NGO 활성화를 위한 법적 고찰

박상필(경희대 NGO대학원)

I. 서론

우리는 지금 이행기의 시대에 살고 있다. 산업혁명 이후 자본주의적 발전 동력을 지탱해 왔던 포드주의적 생산방식이 후기포드주의 생산방식으로 전환되고 있고, 1930년대 이후 사회적 질서형성과 제도적 조절기제로서 중심적 역할을 수행한 국가의 시대가 끝나고 시장중심으로 전환되고 있다. 기존체제가 해체되고 새로운 체제가 부상하는 전환과정에 있는 것이다. 다른 한편으로 우리는 위기의 시대에 살고 있다. 자본주의의 축적사이클에서 본다면 미국사이클이 거의 종말을 고한 반면에 새로운 사이클이 대두하지 않았고, 강력한 영향력을 행사하고 있는 시장주의는 조절기제로서 제 역할을 다하지 못하고 물질주의, 불평등, 영역 간 갈등 등과 같은 문제를 야기하고 있다. 우리가 겪고 있는 갈등과 딜레마를 현재의 체제나 조절장치로서는 해결하기가 어려운 시대이다. 이행기와 위기의 시대에 국가와 시민사회는 새로운 관계를 모색하고 있다. 바로 시장의 권력화가 국가와 시민사회 영역까지 시장주의를 강요하고 자본주의의 불평등이 개인의 삶을 황폐화시키고 있는 상황에서, 상대적으로 보편주의와 평등을 강조하는 국가와 시민사회는 시장을 견제하기 위하여 연대의 필요성이 생기게 되었다. 국가는 분절화되고 불안정한 시민사회에 자원적 에너지를 개발할 수 있는 자원을 제공하고, 시민사회는 시장을 조절하고 규제할 수 있는 국가의 조정능력 강화를 뒷받침하는 상호협력이 필요하게 된 것이다.

국가와 시민사회 간의 관계가 대립을 넘어 협력을 상정하는 것은 국가가 민주적 정당성을 획득한 서구사회의 현실을 반영한 것이다. 한국 시민사회는 지금 국가권력의 억압성과 독점성을 견제하여 국가의 정당성을 강화해야 할 입장에 있다. 국가와 시민사회는 근본적으로 견제와 협력이 변증법적으로 상호작용하고 있지만, 여전히 대립지형이 중추를 이루고 있는 이유도 여기에 있다. 한국에서 시장에 대한 시민사회의 견제역할은 신자유주의의 이념 확산에 따른 부작용뿐만 아니라, 한국 자본주의가 지니고 있는 정당하지 못한 축적과정과 공정하지 못한 행위준칙 때문이기도 하다. 한국 자본주의의 천민성은 그 동안 시민사회의 주요 비판 표적이 되어 왔다.

한국 시민사회 또한 그 자체로서 여러 가지 문제와 한계를 지니고 있다. 한국 시민사회는 공공성을 제대로 담지 하지 못하고 있다. 시민사회는 내부적으로 물질지향적 행태와 일탈적, 사적 이익추구 행태가 만연되어 있다. 이로 인하여 시민사회 내에 이익집단과 공익집단 간의 갈등과 투쟁이 자주 일어난다. 그리고 한국 시민사회는 자족능력을 충족시키는 데도 한계가 있다. 한국 시민사회는 일본의 식민지 지배, 남북한간의 분단과 전쟁, 군부정권의 지배와 국가주도의 근대화와 같은 한국 현대사를 거치면서 민주성, 자원성, 다원성 등을 제대로 구비하고 있지 못하다. 시민사회 내의 소외는 또 다른 문제이다. 공익을 추구하는 집단 내에서조차 이념과 전략상의 대립으로 배제의 정치를 추구하고 이로 인하여 소외가 양산되고 있다. 시민사회의 공론장에서 배제의 정치가 사라질 때 시민사회의 민주화가 가능하다. 이러한 측면에서는 국가의 개입과 일정한 역할이 필요하고, 일정한 부분에서 국가와 시민사회간의 협력이 필요하기도 하다.

국가와 시민사회간의 협력을 위해서는 시민사회가 일정한 역량과 권력을 가져야 한다. 시민사회는 역사상 한번도 국가나 시장보다 우위를 점한 적이 없었을 뿐만 아니라, 지금은 시장의 침투에 의하여 그 권능과 자원이 약화되어 가고 있다. 따라서 서구사회는 시민사회의 활성화를 위하여 중간집단의 재생과 역할에 주목하고 있다. 보수주의자나 사회주의자는 공통적으로 공동체를 부흥하기 위한 가치의 공유와 상호존중, 공공정신, 자원활동과 기부문화, 분권화 된 자치제도와 토론정치, 시민참여와 공공영역의 활성화 등을 강조하고 있다(Bellah, et al., 1985; Eberly, 1994; Etzioni, 1993; Putnam, 1993; Sandel, 1996). 물론, 이러한 신토크빌주의적인 발상은 인간의 이기심을 억제하고 도덕심을 강조하는 이상주의의 한켠에 있다. 그리고 국가의 재창조를 위한 노력이 동반하지 않는 공화주의적 열망은 단지 이상주의로 끝날 지도 모른다(김경동, 2001; Walzer, 2000). 한국사회에서 국가의 민주화, 시장의 질서, 시민사회의 공공성과 자원성 등을 담보하는 것은 각 영역에서 합리성을 증진하고 민주화를 이루는 것이 우선적인 과제이다. 이러한 과제를 해결하기 위해서는 우선 공적 권위를 독점하고 있는 국가의 임무가 중요하다. 그러나 국가는 지금까지 자신의 배타적 권력을 유지하는 선에서 민주화를 위한 제도적 발전에 기여하였다. 심지어 민주화의 걸림돌로 작용하여 시민사회의 저항을 받기도 하였다. 오늘날 자유와 민주주의의 발전을 위한 시민사회의 역할에 대한 기대는 자못 크다. 이러한 기대를 반영하듯 1987년 6월항쟁 이후 정치적 민주화의 진행과 함께 시민사회에는 많은 NGO(nongovernmental organization)가 분출하였다. NGO는 거의 모든 영역에서 미시적인 문제까지 운동대상으로 삼아 시민운동을 전개하고 있다. 그러나 한국 시민사회는 물적 □ 문화적 기반에 있어서 그 토대가 빈약할 뿐만 아니라, 이를 보완하고 지원하는 제도적 장치 또한 허술하기 짝이 없다. 그 동안 제도정당이나 정치영역의 자발적 동기보다는 NGO의 주장과 입법청원에 의하여 제도적 장치가 마련되어 왔다. 그러나 국회와 정부에 의해 제정된 법령은 NGO의 활동을 제한하거나 축소하고 있다. 시민사회를 확장하고 시민운동의 자원을 강화하기 위한 법적 □ 제도적 장치를 구비해 가는 것은 다른 시각에서 보면 NGO의 목적인 사회변혁의 현실화라고 할 수 있다.

NGO를 활성화하는 것은 시민사회의 공공성을 강화하고 정치적 기회구조를 확대하며 공공영역을 확장한다. 이것은 국가권력과 경제권력을 견제할 뿐만 아니라 시민사회의 사유화를 방지하고 개인의 삶을 질을 높이게 된다. 따라서 시민사회의 자발적 결사체가 물적 토대를 가지고 적절한 활동전략을 구사하며 자원적 에너지를 공급받는 것은 국가공동체의 발전에 중요하다. 그러나 시민사회가 시장실패와 정부실패 이후에 후기산업사회의 각종 사회문제를 해결하기 위한 대안적 패러다임으로 기능 하더라도 이것은 국가 없이는 작동하기 어렵다. 국가는 여전히 공적 권위를 대변하고, 조정역할을 수행하며, 법률적 장치를 마련한다. 이런 의미에서 사회변혁을 추구하는 NGO는 필연적으로 국가와 상호 작용하게 된다. 시민운동을 활성화하기 위한 NGO의 입법운동은 국가와 시민사회가 접하는 지점에 존재하면서 매우 역동적으로 전개된다. 이 글은 한국에서 NGO를 활성화하기 위한 각종 법률(안)을 비판적 시각에서 살펴보려고 한다. 여기서 NGO는 자발적 참여, 회원가입의 비배타성, 자원봉사에 의한 활동, 공익추구 등의 조건을 충족하는 좁은 의미의 시민사회 결사체를 말한다. 이는 한국사회에서 흔하고 사용하고 있는 시민단체와 같은 의미이다. 그리고 시민운동이란 각종 NGO가 주체가 되어 일상생활에서 사회변혁을 지향하는 일련의 지속적이고 집합적인 노력을 의미한다.

II. NGO와 법(法)

사회가 일정한 질서를 유지하면서 진보를 거듭하기 위해서는 민주주의의 이념에 맞는 개인의 가치관과 의식, 그리고 공동체에 대한 참여정신이 필요하다. 그러나 이러한 개인적 속성만으로 민주주의가 실현되지는 않는다. 민주주의는 현실적으로 모든 사람이 공정하게 행동할 수 있는 비인격적 룰(impersonal rule)과 일정한 규제와 지원을 담보하는 제도적 장치가 필요하다. 이러한 제도적 장치가 부족하거나 과하면 권력과 이익을 좇는 인간의 본성으로 인하여 끊임없이 부패와 억압이 발생한다. 물론, 사회구성원의 가치관과 의식은 제도와 상치되는 개념이 아니라 상호 보완적인 위치에 있다. 즉, 문화적 토양에 근거하고 있는 가치관과 의식의 변화도 제도의 변화에 의하여 영향을 받고, 한 제도의 발생과 정착도 그 사회를 구성하고 있는 개인의 가치관과 의식에 영향을 받는다. 오늘날 일정한 권력분립의 토대 위에 움직이는 제도는 기본적으로 법의 형식으로 나타난다.

NGO가 사회변혁을 지향하면서 개인의 의식을 전환하고 철학의 변화를 도모한다. 우리 모두가 공유하고 있는 도덕적 토대를 재구축하려는 목표는 시민운동의 장기적 목표에 해당한다. 단기적으로 볼 때 사회의 각종 문제는 정책의 변화를 통하여 해결할 수 있고, 이러한 정책의 변화는 장기적으로 도덕적 가치를 강화하게 된다. 따라서 현실사회에서 시민운동을 전개한 결과는 주로 법률적 형식으로 나타난다. 인간의 자유를 억압하는 것을 해체하고 삶의 질을 높이기 위한 집합적인 노력은 법률의 제정 □ 개정 □ 폐지로 구체화된다. 새로운 법률을 제정하거나 기존 법률을 개정하기 위한 입법청원, 로비활동은 참여민주주의의 현장이라고 할 수 있다. NGO의 입법청원운동은 바로 공공의 이익에 대한 시민의 적극적인 참여를 통하여 공공영역을 활성화하고 시민사회의 정치화를 강화하는 계기가 된다. 특히, 한국에는 시민의 의사표출과 집약을 국가영역에 전달하고 이를 법률의 형식으로 제도화하는 정당의 존재가 부재하기 때문에 NGO의 입법활동은 중요하다. 물론, NGO에 의한 입법운동은 전문가적 능력을 필요로 하기 때문에 시민참여를 외면하거나 운동의 동력을 상쇄시킬 개연성을 내포하고 있다(하승수, 2001).

한국사회에서 최근 10여 년 간 NGO가 양적 질적으로 급성장 하였다. 이러한 성장은 시민의 지지와 참여 없이는 불가능한 것이다. 이것은 한국사회가 안고 있는 각종 문제를 해결하는 대안세력으로서 시민사회의 자발적 결사체에 대한 기대를 보여준다. 그러나 기득권세력은 시민운동이 사회변혁을 지향하고, 이것이 기득권의 일정부분을 박탈하는 것을 의미하기 때문에 NGO의 활성화에 부정적인 견해를 보여 왔다. 정치권은 시민운동이 일종의 권력의 재배치(relocation of power)를 지향하거나 초래하기 때문에 NGO의 영향력 확대에 일종의 위기감마저 가지고 있다. 따라서 정당이나 국회가 NGO의 활성화를 위한 법률적 장치에 매우 미온적일 수밖에 없었다. 실제로 국회가 적극적으로 나서서 법률을 제정하는 경우를 찾아보기 어렵다. 오히려 시민사회가 제출한 법안조차도 수년 동안 방치되는 경우가 대부분이다. 정부는 NGO에게 제한한 권력만 부여하거나 선택적인 적용을 통하여 포섭하려고 한다. 정부가 주도하는 정책의 정당성을 획득하고 시민지지를 확보하는 기본적인 요건에 충족할 경우에만 일정한 시혜를 베푸는 발상을 가지고 있다. 따라서 각종 법률에서 NGO의 활동을 극히 제한하거나 규제지향적인 내용을 담고 있고, 이미 무용화된 법을 정부 비판적인 활동에 대하여 선별적으로 적용하고 있다. 이러한 경향은 선거법, 집회 및 시위에 관한 법률, 기부금품모집규제법 등에서 직접적으로 나타나고 있다.

NGO의 다양한 전략구사에도 불구하고 법은 NGO활동을 강화하기도 하고 규제하기도 하면서 NGO활동의 여러 측면과 연계되어 있다. 첫째, 법은 NGO가 시민운동을 전개하는 데 필요한 각종 물적 기반을 제공할 수 있다. 기본적으로 시민운동의 물적 기반은 시민사회에서 제공되어야 한다. 시민이 자발적 결사체에서 봉사활동을 하거나 돈을 기부하는 것은 시민사회의 공공성에서 볼 때 중요한 행위 중의 하나이다. 그러나 오늘날 선진국에서도 NGO의 많은 자금이 정부로부터 나오고 있다(박상필, 2001). 한국에서 NGO에 대한 직접적 재정지원이나 간접적 지원에 대한 찬반논쟁이 팽팽하지만, 한국 시민사회의 발전 정도와 우리의 문화적 토양을 생각한다면 현재로서는 정부의 역할을 배제할 수 없다. 중요한 것은 정부지원의 가부(可否)가 아니라 지원방법일 것이다. 한국에서 이와 관련된 법률은 비영리민간단체지원법, 기부금품모집규제법, 사회복지공동모금법, 기부금에 대한 세금공제제도 등이 있다.

둘째, 법은 시민운동이 현장에서 적극적으로 전개될 수 있도록 정보를 제공하거나 활동영역을 넓이는 것과 관련된다. NGO가 정부활동에 대한 정보를 입수하는 것은 국가영역의 전문관료와 경쟁하는 데 매우 중요하다. 그리고 NGO가 자신의 주장을 가지고 시민을 설득하거나 정책결정자에게 시민의 의견을 전달하기 위해서는 다양한 전략활동이나 근접활동을 할 수 있도록 보장하여야 한다. 이와 관련된 법률은 공공기관의 정보공개에 관한 법률, 행정절차법, 부패방지법(내부고발자보호, 예산소송보상제도, 국민감사청구제 포함), 집회 및 시위에 관한 법률, 공익소송법(집단소송, 제조물책임제 포함) 등이 있다.

셋째, 시민사회의 인적 자원과 자원적(voluntary) 에너지를 개발하고 이를 적극적으로 시민운동에 투입하기 위하여 법은 중요한 역할을 한다. 시민들이 정부의 작동구조를 이해하고 공동체 이익에 대한 인식과 참여수준이 높으면 활발한 공론의 장이 형성되고 자원활동이 활발하게 일어난다. 그러나 이러한 능동사회(active society)는 한국에서는 아직 불가능하다. 심지어 시민혁명을 통하여 근대국가를 형성하고 시민사회가 발달되어 있는 서구 선진국에서조차 시민교육과 자원활동의 강화를 위하여 국가가 중요한 역할을 수행하고 있다. 한국사회에서 장기적으로 시민운동에 참여할 시민을 교육시키거나 자원활동을 개발하지 않는다면, NGO 활동은 그야말로 시민 없는 시민운동이나 엘리트들의 소모임으로 끝나고 말 것이다. 이러한 문제를 해결하기 위한 법률로서 민주시민교육지원법, 자원봉사활동지원법 등이 있다.

이 외에도 시민의 권리를 확장 □ 옹호하거나 NGO 활동을 규제하는 장치를 해제하는 것과 관련된 각종 법률이 있다. 국가보안법, 선거법, 공연법, 방송법, 출판사 및 인쇄소의 등록에 관한 법률, 음반 및 비디오물에 관한 법률, 영화진흥법, 광고물단속법 등이 있다. 이와 더불어 군부정권 시절에 제정되어 시민사회를 동원하는 수단으로 사용된 새마을운동조직육성법, 바르게살기운동조직육성법, 한국자유총연맹에 관한 법률에 대한 폐지 요구도 강하다. 이 3개 단체는 오늘날 시민단체로 탈바꿈하고 있고, 다른 NGO와 공개경쟁을 통하여 정부의 지원을 받고 있기 때문에 이들을 위해 마련된 특별법은 거의 무용한 실정이다.

여기서는 NGO 활동과 직접적인 관련이 있는 주요 법률의 내용, 개정 및 제정 방향에 대하여 살펴보기로 하겠다.

III. 시민운동 활성화를 위한 법률의 제정과 개정

1. 비영리민간단체지원법

우리 나라에서는 그 동안 새마을운동중앙협의회, 바르게살기운동중앙협의회, 한국자유총연맹 등에 배타적으로 재정을 지원하는 특별법이 오랫동안 존재해 왔다. 시민사회에서는 관변적 성격이 관한 이들 단체에 재정지원을 명문화하고 있는 특별법을 폐지하고 시민단체에 대한 공정한 재정지원을 요구해 왔다. 1997년 김영삼 정권 당시 야당이었던 국민회의 의원 77명이 □민간운동지원에 관한 법률안□를 국회에 제출한 바 있다. 그러나 이 법안은 그 당시 여당이었던 한나라당이 반대하여 통과되지 못하였다. 2000년 □비영리민간단체지원법□이 제정되기 이전에 각 부처는 주로 □보조금의 예산 및 관리에 관한 법률□에 근거하거나 법적 근거 없이 NGO에 재정을 지원하였다. 행정자치부는 1999년에 새마을운동중앙협의회 등 3개 단체에 대한 배타적 지원에서 벗어나 공개경쟁을 통하여 123개 단체 140건에 75억 원을 지원하였다. 지방자치단체도 마찬가지로 그 해 75억 원을 지원하였다.

) 이 때 새마을운동중앙협의회, 바르게살기운동중앙협의회, 한국자유총연맹 등 3개 단체는 10개 건에 30.8억 원을 지원받아 전체 금액 75억원의 41%를 차지하였다.

2000년 비영리민간단체지원법이 발효되었다. 이 법은 중앙정부나 지방정부에 등록한 단체(제4조)에 대하여 □공익사업선정위원회□의 심사를 거쳐 공개경쟁방식으로 재정을 지원하고 있다(제6조). 중앙의 경우 행정자치부가 2000년에는 151개 단체 195건에 75억 원을 지원하였다. 재정을 지원 받은 단체는 사업보고서를 제출하고(제9조), 사업계획서에 허위기재 하거나, 기타 부정한 방법으로 보조금을 교부 받거나, 다른 용도에 사용한 때에는 환수조치하기로 되어 있으며(제12조), 이러한 자는 형사처벌을 받도록 되어 있다(제13조).

) □공익사업선정위원회□는 국회의장 또는 당해 시 □ 도의회 의장이 추천한 3인과 등록된 비영리민간단체에서 추천한 관계전문가로 구성하도록 되어 있는데(제7조), 2000년에는 국회추천 3인, 민간단체 추천 8인, 관계공무원 1인으로 구성되었고 위원장은 호선하였다.

) 새마을운동중앙협의회, 바르게살기운동중앙협의회, 한국자유총연맹 등 3개 단체는 12.14억원을 지원받아 전체 금액 75억원의 16.1%를 차지하였다.

) 사업계획서에 허위사실을 기재하거나 기타 부정한 방법으로 보조금을 교부받은 자는 3년 이하의 징역 또는 1천만 원 이하의 벌금에 처하고, 교부받은 보조금을 사업계획서에 기재한 용도가 아닌 다른 용도로 사용한 자는 1년 이하의 징역 또는 5백만 원 이하의 벌금에 처하도록 되어 있다(제13조)

현행 비영리민간단체지원법은 정부가 사업분야를 지정하기 때문에 NGO가 본래의 목적보다는 재정지원이 유리한 쪽으로 사업을 집중시킬 가능성이 있다. 그리고 제한된 금액으로 될 수 있는 한 많은 단체에 재정을 지원하려는 의도도 내포되어 있다. 또한 공익사업선정위원회의 임명권을 정부가 가지고 있다. 무엇보다도 정부가 직접 지원한다는 것이 문제이다. 따라서 NGO의 자율성과 독립성을 침해할 수 있다. 실제로 의료개혁과 언론개혁 당시에 의료개혁시민연합이나 언론개혁시민연합이 의사회와 언론에 대하여 비판적 시각을 가지게 되자, 정부로부터 재정을 지원 받은 사실에 대하여 눈총을 받았다. 그리고 이 법에 근거한 지원방식은 1년 단위로 지원하고, 사업평가도 정부에서 서류심사 위주로 하고 있어서 NGO의 책임성을 확보하기도 어렵다. 그리고 사업자의 선정과 사업비의 배분방식에서도 단체의 인지도, 영향력, 서류작성능력이 중시될 가능성이 있기 때문에 NGO를 관료화시키거나 풀뿌리조직화를 방해할 수 있다.

) 2000년의 경우 단체당 평균 지원금액은 5천만 원, 건당 평균 지원금액은 3.8천만 원이었다.

NGO가 정부의 지원 없이 시민사회 내에서 시민운동에 필요한 자원을 동원하면 가장 이상적이지만, 그것은 우리보다 시민사회의 자족능력이 훨씬 뛰어난 선진국에서도 거의 불가능하다. 정부가 NGO를 지원해야 한다면 기부금 세금공제, 우편요금 및 통신료 할인, 무료 공익광고, 상근자 교육 지원 등과 같이 간접적으로 지원하는 것이 바람직하다. 그러나 이것만으로는 현실적으로 한계가 있기 때문에 정부에 의한 직접적인 재정지원이 필요하다. 정부가 NGO에 재정을 지원한다면 NGO의 자율성을 침해하지 않고 독립성과 책임성을 강화할 수 있어야 한다. 이를 위해서는 독립적인 시민단체지원재단을 만들어 여기에 총괄적으로 자금을 지원하고, NGO의 재정지원에 관한 모든 사항을 민간재단에서 관할하는 것이 바람직하다. 이렇게 할 경우, NGO에 대한 재정지원을 민간화 □ 전문화 □ 체계화 □ 제도화할 수 있다. 즉, 민간재단이 자체적으로 사업방향과 내용을 정하고 사업수행을 평가 □ 감독하기 때문에 자율성을 확보할 수 있다. 지원사업의 선정과 평가를 시민사회 내의 NGO 전문가가 하고, NGO끼리 상호 감시하면서 자동 모니터링을 할 수 있기 때문에 책임성을 강화할 수 있다. 그리고 장기적인 지원과 평가, 지속적인 피드백의 수용, NGO 신뢰도 모델 개발 등이 가능하기 때문에 재정지원을 체계화 □제도화할 수 있다. 그리고 민간재단이기 때문에 기업기부와 개인기부를 활성화할 수 있다.

) 실제로 미국에서도 의회에 의해 설립된 NED(national endowment for Democracy)의 수입에서 99%가 정부지원금이고 민간기부는 극히 일부분이다.

2. 기부금품모집규제법

□기부금품모집규제법□은 1951년 한국전쟁 중에 무질서한 기부금품 강요로부터 국민의 재산권을 보호하기 위하여 □기부금품모집금지법□의 제정으로 시작하였다. 이후 1962년, 1970년 두 차례의 개정으로 모금허용 범위가 확대되었다. 1995년 기부금품모집규제법으로 개정하면서 모금허가 기준을 구제 □ 구휼 □ 자선사업 이외에 공익사업으로 확대하였고, 사회단체의 회비모금에 대한 금지 및 제한규정을 폐지하였다. 그러나 여전히 법률의 목적이 기부금품의 모집절차와 사용방법에 대한 규정을 통하여 무분별한 모집을 규제하는 것이어서 기부금을 준조세로 보거나 기부금 모집행위에 대하여 규제지향적 성격이 강하다. 1997년과 1999년에 일부조항이 개정되었고, 2001년 행정자치부가 일부를 개정하여 입법예고 하였으나 여전히 개정 또는 폐지 압력을 받고 있다.

현행 기부금품모집규제법은 기부금품을 모집하기 위해서는 행정자치부 장관이나 지방자치단체 장의 허가를 받도록 되어 있어서(제4조), NGO의 활발한 기부금 모집을 제한하고 있다. 그리고 기부금품의 모집장소를 국가기관 □ 지방자치단체 □ 언론기관 □ 금융기관 등 공개된 장소로 한정하고 있다(제6조). 또한 기부금품의 모집비용이 기부금품의 2% 이내로 제한하고 있다(제12조). 2001년 행정자치부가 입법 예고한 개정법률안은 모집비용을 5%로 상향조정하였으나 NGO들은 현실성 없는 안이라고 비판하고 있다(박원순, 2001). 미국에서는 기부금품 모집비용이 기부금품의 15%이고 일본은 10%이며, 세계은행의 권고비율도 20%인 것을 감안하면 2% 제한은 사실상 기부금 모집을 차단하고 있는 셈이다.

) 허가를 받지 않고 기부금품을 모집할 경우 3년 이하의 징역 또는 3천만 원 이하의 벌금을 받도록 되어 있다(제15조).

) 공개된 장소가 아닌 장소에서 기부금품을 접수할 경우 5백만 원 이하의 과태료를 받도록 되어 있다(제17조).

) 이를 위반할 경우 3년 이하의 징역 또는 3천만 원 이하의 벌금을 받도록 되어 있다(제15조).

한국 자본주의의 천민성에 영향을 받은 시민사회의 낮은 도덕성을 감안할 때 일정한 제한없이 기부금품을 모집하는 데는 분명 한계가 있다. 그러나 많은 NGO들이 시민사회에서 자원을 동원할 수 있는 여건이 매우 열악함을 고려한다면 기부금 모집은 규제지향적이 아니라 자발적인 기부행위가 활성화되도록 하여야 한다. 우선 일정한 조건을 갖추어 등록을 하고 신고만 하면 상시적으로 모금을 할 수 있도록 하여야 한다. 그 대신 여기서 발생할 수 있는 불법적인 요소는 모집결과의 공개, 공인회계사에 의한 회계검사, 주무관청에의 신고 등으로 대비하여야 한다. 그리고 형법에서도 강제모금이나 횡령 등에 대한 제재가 가능하다. 기부금의 모집장소도 NGO들의 주 활동무대인 사무실 등에서 할 수 있도록 하여야 한다. 모집행위와 결과의 투명성은 모집장소보다는 사후감독 장치가 더 중요하다고 볼 수 있다. 모집비용은 세계은행 권고비율인 기부금품의 20%로 상향조정하는 것이 바람직하다. 기부금의 모집비용은 단체의 영향력과 모집전략, 일반인의 인식정도 등에 따라 다르기 때문에 최고 20% 이내로 정해놓고 다른 장치를 통하여 건전한 기부행위가 일어날 수 있도록 하는 것이 바람직하다고 볼 수 있다. 이 법 자체를 폐지하자는 주장도 만만치 않으나 다른 법률에서 기부금에 관한 규정을 두는 것은 몰라도 기부금품 모집 자체에 대한 폐지는 아직 우리 실정으로 보아 시기상조인 것으로 보인다.

) 1998년 정부가 민주노총의 권영길 위원장을 과거의 모금을 문제삼아 기소하자 이에 대하여 위헌법률제정신청에 대한 헌법재판소 판결에서 기부금의 사전허가제는 헌법에 보장된 행복추구권을 침해한다고 명시하였다.

) 미국에서는 연간 기부금이 10만 달러 이상일 경우 주정부의 회계사가 직접 감사하고, 2만 5천 달러 이상 10만 달러 미만은 외부의 독립 공인회계사가 감사하며, 2만 5천 달러 미만은 단체가 감사를 자청할 때만 감사하기로 되어 있다.

) 미국에서는 1988년 연방대법원에서 모금비용을 제한한 것은 표현의 자유를 침해한다고 판결한 적이 있다.

3. 공공기관의 정보공개에 관한 법률(정보공개법)

□정보공개법□은 NGO가 시민운동을 전개하는 데 없어서는 안 될 중요한 법률이다. NGO가 독점적인 허가권을 가지고 있는 정부기관의 부정부패와 권력남용을 축소하고 정부활동을 감시□ 비판하기 위해서는 정부에 대한 정보를 가지고 있어야 하기 때문이다. 또한 시민 개개인의 정보공개 청구 활성화는 공적 업무에 대한 시민의 참여의식을 높인다. 1996년 이전에는 □행정정보공개 운영지침□이라는 국민총리 훈령이 존재하다가 김영삼 정권에 들어와서 정보공개법심의위원회가 설치되었고, 1996년에 정보공개법이 제정되어 1998년에 발효되었다.

현행 정보공개법은 비공개대상 정보의 사유가 매우 광범위하고 추상적이다(제7조 제1항). 비공개대상으로 간주되었다고 해서 비밀정보가 아니다. 따라서 비공개원칙을 매우 제한하는 것이 필요하다. 특히 각종 위원회의 회의록을 공개하는 것은 의사결정과정의 투명성과 공정성을 보장하는 데 중요하다. 따라서 회의록을 의사결정과정이나 내부검토과정에 있는 것(제7조 제1항 5호)의 정보공개 예외규정에서 제외하여 원칙적으로 공개하도록 하여야 한다. 공개방법도 상당한 이유가 있을 때 원본이 아니라 사본을 공개할 수 있다고 하고 있다(제11조 제2항). 이것은 행정기관에 의해 가공된 자료를 제공할 수 있는 여지를 만들기 때문에 제한하여야 한다. 그리고 전자정보를 디스켓으로 복사하거나 E-mail로 공개하는 방법에 대한 규정이 없다. 정보공개는 시민의 국정감시와 참여라는 적극적인 공익성격을 지니고 있기 때문에 정보제공에 대한 공공기관의 의무를 규정하는 것이 바람직하다. 그러나 현행 정보공개법은 단지 정보공개에 대한 공공기관의 적극적인 노력만 선언적으로 규정하고 있다(제21조). 문서목록의 작성에서 주요문서 목록에 한정하고 있는데(제22조 제1항), □주요문서□가 무엇인지가 애매하여 행정기관의 편의에 따라 문서목록이 작성될 개연성이 높다. 정보공개 청구제도는 국정감시와 국정참여를 보장하는 공익적 성격이 강하므로 공개거부에 대한 구제방법에서 행정심판이나 행정소송에 의존하는 것은 한계가 있다. 이와 관련하여 정보공개법은 법률상 이익의 침해를 받은 때에 행정심판을 청구할 수 있다고 되어 있지만(제17조 제1항), 정보공개를 거부당한 자는 모두 청구할 수 있어야 한다.

) 개인정보의 경우 공무원과 접대행위에 관여할 경우 개인이라도 공개해야 하며, 절대적으로 공개하 수 없는 것이 아니라 개인의 사생활을 현저히 침해할 경우에 제한하는 것이다. 또한 공개하는 것이 공공의 이익이 더 클 경우에도 공개를 하는 것이 필요하다.

) 1999년 국무총리행정심판위원회는 회의록의 공개거부를 지지한 판결을 내린 반면, 서울행정법원은 찬성하는 쪽으로 판결을 내린 바 있다(박균성, 2000).

) 이러한 정보공개 방법의 첨가는 정보공개 수수료를 낮출 수 있다.

정보공개법은 국민의 알권리를 보장하고 국정에 대한 시민참여와 국정운영의 투명성을 확보하기 위하여 제정되었다. 정보공개제도는 국정에 대한 시민참여를 통하여 능동적인 시민을 창출하는 것으로 시민운동의 활성화에 매우 중요하다. 따라서 개인이나 단체는 적극적으로 정보공개를 청구하고 공개된 정보를 타인과 공유하며, 정부는 공익을 위하여 정보공개에 적극적으로 임하도록 하여야 한다. 따라서 비공개정보의 사유를 제한하고, 행정기관의 소극성을 견제하여 정보공개제도의 실효성을 거둘 수 있도록 공공기관의 의무를 강화하여야 한다. 원본공개원칙도 강화하여 특별한 경우에만 사본공개를 하도록 하고 디스켓 복사, 인터넷 공개 등에 관한 내용도 첨가하여야 한다. 문서목록의 작성을 주요 문서가 아니라 모든 문서로 확대하고, 정보화시대에 맞추어 전자정보의 검색방법도 도입하여야 할 것이다. 정보공개의 거부에 대한 구제방법에서 정보공개위원회를 설치하는 것에 대하여 논란이 있으나(박균성, 2000), 정보공개여부는 주관적 권익이 아니라 객관적 권익에 속하므로 전문위원회를 두는 것이 바람직할 것이다.

) 정보공개제도는 공무원의 의식에 달려 있다. 그러나 공무원은 스스로 정보공개를 꺼리기 때문에 시민이나 시민단체의 적극적인 감시와 요구가 필요하다(박균성, 2000).

) 예를 들어, 비밀유지 사항에서는 □구체적□ 비밀에 제한하고(제1호), 국가이익, 공공안전 등에 대해서는 □현저히□ 해할 우려가 있을 경우로 제한하고(제2호와 제3호), 감사 □ 감독 등의 업무수행에 지장을 초래하는 경우는 □진행 중□인 것에 제한하고(제5호), 개인정보 공개에 대해서는 □사생활의 비밀 침해□가 있을 경우로 제한하여야 할 것이다(제6호).

4. 행정절차법

□행정절차법□은 정보공개법과 함께 행정민주화와 선진행정의 바로미터이기 때문에 그 동안 시민사회로부터 강한 제정압박을 받았다. 특히, 행정절차법은 행정의 공정성과 투명성 및 예측가능성을 확보하고 정책과정에 대한 시민참여를 강화하는, 일종의 현대행정국가의 권리장전(bill of the right for the modern administrative state)으로 기능 한다. 미국과 같은 경우는 1946년에 □행정절차법(APA)□이 제정되어 시민권리, 대표성, 시민참여 등을 확대할 수 있게 되었다. 우리 나라는 1989년 이후 □국민의 권익보호를 위한 행정절차에 관한 훈령□이 존재해 왔으나, 본격적인 행정절차법은 행정운영의 혼란을 초래한다는 행정가의 반대로 제정되지 못하였다. 이후 김영삼 정권에 들어와서 본격적으로 연구되기 시작하여 1996년 행정절차법이 제정되어 1998년부터 시행되었고, 1999년에 일부 조항이 개정되었다.

행정절차법은 적용범위에 일반법의 성격을 띠고 있으나 예외규정을 광범위하게 두고 있고, 특히 대통령령에 포괄적으로 위임하고 있다(제3조). 그리고 행정처분절차에 있어서 처분실행 이전의 처분기준 공표범위가 일본보다 넓으나(제20조), 청문과 공청회절차를 다른 법령에서 규정하는 경우와 행정청의 재량판단에 의한 경우로 한정하고 있어서(제22조 제1항과 제2항) 절차참가를 실질적으로 제한하고 있다. 이것은 절차를 통한 정당성 확보라는 행정절차의 근본의의를 손상할 가능성이 있다. 이로 인하여 약식절차인 의견제출절차를 통하여 처분에 대한 자기주장을 하게 되는데, 공공의 안전과 복리를 위하여 긴급처분이 필요한 경우에는 의견청취를 아니 할 수 있고(제22조 제4항), 의견제출 기회도 침해적 처분에 한정하고 신청에 의한 처분인 수익적 처분을 제외하고 있다(제22조 제3항). 청문도 비공개를 원칙으로 하고 있고(제30조), 문서열람도 청문절차에 한정하고 청문의 통지가 있는 날부터 청문이 끝날 때까지만 인정하고 있는데(제37조), 이것은 행정정보공개를 지향하는 일반적인 조류와 배치된다. 행정입법예고에서는 입법예고 대상의 규정이 애매 모호하고 입법예고 예외규정이 광범위하여(제41조), 시민의 행정참여라는 입법예고제도의 취지를 퇴색시킬 우려가 있다. 마지막으로 행정절차법에는 지방자치단체의 행정절차조례에 대한 명문규정이 없어서 지방자치단체에서 행정절차조례에 대한 관심과 제정노력이 매우 미흡한 결과를 낳고 있다.

) 일본의 □행정수속법□도 적용대상에서 제외되는 처분 및 행정지도의 예외규정을 광범위하게 두고 있으나, 구체적인 사항을 열거하고 있고 명령에 위임하고 있지 않다(채익석, 2000).

) 행정절차법 제3조 제2항 9호에 □행정작용의 성질상 행정절차를 거치기 곤란하거나 불필요하다고 인정되는 사항과 행정절차에 준하는 절차를 거친 사항으로서 대통령령으로 정하는 사항□ 라는 문구는 위헌의 소지가 있는 포괄적 위임의 성격을 띠고 있다.

) 일본의 경우는 신청에 의한 처분만 원칙적으로 기준을 공표하도록 하고, 불이익처분에 대해서는 의무적인 공개가 아니라 단지 노력해야 한다고 규정하고 있다(채익석, 2000).

) 행정절차법 제22조 제3항에 □당사자에게 의무를 부과하거나 권익을 제한하는 처분을 함에 있어서□□□□□□당사자 등에게 의견제출의 기회를 주어야 한다□고 규정하고 있다.

) □청문은 당사자의 공개신청이 있거나 청문주재자가 필요하다고 인정하는 경우 이를 공개할 수 있다. 다만 공익 또는 제3자의 정당한 이익을 현저히 해할 우려가 있는 경우에는 공개하여서는 아니 된다□(제30조).

) 행정절차법 제41조 제1항에 □국민의 권리 □ 의무 또는 일상생활과 밀접한 관련이 있는 법령 등을 제정 □ 개정 또는 폐지하고자 할 떄에는 당해 입법안을 마련한 행정청이 이를 예고하여야 한다□고 규정하고 있어서 입법예고대상이 애매하다. 또한 제2항에 □행정청은 입법이 긴급을 요하는 경우, 입법내용의 성질 또는 기타 사유로 예고의 필요가 없거나 곤란하다고 판단되는 경우, 상위 법령 등의 단순한 집행을 위한 경우, 예고함이 공익에 현저히 불리한 영향을 미치는 경우에는 입법예고를 아니 할 수 있다□고 규정하고 있어서 행정청의 재량권이 광범위하다.

) 독일의 연방행정절차법과 일본의 행정수속법은 규정에 따라 지방자치단체의 절차에도 적용되도록 되어 있다(채익석, 2000).

행정절차법은 국민의 행정참여를 도모함으로써 행정의 공정성 □ 투명성 □ 신뢰성을 확보하고 국민의 권익을 보호하는 것을 목적으로 한다. 그러나 그 동안 일반인에게는 제대로 알려져 있지 않았고, 전문지식이 없는 일반인이 참여하는 데는 한계가 있다. 따라서 행정개혁과 관련된 NGO들이 적극적으로 참여하게 되는데, 대부분의 규정이 행정청에게 많은 재량권을 주고 있어서 정부의 적극적인 실천의지가 없으면 법의 실효성을 담보하기 어렵다. 행정절차법이 오히려 행정의 절차적 정당성에 대한 시민사회의 요구를 저지하기 위한 방어장치라는 비판을 받고 있는 이유도 여기에 있다(홍준형, 1997). 따라서 행정절차법이 행정과정의 합리화, 행정의 민주화, 시민권익 보호라는 목적을 달성하기 위해서는 행정절차의 적용범위를 확대하고, 청문과 공청회절차에서 행정청의 재량권을 제한하며, 의견청취기회를 확대하여 적극적인 시민참여를 유도할 필요가 있다. 또한, 청문과 문서열람권의 공개와 적용범위를 확대하고, 입법예고에서 행정청의 재량권을 축소하며, 예고방법도 TV나 일간지의 공고를 의무화할 필요가 있다. 그리고 지방자치단체의 행정절차조례에 대한 규정을 두어서 조례제정의 활성화를 도와야 할 것이다. 마지막으로 행정계획절차를 행정절차법에 포함시킬 것인가의 여부가 논쟁이 되고 있는데(채익석, 2000), 도시계획, 토지이용계획, 공공사업실시계획 등에서 부패할 여지가 많고 시민의 권리와 밀접한 관련이 있기 때문에 이를 행정절차적으로 규제할 필요가 있다. 따라서 행정절차법에 적극적으로 포함하거나 별도의 법률을 제정하는 방안을 검토할 필요가 있을 것이다.

5. 부패방지법

한국이 국가주도로 급속한 산업화를 추진하는 과정에서 부정부패가 심각하고 이것이 국가발전을 저해하고 있는 것은 누구나 알고 있는 사실이다. 그 동안 NGO들은 줄기차게 부정부패를 방지하기 위한 개혁입법을 주장해 왔다. 일찍이 경제정의실천시민연합(경실련)은 1994년 □공직자윤리법□ 개정 당시 부정부패방지를 위한 종합입법 제정을 주장하면서 법률안을 국회에 제출한 바 있다. 1995년 노태우 전대통령의 비자금 사건이 터지자 NGO들은 연대하여 가두캠페인, 공청회, 공개토론, 시국선언, 농성, 국회의원 서명 등 부패방지법을 제정하기 위한 본격적인 활동을 추진하였다. 2000년에는 참여연대, 경실련, 행정개혁시민연합 등 38개 단체로 구성된 □부패방지입법시민연대□가 결성되어 올바른 □부패방지법□을 제정하기 위한 조직적인 노력을 해 왔다. 김대중 대통령은 1996년 국회의원 서명 당시에도 직접 서명한 바 있고, 1997년 대통령선거 출마당시에도 부패방지법 제정을 약속한 바 있다. 부패방지법은 2001년 7월 여야 합의로 제정되어 2002년 1월부터 시행하기로 되어 있다.

현행 부패방지법은 발효가 되기 이전에 시민사회로부터 비판을 받고 있다(박원순, 2001b). 우선 공직자윤리에 관한 세세한 규정이 없이 대통령령에 위임하고 있어서(제8조), 이해관계에 대한 공무원의 개입을 차단하고 처벌하는 것이 불가능하게 되었다. 일본의 □국가공무원윤리법□이나 미국의 □정부윤리법□과 □윤리개혁법□에서는 업무 외 소득과 취업제한, 이해관계자로부터의 증여 및 여행경비보조 등에 대하여 구체적인 규정을 두고 있다. 부패방지법에는 고위공직자 비리를 수사할 독립적인 특별검사제를 제외하였다. 특별검사제는 시민단체뿐만 아니라 야당인 한나라당과 여당인 민주당이 과거 야당이었을 때 주장한 제도이다. 또한 부패방지법은 공익제보자에 대한 보호와 포상을 규정하고 있으나(제32-제39조), 제보자에 대한 보복행위의 처벌규정이 과태료로 경미하고(제53조), 별도의 규정이 없기 때문에 보복행위를 당했을 때 그 입증책임을 제보자가 지게 된다. 그리고 공직자의 부패행위를 신고 받아 이를 조사해야 할 부패방지위원회는 독립기구가 아니라 대통령 직속으로 설치하도록 되어 있고(제10조), 보복행위에만 조사권이 있고 부패행위에 대한 조사권을 다른 공공기관에 이첩하도록 되어 있다(제29조 제3항과 제53조 제3항). 따라서 고위공직자의 비리에 대한 조사에 한계가 있다.

) 공직자윤리법이 있으나 여기에도 공직자윤리에 대한 규정은 없고 단지 공직자재산등록에 관한 사항만 규정하고 있다.

) 보복행위에 대한 부패방지위원회의 조사권도 위원회의 구성으로 보아 실무능력을 갖추는 데 한계가 있을 것이다.

우리 나라에서 1년에 뇌물거래액은 최소한 수 조 원에 이를 것으로 전망된다. 따라서 공직자의 부정행위를 고발하고 공익제보를 활성화하는 제대로 된 부패방지법은 국가의 경쟁력을 높이고 공동체의 생존을 담보하는 전제이다. 현행 부패방지법은 공직자윤리에 대한 상세한 규정이 필요하다. 고위공직자의 비리를 독립적으로 수사할 특별검사제는 현정권에 들어와서도 계속 사용될 정도로 필요성을 절감하고 있다. 따라서 고위공직자 비리전담 특별수사기구를 설치하거나 최소한 검찰 내에 독립성을 지닌 고위공직자비리 특별검사부를 설치하는 것이 바람직하다. 공익제보자에 대한 보호와 포상은 구체적으로 보복행위자에 대한 형사처벌을 명시하고, 정액규정이 아닌 환수금의 10-15%를 지불하도록 해야 비리제보가 활성화될 수 있다. 부패방지위원회는 독립기구로서 내부에 특별조사국을 두어 부패행위에 대한 실질적인 조사를 할 수 있도록 해야 한다. 대통령 직속기구로 할 경우 여당의 총재인 대통령이 원하지 않는 비리에 대한 조사가 불가능하고 실질적인 조사권 없이는 고위공직자의 비리를 밝히기가 어려울 것이다.

) 예를 들어 업무 외 취업 및 소득 제한, 본인 또는 친인척의 경제적 이해와 연결되는 직무로부터의 배척, 금품 □ 향응 □ 숙박 □ 여행경비 □ 회원권 제공 금지 및 선물처리 절차 명시, 퇴직공직자단체의 영리행위 제한, 부정공직자의 장기간 취업 제한, 재산등록의무자의 확대(4급 또는 5급 이상), 등록대상 재산범위의 배우자 직계존속 및 일정액(5백만 원)까지 확대 등을 들 수 있다.

) 미국의 □내부고발자보호법□은 정부 내 독립기관으로 특별조사국을 설치하도록 하고 있는데, 공익제보자 보복행위에 대한 상당한 권한을 가지고 있다.

6. 집회 및 시위에 관한 법률(집시법)

□집시법□은 1962년 국가재건최고회의에서 제정되어 1980년 3차 개정까지는 주로 집회의 자유를 제한하는 방향으로 운용되었다. 1989년 여소야대의 국회에서 헌법에 보장된 국민의 기본권을 신장하기 위하여 금지제한규정을 대폭 완화하고 규제의 적법성을 강화하는 쪽으로 전면개정이 이루어졌다. 이후 1999년 개인 거주지역의 집회 □ 시위 제한, 질서유지선과 질서유지인 등에 대하여 일부조항이 개정되었다. 그러나 현행 집시법은 NGO들이 시민운동을 전개하는 데 있어서 실질적인 행동을 규제하기 때문에 개정의 필요성이 줄기차게 제기되어 왔다.

) 우리 나라 최초의 근대적 형태의 집회 □ 시위규제법은 일본의 □치안경찰법□을 토대로 만든 1907년 □보안법□이라고 할 수 있다. 1980년까지의 집시법은 이 보안법에서 사용한 문구와 비슷하고 표현행위를 억압하는 논리 위주였다(심의기, 1989).

집시법은 헌법 제21조에서 □집회 □ 결사에 대한 허가는 인정되지 아니한다□는 사전허가제 금지 원칙을 어기고, □공공의 안녕 질서에 직접적인 위협을 가할 것이 명백한 집회 또는 시위□에 대하여 금지규정을 두고 있다(제5조 제1항 제2호). 미국이나 서독에서도 이러한 규정을 두고 있으나, □공공의 안녕 질서□라는 용어가 매우 막연하고 광범위하여 경찰이 자의적으로 판단할 수 있는 근거가 된다. 신고제는 집회 □ 시위를 하고자 하는 자와 공공장소를 이용하는 타인의 이익을 조정하는 것이 목적인데, 현행 집시법은 집회 □ 시위의 목적, 책임자, 일시, 장소의 명시 외에 시위자를 잠재적 피의자로 보고 신문에 필요한 내용을 신고서에 요구하고 있다(제6조 제1항). 그리고 신고서가 미비할 경우 이의 보완 불이행은 행정상 단속규정 위반에 해당하는데, 시위금지까지 가능하도록 하고 있다(제8조 제1항). 또한 이중집회를 금지하도록 하고 있는데(제8조 제2항), 이는 NGO의 집회를 방해하려는 위장집회를 부추기는 결과를 초래한다. 실제로 열리지도 않는 집회신고 때문에 NGO의 집회가 불가능하기도 하였다(권두섭, 2001). 그리고 원칙적으로 일몰 후 집회를 금지하고 있는데(제10조), 이것은 직장인의 일과 후 시민운동 참여를 제한하게 된다. 특히 현행 집시법은 각급 법원과 국회, 그리고 이들 기관장공관, 국무총리공관, 외교기관 및 외교사절의 숙소 100미터 이내의 집회 □ 시위를 금지하고 있다. 이것은 NGO의 대부분 집회 □ 시위 장소가 법원, 국회, 외국대사관 가까이 있을 수밖에 없게 되고, 특히 외국대사관은 흩어져 있기 때문에 독소조항으로 작용한다. 100미터 제한도 실제적으로 시위의 대상에 대한 의사전달을 무력화하고 있다. 주요도시의 주요도로에서의 집회 □ 시위를 교통소통을 위하여 대통령령에 따라 금지할 수 있다(제12조)는 규정도 이것을 광범위하게 대통령령에 위임하거나, 집회나 시위의 제한이 아니라 집회 자체를 금지하는 것은 문제가 있다.

) 공공의 안녕질서에 대한 직접적인 위협이라고 하더라도 □명백현존하는 위험□이 있어야 하고, 이것 또한 매우 명백한 경우에 제한적으로 사용되어야 한다. 또한 명백현존하는 위험이 있다고 하더라도 사후심사를 위한 기준으로 적용될 지는 몰라도 집회의 요건으로 하기에는 무리가 있다(심의기, 1989).

) 집시법 제6조 제1항에 □옥외집회 또는 시위를 주최하고자 하는 자는 그 목적, 일시, 장소, 주최자 □ 연락책임자 □ 질서유지인의 주소 □ 성명 □ 직업과 연사의 주소 □ 성명 □ 직업 □ 연제, 참가예정단체 및 참가예정인원과 시위방법을 기재한 신고서를 옥외집회 또는 시위의 48시간 전에 관할 경찰서장에게 제출하여야 한다□고 규정하고 있다.

민주사회에서 집회 □ 시위는 표현의 자유로서 최대한 존중되어야 한다. 다만 공공의 안녕질서에 명백한 위협이 될 때 매우 한정된 범위에서 제한할 수 있다. 따라서 표현의 자유의 우월적 지위, 사전제한 금지, 명백 □ 현존하는 위험 존재, 막연한 것의 무효추정 등의 원칙이 존중되어야 한다(심의기, 1989). 집시법은 안녕질서 위협에 대한 정부의 명백한 입증책임과 해석의 중립성을 강화하여야 한다. 집회 □ 시위 신고서의 기재조항을 축소하고 미비한 경우의 시위금지 조항을 삭제하여야 한다. 또한, 이중집회는 고의로 시민운동을 저해할 우려가 있기 때문에 집회금지가 아니라 집회자의 조정을 통하여 해결하도록 하여야 한다. 일몰 수 집회금지는 현대사회에서 주간과 야간의 차이가 거의 없으므로 이를 삭제하거나 오후 12시 이후로 제한하여야 한다. 주요 기관 주위의 집회 □ 시위금지도 독일이나 일본과 같이 연방법원이나 회기 중인 국회에 제한하고, 외교기관에 대한 규정은 삭제하며, 거리도 20미터 내지 50미터로 축소하여야 한다. 주요도로의 집회 □ 시위금지 조항도 법률에 근거하여 극히 일부분에 제한하거나 규정자체를 삭제하는 것이 바람직하다. 집회와 시위는 언론 □ 출판과 함께 시민운동뿐만 아니라 현대 대중사회에서 대의민주주의의 한계를 보완하고 직접민주주의의를 실현하기 위한 장치로서 자유권 중에서 매우 중요한 권리에 속한다(심의기, 1989). 실제로 대의민주주의에서 집회와 시위는 불만을 표출하고 시민의 의견을 제시하므로 소수자의 국정반영 창구로서 정치적 안정에 기여할 수 있다(권두섭, 2001). 따라서 개개인이 느끼는 약간의 불편 때문에 시민의 저항권과 기본권을 제한할 경우, 민주주의의 발전을 방해하고 독재정치를 초래할 가능성을 지니고 있다.

) 고등법원 판결에 의하면, 종전에 개최한 집회에서 수차 집단적인 폭력행사가 있었다고 하더라도, 그러한 사정만으로 원고가 주최하는 옥외집회에서 집단적인 폭력행사가 있을 개연성이 명백하다고 단정할 수 있다고 하였다(권두섭, 2001/서울고등법원 1995년 5월 30일, 선고95구6146판결).

7. 공익소송법(안)

오늘날 환경, 소비자, 도시개발, 사회보장 등과 같은 공공문제에서 불법행위나 불공정행위에 따른 다수의 피해에 의해 확산적 이익(diffuse interest)이 침해되는 것을 사전에 방지하거나 구제하기 위하여 공익소송에 대한 논의가 활발하다. 공익소송은 사회적 약자나 분산된 다수가 정부나 기업, 또는 다른 특정인에 의하여 피해를 입었지만 개별소송이 불가능하거나 어려울 경우, 대표당사자나 NGO가 이들을 대표하여 소송을 제기하는 것을 말한다. 공익소송은 피해자 당사자 소수만이 소(訴)를 제기할 수 있다는 근대적 소송관을 수정하고 전통적 권리개념을 확장하는 것이다. 즉, 원고적격의 기초가 자기권리의 보호라는 종래의 기준으로부터 전환되고, 시민들이 소액다수나 공공의 이익에 대하여 권리구제와 재판 받을 권리를 요구하는 것이다. 공익소송제도는 17세기 영국의 공동소송에서 시작하였으나 주로 미국에서 발달하였다. 미국은 대표당사자소송(class action)에 의해 석면에 의한 집단피해, 고엽제 후유증, 피임기구의 부작용 등 소비자보호나 제조물책임에서 커다란 반향을 불러 일으켰다. 우리 나라에서는 1984년 □서울 망원동 수재사건□에서 조영래 변호사가 주축이 되어 배수관로 설계를 소홀히 한 국가로부터 손해배상을 받아 낸 것이 공익소송의 효시라고 할 수 있다. 이후 여성 조기정년제, 백화점 사기세일, 국민연금 기금운용 손실, 노령수당 지급대상자 선정, 고름우유 광고논쟁 등에 대한 소송이 공익소송의 일환이라고 볼 수 있다. 특히 참여연대는 1994년 창립 때부터 산하에 □공익소송센터□를 두고 공익소송의 시행을 적극적으로 주장해 오고 있다. 그 동안 참여연대를 중심으로 하여 진보적 변호사들이 □공익소송법□의 제정을 추진해 왔으나, 아직도 제정되지 않고 있다.

) 여기서 확산적 이익이란 가난하거나 흩어져 있어서 사회적으로 제대로 대변되지 못한 소외집단의 이익을 말하는 것으로, 이것은 사회적 다수의 이익과 밀접한 관련이 있기 때문에 적극적 공익으로 전화될 수 있다.

) 집단소송은 다수당사자의 소송관계를 간편하게 처리하는 것을 주 내용으로 하고 있다. 이런 점에서 공익소송은 집단소송보다 넓은 개념이라고 할 수 있다.

) 독일에서도 집단소송과 유사한 단체소송(verbandsklage) 제도가 있다.

) 미국의 대표당사자소송은 1938년에 제정된 미국연방민사소송규칙 제23조에 근거를 두고 있는 제도로서, 집단으로 묶을 수 있는 정도로 이해관계가 밀접한 다수의 개인이나 집단 중에서 그 집단을 대표하는 대표당사자가 소송을 수행하고, 이에 대하여 집단의 성원들이 별도로 제외신청을 하지 않는 한 당연히 판결의 효력이 집단의 구성원 전체에 미치는 제도이다(김태한 □ 함영주, 1996).

) 미국에서 연방법원판사들의 대표당사자소송에 대한 찬반비율을 보면 카터행정부에서는 49%가 찬성한 반면, 레이건행정부 때에는 23%만이 찬성하여 보수주의의 영향으로 대표당사자소송이 위축되고 있다(김태한 □ 함영주, 1996).

공익소송은 법원에 소를 제기한다는 점에서는 소송의 형태를 띠지만, 확산이익을 구제하기 위하여 많은 원고가 등장하고 집단소송의 형태를 띠게 되는 것이 일반적이다. 공익소송법을 제정하는 데는 확산이익의 결집, 합리적 소송진행, 소송비용의 절감, 간단한 입증절차, 판결효력의 확장 등의 문제가 제기된다(황승흠, 1996). 원고적격으로서 대표당사자나 단체를 인정할 수 있지만 여기서 관심은 바로 NGO라는 단체이다. 일정한 자격을 갖춘 NGO가 변호사선임을 통하여 원고를 모집하고 소송을 진행하게 된다. 그러나 대부분의 NGO는 공익소송을 진행할 만한 전문적인 상근변호사가 없기 때문에 이를 해결하기 위하여 법률구조공단 소속 변호사, 공익법무관, 법과대학의 임상법률사무소(legal clinic) 등을 이용하는 규정이 필요하다. 합리적인 소송진행을 위해서는 피해자의 원고집단 참여기회를 광범위하게 부여하는 제도, 법원의 허가에 의한 자유로운 원고집단 가입과 탈퇴 인정, 손해배상책임과 손해액의 분리 심리 및 판결 등의 규정이 필요하다. 소송비용을 절감하기 위해서는 소송확정시까지 감정비 납부 유예, 소송구조기금의 운용에 의한 감정비의 국가부담, 분명한 경우 피고의 감정비용 부담원칙 등의 해결책이 필요하다. 입증절차를 간소화하기 위해서는 입증책임을 피고에게 떠넘기는 것이 일반소송법의 질서를 흐트릴 수 있기 때문에 당해 행위가 없었다면 결과가 발생하지 않았을 정도의 개연성만으로 입증이 가능하고, 개략적인 소명수준으로 피고의 문서제출 명령을 적극화하는 것이 필요하다. 판결효력의 확장에 대해서는 법원의 재량에 의하여 될 수 있는 한 많은 원고적격자에게 판결의 효력을 미치도록 하고, 행정처분의 취소 외에 처분을 하도록 하는 판결을 가능하도록 하며, 금지명령 외에 작위명령을 신청할 수 있도록 하여야 할 것이다.

) 여기서 NGO의 일정한 자격이란 상근자수(2-3명), 회원수(회비를 내는 100명 이상), 재정자립도(정부지원금 또는 기업지원금이 전체의 절반 이하) 등에 관한 것을 말한다.

) 이것은 변호사에게 공익법률활동을 적극권장하고 법과대학생에게 공익활동을 직접 체험하는 기회를 제공할 수 있다.

) 개별 피해자는 법원의 허가를 받아 사실심변론종결시까지 원고집단에 참여할 수 있고, 단체는 사실심변론종결시까지 새로운 구성원을 참여시킬 수 있어야 하며, 이미 참여한 구성원도 탈퇴할 수 있어야 한다.

) 공익소송에서 손해배상책임은 법리적인 접근을 할 수 있지만, 손해배상액을 확정하는 것은 쉽지 않다. 그리고 실제적으로 공익소송은 손해액보다 손해배상책임을 확정하는 것이 더 중요하다. 따라서 책임과 손해를 분리하여 심리하고 판결하면 손해배상책임을 먼저 확정하고 손해액은 당사자 간의 협상이나 법원의 조정으로 해결하고, 이것을 불가능하면 손해액을 확정하는 절차를 실시할 수 있다(황승흠, 1996).

) 예를 들어, 공해피해의 경우 원고로 참여하지 않은 피해자에 대하여 피해자를 분명하게 특정할 수 있는 경우에는 별도의 판결을 통하여 판결의 효력이 확장되도록 하는 것이다.

) 미국의 금지 또는 강제명령(injunction)제도에서 금지명령은 행위의 부작위를 명하는 것이다. 어떤 특정한 행위를 하도록 하는 작위명령은 그 상대가 정부가 아니라 기업일 경우 간단하지 않지만, 공익소송의 피고가 기업에서 대기업이 많기 때문에 작위명령을 도입하는 것이 바람직할 것이다(황승흠, 1996).

공익소송법(안)은 개별 피해자의 피해는 적지만 다수가 피해를 입은 경우, 소의 제기를 활성화하고 합리적인 소송 및 소용비용 절감을 통하여 공익문제를 법률적으로 해결하는 것을 목적으로 한다. 이것은 현대사회에서 시민 개개인이 인식이 부족하거나 경제적 효용성이 없어서 무시되는 권리를 이슈화하고 구제 받을 수 있는 적절한 제도이다. 또한 법원의 입장에서는 일회적 판결로 다수의 문제를 해결할 수 있다는 이점이 있다. 그리고 개별소송이 어렵다는 이유로 사회적 강자에 의해 저질러지는 고질적인 부정행위를 징벌하는 효과도 있다. 미국에서는 독점금지, 증권거래, 공해피해, 인종차별, 사회보장, 제조물 책임 등에서 시민권리를 옹호하는 것으로 이용되어 미국 민주주의의 발전에 크게 기여했다. 공익소송법이 소기의 목적을 달성하기 위해서는 능력 있는 NGO가 필요하고, 공익소송 전문변호사가 존재해야 하며, 법원의 적극적인 역할이 중요하다. 우리 나라는 NGO들의 전문성이 매우 제한되어 있다. 미국의 인권단체인 ACLU(American Civil Liberties Union)에는 60명 이상의 상근변호사가 있지만, 우리는 상근변호사가 있는 NGO가 손에 꼽을 정도이다. 따라서 공익소송을 전문으로 하는 NGO의 존재가 필요하다. 그리고 공익소송은 변호사가 원고를 대표하여 소송을 진행하기 때문에 대리변호사의 역할이 매우 중요하다. 그러나 우리 나라에는 공익소송에 대한 전문변호사가 부족하고, 변호사의 공익활동이나 자원활동이 빈약하다. 따라서 변호사의 공익활동을 유도하는 NGO의 전략과 국가의 제도적 장치가 필요하다. 공익소송에서 법원은 다양한 해석, 조정, 판결의 권한을 가지고 있기 때문에 객관적인 제3자로서 소극적인 판단을 하는 것이 아니다. 법원의 판결은 입법기준을 제시하는 정책적 효과를 가지고 정치적 기능을 하게 된다. 따라서 법원은 기존의 보수적 판결이 아니라 시민사회적 관점에서 공익을 수호하는 적극적인 역할이 필요하다.

8. 민주시민교육지원법(안)

민주주의를 정착시키기 위해서는 비판정신과 공익정신을 가지고 공공업무에 활발하게 참여하는 시민을 필요로 한다. 이러한 시민을 양성하기 위해서는 제도권이나 비제도권에서 민주시민에 대한 교육이 체계적으로 이루어져야 한다. 그러나 한국민은 일본제국주의에 의한 식민지 지배, 남북한 간의 분단과 대립, 군부권위주의 정권의 억압정치 등을 경험하면서 오히려 체제에 순응하는 우민(愚民)으로 전락하였다. 그것은 시민교육이 제대로 이루어지지 않았을 뿐만 아니라 언론, 결사, 참여의 기회가 봉쇄당하였기 때문이다. 따라서 공공기관의 작동구조에 대한 이해나 운영과정의 참여보다는 사적 이익추구에 집착하여 물질의 축적을 중요시하게 되었다. 독일 □ 미국, 일본과 같은 선진국에서는 정치교육(politische bildung), 시민교육(civic education), 공민교육의 이름으로 민주시민교육이 활발하게 진행되고 있다. 시민교육에 가장 적극적인 독일의 경우, 나치즘을 극복하고 통일에 따르는 분열을 방지하기 위하여 정치교육원, 정부기관뿐만 아니라 민간단체 등을 통하여 개인의 자율성, 권리의무에 대한 인식, 정치과정에 대한 참여와 참여능력 증진 등에 대한 교육을 체계적으로 실시하고 있다(심익섭, 2001). 우리 나라는 해방 이후 국가가 주도적으로 체제순응적인 국민교육이나 반공교육을 주로 실시하였고, 시민사회 내에서의 자유로운 시민교육을 금지하였다. 군부독재의 억압구조 틈새에서 재야단체나 학생운동단체 등이 체제저항적인 정치교육을 실시하는 정도였다. 체계적인 민주시민교육은 1990년대에 와서 활발하게 논의되고 있다. 1997년에 □한국민주시민교육협의회□가 결성되어 □민주시민교육지원법(안)□을 국회에 제출하였고, 이후 □민주시민교육포럼,□ □민주시민교육네트워크□ 등이 시민단체 위주로 결성되어 민주시민교육의 필요성에 대한 역설과 함께 입법운동을 전개하고 있다.

) □민주시민교육포럼□은 경실련, 공동체의식개혁시민운동협의회, 기독교윤리실천운동, 여성사회교육원 참여연대, 한국여성단체연합 등 12개 단체가 1997년 결성하였다.

) □민주시민교육네트워크□는 국제평화전략연구원, 녹색소비자연대, 민주개혁국민연합, 새마을운동중앙협의회, 민주언론시민운동연합 등 30개 단체가 1999년 결성하였다.

민주시민교육지원법을 제정하는 데는 기관의 구성, 교육의 주체, 교육의 내용 등에 대한 문제가 제기된다. 지금까지 제기된 민주시민교육지원법안에는 민주시민교육의 기본정책을 심의하고 지원정책을 수립할 □민주시민교육위원회□를 설치하도록 하고 있다. 일부에서는 국회 산하에 설치하는 것을 검토했으나 오늘날 정치권에 대한 불신과 저항이 만만치 않고 교육의 일관성을 유지하기 위하여 국무총리실 산하에 설치하는 것이 바람직할 것이다. 다만 정치적 중립성과 정부로부터의 독립성을 보장하기 위하여 민주시민교육에 전문적인 식견 및 경험이 있는 학자나 시민운동 지도자를 참여시키는 것이 바람직하다. 그리고 위원회 산하에 학술자문위원회를 두어 교육의 전문성을 보강하고, 민주시민교육센터를 설치하여 교육방법 연구, 교재개발, 교육담당자의 연수교육 등을 담당하도록 한다. 중앙의 위원회는 기본적인 정책방향과 연구에 전념하고, 민주시민교육에 대한 직접적인 사무는 지방자치단체별로 위원회를 별도로 설치하여 수행하도록 하는 것이 지방자치시대에 적합할 것이다. 교육에 대한 지원은 정부가 예산이나 기금을 통하여 지원하지만 교육의 주체는 시민사회에서 담당하도록 한다. 물론 정부기관이나 정당이 산하에 교육기관을 두고 민주시민교육을 실시할 경우 이에 대한 지원도 가능하지만, 대체로 NGO들이 일정한 조직과 형식 하에서 자신의 이념에 맞게 민주시민교육을 실시할 수 있도록 하는 것이 중요하다. 물론 교육의 내용은 공익성을 띠어야 한다. 교육의 내용은 환경 □ 여성 □ 인권 □ 소비자 □ 청소년 □ 국제원조 또는 일반적인 정치교육을 실시할 수 있도록 한다. 뿐만 아니라, 통일에 대비하여 한국민으로서 어떠한 책임을 떠맡고 북한주민과의 융합을 어떻게 할 것인가에 대한 내용과 세계시민으로서 어떠한 의식과 실천이 필요한가에 대한 내용도 포함되어야 할 것이다.

민주시민교육지원법(안)은 인간존중, 개인의 권리와 책임, 정부의 운영원리, 민주주의의 원리, 공동체사회의 형성 등에 대한 교육을 통하여 권리의식, 책임의식, 참여의식을 강화하고 민주주의를 발전시키는 데 있다. 민주주의는 민주주의에 대한 지식과 의식을 가진 시민의 존재 없이 제도나 지도자의 노력만으로는 불가능하다. 더구나 각종 정보가 홍수를 이루고 대중문화의 범람 속에서 이미지와 상징만을 좇는 현대사회에서 시민교육은 국가의 재권력화, 시장의 탈법적 축적행위, 시민사회의 비민주성을 극복하고 민주주의를 공고히 하기 위해서 절대적으로 필요하다. 물론 민주시민교육은 국가주도의 체제지향적 방향이나 전문성 없이 단발적으로 이루어져서는 안 된다. 시민사회에서 자발성에 근거하여 시민교육이 활발하게 일어나야 하고 체계적이고 전문적으로 이루어져야 한다. 특히 한국사회는 사회변혁의 동력을 유지하기 위해서 시민사회의 능력이 중요하다. 시민사회의 활성화하기 위한 시민운동은 시민교육에 기초하지 않으면 모래 위에 집을 짓는 꼴이 되고 만다. 이러한 점에서 국가와 시민사회간의 협력이 활발하게 일어날 수 있는 지점이 바로 민주시민교육이라고 할 수 있다.

9. 자원봉사활동지원법(안)

후기산업사회의 각종 사회문제를 해결하고 사회개혁을 지속적으로 추진하기 위해서는 시민사회에서 자원활동이 활발하게 일어나야 한다. 현대사회가 겪고 있는 문제는 국가와 시장의 힘만으로는 해결하기 어렵다. 따라서 시민사회의 무한한 자원적 에너지를 개발하여 이를 개혁과 발전의 동력으로 삼아야 한다. 사실 NGO는 존재 그 자체가 자원활동에 의하여 시민운동을 전개하는 결사체이다. 미국과 같은 선진국에서는 시민봉사와 책임의 윤리를 세우고 시민들, 특히 청소년과 노인들에게 공익에 대한 헌신과 참여기회를 주기 위하여 1973년 이후 각종 □자원봉사법,□ □지역사회봉사법,□ □지역사회봉사지원법□이 제정되었다. 우리 나라에서는 최근 중등학교 □ 대학교에서 자원봉사활동을 의무적으로 시행하거나 강의를 개설하고 있고, 기업에서도 사회적 기여를 통한 기업 이미지 제고를 위하여 자원봉사활동을 조직적으로 시행하고 있다. 1986년 아시안게임과 1988년 하계올림픽 및 장애인올림픽 개최를 계기로 자원봉사에 대한 의식과 참여가 크게 증대하였다. 이후 1991년에 □전국자원봉사연합회□가 발족되었고, 1994년에 □전국자원봉사단체협의회□가 결성되었다. 2001년은 유엔이 정한 □세계 자원봉사자의 해□이며, 2002년 월드컵의 한국개최는 수만 명의 자원봉사자를 필요로 하기 때문에 자원봉사의 중요성이 다시 한번 강조될 것이다. 오늘날 자원봉사활동은 사회복지영역뿐만 아니라 교육 □ 문화 □ 환경감시 □ 범죄예방 □ 재난구호 □ 국제원조 등에서 자원봉사활동이 활발하게 일어나고 있다. 그러나 자원봉사지원자를 적절하게 개발 □ 연계하고 이를 전문적으로 관리하거나 유인할 법률이 마련되어 있지 않다. 이러한 문제점을 인식하고 1994년에 국회에서 자원봉사를 진흥하는 법률안을 제안하였고, 한국자원봉사단체협의회 등 시민단체들도 1995년 이후 여러 통로를 통하여 입법청원운동을 하고 있다.

) 미국에서는 1973년에 국내자원봉사법이 제정되었고, 1990년에 전국 및 지역사회봉사헙이 제정되어 전국에 자원봉사위원회를 설치하고 청소년 자원봉사 프로그램을 지원하고 잇다. 또한 1993년에 전국 및 지역자원봉사지원법이 제정되고, 1997년에 자원봉사보호법이 제정되어 고의가 아닌 사고에 대한 피해보상까지 지원해 주고 있다.

□자원봉사활동지원법□의 제정과 관련하여 가장 쟁점이 되는 것은 정부개입과 민간자율성을 어느 정도까지 보장할 것인가 하는 문제이다. 이미 전국 170여 개의 지방자치단체 산하에 자원봉사센터가 정부직영 또는 민간위탁으로 설치되어 있고, 청소년개발원의 지원을 받는 청소년자원봉사센터와 여성부의 지원을 받는 여성자원활동센터도 설치되어 있다. 지금까지 제기된 대부분의 자원봉사활동지원법안에는 자원봉사센터를 설치하도록 하고 있다. 우선 중앙정부의 행정자치부 산하에 전국자원봉사센터를 설치하여 지역센터를 지원 □ 평가하고, 자원봉사 프로그램을 개발 보급하며, 자원봉사에 관한 교육 □ 연구 □ 조사사업을 수행한다. 각 지방자치단체에 설치하는 지역자원봉사센터는 자원봉사자의 모집 □ 교육 □ 배치, 자원봉사단체 □ 학교 □ 기업과의 공조사업, 지역자원봉사의 프로그램 개발 등을 담당한다. 정부는 자원봉사센터의 등기와 감독에만 관여하고 민간의 자율성에 의해서 운영되도록 한다. 따라서 자원봉사센터는 법인의 형태를 띠고 내부에 자원봉사기금을 설치하여 정부뿐만 아니라 기업과 민간단체로부터도 기부금을 받도록 한다. 여기서 기존의 청소년자원봉사센터와 여성자원활동센터와의 통합이 문제가 되는데, 당분간 다양한 방법으로 진행하다가 장기적으로는 통합하는 것이 바람직할 것이다. 이 외에도 정부는 조세감면, 포상, 경력인정, 사고에 대한 보험 등을 지원하도록 한다. 물론 선거에서의 자원봉사활동은 여기서 제외하는 것이 오해를 소지를 없앨 수 있을 것이다. 그리고 학교와 기업에서 활발하게 자원봉사활동이 일어날 수 있도록 청소년지도사제도, 자원봉사 강의 개설 등을 정책적으로 시행하도록 하여야 할 것이다.

) 중등학교나 대학교에서 청소년들이 자원봉사활동을 경험할 수 있도록 하는 것이 시민사회의 자원성을 개발하고 지속하는 데 중요하다. 따라서 장기적으로는 고등학교에 자원봉사활동을 지도할 청소년지도사를 배치하는 문제도 고려해 볼만 하다.

자원봉사활동지원법(안)은 자원봉사활동을 활성화함으로써 박애와 평등의 고귀한 인간정신을 실천하고 주민이 지역사회문제 해결에 적극 참여하는 공동체의식을 함양하는 데 있다. 자원봉사활동은 자발성과 이타주의에 근거하여 타인을 돕고 공동체의 복지를 향상시키는 활동이다. 이것은 개인적으로도 가장 동기부여가 강한 노동으로서 자신의 잠재력을 개발하고 인격을 연마하여 자아실현을 이루는 기초가 된다. 오늘날 자원봉사활동은 지역사회나 주권국가 범위에 머무르지 않고 국경을 넘어 빈곤 □ 전쟁 □ 질병 □ 재해로부터 인간의 고통을 구제하고 인류공동의 번영에 기여한다. 인간성 존중, 공존의 철학, 공동체의 삶을 지향하는 자원봉사활동은 바로 NGO의 이념과 상통하고 NGO 활동의 기초가 된다. 자원봉사활동이 없는 NGO란 그야말로 명목상의 조직체에 지나지 않는다. 따라서 현대인의 삶의 질을 높이고 인간과 자연, 인간과 인간과의 지속가능한 공존을 위해서는 정부가 적극적으로 자원봉사활동을 지원하고 체계적인 발전이 이루어지도록 협조하여야 할 것이다.

이상 설명한 9개의 법률(안)을 요약하여 정리하면 <표 1>과 같다.

<표 1> NGO 활성화와 관련된 법률들

법률명	입법취지	주요 내용	개정 및 제정 방향
비영리민간단체지원법 (2000년)*	비영리민간단체의 공익활동 증진을 위한 재정지원	1년 단위로 공개경쟁에 의한 심사 및 정부가 집행	독립민간 재단 설립을 통한 재정지원의 민간화 □ 전문화 □ 체계화
기부금품모집규제법 (2001년)	기부금품 모집절차 및 사용방법을 규정하여 무분별한 모집 규제	정부로부터 허가를받아 공개된 장소에서 기부금품의 2% 이내 모집비용으로 접수 가능	신고제를 허가제로 바꾸고 모집장소를 확대하며 모집비용을 기부금품의 20%로 상향조정함
정보공개법 (1996년)	정보공개를 통하여 국민의 알권리를 보장하고 국정에 대한 국민참여와 국정운영의 투명성 확보	공공기관이 임의로 작성한 목록에 따라 복사와 같은 전통적인 방법으로 공무원의 협조를 통해서 정보공개가 가능	비공개사유를 제한하고 문서목록 작성범위를 확대하며 전자정보 검색방법을 도입한다. 공무원의 의무를 강화하고 전문위원회를 설치
행정절차법 (1999년)	국민의 행정참여를 도모하여 행정의 공정성 □ 투명성 □ 신뢰성 확보	제한된 적용범위와 행정청의 과다 재량권 하에서 청문, 공청회, 의견제출을 할 수 있고, 입법예고제도를 실시	적용범위를 확대하고, 청문, 공청회, 의견제출, 문서열람, 입법예고제도 등에서 시민참여 확대를 위한 행정청의 적극적 의무 부과
부패방지법 (2001년)	부패행위를 효율적으로 규제하여 청렴한 공직과 사회풍토 확립	공직자윤리와 특별검사기구에 대한 규정없이 공익제보자에 보호가 미비하하고, 부패방지위원회의 권한과 능력 미비	공직자윤리를 상세히 규정하고 특별검사기구를 설치하며 보복행위에 대한 형사처벌과 제보자에 구체적인 포상제도 규정
집시법 (1999년)	적법한 집회 및 시위를 보장하고 위법한 시위로부터 국민을 보호	매우 제한된 범위 내에서 까다로운 조건과 경찰의 자의적 해석 하에서 집회 □ 시위가 가능	신고서 기재조항을 축소하고 이중집회 규정을 삭제한다. 일몰 후 집회, 주요기관 근처 집회, 주요도로 집회에 관한 규정 완화 또는 폐지
공익소송법(안)	공익과 관련된 소 제기를 활성화하고 소송비용의 절감을 통하여 공익문제 해결 촉진	공익소송의 전문변호사 국가지원 제도, 피해자의 원고집단 참여기회 확대, 손해배상책임과 손해액의 분리 심리 및 판결, 감정비의 국가부담 및 피고 부담원칙, 입증책임의 개연성설 도입과 문서제출 요건의 완화, 처분과 작위명령 가능
민주시민교육지원법(안)	민주시민에 대한 교육을 통하여 권리의식, 책임의식, 참여의식 강화	국무총리실과 지방자치단체 산하에 민주시민교육위원회 설치, 정부의 재정지원과 시민단체에 의한 민주시민교육 시행, 공익성의 원칙에서 내용을 구성하되 통일 후 한국인과 세계시민으로서의 자질도 포함
자원봉사활동지원법(안)	자원봉사활동 활성화를 통하여 지역사회문제 해결에 적극 참여하는 시민양성	자원봉사센터를 설치하여 정부의 재정지원 하에 자원봉사자의 모집 □ 교육 □ 배치, 다른 기관과의 공조사업, 프로그램 개발, 연구 □ 조사사업을 수행하고 조세감면, 포상, 경력인정, 피해보상 등을 지원

*법률명 밑의 년도는 최종 제정 및 개정년도를 나타낸다.

Ⅳ. 결론

민주주의란 사회구성원의 다수를 차지하는 민중이 지배하는 사회이다. 이것은 달리 말하면, 시민사회가 국가를 통제하는 것이다. 시민사회의 자율성과 능력확대는 국가에 대한 통제뿐만 아니라, 현대사회에서 국가와 시장이 해결하기 어려운 각종 사회문제를 해결하고 시민의 능동성을 개발하기 위해서도 중요하다. 그러나 지금까지 정치권은 자발적으로 또는 NGO의 입법운동을 적극적으로 지원하거나 반응하지 않았다. 이미 누리고 있는 기득권을 유지하기 위하여 NGO의 입법청원을 소극적으로 대응하거나 저지하는 행태를 보여 주었다. 왜냐하면 입법을 통하여 시민사회의 정치적 기회구조가 확대되고 시민사회의 정치화가 강화되어 권력을 강화하는 것에 반감을 가지고 있었기 때문이다. 여론에 밀려 법률을 제정할 때도 시민사회에 매우 제한된 권한만 부여하였다. 이러한 현상은 최근의 정보공개법, 부패방지법, 집시법, 선거법 등의 제정이나 개정에서 잘 드러난다. 그리고 위임입법을 통하여 관료에게 재량권을 줌으로써 정치권과 관료가 국가영역의 공고한 동맹관계를 형성하여 연합전선으로 시민사회를 견제하는 모습을 보이기도 하였다. 따라서 NGO들이 강력하게 주장하여 이미 제정된 법률도 추가 개정이 필요하고, 장기간 방치되어 있는 법률안들이 하루빨리 제정되어야 한다. 뿐만 아니라 대통령령의 이름으로 관료에게 넘겨진 시행령의 제정에도 각별한 관심과 견제가 필요하다.

한국 NGO는 국가권력과 시장권력을 견제하고 시민사회의 능력을 증진할 제도적 장치에 관심을 가지고 입법활동을 추진해 왔다. NGO들이 추진한 개혁운동은 상당한 분야에서 정책의 변화로 연결되었고, 이것은 법률의 제정과 개정으로 나타났다. 금융실명제, 정치개혁, 남녀평등, 부패방지, 정보공개, 정부구조 개편 등에서 개혁운동은 곧 법률의 제정과 개정으로 구체화되었다. NGO가 입법운동을 추진하는 것은 입법과 관련된 분야에 전문지식을 가지고 캠페인, 공청회, 서명운동, 로비활동 등을 통하여 끈기있게 시민운동을 추진하여야 한다. 이 때 다른 NGO들과의 연대와 전문지식인의 역할이 중요하다. 아무리 긴급하고 중요한 정책대안도 홀로서기로서는 국회의원의 과반수 찬성을 이끌어내기 어렵다. 따라서 광범위한 연대를 통하여 여론을 조성하고 국회를 압박하는 활동이 필요하다. 그리고 대학이나 연구소 등의 지식인은 NGO에 활발하게 참여하여 입법활동을 측면에서 지원하여야 한다. 이 시대의 지식인이 시민의 안전한 삶을 보장하기 위하여 서로 공유하는 비전을 가지고 장기적인 전망과 준거틀을 제시하는 봉사정신을 보여주지 않는다면 발전을 담보하는 사회개혁이 지속되기 어렵다. 사회개혁이 지속되지 않고서는 우리 사회는 인간다운 삶을 보장할 수 없으며 그로 인한 빈곤한 삶은 바로 지식인 스스로 되돌려 받게 된다.

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토 론: NGO활성화를 위한 법률제도개선상의 유의점

성공회대  양  기  호

김대중정부와 시민단체 입법운동

김대중 정권이 소수파로 출범하면서 시민단체와의 연합을 시도하거나 우호적이었던 사례는 적지 않게 발견된다. 낙천, 낙선운동에 대한 지지발언도 종종 이러한 맥락에서 해석되고 있다. 진보적인 소수파 정권이 시민운동을 껴안은 사례는 다른 나라에서도 찾아볼 수 있다. 미국의 경우 시민운동단체가 급격하게 부상한 것은 존슨대통령 시대에 □위대한 사회□ 프로그램이 실시되면서 재정적 후원에 힘입어 시민운동이 활발해졌다. 일본의 경우에도 무라야마 정권시대에 코베대지진 피해를 돕고자 몰려든 전국각지의 자원봉사자들의 활동에 자극 받아 사회당을 포함한 여당3당의 지원으로 특정비영리법인 지원법(일명 NPO법)이 제정되었다. 한국도 김대중정권의 출범과 함께, 2000년 1월 비영리민간단체 지원법이 제정, 실시되면서 기존의 관변 단체 중심의 지원에서 벗어나, 정부의 시민단체에 대한 재정지원이 급격히 늘어나고 있다. 동시에 시민단체들이 요구해 온 여러 개 법률이 입법 제정되었다. 여기서는 시민단체의 입법운동과정에서 나타난 몇 가지 문제점을 지적해 보기로 한다.

1. 제도개선논의가 지나치게 중앙에 집중된 것은 아닌가.

그 동안 NGO활성화를 위한 법률제도개선을 위한 노력이 많이 이루어졌고, 나름대로 성과도 거둔 것이 사실이다. 그러나 지금까지의 노력이 대부분 중앙의 일부 대규모 시민단체에 의하여 이루어졌고, 그 변화도 주로 중앙에서 이루어졌다. 다시 말해서 그것이 전국적으로 확산되었다고 보기 어렵다는 것이다. 비영리단체지원법, 정보공개법, 행정절차법, 부패방지법 등은 바로 중앙정부와 동시에 지방정부에서도 이루어져야 할 일이다. 중앙에서 행정자치부나 관련부서를 통하여 그 동안의 성과가 지방으로 확산되었는지에 대한 검토가 필요하다. 시민단체가 지방의회에 진정과 청원을 하고, 지방의회는 이에 대응하여 관련 조례를 제정함으로서 정보공개, 행정절차에 대한 제도적인 개선이 이루어졌는가를 확인해 보아야 한다. 현재 지방의 시민단체에 대한 관심은 너무나 낮다. 대부분의 신문지면을 장식하는 것은 경실련, 참여연대, 환경운동연합에서 제기하는 요구이다. 단기간에 효과를 거두기 위해서는 중앙에 집중하는 것이 필요한 것은 사실이나, 시민운동이 장기적인 생명력을 갖기 위해서는 동시에 지방에서 시민단체들사이에 제도개선을 통한 NGO운동 활성화가 일어날 수 있도록 지원해야 한다.

2. 제도개선은 소규모단체가 활성화하는데 기여해야 한다.

일본의 경제기획청에서는 일본의 NPO 총 숫자를 85,000개정도로 추산하고 있으며 예산규모가 연간 30만엔 미만, 회원수가 고작해야 50명이 되지 않는 단체가 과반수이며, 상근직원이 있는 단체는 1할에 못 미치는 것으로 추산하고 있다. 이들이 전국적으로 환경 지키기, 사회복지, 바른 교육 실천, 원자력발전소나 댐 건설 반대운동, 국제교류를 통한 해외공헌 등을 위하여 열심히 활동하고 있다. 이들의 대부분은 상근직원이 없이 나홀로 단체가 적지 않다. 그 대신 이들 소규모 단체들은 네트웍을 이용하여 운동효과를 극대화하는 방법을 취하고 있다.

일본의 NPO법은 이들 소규모단체에 대한 세금감면, 상속세면제 등을 통하여 기부운동을 지원하고 있다. 우리 비영리 민간단체지원법에 소규모 단체에 대한 지원체제가 활성화되고 있는가가 보장되어야 한다. 예를 들면, 지원조건에 상근직원, 연간예산, 광역활동범위, 회원 수에 대한 규제가 지나쳐서 자칫 소규모 풀뿌리단체가 지원대상에 누락되는 결과가 일어나고 있지 않은지 다시 한번 살펴보아야 한다.

3. 시민단체의 제도개선 요구과정에서 공공성이 지켜지고 있는가

시민단체가 사회에서 공인 받은 유일한 공공선의 기관은 아니다. 시민사회에서 필요로 하는 제도수립과 개선을 요구하는 점에서 민의를 대변하는 경우가 많은 것은 사실이나 사회의 다양한 의견을 충분히 모았는가에 대한 점은 항상 자기반성을 게을리 해서는 안 된다고 생각한다. 낙선, 낙천운동에 대한 서로 다른 의견에서도 드러났듯이 최종적인 결정은 그것이 건전하든, 왜곡되었던 유권자의 심판을 기다려야 한다. 우선 법률안 작성과정에서 관련 시민단체의 다양한 여론이 수렴되었는가, 수 차례 공청회를 거쳐서 충분히 다듬어졌는가, 시민운동의 입법 청원과정에서 적절하고 합리적인 경계는 어디까지인가가 항상 체크되어야 한다.

4. 법률제정을 통한 단기, 중기적인 효과가 나타났는가

이미 비영리 민간단체지원법이 제정되어 수 차례에 걸쳐서 시민단체에 정부로부터 재정지원이 이루어졌다. 그러나 재정지원에 대한 잡음과 함께 재정의존이 결국은 자유로운 대 정부 의사표현에 장애물이 될 수 있다는 의견이 나와 일부 시민단체는 이를 포기한 상태이다. 또한, 정보공개법이나 행정절차법의 제정에도 불구하고 이렇다할 기대효과가 나왔는지는 의문이다. 시민단체는 정치개혁의 제도개선을 위하여 많은 노력을 기울여왔으나 결국은 성과를 거두지 못하고 낙천, 낙선운동으로 기울었다. 낙천, 낙선운동이후 과연 한국의 정치는 훨씬 진보하거나 보다 나은 방향으로 움직였는가. 여기에 대한 답변은 매우 부정적이다. 그것은 낙천, 낙선 운동이 네가티브 캠페인으로 일관하였으며, 그에 따른 후속조치가 충분히 추동 되지 않았기 때문이다. 오히려, 최근 김대중대통령의 총재직 사퇴가 그 동안 정치개혁을 위한 시민단체의 수많은 노력보다도 훨씬 커다란 진전을 가져온 것이 아닌가 한다. 아직 섣부른 판단을 하기에는 이르나, 여당 내에서 민주적인 절차가 처음으로 시도될 수 있는 상황이 조성된 것이 사실이다.

5. 공교육에 있어서 NGO교육의 현상은 어떠한가

최근 고등학교에서 대학입학을 위한 사회봉사가 매우 형식적으로 이루어지고 있다. 그야말로 고교교사가 학생의 대학진학을 위한 점수 높이기를 위하여 조작되고 있다는 느낌마저 든다. 이것은 일반전형 뿐만 아니라 특별전형에서도 마찬가지이다. 다시 말해서 고교까지 정규 시민교육은 없는 것이나 마찬가지이다. 몇몇 고교에서 의식있는 선생님들의 도움으로 NGO활동을 펼치면서 관심을 갖는 학생들이 늘고 있긴 하나 극소수에 불과하다. 대학에서도 사회봉사를 필수과목으로 개설한 대학은 손에 꼽을 정도이다. 따라서 한국에서 체계적인 시민사회교육은 거의 전무한 실정이다.

다른 선진국에서는 점차 초, 중등 사회교과서에 시민교육의 중요성을 명기하고자 하는 움직임이 일고 있다. 우리도 민주시민교육법을 제정할 시에 초, 중등 교과서에 시민운동의 중요성을 명기하고 충효를 강조하는 유교중심 교육이 아닌 사회에 공헌할 수 있는 시민교육을 시도할 필요가 있다. 지금까지 동아시아 내 수많은 전쟁과 갈등은 지나친 국민교육에 있었다고 하여도 과언이 아니다. 국가에 대한 충성을 중시하는 국민교육은 국가내셔널리즘을 강조함으로서 국민간 대립과 심리적 파시즘을 격화시키고 있다. 민주시민교육은 장기적으로 동아시아 각국간의 화해를 통한 공동체 형성에 기여하리라 본다. 이러한 관점에서 초·중등교의 사회교육, 대학의 교양교육이 재검토되어야 한다.

6. 공감대 확산의 필요성

그 동안 시민단체가 전개해 온 입법운동은 앞으로 시민운동의 활성화를 위하여 불가결한 제도적인 기제를 마련하는 작업이었다는 점에서 높이 평가할 수 있다. 그러나, 그것이 혹시 지나쳐서 사회구성원의 충분한 공감대를 얻지 못한 채, 혼자 너무나 앞지르기를 한 것은 아닌가. 불필요한 합법성여부 논쟁과 이데올로기 대립을 불러일으킨 적은 없었는가. 약간은 시간이 걸리더라도 시민단체내부의 공감대 형성, 여론의지지, 국민적인 호응을 반영해 가면서 속도조절에 신경을 써야 하지 않을까 생각된다. 늦더라도 함께 가는 것이 좋을 수 있다.

7. 개별 법률로 본 문제점

1) 비영리민간단체지원법

-비영리민간단체지원법시행령에 따르면 단체별 회원 100명 이상, 재정지원 시 사업파급효과 중시, 장관 또는 광역시도지사 업무관장으로 되어 있는데 이는 주로 대규모 시민단체를 주요대상으로 한정하여 소규모단체의 지원을 외면하는 결과가 되기 쉽다.

-사업별 재정지원을 통한 직접통제 방식으로 되어 있으며, 이를 개선하는 것이 시급하다고 본다. 발표자가 언급하고 있는 것처럼 세금감면, 상속 또는 기부 시 세금감면, 전기수도우편료(현행은 우편료에 한함) 감면, 상근자교육지원 등 간접지원방식으로 돌리는 것에 초점을 맞추어야 한다. 정부지원이 필요하다는 것만을 전제로 하여 정부주도위원회 선정, 사업별 자금지원, 대규모단체 중심의 현행방식에 매달릴 경우 장기적으로 시민단체의 활동이 정치적으로 왜곡될 가능성이 매우 높다. 특히, 선정위원회 구성에 국회의장이나 시도의회 의장이 3명 이상 추천권을 가지는 것, 시도지사가 위촉권을 보유한 것 등은 정치적인 개입으로 인한 공정성 시비를 불러일으킬 가능성이 아주 크다.

2)기부금품모집규제법

-법인, 정당, 사회단체, 종친회에 걸치는 광범위한 법률로서 이 법률을 그대로 시민단체의 기부금모집에 적용하는 것은 문제가 있다고 본다. 비영리단체에 대한 간접지원을 주 내용으로 하는 법률제정을 전제로 하되, 그후 제3조 적용범위에서 제외시키는 결핵예방법이나 문화예술진흥법상의 예외단체로서 두는 것이 장기적인 해결책이라고 보여진다.

-제12조 2항의 2%이내 모집비용 규정은 전국적인 네트웍을 이용하여 모금하는 경우를 전제로 한 소극적인 규제형 조항으로 20%정도로 상향조정해야 한다는 데에 동의한다. 일본처럼 개인기부나 상속기부가 활발할 수 있도록 사회단체에 대한 모금규제를 완화하여야 한다. 이 법률이야말로 시민단체의 재정확보를 가로막는 장애물이며, 신속히 개정되어야 한다. 비영리민간단체지원법과 마찬가지로 행자부장관, 또는 시도지사의 허가를 요하는 사항은 관변단체중심으로 지원하겠다는 입법의사가 드러나고 있다고 판단된다.

3)공공기관의 정보공개에 관한 법률

-제7조 비공개대상정보의 기준이 지나치게 애매하고 소극적인 조항을 나열하여 실질적인 정보공개가 어렵다고 보여짐. 과연 중요문제에 있어서 시민단체의 정보접근이 가능할 것인가에 대하여 회의적으로 판단됨.

-정보공개는 지방자치의 실현에 있어서도 매우 중요한 사항이다. 지방정부에서 조례제정을 통한 적극적인 정보공개에 노력하고 있는가 확인할 필요가 있다. 일본NPO법에서는 시민단체에 엄격한 정보공개 의무를 부여하고 있다.

-발표자는 정보공개위원회 설치를 주장하고 있으나, 시행령 제12조에서 정보공개심의회 설치를 규정하고 있다. 어떻게 다른 것인가 .

4)행정절차법

-제30조 조항을 비공개원칙으로 볼 수 있는가. 당사자의 공개신청이 있을 경우 공개를 인정하고 있다. 행정지도에 대한 자기규제 내용은 합리적이라고 보여진다.

-제46조 행정예고에 대한 예외규정이 지나치게 많다. □다만, 예고로 인하여 공공의 안전 또는 복리를 현저히 해할 우려가 있거나 기타 예고하기 곤란한 특별한 사유가 있는 경우에는 예고하지 아니할 수 있다□.는 행정청의 지나친 자의성에 좌지우지 되기쉬우며, 개선되어야 한다.

5)부패방지법

-제3, 4조의 공공기관과 정당의 책무는 부패방지를 위한 당위적인 노력만을 요구하고 있으며, 제8조에서 공직자 윤리규정을 대통령령이나 규칙에 위임하는데 그치고 있다.

-부패방지위원회가 대통령직속하에 있으며, 독자적인 수사권이 없어 독립성과 업무수행능력을 결여할 수밖에 없다. 권한 면에서 볼 때에 검찰고발권(29조)을 제외하고 제도개선권고(20조)와 의견청취정도(21조)로 실권이 없고, 말하자면 유명무실 위원회가 될 가능성도 있다.

-2001년 7월에 개정된 공직자윤리법에서는 국가공무원 4급이나 군대 대령이상, 지방의원들의 재산등록을 의무화하고 있으며, 공직자윤리심의회는 부정한 방법으로 재산증식이 의심될 경우, 조사를 의뢰할 수 있다.

토론 - 시민사회단체 활성화를 위한 법적 고찰

) 본 토론문은 박상필교수의 발제문에 대한 비판적 언급이라기 보다는 보완된 내용을 담고 있으며, 연대회의 박원순 상임운영위원장의 세차례의 발제문(7월16일 연대회의 비전워크숍, 9월19일 시민운동지원기금 토론회, 11월10일 참여사회연구소 토론회)을 기초로 작성하였다.

양세진(시민사회단체연대회의 사무국장, 참여연대 연대사업부장)

1. 지속가능한 시민사회, 지탱가능한 시민사회는 어떻게 가능한가 ?

본 토론회의 문제의식은 어떻게 우리의 시민사회를 보다 성숙하게 만들 것이며, 이를 위해 조직화되어 활동하는 시민사회단체의 운동을 어떻게 안정되게 뒷받침하며 활성화시킬 것인가로 이해할 수 있다. 시민사회운동이란 결국 □성숙한 시민사회의 흘러 넘치는 힘이 조직화되어 역동적으로 드러나는 것□으로 이해될 때 조직화 이전에, 역동화 이전에 성숙한 시민사회가 전제되어야 하고, 이를 위해 습속의 차원에서 의식의 성숙뿐만 아니라 제도의 안정화가 함께 수반되어야 한다는 것은 불가피한 과정이다. 의식이 먼저인가, 제도가 먼저인가는 마치 닭이 먼저인가 달걀이 먼저인가와 같은 동어 반복적인 순환논리에 빠질 우려가 있기에 결국 이 양자를 함께 추구하는 것으로 타협할 수밖에 없을 것이다.

그러나 본 토론회에서는 법적 고찰이라는 제목을 통해 제도화의 부분에 초점을 맞추고 있기에 이 부분에 관련하여 집중적인 논의를 전개하는 것이 효율적일 것이다.

2. 왜 시민사회단체 활성화를 위해서 법적 고찰이 필요한가 ?

그런 측면에서 외부 공론장으로서 시민사회의 다양한 요구와 주장이 결국 결실을 맺게 되는 것은 내부 공론장인 의회에서 제도화·법제화로 열매를 얻게 될 때임을 환기하면, 시민사회단체 활성화를 위한 법적 고찰의 필요성은 자연스럽게 공감될 수 있다.

이미 박상필 교수의 발제문이 이와 관련되어 그 동안 시민사회 내에서 언급되고 논의되어 온 내용을 종합적으로 정리해주었기에 구체적인 내용과 관련해서 별도의 추가적인 설명은 생략하고자 한다.

다만 시민사회단체 활성화를 위한 법제화라는 열매를 얻어내는 과정으로서 내부공론장인 의회에 대한 입법전략과 공익로비 활동에 대한 그 중요성이 발제문에서는 간략하게 한 두 줄로 처리되어 있기에 이 부분에 대해서 좀더 구체적이고 실재적인 언급을 덧붙일 필요가 있다고 생각된다.

3. 구슬이 서말이라도 꿰어야 보배..

시민사회단체 활성화를 위해 발제문에서 언급된 9가지의 법적 고찰안 각각에 대해 세부적인 내용은 논의가 더 필요한 부분도 있고, 현재 논의가 진행중인  것도 있으나, 여기에서 그 내용을 세세하게 논의하지는 않겠다. 다만 구슬이 서 말이라도 꿰어야 보배라고 그러면 이러한  법안들을 어떻게 현실화시킬 것인가에 대해 좀더 철저하고 구체적인 검토와 액션플랜이 필요하다고 할 수 있다.

즉 입법로비, 공익로비 활동에 대한 체계적 접근에 대해 논의하고자 하는 것이다. 입법운동, 소위 공익로비라는 영역이 우리에게는 아직 중요한 운동의 부분으로 자리하고 있지 못하다. 그러나 이것이 얼마나 중요하며, 의미 있는 작업인지에 대해서는 의회를 상대로 직접 현장경험을 갖지 못하면 그 중요성을 피부로 느끼기가 쉽지 않다. 바로 최근 지난 월요일(12월3일)부터 수요일까지 3일 동안 기부금품규제법폐지추진공대위(1999년 창립, 전국 97개 시민사회복지단체 연대체)와 시민사회단체연대회의(전국 297개 시민사회단체의 상설적 네트워크)가 공동으로 발의한 안을 통과시키기 위해 국회 행자위를 상대로 입법로비 활동을 전개하였다.

국회에서의 로비활동 전에 기부금품규제법폐지공대위는 99년부터 3년 가까이 행자부를 상대로 의견을 개진하고 공론화 과정을 진행하였다. 아울러 청와대를 비롯 소위 행자부에 압력을 넣을 수 있는 곳을 최대한 공략한 것이었다. 그러나 시민사회복지단체의 의견은 거의 반영되지 못하고 무시내지는 거부되고 말았다. 그러던 와중 전경련을 비롯 경제5단체장과 회동을 가진 진념 재정경제부총리는 기업인들이 준조세 때문에 힘드니 이를 막을 수 있도록 기부금품규제법의 적용을 받지 않도록 되어 있는 정치자금에 관한 법률, 결핵예방법, 보훈기금법, 문화예술진흥법, 한국국제교류재단법 을 삭제해 달라는 요청을 받고 행정자치부에 압력을 넣어 개정안을 만들어 지난 7월 국회에 제출하게 되었다.

이 과정에서 시민사회복지단체의 요청은 거부되고, 정치권의 압력에 의해 정치자금에관한법률은 삭제되지 않고, 문화예술진흥법도 문화예술단체의 저항에 의해 삭제되지 않고, 결핵예방법, 보훈기금법, 한국국제교류재단법 세 법만 삭제되는 상황에 처하게 되었다.(12월4일 오전) 그러나 한나라당에서 12월3일 남북교류협력에 관한 법률에 대한 공청회를 가진 후 한국국제교류재단법에 의한 모금은 계속 허용하기로 하고 역시  삭제되었다. 그리고 남은 결핵예방법과 보훈기금법만 삭제되는 것으로 통과될 상황에 처하게 되었다. 그리고 12월5일(수) 오전10시 연합뉴스속보란에 기부금품규제법개정안이 통과되었다는 기사가 보도되었다. 그러나 12월5일(수 ) 오전11시20분 기부금품규제법 개정안은 이번 정기국회에서 처리하지 않고 보류하는 것으로 최종 결론이 내려졌다. 행자위 법안심사소위가 끝난 후 이를 위해 고생한 여야 의원들로부터는 이제 할만큼 했으니 시민사회단체에서 잘 하라는 요청을 받고, 행자위 직원들에서는 시민단체가 너무 세게 나온다는 투정을 듣기도 하였다.

3년 동안 수고했던 노력에 비하면 지난  3일간의 의회로비활동은 굉장히 적은 양이라 할 수 있다. 이 운동이 보여준 사례는 한편에서는 우리의 시민사회운동이 의회에 대한 공익로비 활동의 중요성에 대해 얼마나 이해가 부족한가를 단적으로 보여주고 있으며, 다른 한편에서는 의회로비의 효과성을 보여주고 있다. 물론 본 토론문에 다 쓰지는 못했지만, 행자부가 제출한 기부금품규제법 개정안이 보류되기까지의 지난 2주 동안의 의회로비 활동 시간은 피를 말리는 긴장의 연속이었다. 그리고 이 싸움(?)의 승리 뒷편에는 바로 공익로비 활동의 중요성과 우선 순위에 대한 분명한 인식 속에 움직여온 프로그램이 있었던 것이다. 철저한 자료를 준비하고 어떤 타이밍에 의원들에게 제출하고, 의원들에게 요청해야 할  꼭 필요한말을 던지고, 그리고 설득력 있게 설명하는 방법에 이르기까지...

발제자는 열심히 입법운동을 해보라는 요청을 하지만 그것만으로 법이 만들어지는 것은 아니다. 더군다나, 아래에서 언급하고 있듯이

정치권은 자발적으로 또는 NGO의 입법운동을 적극적으로 지원하거나 반응하지 않았다. 이미 누리고 있는 기득권을 유지하기 위하여 NGO의 입법청원을 소극적으로 대응하거나 저지하는 행태를 보여 주었다. NGO들이 강력하게 주장하여 이미 제정된 법률도 추가 개정이 필요하고, 장기간 방치되어 있는 법률안들이 하루빨리 제정되어야 한다. 뿐만 아니라 대통령령의 이름으로 관료에게 넘겨진 시행령의 제정에도 각별한 관심과 견제가 필요하다.

한국의 낙후된 정치문화 속에서 의정활동을 책임 있게 하는 것이 정치가 아니라 보스에게 충성하고 지역주민들을 관리하는 것이 정치로 인식되고 있는 상황 속에서 공익을 위한 입법로비는 더욱 철저한 전략과 전문성이 필요하다 하겠다.

) 참고로 우리나라  정부는 기본적으로 대 국민서비스 인식이 부족하고, 시민사회 요구와 주장을  수용해야 한다는 우선순위도 절박함도 없기에 세계 다른 나라에서 보이듯이 의회를 통한 공익로비활동이 효과적임을 확인하고자 한다.

NGO가 입법운동을 추진하는 것은 입법과 관련된 분야에 전문지식을 가지고 캠페인, 공청회, 서명운동, 로비활동 등을 통하여 끈기 있게 시민운동을 추진하여야 한다. 이 때 다른 NGO들과의 연대와 전문지식인의 역할이 중요하다. 아무리 긴급하고 중요한 정책대안도 홀로서기로서는 국회의원의 과반수 찬성을 이끌어내기 어렵다. 따라서 광범위한 연대를 통하여 여론을 조성하고 국회를 압박하는 활동이 필요하다.

위에서 언급되고 있듯이 이 부분에 대한 대학사회와 지식인들의 구체적인 역할과 참여가 필요하다는 것을 재차 강조하고 싶다. 그러나 그것은 어디까지나 손에 잡히도록 구체적이고 현실적이어야 한다.

따라서 대학사회의 지식인들은 공익로비라는 커리큘럼을 만들고, 연구논문을 쓰고, 교육프로그램을  만들어서 활성화 해나가야 할 것이다. 그렇게 함으로써 공익로비 전문가들을 양성하고 전문화시켜야 할 것이다. 공익로비의 체계화와 전문화를 위해 대학과 시민사회단체간의 소위 산학협동이 필요한 것이다.

) 로비라는 말의 기원, 1800년대 남북전쟁이후 대통령이 된 그랜트(Grant)가 백악관에서 집무를 마친 뒤 백악관에서 두블럭 옆에 위치한 윌라드호텔(Willard Hotel, 현재는 Intercontinental Hotel로 합병됨)의 로비에서 휴식을 취한곤 했다. 이 소식을 들은 각 종부류의 사람들이 그랜트 대통령에게 다양한 부탁을 하기 위해 로비에서 기다리거나, 로비에서 부탁을 하곤 했다. 이러한 상황이 연유가 되어 Lobby People이라 불리다 Lobbist라는 단어로 정착되었다. 따라서 로비는 기본적으로 공개된 장소에서 자신의 요구와 주장을 합리적이고 설득력있게 전달하는 과정이라 생각하면 된다. 로비는 커뮤니케이션이다.

적어도 필자가 이해하기에 한국 시민사회운동의 활성화를 위한 법적 제도화의 키워드는 어떻게 저비용 고효율의 공익로비활동을 효과적으로 전개할 것인가 라고 확신한다. 이를 위해 보다 구체적인 토론이 지속되기를 기대한다.

4. 시민사회단체 활성화를 위한 대학 역할의 제도화

대학이나 연구소 등의 지식인은 NGO에 활발하게 참여하여 입법활동을 측면에서 지원하여야 한다. 이 시대의 지식인이 시민의 안전한 삶을 보장하기 위하여 서로 공유하는 비전을 가지고 장기적인 전망과 준거틀을 제시하는 봉사정신을 보여주지 않는다면 발전을 담보하는 사회개혁이 지속되기 어렵다. 사회개혁이 지속되지 않고서는 우리 사회는 인간다운 삶을 보장할 수 없으며 그로 인한 빈곤한 삶은 바로 지식인 스스로 되돌려 받게 된다.

발제문에 언급되어 있듯이 시민사회단체 활성화를 위한 법적 고찰의 다른 측면에서 대학사회의 역할이 제도화되어야 할 것이다. 대학사회의 역할이 보다 현실적으로 시민사회에 투입되고 연결될 수 있는 프로그램이 마련되어야 할 것이다. 간단하게 하나의 예를 들면 성공회대나  경희대에는 대학원 과정에 시민사회운동이 전공으로 개설되어 있지만, 학부과정에도 시민사회운동을 전공으로 개설해야 한다. 그리고 대학원 과정도 마찬가지이지만, 특별히 학부과정의 경우 4년 동안 시민사회단체의 현장에서 아주 많은 시간을 구체적인 경험을 쌓도록 커리큘럼을 만들어야 할 것이다. 지금처럼 일주일에 2-3시간씩 해서는 안될 것이다. 학기 중 뿐만 아니라 방학중에도 한달 정도는 풀타임으로 시민사회단체에서 인턴생활을 하고 이것을 시민사회운동 전공을 위한 필수과목화 해야 할 것이다. 시민사회단체 활성화를 위한 법적 고찰은 대학사회 내부에서부터 먼저 시작할 수 있을 것이다.

마지막으로 하나의 프로그램을 더 설명하고 마치겠다. 발제자가 정리한 9개의 법안들을 포함해서 시민사회단체 활성화와 시민사회의 확산과 성숙을 가능케 하기 위해 국회와 대학, 시민사회단체 이 삼자가 컨소시엄을 이루어 □시민사회발전위원회□ 같은 것을 국회 내에 둘 수 있을 것이다.

시민사회단체연대회의에서는 2002년도 시민사회활성화를 위한 사업들을 고민하면서 결국 의회를 통해 법제화(제도화)를 시도해야 하기에 이것이 가능한 구조를 만들기 위한 차원에서 이 부분을 적극적으로 검토하고 있다.

자본의 논리는 □내가 내놓은 것만큼 가져가는 것□이지만, 즉 □내가 가져갈 것□에 초점을 맞추지만, 그러나 시민사회의 논리는 □내가 받은 것만큼 내놓겠다□는 정신이 중요하다. 즉 내가 얼마나 내놓을 것인가가 초점이 되는 것이다.  따라서 우리사회에서 대학이 받은 것, 대학이 갖고 있는 것이 무엇인가 더 있다고 생각한다면,  깊은 고민 속에서 시민사회에 내놓을 것을 찾아 구체적으로 실행에 옮길 때이다. 그리고 아주 실재적으로.....

토론문

참여연대 공익법센터 장유식

O 박상필교수님의 발제문은 NGO 활동과 관련한 법률적 문제를 망라하고 있기 때문에 수정·보완의 필요성을 거의 느끼지 못한다.

다만, 공익소송의 활성화와 관련한 몇 가지 문제와 입법운동과정에서 직면한 기득권세력의 저항에 대해 간단히 언급하고자 한다.

O 첫째, 공익소송의 활성화문제이다.

박상필교수님의 발제내용대로 공익소송을 수행해야 할 사회적 필요성에 비해 공익소송의 제조건은 충분히 마련되어 있지 않다. 원고적격, 입증절차, 소송비용, 판결의 효력 등 여러 부문에서 전통적인 소송개념을 뛰어넘는 새로운 틀이 절실하다. □공익소송법□과 같은 총론적 성격의 법률을 제정하는 것과 함께, 개별입법에 대한 관심도 필요하다.

예를 들어 증권관련 집단소송법은 재계의 조직적인 반대에도 불구하고 막바지 입법단계에 들어와 있다. 증권외의 □일반집단소송법□도 이미 2000년 10월에 입법청원된 바 있는데, 아직은 입법의 구체적 계기를 찾지 못하고 있다.

제조물책임법은 논란 끝에 제정되어 2002년 7월 1일부터 시행될 예정이다. 제조물책임법이 시행되면 손해의 개념에 대한 새로운 틀이 형성될 것이다. 이제 소비자들은 생산자의 고의·과실이 없더라도 제조물의 결함만으로도 손해를 배상받을 수 있을 것이다.

납세자소송법도 원고적격을 확대하기 위한 공익법제이며, 2001년 9월 입법청원되어 있는 상태이다. 일본의 경우 지방자치단체 차원에서 납세자소송법이 시행중이다.

징벌적 손해배상이라는 개념의 도입도 필요하다. 터무니없이 낮은 위자료 때문에 불법행위에 대한 제재가 미약한 실정이다. 또한 인지대의 폐지 또는 대폭인하에 대해서도 관심을 가져야 할 것이다.

공익소송을 수행할 공익변호사는 현재 약 10명 내외가 상근으로 활동하고 있다. 시민단체에 상근하고 있는 변호사가 5명 내외, 반상근하고 있는 변호사 1명, 공익노동펌을 구성하고 있는 변호사가 3명 정도이다. 공익변호사가 활성화되기 위해서는 공익변호사에 대한 훈련 및 교육구조의 개선이 필요하다. 또한 재정구조에 대한 해결이 요구된다.

상근변호사외에도 일반 변호사들의 공익활동을 강화하는 것도 중요하다. 2000년 7월부터 대다수 변호사들의 공익활동이 법에 의해 의무화되어 있다. 변호사 공익활동의 형태는 시민단체와의 자매결연, 공익소송 지원, 로펌프로보노의 활동 등으로 진행될 것이다.

참여연대에서는 변호사들의 공익활동과 시민사회단체의 법률수요를 매개하기 위해 대한변협과 함께 □변호사공익활동프로그램□집을 발간하였고(2001. 11. 27), 또한 인터넷상에 공익활동중개센터를 구축하여 내년 1월말경 오픈할 예정이다(probono.or.kr).

O 둘째, 새로운 법안을 만드는 것 못지 않게 어려운 것이 기존의 법에 존재하는 모순점을 제거하는 일이다. 이 점에서 한가지 고려되어야 하는 것은 기득권세력의 만만치 않은 저항이다. □집시법□이나 □공공기관의정보공개에관한법률□ 등에서 NGO 진영의 개정움직임의 반대편에서 개정을 주장하는 세력이 존재한다.

집시법에 대해서는 □1인시위□를 법적으로 제한하려고 하는 움직임이 있다. 물론 1인시위에 대해서는 경찰서장이 □위법하다□는 주장을 담은 의견서를 신문사에 돌리거나, 청와대앞 시위라고 해서 막거나, 미이라시위라고 해서 경범죄로 처벌하는 등 탄압이 있어왔다. 그러나 법리상 모순점이 드러나자 아예 직접적인 법개정을 통해 국민의 의사표현의 자유를 제한하는 것이 고려되고 있다. 또한 시민들의 불편을 이유로 도심시위에 대해서 강하게 제한할 수 있는 근거를 마련하고자 하는 움직임도 있다.

정보공개법에 대해서도 정부는 중요한 정책결정과정에 관한 정보를 비공개하겠다고 하면서 □공개될 경우 국민에게 혼란을 일으킬 상당한 우려가 있는 정보□를 비공개대상에 포함시키려고 시도하고 있다. 이와 같이 행정의 투명성과 책임성을 요구하는 시민세력의 움직임에 관료세력이 집단적인 저항을 시작하고 있다.

이 같은 저항에 효과적으로 대응하기 위해서는 공익로비의 조직적 운영, 교수·학자등 전문가의 결합, 공익변호사의 조직화 등을 통해 합리적인 대안세력으로서의 면모를 갖추어나가고 NGO 진영의 힘을 결집시키는 노력을 게을리 해서는 안될 것이다.