연속토론 □국민주권시대 이것부터 바꾸자□

노무현 정부가 추진해야 할 개혁과제 □ 언론개혁

□사회:	김주언(한국언론재단 이사)

□발제:	주동황(광운대 미디어영상학부)

□토론:	심재권(국회의원, 민주당)

고흥길(국회의원, 한나라당)

최민희(민주언론운동연합 사무총장)

신학림(전국언론노동조합연맹 위원장),

정경희(언론인)

박용규(상지대 방송영상문화학과)

자료 목차

<발제문>

□신문시장 정상화하고 여론독과점 바로잡아야

(주동황, 광운대 미디어영상학부)‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥	5

<토론문>

□고흥길 의원(한나라당) 토론요지문 ‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥	21

□최민희 사무총장(민주언론운동연합) 토론요지문 ‥‥‥‥‥‥	32

□박용규 교수(상지대) 토론요지문 ‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥	37

연속토론 □국민주권시대 이것부터 바꾸자□

발제문

노무현 정부가 추진해야 할 개혁과제 □ 언론개혁 [발제문]

신문시장 정상화하고

여론독과점 바로잡아야

주동황(광운대 미디어영상학부)

새 정부의 출범을 앞두고 또다시 언론개혁을 요구하는 목소리가 사회 곳곳에서 터지고 있다. 우선 새 정권의 성격과 당선자의 언론관 등을 고려해볼 때 많은 시민단체들은 향후 언론개혁운동의 전망에 대하여 큰 기대감을 갖고 있는 게 사실이다.

언론개혁운동은 2002년 이후 잠시 주춤한 듯 보였다. 그러나 그것은 □조중동□ 등 일부 신문들이 언론개혁운동을 악의적으로 폄하하고 오도했기 때문이며 또 선거국면의 주요 주제로 취급되지 못한 한계 때문이었다. 그러나 □조중동□의 보도태도에 대한 저항과 불신이 커지면서 언론개혁의 당위성은 인터넷 매체를 통해서 또 선거국면을 통해서 젊은 세대를 비롯한 일반 대중에게 오히려 단단하게 확산되어 갔다. 사실 대선 기간 중 일부 언론사들은 언론의 정도를 무시하고 역사상 유례없는 후보 편들기와 깎아내리기를 노골적으로 자행하면서 스스로 언론의 신뢰성을 크게 추락시켰다. 기존 언론에 대한 실망이 곧 언론개혁의 당위성을 다시 한번 입증해준 것이다.

여기에 언론개혁의 필요성에 불을 붙인 것은 바로 자전거 신문사와 공정거래위원회였다. 2002년 ABC의 발행부수 실사에 즈음하여 판매부수를 늘리기 위해 각종 경품을 살포하던 대신문사들이 선거 국면에서 관계 당국의 단속이 느슨해지자 자전거를 경품으로 제공하는 물량 공세를 전국적으로 자행했다. 자전거대리점 업자들은 매출액이 무려 반 이하로 뚝 떨어졌다고 하며 공정거래위원회에 진정서를 제출하기에 이르렀으니 신문시장의 노골적인 혼란과 무질서는 이루 말할 수 없는 정도라고 하겠다. 자전거판매상들은 □조중동□을 상대로 손해배상청구소송을 해도 승산이 있을 것이다.

한편 공정거래위원회는 자신이 부과했던 언론사 부당내부거래에 대한 과징금을 별다른 이유없이 취소함으로써 그 배경에 대한 의문을 자아냈을 뿐 아니라 일반 국민들은 과징금까지 면제받는 언론사의 특수 위상에 대하여 한없는 분노를 느낄 수밖에 없는 것이다.

1. 신문업계의 시장정상화 노력은 실효성이 전혀 없다.

지금 신문고시가 다시 요구되는 이유는 바로 신문시장의 혼란한 실태와 그것이 가져다주는 폐해에 있다. 그리고 신문업계의 자율규제 노력이 대단히 불성실하고 자율규약 위반에 대한 제재조치도 솜방망이에 불과한 것도 신문고시의 강력한 집행을 요구하는 중요한 이유이다. 신문업계의 자율적 노력이 성과를 거둘 수 없는 데는 몇 가지 원인이 있다.

첫째, 한국신문의 판매광고시장의 혼탁상은 뿌리가 대단히 깊고 과열되어 있다.

신문구독료를 훨씬 뛰어넘는 고가의 경품과 대량의 무가지 살포는 이미 하루 이틀의 이야기가 아니다. 과거 중앙일보의 창간 이후의 판촉경쟁부터 잡는다면 이미 30년이 훨씬 넘는 역사이다. 신문협회는 판매과당경쟁과 관련해 1966년 이후 무려 26회나 정상화를 결의했으나 전혀 문제점을 개선하지 못한 채 오히려 신문경쟁 양상은 1990년대 이후 더욱 과열되어 그 폐해의 심각성은 날로 증폭되어 왔다.

특히 1962년 박정희 군사정권 때부터 구축된 시장카르텔체제가 1980년대 말 신문들이 창복간 붐을 계기로 깨지자 증면경쟁을 중심으로 한 비정상적인 과열경쟁이 순식간에 벌어지기 시작했던 것이다. 급기야 1996년에 이르러 같은 지역에서 서로 판촉경쟁을 벌이던 중앙일보 지국 종사자가 조선일보 지국 총무를 살해하는 사건까지 발생하였다. 이 사건은 즉시 신문업계에 □족벌신문과 재벌신문간의 전쟁□이라는 엄청난 돌풍을 가져왔지만, 그 실상은 과열판매경쟁이 초래한 어처구니없는 결과였다. 당시 족벌 신문이 재벌 신문을 비난한 것은 바로 재벌신문들이 막강한 자본력을 동원해 무가지와 경품을 뿌리면서 탈법 행위를 자행하니 그것에 반발하고 나선 것이다. 결국 살인사건의 책임은 재벌신문에게만 아니라 과열경쟁을 주도한 양측 모두에게 돌려야 하는 것이었다. 그런데 지금 그 족벌신문이 과거 재벌신문 이상으로 똑같은 불공정거래행위를 자행하고 있다.

그 동안 신문시장에서 증면, 무가지, 경품 제공 등 물량 중심의 과열경쟁이 빈번하게 벌어졌던 것은 무엇보다 자본력이 앞서는 일부 대신문이 주도한 것으로 보아야 한다. 그들은 구독강요와 강제투입 등 약탈적인 시장확대행위까지 해가면서 과당경쟁의 폐해마저 증대시켜 왔다. 독자들이 신문구독을 그만 두려고 해도 신문사 지국에서 이를 받아들이지 않아 □신문 끊기가 담배끊기보다 더 어렵다□는 말이 나올 정도이며, 또 그래도 굳이 끊으려 한다면 신문지국으로부터 욕을 바가지로 들어먹을 각오를 해야 한다고도 말한다. 광고시장의 불공정거래행위도 심각한 국면에 이르고 있다. 광고주의 지면 간섭, 기사성 광고 게재, 과다한 광고양, 기사를 미끼로 한 광고강요 등의 폐해뿐만 아니라 부수 부풀리기로 인해 합리적인 광고료 산출의 어렵다는 등 문제점이 적지 않게 나타나고 있다.

그리고 이 같은 신문판매와 광고시장의 실상은 서로 맞물려 있다. 돈으로써 무가지와 경품을 살포해 독자를 확대하고 발행부수를 부풀린 다음 이를 토대로 광고단가를 올려 광고수입을 증대시키고, 다시 그 재력을 바탕으로 무가지와 경품을 살포해 발행부수를 늘리는 악순환 고리가 형성되어 있는 것이다. 달리 말하자면 지금 각종 불공정거래행위를 통해 비정상적인 시장질서 위에 가장 유리하게 기생하고 있는 것은 바로 대신문사들인 셈이다. 이런 비정상적인 시장질서는 독자나 광고주뿐만 아니라 동업자인 대다수 신문들에게도 직접적인 피해를 미친다. 판매와 광고시장에서 동업자간의 공정하고 합리적인 시장행위를 불가능하게 만들고 신문업계 전체를 무질서와 탈법으로 유도하는 결과를 낳는 것이다.

그뿐 아니라 신문사간에 □부익부빈익빈□ 양상은 더욱 심화되고 결국 대신문사들이 판매 및 광고시장을 좌우하는 독과점 양상까지 빚어내고 있다. 이것은 다른 한편으로 대다수 신문들의 생존을 위협하여 한 사회에서 다양한 의견의 창출과 여론 형성을 저해하는 해악까지 불러일으키기도 한다. 이른바 자유경쟁이란 이름 하에서 이런 불합리한 폐해가 야기되는 것을 방관하는 사회는 없을 것이다. 자본주의 시장경쟁원리는 자유경쟁을 원칙으로 하지만 또 다른 핵심인 공정한 시장경쟁원칙을 동시에 보호하고 있기 때문이다.

둘째, 신문고시에 앞서 왜곡된 시장질서를 개선하기 위한 신문업계의 자율노력이 부진하기 때문이다. 설혹 노력했다고 하더라고 그 실효성은 전혀 없었다.

공정거래위원회는 1996년 신문지국간 살인사건을 계기로 극심한 과열경쟁을 막기 위해 신문고시를 제정, 1997년 1월부터 시행에 들어갔다. 당시의 신문고시는 신문사업자의 불공정거래행위로서 구독자 등에 대한 경품제공행위, 신문유료구매부수의 20%를 초과하는 무가지제공행위, 구독자의 의사에 반하는 신문투입행위 등을 규정하고 있었다. 당시 과열경쟁을 주도한 재벌신문과 족벌신문은 사회적 지탄의 분위기 속에서 신문고시 제정에 대해 반대 입장을 취할 수 없었다. 이처럼 여론에 못 이겨 당시 조선일보를 비롯한 대다수 신문들도 신문고시 필요성을 인정하여 이를 수용했던 것이다. 이로써 판매시장의 과열 양상은 상당 기간 진정 국면에 접어들었던 것이다.

현 정부가 들어서면서 규제완화 방침에 부응하고 신문업계의 자율적인 규제노력을 적극 유도한다는 취지에서 1999년 1월 신문고시를 폐지했다. 신문협회 역시 자율적인 시정약속과 함께 자체적으로 □공정경쟁규약□을 엄격하게 운영키로 결정했고, 이어 7월에는 신문구독표준약관을 시행하기도 했다. 1996년에 제정된 공정경쟁규약은 경품류 제공을 금지하고 무가지를 20% 이내로 제한하고 있었다.

그러나 신문사들이 이런 자율규제의 약속을 제대로 준수하지 않았다. 2000년 1월 13일 신문협회 총회에서는 수도권 지역에 한해 특례조항을 신설, 경품제공 부분 허용으로 선회하여 연간 구독료의 6% 범위(연간 7,200원까지 가능) 내에서 경품을 허용키로 했다. 공정경쟁규약을 마음대로 바꾼 셈이다. 그 결과 에어컨, 선풍기는 물론 시가 10만원 안팎의 킥 보도, 좌변기용 비데 등 고가의 경품을 남발했다. 일부 신문사들은 자매지를 공짜로 끼워주기도 했다, 엄청난 경품과 무가지 제공으로 수도권의 지역신문들이 크게 반발하기도 했다.

2001년 신문고시가 다시 부활하자 신문협회는 또다시 자율 규제를 약속하며 독립기구인 신문공정경쟁위원회를 발족시켰다. 그리고 회원 신문사 자율로 신문공쟁경쟁규약을 다시 제정해 2개월 이상 장기무가지(無價紙) 등 무가지 투입·경품·강제투입 등을 한 신문사에 대해 자체 조사를 거쳐 위약금을 부과하고 있다. 그런데 여전히 실효가 없다. 더욱이 공정경쟁위원회의 구성을 보면 11명 중 언론사 경영진들이 전체 인원의 절반을 넘는 수를 차지하고 있어 불법 행위의 단속이나 위약금 부과에서 팔이 안으로 굽거나 솜방망이에 그칠 수밖에 없는 한계를 지니고 있다.

신문협회가 지난 1997년부터 2002년 12월말까지의 각 신문 공정경쟁규약 위약금들을 집계한 자료를 보면 역시 대신문사인 조중동이 상위를 모두 차지하고 있다. □신문공정경쟁규약□이 만들어진 이후 5년 동안 중앙 일간지에 대한 위약금 부과액은 동아일보 21억8730만원, 중앙일보 8억 119만원, 조선일보 5억149만원, 경향신문 1억3704만원, 한겨레신문 1억1261만원, 세계일보 1억1675만원, 한국일보 7703만원, 문화일보 3547만원 등이다.

위약금 중 경품에 대한 부과액이 차지하는 비율은 신문사별로 차이는 있지만 대략 80∼90% 수준이고, 대부분이 자전거가 경품으로 제공되기 시작한 2002년 봄 이후 부과된 것으로 나타났다. 이에 앞서 1999년부터 2000년까지 2년 동안 경품제공, 강제투입, 무가지 제공 등 자율규약을 위반한 사례가 2,714건 신고됐다. 위반 사례는 대다수가 외부 신고로 들어온 것이고 자체 적발한 것은 거의 없다. 이중 위약금을 부과한 경우는 11.1%인 303건에 불과하고 나머지 2,483건은 자율시정 권고에 그쳤다. 위약금 규모도 불과 평균 41만4천원에 머물렀다.

2.신문시장 정상화에 공정거래위원회가 직접 나서야 한다

이런 경험에 미루어 앞으로 신문시장의 정상화 문제를 신문업계의 자율규제에 맡겨 놓을 수 없다. 자율개혁은 현실적으로, 또 이제까지의 경험을 미루어보아 절대 불가능하다. 오래 전부터 신문개혁을 요구하는 시민사회의 열망이 뜨겁게 달아올랐지만 신문사들은 스스로 개혁하려는 의지도 능력도 갖추고 있지 않다. 이런 사실은 이미 오래 전에 드러났다. ABC제도나 공동판매제도만 보더라도 잘 알 수 있다. 또 가령 자율개혁을 한다면 먼저 영향력이 큰 신문들이 솔선수범해야 하는데 현실적으로 족벌신문이나 그 사주가 앞장서지 않으리라는 건 너무나 뻔한 일이다. 자신의 전횡과 비리를 혁파하는 일에 감히 스스로 나설 수 있겠는가?

오히려 언론개혁을 언론사의 자율에 맡겨놓은 나머지 언론개혁은 좋은 기회만 잃고 더 힘들어졌다. 지난 10여년 동안 정부의 언론정책이 약화되고 시장경쟁이 치열해지면서 언론기능은 자본과 시장의 힘에 더욱 의존하고 언론 내부의 비민주적 지배체제는 더욱 심화됐다. 역설적이게도 자율개혁은 더욱 난망해지고 타율개혁의 타당성만 더 높아지는 상황으로 변한 것이다. 이런 절박한 상황에서 자율개혁 주장만 맹목적으로 되풀이하는 것은 언론개혁을 거부하는 언론사와 사주의 손을 들어주고 시민사회의 언론개혁 주장에 찬물을 끼얹는 꼴이 될 뿐이다.

재작년 신문고시 부활에 맞서 자율규제를 주장한 신문사들이나 신문업계의 자율규제장치를 만들고 집행했던 신문협회와 해당 위원들은 도대체 무엇을 했으며 또 지금 무슨 주장을 하려고 하는가? □사법적인 권한이 없어 손 쓸 도리가 없다□는 푸념이 있는 모양인데, 그렇다면 아예 주무 당국에 맡기면 되는 게 아닌가?

자율규제에만 맡겨 왜곡된 신문시장의 정상화를 기대할 수 없다면 신문고시 집행은 불가피한 선택일 수밖에 없을 것이다. 신문업계의 자율규제는 그것대로 노력하고 공정거래위원회는 신문고시를 그것대로 집행하면 되는 것이다. 언론은 언론의 길을 가고 정부는 정부의 길을 가면 된다. 언론이 신문시장의 자율정화를 제대로 해나간다면 자연 신문고시의 집행 범위는 줄어들 것이다. 신문고시를 집행하고 그 바탕 위에서 신문업계 자율규제를 적극적으로 끌어낼 수밖에 없는 것이다.

최근 공정거래위원회가 신문사의 불공정 판촉행위에 직접 규제 방침을 밝혀 천만 다행스럽다. 새 정권의 출범에 앞서 권력의 눈치를 살핀 행태가 아니길 바란다. 자신의 본업을 대언론사와 정치권의 비위를 건드리지 않으려고 눈치를 살펴 가려가면서 한다면 그게 말이나 될 법한 것인가? 자신의 만든 □신문고시□를 대신문사들이 무력화하고 있는데도 그 불법 행위를 수수방관하고 있다면 공정거래위원회 자세는 직무유기에 다름 아니다. 최근 공정위의 언론사 부당내부거래 과징금 취소결정은 그런 지적을 방증하는 대표적인 사례라 할 수 있다.

공정거래위원회는 최근 인수위에 보고한 업무보고에서 신문협회와 양해각서를 체결하여 직접 규제를 강화하겠다는 방침을 밝혔다. 그러나 공정거래위원회가 신문협회가 양해각서를 체결할 필요가 없다. 그 실효성 역시 믿을 바가 못된다는 것은 이미 과거의 경험을 통해 드러난 사실이다. 공정거래위 직접 규제는 신문고시 제정과 부활 때마다 시민단체가 요구해온 사항이다. 그 요구가 옳은 것임을 입증하는 데 무려 2년이 걸렸다. 공정거래위원회의 양해각서는 다시 한번 시간 낭비일 뿐이다. 언제까지 신문업계가 시간끌기의 기회를 줄 것인가? 공정거래위원회가 직접 규제에 나서는 것 외에는 방법이 없다.

그리고 공정거래위원회는 시정명령, 과징금 부과 등 엄정한 법 집행에 나서고 위반 회사에 대한 제재를 대폭 강화하는 등 실효성을 높여야 한다. 현재 20% 수준으로 허용된 무가지·경품 제공을 규정에서 정한 최소한 수준으로 낮추거나 아예 없애야 한다. 또 현재 불법 경품 제공 행위의 고발권이 경쟁 언론사로 제한되어 있다고 하는데, 신문사의 불공정거래행위를 고발하는 것에 왜 이런 제한을 두는지 그 배경이 의문스럽다. 불공정거래행위에 따른 폐해가 오로지 신문사만의 문제인가? 일반 독자들까지 고발하고 나서면 행정 업무가 많아지고 귀찮아서 그런가? 고발권은 독자에게까지 확대되어야 한다.

3. 여론독과점 해소

신문시장의 불법적 거래행위는 공정한 시장경쟁을 해쳐 타 언론을 고사시키고 결국 전체 언론의 균형 발전을 막는다. 물론 신문도 하나의 기업이니까 과당경쟁과 시장 독과점 양상은 어쩔 수 없는 측면이 있다. 그러나 신문이 갖는 또 다른 특성, 즉 여론을 형성하고 반영한다는 측면도 대단히 중요한 것이다. 사회가 다양해지고 민주주의가 성숙해 가는 단계에서 진보적 사고와 보수적 사고, 이해관계의 첨예한 대립, 심지어는 권력들간의 대립까지 그것을 대변해주는 목소리들이 균형을 갖춰야 한다는 것은 일반 독자들이 합리적이고 정당한 근거를 갖고 세상을 판단할 수 있기 위한 것이다.

그러나 한국신문시장의 특징은 지난 10여 년간의 무한시장경쟁으로 소수의 대신문들이 판매·광고시장을 장악하고 군소신문들은 존립위기에 처해 있는 심각한 부익부빈익빈의 시장구조이며, 동시에 서울에서 발행되는 중앙언론들이 비대화하고 지방신문시장을 장악하면서 지방언론이 소멸해가는 중앙집중적 시장구조이다. 이런 신문시장 독과점 구조는 IMF 경제난국을 거치면서 더욱 심화되어 갔다.

바로 신문시장의 독과점이며 곧 민주사회에서 여론시장, 공론장의 독과점이 나타나고 있는 것이다. 마치 국민의 대다수가 소수의 신문들 논조에 의해 지배되고 있다고 비유할 수 있다. 신문시장의 독과점은 한 사회에서 다양한 의견의 출현을 차단하고 그 대신에 소수의 획일화된 견해와 여론만을 강요하는 결과를 가져온다. 소수에 불과한 의견과 주장은 마치 사회의 지배적 여론인 양 독자들의 인식을 강요한다. 그런 폐해는 중요한 국가정책을 결정하는 상황이나 선거국면에서 잘 나타났다.

한 사회에서 의견이 자유롭게 표현되는 것을 막아서는 안되겠지만, 의견의 표현 수단이나 물질적 여건이 독과점되어 도리어 자유로운 표현을 억제하는 결과를 낳는 것 역시 대단히 위험한 일이다. 물론 일부에서는 신문의 선택은 독자가 하는 것이며 따라서 다수의 구독자가 자연스럽게 그 여론을 형성한다고 주장하기도 한다. 그러나 문제는 다수 독자의 확보가 현재 불공정거래행위나 불법적 유통 등 비정상적 방식을 통해 이뤄지고 있다면 다수의 독자라고 해서 그것이 진정한 여론이라고 주장할 수는 없을 것이다.

여론시장에서 독과점이 심하다는 건 곧 여론의 편향이 심하다는 것이며, 나아가 시민의식이나 정보의 편향이라는 결과를 낳을 수 있다. 그런 경우 사회가 진보하고 다양해지고 민주적으로 가는 길을 신문시장구조가 방해할 수도 있는 것이다. 지금 그런 문제에 대한 대안을 모색해야 할 시점에 온 것이라고 볼 수 있다. 이런 측면에서 앞으로 신문시장에 대한 독과점 규제를 적용해야 하고 또 강화해갈 필요성이 대단히 절실하다. 이를 위해서는 세무조사나 정간법을 통해 신문의 유료부수와 매출액 현황의 제출을 의무화하고 이 자료를 바탕으로 신문시장의 독과점 규제 기준을 마련해갈 수 있을 것이다.

4. 정부도 언론개혁에 해야할 몫이 있다

언론개혁은 지금 우리 시대, 우리 사회의 최대 현안이다. 우리는 언론개혁의 과제를 새로 시작하는 건 아니다. 이미 김영삼 정권을 거쳐 김대중 정권에 이르기까지 세무조사와 신문고시 등을 통해 언론개혁의 일부 과제들은 이미 단행됐다. 그렇지만 많은 시행착오도 겪었고 전체적인 성과는 아직 제자리걸음이며, 아직 관련 행정조치들은 충분한 뿌리를 내리지 못했다.

언론개혁의 길은 멀고 요원하게만 느껴진다. 언론개혁은 역시 한 순간에 성취되는 게 아니라 하나의 이념형일 뿐이며 언론개혁운동과 과제들은 그 목표를 향해 꾸준히 펼쳐 가는 과정이라는 점을 확인할 수 있다. 지금 우리가 논해야 할 것은 이런 경험을 바탕으로 언론개혁운동의 효율성을 높이고 보다 현실적인 결과를 얻어내기 위한 것이라 할 수 있다.

지금 언론현실에서 자율적 개혁보다는 법적, 제도적, 정책적 개혁방안이 절대 필요하다는 점을 강조하고자 한다. 당연히 정부의 역할이 요구된다. 그러나 정부는 직접 언론개혁을 천명하라는 말은 아니다. 그리고 언론개혁을 위한 법제도적 방안이란 게 그렇게 거창하거나 초법적인 것은 아니다. 지금까지 자의반타의반으로 제대로 집행되지 못한 현행 법제도만이라도 충실히 집행하고 부족한 점을 보완하면 사회 저변의 언론개혁 과제들이 현실화될 수 있는 것이다.

이런 언론개혁의 법제도적 접근방안에 대해 일부 잘못된 오해가 존재하고 있다. 대표적인 것이 자율개혁론이다. 언론계의 자율성을 강조하는 입장에 서서 법제도적 개혁방안을 타율적이고 외부적이고 강제적인 방식이라고 이분법적으로 해석한다. 이런 인식은 언론개혁을 거부하는 언론사 측은 물론이고 언론개혁을 지지하는 일부 언론인과 언론학자에게도 가끔 나타나고 있다. 또 법제도적 개혁방안과 관련하여 일정한 정책적 기능을 담당해야 할 정부마저 자율개혁 입장만 내세우고 있다. 자율개혁론의 이런 입장이 전혀 이해되지 않는 건 아니지만 분명 몇 가지 맹점을 갖고 있다.

첫째, 자율개혁 또는 타율개혁의 이분법적 형식논리에 빠져 자가당착의 모순을 일으키고 있다. 맹목적인 자율개혁 주장은 언론자유라는 관념에 빠져 오히려 언론을 특권화 하고 성역화 할뿐이다. 언론사 외부에서 요구하는 개혁방안은 아무리 좋은 것일지라도 타율적이기 때문에 안 된다는 말인가? 언론계는 외부의 비판을 일절 받아들이지 않고, 또 시민사회가 언론개혁을 요구할 수도 없는 성역이란 말인가? 맹목적으로 자율개혁만 주장하는 것은 법제도 개혁방안에 대해 자연스럽게 부정적 인식을 낳는데, 이것은 개혁을 요구하는 언론현실을 너무도 모르고 있는 시각이다. 자율개혁과 법제도 개혁을 대립시키는 것은 절대로 올바른 구분이 아니다.

둘째, 자율개혁 입장은 법제도적 개혁방안을 마치 언론탄압이나 언론간섭의 형태로 보고 있다. 물론 보도 방향이나 논조와 같은 지면 편집에 대한 간섭은 바로 언론자유와 직결된 문제라고 할 수 있다. 이런 편집 자율성은 정치권력이나 경제권력 등 외부의 타율적인 힘에 의해 간섭받아서 안될 뿐 아니라 언론 내부에서 언론사주나 경영진에 의해서도 간섭받거나 침해되어서 안 된다. 이런 편집 자율성과 언론자유를 제한하는 언론 내부와 외부의 부정적 요인들은 반드시 척결되어야 한다. 바로 이것이 언론개혁의 목표이자 법제도적 개혁방안의 주된 내용이기도 하다.

셋째, 그래서 법제도적 개혁방안의 기본 목표는 편집자율성을 침해하는 왜곡된 언론환경을 개선하기 위해 올바른 언론정책과 제도를 개발하고 적용하자는 데 있음을 이해해야 한다. 신문독자의 눈에 보이지 않는 언론계의 이면에는 언론사주의 소유독점과 1인 지배체제, 그에 따른 경영권 전횡과 세습 경영, 그러면서도 부실 경영에 책임지지 않는 오만, 각종 비리와 부패 관련 행각 등이 수없이 드러나고 있다. 그런 □철벽□ 지배구조 속에서 신문지면은 회사와 사주의 이해관계를 대변하는 등 철저히 사유화되어 있으며 때때로 선거 때마다 언론권력은 □대통령 만들기□ 등 편파왜곡보도에 앞장서기도 한다. 그런 과정에서 기자 등 언론인은 마치 □박수부대□나 □마름□의 수준으로 길들여지고 비판적 안목과 자기성찰은 점점 무뎌져가고 있다. 편집권 내지 편집자율성은 사실상 언론교과서에나 나오는 낱말로 전락해 있는 실정이다.

그뿐 아니라 언론사는 각종 세제 혜택을 받고 있는 가운데 신문시장은 탈법적이고 불공정한 경쟁과 내부거래행위 등이 판을 치고 있다. 이런 무질서한 경쟁에 대한 공정거래법상의 규제조차 제대로 먹혀들지 않고 있는 게 언론시장의 현실이다. 더욱 중요한 문제는 이런 신문시장 속에서 일부 신문들의 독과점 양상이 대단히 심각한 수준에 도달해 있다는 것이다. 언론시장의 독과점은 반드시 사회여론에 대한 독점적 지배를 낳는다.

이처럼 언론사 내부의 소유경영 문제와 언론시장의 무질서와 독과점 문제 등이 오히려 편집 자율성과 언론자유를 저해할 수 있다는 것이 법제도적 개혁방안이 취하고 있는 기본 입장인 것이다. 언론사의 기업구조와 영업행위는 근본적으로 언론활동과 엄연히 다른 것이다. 오히려 영리추구적이고 상업주의적인 기업행위를 제대로 규제해야만 언론보도의 자율성과 공정성을 기할 수 있다. 빗나간 영업행위와 목적 때문에 □썩은 빵을 만들어 독자들에게 판다□면 정말 엄격한 단속이 필요할 것이다. 언론사의 불법적인 시장행위에 대한 단속은 결코 지면내용과 편집에 대한 간섭으로 볼 수 없다. 언론사 세무조사, 불공정거래행위 단속, 비리 언론사주 구속 등까지 언론탄압으로 몰고 간다면 그것은 한마디로 언론사에게 특권을 달라, 성역으로 인정해달라는 요구밖에 안 된다. 이런 면에서 볼 때 1인 언론사주의 소유지배구조와 왜곡된 신문시장을 바로잡는 것이 법제도적 개혁방안의 핵심이며, 그것이야말로 궁극적으로 언론자율성을 높이고 지면의 질을 향상시키는 데 기여할 수 있는 방안이다.

넷째, 자율개혁 입장은 법제도 개혁방안이 자연 정부의 언론정책과 관련을 갖게될 것이고 곧 시민언론운동의 순수성을 훼손할 것이라고 우려한다. 그러나 시민언론운동은 이미 언론모니터와 미디어교육 수준을 벗어나 프로그램 참여제작의 단계에 들어서고 있을 뿐 아니라 언론 관련정책과 제도에도 직접 참여하여 자신의 목소리를 반영시키고 있다. 이것은 오히려 시민언론운동, 언론개혁운동이 스스로 쟁취한 영역이다. 시민언론운동의 언론개혁정책 개발 및 참여를 단순히 정부라는 정치권과의 유착으로 보는 것은 정말 순진하고 나약한 생각이다. 시민언론운동의 영역을 고전적 수준에 묶어두는 고리타분한 발상이다.

따라서 법제도적 언론개혁방안은 당연히 언론정책적 측면에서 뒷받침을 요구한다. 언론개혁의 과제와 관련된 법제도를 개선하는 데는 정책적 검토와 판단이 반드시 필요하다. 그런 요구는 자칫 우려하듯이 정부의 정치적 이해관계에 이용당하는 게 아니다. 서로 적대시하는 경우도 있는 것이다. 흔히 정부는 오히려 자율개혁을 주장하고 있어 법제도적 개혁방안을 위한 정책 수립의 책임을 회피하고 있다. 언론개혁 의지가 없는지도 모른다.

언론개혁이 국정 운영의 발목을 잡는다고 생각해서는 안 된다. 언론개혁이 언론탄압이나 언론간섭을 위한 게 아니라 언론의 독립성, 다양성, 책임성, 공정 경쟁을 지향하는 이상 정부는 이것을 언론정책에 반영시켜야 한다. 언론개혁은 다른 제반 개혁들과 마찬가지로 새 정권의 필수적인 과제이다. 또 언론개혁이 제대로 수행되어야만 다른 개혁도 원활히 수행할 수 있다. 이미 낯익은 말이 돼버렸지만 수백 번을 강조해도 지나치지 않는 말이 있다. 언론이 바로 서야 사회도 건강해진다.

<토론요지1> 노무현 정부가 추진해야 할 언론개혁과제

토론요지문

고흥길(한나라당 국회의원)

먼저 토론에 앞서 저는 오늘 토론회가 향후 출범할 노무현 정부의 언론정책에 대한 방향을 논의하기 위한 일환인 것으로 생각하고 참석을 했습니다. 따라서 오늘 이 자리에서 제가 발언하는 내용은 우리 한나라당의 당론이 아니라 제 개인적 의견임과 동시에 노무현 정부가 언론정책에 있어 너무 한 방향으로만 가서는 안된다는 점을 전달하기 위한 것이라는 것을 밝힙니다.

실제로 현재 언론개혁이라는 명분으로 진행되고 있는 각종 논의들이 각자의 이해관계에 따라 취사선택됨으로 인해 상당히 왜곡되고 있고, 여기에 정부까지 부화뇌동하는 경향이 상당히 강하기 때문입니다.

따라서 저는 오늘 이 토론회의 주제는 물론, 언론문제에 대한 여러 가지 논의 중 핵심적이라 할 수 있는 몇 가지에 대해서 저의 의견을 피력하고 정부와 언론계가 관심을 가져주었으면 하는 마음으로 토론에 임하고자 합니다.

1. 정부의 신문시장 개입 문제

우선 정부의 신문시장 개입에 대한 것부터 말씀드리겠습니다. 대표적인 것이 신문고시인데, 신문고시는 지난 99년 1월 DJ정부가 규제개혁의 일환으로 폐지했다가, 지난 2001년 7월 공정위의 언론사 부당내부거래 조사 때 부활한 것입니다.

신문고시는 과다경품 제공, 신문강제 투입 등 불공정 행위에 대해 공정위의 제재권한을 부여하고 있으나 동시에 신문협회의 공정거래규약을 통한 자율규제를 우선하고 있습니다.

이에 따라 공정위는 지난해 가을부터 신문협회에 3회 이상 동일유형 위반시 직접제재를 내용으로 하는 양해 각서를 맺을 것을 요구해 왔으나 신문협회는 이를 받아들이지 않고 있는 상황입니다.

이러한 상황에서 최근의 신문판촉 양상이 자전거, 비데, 텔레비전 등 고가의 경품을 내거는 등 그 도가 지나치다는 지적이 계속 제기되어 왔고, 결국 공정거래위원회는 2월부터 신문고시 상습위반사를 직접 제재하겠다는 방침을 밝히는 결과를 초래하게 되었습니다.

신문사가 신문판촉을 위해 어느 정도의 경품제공은 할 수 있다고 봅니다만, 상식을 넘는 고가의 경품제공으로 과잉경쟁으로 치닫는 것은 저 역시 문제가 있다고 보기 때문에 지나친 경품제공에 대해서는 공정거래법에 명시된 대로 법을 집행할 수 있다고 봅니다.

그런데, 문제는 그것이 정상적인 절차가 아닌 권력자의 의도에 따라 이뤄진다면 이것은 결국 언론사이기 때문에 겪는 불이익이자 언론통제의 시발이 될 수 있다는 것이 저의 생각입니다.

신문고시가 부활한 지난 2001년부터 지금까지 제가 일관되게 주장한 것이 신문고시의 폐지였는데, 그것은 신문고시 부활의 목적이 신문사간의 자율적인 공정경쟁 유도라기보다는 권력자의 비판언론 길들이기 목적이 강했기 때문입니다.

최근 공정위의 직접 제재 방침 역시 마찬가지입니다.

지난해(2002. 12. 30) 공정위는 언론사 과징금(15개 언론사 182억) 취소 결정 을 내린바 있는데, 이의 적법성에 대한 국무총리의 답변은 □합의제 행정기관인 공정위 전체회의를 통해 심의·의결한 것으로 일응 적법한 것으로 생각된다□는 것이었습니다. 그리고, □감사원의 공정위에 대한 감사는 과징금 취소결정에 대한 특별감사가 아니라 공정거래위원회 업무전반에 대한 일반감사□라는 것이었습니다.

뿐만 아니라, 공정거래위원장은 1월 14일 국회 정무위 비공개 간담회에서 □언론사가 제기한 처분취소 소송에 따른 행정부담, 패소가능성, 계류중인 소송(9개)에 대한 악영향 등을 고려해 과징금 처분을 취소했다□고 밝힌바 있는데, 이것은 공정위가 정치적 이유로 잘못 결정한 것임을 스스로 인정한 것이라고 할 수 있습니다.

그럼에도 불구하고, 공정위는 감사원으로부터 직접감사를 받게 된 첫날(1월 20일) 아침에 신문시장 직접개입이라는 방침을 결정했는데, 결국 법집행의 절차를 무시하고 DJ정부 때와 같이 권력자의 말 한마디에 의해 결정된 것이라고 밖에 볼 수 없는 것입니다.

) 공정위의 □언론사 과징금 취소□ 결정 해명(12.31 신문사 적자, 공익성 감안)과 인수위가 더 이상 문제삼지 않겠다고 발표한(21.31)것에 대해 노 당선자의 인수위에 대한 강한 질책(1.2) 및 감사원 감사 지시(1.8) 이후, 공정위는 1월 20일부터 15일간 감사원 감사를 받게 됨.

이번 공정위의 신문시장 개입 방침은 평소 정부 여당에 비판적인 신문에 대한 노 당선자의 의지가 담겨 있는 것이 아닌가 하는 관점에서 지난 DJ정부의 실패한 언론정책에 이어 또다시 비판언론 재갈 물리기, 비판언론 길들이기, 정치적 성격을 띤 언론개혁 등 언론과 정당을 비롯해 학계, 시민단체에서 언론탄압의 시비로 반목과 갈등이 재현될 소지가 크다고 할 수 있습니다.

따라서 저는 신문시장의 공정경쟁은 신문협회의 공정거래규약이 있는 만큼 자율적인 규제를 할 수 있도록 해야 하고, 이중규제 장치인 신문고시는 폐지해야 한다고 봅니다. 다만, 도를 넘어서는 불공정거래에 대해서는 현행 공정거래법과 시행령에도 위반유형 등에 대해 상세하게 규정하고 있으므로 현행법만 적용해도 충분히 규제가 가능하기 때문에 공정위는 정상적인 법집행 절차만 지켜도 충분하다고 봅니다. 언론이라고 해서 공정한 법집행이 현실적으로 어렵다는 일부 주장에 대해서는 결코 동의할 수 없습니다.

2. 정간법 개정 문제

다음으로 정간법 개정 문제에 대해 말씀드리겠습니다. 현재 국회에는 시민단체에서 제출한 정간법 개정 청원과 의원입법(심재권 의원 대표발의)으로 제출된 정간법 개정안이 계류중에 있습니다.

두 법안이 다소 간의 차이는 있으나, 기본골자는 비슷하다고 할 수 있는데, 제도화가 필요한 부분도 있고, 어려운 부분도 있습니다.

시간관계상 이 자리에서는 문제가 있다고 생각되는 부분과 서로 의견이 부딪히는 부분에 대해서만 의견을 피력하고자 합니다.

우선 두 가지 개정안의 공통점은, 언론의 공공성을 지나치게 강조한 결과 언론의 자율성을 상당부분 침해할 소지가 있는 조항들이 많다는 것입니다. 특히, 소유지분 제한과 경영결과에 대한 정부보고 등은 언론사 설립의 자유보장이라는 법취지와 사유재산 침해는 물론, 언론이 정부의 감시와 감독을 받을 수밖에 없게 되어 있다는 데 문제가 있습니다. 따라서 저는 언론개혁의 원칙적인 부분에 한해서는 찬성을 하지만, 구체적인 방법에 있어서는 회의적입니다.

□ 소유지분 제한과 편집권 독립

우선 소유지분제한을 통한 편집권 독립이라는 주장에 대해 말씀드리겠습니다. 언론개혁의 핵심은 공정한 보도에 있다고 할 수 있는데, 소유지분 제한 역시 이러한 원칙을 실현하기 위한 방편으로 제시한 것이라 판단됩니다. 그러나, 소유지분을 제한하면 언론의 공정성과 편집권 독립이 확보된다는 논리는 일개인의 소유가 아닌 정부가 소유한 언론사는 공정하다는 논리와 별반 다를 바 없는 논리로 언론의 공정보도와는 관계가 없다고 할 수 있습니다. 또 소유지분을 100% 분산시킨 신문은 과연 공정한 보도를 하고 있는가 하는 점에 대해서도 생각해봐야 합니다.

그런데, 이러한 논의가 급물살을 타게 된 배경을 보면, 지난 2001년 DJ정부가 보수언론에 대한 타격을 가하기 위해 강행한 세무조사와 공정위 조사 시기와 맥을 같이 한다고 할 수 있는데, 당시 언론개혁의 대상으로 지목된 보수 언론들에 대한 사주의 영향력을 줄여야 한다는 발상에서 출발한 것으로 보입니다.

그러나, 언론사의 사주는 나름대로 발행의 목적을 정하고 언론사를 설립하기 때문에 당연히 보수적일 수도 있고, 진보적일 수도 있습니다. 또한 현대에 있어서 언론사 경영을 원활히 하고 뉴스자원 개발을 위한 대규모 투자를 위해서는 상당한 규모의 자본이 필요합니다. 잘 아시다시피 현대언론은 막대한 자금이 소요되는 장치산업입니다. 이것은 전문경영인이 가질 수 없는 것입니다. 또 언론사의 재정자립이 없을 경우 그 언론이 권력으로부터 독립하기는 사실상 불가능하다고 할 수 있습니다. 이것은 지나온 역사에서 이미 증명되었기 때문에 어렵지 않게 이해할 수 있는 문제라고 생각합니다.

결국 보수적인 언론이든, 진보적인 언론이든 나름대로의 발행목적을 지키기 위해서는 권력으로부터 독립해야 하고, 또 그러기 위해서는 재정자립이 필수적이라 할 수 있는 것입니다. 이것은 사적소유권 침해 여부를 떠나 언론의 자유라는 대전제 하에서 보장돼야 하는 것입니다.

그럼에도 불구하고, 거대 언론이 여론을 왜곡하기 때문에 소유지분을 제한해야 한다는 것은 이치에 맞지 않을 뿐 아니라, 독자의 수준을 무시한 논리입니다. 현대의 독자들은 신문뿐만 아니라 방송과 뉴미디어를 통해 많은 양의 정보를 획득하고 나름대로 판단을 하고 있습니다. 오히려 현대사회는 이러한 뉴미디어의 영향력이 신문보다 더 강해지는 추세여서 신문이 이러한 매체들과 동떨어진 보도를 한다면 결국 도태될 것입니다.

따라서 저는 이 문제를 여론몰이 하듯이 법제화 할 경우 언론의 반발은 물론이고 위장분산, □알아서 기는 편집□ 등의 부작용이 상시 존재하고 있음으로 해서 궁극적인 목표를 달성할 수 있을 지는 회의적입니다.

□ 경영자료의 신고 및 공개

다음으로 언론사 경영자료의 신고 및 공개에 대한 부분에 대해 말씀드리겠습니다. 언론사 역시 법인이기 때문에 세무조사의 대상이 되고, 매출에 따른 과표가 정해집니다. 또 세무조사를 실시할 경우 언론사 경영에 대해 속속들이 파악할 수 있습니다.

그런데 그것도 모자라니까 별도로 정부에 자료를 신고하자고 하는 것은 정부소유 신문을 만들자는 논리에 불과하며, 언론사이기 때문에 받는 불이익의 대표적인 경우라고 생각합니다. 경영공개는 투명경영의 원칙하에서 세무조사를 받는 기업에 준하는 수준까지는 고려해 볼 수 있을 것이지만, 이것을 구체적인 내용까지 정부에 보고하게 한다는 것은 모든 언론이 정부의 간섭을 받게 하겠다는 의도로밖에 해석이 안됩니다. 문제는 기업경영의 공개 역시 경영투명화를 요구하는 주장을 지속적으로 펼쳐 언론사가 자율적으로 할 수 있게끔 하거나, 자발적이고 적극적인 ABC 가입으로 공개하도록 해야 하는 것이지, 강제적인 방법으로는 80년대 초의 5공식 언론개혁과 다를 게 없다는 것이 저의 생각입니다.

이와 관련해서 지난 2001년도에 시민단체와 일부 학자들이 독일의 출판통계법을 예로 드는 경우를 많이 봤는데, 독일의 출판통계법은 현재 우리나라에서 논의되고 있는 목적으로 제정된 것이 아니기 때문에 비교의 대상으로 삼는 것은 적절치 않다고 봅니다. 또, 독일 역시 일반 기업에 준하는 수준 외에 별도의 통계자료가 불필요하다는 판단에서 출판통계법을 97년도에 이미 폐지했다는 것은 우리에게 시사하는 바가 크다고 하겠습니다.

) 출판통계법 : 신문과 잡지의 시장구조와 경제적 상황에 대한 정확한 자료를 수집하여 인쇄매체의 집중화 현상과 변화를 적시에 발견할 수 있도록 하며, 언론의 다양성 유지를 위한 정책적 결정에 도움이 되는 자료수집을 위해 75년 제정됨. 연방통계청에 보고를 의무화, 그러나 이 법이 아니라도 통계를 입수할 수 있기 때문에 96년 사실상 조사 미실시, 97년 완전폐지

결국 완전공개기업이든 개인소유든 독립성과 용기를 가지고 보도할 수 있는 언론의 존재 여부가 더 중요한 문제라 하겠습니다.

) 가족신문의 가치 : 미국내 가족신문 - 뉴욕타임즈, 월스트리트저널, LA타임즈, 보스턴그로브, 워싱턴포스트 등 264개(전체의 약 20%), 승진에만 의존하는 전문경영인이 가지지 못한 신문의 깊은 뿌리 유지, 뉴스자원을 만들기 위해 이익을 떠난 대규모 투자 가능, 권력에 저항하고 언론자유를 지킬 수 있는 힘(뉴욕타임즈 : 닉슨 정부의 펜타곤페이퍼 사건 보도, 워싱턴포스트 : 워터게이트 사건 보도, 중앙·동아 : 박종철 고문 사건 보도)

3. ABC 제도의 활성화

다음으로 ABC 제도의 활성화에 대해 말씀드리겠습니다. ABC 제도는 신문공정경쟁의 기본이라 할 수 있음에도 불구하고, 현재 신문시장의 불공정경쟁을 이유로 무가지 살포와 과다한 경품제공 금지를 주장하면서도 ABC 제도의 활성화에 대해서는 입을 다물어버리는 언론이 일부 있는 것으로 아는데, 이는 결국 자사의 이해에 따라 언론개혁의 방향이 이리저리 변질되고 있다는 것을 단적으로 드러내는 것이라 할 수 있습니다.

사실 ABC (Audit Bureau of Circulations : 매체량 공사기구) 제도는, 신문, 잡지, 웹사이트 등의 매체사가 자진해서 보고한 간행물 부수, 접촉자 수 등의 매체량을 표준화된 기준 위에서 객관적인 방법으로 조사, 확인하여 이를 공개하는 것으로 투명성 제고를 통해 매체사의 경영 합리화와 광고 발전에 기여하기 위한 제도입니다.

신문사는 ABC의 부수공사에 따라 밝혀지는 경영정보자료를 통해 적절한 경영진단을 할 수 있으며, 효율적인 경영관리를 할 수 있습니다. 또한, 신문사의 무분별한 물량경쟁은 판매질서를 저해하고 정상적인 발전을 위협하는데, ABC제도를 통한 부수공개는 건전한 경쟁을 유도하여 신문의 질적 성장을 도모할 수 있습니다.

또, ABC 제도는 과도하게 부풀려졌다는 지적을 받고 있는 신문광고의 효율적인 단가 책정은 물론, 공정거래 질서를 확립시켜 주는 제도입니다. 광고단가에 대한 구체적 자료 없이 이루어지는 광고거래는 신문사의 광고단가 담합, 광고지면 덤핑판매, 무가지나 덤핑지까지 판매부수에 포함시켜 비싼 광고료를 받는 행위 등의 불공정 거래행위를 발생시킬 수 있으나, ABC제도는 광고단가의 기준이 되는 부수에 대한 정보를 제공함으로써 이러한 불공정 거래행위를 방지시켜 주기 때문에 신문시장의 공정거래를 위해서는 가장 기본적인 것이라 할 수 있습니다.

그럼에도 불구하고, 2002년 현재 메이저 3개사를 제외하고 신문의 공사, 인증부수를 공개한 언론사가 없다는 것은 현재 논의중인 공정한 언론시장 질서 만들기가 얼마나 어려운 일인가를 잘 나타낸다고 할 수 있습니다.

따라서, 저는 부수 공개에 따른 인센티브 방안이 보다 강화되어 많은 언론사들이 자발적으로 ABC 제도에 참여하고, 이를 통해 ABC 제도의 활성화와 정착을 가져오는 것이 우선이라는 말씀을 드리고 싶습니다.

4. 신문공동배달제

마지막으로 신문공동배달제에 대해 말씀드리겠습니다.

마이너 신문들의 입장에서 보면, 생존경쟁에서 살아남기 위한 경영효율화의 일환으로 타당성이 있을 수 있다고 봅니다. 실제로, 현재 지방신문들이 수도권 지역에 배달을 함에 있어 이러한 공동배달제를 실시하고 있고, 지난해에는 중앙일간지 6개사가(경향, 국민, 대한매일, 문화, 세계, 한겨레) □신문공동배달제추진위원회□를 구성해 현실적인 내용에 대해 검토작업을 진행해 오고 있기도 하기 때문입니다.

그러나, 앞서 밝힌 것처럼 신문공배제는 신문사간 자율적 참여에 의해 경영난을 해소하고, 효율적 판매시스템을 구축하기 위한 것으로는 타당성이 있으나, 지금까지 논의됐던 것처럼, 정부의 예산지원에 의한 공배회사 설립이나, 법적 규정을 통해 이를 해결하고자 하는 논의에 대해서는 분명한 반대입장입니다.

신문은 공익성이 강조되는 언론의 영역이지만, 신문사는 사기업입니다. 따라서 신문사의 경영에 대해서까지 정부의 예산이 지원되고 관여하는 것 자체가 문제이기도 하지만, 우리나라의 신문사는 각사별로 특성이 다르기 때문에 이 방안을 제도화한다고 해서 판매부수 확장 등 소기의 목적을 달성하기도 어렵기 때문입니다. 최근 대한매일이 공배제추진위에서 탈퇴를 한 것이 이를 잘 반영하는 것이라 할 수 있겠습니다.

또한, 현재까지 공배제에 의한 수익성과 배달시스템 구축의 문제가 대두되면서, 애초의 계획보다 상당히 지연되고 있는 이유도 각 신문사별 특성이 다양하기 때문이라 할 수 있습니다.

따라서 저는 다양한 특성을 지닌 신문사들이 참여하는 공배제가현실화되기 위해서는 각 신문사별로 경영효율화를 위해 상당한 수준의 자발적 참여의지와 노력이 전제되어야 하는 문제라고 봅니다. 이것을 정부 예산이나 기금까지 투입해 획일적으로 꾀어 맞추려는 발상은 자유시장 경제의 원리에도 부합하지 않을 뿐 아니라, 정부가 신문판매시장까지 개입하게 되어 부작용이 더 크다는 것을 지적하면서, 이 문제는 제도화 여부의 문제가 아니라 신문사의 경영의 문제이기 때문에 자율적 방식으로 진행될 수 있도록 해야 한다는 말씀을 드립니다.

이상으로 저의 토론을 모두 마치도록 하겠습니다. 경청해 주셔서 감사합니다.

<토론요지2> 노무현 정부가 추진해야 할 언론개혁과제

토론요지문

최민희(민언련 사무총장)

1. 고전적 언론자유와 언론권력화로 구축한 두가지 성역

현재 우리 언론은 사실을 전달하고 사회여론을 수렴하는 고유의 기능을 넘어 1) 중요정책 제안기능 2) 국정과 사회전반에 대한 평가기능 3) 교육 및 계도기능 4) 사법적 기능 5) 사회의제 설정기능 등을 적극적으로 행하면서 하나의 독립된 '사적 권력기관화'해있다.

우리가 언론개혁을 최우선 개혁과제라고 주장하는 것은 초법적 권위를 누려온 언론권력이 수구세력과 입장을 같이 하면서 사회개혁에 반대의사를 분명히 하고 있는 현실 때문이다. 심지어 '전쟁을 막아야 한다'는 대다수 국민의 절박한 요구까지도 언론권력에게는 하찮은 것일 수도 있다. 그들은 전쟁을 통해서라도 '기득권을 유지 하고자 하는 세력'과 이해가 일치하기 때문에 기득권을 지키기위해 '전쟁을 분위기를 조성할 수도 있을 것이다'(월간조선 조갑제 편집장이 전쟁도 불사해야 한다고 주장하거나 자유주의자들의 총궐기를 선동한 사실을 생각해볼 것).

그런데 민주사회에서 갖는 언론자유개념에 따른 고전적 언론의 영향력에 언론권력이 편승하고 있다는 사실이다. 일상적으로는 명백히 언론자유의 영역을 뛰어넘은 '권한'을 행사하면서 수세에 몰리는 순간 갑자기 언론권력은 '고전적 언론자유의 성역'속으로 도피해 버린다. 그리고 언론자유와 언론권력의 상관관계를 명확히 구분하여 인지하고 있지 독자들은 언론자유 = 보호되어야할 절대적 가치의 틀로 언론권력의 위법행위조차 언로자유의 이름으로 '용서'하는 지경에 이른다.

그결과 언론권력은 고전적 언론자유의 성역과 권언유착을 넘어 권력화한 결과 스스로 구축한 성역 즉 이중의 성역속에서 스스로를 확대재생산해왔다.

2. 80여년 지속된 언론의 고질적 병폐

조선일보를 비롯한 일부 수구언론은 자신들의 역사가 80년 가까이 되었다고 선전한다. 돌이켜보면 수구언론 80년역사는 언론문제 역사 80년과 일치한다. 그러므로 언론개혁요구는 어느 사회개혁보다 뿌리 깊은 역사성을 지닌 요구일 수밖에 없다.

권력화한 일부 언론은 일제 시대 - 미군정 - 군부권위주의 정권시대 - 유사민간정부 - 문민정부-국민의 정부시절을 통털어 기득권을 유지하지 않은 적이 없다. 또는 친군부독재행적에 의해 유지 혹은 확대되었다.

일제시대에 총독부에 협조 내지 굴복한 대가로 원시적 물적 토대를 구축한 일부 언론은 군부권위주의정권시절 권위주의정권의 '홍보도구'로 기능하는 대가로 물적 토대를 확대할 수 있었다. 일부 언론은 권위주의 정권의 후견과 특혜로 확대재생산된 물적 토대를 바탕으로 권위주의 정권몰락으로 나타난 '권위의 공백'을 비집고 들어와 권력화의 길로 들어선다.

이제 군부가 누리던 신문지면에서의 '권위'는 '사주의 권위'로 대체되어가고 그 결과 '밤의 대통령'이라는 신조어가 등장하기에 이르게 되었다고 볼 수 있다. 일제시대에는 독립운동 아닌 친일행위를 통해 성장하고, 군부독재시절에는 민주화운동 아닌 군부를 유지하는 한축으로 성장해온 언론의 '이력'으로 인해 우리 언론은 친일 친독재 =반민주 반민족이라는 원죄를 지니게 되었다.

3. 권력화한 언론의 폐해

언론은 권위주의 정권이 붕괴되는 과정에서 형성된 '사회적 권위의 공백'을 틈타 독자적인 힘을 구축했고 일부 언론은 정권창출을 좌지우지할 수 있다고 자부할 만큼 권력화했다. 언론은 자신들의 입맛대로 사회의제를 설정하고 자신들의 이해관계에 따라 의제가 풀려나가도록 영향력을 행사한다. 만일 자신들의 의도대로 의제가 풀려나가지 않으면 의제진행방향에 적극적으로 개입하여 사사건건 훈수를 두며 심지어 극단적인 편파보도나 사실왜곡보도도 서슴지 않는다(2002 대선 당일 조선일보사설 '정몽준, 노무현 버렸다'식의 노골적인 편파보도와 '인수위가 일본에 북한 중유공급을 요청했다'는 왜곡보도 등을 연상해볼 것).

4. 정간법개정운동과 안티조선운동, 그리고 신문시장 정상화

언론개혁은 우리 현대사의 파란속에서 민중적 입지보다는 기득권적 입지에서 자신의 기득권과 영달지키기에 몰두해온 일부언론의 왜곡된 행적과 이로 인해 왜곡된 언론문화 전체를 환골탈태하는 일이다.

인적 청산요구는 언론개혁의 과정에서 피해갈 수 없는 요구로 보인다.

1987년 군부권위주의정권이 몰락하고 이를 대체할 사회적 권위가 창출되지 못한 '위기'를 자신의 권력화의 '호기'로 활용하여 권력화한 언론은 사주 = 거대 언론자본의 이해에 따라 신문지면을 농단한다. 이제 신문사주는 사회적으로는 밤의 대통령으로서, 신문사내에서는 전권을 행사하는 '제왕적 존재'로 군림하며 신문지면을 좌지우지 해왔다. 이제 편집권독립은 사주에게 저당잡힌 사문화된 '약속'에 불과해져 버리고 유력신문사에 종사하는 언론인들은 언론인이기이전에 회사원으로서의 의식에 충실하게 되었다.

신문에 대한 사주의 영향력 증대는 언론의 사실보도기능을 위축시켰고 심지어 신문자본의 이해에 기초한 편파왜곡보도가 판치게 만들었으며 사회의 민주적 발전을 가로막고 있다.

이의 개선을 위해 언론운동진영에서는 정기간행물등록법개정운동을 통해 특정인(혹은 가문)의 소유를 일정수준 이하로 제한하고 편집권독립을 명문화하는 것을 요구해왔다.

그러나 소유지분제한은 2001년 '사적소유제한'이라는 반론, 실현가능성 및 실효성에 대한 우려가 제기되면서 언론운동진영에서 재논의의 필요성이 대두되고 있다.

이와 함께 3개신문사가 신문시장의 70%이상을 점한 결과 나타난 여론의 독과점시정을 위한 관계법적용이 새해들어 중요과제로 부각되고 있다. 거대신문사들은 막강한 물적 토대를 기초로 신문시장에서의 과다한 경품제공과 무가지살포를 통해 신문시장의 부익부 빈익빈 현상을 가속화하고 있고 이는 신문고시의 엄격한 적용으로 일정정도 시정할 수 있음에도 공정거래위원회가 그동안 직무유기를 해왔다고 언론운동진영은 주장하고 있다. 지난해 12월 말 공정거래위원회가 13개언론사에 부과한 내부 부당거래행위에 대한 과징금을 철회한 이후 촉발된 신문시장 정상화운동에 당분간 언론운동진영이 주력할 것으로 보인다. 언론계에서는 신문시장이 정상화하고 공동배달제등이 정착되면 '질좋은 신문이 많이 팔리는 구조'로 신문판매시장이 재편될 것으로 기대하고 있다. 그리고 이러한 신문시장의 재편은 신문의 사실보도기능 회복 (= 편파왜곡보도 근절)이라는 언론개혁의 핵심과제를 실현시키는 실마리가 될 수도 있다는 것이다.

언론운동으로서의 안티조선운동도 사실상 조선일보의 편파왜곡보도시정을 요구하는 독자들의 자발적 내용규제 운동으로 볼 수 있다.

5. 언론개혁을 누가 주도할 것인가

그러나 언론개혁을 추동할 주도역량부족은 언론개혁에 있어 가장 큰 걸림돌이다. 과연 대통령이 언론개혁의 당사자가 될 수 있겠는가. 대통령과 정부의 역할은 언론기업정상화를 위해 법적용을 원칙대로 하는 것으로 충분하다. 내용규제를 위한 언론개혁의 주체는 물론 독자들이지만 이를 주도할 세력은 언론인, 사회운동단체 및 진보적 학자등일 수 있으나 개혁대상 언론사의 경우 내부추동력에 한계가 있으므로 언론운동진영과 언론개혁에 동의하는 사회운동단체, 진보적 학자들이 언론개혁을 추동해낼 수 밖에 없다고 본다. 그동안 언론개혁운동에 소극적이었던 시민단체들도 언론개혁에 대해 전향적으로 검토해주기를 기대한다.

2002 대선은 언론권력의 정권창출을 불가능하게 했다. 대선결과는 1)정치권력과 언론권력의 새로운 관계설정요구(여전히 경제권력과 언론은 과거의 틀 속에 있는 것으로 보임) 2) 언론권력의 사회적 영향력 변화 3)언론권력과 인터넷 매체의 갈등을 결과하며 대선은 서서히 마무리되고 있다. 어느 시기보다 객관적 조건은 언론개혁진전에 유리하다. '고양이 목에 방울다는 일'에 얼마나 많은 사회단체와 지식인들이 거리낌없이 참여하여 함께하느냐에 따라 언론개혁의 성패가 좌우될 것으로 전망된다.

<토론요지3> 노무현 정부가 추진해야 할 언론개혁과제

토론요지문

박용규(상지대학교 방송영상문화학과 교수)

우선 언론개혁의 필요성에 대해 좀더 명확히 인식하는 것이 필요하다. 언론개혁은 신문들의 불법·과당경쟁을 근절하여, 신문들이 자유롭고 공정하게 경쟁할 수 있는 틀을 만들기 위한 것이다. 또한 언론개혁은 편파·왜곡보도와 여론의 독과점 문제를 해결할 수 있도록 편집의 자율성을 보장하고 의견의 다양성을 확보할 수 있는 언론구조를 만들기 위한 것이다.

이러한 언론개혁은 신문산업의 생존과 발전을 위해, 또 진정한 민주사회로의 이행과 평화통일을 위해서 반드시 필요한 과제이다. 따라서 언론개혁은 특정 정권에 대한 지지여부의 차원이 아니며, 특정 신문들을 상대로 하는 운동의 영역을 넘어서는 것이기도 하다.

언론개혁을 하기 위해서는 정부나 시민단체가 각각의 몫을 할 필요가 있다. 언론사의 자율개혁이 가장 이상적이지만, 그 동안의 경험을 통해 이것이 사실상 불가능하다는 것이 입증되었기 때문이다. 또한 오히려 외부로부터 일정 정도의 개혁적 조치들을 가함으로써 자율적 규제의 풍토가 조성될 수도 있기 때문이다.

먼저 새 정부는 과거 정권들의 전철을 밟지 않기 위해 초기부터 언론개혁에 대한 원칙을 명확히 하고, 정부가 할 수 있고 해야만 하는 과제들을 찾아 엄정한 자세로 추진해나가야 한다. 정부는 취재보도활동과 관련된 자유는 철저하게 보장하되, 기업으로서의 활동에서 나타나는 불법과 무질서는 규제해야 한다.

우선 당장 신문고시를 강화해서 엄격하게 적용하는 것부터 시작해야 할 것이다. 이후 언론의 다양성과 공정성을 강화하기 위한 법·제도의 개선 및 지원의 구체적인 방안을 모색하고 실행해 나갈 필요가 있다.

새 정부 출범을 앞두고 시민사회단체는 언론개혁을 위해 더욱 적극적으로 나서야 한다. 먼저 시민사회단체들은 언론개혁의 필요성을 정확히 알리고, 국민적 공감대를 더욱 넓혀나가는 활동을 해야 한다. 또한 언론개혁의 바람직한 방향과 구체적인 방안을 제시하는 시도도 해야 한다. 나아가 정부에 대해 언론개혁 노력을 촉구하는 것은 물론 여론을 왜곡하는 신문사나 언론개혁 입법을 방해하는 정치인에 대해 비판과 압박을 가하는 활동도 해야 한다. 언론개혁을 위해서는 시민사회단체가 여론의 폭넓은 지지를 이끌어내는 것이 무엇보다도 중요하다.