민주시민사회와 분권

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민주시민사회와 분권

소영진(대구대 도시과학부 교수)

1. 서론

우리 사회는 역사적으로 오랜 중앙집권적 전통을 유지해왔다. 4·19 이후 지방자치제도가 잠시 시행되다가 중단되었고, 91년에 다시금 부활되기는 하였지만 집권적 제도 및 의식에 그리 커다란 변화가 일어나고 있다고 보기는 어렵다. 오히려 역사의 큰 흐름은 지속적으로 집권화·집중화가 병행 강화되어왔다. 즉 조선시대의 유교적 권위주의에서 비롯된 중앙집권적 전통이 해체되지 않은 채 일제의 권력통치를 거치면서 온존·강화되었고, 결정적으로 해방 이후 일제잔재 청산과 좌우대립의 과정에서 독재정권이 자원배분권을 독점하면서 정치권력의 주변에 기형적인 경제적·사회적 집중이 이루어졌던 것이다.

문제는 오늘날 우리 사회를 어둡게 하는 많은 문제들이 이러한 집권화 과정에 그 뿌리를 두고 있다는 것이고, 이로 인한 중앙-지방간 격차가 더 이상 방치할 수 없는 심각한 문제로 표면화되고 있다는 사실이다. 지방의 고사 위기감이 급속히 확산되고 있을 뿐 아니라 궁극적으로 우리 나라의 미래 발전을 심각하게 위협하는 요인이 되고 있는 것이다. 작년부터 분권논의 및 운동이 급격히 전개되고 있는 것은 이러한 현실인식에 바탕을 둔 것이다.

오늘날의 지역불균등 문제는 중앙 정부가 '의도적으로 만들어낸' 문제이지 '불가피하게 파생되어 나온' 문제가 아니다. 또한 현재의 구조 속에서 '앞으로 점차 시정되어갈' 문제가 아니라 현재의 구조를 근본적으로 재검토하고 변화시키지 않는 한 '앞으로 점차 더욱 악화될 수밖에 없는' 문제인 것이다. 지금까지의 역사적 경험과 중앙-지방간 격차의 심화를 입증하는 실증적 데이터들이 이러한 주장을 지지해준다. 이렇게 볼 때 이 문제는 더 이상 기존에 해왔던 것처럼 중앙정부의 '기능이양'이나 '국토균형개발'이라는 자원배분정책에서 근본적 해결점을 찾을 수 없다. 인식과 관점의 코페르니쿠스적 전환이 필요하며, 이에 입각한 권력 구조 및 자원배분방식의 혁신적 재편만이 근본적 해결책을 제공할 수 있는 것이다.

본 논문에서는 많은 사회적 과제들이 산적해 있음에도 불구하고 분권이 왜 우리 사회의 개혁을 위한 근본적 요구이며, 높은 우선순위를 부여받지 않으면 안되는가를 논하고자 한다. 그 과정에서 분권을 둘러싼 찬반 양론을 소개하면서 그에 대한 비판적 검토를 하고, 현실적 조건 속에서 분권운동의 전개방향을 가늠해 보고자 한다.

2. 개념적 검토

먼저 분권, 또는 지방분권이란 무엇을 의미하는 것일까? 그동안 권력 및 자원의 중앙집중을 완화하자는 의미로 연구자들의 관심에 따라 분권, 분산, 분업, 자치 등 다양한 용어들이 사용되어 왔다. 지방자치와 관련된 논의에서는 주로 행재정적 권한의 배분 등을 통하여 중앙에 집중된 권력을 지방에 이양함으로써 중앙-지방간 권력 불균형의 시정을 주장하는 지방분권론이 집중적으로 거론되어 왔고, 국토개발 및 지역경제와 관련해서는 수도권에 집중된 자원들을 여타 지역에 나누어줌으로써 수도권과 여타 지역간의 경제·사회적 불균형의 시정을 주장하는 지역균등발전론이 주를 이루어왔다. 전자는 좁은 의미의 분권(devolution)에 해당되고, 후자는 분산(deconcentration)에 해당된다 하겠다.

첫째로 좁은 의미의 분권은 중앙이 가지고 있는 □권한(right)'의 지방이양을 의미하는 개념으로서 지방자치단체들이 요구하는 인사·조직권, 자율적 재정운용권, 경찰 및 교육 자치권, 지역문제에 대한 결정 참여권 등은 여기에 속하는 것이다. 따라서 분권 개념에서는 주로 정치·행정적 의미가 부각되며, 지방의 자율권 상실이라는 문제에 초점이 주어진다. 그렇다고 분권이 반드시 정치·행정적 분야에만 국한되는 개념으로 보면 안된다. 기업이나 협회, 시민단체·학회 등 사회단체의 경우에도 그 본사나 중앙회의 권한을 지사나 지회에 넘기는 경우 분권이라 지칭할 수 있을 것이기 때문이다. 우리 사회를 보면 정치·행정적 집권 뿐 아니라 민간조직에서도 중앙집권 현상이 문제시되는 수준에 이르고 있다. 다만 민간조직의 경우 사적인 목적 달성을 위해 만들어진 것이므로 자체적인 의사결정에 의해 분권·집권의 수준을 정하면 될 것이고 이를 사회적으로 문제삼을 소지는 없다. 하지만 민간조직간에도 공공성의 정도가 천차만별이고 공공성이 높을수록 집권화의 폐해에 대한 공적 대응요구는 가능한 것이다.

둘째로 분산은 일정 지역에 집중되어 있는 □자원(resource)'이 다른 지역들로 이전됨으로써 지역간 자원의 균등화를 이루어가는 것을 의미한다. 기업 본사 및 유수 대학의 지방이전, 지역균형개발정책, 지방대학 육성특별법, 정부청사의 지방이전 등은 이러한 의미의 분산에 속하는 일들이다. 따라서 분산 개념에서는 주로 경제사회적 의미가 부각되며, 지역격차의 심화라는 문제가 집중적으로 거론된다.

그러면 이 두 가지 개념은 어떠한 관계가 있는 것인가? 겉으로는 분리된 것처럼 보일 수 있으나, 우리의 역사적 경험에 비추어볼 때 두 가지 주장은 내적으로 긴밀히 연관된 것이어서 한가지 문제의 두 가지 모습을 각각 표현하고 있는 것으로 볼 수 있다. 이러한 연계성은 다음과 같은 세가지 측면에서 드러난다.

첫째, 지역격차의 문제를 근본적으로 해결하기 위해서는 지방의 자구노력이 필수적인 바, 지방이 자구노력을 효과적으로 수행하기 위해서는 그만한 권한이 주어져야 한다. 따라서 분권과 분산은 지역자율성이라는 매개를 통하여 얽혀 있는 것이다.

둘째, 역사적으로 볼 때 지역격차의 심화는 과도한 중앙집권화에서 비롯된 것이다. 따라서 분권의 문제가 해결되지 않으면 아무리 분산을 한다해도 자원의 중앙회귀로 인하여 일시적 분산에 머무르고 말 것이다. 분권은 분산의 근본적 전제조건으로서 밀접한 관계를 가지고 있다.

셋째, 분산은 그자체 분권의 의미를 내포하고 있다. 권력은 다양한 기반(power base)에 근거하여 행사되는데, 그중 하나가 자원이기 때문이다. 즉 지방에 많은 자원이 주어진다면 그것자체가 지방의 권한을 강화하는 결과가 되는 것이다. 이 경우 분권과 분산은 거의 같은 의미로 사용될 수 있다.

이와 같은 분권과 분산, 또는 집권과 집중간의 긴밀한 연관성은 일찍이 Gregory Henderson(1968)이 한국정치를 묘사한 □소용돌이의 정치□라는 표현에서 잘 제시된 바 있다. 이는 서울이라는 중심을 향해 소용돌이치면서 모든 것이 빨려 들어가는 현상을 나타낸 것인데, 그는 □중앙집권이 수도권 집중을 초래□하며, 이미 이러한 집중이 너무 커져서 □서울은 한국에서 제일 큰 도시가 아니라 한국 그 자체□라고 갈파하고 한국정치의 중앙집중성과 불안정성을 해결하는 유일한 길은 분권화에 있다고 주장하였다. 본 논문에서는 이와 같은 이유로 좁은 의미의 분권과 분산 개념을 하나로 포괄하여 넓은 의미의 분권(decentralization) 개념으로 사용하고자 한다.

) 혹자는 분권의 개념을 국가권력의 민간이양을 의미하는 □신자유주의적 분권□과 지방이양을 의미하는 □민주자치론적 분권□으로 나누기도 한다(박경, 2001). 이러한 구분은 의미있는 것일 뿐 아니라 양자의 관계에 대하여 보다 심도있는 검토가 요구되는 것이기도 하다. 그러나 본 논문에서는 일단 분권개념을 후자의 의미에 국한시켜 사용한다.

3. 집권·집중의 현실과 문제점

권력과 자원의 중앙집중이라는 현실의 심각성을 인식하기 위하여 두 가지 차원에서 접근하고자 한다. 그 하나는 정치·행정적인 측면에서의 권한집중이고, 다른 하나는 사회경제적 측면에서의 지역격차이다. 전자는 분권에 대비되는 집권화 현상이고, 후자는 분산에 대비되는 집중화 현상이라 하겠다.

가. 중앙집권 현상

1) 정치 분야

지방자치가 부활된지 10년이 지났어도 우리 나라의 정치권력은 완전히 중앙집중식 구조를 벗어나지 못하고 있다. 지역의 국회의원, 지방자치단체장, 지방의회 의원들은 모두 중앙당의 공천을 받아야 정계에 진출할 수 있다. 무소속 출마도 가능하지만 자금과 조직, 법적 제약, 인지도 등 모든 면에서 정당 후보에 비해 열세일 수 밖에 없으므로 정계 진출 가능성은 그다지 높지 않다. 이러다보니 지역의 정치인은 말이 좋아 지역이지 중앙정치의 지역적 발판 구실밖에는 못하는 실정이다.

그나마 중앙당의 당내 의사결정과정이 지역적 기반을 바탕으로 상향식으로 이루어진다면 말이 다르다. 그러나 우리 나라의 정당은 철저하게 보스중심으로 운영되고 권한의 하향적 배분만 있을 뿐 상향적 결집은 없다. 따라서 말단의 위치에 놓인 지방 정치의 발언권은 기대하기 어렵다. 지역의 기반인 지구당 조직도 현실적으로 중앙당의 지원이 없으면 운영하기가 어려운 실정이며 중앙당-지부-지구당의 하향식 조직체계로 짜여져 있다.

무엇보다 근본적인 문제는 우리나라에서는 지방정치의 독립성이 인정되지 않고 있다는 점이다. 중앙-지방의 관계가 원칙적으로 대등한 관계여서 지방의 고유한 일에 중앙이 개입하지 못하는 선진국들의 일반적 관행과 달리, 우리의 경우에는 철저한 상하관계로 편성되어 있다. 지방정부에는 □정부□라는 명칭이 부여되지 않고, 지방이 입법하는 규범은 □법□이 아니라 □조례□라는 이상한 명칭을 부여받을 뿐이다. David Easton의 정의대로 정치를 □가치의 권위적 배분□이라 이해한다면 가치를 배분할 권한이 없는 정치는 그것이 선거나 의회 등 어떤 제도적 외양을 가졌을지라도 정치가 아닌 것이다. 우리의 지방정치가 바로 여기에 해당된다.

2) 행·재정 분야

이미 잘 알려진 바와 같이 지방자치제 부활 이후에도 지방행정은 여전히 중앙정부의 일선기관의 역할에서 크게 벗어나지 못하고 있다. 모든 권한을 중앙이 독점하고 있을 뿐 아니라 지방의 자율적 권한을 각종 수단을 통해 통제하고 있기 때문이다. 주요한 문제점들을 들어보면 아래와 같다.

○ 조례 제정권 : 외국에서는 법률에 의해서만 제약할 수 있는 조례를 행정부의 명령보다도 하위의 규범으로 낮추어 놓았고, 중앙정부의 맘에 들지 않는 조례에 대해서는 즉각적으로 효력을 봉쇄할 수 있도록 장치해놓았다.

○ 지방의회 위상 : 전문적 경험도, 보좌관도, 보수도 없는 지방의원들에게 전문적인 정책기능을 기대하는 것은 거의 불가능한 일이며, 중앙정부는 지방의회가 기능을 제대로 발휘하여 행정부의 일에 간섭하는 것을 바람직하지 않은 현상으로 기피하는 듯한 인상이다.

○ 재정의 중앙독점 : 선진국들의 경우 일부의 예외를 제외하고는 지방재정이 국가재정보다 크거나 비슷하다. 일본의 경우 세출총액기준 국가 대 지방재정의 비율은 49 : 51이며, 세출순계 구성비율은 국가 대 지방이 38 : 62다. 이에 비해 우리나라는 1999년 현재 중앙정부 대 지방정부의 재정 비율이 7 : 3으로 현저한 차이가 난다. 더욱이 이러한 격차는 1990년의 58.6 : 41.4에서 계속 벌어져 온 것이다. 즉 지방자치 부활 이후 국가재정중 지방의 몫은 점점 더 작아지고 있다는 것이다. 그나마 7:3의 비율도 국세의 일부를 보조금이나 교부금으로 할당해주기 때문이며, 국세와 지방세 비율은 8:2로 격차가 더욱 극심하게 나타난다.

○ 조직권 및 인사권 : IMF사태와 지방자치의 정착은 지방자치단체들로 하여금 강도 높은 자구노력을 통한 경쟁력 강화를 요구하고 있고, 이를 위해서는 신축적인 조직 및 인사 운용이 필수적이지만, 지방정부의 조직 및 인사권에 대해서도 중앙정부가 철저하게 통제하고 여유를 허용하지 않고 있다.

자치단체에 근무하는 국가 5급 이상 공무원의 임면권은 대통령과 소속 장관에 있으며, 4급 이상의 전보권한은 행정자치부 장관에게 있다. 자치단체의 총정원은 행정자치부가 관리하며, 총정원의 산출 기준도 지방 실정을 감안하지 못하고 지나치게 획일적이라는 지적이 있다. 국단위 이상의 조직개편은 행정자치부 장관의 승인사항이다.

○ 사무 배분 : 국가 전체 사무 중 중앙정부가 맡아서 하는 국가사무와 성격상 국가사무이지만 지방정부에게 위임하여 수행하는 기관위임사무가 80%를 웃돌고 있어서 업무가 중앙에 편중되어 있음을 알 수 있다. 일본과 프랑스 등 선진국의 경우 지방사무가 전체 사무의 30%이상을 차지고 있는데 비추어 볼 때 우리는 그 절반에도 미치지 못하는 실정이다.

< 표 1 > 국가사무와 지방사무의 비중 변화

합계	년도	국가사무	기관위임사무	지방사무
15, 774 (100%)	1994. 1	11,744(75%)	1,920(12%)	2,110(13%)
	1996. 3	11,646(74%)	1,246(8%)	2,882(18%)

출처: 총무처 제도1과

그나마 지방에 주어진 사무는 주로 단순 집행업무에 국한되어 주요 결정권은 중앙이 독점하고 있고, 그 집행권조차도 상당 부분 특별지방행정기관을 설치하여 중앙이 행사하고 있다. 특별지방행정기관이란 중앙행정기관이 업무수행을 위하여 필요한 경우 둘 수 있는 지방행정기관으로서 노동청, 통계청, 병무청, 환경청 등 청급 기관과 그 산하 사무소가 있다. 이들 기관의 업무성격은 집행업무이지만 지방정부에 위임하지 않고 중앙정부가 직접 담당하고 있는 것이다. 그 규모는 1999년 현재 총 6,943개이다. 이들 기관의 사무내용이 지방정부의 그것과 유사함에도 불구하고 중앙기관으로 존재함으로써 지방사무 영역을 침해하고, 업무구분이 모호하여 업무의 중복과 비효율을 초래하며, 지역 주민의 민원에 적절한 대응이 어렵다는 문제가 야기되고 있다.

) 그중에서 공안기관 3,724개, 세무서 175개, 현업기관 2,637개를 빼면 407개 정도가 된다.

○ 감독 : 지방정부에 대한 중앙정부의 감독은 사후적이기보다는 사전적이고, 지도위주가 아니라 통제위주의 감독에 치우쳐 있으며, 통제의 방법도 유인적 통제보다는 권력적 통제가 주를 이루고 있어서 지방의 재량권을 최소한도로 축소시켜놓고 있다. 그러다 보니 지방 고유사무조차도 지방이 재량껏 결정하기가 어렵고 중앙정부의 지시에 따라 집행만 하는 일선기관 역할로 전락하기 일쑤이다.

나. 지역격차 현상

지역격차는 수평적인 지역간 경제력 격차를 나타내는 용어로도 사용되지만 본 논문에서는 정확히 수도권과 여타 지역간의 경제적·사회적 격차를 의미하는 용어로 사용하고자 한다. 실제로 우리 사회에 큰 문제로 부각되는 것은 수평적인 지역격차가 아니라 수도권 집중의 문제이기 때문이다.

1) 인구 및 지역총생산

흔히 중앙-지방간 격차를 나타내는 지표로는 인구와 지역총생산을 들고 있다.

먼저 수도권의 면적은 전 국토의 11%에 불과하지만 인구의 46%를 초과하고 있다. 타지역의 인구가 지속적인 감소세를 보이는데 반해 수도권은 1990년대 초반 42%에서 빠른 속도로 증가해왔으며, 이와 같은 추세로 가면 2010년경에는 55%에 이를 전망이다. 이와 같은 인구집중도는 태국과 같은 일부 제3세계 국가를 제외하고는 세계적으로 유례를 찾아볼 수 없는 수치이다.

수도권의 지역총생산은 97년 전체의 45.7%에서 98년에는 46.4%로 인구비중과 비슷하게 계속 늘어나고 있다. 산업구조면에서는 서비스업이 여타 지역에 비해 비중이 높게 나타나고 있는데, 이는 정보통신산업의 서울집중에 기인하고 있는 현상이다(통계청, 2000). 수도권에는 국내 소프트웨어 업체의 82.7%, 벤처기업의 62.1%, 코스닥 등록기업의 77%가 집중되어 있다. 미래의 고부가가치 산업으로 각광받는 정보통신산업의 서울집중은 앞으로 수도권과 여타 지방간 경제력 격차가 더욱 심화될 것임을 예고하는 지표라 할 수 있다.

2) 중추관리기능의 수도권 집중

그러나 실제 경제력 격차의 정도는 이와 같은 일반적인 통계보다 훨씬 심각하다. 전국 예금의 65.9%, 정부투자기관 80% 이상, 공공기관의 90%, 100대 기업 본사의 95%가 수도권에 집중되어 있는 것이다. 이와 같은 기관들의 집중도가 인구나 지역총생산 비중보다 월등히 높다는 것은 무엇을 의미하는 것인가? 그것은 정치·행정·경제·교육·문화 등 사회의 중추관리 기능이 서울 한곳에만 몰려있다는 사실이다.

지역에 공장만 들어서도 외형적인 지역총생산 수치는 높아진다. 그러나 공장은 본사의 필요성에 따라 규모변경이나 이전이 가능하고, 공장에서 지역경제에 영향을 미치는 생산 및 유통에 관한 결정은 본사에서 내린다. 따라서 지역총생산 수치는 경제력 수준을 정확히 반영하지 못한다. 지역경제에 결정적 영향을 미치는 것은 공장이 아니라 본사인 것이다. 일제 식민지 치하에서의 근대화가 □우리 민족의 근대화□가 아니라 □일본의 근대화□인 것처럼 생산시설만 지역에 있어서는 지역경제는 허상일 뿐이다.

) 예컨대 삼성자동차는 노태우 정부시절에 대구에 승용차 공장을 세우겠다고 약속했지만 김영삼 정부하에서 공장을 부산으로 옮겨버렸다. 그나마 상용차 공장이라도 들어옴에 따라 지역에 자동차 부품업체가 다수 생겨났지만, 작년의 상용차 생산 포기 결정에 따라 이들은 일시에 납품처를 잃고 말았다. 중추관리기능이 없는 경제의 취약성을 보여주는 예라 할 것이다.

3) 교육 격차

평준화된 중고등학교 이하의 교육은 그다지 큰 차를 보이지 않고 있으나 고등교육의 경우 수도권과 지방의 격차는 심각하게 벌어지고 있다.

우선 지방대학 졸업자는 극심한 취업난에 시달리고 있으며, 대기업 취업률 및 국가고시 합격자 비율도 갈수록 낮아지고 있다. 이러다 보니 학생들도 지방대 진학을 기피하여 지방 학생의 수도권 선호현상이 날로 높아지고 있다. 서울소재 대학 입학자중 지방고교 출신 비율이 48.8%이고, 수도권 대학의 일반편입 학생중 지방대학 출신자가 62.5%에 달하고 있다.

지방대학은 입학생 수준의 지속적 하락으로 불이익을 받고 있을 뿐 아니라, 급기야는 미충원으로 몰락 위기에까지 처해 있다. 현재 수능성적 상위 5% 학생의 62%가 서울소재 대학에 진학하고 있으며, 전체 정원의 5%인 18,500명의 미충원 입학정원중 지방대의 비율이 92.6%에 이르고 있다.

이러한 현상은 지역의 인재 기반의 붕괴를 의미한다 해도 과언이 아니다. 지역 인재의 서울집중은 지역 경제력 기반의 약화를 초래하고, 이는 다시 인재의 역외 유출이라는 악순환으로 이어지고 있는 것이다.

4) 정보격차

최근 우리 사회가 정보사회로 진입하면서 새롭게 등장한 사회적 격차의 문제가 정보격차 혹은 디지털 격차(digital divide)이다. 강용중(2000)의 연구에 의하면 전국 단위의 지수를 100으로 할 때, 서울은 디지털 인프라 지수 169.5, 디지털 활용 지수 324.8, 경제 디지털화 지수 129.1로 모든 면에서 타의 추종을 불허할 만큼 앞서 가고 있음을 보여주고 있다.

모든 지역들이 지역발전의 원동력으로 정보통신산업 육성을 외치고 있지만 막상 환경은 서울에 비하여 지극히 열악하다. 빠른 기술 및 정보의 회전을 요하는 산업 특성상 지방에 있어서는 현저한 불이익을 받을 수 밖에 없고, 더욱이 우수한 인력, 자금, 정책접근성 등이 모두 떨어지는 것이다. 이와 같은 여건은 실증적인 연구를 통해서도 확인된다. 정보통신산업의 입지여건 분석결과 서울은 전부문(18개)에서 현저한 경쟁우위를 보인 반면, 여타지역은 대전 3개, 부산 2개, 인천 2개, 대구 1개 부문에서만 경쟁우위를 가지고 있을 뿐이다(조대우, 2000).

정보사회에서 정보통신이 가장 주요한 생산수단일 뿐 아니라 사회간접자본임을 감안할 때, 이러한 디지털 격차는 앞으로 수도권과 지방간의 격차가 심화될 것임을 예고하는 지표이다. 뿐만 아니라 정보기반은 가장 중요한 문화적 소통수단이요, 복지요소이기도 하다. 따라서 디지털 격차는 전반적인 삶의 질의 격차로 이어질 가능성이 크다.

4. 분권의 의의 및 필요성

위에서 살펴본 바, 소위 초집중화(hyper-centralization)라고까지 불리우는 과도한 집권과 집중현상(최장집, 2001)은 어떠한 문제를 가지고 있는 것일까? 분권과 집권의 문제는 이론적인 문제이기보다는 현실적인 문제요, 원칙적인 문제이기보다는 상황의존적인 문제이다. 즉 우리 사회의 현실적 조건 속에서 문제점이 분석되어야 하는 것이다. 따라서 집권화 자체가 문제가 되는 것이 아니라 집권화로 인하여 각종 사회적 병리현상들이 야기되기 때문에 문제인 것이다

여기에서는 초집중화 현상이 갖는 문제 인식에 기반하여 이들 문제를 극복하기 위한 현실적 대안으로서 분권의 의의 및 필요성을 논하고자 한다. 분권의 의의는 크게 민주주의, 효율성, 시민사회라는 세가지 범주로 나누어 살펴보게 되는데, 이들 각각은 원리적 차원, 현실적 차원, 미래지향적 차원에 대응되는 것이다.

가. 분권과 민주주의

1) 민주주의의 개념

민주주의는 다의적인 개념일 뿐 아니라 시대상황에 따라 다양하게 변화되어온 개념이다. 18세기 유럽에서의 민주주의 개념과 21세기 한국에서의 민주주의 개념이 같을 수는 없는 것이다. 하지만 민주주의라는 개념이 지니는 최소한의 공통적 의미는 있을 것이고, 이는 밝혀져야 한다. 그렇지 않으면 유신체제에서 경험한 바와 같이 민주주의와 전혀 거리가 먼 독재체제도 저마다 민주주의라고 내세우는 것을 비판할 수 있는 근거가 없을 것이기 때문이다.

역사상 민주주의의 핵심적 요체를 가장 잘 표현한 말로 유명한 것이 □국민의, 국민에 의한, 국민을 위한 정치□이다. 여기에서 □국민의□는 선언적 의미를, □국민에 의한□은 수단적 가치를, □국민을 위한□은 목적 가치를 각각 표현하고 있다. 실천적 의미에 있어서 가장 중요한 것은 □국민에 의한□이다. 국민에 의해야 국민을 위한 정치가 될 수 있기 때문이다. 하지만 국민에 의한 정치는 그 실체가 무엇인가도 막상 분명치 않을뿐더러 국민을 위한 정치와 종종 대립적 관계에 놓이기 때문에 이 경우 어떻게 하는 것이 민주주의인지 판단하기 어렵다. 이 때문에 가장 손쉬운듯한 민주주의의 개념이나 방법을 둘러싸고 오늘날까지도 무수한 논쟁이 이어지고 있는 것이다.

본 논문에서는 민주주의의 의미를 □국민에 의한 정치□, 즉 자결권과 □국민을 위한 정치□로 나누어 이들 각각이 분권과 어떠한 관계를 가지는지를 논하고자 한다.

2) 자결권 : 국민에 의한 정치

자기의 문제는 자기 스스로 해결하는 것, 즉 자결권은 민주주의의 가장 기초적인 원칙이다. 따라서 원칙적으로 모든 국민은 자신의 삶과 관련된 모든 결정에 참여할 수 있어야 한다. 그러나 복잡한 현대사회에서 모든 국민들이 모든 결정에 참여한다는 것은 불가능할 뿐 아니라 바람직하지도 않다. 따라서 불가피하게 대표에게 결정권을 위임하는 대의제가 오늘날 보편적인 형태가 되고 있다. 이러한 의미에서 Schumpeter(1950)는 민주주의는 □국민에 의한 정치□가 아니라 □국민에 의해 동의된 정치□라고 설파하고 있는 것이다.

그러나 대의제는 근본적인 한계를 안고 있다. 대표가 위임자인 국민의 의사나 이익에 따라 행동하지 않을 때, 이를 효과적으로 제어하고 국민의 뜻을 관철시킬 방법이 마땅치 않기 때문이다. 선거나 투표 제도가 있기는 하나 오랜 기간중 잠깐 동안만 주권자로 행세할 수 있을 뿐이며, 그나마도 주어진 안건이나 후보에 대한 찬반선택만 가능할 뿐, 자기 의사를 충분히 표시할 수 없다. 따라서 Schattschneider(1960)는 이를 두고 □반쪽 주권 시민(semi-sovereign people)'이라 부르고 있는 것이다. 특히 현대사회에서는 사회문제의 복잡화·전문화로 인하여 정치인보다는 전문적 행정관료가 의사결정권을 독점하는 소위 □행정국가(administrative state)화' 현상이 나타남에 따라 대의제 자체가 위기에 봉착하였다.

이에 1960년대부터 세계 곳곳에서 참여와 정부의 민주화를 요구하는 시민운동이 활발히 일어났고, 소위 □참여혁명(participation revolution)'이라고 불리우는 이러한 참여운동의 확산은 대의제의 한계를 보완하는 자결권 확대의 요구로 이해될 수 있다. 1990년대 이후 우후죽순처럼 성장한 우리 나라의 시민운동도 같은 맥락에서 파악될 수 있다.

물론 Robert Dahl이나 Seimour Lipset 등 대의제를 주장하는 사람들은 이러한 직접 참여가 동원정치나 중우정치로 타락할 수 있고, 국정의 효율성을 침해할 수 있다는 점을 들어 이에 부정적 입장을 보인다. 그러나 이들의 주장도 □대표 멋대로 하는 정치□를 지지하는 것이 아니라 □국민의 동의□를 전제로 하고 있다는 사실에 주목하여야 할 것이다. 즉 대표의 의사결정권, 대표에 대한 이익투입가능성, 대표에 대한 견제가능성이라는 세가지 요소가 전제되지 않으면 □국민의 동의 없는 정치□로 전락하고 마는 것이다. 따라서 대의제는 자결권의 한계를 보완하기 위한 수단일 뿐이라는 점과, 대의제의 문제와 비교하여 더 큰 부작용을 가져오지 않는 한 자결권의 확대가 바람직하다는 것은 분명한 결론이다. 이러한 의미에서 Barber(1984)는 □비범한 소수가 평범한 사람들을 지배하는 데서 오는 실수보다 다수의 평범한 사람들이 스스로를 다스리는 데서 오는 실수가 더 적을 것□이라고 주장하고 있다.

이러한 자결권은 □시민에 가까운 권력□의 실현에 의해 보다 용이해질 수 있을 뿐 아니라 그 효과도 가시화될 수 있다. 즉 권력이 작게 나뉘어질수록 시민들의 자결권은 커진다는 것이다. 따라서 지방분권과 자치는 민주주의의 요체인 자결권 확대와 불가결의 관계를 갖는 것이다. 우리의 경우와 같은 과도한 중앙집권은 아래와 같은 이유에서 자결권에 반한다.

첫째, 대다수 국민들이 정부의 의사결정에 참여하기는 커녕 어떠한 의사결정이 이루어지고 있는지 알기조차 어렵다. 국가의 독단적 정책결정이 국민의 이익에 크게 반하는 경우에도 이를 효과적으로 예방·저지하기 어려운 것이다. 국민이 정책결정과정에서 효능감을 상실하면 정치에 대한 외면과 불신이 커진다

둘째, 집권적 체제하에서 중앙정치권은 지방정치를 정권창출의 수단이나 기반으로만 볼 뿐, 지역주민의 삶과 연관하여 생각하지 않는다. 따라서 지방정치는 중앙정치의 이해관계에 따라 파행적으로 운영되고, 중앙정치에 대한 정치혐오증이 그에 종속된 지방정치에까지 전염된다

셋째, 공천권 독점이나 선거자금 배분 등의 통제장치를 통하여 지방정치인의 정치적 운명은 중앙정치인의 손에 좌우되게 된다. 따라서 지방정치인은 지역주민에 대한 책임보다는 중앙정치인에 대한 책임성을 앞세우게 되고, 지역주민의 참여요구는 외면하기 쉽다.

이와 같이 분권은 자결권 확대에, 나아가 민주주의의 필수적 요건이다. J. S. Mill은 지방정부 수준에서의 참여가 민주주의 교육에 결정적 중요성을 가지기 때문에 □만일 지방정치에의 참여가 보장되지 못한다면 전국적 수준에서의 보통선거와 참여는 소용 없을 것□이라고 주장하였으며, □민주주의는 학습되는 것이 아니라 실습되는 것□이라는 그의 말도 이러한 의미를 담고 있는 것이다. 따라서 수십년간 이어온 민주적 정치제도에도 불구하고 의연히 남아 있는 우리 사회의 비민주성의 뿌리는 과도한 중앙집권에서 찾을 수 있다 해도 과언이 아니다.

3) 평등권 : 국민을 위한 정치

현실적으로 무엇이 국민을 위한 정치인지는 보는 관점에 따라 다를 수 밖에 없다. 예컨대 6-70년대의 선성장 후분배론자들과 노동자·농민의 관점이 상반되고, 오늘날에도 복지론자와 시장론자의 관점이 상반되는 것이다.

따라서 국민을 위한 정치에 대한 합의는 국민에 의한 정치보다 어렵다. 어찌보면 그때문에 □국민에 의한 정치□가 현실적으로 보다 중요한 의미를 부여받고 있다고도 볼 수 있다. 그럼에도 불구하고 역사적으로 볼 때 □국민을 위한 정치□ 이념은 20세기초 자본주의의 계급갈등이 심화되고 공황 등 경제 모순이 확장되면서 그에 대한 대응으로 크게 부각된 것이라는 데에 주목하여야 한다. 즉 국민의 삶에 대한 최소한의 보장을 약속하는 복지국가, 또한 그를 위한 행정기능의 확대, 자본가 계급의 이익을 일정 부분 억제하면서 노동과 자본의 타협을 유지하는 정책개입 등이 그 내용인데, 이렇게 보면 국민을 위한 정치란 평등권의 보장을 의미하는 것으로 볼 수 있다. 최소한의 삶의 질 보장도 형식적으로 자유로운 경쟁의 결과 기본적 삶의 조건조차 갖추지 못하게 된 사회적 약자를 국가가 인위적으로 부양하고, 그 비용을 강자에게 부담지움으로써 조금이나마 평등에 접근하는 조치이기 때문이다.

) 민주주의(democracy)의 어원인 그리이스어 demos는 원래 사냥공동체를 의미하는 말이었고 kratia는 사냥감을 나누는 방식을 의미하는 말이었다. 따라서 민주주의의 어원은 구성원들이 협동하여 사냥을 하고 이를 균등하게 배분하는 공동체라는 의미를 갖는 것이며, 그자체가 평등이라는 의미를 내포하고 있다.

그런데 권력이 중앙에 집중되고, 다시 중앙행정기관이 특정지역에 집중되는 경우 여타 지역의 주민들은 권력 접근성에서 소외될 수 밖에 없다. 이미 우리 나라에서 서울은 일등국민, 지방은 이등국민이라는 이분법이 뚜렷이 자리잡고 있는 것이 현실이다. 우수한 학생은 서울에 가야 하고, 우수한 기업이나 학자도 서울에 있어야 하며, 정부의 용역이나 위원회의 참여기회도 서울소재 인사들에게만 돌아간다. 학회장이나 직능단체 회장도 서울 소재 인사들이 돌아가며 독식한다. 지방은 도외시한 채 □그들만의 경쟁□을 벌이는데 표를 얻기 위해서만 지방의 말을 들어주는 척 할 뿐이다.

또한 이러한 권력집중으로 인하여 지역간 격차가 심화될 경우 지역기업들의 경제환경이나 지역주민들의 삶의 질은 상대적으로 점점 더 열악해질 수 밖에 없다. 따라서 지역의 자원과 인력은 유출되어 중앙(수도권)으로 집중될 수 밖에 없다. 또한 지역은 공동화되어 자생적인 발전을 추진할 수 있는 기반이 붕괴되고 지역경제나 사회는 자기 완결성을 상실한 채 중앙에 의존하면서 불균등교환을 감수할 수 밖에 없다. 그리하여 취업기회나 양질의 교육문화서비스 향유기회 등 삶의 질에 있어서도 일등국민-이등국민의 이분법은 존재한다.

이러한 이분화는 명백히 민주주의의 원칙인 기회의 평등권에 반하는 것이다. 진보운동은 그 시작부터 꾸준히 사회계층간의 격차로 인한 평등권 침해 문제를 제기해왔다. 그러나 최근 경제적 격차 이외의 부문에서의 격차에도 관심이 확산되고 있다. 그중 대표적인 것이 성차별 영역인 바, 진보운동 역시 여성차별 문제를 소홀히 해온데 대한 반성과 함께 여성의 평등권 문제가 초미의 사회적 관심으로 떠오른 것은 바람직한 일이다. 그러나 여성 뿐 아니라 지역 차별의 문제도 같은 수준에서 논의되어야 한다. 그동안 여성계 인사들이 남성의 호감을 얻어 사회활동을 해왔을 뿐 여성 전체의 권익향상에 둔감했다는 비판이 정당하다면, 지방의 인사들이 중앙의 호감을 얻는 데에만 급급했을 뿐 지방의 권리를 주장하는데 소홀했다는 점도 비판의 대상이 되어야 한다. 이러한 지역 차별은 지역간의 위화감을 조성하게 되고 국가의 통합성이나 민주주의의 위기를 초래할 수도 있다.

그동안 지역차별 문제는 주로 영호남간 차별 문제로 제기되어 왔다. 그러나 이는 표피적인 현상일 뿐, 그 근본적인 뿌리는 역시 중앙-지방간 차별에서 비롯된 것이라 할 수 있다. 주지하다시피 영호남 지역차별은 강력한 중앙집권체제의 존재와 그 권력을 영남출신이 쥐고 있었다는 사실에서 비롯된 것이다. 문제는 영남정권을 호남정권으로 교체한다 해도 그것은 지역차별 문제의 해결이라기보다는 일시적인 완화 내지는 역차별 문제의 야기로 귀결된다는 것이다. 결국 문제의 해결은 분권에서 찾아져야 한다. 지역은 상대적으로 낙후된 지역의 경제나 기타 문제해결을 중앙에 의존할 수밖에 없고, 해당 지역출신자가 정권을 잡을 경우 인사나 재원 배분 등 여러 가지 측면에서 지역이 혜택을 입을 수 있기 때문에 기를 쓰고 자기 지역 출신 인사가 정권을 잡을 수 있도록 지지하게 된다. 한 정권 지도자가 자기 출신지역을 불공평하게 우대하면 다른 지역 주민들의 상대적 박탈감은 그만큼 커지게 된다. 따라서 다음 선거에서 지역 주민들은 자기 지역 출신 후보에게 몰표를 던지게 되는 것이다. 만일 정치권력이 지역에 고루 분배되어 있다면 굳이 지역 문제의 해결을 위해 중앙정권을 탐낼 이유가 없다. 집권에 집착하지 않는다면 지역간 감정의 골이 지금처럼 깊어질 이유가 없다. 따라서 분권화는 고질적인 지역감정의 완화에 도움이 될 것이다.

이러한 측면에서 볼 때 지역차별 및 지역감정 문제에 대한 일반적 인식은 시정되어야 한다. 즉 지역감정의 근본원인은 영호남간의 차별이 아니라 중앙-지방간 차별로 재인식되어야 한다는 것이다.

나. 분권과 국정효율성

지방분권이 현실적으로 논란을 빚는 것은 그것이 과연 효율적이냐에 있다. 대체로 집권론자들은 효율성을 강조하는 입장인 반면에 분권론자들은 권리나 평등성을 주장해왔다. 원칙적으로 효율성은 편의적인 가치로서 특별한 경우를 제외하고는 절대적인 가치인 권리에 앞설 수는 없다. 마찬가지로 평등은 효율성의 의미를 유지해주고 장기적으로는 효율성을 구현하는 수단이 되기도 한다는 점에서 효율성에 앞서는 가치이다. 그럼에도 불구하고 빈곤탈피라는 절대적 과제 아래 집권적 고도성장을 추구해온 우리의 정치문화 속에서 효율성의 논리는 무소불위의 위력을 떨쳐왔고, 분권을 반대하는 강력한 논리적 무기가 되어 왔다. 그러나 이제 집권의 폐해가 두드러지게 나타나면서 효율성 측면에서도 더 이상 집권·집중을 정당화할 수만은 없게 되었다. 아래에서는 국정효율성의 증진을 둘러싼 분권론과 반분권론의 대립을 소개하면서 이에 대한 비판적 검토를 하고자 한다.

) 자유주의자들은 흔히 시장의 효율성을 무엇보다 존중하는 것처럼 표현되지만 사실 그들이 신봉하는 가치는 개인의 권리이다. 국가가 평등 구현을 이유로 기업활동의 자유를 지나치게 규제하는데 반발하여 국가개입을 비판하기 위한 수단으로서 비효율성을 강조할 뿐이다. 이러한 자유주의의 결과는 불평등으로 이어질 것이므로 John Rawls(1971)는 사회적 분배시 □최소수혜자에게 최대혜택을 주자□는 Minimax 원칙을 제시하였다. 이는 평등주의 철학중에서는 가장 현실적이며 온건한 대안으로 평가받고 있지만, 역시 평등을 효율성보다 앞세우는 것이다.

1) 지역균형발전

앞에서 살펴본 바와 같이 오늘날의 지역불균형은 고도로 집권화된 체제의 산물이고, 따라서 분권은 지역균형발전을 위한 근본적 대책이라 할 수 있다.

그러나 현재처럼 지역간 불균형이 심화된 상태에서 형식적인 분권화만을 추진하면 지역간 불균형이 심화·온존되고 이미 낙후된 지역은 더욱 불리하게 될 것이라는 주장이 있다. 재정□산업구조□소득수준 등의 지역간 불균형으로 지역간 혜택의 불균등 분배가 일어날 수도 있다는 것이다.

예컨대 재정이 빈약한 지역의 주민들은 부유한 지역의 주민들보다 열악한 환경상태 하에서 생활해야 한다. 심지어는 건강을 해칠 우려가 있는 상태에서도 보호를 받지 못하는 사례도 발생할 수 있다. 따라서 먼저 중앙정부가 불균형의 시정 조치를 취하고 나서 어느 정도 균형이 회복되면 분권화를 해야 한다는 것이다.

물론 지역불균형이 심화된 상태에서의 형식적 분권화는 불균형을 심화시킬 것이 뻔하다. 따라서 중앙정부 차원의 강력한 분산정책이 분권화와 병행되는 것은 반드시 필요한 조치라 할 수 있다. 그러나 선분산-후분권 주장은 중앙정부가 지역 불균형 시정을 위해 적극적이고도 구체적인 의지와 계획을 가지고 있다는 전제 아래에서만 타당성을 부여받을 수 있는 것으로서, 그동안 여러 차례의 국토균형개발계획에도 불구하고 격차만 심화된 우리의 경험에 비추어 볼 때 이러한 주장의 타당성은 의심받지 않을 수 없다. 따라서 먼저 강력한 분권화를 추진하면서 동시에 낙후지역에 대한 특별 지원 등 균등화 조치를 강구하는 것이 불가피하다. 분권화의 연기는 격차의 심화로 이어질 뿐이다.

설령 분산조치 없이 분권화가 이루어지더라도 당장은 격차가 더욱 심화되는 듯이 보이겠지만 낙후지역은 나름대로 자신에 유리한 조건을 최대한 살려나가려는 자구노력에 심혈을 기울일 것이므로 지금과 같이 중앙에 매여서 아무것도 못하는 상황보다는 장기적으로 균형발전에 도움이 될 것이다.

2) 시스템 관리의 효율성 측면

혹자는 분권화는 지역마다 상이한 거래관행이나 규제 등을 양산하여 통일적 법적용이나 거래기준을 방해하는 장벽이 곳곳에 설치됨으로써 효율성을 저하시킬 것이라고 주장한다. 이러한 주장은 분명히 현실적 가능성을 가지고 있다. 그러나 효율성의 개념은 한가지로만 생각하면 안된다. 단기적 비용절감도 효율성이지만 장기적 생존확률의 증가도 효율성 개념이 들어가야 한다. 경우에 따라서는 경제적 효율 뿐 아니라 눈에 보이지 않는 사회적 효율까지도 고려되어야 하는 것이다.

정보사회로 진입하면서 사회변화는 매우 빠른 속도로 진행되고 사회의 복잡성과 불확실성도 그만큼 증가하고 있다. 시스템의 외연적 규모가 산술급수적으로 커지면 복잡성은 기하급수적으로 증가한다. 규모의 경제를 통한 능률성보다는 불확실성의 증가로 인한 생존위기가 훨씬 심각하고 절박한 과제가 되는 것이다. 따라서 기업들도 과거의 문어발식 경영이나 몸집 불리기에서 벗어나 생산의 특화, 조직의 분화, 구조조정 등을 통해 시스템의 규모를 '통제가능한' 수준으로 줄이는 노력을 하고 있는 것이다. 마찬가지로 정부도 과거에 우리 사회의 경제사회적 규모가 작은 시대에는 중앙정부가 강력한 이니셔티브를 쥐고 사회를 원하는 방향으로 끌고갈 수 있었지만 사회의 외연적 규모가 커진 오늘날에는 혼자서 모든 문제를 계획하고 이끌어가기에 역부족이다. 최근 IMF 사태와 재벌개혁, 의료개혁 등 각종 개혁정책을 둘러싼 사회적 혼란은 집권화된 정부가 사회문제를 해결하기에 역부족이라는 인상을 주고 있다. 이는 사회는 변화하고 있는데 정부는 과거의 인식과 관행에서 벗어나지 못하고 있는데서 오는 문제이다. 게다가 시스템이 고밀도·고집적될수록 효율성은 증가하지만 위험성은 커진다. 즉 부분적인 실패가 걷잡을 수 없이 확대되거나 전체 시스템의 실패로까지 이어질 확률이 커진다는 의미이다. 따라서 시스템이 복잡해지고 규모가 커질수록 시스템의 생존을 위해서는 tightly coupled system에서 loosely coupled system으로 개편되어야 한다. 이는 사회적 권한과 기능의 분산을 의미한다. 그것이 당장은 비능률적으로 보일지 모르지만 시스템의 생존성을 높여 장기적으로는 훨씬 큰 효율을 가져올 수 있는 것이다.

이러한 장기적 생존성 뿐 아니라 단기적 효율성 면에서조차 집권적 체제는 현저하게 효율이 저하되고 있다. 현재 우리 나라 수도권에는 과잉투자가 되어서 투자의 효율이 떨어지고, 지방에는 과소투자가 되어서 제대로 투자효과를 거두지 못하는 이중의 비효율이 야기되고 있는 형편이다. 우선 지방에서는 인력이나 기업활동에 투자를 해도 주변 여건이 발달하지 않아 투자가 충분히 효과를 거두기 어렵다. 그러다 보니 새로운 투자에 대한 유인도 적어지고, 기존에 투자가 된 부문도 저가경쟁으로 명맥을 유지하기 일쑤이다. 고수익을 창출하는 신규투자는 여건이 좋은 중앙에 집중되게 마련이다. 그렇다고 지방의 희생 위에서 수도권은 아무 문제없이 잘 발전할 수 있느냐 하면 그렇지 못하다. 이미 인구의 수도권 집중현상은 한해 물류비용 70조원과 교통혼잡비용 18조원이라는 천문학적인 비용을 유발시키고 있다. 인구과밀로 인한 주택, 도로, 환경 문제가 심각해질 뿐 아니라 물가상승 등의 요인까지 겹쳐서 삶의 질을 저하시키고 범죄와 아노미 현상이 만연된다. 마지막으로 이러한 불균형으로 인한 지방으로부터 수도권으로 인력과 자원의 이동이 일어나면서 생기는 이동비용도 만만치 않다. 예컨대 자녀를 서울 소재 대학교로 보낼 때 부모가 부담하는 비용, 어떤 물품이 필요해도 지역에서 생산되지 않거나, 지역내 물류체제가 미비해서 서울을 거쳐서 사야하는 경우 등을 들 수 있다.

분권화는 지역의 균등발전을 통하여 국가 전체적인 효율성을 개선할 수 있는 것이다.

3) 지방정부의 무능과 정책실패

지방공무원이나 지역사회의 문제해결능력이 중앙에 비해 현저하게 낮아서 분권화를 할 경우 정책실패를 가져오게 될 가능성이 커진다는 주장이 있다. 이역시 현실적 가능성이 있는 문제제기이지만 □닭이 먼저냐, 달걀이 먼저냐□와 같은 논리적 아이러니를 담고 있는 주장이기도 하다.

행정능력이란 권한과 책임의 크기에 비례하는 것이어서, 우리 나라와 같이 지방에 아무런 권한과 책임을 주지 않은 상태에서 지방공무원들의 능력이 향상되기를 기다린다는 것은 그야말로 넌센스이다. 지방공무원들은 결정권이 없기 때문에 창의적 기획 능력을 계발할 기회가 주어지지 않는다. 선발시 능력은 중앙공무원에 비해 뒤떨어지지 않는 사람도 몇 년만 지나면 대부분 업무능력에 차이를 보이지 않을 수 없다. 지방정부의 능력에 대한 불신은 아래와 같은 악순환과정을 밟고 있다.

< 그림 1 > 지방불신의 악순환

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□ 중앙집권적 전통 □  →  □ 지방의 기능취약 □  →  □ 행·재정적 능력부족 □

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↑                          ↓

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□ 권한이양의 기피 □  ←  □  지방에 대한 불신   □

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출처 : 김재훈(1993), pp. 25에서 재인용

따라서 이러한 악순환에서 벗어나기 위해서는 과감한 권한이양이 먼저 일어나야 한다. 마냥 기다린다 해서 지방의 능력이 저절로 향상되는 것이 아니다. 물론 이는 정책실패의 리스크를 수반한다. 그러나 이러한 리스크를 회피하거나 마냥 유보해서는 안된다. 우선 우리로서는 지방에 권한을 분산시켰을 때 어떤 현상이 일어나고, 어떤 문제가 발생하며, 그에 어떻게 대응해야할 지에 대한 지식이 전혀 준비되어있지 않다. 초기의 문제점이 예상되더라도 과감한 권한이양을 통해 발생하는 문제의 성격이 무엇이고, 그 해결책이 무엇인지에 관한 경험적 지식을 얻어야 한다. 실패를 통해서 배우고 능력향상이 이루어지는 것이다. 이러한 실패를 두려워만 한다면 부작용이 두려워 예방주사를 맞지 않는 것처럼 시스템의 단기적인 안정을 위해 장기적인 불안정을 초래하는 우를 범하게 될 것이다(Wildavsky, 1988).

3) 지역주민의 삶의 질

지방정부는 경제개발을 가장 중요시하기 때문에 경제적 가치의 생산에 배치되는 재분배정책이나 환경과 같은 규제정책에는 소극적이라는 지적이 있다(Peterson, 1981). 결과적으로 분권화가 되면 복지 및 환경의 악화로 지역주민의 삶의 질이 저하될 것이라는 주장이다.

지방정부가 경제에 관심을 쏟는 이유는 첫째로 경제성장에 따른 고용기회 확대, 실업율 저하, 지가 상승 등으로 지방재원의 확대를 가져올 수 있으며, 둘째로 지방재정이 확충되어야 주민욕구를 충족시킬 수 있고, 세째로 주민욕구의 충족을 통해 지역 정치인의 재선가능성이 높아지기 때문이다.

재분배정책은 고소득층의 부담으로 저소득층을 지원함으로써 지역의 유산계층을 밀어내고 무산계층을 유입시키는 효과를 가져오며, 그로 인한 실업 증가, 재정수입원 감소, 재원부담 증가 등의 문제를 야기하기 때문에 기피의 대상이 된다. 따라서 분권화가 되면 복지혜택이 많을 경우 빈민이 몰려들 것을 우려하여 지방정부들이 복지혜택을 경쟁적으로 줄이는 □race to the bottom□ 현상이 일어난다는 것이다. 실제로 미국의 경우 지방정부들이 저소득층의 유입을 저지하기 위하여 건축규제와 같은 정책수단을 활용하는 "zoning politics"를 전개하는 사례도 지적된 바 있다(Lineberry & Sharansky, 1974: 298). 1930년대 이래 확립된 복지국가 개념하에서 복지사무의 집행은 자치단체가 하되 복지지출은 중앙정부가 부담하는 것이 상례였다. 그러나 1980년대 이후 탈복지국가의 흐름 속에서 중앙정부의 복지지출을 줄이면서 줄어든 부분을 지방정부나 민간이 맡도록 하는 변화가 나타났다. 이른바 탈복지국가화의 흐름이다. 이에 따라 복지부담을 떠 안게된 지방정부들이 위에서 제시한 바와 같은 편법적 수단을 통해 복지부담을 회피하려는 경향이 나타난 것도 사실이다.

하지만 동일한 사무부담에 동일한 재원이 주어진다면 반드시 지방정부가 중앙정부보다 복지를 회피할 것이라고 단정할 수는 없다. 지역에 빈민층이 많이 거주하는 경우, 또는 환경단체의 정치적 영향력이 강한 경우에는 오히려 재분배정책을 강화하는 것이 지역 정치인의 재선에 도움이 되기 때문에 지방정부는 이러한 정책을 강화할 것이라는 주장도 있다(Wong, 1988). 더욱이 지방정부는 중앙정부보다 주민들의 요구에 더욱 민감히 반응하기 때문에 지역 특성과 주민 요구에 맞춘 복지 공급을 통해 동일한 양의 재원 투입으로도 중앙정부보다 더욱 큰 복지수준을 달성할 수도 있을 것이다.

복지정책과 마찬가지로 환경규제에 대해서도 지방정부들이 기업을 유치하는 과정에서 기업에게 그 지역으로 들어올 유인(incentive)을 주기 위해 다투어서 규제를 완화하려 하기 때문에 마치 악화가 양화를 구축하는 Gresham의 법칙에서처럼 필요한 규제들이 완화되고 최소한의 규제만 남게되어 모든 지방의 규제수준이 하향평준화될 것이라는 주장이 있다(Rowland & Marz, 1982). 게다가 환경이나 노동과 같은 사회적 규제는 기업의 부담을 증가시키고 규제비용의 부담을 고소득층에 더 크게 지우며, 혜택은 상대적으로 빈민가나 공장 등 열악한 환경에서 생활하는 저소득층에게 크게 돌아가기 때문에 지방재정에 도움이 되는 고소득층의 유출을 촉진시키므로 지방정부의 회피대상이 된다는 것이다.

그러나 지방정부가 과연 보호적 규제를 태만히 할지에 대한 실증적 증거는 엇갈리고 있다. 지방정부의 규제성향에 대한 많은 연구들이 지방정부는 흔히 생각하듯이 연방정부의 규제정책을 태만히 하거나 지연시키지 않으며(Thompson & Scicchitano, 1985), 한 지방이 규제를 완화해도 다른 지방이 따라서 규제를 완화하지 않는다는 사실을 밝혀내었다(Rowland & Marz, 1982). 또한 1980년대 초에 Reagan 대통령의 규제완화조치가 시행되자 그로 인한 규제의 공백을 메우기 위한 지역의 규제강화가 일어났다는 실증적 사례도 제시되고 있다(Anderson, 1985). 일본의 경우 주민들의 환경운동이 강하게 전개되자 지방자치단체가 이에 편승하여 오히려 중앙보다 더 강한 환경기준을 설정, 시행함으로써 역으로 중앙의 환경기준을 강화하는데 영향을 준 바 있다.

) Thompson(1983)은 1977년부터 83년까지 산업안전보건규제에 대하여 21개 주정부의 규제수준과 OSHA가 규제한 29개주의 규제수준을 비교하여 아래와 같은 표로 제시하였다. 이에 따라 그는 오히려 지방정부가 연방정부보다 더 강하게 규제하는 성향이 있다고 주장한다.

규제측도(근로자 10만명당)	국가에 의한 규제	주정부에 의한 규제
규제공무원 수 단 속 건 수 처 벌 건 수 중징계 건수	2.0 99 208 56	2.3 279 658 61

4) 부정부패와 도덕적 해이

최근 지방자치단체장이나 지방의원들의 비리나 방만한 재정운용 등이 심각한 상황에 이르고 있으며, 일부에서는 이를 지방자치에 대한 회의론의 논거로 이용하기까지 하고 있다. 지방자치단체장들은 재선을 위해 공직을 선거운동에 활용하고, 예산을 선심성 행사에 방만하게 지출하는 등 도덕적 해이가 심각한 수준이며, 나아가 지지기반 유지를 위하여 지역 토호들과 결탁하여 특혜를 베풀고 정치자금을 받는 등 불법비리도 서슴지 않는다는 것이다.

이러한 자치단체의 도덕적 해이 현상이 심각한 문제인 것은 사실이지만, 이는 중앙정치권의 부패에 비해 과장되게 노출되고 있다는 점과, 중앙집권이 이러한 도덕적 해이를 부채질하는 근본 원인이라는 점에서 자치회의론은 적반하장격의 오류를 범하고 있다고 할 수 있다.

현재와 같이 집권화된 체제에서는 모든 재원이 중앙정부에 집중되어 있고 그 재원의 조성 및 집행에 대한 국민들의 감시와 의견반영은 이루어지기 어렵다. 이러한 체제하에서 발생하는 것이 소수의 정치권력자, 행정관료, 거대기업간의 결탁에 의해 정책이 좌지우지되는 소위 □철의 삼각(iron triangle)□ 현상이다. 우리의 경우에도 기업들은 중앙 정치권력이나 행정권력에 대한 로비만으로 국민의 눈을 의식하지 않은 채 엄청난 부의 분배를 받을 수 있고, 이에 따라 정경유착과 대형 비리가 구조화되어 왔다. 더욱이 이러한 특혜가 주어질 경우 기업들은 정상적인 시장거래를 통한 이윤창출 노력보다 특혜를 얻기 위한 노력, 즉 지대추구행위(rent-seeking behavior)에 몰두하게 된다. 이에 따라 경제구조는 왜곡되고 비효율적인 결과를 낳게 된다. 우리 사회의 뿌리를 흔들고 있는 대형 비리(5·6공 비자금, 한보사태, 수서비리, 율곡비리 등)와 정책실패는 모두 이러한 바탕 위에서 벌어진 것이다.

실제로 작년까지 선거법 위반, 뇌물수수 등으로 기소된 정치인 비율은 자치단체장이나 국회의원이나 비슷한 수준이며, 자치단체의 예산 낭비규모도 전국을 합쳐봐야 중앙정부의 정책실패 한 건의 비용에도 훨씬 못미치고 있다. 그럼에도 자치단체장들의 비리나 정책실패가 부각되는 것은 중앙언론의 편향보도 탓도 있지만 그들의 비리가 중앙정부 차원의 비리보다 훨씬 노출되기 쉽다는데에도 그 이유가 있다. 이는 역으로 부정부패를 막기 위해서는 분권이 필요하다는 것을 역설적으로 입증하는 것이다. 재원의 운용권한이 소규모 자치단체로 넘어올수록 시민들의 감시는 용이해질 것이며, 재원의 사용에 대한 시민들의 의견 반영도 더 잘 이루어질 것이므로 부정부패의 규모나 소지가 줄어들 것이다.

한편 지방자치단체장의 무책임한 예산 운용 등 도덕적 해이 문제도 집권적 체제에서 비롯되는 측면이 강하다. 직무에 따른 책임은 권한에 비례하여 주어지게 마련이다. 권한에 비례하지 않는 책임은 설령 그것이 강제로 주어진다 하더라도 정당성을 상실하게 되어 실질적으로 보장될 수 없다. 지금 우리 나라에서는 지방자치단체에 아무런 권한이 주어지지 않기 때문에 자치단체장이나 공무원들의 책임의식도 지극히 낮다. 중앙정부가 시키는대로 했으니 일이 잘못되면 중앙정부 책임이고, 중앙정부가 돈줄을 쥐고 있으니 재정파탄에 대한 책임도 중앙정부가 져야 한다는 것이다. 때로는 중앙정부가 자치단체의 방만한 예산운용을 조장하기도 한다. 자치단체들은 돈이 부족하다보니 중앙정부가 보조하는 사업이라면 무조건 하고 보자는 것이 일반적 관행이다. 그러면 중앙정부의 의도에 맞는 일만 우선적으로 하게 되어 막상 지역의 입장에서 시급한 과제는 뒤로 밀리게 된다. 중앙정부의 조정에 의해 지역차원의 사업우선순위가 왜곡되는 것이다.

5) 지역 갈등

분권화는 핵폐기물처리장이나 댐 등의 기간시설 입지, 고속도로 건설과 같은 국가적 사업의 추진에 대한 지방의 제동으로 사업추진 자체가 어려움에 봉착할 우려가 있으며, 거시경제 안정이라는 국가적 목표를 저해할 수도 있다. 또한 위천공단의 사례에서 볼 수 있듯이 광역적 문제에 대하여 지역간 갈등이 일어날 경우 중앙정부의 조정력이 약화되어 갈등이 심화·장기화될 가능성도 있으며, 문화재나 깨끗한 자연환경과 같은 세계적·국가적 자원에 대하여 지방의 이익이라는 좁은 관점에 입각하여 대응함으로써 자원의 훼손을 초래할 우려도 무시할 수 없다. 이러한 사례들은 분권화가 지방의 소이익을 전체적 이익에 앞세움으로써 국가 전체에 비효율을 야기할 수도 있다는 우려를 나타내는 것이다.

그러나 과거 강력한 중앙집권적 정치 하에서 국민들이나 지역주민들이 정부 정책에 의해 손해를 보면서도 아무런 이의제기를 하지 못했던 것은 갈등이 표면화되지 않고 억압된 것 뿐이지, 갈등이 원천적으로 없었던 것이라 볼 수는 없다. 이러한 경우 조금만 억압이 완화되면 갈등이 봇물 터지듯 증폭되는 것이 상례이다. 따라서 지역이 적절하게 자기 이익을 추구할 때, 적절한 보상과 타협에 의해 근본적인 갈등의 완화를 기대할 수도 있다(정회성, 1994). 그런데 우리 나라에서는 그동안 모든 문제를 국가가 해결해주는 것으로 되어 있기 때문에 지역간 협상에 의해 해결될 수 있는 문제도 중앙정부에 의존하여 힘으로 해결하려 드는 관행이 존재한다. 타협과 양보를 위한 제도, 절차나 문화가 정착되지 못함으로써 갈등을 부채질하는 측면도 있다.

그러나 무엇보다도 근본적인 문제는 과연 □국가적 이익□을 위해 일부 계층이나 지역의 이익이 침해받아도 되는 것인가 하는 문제이다. 우리의 경우 오히려 일부 특권층의 이익을 국가 이익이라는 미명하에 보호해온 관행이 비일비재하였고, 국가의 밀어붙이기식 정책 시행으로 국민들의 재산권이나 기본권이 터무니 없이 침해받아온 사실에 비추어 볼 때 국가 이익이 지역 이익이나 일부 계층 이익에 앞선다는 주장은 선험적 타당성을 부여받기 어려운 주장이다.

다. 분권과 시민사회

1) 시민사회의 현대적 의미

근대 시민사회는 정신적으로는 17세기 계몽사상과 18세기 자유주의 철학을, 경제적으로는 자유시장 자본주의 체제를, 정치적으로는 시민혁명과 국민국가 형성을 각각 배경으로 하여 탄생하였다. 그러나 역사의 흐름에 따라 시민사회의 개념 및 이를 지탱하는 내적 세력균형은 다양하게 변화하여왔다.

초기 시민사회는 봉건국가나 절대왕정에 대한 대립항으로 개념지워졌으며, Hegel의 시민사회 개념에는 계급갈등이 어렴풋이 드러날 뿐 본격적으로 나타나지 않고 있다. 이 시기의 시민사회는 시장과 동일한 내포와 외연을 가진 것이었다.

그러나 자본주의 경제가 확대됨에 따라 시민사회의 계급 분화가 뚜렷이 일어났고 Marx는 시민사회의 모순을 분명히 인식하게 되었다. 이에 따라 시민사회의 개념은 보다 복잡하고 불분명한 것이 되었다. 부르죠아 계급은 자유주의와 시장질서를 신봉한 반면에 프롤레타리아 계급은 사회주의적 국가질서를 선호하였다. 이시기에는 국가와 시장이 함께 시민사회의 일부인 프롤레타리아 계급을 억압하는 양상을 보였다.

20세기 들어 독점의 심화와 이에 따른 공황 등 자본주의의 모순이 격화되자 국가-시장-시민사회의 관계는 한층 복잡한 양상을 띠게 되었다. New Deal 정책에서 보듯이 국가가 시장을 규제하고 노동의 권익 보호 및 사회적 약자의 복지를 책임지고 나서게 됨에 따라 자본주의 체제하에서 국가의 역할은 이전 시기에 비해 좀더 모호해졌다. 단순한 Marx 식의 주장은 이미 그 효력을 잃게 되고, 보다 복잡한 의견대립이 나타났다. 게다가 1960년대의 세계적 규모의 시민운동은 시민사회와 시장의 결별을 뚜렷이 확인케 해주는 움직임이었다.

여기에서 시민사회는 계급적 기준에 의해 규정되는 것이 아니다. 중산층이든 저소득층이든, 노동자든 사무직이든 국가(state)와 산업(industry)에 속하지 않는 서민들을 포괄하는 개념이며, 시민사회와 여타의 제도간에는 다소의 중복이 있을 수 있다.

이와 같은 국가-시장-시민사회의 관계변화는 민주주의의 딜레마 속에도 그대로 표출되고 있다. Janda et al.(1989: 17-20)는 민주주의의 딜레마를 고전적 딜레마(original dilemma)와 현대적 딜레마(modern dilemma)의 두단계로 나누고 있다. 고전적 딜레마는 자유와 질서의 딜레마이고, 현대적 딜레마는 자유와 평등의 딜레마라는 것이다. 주지하다시피 근대 민주주의는 국가의 강제로부터 개인의 자유를 쟁취하는데에서 출발한다. 이때는 시장과 시민사회가 하나로 자유의 대변자가 되었다. 그러나 현대사회에서는 시장이 가져오는 불평등의 문제가 심각하게 불거지면서 시장과 시민사회가 결별하게 되고, 국가와의 긴장관계보다 오히려 더욱 심각한 모순관계를 형성하게 된다. 시장이 자유를 추구하는데 반해 시민사회는 평등을 원하게 된 것이다. 그러면서 시민사회와 시장은 국가라는 기구를 자신의 이익 하에 두기 위하여 각축을 벌여왔다. 그렇지만 네오베버리안 국가론자들이 주장하듯이 국가는 시민사회의 단순한 대변자나 집행자가 아니라 자기 스스로의 이익과 목적에 따라 어느 정도의 자율성을 가지고 움직이는 존재이다. 따라서 현대사회에서는 시장, 시민사회, 국가가 각각 상대적 독립성을 유지하면서 사회를 움직이는 대표적인 제도(institutions)로 정립되어 있다. 이들 제도의 특징을 개략적으로 정리해보면 다음과 같다.

< 표 2 > 현대사회를 구성하는 3대 제도의 특징

	목 적	지도원리	작용기제	부작용
국 가	체제유지	안정성	권력	비민주, 비능률
시 장	이익추구	능률성	경쟁	공황, 약자희생
시민사회	권리보호	민주성	협동	불안정, 비능률

2) 우리 나라에 있어서 시민사회의 현실

우리나라의 경우는 식민지 경험을 통하여 시민사회적 제도가 위로부터 인위적으로 도입되었고, 해방 이후에도 국가가 권력과 자원분배권을 독점하면서 시장을 적극적으로 육성하는 한편 이에 대립하는 시민사회의 요구는 철저하게 억압하여왔다. 즉 국가, 시민사회, 시장이라는 삼대 제도 가운데 국가의 비중이 거의 유일무이하게 커서 소위 과잉성장국가의 양상을 띠면서 시장은 국가의 보호하에서 성장하는 반면, 시민사회는 국가의 억압하에 성장을 억제당하는 과정을 겪어온 것이다.

그러나 80년대 들어서서 시장과 시민사회의 상대적 성장에 따른 세력균형의 변화가 불가피해졌다. 시장에 대하여는 경제자유화와 규제완화가, 시민사회에 대하여는 부분적인 통제의 완화가 주어졌으며 그에 따른 국가의 약화는 필연적인 결과였다.

1987년 6월 항쟁은 국가에 대한 시민사회의 승리를 기록한 결정적 사건이었다. 이후 표면적 민주화의 확장에 힘입어 시민단체들이 우후죽순처럼 생기는 등 시민사회의 비약적 성장이 이루어졌지만 상대적으로 노동운동의 퇴조와 신자유주의의 약진에 따른 사회의 전반적 보수화 등으로 아직은 취약성을 벗어나지 못하고 있는 상태이다. 혹자는 시민사회를 고전적 의미의 부르죠아 사회와 동의로 파악하여 우리 나라의 시민사회가 노동계급의 혁명적 전망이 소멸된 결과 사회의 보수화에 의해 나타난 것으로 인식하고 있지만, 이는 역사적 변화에 따른 시민사회 개념의 변천을 반영하지 못한 인식 오류이다. 서구의 경우도 마찬가지이지만 우리 나라에 있어서도 시민사회의 가장 주요한 구성요소가 노동자계급임은 두말할 여지가 없으며, 현대의 시민사회는 고전적 부르죠아의 규정에서 벗어날 뿐 아니라 그와 대립하는 성격이 강하다. 여기에서 노동자계급이 시민사회의 선도주체라든가 하는 식의 교조적 주장은 논외로 함은 물론이다.

반면에 1980년대 이후 시장은 꾸준한 성장을 보이면서 국가의 그늘에서 벗어났다. 특히 90년대의 WTO체제 출범에 따른 자유무역규범의 의무화를 신호로, 정보화·세계화 및 OECD가입 등으로 국가주도의 성장정책은 한계에 봉착하였고 IMF 위기에 의해 결정적으로 파산선고를 맞게 되었다. 이후 신자유주의의 교리는 마치 개혁의 교과서인 양 우리 사회를 휩쓸고 있고, 정부와 교육계와 같은 비시장적 기구조차 시장논리에 의해 움직여야 하는 기현상을 보이고 있다. 시장이 사회의 주도적인 제도로 나서게 된 것이다.

이러한 추세의 결과로 현재의 우리 사회 상황은 ① 약화되고 있지만 여전히 강한 국가, ② 급격히 강화되고 있는 시장, ③ 상대적으로 서서히 강화되고 있는 시민사회가 공존하고 있는 형국이다.

3) 시민사회 주도의 분권적 패러다임

그러면 21세기 미래사회의 패러다임은 무엇이어야 하는가가 우리가 선택해야 할 과제이다. 결론은 시민사회가 주도하는 국정패러다임의 구축이다. 국가 주도 모델은 정보화·세계화·민주화의 흐름에 비추어 낡았을 뿐 아니라 이미 내포적·외연적으로 크게 성장한 우리 사회를 효율적으로 이끌어갈 수 없다. 반면에 시장은 효율적이기는 하나 매우 불안정한 제도이다. 적절한 규제가 없으면 무제한적 욕구의 분출로 인하여 거품과 공황, 빈부격차, 무국적활동, 심지어 비리에 이르기까지 부작용이 나타나게 된다. 따라서 한편으로는 국가의 권력작용의 무분별한 행사로 인한 권위주의와 부패의 부작용을 시민적 감시와 참여를 통해 견제하면서, 다른 한편으로는 시장의 무차별적 확산에 따른 사회적 차별과 고유가치의 붕괴에 대항하는 안전망의 역할을 함으로써, 궁극적으로 시민을 위한 국가, 시장을 만들어나가는 것이 미래 시민사회의 임무이다. 또한 이렇게 함으로써만 국가, 시장, 시민사회라는 제도들간에 조화로운 협동체제가 구축될 수 있는 것이다.

이를 위하여 사회 각부문의 민주적 개혁이 요구되는 바, 그중에서도 가장 중요한 과제가 바로 분권화인 것이다. 국가나 시장은 속성상 획일성을 추구한다. 국가는 질서유지를 위한 권력의 일사불란한 작용을, 시장은 통일된 기준의 적용에서 얻어지는 효율성을 선호하기 때문이다. 국가가 지방자치 실시 이후에도 중앙권력의 지방이양에 지극히 소극적인 태도를 보이고 있는 것이나, 시장이 국내시장의 통일에도 만족치 못하여 세계시장의 통일에 나서는 것이 그 예라 할 것이다. 물론 현실적으로는 시장에 의한 국가권력의 해체가 궁극적으로 중앙권력의 약화에 따른 지방분권 촉진효과를 가져올 수도 있고, 국가가 시장의 효율성에 대한 요구를 극복하고 강력한 분권정책을 추진할 수도 있다. 그러나 이는 상황에 따른 대응이고 이들 제도가 갖는 기본적 선호나 속성은 통일성에 가깝다고 보아야 한다.

이에 반해 시민사회는 사회 각 구성단위의 고유성과 그에 따른 전체적인 다양성을 존중한다. 획일화된 질서에 의한 강제적 통일성보다는 다양한 주체들간의 자발적 협동에 의한 조화를 선호하는 것이다. 시민사회를 추동하는 기본원리인 민주성의 근본 전제는 자유와 자율이기 때문이다. 따라서 시민사회적 모델은 분권을 전제로 하고, 분권은 시민사회와 함께 성장할 수 있다. 지방분권은 시민사회의 민주적 다양성의 부분집합으로서 그의 지역적 표현인 것이다.

5. 결론 및 제언

우리 나라에서 지방분권 논의는 작년부터 활발히 일어나고는 있지만 아직 국민적 공감대를 형성하지는 못하고 있다. 이 논문은 이러한 공감대 형성을 위한 하나의 시론적 작업이다. 따라서 구체적인 정책대안보다는 분권의 당위성 쪽에 초점을 맞추었다. 물론 혹자는 □이제 당위성에 대한 논의는 충분히 되었으니 무엇을 해야 하며, 어떻게 행동할 것인가를 제시해야 한다□는 주장을 하기도 한다. 하지만 필자는 아직 분권의 당위성이 충분히 논의되지 않고 있다고 믿는다. 특히 분권 문제를 해결할 열쇠를 쥐고 있는 중앙에서는 거의 무의사결정(nondecision-making) 현상을 보이고 있다. 따라서 분권 운동은 중앙의 무관심과 지방의 무기력 사이에서 일종의 딜레마에 봉착하고 있다고 해도 과언이 아니다.

더욱 큰 문제는 지역의 주민들도 아직 분권 문제를 현실적인 것으로 인식하지 못하고 있다는 사실이다. 이는 지역주민들이 교육과 언론에 의해 일상생활 속에서 끊임 없이 중앙중심적·권위주의적 사고에 길들여져 왔기 때문이다. 따라서 가장 시급한 문제는 국민들이 분권의 필요성과 의미에 대해 정확히 인식하는 것이다. 특히 분권에 이해가 일치하는 지역 차원에서의 여론화가 중요하다. 1993년부터 괄목할만한 분권화를 실현시킨 일본의 경우 1990년대는 분권의 시대라 해도 과언이 아닐만큼 전국민들의 관심이 분권문제에 집중되었다. 이러한 관심이 분권 실현의 기반이 되었음은 물론이다. 이 논문은 이러한 관심 제고를 목표로 문제제기를 하고 있는 것이다.

그러나 우리나라에 있어서 지금까지의 분권 논의는 시작 단계에 불과하다. 따라서 큰 틀에서의 당위성만 강조되어 왔을 뿐, 그안에 내포되어 있는 균열들이 표면화되지 않고 있지만 자세히 살펴보면 참여하는 사람들의 입장에 따라 미묘한 차이를 보이고 있다. 예컨대 자원이 풍부하면서도 정부의 수도권 억제정책 때문에 이를 자유로이 사용하지 못하고 있는 수도권 입장에서는 분권 개념을 정부간섭을 배제하는 의미로 사용하는 경향이 있고, 지방자치단체장들은 자치단체에 대한 행재정적 권한의 이양에만 초점을 맞추고 있다. 그런가 하면 국토계획수립가들은 분권보다는 분산을 강조하는 경향을 보이고 있는 것이다. 같은 시민단체나 진보적 학자들 입장도 영남과 호남, 수도권의 입장이 다르고, 같은 지역내에서도 분권의 수혜자와 비수혜자의 입장이 달라진다.

따라서 분권 개념을 논의할 때 빠지기 쉬운 몇가지의 함정을 주의하지 않으면 안된다. 첫째, 국토계획가들 및 지역에서 주장하는 바와 같은 □분권 없는 분산□ 개념은 그 현실적 필요에도 불구하고 필경 미봉책으로 끝나기 십상이다. 둘째, 반대로 □분산 없는 분권□ 개념은 현실적인 지역격차에 대한 대책이 없고, 결과적으로 격차를 심화시킬 것이라는 점에서 위험성을 안고 있다. 셋째, 지방자치단체장들은 자치단체에 대한 행재정적 권한 이양을 주장하면서도 주민참여나 행정쇄신에는 크게 관심을 보이지 않는다. 이러한 분권은 소위 □단체장 자치□로 귀결되어 지방정치와 행정의 왜곡을 확대시킬 우려가 있다. 넷째, 일부 지방 대도시에서 주장하는 바 광역거점 형성을 통한 국토기능의 다극화 논리도 국가적 차원에서의 분권에는 도움이 되겠지만 자칫 지역내 불균형을 심화시킬 우려가 있다.

분권 논의가 당위적 차원을 넘어서서 현실적으로 힘을 얻으려면 이러한 함정들을 극복해야 하며, 나아가 분권실현을 위한 토대를 착실히 마련해가야 한다. 여기에서는 구체적인 분권화 방안을 일일이 열거하기보다는 분권실현의 주요한 전제조건들을 제시함으로써 결론에 대신하고자 한다.

첫째, 지역내-지역간 협력체제의 구축이 필요하다. 앞에서 살핀 바와 같이 같은 분권론자들 사이에도 미세한 이해관계의 균열이 있을 수 있기 때문에 이를 사전에 막으면서 나아가지 않으면 자칫 전열의 붕괴를 맞을 수도 있다. 그러한 점에서 성급한 선분권론이나 지역내 불균형을 초래할 우려가 있는 광역거점론 등은 위험하다. 분권의 방안에 대하여 충분한 지역내 합의를 이루고 지역간 연대의 틀을 형성해나가야 한다.

둘째, 근본적인 지역 혁신이 없는 분권은 현재 지방자치의 실망스러운 모습만을 확대재생산해낼 뿐이다. 따라서 지방행정 및 정치의 투명성과 주민참여 확대, 지역내 혁신시스템 구축과 지역의 능력개발 등 혁신이 같이 진행되어야 한다.

셋째, 국가적 차원에서는 정권의 변동과 무관한 합리적·장기적 계획에 의거한 획기적인 분산정책이 추진되어야 한다. 프랑스의 국토균형정책기획단(DATAR)과 같은 강력한 추진기구와 제도적 기반 위에 지방에 대한 충분한 물적 지원이 주어져야 한다. 이러한 분산책 없는 분권은 상당기간 동안 지역불균형을 확대재생산할 것이기 때문에 커다란 부작용을 감수하게 만들 것이다.

넷째, 국가는 지방정부와의 관계를 현재의 상하관계에서 일본과 같이 대등관계로 재설정해야 한다. 이에 따라 사무배분의 기준이나 절차도 바꾸는 한편, 지방정부에 대한 통제시스템도 외부통제에서 내부통제 위주로 전환해야 한다.

다섯째, 국가와 지방은 공동으로 개인의 권리와 다양성을 존중하는 민주주의적 문화·교육·생활양식의 확산에 힘써야 한다. 우리 국민들이 전통적으로 가져온 권위주의·가족주의적 문화는 가부장적 국가체제를 자연스럽게 인식케 함으로써 분권에 걸림돌이 되고 있다. 또한 최근 득세를 하고 있는 신자유주의도 자유주의 고유의 권리존중은 외면한채 효율성만 강조하고 있어서 분권에 걸림돌이 될 가능성이 크다.

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