 직접세 개혁은 불가능하기 때문입니다.  그런 면에서 지금 집권 초기 2개월밖에 되지 않았습니다만, 그런 개혁을 이룰 가능성이 점점 희박해진다는 생각이 듭니다.  안타깝지만 저희들이 보기에 다음의 조세개혁 방향으로 신 정권, 혹은 신 정권이 아니면 대중운동에서라도 과제를 내걸어야 될 거라고 생각이 듭니다.  그것은 3가지 부분입니다.  첫째, 조세인프라와 관련된 자영업자 과세제도 구축과 관련된 부분에 대해서는 언급을 하지 않고 넘어가도록 하겠습니다.  이 부분에 대한 제 생각은 이재은 선생님의 발제문에 있는 내용과 대동소이합니다.  둘째. 직접세의 징수에 있어서는 금융소득 종합과세 대상 금액이 너무 높습니다.  또 완전포괄주의가 지금 진행되고 있습니다만 미진합니다.  특별히 이재은 선생님의 발제문에서도 언급된 것처럼 개인투자자의 상장주식 양도차익이 미과세 되고 있는 것은 기본 상식적으로 이해할 수 없는 사항입니다.  이 주식양도차익에 대한 과세를 만약 노무현 정권이 내년 4월 이전에 조세개혁 항목에 포함하지 않을 경우 물론 저희가 어떻게 운동을 하느냐에 달려 있습니다만 이것의 시정에 굉장히 초점을 둘 생각입니다.  다시 한번 강조하지만 주식양도차익에 대한 미과세는 상식적으로 이해가 되지 않는 것이기 때문에 조세원칙에 비추어 볼 때도 반드시 신정권에서 이를 과세하도록 해야 한다고 생각합니다.  셋째. 저희들 입장에서 보면 직접세 부분에 있어서는 더 이상 소득세가 인하되는 것은 용납하기 힘들 것 같습니다.  추가하여 법인세도 국제기준 만큼만 했으면 좋겠습니다.  더 인하한다는 것은 말이 안 되고요.  저희는 작년 대선 때 부유세 이야기를 했습니다.  그리고 이를 민주노동당에서도 제기했고 이것은 처음으로 노동운동진영 내에서 조세문제의 의제를 사회에 제출했던 계기였습니다.  뒷심이 부족해서 계속 끌고 가지는 못하고 있습니다만, 부유세 부분에 있어서는 여러 가지 조세체계상의 논란이 있는 것으로 알고 있습니다.  이중과세 문제도 있고, 기타 문제도 있는데 저는 그럼에도 불구하고 부유세의 도입은 여전히 대단히 중요한 조세개혁의 상징적인 항목이라고 생각합니다.  부유세를 도입했을 경우에 세원이 어느 정도 되는지는 계산하기에 따라서 많이 다를 것입니다.  또한 발제문에 의하면 부유세는 일정소득 이상자에 의한 재산보유세적 의미가 있습니다.  그런 면에서 부유세의 형식을 보유세, 양도세 가운데 어디에 초점을 둘 것이냐에 관련해 조세체계상의 논란은 있을 수 있지만, 우리사회에서의 부유세 도입은 굉장히 필요합니다.  부유세의 도입은 크게 두 가지 측면에서 의의가 있다고 생각합니다.

첫째, 부유세의 세원규모가 어떠하든 간에 지금의 대단히 부조리한 조세체계 내에서는 탈루되고 있는 가진 자들의 부(세원)를 발굴할 수 있는 방법이 없습니다.  그래서 부유세의 도입이 필요합니다.  너무나도 조세인프라가 구축되어 있지 않고 여러 직접세 항목에 대한 개혁의 흐름도 미온적이기 때문에 불가피하게 이런 부유세 방식의 세원을 만들 필요가 있다고 생각이 듭니다.  둘째, 아까 일종의 포퓰리즘에 대해 언급하셨는데 조세개혁이 안 되는 이유는 조세개혁에 따라서 손해를 보는 집단 계층들의 저항이 있기 때문입니다.  굳이 얘기하면 조세개혁은 제도정비 그 자체가 문제가 아니고 그 손익에 따른 계층 집단 간에 싸움이 생겨나는 것이고 그 싸움에서 저 쪽은 불가피하게 권력편제 속에서 대응 혹은 저항 수단들을 갖고 있다는 것입니다.  예컨대 자영업자에 대한 과세를 강화시키든 법인세를 올리든 혹은 유지하든 혹은 금융소득 종합과세를 올리는 것에 있어서 계속 저항세력이 있다는 것입니다. 이 저항세력에 맞서서 할 수 있는 방법이 무엇이 있느냐, 저는 대단히 포퓰리즘의 의미가 정치권 내에서 부정적으로 쓰이고 있지만, 대중적 국민들의 개혁을 동력, 곧 조직화하는 측면에서 해석한다면 대단히 정치적으로도 긍정적 의미를 지니고 있다고 생각합니다.  그리고 조세개혁 영역에서 확고하게 굳어져 있는 가진 자, 부유계층들의 권력체제 내에서 조세개혁을 이루기 위해서는 불가피하게 포퓰리즘적 운동을 진정한 조세개혁을 추진하는 정치권력이라면, 사고해야 한다는 것이고 그런 조세개혁에서 그런 포퓰리즘적 상징적 의제는 뭐냐 저는 부유세가 그런 성격을 많이 가진 대상으로 봅니다.  작년에 대단히 열악한 정당인 민주노동당에서 부유세의 도입을 제기했을 때 왜 3자 토론에서도 이 건에 대해서 정면거부가 없었습니까?  필요성에 공감이 있었기 때문이라고 봅니다.  주지하다시피 당시 시기상조 등을 이유로 더 이상의 진전을 이루어지지 못했습니다.  부유세에 대해서는 국민들이 정치적 상징성, 개혁적 상징성을 부여하고 있다고 생각합니다.  노무현 정권이 얼마만큼의 수용가능성을 가지고 있는지는 모르겠습니다만 일반적인 국민들, 상식적인 조세개혁의 취지에 동감하는 집단계층에서 본다면 이런 대중적 요구, 밑으로부터 올라오는 조세개혁의 상징적 의제로서의 부유세를 잡아넣는 것은 대단히 중요하다고 생각합니다.

시간이 많이 경과 되었습니다.  연기금 운용은 발제문에 없었던 것인데 너무 중요한 문제라고 생각합니다.  올해 2001년 기금관리 기본법 개악조치에 의거해서 기획예산처로 사실상 이관된 100조가 넘는 기금운영권을 반드시 되찾아 오는 작업을 준비하고 있습니다.  그런 것은 법 개정사항인데 이것이 재정에 굉장히 중요한 문제이기 때문에 오늘 좀 말씀드리고 싶어서 드려봤습니다.

최민

수고하셨습니다. 그럼 현진건 선생님의 말씀이 있겠습니다.

현진건

이재은 교수님이 발제 하신 글이 상당히 포괄적으로 잘 정리되어 있다고 생각합니다,  조세정책으로 애기하셨지만 실질적으로 지출정책까지 전체 재정구조에 대한  제약조건을 같이 포괄적으로 써주셨습니다.  너무 많은 내용을 담고 있기 때문에 제가 각각에 대해서 제 생각을 말씀드릴 것은 없구요.  다만 제가 하나쯤 강조하고 싶은 것은 기본적으로 조세정책이라는 것이 구비해야 할 원칙이 상당히 많이 있다는 것입니다.  소득재분배라는 것도 어찌 보면 우리 사회의 가장 중요한 원칙이고, 더나가 이 분야는 중요함에도 불구하고 경제학에서나 일반 전문가들이 제대로 연구하지 못하고 있는 대표적인 분야라고 볼 수 있습니다.  요새 소득분배 얘기가 많이 나오고 또 연구가 많이 되지만 실지로 축적되어 있는 것은 과거 한 3년도 채 되지 않는다고 말씀드리고 있습니다.  근데 요사이 너무 소득분배를 많이 얘기하고 있으니깐 저는 과거부터 소득분배라는 것을 제 연구영역으로 해왔습니다만, 오히려 소위 소득분배 자체에 대한 얘기보다는 소득분배라는 것이 우리 경제에서 어떤 비용을 부담시키는지에 대해 거론하겠습니다.  하나의 정책을 달성하기 위해서 반드시 비용이 필요합니다.

우리사회는 소득분배, 더 정확히는 소득재분배에 따른 비용에 대해서 망각하고 있지 않느냐는 생각이 듭니다.  재정학을 하는 저는 전문가 입장에서 우리가 소득재분배를 하게 되면 경제의 효율성, 경제의 어떤 자원의 디스토션(왜곡) 얘기를 많이 하고 있는데요, 사실 이 부분은 일반 국민들이 참 이해하기 힘든 분야예요.  실제로 조세정책의 시행에 따라 야기되는 자원배분의 비효율성이 간과되고 있는데 저희들 공부하는 사람의 영역에서는 100원의 세수를 얻기 위해서는 그에 따른 경제적 비효율의 발생으로 100원 이상의 비용을 감수해야 된다는 측정결과도 있습니다.  이런 점을 감안할 때 우리는 재분배정책 그 자체에 대해도 큰 의미를 두어야겠지만 그에 못지않게 그것이 경제에 주는 비효율성에 대해서도 관심을 기울일 필요가 있다는 것을 강조하고 싶습니다.  실제 저희 같은 전문가들은 어찌 보면 이런 비효율성을 계량화하여 보여주는 데 더 많은 역점을 기울여왔습니다.  그걸 한번 강조하고 싶군요.  이런 상황들을 고려해 봤을 때 우리가 직접세를 강화하는 소득재분배 정책을 도입해야 한다는 견해에는 좀더 신중함이 있어야 할 것 같습니다.  현실적으로 직접세, 간접세라는 그 기준 자체가 모호할 뿐만 아니라 세계가 과거 폐쇄경제 하에서는 자본과 노동이 갈 데가 없는 상황이었기 때문에 우리가 직접세를 통제하는 것이 가능할 수 있었지만은 지금과 같은 개방화 사회에서는 그것이 어렵다고 봅니다.  저는 우리가 지금 클릭 몇 번만 하면 케이프탑이 왔다 갔다 할 수 있는 그런 어마어마한 변화의 세계에 살고 있기 때문에 이런 세계에서 조세정책을 통해서 재분배 정책을 달성할 수 있느냐에 대해서 상당히 회의적인 생각을 갖고 있습니다.  이제는 과거와는 세상이 크게 달라졌습니다.  그래서 제가 말씀드리고 싶은 것은 조세정책을 통해 어떤 방식의 분배를 추진해야 하느냐, 분배보다 효율을 더 중요시해야 하느냐 하는 것은 그야말로 사회의 가치판단 문제이고, 이것은 우리 사회구성원들이 어느 부분에 가중치를 더 두느냐 하는 것과 관련되어 있다고 봅니다.  이런 점들을 감안할 때 저는 재분배정책은 비용을 수반하고 있다는 것을 강조하는 것이고, 더나가 우리나라 조세정책에서 이것보다 더욱 중요한 것은 효율에 무게를 두어야 하느냐 분배에 무게를 두어야 하느냐 하는 논쟁보다 조세정책의 투명성을 확보하는 것이라는 생각을 합니다.  다시 말해서 조세정책의 투명성 확보는 효율도 증가시킬 수 있으면서 혹은 형평성도 동시에 달성시킬 수 있는 그런 대표적인 영역으로 볼 수 있다는 것입니다.  또 조세정책의 투명한 기반이 조성되어야 그 기초 아래 우리 사회가 얼마만큼의 진정한 형평을 이루었는지 효율성 측면에서는 어떤 상황인지에 대해 본격적인 논의를 진행할 수 있다고 봅니다.  부연하면 조세정책의 투명성이 확보되지 않은 상황에서 그 정책의 방향에 대해 얘기를 한다는 것은 어떻게 보면 본말이 전도된 것이고 너무 시기상조라고 말씀드리고 싶습니다.

조세정책의 투명성을 확보하는 것은 조세정책의 SOC를 구축하는 것과 마찬가지라고 봅니다.  이제부터 조세정책의 투명성 확보가 왜 긴요한가에 대해 예를 들어 말씀드리겠습니다.  기본적인 과세기반은 소비, 소득, 재산입니다.  그 가운데 소득이나 재산은 현실적으로 과세기반을 제대로 포착 못 하고 있다는 것은 다 알고 있는 사실입니다.  특별히 소득의 경우에는 자영업자와 봉급자 간의 조세부담의 불공평성에 대한 기사가 거의 한 달에 한번 꼴로 언론에 보도되고 있고 그것으로 인해서 국민들의 조세정책에 대한 불신이 상당히 심각합니다.  문제는 상대적으로 불공한 조세부담을 하고 있다는 봉급자의 불만을 해소시키고 자영업자의 소득을 정확히 파악하여 과세하는 정책을 시행해야 한다는 총론적 주장에 대해 반대하는 사람은 아무도 없고 정부도 찬성하고 있습니다만 그것을 실현할 수 있는 구체적이고 실천 가능한 각론은 제시되지 못하고 있다는 것입니다.  이런 상황의 발생은 우리의 조세정책이 아직까지 투명성을 제대로 확보하고 있지 못한 것에 기인하는 바가 크다고 생각합니다.  이와 같은 현실을 감안할 때 지금은 무엇보다도 조세정책의 SOC구축을 위한 논의가 좀 더 필요한 때 아니냐는 생각이 듭니다.  부연하여 말씀드린다면 어떤 사람도 세금 내기를 좋아하지는 않을 것이고 이것은 세계 어디나 공통인 현상일 것입니다.  그렇게 봤을 때 소득세원의 정확한 파악이 왜 어려운가와 관련해서는 몇 가지 사항을 짚고 넘어갈 필요가 있습니다.  우리가 각자의 소득을 정확히 신고하지 않고 탈세했을 경우 발각되면 도덕적 비난을 면할 수 없고, 그에 따라 벌금을 물게 되어 있으므로 이와 관련한 정책이 납세자의 행동을 제약하게 됩니다.  이는 조세정책이 얼마나 투명하게 이루어지고 있느냐에 따라 정확한 소득의 파악이 가능하게 되고 합리적인 세정을 기대할 수 있다는 것을 의미합니다.  투명한 조세정책을 실천하는데 이용되는 대표적인 수단이 국세청에 의한 세무조사라고 할 수 있습니다.  그런데 불행히도 이 수단은 과거 우리 정권이 특히 정통성이 없는 정권이 정권유지를 위한 하나의 수단으로 사용해 왔다고 할 수 있습니다.  현 정권 역시 마침 지난주에 세정기획단을 통해 향후 의미 있는 조세정책을 이끌기 위한 안을 만들겠다는 취지를 갖고 모임을 열었는데, 여기서도 과거 정권하고 비슷한 그런 패턴이 답습되고 말았습니다.  아쉽게도 종합적이고 근본적인 조세정책을 마련하기 위한 접근과는 거리가 있는 너무 가시적이고 홍보적인 논의가 주로 이루어졌습니다.

한편 여러 조세분야 가운데 재산에 대한 조세정책은 우리나라 국민들이 가장 민감하게 반응을 보이는 영역이라고 할 수 있습니다.  지난주에 정부가 재산과표를 양성화 하는 정책을 추진할 것이라는 보도가 있었고, 이에 대해 전체적으로 반대하는 사람은 아무도 없습니다. 그렇지만 저는 이 정책이 생각만큼 그렇게 쉽게 추진될 수 있다고 보지는 않습니다.  왜냐하면 YS정권에서도 대통령이 직접 나서 땅을 많이 가진 사람에게 고통을 주겠다고 대문짝만하게 얘기를 했었지만 그렇게 안됐거든요.  지난 정권도 안 됐고 그렇다면 왜 안됐느냐 이런 본질적인 문제에 대해 접근할 필요가 있다고 생각합니다.  그 원인으로 다음과 같은 점을 지적하고 싶습니다.  지금 우리 부동산 과세 체계를 보면 토지에 대한 과세와 건물에 대한 과세가 따로 되어 있습니다.  그런데 건물의 시장가격은 토지가격과 분리해서 생각할 수가 없습니다.  이런 현실을 외면하고 인위적으로 토지에 대한 가격과 건물에 대한 가격을 구분하는 것이 문제입니다.  부연하면 인위적으로 토지에 대한 가격과 건물에 대한 가격을 분리하는 조치는 기본적으로 형평성에 문제를 초래할 수밖에 없습니다.  다시 말해서 이런 상황 아래서는 재산세 부담에 있어 강남이 강북보다 오히려 더 싸게 나오는 고질적 문제가 해결될 수 없습니다.  이런 불공평을 좀 더 포괄적이고 기본적으로 해결하는 방법의 하나가 재산가치를 시장가격에 의존하여 평가하는 것입니다.  이 방법은 정부가 재산가치를 시장가격으로 측정하여 자동적으로 얻을 수 있는 조세정책의 SOC가 안되어 있는 경우만 문제일 뿐 그렇지 않은 상황에서는 매우 유효하다고 봅니다.  그렇게 봤을 때 부동산에 대한 과세체계는 토지에 대한 부분과 건물에 대한 부분을 일원화 시키고, 그렇게 transition이 이루어졌을 때 복덕방이 곧 바로 정부에 리포트를 할 있도록 하면 된다고 생각합니다.  지금 네트워크가 얼마나 발달했고, PC안 가지고 있는 데가 어디 있습니까?  인터넷을 다 하고 있는데 이것을 정부의 네트워크에 바로 연결 할 수 있는 하나의 인센티브, 메커니즘만 만들어 주면되는 것입니다.  이런 토대 위에 양도소득세에서 1가구1주택 비과세는 폐지되어야 합니다.  부동산을 사는 사람과 파는 사람의 이해관계가 대치되면 절대로 거짓말을 할 수가 없어요.  지금은 사는 사람과 파는 사람의 이해관계가 대치되지 않으므로 담합을 통해서 2억 주고 산 것을 1억 주고 샀다고 얘기할 수 있는 메커니즘이 있거든요.  그런 메커니즘을 디자인 해 준다는 관점에서 해방이후 50년 동안의 조세정책이 추진되어 왔는데, 그 방식에 문제가 있었다고 봅니다.  우리들 인식 속에 조세정책은 재경부의 세제실에서 하는 것으로 알고 있는데 실질로 조세정책의 내용구성에 있어 가장 큰 입김을 적용해야 하는 것은 국민의 대표기관인 국회의 견해이지 절대 행정부의 견해가 아닙니다.  우리가 법적으로 조세법률주의를 채택하고 있어 국회가 조세와 관련된 사항을 주도하고 모든 책임을 가지고 있는 것처럼 얘기하지만 실제로 국회는 형식적인 존재일 뿐 주체가 되어 그에 대해 심의하고 뭔가를 하고 있지 못하고 있습니다.  이제 입법부에서 초당적인 기구를 만들어 조세정책을 장기적으로 논의하는 구조와 여건이 필요합니다.  이 정도로 저의 토론을 마치겠습니다.

최민

조세정책에 있어 국회의 역할을 지적한 점은 깊이 숙고해야 할 사항 같습니다. 그럼 이래경 선생님께서 말씀해 주십시오.

이래경

오늘 토론에 참석한 사람 가운데 제가 가장 보수적인 입장인 것 같습니다.  저는 이재은 교수님의 발제문 내용에 대해 동의하는 부분과 상충된 부분을 동시에 갖고 있습니다.  먼저 개혁은 많은 국민과 같이 할 수 있어야 한다는 것을 말씀드리고 싶습니다.  또한 개혁의 원칙이나 방향은 현실적인 조건과 프로세스 등을 고려해야 하며, 이것이 한 방향으로 치우치면 그것은 잘못된 것이라고 생각합니다.

현실적으로 조세정책을 실행하는 과정에서 직면하는 큰 어려움의 하나가 불로소득 처리 문제일 것입니다.  이에 대해서는 그 정확한 크기 파악이 대단히 중요하며, 그를 위한 적절한 방안이 모색되어 한다는 점을 말씀드리고 싶습니다.

한편 형평성이나 투명성을 높이기 위해서는 장기적으로 직접세의 세수를 늘리는 조세정책을 펼쳐야 한다는 견해에 대해서는 동감합니다.  하지만 2003년 우리의 현실에서는 오히려 소득세나 법인세는 가능한 낮추어야 하고 반대로 소득의 처분분야와 자산소유 분야에 대한 과세는 강화하여 소득분야에서의 세수 부족분을 메우는 조세정책이 더 합리적이라는 주장을 하고 싶습니다.  물론 조세제도의 투명도가 높아지고 세무행정 인프라가 잘 갖춰지면 소득분야에 대한 과세를 강화하는 방향으로 조세정책을 이끄는 것이 선진적이라고 생각합니다.  그러나 그것은 장기적 과제이고 점차적으로 실천해야 할 사항으로 생각합니다.  이것이 제 의견입니다.

최민

고맙습니다. 이제 하승수 선생님께서 말씀해 주십시오.

하승수

오늘 제가 하고 싶은 얘기가 굉장히 많아지고 있습니다.  그래서 가능한 시간범위에서 말씀드리겠습니다.  저는 일단 토론의 취지가 단순히 조세정책에 대해서만 논의하고자 하는 것은 아니라고 생각하여 조세정책을 논하기 전에 크게 생각하는 것부터 말씀드리겠습니다.  제가 이론가는 아니고 현장에서 나름대로 활동하는 사람이기 때문에 제가 느끼는 문제의식을 그냥 말씀드리겠습니다.

우리 사회가 나아가야 할 방향을 모색하는 경우 여러 영역을 대상으로 그것들을 유기적으로 연결한 상태에서 각 영역이 전체를 위해 자기 몫으로 맡은 부분을 이루어 나가기 위해 필요한 정책에는 어떤 것이 있는지를 파악해야 합니다.  그럼에도 불구하고 심지어 사회 운동을 하는 사람조차도 여러 영역 간의 유기적 결합을 도외시한 채 조세정책이니 교육정책이니 하는 개별영역의 정책들이 취해야 할 원칙에 대해서만 말하는 것에 익숙해져 있다는 생각이 듭니다.  물론 저도 예외는 아닙니다.

현재 우리사회의 빈부격차 문제는 정말 심각합니다.  실제로 지방과 생활현장을 다녀 보면 지금과 같은 형태의 빈부격차나 불평등의 문제는 우리사회가 이전에 겪었던 것과는 조금은 다르다는 생각이 듭니다.  첫 번째는 이것이 확실하게 세습되고 있다는 것입니다.  그 다음으로 이것이 단순한 경제적인 능력의 차이에서 기인하는 것이 아니라 인간적인 생존과 생활의 차이로 나타나고 있다는 생각이 듭니다.  빈부격차와 관련해 노동현장을 예로 보면 사실 공장노조의 조합원들은 먹고 살만하다고 생각하거든요.  울산 같은데 가보면 대공장 노동조합원들은 먹고 살만합니다.  그런데 비정규직 노동자들이나 그런 사람들의 생활은 정말 인간적인 수준이하인 경우가 많거든요.  그럼에도 그런 부분에 대해서 종합적인 고민들을 하지 않는 게 아닌가 하는 생각을 하고 있습니다.  한편 많은 사람들이 빈부격차의 해결을 위해 기회의 평등을 얘기하지만 우리 한국 사회는 아무 계층에게나 기회가 평등하게 주어지는 사회는 아니거든요.  따라서 이제부터라도 이런 것들에 대해서는 근본적인 해결방안을 찾는 노력을 해야 할 것 같습니다.  그냥 단순히 조세정책 하나를 통해서는 빈부격차를 해결할 수 있는 문제가 아니라고 생각합니다.  빈부격차의 해결과 관련해 교육단체는 교육정책을 통한 해결을 얘기하고 복지단체는 복지정책을 통한 해결을 얘기하고 지역단체들은 분권정책을 통한 해결을 이야기하는데, 이게 사실 다 상호 연관되어 있다고 봅니다.  따라서 개별영역의 정책들이 지향하는 바는 우리사회가 나가야 할 방향과 관련해서 그 의미가 규정되어야 한다고 생각합니다.  저는 개인적으로는 기회가 모든 계층이나 집단에게 어느 정도는 균등하게 주어져야 한다는 입장이며, 그 사람이 어떤 위치에 있든 간에 최소한의 인간다운 생활은 보장되어야 되는 것 아니냐는 생각을 합니다.  그리고 재정, 특히 세출과 관련해서 보면 시민사회 운동단체들이 이제 근본적으로 반성할 때가 되었다고 생각합니다.  시민사회단체들이 교육예산 7%확보, 문화예산 2%확보 이런 식의 이야기를 하는 것은 그들 스스로가 이익집단화 하는 것이라고 생각합니다.  지금 전교조가 NEIS 예산을 반대하지만 이도 교육재정에 들어가 있는 것이고 교육재정 5∼6%안에 들어가 있는 것입니다.  그렇다면 교육재정을 그렇게 총액으로 주장하는 게 정말 올바른 것이었는지 근본적으로 반성할 필요가 있다고 봅니다.  반면에 교육부 예산에 의해 운영되는 것은 아니지만 서울에만 해도 수십 개가 되는데 지역의 공부방들은 전부 미 인가이고, 그곳에서 근무하는 교사들을 위해 정부가 인건비지원을 안하고 있습니다.  이런 영역에 대한 정부지원 내지 교육부 예산편성은 사실 전교조 같은 단체에서 더 중요하게 생각하고 주장해야 되는 것은 아닌지 하는 생각도 해봤습니다.  그리고 민주노동당에서 무상급식 무상의료를 대선 때 공약으로 주장하였는데 과연 그것이 우리 사회현실에서 우선순위를 가질 수 있느냐 정책적으로 우선순위에 올 수가 있느냐는 것에 대해서도 생각해봤습니다.  UN 아동관리 위원회는 우리나라에 대해 올 일월 달에 강제적으로 취약한 집단에 속하는 아동의 권리보장을 위해서 가용자원의 최대한도까지 쓰라고 권고했습니다.  실제로 경제적으로 취약한 아동들에 대해서 권리를 보장하기 위해서는 실제로 상당한 예산이 들어갈 것입니다.  그럼 이게 더 우선이냐 아니면 무상의료가 우선이냐에 대해서도 생각해봐야 합니다.  그냥 필요하다고 생각되는 과제들을 마구 주장하는 것이 좋은 접근법은 아니라는 생각이 들고 재정이라는 것이 무한정 있는 것이 아니라는 점도 생각해야 합니다.

한편 학교에서 생활하는 청소년에게는 학교교육이 중요하지만 그들은 지역사회에서 또 다른 시간들을 보내게 됩니다.  따라서 청소년에 대한 대책은 교육정책뿐만 아니라 청소년정책 또는 아동복지정책과도 연관되어 있음을 알아야 합니다.  그런데 지금까지 사회운동단체들은 자기영역만 주장하고 있다는 것이죠.  이상 시민사회운동에 대해 제 나름대로의 느낌, 문제의식을 정리해 봤습니다.

이제 이재은 교수님이 발제하신 조세정책부분에 대해 말씀드리면 이 교수님의 견해에 저도 공감합니다.  다만 저하고 약간 견해가 다른 게 부동산 보유세 강화에 관한 것입니다.  대표적인 부동산의 보유세로는 재산세와 종합토지세(종토세)가 있습니다.  이것들이 가장 많이 걷히는 데가 서울이고 강남임에도 불구하고 시가기준으로 봤을 때는 가장 적게 내는 곳이 서울이고 강남입니다.  작년에 시가가 3억으로 동일함에도 불구하고 서울의 강남에 있는 아파트가 강북에 있는 아파트보다 1/5밖에 재산세를 내지 않은 상황을 놓고 세간의 이목이 집중된 적이 있었습니다.  이런 현상이 왜 초래되는가 하면 현진권 박사님이 지적하신 데로 재산세의 과세표준을 정할 때 시가기준으로 하지 않고 지금 행자부에서 정하는 다른 방법을 사용하고 있기 때문입니다.  이와 같이 현행 세제에서 국세와 지방세가 다른 방법을 통해 재산을 평가하고 있습니다.  그리고 건물하고 토지를 구분하여 과세표준을 평가를 하고 있기 때문에 이게 전혀 시가를 반영하지 못하고 있습니다.  따라서 부동산 과표를 현실화하는 것이 매우 중요합니다.  그런데 부동산의 과표를 100% 현실화 하는 것은 가능하지 않을 것이고 그렇다면 어차피 재산세와 종토세의 세율체계는 조정을 해야 합니다.  왜냐하면 우리나라의 재산세, 종토세의 세율체계는 굉장히 급진적일 만큼 누진적이기 때문에 그 효과가 엄청나다고 할 수 있습니다.  부동산 과표를 현실화를 했을 경우에 그것이 대다수 국민들에게는 세부담이 증가하지 않더라도 서울 강남의 굉장히 많은 재산을 갖은 계층에게는 그에 상응하는 세금을 물릴 수 있는 기능을 한다는 점에서 그와 같은 세제개편이 필요하다고 봅니다.  그리고 소득세율 체계의 변경이 불공평을 초래했다는 이재은 교수님의 견해에 대해서는 저도 전적으로 동의합니다.  DJ정부가 잘못한 조세정책으로는 소득세율 인하와 각종 공제제도를 도입할 때 고소득자에게 유리하게 했던 점을 들 수 있습니다.  따라서 지금이라도 40%에서 36%로 인하한 소득세의 최고세율을 다시 올리는 것도 고려해 봐야 한다고 생각합니다.  왜냐하면 내린 것 자체가 잘못된 것이기 때문에 다시 올리는 것도 생각해봐야 되고 어차피 사회이론상 세율이라는 것도 내릴 수도 있지만 올릴 수도 있는 것이기 때문입니다.  외국의 사례를 보면 올릴 수도 있는 것이기 때문에 그렇게 다시 올리는 것은 잘못된 부분을 시정하는 차원에서 생각해 볼 필요가 있다고 봅니다.

분권정책에 관해서는 저하고 이재은 교수님의 생각이 좀 다른 데, 저는 개인적으로 지방자치와 관련된 나름대로의 활동들을 하고 있습니다.  현실적으로 재정분야에서의 분권을 야기하지만 지역 간의 균형을 고려하지 않으면 굉장히 잘못된 결과를 낳을 수 있다고 생각합니다.  서울도 지방이고 서울의 강남구도 지방자체단체거든요.  그러면 소득세나 국세를 지방세로 이양해 버리면 실제로 가장 많은 세수가 늘어나는 곳은 서울이고, 강남일 수밖에 없습니다.  어떤 방법을 쓰더라도 물론 어떤 세목을 어떻게 이양하느냐에 따라서 효과는 달라질 수 있지만, 이래경 선생님이 말씀하신 것처럼 서울 강남은 돈이 남아돕니다.  그리고 서울 같은 경우는 부산이나 대구나 광주에 비해 훨씬 더 재정의 여력이 있습니다.  지금 상황에서는 어떤 방식을 사용하더라고 국세를 지방세로 이양하면 지역 간 균형이라는 측면에서는 오히려 서울이나 강남으로의 혜택이 더 많이 돌아갈 수밖에 없는 측면이 있습니다.  그래서 분권의 문제를 접근할 때는 상당히 신중하게 접근할 필요가 있다고 봅니다.  저는 개인적으로 세목자체를 이양하는 방식보다는 공동재원을 구성해서 재정력이 취약한 지방자체단체에 집중적으로 지원하는 것이 결국은 지역의 균형발전이라는 측면에서는 더 바람직하지 않을까 생각합니다.  세목자체를 이양해버리면 불균등의 문제가 더 심각해질 수 있다고 생각합니다.  이상 제가 하고 싶은 말씀은 이것으로 마치겠습니다.

최민

수고하셨습니다. 이제 마직으로 김수현 박사님의 말씀을 듣겠습니다.

김수현

예, 좀 늦었습니다.  김수현입니다.  저도 참 말하기를 좋아하는 사람입니다.  작년 9월 무렵에 아마 참여연대에서 분배구조 개선에 관한 일종의 계획 같은 것을 짤 때도 같이 했습니다만 그때는 나름대로 온갖 멋있는 얘기를 했는데 지금은 처지가 바뀌어 버렸습니다.  조금 말하기가 곤란한 처지에 놓인 것을 자각을 하고 있습니다.  그래서 저도 어떻게 말씀을 드려야 할 지 모르겠습니다.  그 이유 말고도 저는 조세개혁이라는 것에 대해서 기본적으로 잘 모릅니다.  조세나 재정, 경제 전문가가 아니구요.  스스로 좀 주저하는 바가 있고 잘 모르는 바가 있어서 조심스럽게 말씀을 드려야겠습니다.  그러나 이런 말씀을 먼저 드리고 싶은데 지금 이 정부도 못 믿겠다.  뭐 제대로 하겠냐?  해봐야 DJ 정부 따라가다 말 것이다.  결국 뻔하다.  지금 두 달이 조금 안됐는데 벌써 그런 평가를 들으니깐 저도 속이 쓰립니다.  쓰린데 저는 별로 충격을 받지는 않습니다.  왜냐하면 어차피 역사가 갑자기 비약하는 것이 아닌데 두 달 전에 있던 우리사회 인프라와 그 공무원과 그 사회세력이 그대로 넘어와서 지금 와 있을 뿐입니다.  뿐만 아니라 여러 전문가와 사회단체에서 지금 정부가 처해있는 어려운 상황들을 설명을 합니다.  그러면서 나름대로 충고를 해 주십니다.  포퓰리즘 너무 겁내지 마라 그것도 좋은 거다.  그러니까 안심하고 국민을 설득하고 가라.  뭐 이런 말씀도 합니다.  반면 다른 쪽에서는 그렇게 가면 갑자기 수직으로 떨어질거다라는 염려도 있습니다.  그래서 저희는 도대체 지금의 정부가 어느 정도의 권한과 실력이 있으며 동시에 어디까지 할 수 있을까에 대해 아직 실감을 잘 못하고 있는 단계로 보셔도 될 것 같습니다.  그렇지만 제가 이 말씀은 미리 드리고 싶은데요.  그래도 이 정부도 꿈이 있거든요.  많은 분들이 정부 초기니까 온갖 꿈이 많을 거다.  그러실지 모르겠지만, 적어도 인수위 2달 동안 이 정부가 지금 논의되고 있는 정책과 관련해서 몇 가지 꿈들을 나름대로 갈고 다듬은 것들이 있습니다.  그 중에 하나가 제가 일하고 있는 청와대의 빈부격차와 차별시정기획단이라는 모양으로 아마 나타났을 것입니다.  역대 정부조직을 살펴보아도 이렇게 자극적인 이름을 쓴 조직은 아마 못 보셨을 겁니다.  그래서 많은 분들이 그런 제목을 썼을 때 가져올 수 있는 정치적 부담에 대해서 걱정을 했지만 동시에 또 많은 분들이 스스로 발목을 옭아매고 한번 가보자라고도 했습니다.  기본적으로 이 정부는 걱정을 하고 있습니다.  우리사회의 빈부격차가 악화되고 있고 더구나 경제가 나쁠수록 빈부격차가 더 악화된다는 사실에 주목하고 있습니다.  잘 아시는 것처럼 IMF 사태 이후에 빈부격차가 급속히 악화됐고, 지니계수라는 게 얼마나 허구적인지 잘 아시겠지만 대개 임금근로자들 그것도 최상, 최하를 빼버린 심지어 1인 가구 까지도 빼버린 소득을 가지고 지니계수를 작성한 것도 과거보다 상당히 나쁜 결과를 보여주고 있습니다.  지금 부동산에 관한 얘기도 많이 나왔습니다만 지니계수를 작성할 때 그 대상으로 자영업자까지 포함시키면 현재 0.3 정도인 지니계수가 저희 짐작에 0.4를 넘어서라고 봅니다.  그런데 부동산을 포함하면, 즉 자산을 넣어버리면 0.6에서 0.7까지 간다고 보고 있습니다.  물론 외국하고 비교하면 우리가 그렇게 심각하냐 아니냐는 별개의 논리입니다.  일부 다른 국가들의 경우 우리가 상상하는 것 이상으로 국민들간 자산보유의 정도가 벌여져 있기도 합니다.  그러나 우리는 한국의 가치관과 한국에서의 심리상태에서 빈부격차를 봐야 되기 때문에 아까 말씀들 하신 대로 지금의 상황이 지속되면 우리 사회는 부동산 내지는 자산과 관련된 빈부격차, 더나가 사회적 갈등이 조만간 봉합하기 어려운 수준까지 갈 거고, 이 빈부격차의 문제는 사회적으로 희망을 잃어 가는 집단, 소위 사회적 배제계층을 크게 형성하는 결과를 초래할 것으로 예상됩니다. 서구에서 말하는 social excluder 문제가 이제 우리 사회도 현안으로 던져지고 있다는 걱정을 하지 않을 수 없습니다.  지난 4, 5년의 DJ 정부 때 이루어졌던 사회정책이 기본적으로 최하계층에 대한 안정망의 구축이었다면, 그것은 국민기초생활보장법 등을 통해 어느 정도의 성과가 있었습니다.  지금부터 걱정해야 할 것은 바로 최하계층 위의 계층, 소위 working core라고도 할 수 있는 계층에 대한 대책의 마련일 겁니다.  일하고 있는 사람들이지만 빈곤과 빈부격차의 악순환의 고리에서 벗어나지 못하는 집단들이 아마 새 정부의 최대 고민거리가 될 것이고 사회정책에서 최대의 타깃 그룹이 될 것이라는 걱정을 하고 있습니다.

그런 이유들로 해서 저희가 이런 자극적인 이름의 조직이 만들었습니다.  저희가 그저께 저희 활동계획을 대통령께 보고를 드렸는데, 그와  관련해서 어제 도하 신문에 부동산의 과표현실화율을 50%로 올린다는 기사가 1면에 난 것만 해서 아마 5, 6개나 됩니다.  해설기사에서는 서민들이 아마 죽어날 거다.  정치적으로 부담인데 할 수 있겠느냐?  저는 그런 기사를 보고 저희 부처의 구성원들 모두가 동요할 줄 알았습니다. 이거 어떻게 하나?  수습을 하자.  차라리 해명기사를 내는 게 어떨까, 서민부담은 없다고,  이런 걸 낼까 말까 망설였습니다만 다행히 그런 압력은 없었습니다.  그랬더니 오늘 일부 신문사설에서는 중요한 정책인데 잘해봐라 하는 주문들이 있었다고 합니다.  여러분 토론자들이 말씀하신 대로 어려움이 많습니다.  우선 이재은 선생님 글에서는 부동산 과표의 현실화가 상당히 어려울 것이라고 하셨는데 저는 오히려 하승수 변호사님 입장에 더 가깝습니다.  현재와 같이 부동산 보유과세가 지방세목으로 있는 한 지방분권 내지는 지역균형은 요원합니다.  결국 지방의 격차는 부동산 가격의 격차이고, 만약 이걸 미국처럼 부동산 보유과세를 올리는 대가로 교육재정 투입을 허용한다면 강남교육은 세계최고가 될 것이고 시골은 완전히 낙후 그 자체가 될 겁니다.  그래서 저는 다른 방법이 필요하리라고 봅니다.  그게 어떤 방법이 될지는 아직은 모르겠습니다.  나름대로 검토는 하고 있고,  이미 아이디어는 다 나와 있습니다.  여러 가지 아이디어가 나와 있고 그걸 가지고 과연 돌파할 수 있겠느냐 하는 문제도 이래저래 고민입니다.  좀 얘기가 딴 데로 왔다 갔다 했습니다만, 오늘 말씀들 가운데도 수 십 개의 정책 분야가 있고 그야말로 세부정책으로 나누면 수백 개의 정책과제들이 있습니다.  근데 이걸 다 할 것이냐 다 못합니다.  끝도 없습니다.  그리고 그 정책분야 중에 일종의 위상이 다른 게 많습니다.  아까 현진권 박사님이 말씀하신 대로 일종의 인프라적인 요소들이 있습니다.  직접세, 간접세 체계를 어떻게 할 것이냐 부가세는 어떻게 할 거냐, 이걸 다 두드려 엎고 제 모양, 세계에서 제일 좋은 모양대로 갈 수 있겠느냐?  저는 불가능하다고 봅니다.  그럼에도 불구하고 어딘가를 시발로 해서 이 고리를 풀어줘야 되는데 그게 무엇일까?  아마 그건 저희처럼 약체 정부나 특히 우리나라 사회 전체가 이걸 돌파해 나가야 된다는 입장에서 보면 아마 가장 큰 고민거리일 겁니다.  어디에서부터 풀어갈 거냐?  저희 고민의 결과는 대개 세제와 관련된다면 두 가지로 압축이 됩니다.  하나는 부동산 보유과세를 올리는 것입니다.  부동산 보유과세를 올리는 방법에는 여러 가지가 있습니다.  과표로 할 거냐. 세율로 할 거냐의 선택 문제가 있기는 하지만 어쨌든 올린다는 입장은 분명하다고 말씀드리고 싶습니다.  정부가 과표현실화율을 매년 3% 정도 올려 지금보다 20%를 상향한 50% 수준을 만들겠다는 발표는 일종의 의지표현이라고 봅니다.  이에 대해 여러 신문에서 YS 정권도 하려고 했다가 못했던 거다, 하겠냐고 반문하고 있습니다.  글쎄 모르겠습니다.  할 수 있을지.  그러나 그때와 지금은 다릅니다.  그때는 부동산 투기를 잡기 위해서 보유세를 올려야 된다는 얘기가 나왔다면 이제는 이 사회가 안정되기 위해서, 즉 빈부격차의 문제를 더 이상 그냥 두고 갈 수 없기 때문에 보유세를 강화할 필요가 있다는 것입니다.

보유세의 강화와 더불어 신정부가 역점을 두고 있는 다른 하나는 자영업자의 소득파악을 강화하는 겁니다.  물론 자영업자의 소득을 정확하게 파악할 수 있기 위해서는 많은 것이 갖추어져야 합니다.  조세제도의 투명화 문제, 인프라 문제 등 많은 문제들이 해결되어야 합니다.  저희들이 그것들을 위해 협조가 필요한 핵심적인 정책 분야만 뽑아도 한 12개정도가 됩니다.  좀더 엄밀히 말해 정책분야라기보다 관련되는 제도, 세정, 세제정책이 한 12개정도 나왔습니다.  자영업자 소득을 정확히 파악하기 위한 작업은 이 12개 중에 어디서부터 시작해야 하느냐?  우선 직불카드나 신용카드의 사용을 활성화하는 방법이 제안될 수 있고, 제일 마지막 방법으로는 세무조사를 강화하는 방법까지 있을 겁니다.  이런 방법들은 서로 적절히 연결되어야 하고 쉬운 것부터, 성과를 낼 수 있는 것부터 시행되면서 국민의 지지를 받으며 한 단계, 한 단계 앞으로 나가야 할 것입니다.  어쨌든 자영업자 소득파악과 부동산 보유과세의 현실화 내지 형평화는 저희 기구가 상당한 비중과 의지를 갖고 추진하는 과제라는 점을 말씀드리고 싶습니다.

마지막으로 저는 이런 말씀을 드리고 싶습니다.  저희들에게 과도한 기대는 하지 마십시오.  앞에서 언급했던 과제를 이루기 위해 최선의 노력을 다할 뿐입니다.

최민

수고들 하셨습니다.  거의 1시간 45분 가까이 발제와 토론을 했는데요.  잠시 휴식을 취했다가 다시 토론에 들어가겠습니다. 한 10분 정도 쉬겠습니다.

유태현

10여분간의 휴식이 끝났습니다.  이제부터 계속해서 토론의 후반부를 진행하도록 하겠습니다.  자 그럼 마이크를 사회를 맡고 계신 최민 선생님께 넘기겠습니다.

최민

발제하신 내용에 대해서 토론자들께서 여러 의견들을 주셨기 때문에 거기에 대해서 발제를 하신 이재은 선생님의 간단하게 응답하는 시간을 가졌으면 합니다.  이 교수님께서 간략하게 답변의 말씀을 해 주십시오.

이재은

좋은 말씀들, 동의하며 우리 사회가 더 좋게 바뀌는데 기여할 수 있는 의견들이라고 생각합니다.  현실적으로 사회현상들에 대한 관점이나 계층별 이해가 다른 것은 당연하며, 이를 합리적으로 조정하고 해결하기 위한 방안의 모색은 정치적인 이해관계 속에서 결정될 수밖에 없다고 봅니다.  그런 현실을 인정하면서도 오늘과 같은 토론의 장을 마련하는 이유는 정치적인 이해결정 과정에 대해 각 계층의 공감대의 폭을 넓히고 그게 실천될 수 있는 가능성을 넓혀 보자는 데 목적이 있다고 생각합니다.  제가 발표한 내용도 그런 쪽에 초점을 맞췄습니다.

우선 유태현 박사가 지적하신 좀더 근본적인 문제를 짚어야 되는 것 아니냐, 현재 우리 사회에서 왜 재분배 논의가 나와야 하는가의 문제를 먼저 짚어야 되는 것 아니냐는 견해에 대해서는 전적으로 동의를 합니다.  다만 저에게 의뢰된 발제의 제목이 조세개혁과 소득재분배 정책의 방향으로 한정되었기 때문에 그런 근본적인 부분들에 대해서는 발제를 하지 않았다는 것을 말씀을 드리고 싶습니다.

토론자들의 말씀은 크게 두 가지 내용으로 요약될 수 있을 것 같습니다.  그 첫째는 지방분권에 관한 것으로 지역불균등 문제를 그대로 놔두고서 그것이 가능 하겠는가에 대해 몇 분들이 말씀을 해주셨습니다.  두 번째는 법인세 감면정책과 재산보유과세 강화를 어떻게 실현해야 하느냐와 관련된 견해가 있었습니다.  이에 대한 저의 견해를 간략하게 말씀드리겠습니다.  지방분권 내지 지역격차 문제와 관련해 우선과 같은 점에 유의해야 한다는 점을 말씀드리고 싶습니다.  우리나라의 지방자치단체는 기초단체가 232개이고, 광역단체가 16개입니다.  그래서 248개입니다.  아시다시피 232개 기초단체들은 분권적 노력을 추구하고 있습니다.  그런데 1/232인 강남구 때문에 나머지 지역이 당면하고 있는 문제해결이 방해를 받는다면 이것은 잘못이라고 생각합니다.  지역과 관련해 지금 무엇보다도 중요한 것은 232개 기초단체의 재정적인 자주성을 확보해고 그들이 진짜 자치다운 자치를 통해서 앞으로 지역의 문제를 스스로 해결할 수 있는 여건을 마련해 주는 것이라고 봅니다.  그를 위해서는 지역의 재원확충이 필요함은 물론입니다.  지금까지 지역의 재원확충은 중앙정부가 세원을 넘기면 곤란하니까 이전재원을 가지고 하자는 중앙정부의 기본적인 입장이 큰 축이 되어 진행되었다고 할 수 있습니다.  그런데 우리나라의 경우 지역 간 불균등이 심하다는 점을 감안하면, 이와 같은 중앙정부의 이전재원을 통한 지역의 재원확충은 지역간 불균등을 근본적으로 해결할 수 없다는 한계를 갖고 있습니다.  그런 연유로 저희 같은 연구자들은 어떻게 하면 지역간 불균등 문제를 완화 내지 극복할 수 있는가에 대한 방안들을 제시하여 왔습니다.  그 중의 하나가 제가 말씀드린 주민세의 비례소득화 같은 방안입니다.  현재 232개 기초단체들 가운데 3/4이 도시입니다.  이는 우리나라 인구의 75%가 도시에 살고 있으며 나머지 25%가 농촌지역에 살고 있다는 것입니다.  이를 자치단체의 수로 보면 1/3 이상이 농촌단체에 해당합니다.  인구는 전체의 25%에 불과하지만 자치단체 수는 전체의 1/3이나 되는 농촌단체들은 지역균형발전을 위해 중앙정부의 지원을 받을 수밖에 없는 소득으로 보면 하층지역입니다.  이들 지역이 중앙정부의 이전재원을 지역재원의 중심으로 삼고 있다는 이유를 내세워서 상당한 정도의 자주적 역량을 갖추고 있는 150여개의 자치단체에 대해서도 똑같이 자주성이 없는 중앙정부 의존재정으로 지역운영을 하라는 것은 잘못된 생각입니다.  이를 복지제도를 통해 비유하면 자활능력이 있고 자기능력이 있는 사람들에게 취해지는 복지정책과 이런 능력을 갖지 않는 사람에 대한 복지정책은 구분되어져야 한다는 것입니다.  두 사람에 대한 복지정책이 똑같다면 이 복지정책은 실패할 수밖에 없듯이 지역의 문제도 똑같이 봐야 한다는 겁니다.  일정한 세원을 넘겨주면 자주성을 갖고 자기들의 문제를 풀어갈 수 있는 그런 단체들에게는 자주적 역량을 주고 그렇지 못한 단체에 대해서는 국가에 의한 재정조정을 활용해야 한다는 것입니다.  소득재분배의 경우도 마찬가지로 자기 능력이 있는 사람들은 취업기회를 알선하고 그래서 자기가 열심히 해서 소득을 가득하도록 만들어주어야 하며, 그 다음은 물론 본인의 책임입니다.  이것과 똑같이 지역도 자기들 지역에서 거둘 수 있는 재원을 가지고 자주성을 확보할 수 있는 단체에게는 자주성을 주고 그렇지 못한 지역은 그렇게 만든 것이 국가의 역할이라고 생각합니다.

우리나라 사회에 만연한 논리 가운데 반은 동의하면서 반은 동의할 수 없는 가장 나쁜 논리가 파이를 키우자는 논리입니다.  1962년도부터 40년 동안 대한민국 정부는 파이를 키우자고 했는데 얼마까지 키워 가지고 나눠줄 생각입니까?  세계만큼 키워서 나눠줄 겁니까?  아니면 다 키웠으니까 지금부터 나누면서 갈 겁니까?  저는 이 논리야말로 우리사회의 가진 자들이 정책으로 상황을 호도하기 위해서 쓰는 가장 위험한 논리이라고 생각합니다.  다 나누고 나면 모두 망할꺼다라고 하는데, 지금 주장하는 것은 다 나눠 먹자는 것도 아닙니다.  그렇다면 아예 뒤집어엎어 가지고 가진 자를 없애버리면 되는 거죠.  그렇지 않고 자본주의 속에서 재분배 정책을 논의하는 것이므로 파이를 키우자는 논리는 일정부분 옳지만 이는 40년 동안 써먹은 케케묵은 논리이기 때문에 지금은 안 통한다는 것입니다.  그러니까 이제 우리가 한번 바꿔야 한다는 것입니다.  지역문제도 똑같다는 생각입니다.  이전재원을 통한 지역지원의 논리는 철저하게 우리나라 중앙정부 관료들의 논리입니다.  1987년 민주화 결과물을 가장 먼저 왜곡시킨 것이 경제기획원이었습니다.  그들은 지방자치를 부활하면서 지역의 재원확충 방안으로 지방세의 강화 대신 지방양여금이라는 제도를 만들어 가지고 지방자치를 중앙정부의 예속물로 만들어 버린 겁니다.  지금 이 시점에도 대통령까지 지방분권을 들고 나오는데 이들은 여전히 지역지원을 이전재원을 가지고 하겠다는 생각을 버리지 않고 있습니다.  저는 지방분권 국민운동 정책위원장으로서 이에 대해 제 나름대로 충분한 대응을 강구하고 있습니다만 그에 대한 얘기는 이 자리에서는 하지 않겠습니다. 다만 안타까움을 금할 수 없으며, 지금까지도 이어지고 있는 낡은 사고의 틀이 전환되지 않는다면 지방분권은 요원하다고 생각합니다.

이제 법인세의 인하문제에 대해 말씀드리겠습니다.  법인세는 이래경 선생님 말씀대로 일정부분 법인들에 대해 영향을 미치는 것은 사실입니다.  저는 무턱대고 법인을 미워해서 법인세를 많이 거두라는 그런 얘기를 하는 것은 아닙니다.  우리나라의 현행 조세제도는 조세논리(조세원칙)를 제대로 충족하고 있느냐?  그렇지 못하다고 봅니다.  어떤 조세가 재정수입의 근간이 되어야 하느냐를 놓고 재정학자들의 생각은 몇 가지 견해로 나뉩니다.  예컨대 포괄적 소득세, 지출세, 부유세의 세 가지가 가장 대표적입니다.  그런데 현실은 점점 이러한 이론적 차원을 넘어서서 대중들의 조세부담을 늘리는 체제로 가고 있습니다.  아담 스미스 시대에 자본주의의 원산인 영국에서는 임금에 대해서는 세금을 물리지 않았습니다.  20C 초까지도 그랬었습니다.  여러분은 그걸 어떻게 생각하시겠습니까?  임금에 대해서 어떻게 세금을 안 물렸겠느냐?  안 물렸습니다.  20C에 들어와 대중과세가 이루어지면서 세원을 확대시킬 때 임금까지 과세함으로써 소득세가 팽창된 것입니다.  이런 원론적인 얘기가 우리 사회에 큰 의미를 주지는 않는다고 생각합니다.  현재 정부의 재정지출을 유발하는 중요한 요인 중 하나가 법인이기 때문에 재정지출의 일정한 부분을 당연히 법인이 부담해야 한다고 봅니다.  물론 이런 저의 주장도 법인실재설과 법인의제설에 관련하여 논쟁이 될 수 있습니다.  그러나 재정지출의 유발요인이 기업에 있다면 그 기업들도 일정한 부담은 해야 된다고 봅니다.  또한 기업이 돌아갈 수 없을 정도의 세금을 걷어가는 것이 아니라 공제 다하고서 이윤에 대해서 일정부분을 조세로 가져가는 것인데 이것은 사회적으로 필요하다고 생각합니다.  이런 점들을 감안할 때 현재 상황에서는 법인세의 강화가 필요할 수도 있다는 생각입니다.  그런데 신정부가 출범한지 얼마 안 된 이 시점에 부총리가 법인세 감세안을 들고 나오는 것은 매우 위험한 출발이라고 하지 않을 수 없습니다.  다시 한번 신정부가 출범 후 제안한 첫 재정정책, 즉 조세정책으로 법인세 감세를 내세우는 것은 대단히 잘못되었다는 점을 강조하지 않을 수 없습니다.  과거 김대중 정부 시절 처음에는 경제가 좋았는데, 점차 높은 법인세 때문에 경제가 나빠졌다고 얘기할 수 있는 겁니까?  그래서 지금 법인세를 감세하자는 겁니까?  그렇지 않겠지요.

다음으로 보유과세 강화에 대해 말씀드리겠습니다.  최근 강남지역 중심으로 아파트 가격이 급등하는 상황에 대한 대책으로 부동산 보유과세를 강화하여 부동산 투기를 잠재우겠다고 합니다.  그런데 과거를 보면 어느 시기에는 부동산 투기가 있었고, 어느 시기에는 부동산 투기가 없었는데 부동산 보유과세는 동일했습니다.  다시 말해 과거 부동산 투기가 없었을 때나 있었을 때나 똑같은 방식으로 부동산 보유과세가 운영되었다는 것입니다.  이것은 부동산 세제와는 관계없이 투기는 투기대로 이루어졌었고 현실의 세제는 세제대로 있었다는 것입니다.  그럼에도 불구하고 어떻게 부동산 보유과세의 강화가 부동산 투기를 막을 수 있는 수단이라고 생각을 하는 겁니까?  부동산 투기가 있을 때마다 보유과세를 강화하면 투기가 감소되고, 시간이 지나면 투기가 없어졌습니까?  저도 앞에서도 언급했던 것처럼 기본적으로 부동산 보유과세를 강화해야 한다는 점에는 동의합니다.  다만 유태현 선생님외 몇 분이 말씀하신 대로 부동산 투기문제가 왜 나오는가에 대한 좀더 근본적인 접근이 필요하다는 것입니다.  그에 대한 해결 없이 부동산 보유과세를 강화하는 것은 미봉책일 수밖에 없는 것입니다.  예컨대 강남문제가 왜 나오는지를 근본적으로 시정하지 않는 한 이런 편법적인 조치를 가지고 강남의 문제는 해결되지 않는다는 것입니다.  아까 하승수 변호사도 얘기하셨지만, 지역문제는 교육문제, 복지문제, 아동문제 이런 것들이 다 걸려 있는데 그게 가장 잘 되고 있는 게 강남이라고 인식되어지고, 그로 인해 강남으로 몰리고 있는 것 아닙니까?  저는 다소 과격하게 들릴지 모르지만, 강남이 제 스스로의 힘만으로 강남이 됐느냐는 얘기를 하고 싶습니다.  과거 30년 전에 강북문제를 해결하려고 일부러 강북의 기능을 강남으로 이전하고 개발한 것 아닙니까?  경기, 서울 등 당시 명문 고등학교를 정부 돈으로 옮겨와서 자기들이 혜택을 보고 있는데 이 뻔뻔스런 강남은 뭐라고 얘기하고 있습니까?  지금 상대적으로 낙후되어 있는 강북을 위해 강남의 세수를 강북에 쓰자고 하니까 우리가 낸 돈을 왜 강북에 쓰냐고 얘기하고 있습니다.  그런 뻔뻔스런 인간들이 살고 있는 곳이 강남입니다.  저는 그렇다면 경기고등학교, 서울고등학교를 다시 강북으로 옮겨라, 그렇게 해도 강남이 살기 좋은 곳인지 두고 보자고 말하고 싶습니다.  정책이 뭡니까?  강북을 살기 좋은 곳으로 만들기 위해서면 학교에 문제가 있다면 왜 강북에는 그런 학교를 못 만들어 줍니까?  똑같은 돈을 가지고 왜 강남에만 좋은 학교를 만들어야 됩니까?  지금까지의 정부정책이 편향되었다는 점을 인정하고 시정해야 합니다.  강남에만 초점을 두어 나머지 지역을 죽이는 정책을 써가지고는 곤란합니다.  단순하게 들릴지 모르겠지만 나머지 지역에도 살기 좋은 조건을 만들어주면 강남의 문제는 저절로 해결됩니다.  그런데 강남문제 하나만을 가지고 나머지 지역문제를 풀고 갈려고 하는 것은 우리사회 전체 문제를 자칫하면 호도할 가능성이 있다는 겁니다.  저는 감세보다는 하승수 변호사 의견에 100% 동의합니다.  지금은 감세정책을 논의할 때가 아니라 증세정책을 통해서 교육의 내용을 분명하여 질적으로 향상시키고 아동문제, 육아문제 등을 해결해 주어야 한다고 봅니다.  그렇게 하는 것이 지금 우리 사회가 미래지향적으로 가는데 훨씬 더 이익이 되는 것일 것입니다.

한편 세제와 교육이 연결되어 있음을 감안할 때, 재산보유과세를 강화하는 것은 그 세원이 풍부한 강남의 세수를 크게 늘려주고 이것이 지역교육에 투입됨으로써 강남만 더욱 좋아질 것이 아니냐 하는 얘기가 나올 수 있습니다.  일정부분 맞는 얘기입니다.  이런 우려를 피하기 위해서는 지방세목으로 되어 있는 재산세와 종합토지세 등을 국세로 옮기는 방안이 제안될 수 있습니다.  그런데 이는 국세와 지방세의 근본적인 개편이 이루어져야 가능한 것입니다.  그래서 저는 근본적인 개편은 좀더 어려운 문제이기 때문에 지금 거주자 재산분과 비거주자 재산분만 분리시키는 방안을 제안합니다.  현재 강남에서 징수되는 재산세와 종토세는 전적으로 강남지역 주민이 내는 돈이 아닙니다.  강남에서 걷는 종토세, 재산세 수입의 40%는 비거주자분입니다.  이것은 강남주민들이 낸 돈 아닙니다.  서울시와 관련된 사람들, 대한민국 모든 사람들이 관련된 그 회사의 건물에서 나온 돈입니다.  그게 어떻게 강남 주민들 주머니에서 나온 돈입니까?  이것은 강남 주민이 쓸 수 없는 돈이고 서울시 전체가 써야 되며, 그 돈을 강북으로 돌리려면 세제를 바꾸면 됩니다.  재산세를 거주자분과 비거주자 분으로 나누는 방법은 앵글로 색슨에 의해 고안된 것입니다.  영국이 대처 정부 때 했던 대표적인 세제개편이 재산세를 거주자분과 비거주자 분으로 분리해서 비거주자 분을 국세로 만들고 거주자분은 지방세로 둔 겁니다.  왜 그런 정책은 모방할 줄 모르고 엉뚱하게 근로대중만 못 살게 하는 제도만 모방하려고 하는 겁니까?  저는 재산보유과세 강화에 따라 강남이 오히려 더욱 유리해지는 문제에 대한 해결방법은 얼마든지 있으며, 그것은 정치력의 문제라고 봅니다.

이제 마지막으로 자영업자 소득파악 문제에 대해 말씀드리겠습니다.  자영업자 소득파악 문제는 지금까지 너무나 많은 분들이 연구를 해왔던 분야입니다.  그 만큼 중요한 분야이기 때문일 것입니다.  저는 기업을 하시는 이래경 사장님의 의견에 상당부분 동의합니다만 소득파악보다 오히려 처분국면, 즉 소비를 포착해서 과세하는 방법을 강화하자는 견해에 대해서는 다른 생각을 갖고 있습니다.  각자의 소비가 지출세나 종합소비세적으로 파악되지 않는 한 소비에 대한 과세는 굉장히 역진적이 될 수밖에 없습니다.  다만 주세와 같은 소비세를 인상하는 것은 사회적으로 지지를 받을 것으로 봅니다.  저는 자영업자 소득파악문제에 대해 신정부가 적극적으로 나서기로 했으니까 일단 그것을 지켜보겠습니다.

지금은 감세를 논의하는 것보다는 신정부가 일반국민에게 자기나라에 대한 자부심을 갖도록 해주어야 한다는 말씀드리면서 제 얘기를 마무리하겠습니다.  외국의 옛 문헌에서 읽은 바, 자기 나라에 대한 자부심을 갖고 있는 국민들이 많은 나라는 조세부담이 높답니다.  저는 누구보다도 우리 국민들이 자신의 나라에 대한 자부심을 갖기를 바라는 사람입니다.  제가 왜 이런 얘기를 하냐하면 아주 젊은 학자의 글에서 충격을 받았기 때문입니다.  그것은 우수한 두뇌들이 소득세율이 높아서 국내로 안 들어오고 밖으로 나갈지도 모르니까 소득세율 낮추자는 것으로 조세연구원 paper였습니다.  저는 대한민국 지식층의 사고가 이렇다면 그런 사람은 대한민국에 필요 없다고 생각합니다.  세금을 내는 것이 아까워 대한민국에 들어와서 일을 못하겠다는 그런 지식인이 있다면 왜 굳이 그런 사람들을 불러들이려 합니까?  그들로부터 대한민국이 무슨 지혜를 얻겠습니까?  대한민국에는 그런 사람들 아니라도 얼마든지 훌륭한 인물이 많고 써먹을 두뇌가 많습니다.  그런 주장을 하고 있는 사람들이 오히려 미국식 제도를 도입해서 성과급이라는 명목으로 수억, 수십억을 받고 있는데, 과연 그들이 그 만큼의 효과를 내고 있습니까?  이렇게 엄청난 대우를 받고 있으면서도 세율 때문에 다른 나라에 가겠다는 사람에 대해 다른 나라도 가게 해야지 왜 그런 사람을 위해서 세율을 낮춰 정의까지 해치려고 그러느냐는 주장을 하고 싶습니다.

최민

수고하셨습니다.  이미 앞에서도 거듭 언급되었습니다만 오늘 토론에서 제기된 쟁점은 몇 가지로 요약될 수 있습니다.  먼저 이재은 선생님께서 잘 정리하여 주신 재정의 분권화, 지방분권화 문제가 있었습니다.  그리고 법인세의 인상과 인하에 대한 대립된 견해와 재산보유과세 강화에 대한 지적이 있었습니다.  마지막으로 조세정책전반, 내지는 소득재분배정책 전반에 관해 좀더 심도 있는 논의가 필요하다는 견해가 있었습니다.  시간의 제약을 고려해 이제부터는 우선 재정의 분권화를 중심으로 서로간의 의견을 말씀하시는 방향으로 토론을 진행했으면 합니다.  이후에 시간이 허락하면 다른 문제에 대해서도 얘기할 수 있는 시간을 갖도록 하겠습니다.  자 그럼 재정의 분권화 문제와 관련해서 하실 말씀이 있는 분들은 자유롭게 해주시길 바랍니다.

하승수

이재은 교수님께서 말씀하신 부분에 대해서 어느 정도 수긍을 하지만 지금 현재의 지역간 재정불균등 문제는 특정하게 예를 든 강남구만의 문제는 아닙니다.  현재 서울 시내의 25개 구 가운데 자신의 재정수입액이 기준재정수입액을 초과하는 곳은 강남구말고 중구하고 서초구가 있을 겁니다.  이들 세 개 구 가운데 중구 같은 경우는 아까 말씀하신 비거주자분이 있기 때문에 굉장히 많은 종토세가 걷힙니다.   그리고 경기도 같은 경우만 봐도 가평, 양평군은 재정자립도가 아마 30∼40%수준을 못 넘을 텐데, 과천, 안양은 90%가 넘거든요.  고양 같은 데도 80%를 넘을 겁니다.  현실적으로 같은 도내에서도 또 같은 시내에서도 재정적 불균등 문제가 있고, 이게 이미 상당히 복잡한 의미의 문제가 됐습니다.  저는 우리가 지방자치를 하고 있는 상황에서 국세의 세목을 지역에 이양했을 경우 각 지역에 어떤 영향을 미칠 지에 대해서는 신중한 검토가 있어야 된다고 생각합니다.  그리고 이전재원 문제도 이것이 중앙집권적이고 중앙통제적인 요소들을 갖고 있지만, 한순간, 한꺼번에 해결될 문제가 아니라고 봅니다.  제가 보기에 이전재원 중에서 가장 악성인게 중앙정부가 정치권의 압력이나 로비 또는 힘에 의해 지역에 배분하는 이전재원들입니다.  그런 대표적인 게 특별교부세이며. 이것은 행자부 장관이 자의적으로 나눠줄 수 있는 꼬리표를 붙이면서 내려 보내 주는 이전재원입니다.  그런데 이런 이전재원들은 꼬리표가 붙어 있으면서도 내려 보내는 과정이 공정한 게 아니라 어느 지역 국회의원이 힘이 있으면 20억 줘버리고 30억 줘버리고 하는 그런 것입니다.  특별교부세라든지, 그것보다는 좀 덜하지만 국고보조금이나 지방양여금도 같은 문제를 안고 있고 그것이 지방에 내려오면 비효율을 낳고 또 정치적으로 굉장히 악용되고 있습니다.  이런 상황에 대해서 제도개선과 시스템을 정비하는 게 분권의 차원에서는 세목이양만큼 중요한 문제들이라고 봅니다.  그런 것들을 같이 고려하면서 재정분권의 문제도 검토가 됐으면 좋겠고, 제는 국세의 일부 세목을 지방세목으로 이양하는 것 자체에 반대하는 것은 아니지만 지금 당장 세목이양을 해버리면, 여러 가지 문제들이 생길 수 있다는 것을 말씀드리고 싶습니다.

유태현

저도 하승수 변호사님이나 이재은 선생님이 말씀하시는 분권의 방향에 대해 찬성합니다.  앞에서 분권과 분산에 대해 여러 번 언급이 있었는데, 이에 대한 정리가 필요한 것 같습니다.  저는 분권을 분산보다 더 넓은 의미로 이해하고 싶습니다.  분산은 분권을 위한 한 방법이라고 봅니다.  중앙정부에 집중된 권한을 지역에 해당하는 서울시나 강남구로 나누어 주는 것이 분권입니다.  이때 분권을 위해서는 중앙과 지역간 사무분권과 재정분권이 있어야 한다고 봅니다.  한편 중앙 내지 수도권에 권한이 집중된 원인이 이들 지역의 경제력이 다른 곳보다도 높기 때문이라면, 이를 해소시키기 위해 각 지역에 고루 산업을 육성하는 조치는 분산에 해당합니다.

이제 지방자치의 정착을 위해서는 수도권에 집중된 경제력의 분산과 더불어 무엇보다도 중앙과 지역간 재정분권이 이루어져야 합니다.  지역의 자주성을 높일 수 있는 대표적인 재정분권의 방법으로는 국세의 일부 세목을 지방세목으로 이양하는 방법과 중앙과 지역이 공동재원을 조성해서 나누는 방법이 있습니다.

오랜 동안 세목조정 내지 국세의 지방이양 등 지역의 자주성을 높이는 지역재원 확충 및 분권화는 여러 가지 논리들 때문에 유보되었고, 중앙정부에 의한 이전재원 중심으로 지역지원이 이루어져 왔습니다.  그럼에도 불구하고 지역간 재정적 불균형은 오히려 심화되고 있습니다.  이제 더 이상 다른 부작용을 들어 망설이지 말고 국세와 지방세간 세목조정, 즉 지방세를 강화하는 방향으로 중앙과 지역간 재정분권을 실천할 것을 제안합니다.

하승수

짤막하게 제 생각을 다시 한번 말씀드리면요, 저는 아까 말씀드렸듯이 우리가 지향하는 사회는 중앙집권적인 국가가 아니라 정말로 지역이 분권화되어 있고 각 지역이 균등하게 발전하는 그런 것을 목표로 해야 한다는 생각입니다.  목표가 이루어지기 위해서는 그것에 도달하는 과정에 있어서 일정 정도의 단계나 수순이 필요하다고 봅니다.  지금 지방자치가 잘 되기 위해서는 그냥 분권만 얘기할 것이 아니라 주민참여가 굉장히 필수적이며, 참여가 잘 안 되는 상황에서 분권만 집착하면 제가 보기에는 그것도 굉장한 부작용이 있을 수 있습니다.  그래서 종합적인 정책들이 필요하지 않은가 싶고, 문제를 구분해서 세부적으로 대처해 볼 필요가 있다는 것을 말씀드리고 싶습니다.

이래경

분권화의 기본방향은 다 동일하죠.  더 얘기하면 철학적이고 인문학적인 얘기도 나올 수 있구요.  예를 들어 독일 같은 경우는 분권화가 잘 되어 있잖아요.  도시의 중심에서 사는 것은 슬럼에서 사는 것입니다.  도시 외곽의 숲 속에 사는 게 진짜 부자들이고, 서울의 강남 같은 곳에 사는 사람들이 아주 빈민층들이에요.  우리는 한마디로 이상한 사회에 살고 있는 거예요.  이건 사회 철학적, 인문학적인 문젠데 그걸 떠나서도 분권화는 우리의 당연한 지향점입니다.  이제 좀더 실제적으로 접근해 봅시다.  아까 강남 쪽의 문제가 적다고 그랬는데 이게 실제로 무지하게 큰 문제입니다.  강남뿐만 아니라 몇 개의 위성도시를 포함해서 보면 이곳들이 우리나라 부의 20∼30%를 가지고 있어요.  이게 작은 문제가 아닙니다.  5%가 안 되는 지역이 전체적 부의 30∼40%를 가지고 있거든요.  이 극심한 차이점을 실제적으로 접근해야죠.  제한이 넘는 부에 대해서는 중앙정부가 반드시 재분배 조정기능을 가져야 합니다.  어떤 형태든.  그런 전제에서 분권화에 대해 저는 120% 동의합니다.

이재은

분권에 대한 논의가 오늘 주제에서 조금 벗어나고 있는 것 같습니다.  제가 분권을 주장하는 것은 우리가 더 나은 재분배를 위해서 필요한 요소이기 때문입니다.  오해의 소지를 해소하고 이해를 돕기 위해 분권과 관련해 제가 생각하는 핵심적인 한두 가지만 설명을 드리겠습니다.  첫째, 재정분권과 관련해 중앙정부가 일관되게 세원의 지방이양을 반대하는 이유는 현재 지역간 재정격차가 있기 때문에 그것을 시행하면 더 큰 부작용이 초래되기 때문이라는데, 그렇지 않다는 것입니다.  둘째, 좀 강하게 말씀드리면 대한민국의 모든 문제는 강남으로부터 비롯된다는 것입니다.  그곳 강남에는 정치핵심세력, 언론의 핵심세력, 지식층의 핵심세력이 살고 있으며, 바로 그들이 대한민국의 모든 것을 주도하고 있다는 것입니다.  이런 상황이 각 지역의 고른 발전을 장애하고 있다는 것입니다.  고른 지역발전을 위해서는 힘과 부가 고르게 나누어져 있어야 함은 불문가지입니다.

우리 사회의 당면과제인 부의 집중문제를 어떻게 해결해야 하는가와 관련한 논의를 진행하는 과정에 분권문제를 중심적으로 취급하는 것은 주제의 초점을 흐릴 가능성이 있다고 보기 때문에 저는 말을 피하고 싶습니다.  다만 분권과 관련해 서울시만으로 한정하여 말씀드리면, 진정한 분권화를 원한다면 서울시가 갖고 있는 강력한 힘을 가지고 서울시 안에서 수평적 조정제도를 만들라고 제안하고 싶습니다.  현재 기준재정수입액이 아니고 지방세 수입의 평균을 기준으로 보면, 평균이 100이면 강남구가 190, 중구가 150, 서초구가 120쯤 됩니다.  이는 다른 구들의 수입을 100으로 봤을 때 강남이 2배, 중구가 1.5배, 서초구가 1.2배 정도 된다는 것이며, 다른 구들의 두 배 가까이 되는 강남재원의 일부를 강북에 쓰겠다고 그러는데 못하겠다는 것은 잘못입니다.  저는 서울시만이라도 그 안에서 이루어지는 수입의 일정부분을 균분할 수 있는 제도를 도입한다면, 그것은 선진적 제도로서 가치가 있다고 봅니다.  이건 중앙정부의 조정과는 별도로 이루어질 수 있는 분권화의 방법이라고 생각합니다.  서울시 안에서 만이라도 분권화를 조정할 수 있는 방안이 있는데, 왜 하지 않습니까?  서울시민 자체도 우리는 같은 시민이라는 의식이 없는 나라에서 대한민국은 하나다, 우리는 같은 대한민국이다, 더불어 같이 살자, 이게 되겠습니까?  우리가 정말 민족을 얘기하고 국가를 얘기할 때 정말 우리가 하나입니까?  저는 이에 대한 전 국민의 공감대 형성 없이는 지금 우리가 직면하고 있는 차별 및 격차 문제는 시정될 수 없다고 봅니다.  우리 모두가 하나라는 의식이 없다면. 지역격차 문제와 부의 편재 문제는 해결될 수 없습니다.  더불어 살아야죠.  강남에 이런 의식이 부족하다는 것은 굉장히 치명적이죠.  이제 이런 상황을 해결하기 위해 어떤 방법을 동원할 것이냐에 대해 저는 이래경 사장님의 생각에 100% 동의합니다.  다만 지역간 불균등 문제의 해결을 이전재원에 의존해야 한다는 견해에 대해서는 동의할 수 없습니다.  지금 우리나라 지방자치의 가장 큰 문제는 지방자치의 핵심이 이전재원에 의해 이루어지고 있다는 것입니다.  광주 사람들이 왜 지금 불만을 가지고 있는가에 대해 여러분 한번 지금 생각을 해보십시오.  지난 김대중 정권에서는 소위 토호라는 사람들이 서울과 연줄을 가지고 전화 한통하면 자기 지역의 문제를 해결했습니다.  그런데 이 줄이 사라진 거죠.  그래서 가장 위기의식을 느끼고 있는 겁니다.  시민의 입장에서는 무슨 의미가 있습니까?  광주 출신이 대통령을 한다고 광주시민이 살아가는 거하고 무슨 관계가 있습니까?  그 사람이 돈을 10원을 갖다 줍니까?  뭘 갖다 줍니까?  단지 그 토호들이 중앙과 줄을 갖게 할 뿐입니다.  그 줄이 뭐냐 하면 이전재원을 끌어가는 줄입니다.  그게 토호의 능력입니다.  지금 분권을 가장 저해세력은 지방출신으로 서울에 와있는 힘 꽤나 쓰는 자들입니다.  그들을 극복하지 않으면 지방분권은 불가능합니다.  그들이 지방에 사니까 지방 분권을, 천만에, 가장 분권에 저해적이고 차라리 서울 토박이는 분권 지향적입니다.  그들이 차라리 지방을 나가줬으면 좋겠다.  그들이 중앙으로부터 지방으로 끌어들이는 돈줄 때문에 자치가 안 되는 겁니다.  그래서 그 돈줄을 끊어야 되는 것입니다.  그러려면 가능한 한 자주재원 중심으로 지방재원을 구성해야 하며, 이전재원은 극소화하지 않으면 앞으로 자치는 아무 의미가 없습니다.  토호들이 중앙에 와서 힘 꽤나 쓰면서 지방에 가면 내 한마디에 국회의원이 왔다 갔다 하는데 너 나 무시하면 큰일 나 그런 식의 논리인 것입니다.  그 돈줄을 잘라내는 게 이전재원을 해소하는 방법입니다.  이제 자주재원을 늘려주는 방법을 통해 제도적으로 자치기반을 마련해 주어야 합니다.  아까 말씀이 정확한 지적인데 특별 교부금, 증액 교부금, 국고보조금 이게 다 분권화를 저해하는 역할을 하고 있습니다.  이런 이전재원이 작년도에 국회 예산심의 과정에서 5000억인가 얼마가 증액됐는데 그게 전부 자기 지역구 공약사업 때문에 증액된 겁니다.  이 고리를 안 끊어내면 지방자치는 앞으로 실현이 안 된다는 것을 알아야 합니다.  저는 이제 우리가 분권의 의미를 조금 더 바르게 해석을 해야 한다는 점을 얘기하고 싶습니다.

이래경

아까 충분히 얘기를 했습니다만 제가 법인세를 폐지하자라고 할 만큼 과격한 건 아니구요, 지금의 법인세가 적정한 건지, 높은 건지는 모르겠어요.  제가 우선 하나 주장하고 싶은 것은 배당세율을 높여야 한다는 것입니다.  특히 외국인에 대한 배당세율은 높이되 법인세 자체는 낮출 수 있으면 더 낮춰야 합니다.  현실적으로 적정 조세부담률이 계상되고, 세목별 적정 구성비도 있겠지만 법인세는 낮출 수 있으면 낮춰야 된다고 말씀드리고 싶습니다.  구체적인 예를 하나 들게요.  근로소득 내지 자영소득이 1억이 있는 경우와 1억의 배당소득이 있는 경우를 비교해 보겠습니다.  먼저 1억의 자영소득에 대해서는 대략 4000만원의 소득세를 납부하면 6000만원이 가처분 소득으로 들어옵니다.  근데 배당소득은 법인에서 우선 30%의 법인세를 내야 해요.  27%라 하지만 거기에 주민세가 붙으면 30%거든요.  그러면 1억 중에 3000만원은 우선 법인세로 냅니다.  그러면 7000만원이 됩니다.  7000만원의 배당소득에 대해 배당소득세를 17% 냅니다.  그러면 배당소득세가 대략 1200만원쯤 됩니다.  7000만원에서 1200만원을 빼면은 5800만원 남나요.  5800만원이 종합소득으로 들어가고 40%를 또 거기서 내요.  이런 상황에서 누가 정직하게 세금을 내면서 대한민국에서 기업을 하겠습니까?  계산을 해보십시오.  얼마를 내는지.  모든 사람이 그렇게 세금을 낸다면 내죠.  근데 이게 현실적으로 엄청난 불평등을 나타냅니다.  법인으로 기업 활동을 하면서 세금을 내야하는 사람들은 그렇기 때문에 굉장한 편법으로 갈 수밖에 없습니다.  합리적인 사람이라면 자기가 써야 되는 모든 개인적인 비용을 법인으로 다 털어 내는 거예요.  따라서 실질적으로 모두가 다 탈세범이 되고 있는 겁니다.  관행적으로 그렇다면 현실적으로 이를 바로 잡아야 합니다.  예컨대 법인세를 납부했다면 나중에 종합소득세에서 감액을 해주든가 아니면 다른 어떤 조정기능을 해주어야 합니다.  그런데 그렇지 않습니다.  이렇게 법인을 통한 소득은 현실적으로 이중, 삼중적으로 과세되기 때문에 사실 일해 봐야 아무것도 없다는 것에요.  실제 1억의 수입에 대해 법인을 통한 소득은 4000만원 정도의 소득세를 내는 개인소득보다 훨씬 많은 한 5500만원 내지는 5800만원 정도를 냅니다.  그것이 우리 사회 모두가 인정하는 현실이고, 기업가의 활동력을 좌우하는 요인으로 작용하고 있습니다.  아까도 얘기했지만 기업하는 사람들은 정부보다 셈이 빠른 사람들이니까 모두가 평등하게 세금을 내는 상황이라면 기꺼이 이에 맞추어 세금을 납부하며, 이런 여건 하에서는 훨씬 더 효율성 있는 투자가 이루어질 수 있습니다.  이런 측면들이 법인세를 낮추자고 하는 근거입니다.

이재은

이래경 사장님의 생각에 오해가 있는 것 같습니다.  현행 세법상 배당소득의 종합과세에는 배당세액공제제도가 있습니다.  그러니까 이 사장님 말씀처럼 사업하는 사람이 부당한 조세부담을 하는 것은 아닙니다.  비록 재벌기업이나 대기업은 아니지만 이 사장님과 같이 중소기업을 하는 경우도 비슷한 규모의 자영업자들과 비교할 때, 엄밀한 자료를 가지고 얘기하는 것이 아니라 조심스럽습니다만 세제상 손해를 보고 있다고는 생각하지 않습니다.  이래경 사장님은 법인세율을 낮추고 배당소득세를 높이고 강화하자는 제안하셨는데, 저는 그 전략이 순서가 바뀌는 것을 원합니다.  우선 배당소득을 완전포착해서 종합과세를 해야 합니다.  그러면 세수가 늘어나지 않겠습니까?  그 세수가 늘어나는 것에 대비해서 법인세율을 단계적으로 낮춰가자는 것입니다.  이래경 사장님은 법인세 폐지는 주장하지 않았지만 우리나라의 핵심적인 재정학자들 중에 일부는 법인세 폐지론을 주장하고 있습니다.  전경련 산하의 연구보고서에도 그런 주장이 나와 있구요.  법인세 인하 또는 폐지와 관련해 다음과 같은 점을 분명히 하고 싶습니다.  지금 우리나라 대기업들 중에서 상당수는 적자기업입니다.  여기서 이름을 거론하기는 뭣한 몇몇 대기업들만 지금 이윤을 남기고 있는데 그런 기업들은 매년 수 조원 내지 수 십 조원의 이득을 보고 있습니다.  그런데 이런 이득을 남기고 있는 재벌회사들이 법인세 때문에 투자를 못하고 있느냐, 저는 아니라는 거죠.  그런 재벌기업들은 법인세와는 전혀 관계없이 수익성이나 안전성 문제 때문에 투자를 망설이고 있을 뿐입니다.  여러분들은 이 점을 아셔야 합니다.

이래경

저도 배당소득에 대한 세율을 높인다는 전제 하에서 법인세율을 낮춘다는 거지.  법인세만 무조건 낮추자는 것은 아닙니다.  법인세 인하의 필요성과 두 개의 관점을 제안하고자 합니다.  첫째, 예를 들어 삼성이 법인세율을 낮추어 준다면 1조원 정도의 여력이 생긴다고 할 때, 그것을 세금으로 정부에 낼 거냐?  아니면 투자를 할 거냐?  이 문제거든요.  정부 행정이 효율적이고 신뢰할 수 있다면 그것을 세금으로 정부에다 내는데 동의하죠.  반면 삼성이 우리 국민 경제에 투자하는 게 효과적이라고 한다면 그게 경제적으로도 맞는다는 논점이 하나 있구요.  두 번째 외자유치를 위해 법인세 인하가 필요합니다.  외국인이 투자할 때 중요한 기준 중에 ROE라는 게 있습니다.  소위 그 투하자본에 대한 이윤부분입니다.  그것은 내수가 큰 나라의 경우 큰 문제가 없겠는데, 이 ROE를 결정하는데 상당히 중요한 부분이 법인세거든요.  그 부분은 인정하셔야 됩니다.  그런 것들에 대해서는 제가 정리를 안 했지만은 충분한 논쟁점이 되고, 그런 부분을 감안할 때 법인세를 낮추는 것이 경제의 활력에 도움이 된다는 것입니다.  그것이 제 논리입니다.

최민

이재은 선생님한테 하나 제가 여쭤보고 싶은 게 있는데, 저는 법인세와 배당소득세의 파악이 거의 동일하게 되는 것 아닌가 하는 생각입니다.  따라서 제가 말씀드리는 요점은 지금 이전소득, 즉 배당소득에 대한 파악이라는 것은 어차피 법인세액을 파악하는 대상에 대해서는 거의 동일하게 파악되기 때문에 그걸 사전에 먼저 정비작업을 해놔야 된다는 말씀하는 거에 대해서 제가 좀 납득이 안 되는 면이 있거든요.  그리고 또 하나는 아까 이래경 사장님께서 말씀을 하셨지만 지금 삼성과 같은 일부 재벌기업에서만 흑자가 나는 건 편법으로 회계처리를 하는 것과도 관련이 깊다는 생각이 듭니다.  예컨대 많은 기업들이 실질적으로는 이익을 보고 있으면서도 법인세를 회피하는 방안으로 여러 가지 지출을 비용으로 떨어버리고 있거든요.  그러니까 보다 철저하게 법인의 이익에 대해서 추출해 내고 그걸 가지고 과세화하기 위해서는 이래경 사장님과 같은 입장에서라면 이익배당을 받는 쪽, 주주 쪽에서 강력하게 법인을 감시해서 법인이 불필요하게 떨어버리는 비용들을 없애서 그걸 배당으로 돌리게 하면 훨씬 더 많은 세원들을 포착할 수 있게 된다는 거죠.  그런 점에서 답변을 좀 해주셔야 할 것 같거든요.

이래경

지금 현재 법인세에 대한 감세나 이런 거는 특정한 소수의 지금 현재 이익을 내고 있는 기업을 위한 것임에는 틀림없습니다.  그래서 그게 꼭 전체적으로 필요한 게 아니라고 하는 것에 대해 저는 그렇지 않다고 말씀드리고 싶습니다.  정확한 소득파악을 통해서 세수구조를 명확하게 만들기 위해 법인세의 감세가 필요하다면, 이는 오히려 전체적으로는 세수의 증가와 투명한 조세정책을 이끄는데 도움이 될 가능성이 많다고 말씀드리고 싶습니다.

이재은

피차 다 가설의 문젭니다.  그럼 이렇게 역으로 던집니다.  지금 법인세율을 25%에서 15%로 낮추면 25%의 세율 하에서 세금을 내기 싫어서 편법으로 비용을 떨고 또는 일부러 흑자를 적자로 만들고 해서 분식회계도 하고 있는 기업들이 그런 짓을 안 하고 솔직하게 과표를 표출해서 세금을 낼 거라는 생각은 매우 순진한 발상이라고 봅니다.  기업들이 그렇게 하는 것은 세율이 높아서이므로 세율을 낮추면 그렇게 안 할 거다.  이런 논리는 다음과 같이도 연장될 수 있습니다.  현실적으로 자영업자들이 소득을 제대로 신고하지 않고 있는데, 그들에게도 세율을 낮추어 주면은 정당하게 소득을 신고할 것이라는 해석이 가능해집니다.  이런 발상은 사람들이 세율이 높기 때문에 탈세를 하고, 세율을 낮추면 그것이 제거된다는 1980년대 아메리카 감세정책의 주요한 논리적 가설과 관련되어 있습니다.  저는 세율이 높아서 탈세를 하는 것이 아닌데 세율을 낮추면 솔직하게 신고할 것이고, 그에 따라 세수가 늘어 날거라는 논리는 굉장히 위험하다는 말씀을 드리고 싶습니다.  실제로 저는 세율이 높았기 때문에 그를 낮추었더니 오히려 세수가 늘어났다는 결과의 논문을 아직 읽지 못하고 있습니다.

한편 이래경 사장님이 말씀하신 1조원의 돈을 정부가 쓰는 것보다 기업이 쓰는 것이 더 효율적이므로 법인세를 인하여 기업이 투자할 수 있는 여력을 키워주자는 주장에 대해서는 저는 다른 견해를 갖고 있습니다.  이 사장님은 정부가 기업보다 비효율적이라고 하셨지만 정부가 1조를 거둬서 어디에 쓰느냐에 따라 전혀 다른 평가가 있을 수 있다는 것을 말씀드리고 싶습니다.  정부가 거둔 1조원이 어디로 가느냐에 따라서 오히려 한 기업의 이윤을 증가시켜주는 것 보다 사회전체의 이익을 증가시키는데 기여할 수 있는 측면도 얼마든지 있습니다.  저는 21C 산업의 코드가 지금의 제조업 중심 코드가 아닌 걸로 가는 전제조건 하에서 우리 정부가 기초적 인프라를 구축을 위해 상당한 역할을 해야 한다고 봅니다.  현재 일단 어느 정도 성공을 거두고 있는 IT분야와 함께 교육환경 분야에 대한 투자를 늘려야 된다고 보는데, 그를 위해서는 무엇보다도 정부의 역할이 중요합니다.  정부가 거둔 1조원의 세수를 이런 분야에 집중적으로 사용한다면, 결코 정부가 기업보다 비효율적이라고 할 수 없을 것입니다.  복지국가를 지향하며 다른 국가에 앞서가는 복지시스템을 운영했던 스웨덴은 상당기간 각국의 부러움을 샀지만 높은 조세부담과 사회복지지출로 IMF 위기를 맞는 등 경제위기를 겪었었습니다.  따라서 스웨덴이 추구했던 복지국가모형, 즉 스웨덴모형은 실패한 모형이라는 평가를 받았습니다.  하지만 1993년에 지금의 사회민주당이 다시 집권을 하면서, 정부의 사회복지지출을 90%에서 75%로 깎았습니다.  이건 누가 피해를 보느냐하면 최저소득계층들이 보는 겁니다.  그 대신 고소득층도 고통분담을 해라.  그래서 다른 국가들은 고소득층의 소득세를 다 깎는 1990년대의 분위기에서 스웨덴은 최고소득계층의 세율을 오히려 5%를 올려버렸습니다.  그래서 남는 돈을 가지고 스웨덴은 재정흑자를 만들었습니다.  1990년대 말까지는 매년 GDP의 1%를 재정흑자로 유지하였고, 그 돈을 매년 축적하고 있습니다.  언제 불어 닥칠지 모르는 위기에 그 돈을 쓰겠다는 거죠.  그렇게 해서 거둔 세금을 가지고 어디에 썼느냐 하면 교육, 환경, IT에 다 투자를 했습니다.  이 때 교육이라 함은 유아교육만을 얘기하는 것이 아니고, 청소년교육과 경제상황의 악화로 명퇴 내지 조퇴를 하고 놀고 있는 기성세대들에 대한 재교육까지 포함하고 있습니다.  특히 기성세대에 대한 재교육은 그들의 풍부한 경험과 경륜을 사회를 위해 다시 쓸 수 있도록 함으로써 당사자들에게는 잃었던 소득가득의 기회를 회복시켜주었고, 사회적으로는 유용한 인력을 사장하지 않고 활용할 수 있게 하였습니다.  스웨덴이 보여주었던 교육지출은 정부도 얼마든지 세금을 가지고 효율적인 정책을 수행할 수 있다는 훌륭한 선례입니다.  반면 저는 지난 IMF관리경제 하에서 김대중 정권이 한 실업정책에 사용한 돈의 50%는 낭비되었다고 생각합니다.  왜냐하면, 그게 실업자를 재훈련해서 재취업시키는데 아무런 기여를 못했습니다.  왜 그랬느냐면?  제가 그 당시 저희 대학의 대학원장을 하면서 그런 특수과정을 운영해봤는데, 이게 생산적으로 사용되지 못하고 거의 시간을 때우는 드는 비용으로 쓰여지드라는 겁니다.  일자리는 없고 심심하고 직업훈련 코스에 그냥 등록하면 일정한 지원금을 준다니까 집에 있긴 뭐해서 나온 사람들이 대부분이었습니다.  그러니 어떤 성과를 기대할 수 있었겠습니까?  그 분들이 그 뒤에 취업을 했는지에 대한 정보는 제가 추적하지 못했습니다만, 이런 식의 정책은 아무리 돈을 쏟아 부어도 그건 쓰레기통에 들어가는 돈에 불과하니까 이런 정책은 쓰면 안 됩니다.  이들이 재훈련되어서 현장에 투입될 수 있는 훌륭한 교육프로그램을 만들어 내지 않으면 재훈련교육은 무의미하다는 겁니다.

최민

시간이 너무 많이 지나갔습니다만 바쁜 시간을 내주신 김수현 박사님께 재산보유과세 강화와 관련한 견해를 좀더 들었으면 합니다.  김 박사님 잠깐 말씀해주시죠.

김수현

세부적인 말씀은 그와 관련한 실무적인 분야를 다루는 부서의 담당자들에게 들었으면 합니다.  약속된 시간이 다 되어가기 때문에, 저도 한 말씀만 드리겠습니다.  아까 제가 드린 기대하지 말라는 말에 매우 당혹스러우셨을 겁니다.  그것에 대해 잠깐만 부연하여 설명을 드리고 제 말을 마치겠습니다.  저도 현재의 청와대 직책에 오기 전에는 연구원에 있거나 시민단체 일을 거들거나 했던 그런 처지에 있었습니다.  얼마 전에도 친구들을 만나서 말을 한 게 있는데 다신 안 본다는 생각으로 싸우자.  그게 무슨 말이냐 하면 저는 DJ정부 때 의약분업과정에서 시민단체와 정부간의 관계를 잘 지켜봤습니다.  그리고 거기에서 소위 개혁정책은 어떤 파트너십으로 진행되어야 하는가를 잘 생각하게 되었습니다.  그래서 저희 기구에는 개혁적인 뭔가를 해보고 싶어 하는 분들이 조금씩 참여하고 있습니다.  그런데 제가 가장 걱정스러운 게 과거의 전철을 또 되풀이 할까하는 겁니다.  이제 저는 파트너십 생각은 안하고 싶습니다.  쉽게 말해서 다시 안 본다는 생각으로 비타협적으로 개혁정책들에 대해서 질타하고 몰아 부치는 길만이 이렇게 약한 정권에서 개혁집단이 살아남는 길이다.  저는 이렇게 봅니다.  아까 이재은 선생님께서 자영업자 소득파악은 정부가 하니까 지켜보자 하셨는데, 지켜보지 마십시오.  안한다고 생각하시고 계속 드라이브를 걸어주셔야지 저희가 그나마 눈곱만한 일이라도 할 수 있으리라 봅니다.  대게 정부에서 일을 좀 하게 되면 과거 시민단체 일하는 분들 만나서 도와 달라.  얘기를 하는데 저는 도와주지 마십시오라는 말로 말씀을 마치고 싶습니다.

최민

오늘의 토론을 마감해야 할 시간인 것 같습니다.  저는 오늘 사회를 보면서 느낀 게 조세정책의 목표와 그와 관련된 전반에 대해서는 정태적으로만이 아닌 동태적으로 이해하고 파악할 필요가 있다는 것이었습니다.  지금 단계에서 조세 형평성 문제뿐만 아니라 조세행정이 전체적으로 어떤 목표를 달성해 나갈 수 있는가?  달성해야 되는가?  특히 아까 어떤 분이 말씀하셨던 국가가 세금을 받을만한 국가가 되어야 된다는 것 그래야만 세금이 걷힐 수 있는 거고, 그것이 기반이 되서 전체적인 재정이나 국가의 원활한 가동이 가능하지 않을까?  등등 오늘은 많은 생각이 한꺼번에 저에게 밀려오는 시간이었습니다.

별로 좋아하지 않는 나라지만 제가 미국에서 제일 감동 받은 것 중에 하나가 납세에 대해서는 국민들이 철저히 지킨다는 것이었습니다.  납세를 하지 않는 자에 대해서 범죄시 한다는 점에서 굉장히 감동을 많이 받았었습니다.  그런데 그렇게 되기 위해서는 우리나라처럼 국가 자체가 자연적으로 존재했던 것이 아니라 국민들에 의해서, 국가가 특정한 기능들을 해주고 그것을 통해서 국가가 국민들의 사랑을 받는 진정한 애국주의적 마인드들이 국민들에게 퍼져야만 세금이 원활히 걷히고 잘 활용되지 않을까라는 생각이 듭니다.   아까 현진권 박사님이 말씀을 하셨는데, 저는 중요한 주제라고 생각이 들었지만, 쟁점화가 되지 않아서 그냥 지나갔었는데 조세정책의 중심은 입법부가 되어야 한다는 견해에 전적으로 동의합니다.  다시 한번 강조하지만 조세정책의 주도는 입법부에 의해 이루어져야지, 행정부가 되어서는 안 됩니다.  우리나라는 유신헌법을 통해서 국회의 예산편성권이 박탈되었습니다.  그리고 예산에 대한 감사권이 박탈됐습니다.  저는 입법부에 의한 예산편성권과 감사권을 회복시키는 것이 우리나라 조세정책을 바로 잡는데 굉장히 핵심적인 사항이 아닐까라는 생각이 듭니다.

이제 토론을 마쳐야 할 것 같습니다.  오랜 시간동안 토론회가 진행되었습니다만 워낙 큰 주제를 취급하다보니까 토론자들이 준비한 토론요지 조차도 제대로 발언할 기회가 주어지지 못했던 것 같습니다.  끝으로 오늘의 토론에 관심을 갖고 끝까지 지켜봐 주신 방청객들과 토론에 참가해 주신 토론자 분들께 감사드립니다.  고맙습니다.

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