한국시민사회 발전을 위한 고민과 대안

한국시민사회 발전을 위한 고민과 대안

) 이 글은 1998.2.16자 □98시민.사회.종교단체공동토론회- □현 시기 시민사회의 역할과 발전방향□에서 발제한 □한국시민사회발전을 위한 제도적 개혁과제□라는 논문과 2001.7.16-17자 시민사회단체연대회의 주최의 □시민사회의 확산과 성숙을 위한 비젼 워크숍□에서 발표한 □시민사회 확산과 성숙을 위한 비젼과 미션□이라는 글을 수정.보충한 것이다.

박원순 (참여연대 사무처장)

1. 서론

(1) 한국시민.사회운동의 발전

한국사회는 전통적으로 권위가 한 곳으로 집중되어 있었다. 권위의 배분이란 있을 수 없었다. 이것이 민주주의발전의 큰 장애가 되어 왔고 되고 있는 것이 현실이다. 대통령에의 권력집중, 지방분권의 미성숙, 언론의 권력화, 노동조합의 미발달등이 바로 이러한 권력집중현상의 예이다. 시민·사회단체의 발전과 장애 역시 이 문제와 맞닿아 있다. 정부와 권위를 배분하며 사회적 역할을 수행하는 비정부단체의 개념은 있을 수 없었다. 단지 정부의 허용아래 일방적으로 정부활동을 지지. 지원하는 이른바 관변단체만이 존립할 수 있었던 것이다.

이러한 시대하에서 시민·사회단체는 규제의 대상이었다. 사회단체는 등록되고 그 활동의 상당부분은 인.허가, 신고의 대상이 되어야 했다. 더 나아가 눈에 보이지 않는 감시와 통제를 받아야 했다. 헌법상으로는 보장된 결사의 자유가 하위법이나 행정권력의 행사에 있어서는 완전히 유린되고 있었던 것이다. 이러한 법제적 억압 뿐만 아니라 둘만 모여도 불온하게 생각하는 국민들의 뿌리깊은 피해의식이 시민·사회단체의 발전을 가로막는 주요한 요인이었다.

) 사회단체등록에관한법률이 바로 그 근거법이었다. 그러나 이 법은 1994년 1월 7일 법률 제4736호로 전면개정되어 사회단체신고에관한법률로 그 잔영을 남기다가 최종적으로는 폐지됨으로써 이제 시민사회단체의 설립은 완전히 자유로워졌다.

민주화는 이러한 시민·사회단체 활동의 제약을 푸는데 계기가 되었다. 노동조합을 비롯한 많은 이익단체들이 자신의 목소리를 내기 시작하였고 공익을 대변하는 단체들이 조직화되기 시작하였다. 거의 모든 영역에 걸친 시민·사회단체들이 우후죽순처럼 생겨난 것이다.  한마디로 거대한 다양성의 물결이 이 사회를 넘실거렸다. 시민·사회단체의 목소리는 거세지고 그 영향력은 확대되기 시작하였다. 1987년의 6월 항쟁 이후 10년은 바로 시민·사회단체 성장의 역사이기도 하였다.

) 한국민간단체총람에 수록된 비정부단체의 숫자는 9,467개에 이르고 그 가운데 56%가 최근 10년 사이에 생겨난 것이라 한다. ( 시민의 신문, 1996년 12월 7일자 기사)

) 그러나 이 정도로서는 선진국의 NGO수준에는 훨씬 못미친다. 예컨대,  1995년 4월 현재 캐나다에는 72,029개의 각종 NGO가 있으며 전체 취업인구의 약 9%에 해당하는 130만여명을 고용하고 있으며 GNP의 12%에 이르는 예산을 사용하고 있다는 것이다. (공보처, 민주공동체시민운동의 새로운 지평, 1997, p.47)

) 정수복은 민주화과정을 3단계로 나누어 권위주의적이고 억압적인 정부와 구세력이 퇴진하고 국민의 직접선거에 의해 지도자를 선출하는 첫단계, 억압적인 제도가 사라지고 민주적인 법.제도가 만들어지는 두 번째단계, 그 틀 안에서 시민들의 적극적 참여가 이루어지는 세 번째 단계로 설명하고 있다. 그 이동 과정을 또한 민주화의 공고화 또는 심화라고 부른다. (정수복, □공동체의식 실천을 위한 시민운동의 활성화방안□,  □97공동체시민운동세미나, 공보처, 1997.12, pp.7-8 참조)

(2) 새로운 도약의 조건과 과제

그러나 이렇게 우후죽순처럼 생겨난 시민·사회단체들이 곧바로 시민사회의 성장을 의미하는 것은 아니었다. 아직 한국의 시민·사회단체들의 그 성장의 요람기에 있으며 이들 자신에게 있어서나 정부나 사회에 있어서나 아직은 미답의 길을 가는 경험의 도정에 있다. 시민·사회단체 스스로와 정부. 사회와의 관계 설정과 진전은 앞으로의 과제로 남아 있다. 뿐만 아니라 이러한 단체들이 존립할 사회적 토대는 형성되지 못하여 그 과정에서 엄청난 시련을 겪고 있다. 그러한 상황과 조건을 정리해 보면 다음과 같다.

첫째, 일반 국민들의 미약한 의식이다. 아직 우리 국민들은 시민·사회단체들의 존재의미와 역할에 대하여 주지하고 있지 못하며 따라서 이들의 시민·사회단체에의 관여가 지극히 미약한 현실이다. 최근 들어 이러한 상황은 조금씩 개선되고 있으며 일부 단체들의 경우 자립적 구조를 이룩하고는 있으나 전반적으로는 □시민없는 시민단체□를 면하지 못하고 있는 이유가 여기에 있다.

둘째, 재정의 열악함이다. 거의 대부분의 시민·사회단체들은 회원들의 낮은 회비의존율, 대외적 지원의 부족으로 고통받고 있다. 이러한 어려움은 결국 정부의 재정지원 여부를 둘러싼 논쟁으로 이어지고 있으며 재정문제는 시민단체의 도덕성을 가늠하는 스캔들로 이어지기도 한다.

셋째, 상근활동가의 생존조건의 미확보와 전문성의 부족이다. 어려운 재정여건으로 말미암아 이들 시민·사회단체에 근무하는 상근활동가들은 최저한의 생활비를 지급받지 못하고 있으며 의료보험.국민연금등의 혜택을 받고 있지 못하고 있다. 간사들의 훈련과 재충전을 위한 재원과 프로그램은 일부 큰 단체를 제외하고는 거의 발견하기 어렵다. 이런 상황에서 활동가들이 자신의 전문성을 강화하며 운동의 질적 성장을 꾀하기는 대단히 어려운 실정이다.

넷째, 자원봉사자들의 부족이다. 많은 시민·사회단체들이 상근 활동가들의 역량에 의존하고 있으며 비상근 자원봉사자들의 지원은 턱없이 부족한 실정이다. 서구 여러나라가 대부분의 시민·사회단체활동을 자원봉사자들에 의존하는데 비하여 우리의 경우는 크게 다르다.

다섯째, 시민·사회단체들이 그 역할을 수행하는데 필요한 효과적인 활동수단을 확보하고 있지 못하다. 각 단체들이 부여받은 임무를 수행하고 정부와 의회, 사법의 절차에서 개입하기 위해서는 유효적절한 무기가 제공되어야 한다. 그러나 정보공개법, 행정절차법, 공익소송법등 시민·사회단체의 활동에 필수적인 법제들이 대단히 미약한 실정이다.

여섯째, 아직도 시민·사회단체에 대한 억압적인 법제가 상당히 남아 있다. 시민운동을 억압하고 감시하는 것을 목적으로 존재하거나 운용되는 법제가 적지 않으며 사법부의 보수적 해석에 따라 시민운동의 제약을 초래한 경우도 많다.  이러한 제도와 관행, 해석의 개선없이 시민사회의 발전이나 성숙이 있을 수 없다.

) 김윤환, □민주성과 자주성에 기초한 시민운동을□, 희망은 여기에 - 각계인사 31인이 본 참여연대와 한국의 시민운동, 참여연대, 1987, p.20

일곱째, 시민사회단체의 설립이 자유로워지고, 그 지도자와 활동가의 검증장치가 없다보니 시민사회단체의 지도자들 가운데 윤리적.도덕적 해이와 실수가 가끔 생겨나고 있다. 언론과 일반 국민들은 시민단체간의 차별성을 주목하지 않고 있으며 한 단체, 한 사람의 실수는 모든 시민단체들을 한꺼번에 매도하기 일쑤이다. 어떤 방식으로든 시민사회단체의 자도자들이 고도의 도덕적.윤리적 태도와 자세를 견지하도록 할 필요가 있다.

이상과 같은 문제들은 시민단체가 오랫동안 주장하고 고민해온 숙원사업이고 과제이기도 하다. 그만큼 조기에 해결되기 어렵기 때문에 오랜 세월에 걸쳐 하나 하나씩 해결하지 않으면 안된다. 한국의 시민운동은 이제 그 발전과정의 초기단계에 있으며 사회적 조건과 환경의 성숙에 따라 해결될 가능성이 많다. 그러나 현 단계에서 시민사회단체들의 발전을 위해 해결해야 할 과제가 없는 것이 아니다. 제도적 개혁에 의해 시민단체의 발전을 획기적으로 이룰 수 있는 것이다. 서구사회에서는 이미 제도적으로 확보되어 있는 것으로서 우리가 도입할 요소가 많다. 오히려 시민사회의 정착을 늦추어온 법제의 질곡을 깨고 더 나아가 시민사회의 성숙과 발전을 앞당기기 위해 당연히 도입하여야 할 제도들을 더 이상 늦추어서는 안된다.

) 이러한 시민사회의 과제를 검토하는데 1998년 및 1999년 전국시민단체대회에서 결의한 내용도 참고할 필요가 있다.(2회 전국시민단체대회, 새로운 연대로 새천년을 열자, 1999.11.26-27, pp.23-24 참조)

1.기부금품모집규제법 철폐와 대체입법의 실현

2.민간운동지원법 제정을 통한 시민단체 정부지원

3.시민사회가 더 잘할 수 있는 정부 업무의 과감한 민영화

4.정부 규제개혁위원회 반수를 민간인으로 구성

5.정부 및 지방자치단체의 주요결정과정에의 시민단체 대표의 심의과정 참여

6.정부 및 지방자치단체의 각급 정책결정과정에 대한 시민단체의 감시 및 평가의 제도화

7.관변단체육성법 폐지

8.민간대북지원활동의 활성화를 위한 정부지원

9.민간운동을 통한 ODA자금의 사용

10.시민단체의 용이한 법인격취득

11.정부수주 프로젝트에 단체 운영과 인건비 포함

12.시민사회발전위원회 구성

13.사회단체의 정치활동 자유 보장

14.행정정보공개법의 강화

15.입법실명제 및 정책실명제의 실시

16.참여민주주의의 확대를 위한 제도의 도입

17.집회 및 시위에 대한 법률 개정

18.생활형동조합법의 제정

19.<민주시민교육>에 대한 긍정적 검토

20.자원봉사활동지원법 제정

2.시민·사회단체의 억압 법제와 그 해방

(1) 결사.설립의 자유등 조직관련 자유의 제약

과거 등록을 요건으로 하던 사회단체등록에관한법률이 1994년 개정되어 신고제를 골간으로 대폭 개선되고 이어서 1997년경 완전히 폐지됨으로써 이제 사회단체 설립이 완전히 자유로워진 것은 사실이다. 그렇다고 시민·사회단체의 결성과 활동의 자유가 완전히 보장되고 있지는 못하다. 각급 경찰.안기부.검찰등 수사.공안기관들은 시민·사회단체를 주요한 정보수집 및 동향감시처로 삼고 있다. 특히 재야성향이 강한 사회단체일수록 이러한 사찰의 대상이 되고 있다.

) 이 법률에 따라 사회단체등록이 거부된 단체들이 등록거부처분 소송을 제기하기도 했다. (자세한 것은 박종보, □사회단체등록거부처분과 소의 이익□, 대한변호사협회, 인권과 정의, 1990.7, 제167호, p.105 이하 참조)

한편 시민단체들이 주로 개설하고 있는 시민교육운동은 현실적 제약요건으로 말미암아 지지부진을 면치 못하고 있다. 다양한 시민사회의 지도력을 배출하고 일반 시민을 상대로 정치적 의식을 고취하는 시민교육은 대부분의 시민단체들의 절박한 요구임에도 불구하고 언론.백화점.대학등에서 제공하는 프로그램에 뒤지고 있다. 현행 사회교육법을 개정하여 이러한 시민교육기관에 대한 지원강화와 교육기관의 설립을 제약하고 있는 학원의설립.운영에관한법률의 개정이 필요하다. 그 외에도 설립의 인허가제도, 운영과정의 간섭을 제도화하고 있는 협동조합관련법률들도 공동체운동을 벌이고 있는 시민·사회단체들에게는 장애요소가 아닐 수 없다.

) 신동필, 시민단체의 선거과정참여 활성화방안연구, 1994년도 연세대학교 행정대학원 석사학위논문, p.60

) 농어민과 노동자를 포함하여 서민대중을 위한 농.수.축협, 신용협동조합, 새마을금고, 소비자협동조합, 중소기업협동조합등이 대부분 원래의 목적과는 달리 협동조합의 기능을 위축시키고 조직의 확대.심화를 저해해 왔던 것이 현실이다. 이러한 현실을 개선하고 활발한 협동조합운동을 위해 단일한 협동조합기본법의 통합정비를 주장하는 견해도 있다. (신동필,  위 논문, p.59)

) 김광식, □국가의 시민사회에 대한 특혜와 통제에 관한 조사연구□, 국가와 시민사회의 새로운 관계 정립을 위한 세미나 자료집, p.20

(2) 표현의 자유등 정치적 의사표현의 제약

1)표현의 자유는 확장되었는가?

지난 군사독재정권하에서 정당이나 관변단체를 제외하고는 정치적 의사를 표현하는 것이 사실상 불가능하였다. 지난 1987년 6월항쟁 이후 정치적 의사표현의 자유는 계속 확장되어온 것은 사실이나 아직도 잔존하는 제약이 적지 않다.

진보적 의견조차 언제 탄압이 대상이 될 지 모르는 국가보안법, 여전히 행정적 규제의 여지를 남기고 있는 집회및시위에관한법률(집시법), 특정후보에 대한 선거운동 또는 낙선운동의 금지를 규정하고 있는 통합선거법등이 대표적인 것이다. 뿐만 아니라 최근 인터넷의 발전에 따라 확산된 사이버공간에서의 각종 제한과 통제, 심지어 행정법규에 따른 시민활동의 억압등이 다양하게 이루어지고 있다. 이러한 표현상의 제약은 간접적으로 시민운동의 활동과 활력을 제약할 가능성이 적지 않은 것이 오늘의 현실이다.

) 집회시위법의 문제점은 경찰서장의 자의적인 판단에 따라 이루어지는 금지통고제도, 그것을 다투는 쟁송절차의 장기성, 야간시위의 원칙적 금지등이다. 자세한 것은 신동필, 위의 논문, p.63

특히 시민·사회단체가 정부나 언론의 종속변수에 머물고 있고 특히 이들의 활동을 공정하고 객관적으로 다루어주어야 할 언론이 애써 무시하거나 편파적으로 보도하고 있는 상태에서 시민·사회단체가 일반 대중과 직접 만날 수 있는 독자적인 채널이란 집회.시위라든가 플랑카드. 벽보의 게재, 인터넷의 활용일 수밖에 없다. 그런데 이러한 직접적인 매체마저도 제약받는다면 시민·사회단체의 존립과 그 활동 역시 심각하게 위협받을 수밖에 없다.

) □언론의 영향력 확대는 의사소통의 합리성을 확대하는 방향이 아니라 역으로 권력과 화폐의 논리가 확장되는 경향□을 보여 왔다(이기호, 한국의 민주화과정과 사회운동네트워크: 1987-1996, 1996년도 연세대학교 대학원 정치학과 박사학위논문, p.86). 이러한 언론이 체제개혁적인 시민.사회운동단체들에게 호의적일 리 만무하다.

2)집회.시위의 자유와 그 제한

집시법은 그 자체로서도 시민단체의 의사표현의 자유를 제약하고 있는 조항이 적지 않다. 과거 일제시대와 독재시대에 국민의 기본권을 억압하기 위한 치안형법으로서 작용하면서 집회 및 시위의 자유를 제한할 가능성이 많다. 과거보다는 많이 개선되었으나 여전히 논란이 될만한 조항들이 적지 않다.

) 자세한 것은 차용석, □집회 및 시위의 권리와 그 법적 규제□, 대한변호사협회지 1987.11(제135호), p.9 이하 ; 홍성우, □집회 및 시위에 관한 법률의 제문제□, 대한변호사협회지 1987.8(제132호), p.37 이하 ; 박병옥, □시민의 안전을 위함인가 권리박탈의 수단인가□, 경제정의 90년 9-10월호, p.87 이하 등  참조

하물며 집회.시위가 허용되지 않는 성역이 존재하는가 하면 이 법의 적용밖인 1인시위조차 규제되고 있다. 청와대 앞 분수대 부근은 합법적 시위가 가능한 지역임에도 경찰에 의해 이 지역 1인시위조차 금지되었다. 외국공관앞의 시위도 금지되기 때문에 외국공관을 유치함으로써 집회와 시위로부터 자유로운 공간을 만드는 경우도 생겨났다.

) 2001.6.27자 경향신문 기사

) 2000.5.22자 국민일보 기사

1인시위는 집시법의 적용을 피하기 위해 시도되었다. 특히 최초의 1인시위로 알려져 있는 삼성SDS의 변칙상속에 따른 탈세사건에 대한 항의와 과세를 주장하기 위해 시작된 참여연대의 시위는 당시 국세청이 입주해 있던 건물에 대사관이 입주해 있었기 때문에 그 주변 100미터 안에서는 시위가 불가능한 점을 피하기 위해 고안된 것이었다. 그러나 이 시위는 수십명 또는 수백명이 구호를 외치거나 행진하는 시위 못지 않게 시민의 호응과 언론의 관심을 모았다. 그러자 국가보안법폐지를 위한 국회앞 시위, SOFA개정을 위한 미국대사관앞 시위, 전철역 장애인 추락사고에 항의하는 장애인단체의 세종로 정부청사 앞시위 등 한때는 하루에도 서울의 수십군데서 동시에 벌어지기도 하였다. 어느샌가 전국적으로 새로운 시위문화로 자리잡았다. 뿐만 아니라 수분만에 시위자를 교체하면서 실제로 수십명이 시위에 참가하는 릴레이시위나 20미터 이상 떨어진 장소는 동일장소로 보지 않는다는 현행 집시법의 틈새를 이용해 수십명이 간격을 두고 시위를 벌이는 이른바 □변형된 1인시위□도 빈발했다. 그러나 경찰은 □동일한 장소의 같은 내용의 시위□라는 이유로 이를 막는 시도가 벌어졌다. 그러던 중 법원에 의해 다음과 같은 충격적 판결이 선고되었다.

) 1인시위는 흔히 □나홀로시위□로 불리기도 한다.

) 집회및시위에관한법률에 따르면 □시위라 함은 다수인이 공동목적을 가지고 도로.광장.공원등 공중이 자유로이 통행할 수 있는 장소를 진행하거나 위력 또는 기세를 보여 불특정다수인의 의견에 영향을 주거나 제압을 가하는 행위를 말한다□(제2조 제2호)고 되어 있어 1인이 하는 시위는 이 법의 적용이 되지 않는다. 또한 같은법 제11조는 □국내주재 외국의 외교기관□의 청사 또는 주택의 경계지점으로부터 1백미터 이내의 장소에서는 옥외집회 또는 시위가 금지되어 있다. 따라서 외교기관의 청사나 외교기관이 세들어 있는 건물 앞 1백미터 앞에서는 시위를 할 수 없는 금지 역시 1인시위에는 해당되지 않는다.

) 2001.3.12자 한겨레신문 기사

) 2001.5.1자 문화일보 기사

) 2001.3.6자 한겨레신문 기사 및 2001.5.12자 경향신문 기사 참조.

서울지법 형사14단독 신광렬판사는 서울 종로 일대에서 해골 마스크에 온 몸을 붕대로 감은 미리 분장을 하고 레미콘 노조 설립을 요구하는 1인시위를 벌인 김모씨에게 경범죄처벌법(1조 24호 불안감조성)을 적용, 벌금 3만원을 선고했다. 신판사는 레미콘 노동자들이 죽은 것이나 다름없다는 현실을 상징적으로 표현한 것이라지만 많은 사람이 통행하는 인도에서 시체를 연상시키는 분장으로 시위를 한 것은 타인에게 불안감과 불쾌감을 주는 행동으로 볼 수 있다□고 밝혔다. 신판사는 그러나 □1인시위의 적법성 여부를 따진 것이 아니라 도심에서 미라 분장을 한 것이 경범죄처벌법 위반이 되는지를 판단한 것□이라고 말했다.

) 2001.8.20자 중앙일보 기사

그러나 원래 시위라는 것 자체가 특이하게 보여서 시민들의 관심을 모으고 영향을 주기 위한 것이므로 때로는 시민들에게 불안감과 불쾌감을 줄 수밖에 없는 것이고 경범죄처벌법에 따른 처벌이 결국 집회 시위의 자유라는 헌법적 기본권을 침해하는 것인데 어떻게 그것을 분리할 수 있다는 것인지 판사의 헌법적 감각과 양식이 의심스럽다.

3)다양한 행정법규에 의한 억압

뿐만 아니라 플래카드 게시조차 사전승인을 받도록 하고 있는 광고물단속법 역시 악법 중의 하나이다. 도시미관을 해치는 수많은 시설물들은 그대로 두고 시민·사회단체의 광고물을 주로 단속하는 것은 납득하기 어려운 일이다. 플라카드는 시민사회단체가 비교적 싼 값으로 자신의 주장을 내세울 수 있는 홍보 방법이다. 그 외에도 공연법, 방송법, 영화법, 음반법등도 시민·사회단체에 호의적이지 않다.

) 참여연대 작은권리찾기운동본부에서는 이동통신요금인하운동을 널리 홍보하기 위하여 신촌일대에 플래카드를 일제히 내걸었다가 모두 수거당한 일이 있다.

4)인터넷 규제와 억압

또한 최근 논쟁의 대상이 되고 있는 정부의 인터넷 내용규제 역시 시민단체의 다양한 의사표현의 자유를 제약할 가능성이 높다. 특히 인터넷인구는 이미 우리나라에서 2,382만명에 이르렀고, 저코스트, 제작의 용이성 때문에 시민운동에서는 필수적이고 가장 효과적인 수단이 되었다. 최근 김인규교사 홈페이지 일부 삭제, 아이노스쿨의 패쇄, 백두청년회 명의의 북한체제 찬양 게시판 글 삭제등의 사건이 일어났다. 뿐만 아니라 진보넷등 8개 사회단체 홈페이지의 자유게시판에 올려진 □구국의소리□를 불건전 정보로 심의 결정해, 전기통신사업자에게 해당정보의 삭제를 요구해와 잠시 폐쇄될 위기에 처하는 사태도 일어났다.

) 이재권, □온라인신문의 오늘, 평가와 과제□, 인터넷 미디어와 시민사회 - 인터넷미디어연구보고서, 언론개혁시민연대, 2001.8, p.13

) 2001.8.4자 인권하루소식 기사

□어느날 들어가보니 자기가 정성껏 가꾸어 온 홈페이지나 참여해온 커뮤니티가 갑자기 이유도 모르고 닫히는 황당한 경험을 해 보신 적이 있습니까? 불온하다는 납득할 수 없는 이유로, 단 몇 개의 게시물 때문에, 항변할 기회도 없이, 구제절차도 없이, 정보통신윤리위원회에 의해 무조건 홈페이지나 커뮤니티가 폐쇄되는 일 - - - 이땅의 노동자.시민·사회단체 할 것없이 모두가 겪어 왔습니다. 이런 것이 검열이 아니고 무엇이겠습니까?□

) 정보통신검열반대공동행동 홈페이지(http://freeonline.or.kr)

□컴퓨터 통신이라는 새로운 매체의 등장과 함께 국가권력을 이를 통제하기 위해 여러 가지 논리와 수단을 개발했다. 국가가 인터넷 규제를 위해 내세운 이데올로기 중 가장 설득력있게 다가온 것이 청소년보호였다□. 이에 따라 2001.7.1 청소년유해매체물에 대해 인터넷등급제가 실시된다. 물론 표현의 자유가 절대적인 것이 아니며 청소년보호가 중요한 과제가 아닐 수 없다. 그러나 이러한 규제와 삭제의 기준과 절차가 문제이다. 현재 정보통신윤리위원회가 전기통신사업법 제53조의2 4항 및 전기통신사업법 시행령 제16조의2 및 제16조의3에 의해 전화, PC통신, 인터넷 등 전기통신회선을 통하여 일반에게 공개적으로 유통되고 있는 정보에 대해 대통령이 정하는 정보를 심의 및 시정요구를 할 수있다. 심의규정 가운데 국가질서유지와 선량한 풍속보호를 위해 제한할 수 있는 사유는 지나치게 추상적이거나 애매하여 표현의 자유를 제한할 가능성이 극히 높다. 이런 점에서 위와같은 법률들은 □통신국가보안법□이라고도 불리워진다. 그만큼 규제와 검열의 가능성이 높은 것이다.

) 이상희, □정보통신윤리위원회의 인터넷 검열 및 법적 대응에 대하여□, 정부 인터넷 내용규제와 표현의 자유, 무엇이 문제인가?, 정보통신검열반대 공동행동. 청소년보호법폐지와 표현의 자유수호를 위한 공동대책위원회, 2001.6.26, 자료집, p.2

) 이 법들 외에도 정보통신망이용촉진및정보보호등에관한법률등이 표현의 자율을 침해할 가능성이 있는 법률들로 꼽힌다.

) 심의규정의 문제되는 구체적 내용은 다음과 같다.

제13조(국가의 질서유지)

1.국가의 이념과 국가의 존엄성을 훼손할 우려가 있는 내용

2.헌정질서를 부정하거나 비방하는 내용

3.국가원수를 모독하는 내용

4.좌익사상이나 활동을 미화하거나 선전.선동하는 내용

5.국제간의 우의를 훼손할 우려가 있는 내용

제15조(선량한 풍속등의 보호)

1.성적인 욕구를 지나치게 자극하거나 혐오감을 주는 음란한 내용

2.음란.폭력물을 판매할 목적으로 선전하는 내용

3.성폭력.마약복용등 퇴폐적인 행위를 자극하거나 미화하는 내용

4.부녀자 및 어린이 학대 등 폭력행위를 미화하는 내용

5.심한 육체적.정신적 고통을 상세하게 표현하여 혐오감을 주는 행위

6.욕설 또는 언어폭력 등의 저속한 표현으로 타인의 인격을 모독하거나 불쾌감 또는 혐오감을 불             러 일으키는 내용

7.타인 또는 타단체의 권리를 침해하거나 명예를 훼손하는 내용

8.사회적 혼란을 야기시키는 허위사실인 내용

9.개인의 사생활을 침해하는 내용

10.타인의 권리에 속하는 저작권.상표권.의장권등을 무단으로 침해하는 내용

11.도박등의 사행심을 조장하는 내용

12.미신 또는 비과학적인 생활태도를 조장하는 내용

13.의료, 기구, 약품, 건강보조식품등을 과장되게 소개하여 오용 또는 남용을 조장하는 내용

14.장애인,노약자등 사회적으로 소외받은 사람들을 비하시키는 표현의 내용

) 장여경, 통신질서확립법, 표현의 자유에 대한 도전 (www.freeonline.or.kr/examin2.html)

(3) 시민단체의 활동과 켐페인의 제약

-최근 마이클잭슨 내한공연사건과 관련된 불매운동의 위법성 판단

1인시위에 대한 제약과 더불어 최근 사법부의 시민단체 활동과 켐페인데 대한 견제의 움직임이 뚜렷해졌다. 그 중에 대표적인 것이 □마이클 잭슨 내한공연 판결□이다.

) 대법원은 최근 우리 사회의 우경화현상과 더불어 시민운동등 사회운동의 발목을 잡는 판결을 거듭해왔다. 과거 노동운동이 활발해지자 노동운동의 부산물로 발생한 손해를 노조지도자 개인에게 묻는 손해배상을 수용한 바 있다. 즉 파업.태업등 노동운동 자체를 불법화할 수 없는 시대 상황에서 노조지도자에 대한 민사배상을 인정하여 노동운동을 간접적으로 제약하는 결과를 초래하였던 것이다.(자세한 것은 조국, □불매운동의 불법화와 마이클잭슨 내한공연 판결□, 참여연대 사법감시센터 판결평석회 발제문 초안, 2001.8.23)

대법원 2부는 17일 미국의 가수 마이클 잭슨 내한공연을 주관한 태원예능(주)이 공연반대운동을 벌인 정모씨등 공연반대 공동대책위원회 간부 3명을 상대로 낸 5억5천만원의 손해배상청구소송 상고심에서 원심을 깨고 피고의 배상책임이 인정된다며 사건을 서울고법으로 돌려보냈다. - - - 재판부는 판결문에서 □피고가 홍보와 설득등을 통해 공연반대운동을 벌이는 것 자체는 시민단체의 정당한 활동이며 이로 인한 원고의 영업피해는 감수할 수밖에 없는 측면이 있다□며 □그러나 불매운동등 경제적 압박수단을 예고해 은행이 원고와 맺은 입장권 판매대행계약을 깨뜨렸다면 이는 원고의 재산권 침해로 위법하다□고 밝혔다. 재판부는 이어 외화낭비와 청소년의 과소비 조장 및 아동성추행 전력등 도덕적 악영향을 이유로 피고측이 공익성을 주장하지만 합법적 계약에 의한 재산권을 침해하는 행위까지 정당화할 수는 없다□고 덧붙였다.

) 2001.7.18자 한국일보 기사

) 자세한 판결내용은 대법원 98다51091 손해배상(기) 판결문 참조.

향후에 이 판결이 확정된다면 소비자단체나 일반 시민단체들들이 불매운동을 운동의 수단으로 사용하는 것은 법률적 송사에 휩싸이게 될 가능성이 많다. 왜냐하면 불매운동은 원심이 지적한대로 □통상 시민단체가 취할 수 있는 전형적 운동방법의 하나□이고 □근본적으로 시민들이 향유하는 상품선택권의 소극적 행사를 촉구하는 행위에 지나지 않는 만큼 특별한 사정이 없는 한 어떤 불법성이 있다고 보기 어려운□ 것이다. 시민운동이 시민에게 불매를 강제할 수 없으며, 실제 불매운동이 전개되더라도 모든 소비자가 불매를 선택한 것도 아니다. 우리 사회에서는 영업의 자유도 있지만 표현의 자유도 있으며 양자가 충돌할 때는 후자가 우선한다는 것이 헌법의 원리이기도 하다. 이제 시민운동은 자신의 운동을 보다 정교하고 세련되게 수행함으로써 시비에 휘말리지 않음과 동시에 보수적 사법부와 싸워 시민운동을 제약하는 논리를 극복해야 하는 과제도 함께 떠 안게 되었다.

) 서울고등법원 98나 18225 손해배상(기) 판결문 참조.

) 조국, 위의 발제문 초고.

(4) 기부금품모집규제법등 재정적 제약

1) 기부금품모집규제법의 내용과 문제점

기부금품모집규제법은 1951년 11월 7일 공포되어 시행되기 시작한 이래 1962년과 1970년 두차레 개정되었다. 이 법이 제정되던 당시는 한국전쟁이 한창이던 시기였고 사회적 궁핍과 혼란 속에서 무질서하게 난립하였던 기부금품의 강요로부터 국민의 재산권을 보호하고 생활안정에 기여하기 위한 필요성이 높았다. 민생보호와 치안유지 차원에서 규제적 입법이 탄생한 것이다.

) 성민선, □개별모금.정부모금.공동모금□, 민간복지관련입법청원을 위한 범시민공청회자료집, p.59

두 차례의 개정은 모금허용의 범위를 확장하기는 하였으나 그후 기부금 모집의 사회적 요구는 날로 증대하였음에도 이 법은 개정되지 않은 채 그대로 유지되어 사회발전에 걸림돌로 간주되었다. 기본적으로 수많은 단체들은 후원회비 또는 회비라는 이름 아래 모금을 해 왔기 때문에 이 법은 사실상 사문화 되었다. 그럼에도 내무장관의 허가라는 조항을 내세워 정부에 비판적인 단체의 모금행위를 문제삼아 고발하는 등의 조치를 취해 왔다.

) 예컨대, 전교조의 모금에 관하여 대검공안부가 수사에 나서는가 하면 (1991.11.5자 조선일보 기사) 민주노총 권영길 위원장에 대하여 과거의 모금을 문제삼아 이 법으로 기소하였다. 권씨는 이 법의 위헌제청신청을 내었고 담당법관은 이를 받아들여 제청신청을 하였다.

뿐만 아니라 이 법은 70년 개정이래 모금된 액수의 5%이상을 모금경비에 충당하지 못하도록 하고 있는데 이것은 비현실적이다. 모금실무자들의 견해는 최소한 15-20%는 비용으로 처리되어야 한다는 것이다.  지나친 모금경비제한은 사실상 모금을 불가능하게 만든다. 이러한 여론에 따라 그후 몇차레 개정안이 제안되었으나 여전히 관변적 입장만 부각하고 있을 뿐 모금업계와 시민사회단체의 요구는 무시되어 왔다. 1999년에는 월드비젼등을 중심으로 한 87개 단체가 □기부금품모집규제법폐지추진위원회□를 구성하고 이 법의 전면개정 또는 폐지를 주장하면서 규제개혁청원, 일간지를 통한 광고등 다양한 운동을 벌였으나 2001년 행자부의 개정안은 여전히 이를 수렴하지 않고 있다.

) 참고로 세계적인 NGO들의 모집비용은 다음과 같다(1998년도 연말 통계보고서).

United Way	15.7%

Care International	34%

Oxfam International	20%

World Vision, US	20%

국경없는의사회(MSF)	19%

Save the Children, US	22%

2) 몇차레의 기부금품모집규제법 개정안

①1994년도 개정안과 그 한계

) 이 개정안은 1994년 11월 남평우. 백남치. 황윤기의원외 21인의 이름으로 제안된 것이다.

이 법에 대한 비판과 폐지 압력이 가중되자 1994년 11월 민자당은 개정안을 제출하였다. 이 법안의 주요골자를 보면 다음과 같다.

- 기부금품모집허가 대상을 천재.지변등으로 인한 구휼사업, 불우이웃돕기등 자선사업 및 국민의 참여가 필요한 사업의 3종으로 축소하되 기부금품모집허가용건을 강화한다

- 기부금품의 모집 및 사용의 투명성을 높이기 위해 기부금품의 모집자가 모집을 완료하였거나 모집된 기부금품을 사용한 때에는 공개를 의무화한다

- 모집비용을 모금액의 2%를 초과하지 않는 범위내에서 충당할 수 있다

- 국가 또는 지방자치단체 및 그 소속기관과 공무원은 여하한 명목으로도 기부금품의 모집을 할 수 없도록 하고 용도가 지정된 자발적 기탁금품은 기부심사위원회의 심의를 거쳐 접수하도록 한다

이 개정안은 현재의 법을 별로 개선시키지 못하고 있다. 여전히 강력한 허가제의 존속, 비현실적인 모금비용한도등이 바로 그러한 점이다. 이 법은 폐지하자는 쪽이 대세이다. 현행법의 어느 규정을 보더라도 살려 두어야 할 것이 없다. 다만 사기적 방법에 의한 기부금품 모집에 대한 처벌등 사후적 통제의 필요성은 있다고 할 것이나 이것은 이미 형법등 법률적 제재가 가능한 것이다. 모금계획과 추진과정에서 행정관청이 개입하여야 할 내용은 뒤에서 보듯이 민간운동지원법, 공동모급법 또는 시민사회발전기본법 등에 포함시킬 수 있을 것이다.

) 기부금품모집규제법을 폐지 또는 완화할 경우 각종 단체에서 공익사업을 명분으로 무분별한 기부금품모집이 성행하여 국민이나 기업이 각종 준조세 부담에서 시달리게 되는등 폐해가 예상된다고 하는 우려가 있으나 (남평우 민자당 의원의 민간복지관련법안입법청원을 위한 범시민공청회에의 발언) 이것은 대체로 형법상의 사기죄, 업무방해죄 등에 해당될 가능성이 있으므로 사후처벌 및 통제에 의해 예방될 수 있다고 본다.

② 2001년 행정자치부의 개정안

) 행정자치부 공고 제2001-42호로 입법예고되었다.

□정부의 준조세 정리방침에 따라 국민과 기업에게 부담이 되어온 준조세 성격의 무분별한 기부금품을 일소하여 IMF체제 경제의 어려움을 극복하고, 모집된 기부금품의 관리 및 집행의 투명성 제고등 건전한 기부문화를 조성하고 각종 단체의 사회활동을 보호.지원□한다는 명분하에 개정안이 제출되었으나 역시 제정당시의 입장을 견지하고 있다. 이 개정안의 주요골자는 다음과 같다.

) 2001.3.17자 행정자치부장관이 입법예고한 □기부금품모집규제법중 개정법률 및 동법시행령 중 개정령(안)□ 개정이유

- 기부금품 모집규제법 적용을 배제하는 결핵예방법, 보훈기금법, 문화예술진흥법, 한국국제교류재단법의 근거를 삭제함

- 기부금품 모집자 또는 모집종사자 및 공무원은 타인에게 본인의 의사에 반하여 기부금품의 출연을 강요하지 못하도록 함

- 모집자는 모집기간이 만료되었거나 모집을 중단 또는 종료한 때에는 허가권자에게 모집상황 및 그결과를 신고토록 하고, 정기간행물 또는 방송을 통하여 모집광고를 하는 경우에는 모집의 허가일자, 허가번호 및 허가권자를 나타내도록 함.

- 기부금품 모집의 비용을 상향 조정함

- 기부금품의 출연을 강요한 자와 법령을 위반한 공무원의 처벌규정을 신설함

- 모집자가 모집상황 및 결과를 신고하지 않을 경우 과태료를 부과할 수 있도록 함

이에 대해 사회복지관련단체와 시민단체들은 □기부금품모집규제법개정관련공동대책위원회□를 꾸리고 즉각 반대운동에 나섰다. 이들이 마련한 의견서의 요지는 다음과 같다.

) 참여연대(김창국), 한국사회복지협의회(문태준), 월드비젼(오재식)을 공동대표로 하고 있다.

) 2001.4.6자 기부금품모집규제법 개정관련 의견서

① 국민이나 기업들이 건전하고 자발적으로 기부활동에 참여할 수 있는 분위기를 조성하여 민간사회자원 총량의 강화, 시민사회단체의 활동지원 및 저소득층의 자활지원, 취약계층 및 소외계층의 복지강화 등 정부의 사회복지에 대한 책임역할을 민간단체와 공동으로 추진하는 것이 민간의 시민사회활동 활성화와 사회복지증진에 이바지할 수 있다고 판단됨

②이번 개정내용에서 모집비용에 대한 정의가 제시되는 것이 기부금품의 사용에 있어 어려움과 혼란을 최소화시킬 수 있는 방안으로서, 제2조 제5호에 □모집비용□에 대한 정의가 내려져야 함.

) 이 의견서는 □모집비용이라 함은 모금활동에 필요한 광고홍보비.인쇄비.후원자개발비.관리운영비.회계감사비용등을 말한다□고 그 정의규정을 삽입할 것을 제안하고 있다.

③현행법 제4조(기부금품의 모집허가)에서 기부금품 모집에 대한 허가조항을 신고의무조항으로 수정하고 대신 모집과 수지결산에 대한 회계감사를 의무조항으로 하여 관리 및 집행과정의 투명성을 제고하는 것이 바람직하다고 판단됨

) 기부금품의 제공 여부에 대한 결정권은 전적으로 국민의 자유에 의사에 달려 있으며 기부를 통하여 만족을 얻을 권리가 있다. 그런데 그것을 사전허가로써 규제함은 헌법상의 행복추구권을 침해하는 것으로서 지난 1998.5.28 민주노총 전 위원장 권영길씨에 의해 제기된 위헌법률제청신청에서 헌법재판소 역시 이러한 입장을 받아들여 위헌판결을 받았다. 그럼에도 기부금품모집금지법을 기부금품모집규제법이라는 명칭만 바뀐 채 그 내용은 고스란히 유지되고 있는 실정이다.

④현행법 제12조(기부금품의 사용) 제3호의 기부금품모집의 비용을 현 100분의 2에서 100분의 5로 상향조정하는 개정은 - - - 모집과 관리 및 운영에 필요한 비용을 감안할 때 지켜질 수 없는 비현실적 성격을 내포하고 있다고 판단됨.

) 이 의견서는 국제적으로 통용되는 모집총액 대비 모집비용 15.7%-34%수준을 고려하여 최소한 100분의 20으로 상향조정하는 것이 바람직하다고 주장하고 있다.

3) 기부금품규제에 관한 몇가지 쟁점과 개혁방향

①허가제와 신고제

행정자치부는 헌법재판소의 판결에도 불구하고 □준조세 부담경감 차원□에서 허가제의 기본골격을 그대로 유지하면서 몇가지 개선방안을 내놓고 있다. 즉 □건전한 시민단체의 활동을 제약하지 않도록 모금대상사업의 확대.세분화□와 동시에 □허가신청사업에 대하여 하자가 없는 한 최대한 허용□하고 허가권을 기속재량행위로 운용하겠다는 것이다. 그러나 기부금품모집규제법폐지추진위원회측은 행정자치부의 견해에 정면으로 반론을 제기하고 있다. 무엇보다 기부금을 □준조세□로 보는 시각 자체를 문제시하고 있다.

) 행정자치부 재정 133300 □기부금품모집규제법개정에 따른 의견수렴□(2000.1자) 제하의 문건 참조

) 기부금품모집규제법폐지위원회, 기부금품모집규제법 개정에 따른 의견서

□□조세□라 함은 국민이 국가에 납부해야 할 의무금품이며 □준조세□라 함은 □조세□에 준하는 금품이라고 해석할 수 있는데, 이 법에서 규정하는 □기부금□은 의무가 아닌 국민들의 자발적인 선택에 의한 금품이며, 강압 또는 강권에 의한 금품은 더군다나 아니므로 □기부금□을 □준조세□로 정의하고 이를 근거로 허가제의 기본골격을 유지한다는 것은 타당하지 않다. 그러나 현실적으로 국민들에게 부담을 주는 □준조세□ 성격의 기부금이 있으며, 그 좋은 예로 동사무소를 통해 각 가정으로 직접 지로용지를 통해 권유되는 □적십자회비□, 재해가 일어났을 때 방송, 신문, 기업등에 반강권적으로 부담시키는 재해, 수재의연금등을 들 수 있다. 이들은 특별법으로 보호받거나, 정부주도하에 기부금 모집이 이루어진다는 공통점이 있다. 그러므로 법적 또는 정부의 지원이 전혀 없는 시민·사회단체들의 기부금 모집과 특별법 보호 또는 정부주도하의 기부금 모집을 동일선상에 올려놓고 일괄 규정한다는 것은 형평성에 크게 어긋난다고 보여진다.□

) 이러한 주장과는 달리 실제 시민단체들이 관련 기업이나 단체에 기부를 사실상 강제하는 경우가 생길 수 있다. 이러한 경우는 미국의 비영리단체들의 행태에서도 발견할 수 있다. 그러나 기부금을 걷기 위한 과도한 요구에 대해서는 마땅한 처벌규정이 없다고 한다.(자세한 것은 Richard Steinberg, "Economic Perspectives on Regulation of Charitable Solicitation", Case Western Reserve Law Review, Vol.39, 1998-1999, p.775 참조)

이들은 법안의 취지를 □불법적 기부금품 모집의 규제□에서 □건전한 기부금품 모집의 활성화 지원□으로 전환하고 그차원에서 기부금품모집을 할 수 있는 단체들의 자격을 설정하고 그들로 하여금 신고의 의무를 다음과 같이 규정할 것을 제안하고 있다.

<자격> 1.비영리민간단체로서 그의 주된 공익활동을 주관하는 주무부처에 법인으로 등록한	자

2.비영리활동을 하는 기관 및 시설로서 주관하는 주무부처에 등록된 기관이나 시설

3.비영리민간단체지원법 제2조에 정의된 요건을 갖춘 비영리단체

<의무> 1.모집자가 기부금품을 모집하고자 할 때 모든 자료등에 법인등의 등록 또는 신고번              호를 명시.고지

2.연간 모집 및 사업계획을 매년 1월 행정자치부장관 또는 시.도지사에게 신고

즉 기부금품모집규제법폐지추진위원회의 의견은 허가제 대신 신고제로 전환하고 그 대신 기부금품모집자의 자격을 제한하고 일정한 사항을 신고하도록 의무화한다는 것이다. 기부금품 모집을 허가제로 할 것인가 아니면 신고제로 할 것인가 하는 문제는 결국 한 사회의 기부문화의 현실과 국민의식의 수준에 달려있다. 국민소득 1만불에 이르고 있고 시민사회의 성장이 눈부시게 이루어지고 있는 현실에서 언제까지나 기부허가제를 고수할 수는 없다. 오히려 허가제를 신고제로 바꾸면서 그대신 모집의 과정과 내역에 대한 철저한 신고를 하도록 하고 회계검사를 강화하는 것이 바람직하다고 할 수 있다. 구더기가 무서워 된장을 담그지 않을 수는 없는 것이다. 구더기가 생기지 않거나 생기더라도 효과적으로 퇴치하는 방안을 강구할 일이다. 사전통제로서 모집의 신고의무 부과, 모집내역에 관한 장부의 비치, 관계서류의 제출의무, 그리고 모집결과의 공개 및 공인회계사에 의한 회계검사와 그 결과의 주무관청에의 신고등이 허가제 폐지를 대비하는 제도적 방안이 될 것이다.

②모집비용의 인정한도

현행 2%의 모집비용제한 규정이 불합리함으로 이를 완화해야 한다는 취지에 대해서는 정부와 민간단체들의 모두 동의하고 있다. 적어도 2%규정은 모든 시민·사회단체들이 지키기 불가능한 비현실적인 규정이기 때문에 국제적 통상기준과 국내 단체들의 현실적인 비용사용을 감안하여 개정되어야 한다는 것이다.

구체적으로 □모집금품의 100분의 10을 초과하지 아니하는 범위안에서 모집비용에 충당하고 단 모집 및 모집목적을 수행하기 위하여 발생되는 인건비 및 조직운영비는 모집목적과 유사한 용도로 간주하여 100분의 10에 포함시키지 않는 방안□과 □모집금품의 100분의 20을 초과하지 아니하는 범위안에서 모집 및 조직운영비에 충당하는 방안□이 제기되고 있다. 결국 전체 모금액의 20%가량을 비용으로 쓸 수 있도록 하자는 취지이다.

) 기부금품모집규제법폐지추진위원회, 기부금품모집규제법 개정에 따른 의견서

모집비용의 인정 정도에 대해서는 서로 다른 의견이 있을 수 있다. 그것은 기부에 관한 일반의 인식정도, 기부의 난이도, 기부의 실태, 모집단체들의 일반적 현실등을 참고하여 정할 수밖에 없는 일이다. 아무튼 모집비용을 무조건 줄일 것이 아니라 현실적으로 인정해 주고 그대신 그 범위를 충실하게 지킬 것을 요구하여야 건전한 기부문화가 성장할 수 있을 것이다.

③회계검사의 강화?

기부금품의 모집과 사용 내역에 관한 정밀한 회계검사가 이루어져야 한다는 점에 이론의 여지가 있을 수 없다. 무자격의 단체들이 불법적으로 하는 기부금품 모집을 방지하고 동시에 기부금품의 모집과 사용을 투명하게 함으로써 기부문화의 확산을 기할 필요가 있다. 이를 위해서는 무엇보다 엄격한 회계검사가 이루어져야 한다. 모집자가 기부금품수입,지출결산서를 작성하여 공인회계사의 회계검사를 받아 행정자치부장관 및 시.도지사에게 제출하도록 하는 것도 그 방안의 하나이다.

) 국회사무처 법제1 제31호 □기부금품모집규제법중 개정법률안 입안송부□(2000.2.7자), 기부금품모집규제법중 개정법률안 검토사항, p.5

④기부금품의 접수장소의 제한

기부금품의 모집이 무분별하게 이루어지는 것을 막기 위해 현행법 처럼 공개된 장소로 제한해야 한다는 견해가 있다. 현행법에 따르면 기부금품을 국가기관.지방자치단체.언론기관.금융기관 기타 공개된 장소에서 접수하도록 되어 있다. 모집자의 주소지가 공개된 장소인 경우에는 현행법의 해석상으로도 접수장소로 사용할 수 있다.

) 국회사무처 법제1 제31호 □기부금품모집규제법중 개정법률안 입안송부□(2000.2.7자), 기부금품모집규제법중 개정법률안 검토사항, p.2

그러나 기부금품의 접수장소 제한이 무분별한 기부모집을 막는다는 취지에는 동의할 수 없다. 공공기관에서 모집된 기부금품조차 불투명하고 불공정하게 사용된다는 보도도 있었고 실제로 투명성과 책임성이 보장되지 않으면 아무리 공공기관의 장소에서 모집된 기부금품도 얼마든지 남용될 수 있다. 뿐만 아니라 □공개된 장소□라는 용어 자체가 애매모호하다.  오히려 위에서 본 것처럼 모집과 사용에 걸쳐서 엄격한 검사와 투명성을 확보한다면 그목적이 달성될 수 있기 때문에 장소를 제한하는 것은 바람직하지 않다.

3. 재정적 측면에서의 고민과 과제

(1) 개관

시민사회의 미성숙은 곧바로 시민·사회단체의 어려움으로 나타난다. 아직 우리사회에 더 많은 시민단체들이 태동되어야 하거니와 나아가 이미 존재하는 시민·사회단체들조차도 존립과 활동이 어려울 정도로 재정적 압박과 영세성을 벗어나지 못하고 있다. 물론 궁핍과 애로는 시민·사회단체의 본질적 조건이기는 하지만 성숙한 시민의식이 부재한 한국사회의 경우에는 그 곤란의 정도가 극심하여 활동가들의 헌신성과 희생에 의해 겨우 유지되고 있는 것이다.  한국의 시민·사회단체가 가진 여러 애로 가운데에서도 가장 절박한 것은 역시 재정적 곤란이다. 아래 표에서 보는 바와 같이 대부분의 시민단체 관계자들이 재정압박을 가장 큰 당면과제로 꼽고 있다. 사회적 인식의 결여, 회원의 부족은 결국 재정부족과 긴밀한 연관관계를 맺고 있으므로 그렇게 따지고 보면 조사대상의 76.7%가량이 이러한 문제를 지적하고 있는 셈이다.

) 사회운동조직은 기본적으로 재정적 궁핍에 직면할 수밖에 없다. □시민.사회운동이 변화시키려고 하는 대상이 바로 재정능력을 갖추고 있는 국가권력과 자본가들□이기도 하거니와 □사회운동자체로는 돈을 써야 하는 소비조직이지 돈을 모으거나 벌 수 잇는 영리단체가 아니기 때문□이다. (강선미. 이기호, 한국사회운동의 과제와 전망, 한국기독교사회발전협의회편, 1997, 개마서원, p.115)

) 정무장관실, 21세기 한국시민운동의 전개방향과 과제, 1995.12, p.53의 표 V-18 참조. 숙명여대 박재창교수가 235개 단체의 간사를 대상으로 하여 조사한 것이다.

과제 수	사회적 인식의 결여	회원의 부족	운영비의 부족	내부의 갈등	단체간 협조부족	기타	무응답	합계
빈도수	36	10	69	11	14	10	0	150
비 율	24.0	6.7	46.0	7.3	9.3	6.7	0	100

특히 최근 불어닥친 IMF한파는 시민·사회단체의 재정상황을 더욱 목조를 것으로 보인다. 뿐만 아니라 그동안 외국의 지원도 한국의 OECD가입으로 대부분 끊기거나 감축되는 상황에 있어 더욱 어려운 지경으로 몰고 있다.

) 예컨대, 활동비의 상당부분을 지원받았던 여성단체들은 독일의 EZE로부터의 지원 감축 때문에 비상한 사태에 직면해 있다.

NGO의 존립기반은 시민참여와 신뢰, 그리고 정부나 기업으로부터의 독립에 있다. 그리고 그 독립의 중심은 재정적 독립이다. 정부나 기업으로부터 재정적 지원을 받는 것에 대해 적지 않는 논쟁이 있지만 아무튼 그러한 재정적 지원없이 독자적인 재정확보가 가능하다면 그 단체와 활동이 보다 더 독립성을 갖출 것임은 의문의 여지가 없다.  NGO의 재정은 대체로 회비 및 후원금, 자체 수익사업, 정부 또는 기업의 협찬금.지원금으로 구성된다. 이 가운데 회비에 의존하는 시민단체의 재정 구조가 가장 바람직하다고 할 것이다. 그러나 불행하게도 시민단체들이 현재 회원들의 회비에 의존하는 비율은 지극히 낮다. 그러다 보니 자연적으로 정부의 지원금과 기업의 협찬금에 의존하는 비율이 높아질 수 밖에 없다. 다음의 표를 보자.

) 물론 NGO의 독립성은 재정적 독립외에도 시민단체 인사들의 정치적 진출과 같은 문제와도 잇닿아 있다. 특히 시민단체 지도자들이 종종 정치권으로 진출함으로써 정치적 중립성에 훼손이 되는 사례들도 나타났다.(자세한 것은 1999.10.13일자 내일신문, p.57 참조)

) 1999.10.13자 내일신문 기사

<시민단체 재정수입 현황>

이 표를 보면 회비 및 후원금이 41%밖에 되지 않는다. 이 가운데 회비가 얼마인지는 알 수 없으나 후원금은 기업협찬이나 특정인의 후원으로 충당된다는 점을 고려한다면 시민단체의 재정상황의 현주소를 확인해볼 수 있다. 시민들의  참여가 저조하고 따라서 회비수입에 의존할 수 없는 절대적 한계상황이 존재하는 셈이다. 그러다 보니 정부지원과 기업협찬을 받아야 한다는 주장도 설득력있게 제기되고 있다. 시민단체의 활동이 공익적인만큼 정부의 지원을 받는 것 자체가 문제일 수는 없다. 어느 나라에서도 정부의 재정지원은 있다. 특히 선진국일수록 정부재정에의 의존도가 높다. 그러나 NGO에 대한 일반 국민의 이해가 낮고 상대적으로 영향력이 커져 있는 상황에서 NGO가 정부나 기업으로부터 지원을 받기 시작하면 그 지원자로부터 완전히 독립성을 유지하면서 활동하기가 쉽지 않다.

이러한 열악한 재정상황은 시민단체들의 활발한 활동은 물론이고 생존까지 위협하고 있다. 상근자들의 안정적인 월급 지급은 말할 것도 없고 기본적인 활동까지 위축받고 있으며 더 나아가 존폐의 위기로 몰리고 있는 것이다. 특히 시민단체에 대한 국민들의 이미지를 실추시킨 말썽들이 역시 대부분 시민단체의 재정확보와 관련된 일들이다.

① 소비자단체의 일부 관계자가 기업으로부터 돈을 받거나 공금을 횡령한 것으로 드러나 파문이 일고 있다. - - - 한국부인회 총본부의 전편집국장 전승희씨는 지난 10일 배임수재혐의로 구속됐다. 검찰에 따르면 전씨는 95-97년 한국부인회의 소비자만족대상을 주관하면서 기업의 청탁을 받고 총부 11억원의 뇌물을 받았다. 여기에 전씨의 의뢰를 받아 소비자만족도 조사결과를 조작한 자, 조작사실을 묵인한 심사위원들도 끼여 있음은 물론이다. 게다가 한국부인회의 몇몇 전 간부는 98년 이후 관련서류를 조작하여 국고보조금, 수재의연금, 공공근로사업집행비 등 공금을 수천만원씩 빼돌린 혐의를 받고 있다.

) 2000.5.12자 국민일보 기사 6면

② 경실련이 작년 11월 후원의밤 행사 개최를 앞두고 일부 정부투자기관과 기업체들에 공문을 보내 거액의 후원금을 요구한 것으로 3일 드러났다. 특히 경실련이 이 공문을 보낸 시기가 13개 정부투자기관의 판공비 사용내역에 대한 자체조사를 벌이고 있는 때인 것으로 밝혀져 물의를 빚고 있다. 경실련은 작년 11월 20일 한국전력등 5개정부투자기관에 공문을 공동대표3인과 사무총장 명의로 보냈으며 이중 한전과 주택공사, 관광공사에는 지원요청금액 1천만원이 명기된 공문을 보냈다.□

) 2001.1.3자 조선일보 기사. 그러나 이에 대해 경실련은 해명서를 통해 □5대공기업의 판공비 내역공개 요구와 연계시킨 것은 판공비 내역을 발표한 뒤 정부개혁위원회의 활동시기와 견줘볼 때 어처구니 없는 일□이며 □3개 공기업에 지원금액을 구체적으로 명기한 것은 일천만원이하라는 것이 작성과정에서 일천만원으로 표기된 것으로 경실련이 후원을 위해 압력을 행사한다는 것은 있을 수 없는 일이며, 행사와 관련해 5대공기업에 1억원씩 지원을 요청했다는 일부의 주장은 행사기획단계에서의 협찬가능성을 타진했던 것으로 전혀 사실무근이라고 일축했다□고 한다.(2001.1.18자 시민운동연합신문)

③ 최근 이 단체(부정부패추방시민회)에서 일하는 간사들이 □시민운동의 도덕성을 훼손하고 있다□며 대표 박모씨를 서울지검에 고발, 또다른 화젯거리가 되고 있다. 이 단체가 부정비리를 고발하러 온 민원인들에게 □우리 단체가 사건에 개입해 도와주겠다□며 수십만-100만원의 후원금을 받아왔다는 것이다.□

) 2001.1.18자 주간동아 기사 참조. 그러나 이 사건은 그해 3월 10일 서울지검에서 □박대표가 그간 사용한 신문, 유류대금, 핸드폰사용료등은 개인적인 사용보다는 단체 업무상의 필요에 의해 사용된 것이라고 변소하고 있고□ □민원인들에게 사례비를 요구한 것이 아니라 각 소송건에 소요된 경비와 후원금으로 단체 공금에 포함시켜 금전출납부에 기재하고 있어 사례비명목으로 받지 않았음이 확인되었다□며 무혐의 처리를 하였다(자세한 것은 2001.3.19자 시민의 신문 p.19 참조). 아무튼 이런 잡음은 순수한 회비로 운영되지 못하는 열악한 재정여건에서 비롯되고 있다.

④ 이익을 얻을 목적으로 중국노동자센터라는 간판을 걸어놓고 조선족 노동자들에게 누구든지 회비 6만원을 납부하면 법률상담을 하여 준다고 선전하는 등의 방법으로 1997.1.3경부터 2000.7.28까지 중국인조선족 노동자들을 상대로 체불임금, 산재, 대여금, 위장결혼, 밀입국문제, 여권문제, 임대보증금, 계약위반, 갈취금 등 소송문제에 대하여 소송을 대행해 주고 돈을 받게 하여 준다고 선전하여 이를 믿고 찾아온 조선적 노동자들에게 회비명목으로 1인당 법률상담료 6만원씩 금 164,220,000원을 받고 - - -□

) 서울지방경찰청 외사과의 중국노동자센터 오천근 소장에 대한 2001.6.1자 구속영장의 범죄기재사실의 일부. 실제로는 중국조선족에 대한 법률적 지원이 별무한 상태에서 중국노동자센터는 저렴하게 법률지원을 한 셈이었으나 결국 회비명목의 돈을 받음으로써 변호사법 위반이 되었다.

⑤ 이종석 경실련 공동대표가 외국대학 국내분교 불법운영에 개입한 것과 관련, 시민들은 반성이 뒤따라야 한다며 실망감을 보이면서 시민단체 지도부의 개혁을 촉구했다. - - -부산경실련은 12일 오전 공동대표회의를 열어 대국민사과문 발표등을 통해 사태수습에 나서기로 했다.

) 2001.4.11자 국제신문기사 참조

이 사례들은 재정문제가 NGO의 아킬레스건이라는 사실을 증명해주고 있다. 이러한 말썽으로 말미암아 시민단체 전체가 매도되고 심지어 시민단체가 개혁과 감시의 대상이라고까지 하는 견해도 생겨났다. 어찌되었든 사회의 감시자로서의 시민단체가 감시대상으로부터 후원금을 받거나 자신의 서비스에 대해 후원금을 사실상 강제하는 일은 공정성을 크게 해치는 행위가 아닐 수 없다. 이에 대해 활동가 스스로 이 문제에 대한 위기의식을 느끼고 해결하고자 하는 다방면의 노력을 기울이고 있으나 앞으로 정부와 언론, 시민들이 다함께 해결해야 할 과제라고 하지 않을 수 없다. 2000년초 정부는 비영리민간단체지원법을 제정함으로써 이들에 대한 재정지원을 포함한 다양한 형태의 지원방안을 제도화 하였으나 이는 아직 미진한 상태이다.

) 신중섭(강원대 윤리교육과 교수), □시민운동에도 시장원리를□, 2001.1.12자 자유기업원 웹페이지에 게재 .

) 시민운동을 실질적으로 이끌고 있는 시민단체 사무총장들은 10대 고민 가운데 두 번째로 부실한 재정기반을 꼽았다.(시민운동지원기금, 1998.4, p.9)

보다 높은 민주주의의 단계는 보다 많은 시민들이 다양하게 참여하는 길이 보장된 사회이다. 오늘날 선진국에서는 소외감을 느끼는 시민들이 시민단체를 포함한 비영리단체의 활동에 참여함으로써 보상받는다는 사실이 일반화되었다. 시민단체가 단순히 공익을 위해 일한다는 차원에서 뿐만 아니라 참여민주주의를 향상시키고 시민들에게 참여의 보람을 제공함으로써 사회통합을 이룬다는 측면을 인정할 필요가 있다. 따라서 시민단체의 증가와 그 활동의 증대를 위해 정부, 기업, 시민들이 노력할 당위성이 바로 여기에 있다. 시민단체의 수가 증대되고 그 활동이 많아질수록 민주주의가 정착되어 가고 있다고 해도 과언이 아니다. 그리고 그 전제가 바로 안정적인 재정확보이다. 이를 위해 시민단체 스스로 비상한 노력을 해야 할뿐만 아니라 정부에 의한 제도적 개혁과 더불어 시민들의 각별한 참여의식이 소망된다.

) Howard L. Oleck, "Mixtures of Profit and Nonprofit Corporation Purpose and Operations", Northern Kentucky Law Review, Vol.16, 1989, p.227

) 차명제 박사 역시 □시민사회의 발달정도를 가늠할 수 있는 척도는 결국 시민운동의 활성화 정도일 것이며 - - - 그들(NGO)의 수와 활동의 정도가 시민사회의 활성화와 직결되어 있다□고 말하고 있다.(차명제, □한국시민사회의 특성과 시민운동조직의 역할과 활성화 방안□, 시민단체의 안정적 재원확보 및 활성화방안 세미나 자료집,  아시아시민사회운동연구원, 1998.7.14, p.12)

(2) 정부의 재정지원문제

1) 역대정부의 시민·사회단체에 대한 재정지원과  태도 변화

과거 시민·사회단체를 바라보는 정부의 태도는 우리 사회의 전반적 민주화와 더불어 많은 변화를 보이고 있다. 정부의 각 부처와 시민·사회단체의 활동과 성격에 따라 편차가 많지만 대체로 시민·사회단체의 존립근거와 활동의 의의를 긍정해 가는 상황이다.

일반적으로 시민단체는 참여민주주의의 창구 역할을 하면서 관료화되고 이익집단회되어버린 대의정치제도의 문제점을 보완하는 대안으로 기능하고 있다. 이들은 공동체 규범을 지키기 위하여 제도나 권력에 대한 비판, 감시의 역할을 다하고 있다. 그럼에도불구하고 과거의 관변단체와는 달리 정부와 일정한 긴장관계를 가지면서 그 정책을 비판하는 기능까지 가지고 있는 이러한 시민·사회단체와 이제 정부는 머리를 맞대고 대화하거나 그 비판을 수용하는 경우가 생겨났다.

) 고건, □공동체의식과 시민단체의 역할□, 공동체시민의식과 시민단체의 역할 (□96 공동체시민운동 세미나 자료집), 공보처, 1996.12, p.8

이와 같이 시민·사회단체에 대한 정부의 인식변화는 이들에 대한 지원 움직임으로 나타났다. 과거와 같은 관변단체에 대한 일괄지원의 형태가 사라진 것이 아니지만 이러한 지원에 대한 따가운 비판여론 때문에 점차 그 지원의 규모는 줄어들고 있다. 반면 정부의 입김을 받지 않는 일반 시민·사회단체에 대한 행정적. 재정적 지원이 이루어지고 있다. 다음 표는 1999년도 민간보조금 예산현황이다.

(단위 : 백만원)

회계	소관별	예산액(%)	회계	소관별	예산액(%)
일반회계	국회 대법원 중앙선관위 국무총리실 재정경제부 통일부 외교통상부 행정자치부 법무부 국방부 교육부 문화관광부 농림부 산업자원부 보건복지부 노동부 건설교통부 해양수산부 과학기술부 국가보훈처 경찰청 농업진흥청 산림청 중소기업청 식품의약청 여성특별위	4,538(0.3) 14(0.01) 25,191(1.7) 752(0.05) 6,394(0.4) 3,161(0.2) 1,007(0.06) 15,020(1.0) 12,468(0.8) 2,473(0.2) 427,092(28.4) 105,657(7.0) 252,223(16.8) 151,825(10.1) 64,344(4.3) 291,146(19.3) 16,015(1.1) 42,701(2.8) 170(0.01) 51,137(3.4) 187(0.01) 698(0.04) 4,130(0.3) 25,563(1.7) 1,035(0.07) 200(0.0)	특별회계	농어촌구조개선 농림부 해양수산부 산림청 교통시설에너지 및 자원 환경개선 국립의료원 특허관리 철도사업 통신사업 기타	704,534(47.7) 667,048(45.1) 26,955(1.8) 10,531(0.7) 271,758(18.4) 472,366(32.0) 24,699(1.7) 15(0.0) 3,107(0.2) 62(0.0) 1,160(0.8)
	소계	1,505,140(100%)		소계	1,477,670(100%)
합계	2,982,810

자료 : 예산청, 1999년

) 박경래, 비영리조직에 대한 정부보조금의 효과분석 -서울대학교 행정대학원 석사학위논문, 2001년, p.28에서 재인용.

이 표를 보면 1999년 한해 26개 부처에서 총액 2조9천8백억원 가량의 보조금을 지급해 왔음을 알 수 있다. 그러나 보조금예산의 대부분이 정부사업의 대행이나 위탁사업의 수행에 대한 지원금의 성격을 가지고 있어 시민단체의 자율적 활동에 대한 지원은 주로 행정자치부에 의해 이루어지는 부분이라고 할 수 있다.

2) 행자부와 각 부처의 재정지원 현황

1999년 배분된 시민단체에 대한 행정자치부의 프로젝트 공모사업의 전체 예산은 150억원이었다. 이것은 1997년의 75억보다는 거의 배가 되는 액수이다. 관변단체를 제외한 시민단체들의 신청금액과 지원금액을 대비해 보면 다음과 같다.

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신청금액               916억원

지원금액               75억원

단체간평균지원금      1억2천만원

-------------------------------------------------

행자부에 대해 신청한 단체는 316개단체의 436건에 이르렀으나 실제 그 가운데 123개 단체 140건의 사업에 지원되어 2.6대 1의 경쟁률을 보였다. 그러나 이러한 정부의 재정지원이 고스란히 시민단체에 돌아가는 것도 아니다. 1999년도의 행자부 프로젝트 공모 결과를 보면 거의 절반의 돈이 이른바 과거의 관변단체에 지원된 것을 알 수 있다. 공모에 따른 지원배정된 금액은 75억원에 불과했고 그 가운데 반 가량은 다시 관변단체에 지원된 것이다. 새마을운동중앙협의회 17억1천만원, 한국자유총연맹 8억1천만원, 바르게살기운동중앙협의회 5억2천만원등 이른바 3대 관변단체에 총 30억8천만원이 배정되었다. 이 금액은 전체 시민단체들에게 배정된 75억원의 44%선에 육박한다. 나머지 44억 2천만원을 120개 단체들에게 나누어 배정되었다. 시민단체는 들러리, 또는 생색내기였다는 비판이 제기되었다.

) 김병기, □시민단체들, 행자부 프로젝트에 물먹다□, 월간 말, 1999년 7월호, p.186 이하 및 1999.5.14자 한겨레신문 기사 참조

행자부의 공식 지원 외에도 정부의 여러 부서들이 각자 시민단체에 대한 재정지원을 해 오고 있다. 더구나 행정기관은 아니라고 할지라도 정부의 대행기관이라고 할 수 있는 실업극복범국민운동본부를 통해 지원된 금액도 1998년 제2차지원사업에 127억원, 제3차지원사업에 81억여원에 이르렀다. 1998년도 한해 정부의 민간단체 지원금이 모두 3조2천4백억원에 이른다고 하는 주장도 있다.

) 물론 이 금액은 대체로 수급자에게 직접 전달한 것이었다.

) 서경석, □시민사회발전기본법의 제정방향□, 시민사회발전기본법 공청회 발제논문, 1998.9.22

행자부의 것을 빼고도 다음과 같은 여러 정부부처의 재정지원 프로젝트가 있다.

) 1998.6.22자 시민의 신문 기사

지원주체	지원분야	신청시기	지원규모
여성특위1)	여성의 권익증진	매년11∼12월	총규모 8천만원
에너지관리공단2)	에너지절약협력사업	매년 11월	단체당 3천만원
한국환경민간단체 진흥회	환경보전사업	매년 1월	사업당 최고 2천만원
보건복지부3)	장애인복지관련사업
재정경제부4)	소비자 권익증진
문화관광부5)	청소년 문화·교육사업

1) 여성특별위원회가 여성단체·개인·연구소 등을 상대로 여성의 권익증진분야, 여성단체·시설지원, 여성의 국제협력증진, 과학·정보화 관련 여성알선사업을 지원하는 프로그램이다.

2) 산업자원부 산하의 에너지관리공단이 □여성·사회단체와의 에너지절약 협력사업□을 지원하는 바 에너지관리공단에 제시하는 예시사업과 민간단체에서 단체의 즉성과 역량에 맞게 제안하는 사업이다.

3) 장애인복지법에 근거하여 산하 등록된 12개 단체에 장애인 관련 사업을 지원하고 있다.

4) 소비자보호법에 근거하여 재정경제부에 등록된 법인단체에 소비자피해구제, 조사, 검사, 교육 등을 소비자권익보호와 증진을 위해 사업을 지원하고 있다.

이외에도 변형된 형태의 정부지원이 있다. 예컨대, 경실련등 16개시민단체로 이루어진 의료개혁시민연합이 보건복지부산하 한국보건산업진흥원으로부터 의약분업 홍보 및 소비자교육등을 대가로 4억여원을 받기로 한 것이 그것이다. 일부 시민단체는 현실적으로 그 돈의 일부를 받은 것으로 밝혀지기도 했다.

) 2000.11.9자 주간한국 기사

3)지방자치단체의 재정지원

거기에다가 지방자치단체는 별도로 각자의 사정에 따라 시민단체에 재정지원을 해 왔는데 그 금액이 1998년 한해에 약 1천4백억원에 달했다. 서울시만 하더라도 시정참여사업이라는 이름아래 다음과 같은 다양한 지원을 벌이고 있다.

) 1998.6.22자 시민의 신문 기사

분야	지원사업	신청시기	지원규모	지원주체
사회	경제살리기/의식개혁, 사회복지	매년 2∼3월	단체당 최고 3천만원	사회진흥과
환경	환경보전/자원절약, 재활용/교육·연구	매년 2∼3월	″	환경계획과 서울녹색시민위원회
교통	교통관련	매년 2∼3월	″	교통기획과
여성	여성단체시민운동 교육·연수/여성사회참여	매년 9∼10월	단체당 최고 3천만원 (98년 총규모 6억6천)	여성복지과

행자부의 것은 그나마 공개적이고 투명한 방법으로 공모되고 배분되는 것에 비하여 나머지 정부기관의 민간단체 지원은 그 규모와 배정절차, 효과, 사후검사등에 있어서 불투명하기 그지없다. □공신력이 확인되지도 않은 단체도 돈을 받는 경우가

많아 정부부처와 민간단체간의 유착관계도 충분히 예견되고 있으며 과연 공정한 평가에 의한 배분이 이루어지고 있는가에 대한 의문도 매우 큰□ 상태이다. 실제 □각 부처는 기금수혜단체의 프로젝트에 대한 평가과정(심사위원 명단, 사업의 유용성, 심사기준의 적용여부 등)을 공개하려 하지 않고 있어 투명성의 문제가 크게 제기되는 있는 것□이다.

) 서경석, 위의 발제 논문 참조.

4) 정부지원금 수령에 관한 논쟁

① 찬성론 -□이슬만 먹고 살수는 없다□

□환경운동가들이 이슬만 먹고 사는 난초는 아니쟎아요? 열악한 재정상태를 타개하기 위해 애쓰는 환경운동단체의 형편을 이해해 주어야 합니다. - - -4백만 회원, 환경운동의 생활화, 환경운동가가 가장 존경받는 사회 등 사회적 여건이 다른 (그린피스등) 그들 단체와 우리를 단순 비교하는 것은 무리라고 봅니다.□

) 최열 환경운동연합 사무총장의 말 (정지환, □재야-시민단체와 돈□, 월간 말, 1994년 7월호, p.74)

차명제 박사 역시 □회원의 회비와 기부금을 통한 NGO의 안정적 재원확보도 일종의 신화라고 할 수 있다. 전세계적으로 미국의 NGO와 그린피스를 제외하고는 회비와 기부금으로 운영되는 NGO는 거의 존재하지 않는다. 시민사회가 독특한 형태로 발달한 미국을 제외한 다른 나라들에서는 시민사회의 활성화를 위해 국가가 매우 깊숙이 개입되어 있고 독일이 그 대표적인 예□라고 주장한다. 물론 미국의 많은 시민단체들이 회비와 기부금 외에도 여러 재단들의 펀드를 받거나 국가로부터 보조금을 받고 있다. 그렇다고 회비와 기부금으로 운영되는 NGO가 거의 존재하지 않는다고 말하기는 어렵다. 뿐만 아니라 오랫동안 국가의 억압속에 고난의 길을 걸어오면서도 민주주의와 사회공익을 위해 일해온 시민단체들에게 독일과 같이 국가가 깊이 개입하고 지원해야 한다는 논리는 설득력을 가지기 어렵다.

) 차명제, 위의 글, p.30

종래 정부지원금을 받아야 한다는 견해는 몇 가지 논리를 지니고 있다. 첫째, 우리의 현실이 불가피하다는 점이다. 정부지원금을 받지 않는 것이 바람직하지만 시민들의 참여가 저조하고 회비의존이 불가능한 상황 아래에서 운동을 그만둘 수는 없지 않느냐는 것이다. 둘째, 정부지원금을 받는 것이 결코 정부와의 유착을 의미하는 것이 아니라는 점을 강조한다. 정부나 기업으로부터 재정지원을 받으면서도 자신들의 주장과 운동에 아무런 영향을 미치지 않는다는 것이다. 셋째, 시민단체들이 공공적 사안에 대해 공익적 입장을 대변하는 역할을 하는 이상 국민세금으로 이루어지는 정부예산을 받는다는 것은 당연하다는 입장이다.

) 최열 환경운동연합 사무총장은 이 점에 대해서 이렇게 이야기한다. □환경운동연합은 환경을 파괴하는 정부와 기업의 행위에 대해 한치의 타협도 없이 가차없이 비판했다고 자부합니다. 그래서 정부나 기업도 우리를 제일 부담스러워하는 것 아닙니까. 나는 도리어 우리를 비판하는 사람들에게 되묻고 싶어요. 도움을 요청해온 주민들과 손잡고 피흘리며 싸워본 적 있냐고요. 정부와 기업은 항상 우리의 적이었습니다.□(정지환, 위의 기사, p.74)

) 1998.9.22자 시민사회발전기본법 공청회에서 녹색연합의 차명제 박사의 토론내용

② 반대론 - 비판의 칼날이 무뎌질 수밖에 없다

□민간운동단체의 존립근거는 권력과 금력으로부터의 독립입니다. 그런 점에서 민간운동단체가 정부로부터 재정지원을 받아 해외연수를 갔다는 사실은 문제가 있다고 봅니다. 많고 적음을 떠나 민간운동단체가 정부나 기업의 돈을 받으면 비판의 칼날이 무뎌질 수밖에 없고 결국 민간운동단체의 고유 성격을 잃게 됩니다.□

) 전국연합 박충렬 총무국장의 말 (정지환, 위의 기사, p.76)

시민단체들의 정부지원금 수령에 관해서는 일반적으로 비판적 시각을 가지고 있다. 과거 시민단체 지도자나 활동가들이 정부지원으로 해외연수를 다녀온 것에 대해서도 언론은 대체로 비판적이었다. 1994년 5월 5일부터 보름동안 독일.스위스.영국.미국등 4개국을 방문하고 돌아온 시민단체 활동가들에 대해서도 비판이 쏟아졌다. 이에 대해 유재현 당시 경실련 경제정의연구소장은 다음과 같이 변소하고 있다.

□정부는 돈만 냈을 뿐이지 프로그램 기획에서 방문단체 섭외까지 모두 민간운동단체가 맡았다는 사실도 동시에 알아줬으면 합니다. 어느 곳을 가고 누구를 만났는가는 전적으로 우리가 결정했습니다. 녹색당.그린피스.옥스팸.자연의친구들.민중중심성 개발포럼등 세계의 내노라 하는 환경운동단체를 비롯한 28개소를 일일이 방문하고 철저히 배우려고 힘썼습니다. - - -독재시절 관변단체의 행태를 지켜본 저는 국민적 정서에 맞지 않을 수도 있다고 생각했습니다. 하지만 환경운동단체 실무자들이 우리보다 앞서 환경운동을 시작한 서구의 현황을 직접 살펴보는 일은 한시가 급하다고 생각했고, 앞으로 국민들도 이해해 줄 것이라 확신했습니다.□

) 정지환, 위의 기사, p.75-76

무엇보다도 시민단체들의 정부로부터의 재정 지원은 감시와 개혁의 대상으로부터 받는다는 점에서 의혹을 살 가능성이 높다. 예컨대, 여러단체를 회원으로 두고 있는 의료개혁시민연합이나 언론개혁시민연합이 정부로부터 지원금을 받은 사실을 두고 해당 의료계나 언론계.야당으로부터 정부와의 유착론이 제기되고 있는 실정이다. □시민단체가 의약분업의 본질적 문제는 외면한 채 의사들을 돈벌이에 혈안이 된 집단이기주의로 매도, 정부를 도와주고 있다□고 비판해온 의료계가 정부지원사실에 □그럴 줄 알았다□는 냉소적인 반응을 보였다는 것이다. 한나라당은 시민단체들에 대한 정부의 지원을 근거로 하여 정부와의 유착설을 끊임없이 제기해 왔다. 물론 이것은 과거 한나라당의 전신인 신한국당시절 이미 지원이 시작되었고 관변단체에 대한 정부보조금과의 차별성을 무시하고 있으며 행자부의 지원 역시 한나라당의 동의아래 이루어져 왔다는 점에서 정치적 목적에서 이루어지는 음해가 명백하다. 그럼에도 이러한 의혹과 음해 또는 일반국민의 불신의 기초가 이러한 정부지원에서 비롯되고 있음을 주목할 필요가 있다.

) 2000.11.9자 주간한국 기사

) 한나라당이 시민단체를 친여단체로 몰아세우면서 재정지원을 근거로 삼은 사례는 다음과 같다.

① 이(공보처. 행자부에서 재정지원을 받은 사실)는 1개단체 평균 1억정도의 막대한 지원금이며,시민단체의 독립성과 순수성을 훼손할 우려가 상당히 크다는 점을 지적하지 않을 수 없다. 특히 정권출범 초기 제2건국위 구성과 함께 시민단체 네트워크를 만들겠다고 공공연히 밝히고 난 후에 대규모 예산지원이 이루어졌다는 점에서 정권과의 유착설을 강력히 제기하는 바이다.(2000년 4월 총선당시 한나라당의 □시민단체의 정부지원금과 관련된 유착의혹을 지적한다□는 제하의 성명)

② □언론개혁을 지지하고 있는 시민사회단체연대회의에 참여한 21개 대표중 14개 단체들이 금년도 행자부로부터 지원금액이 8억6천만원이고 그 외 다른 부처에서도 상당수 지원받고 있는 것으로 확인되었다. 이들 단체를 이끌고 있는 언개련, 민언련은 정부의 지원금을 받고 있는 단체로 이들 단체는 7월초 금년도 지원금을 반납했으나 이마저도 현재의 언론사태를 주도하기 위한 사전정지작업인 것으로 판단된다.(2001.7.26자 한나라당 언론자유수호비대특별위원회 명의의 기자회견문)

) 공보처가 □민주공동체실천사업□이라는 이름으로 민간단체를 지원하기 시작한 것은 한나라당(당시 민자당)이 집권하고 있던 94년부터였다. 94년 3월 10일 당시 국무총리였던 한나라당 이회창 총재는 새마을중앙협의회등 3개 관변단체에 대한 정부지원을 중단할 것을 언급하면서 □민간단체육성지원법과 같은 법을 제정해 공평학 지원해야 할 것으로 생각한다□고 밝힌 바 있으며 같은해 11월 21일 민자당은 백남치의원외 22명의원 명의로 국회에 □민간운동지원에관한법률안□을 제출한 바 있다.

) 과거 새마을중앙협의회등 □관변단체□에 대해서는 □새마을조직육성법□등 관련법에 의거, 사무실 운영비.인건비등 경상비까지 포함된 정부보조금이 지급되었던 것에 비해 공보처와 행자부에서 주관한 민간단체 지원사업은 시민단체들을 상대로 프로젝트를 공모하여 민간심사위원회에서 심의, 선정된 프로젝트에 대해 사업비만을 지원하도록 되어 있다. 다만 1999년 12월 16일 통과된 비영리민간단체지원법에서는 □국가 또는 지방자치단체가 지원하는 공익사업의 소요경비의 범위는 사업비를 원칙으로 하고 사업비에 총액의 100분의 15를 초과하지 않는 범위의 운영비를 포함□토록 하는 조항을 신설하고 있다.

정부의 직접적 재정지원이 시민단체의 활동을 통제.위축시킬 가능성이 있다는 사실에 대해서는 많은 시민단체들이 동의한다. 그것은 단체와 그 지도자의 의지에 달려있기는 하지만 일단 재정지원을 받고도 목소리를 높이는 것이 쉽지 않다는 것은 경험칙이다. 정치권과 관료들의 시민사회의 자율성에 대한 의식이 충분히 성숙되어 있지 않을 뿐만 아니라 정의(情誼)에 약한 한국인의 심성에 비추어보면 당연한 일이다. 76개시민사회단체들이 정부여당에 보낸 의견서에는 다음과 같이 정리하고 있다.

) 1998.11.18자 민간운동지원에관한법률(안)에 대한 의견

) 그러나 이러한 정부의 직접지원 반대에 나섰던 단체들도 나중에 그 프로젝트에 대부분 응모하고 나선 것은 하나의 아이러니라고 하지 않을 수 없다. 그만큼 시민단체들의 재정상황이 열악함을 말해주고 있다.

□정부가 직접 재정을 지원하는 방식의 제도는 민간단체의 재정자립성을 흔들 우려가 큽니다. 시민단체의 특성에 따라 많이 다를 수는 있으나 시민사회의 기반이 취약한 우리현실에서 이같은 방식의 지원은 정부지원에 대한 의존성을 심화시킬 것이며 나아가 민간단체의 생명이라 할 수 있는 자율성이 흔들리는 결과를 가져올 것입니다. - - -이는 개별부처와 개별단체간의 종래의 관계를 넘어서서 개별단체의 □의지□의 문제로 맡길 수 없는 정부-시민사회관계형태의 문제이며, 기존의 정부(지방자치단체)재정지원은 □정부 각 부처 또는 자치단체와 사업을 매개로 한 파트너쉽□이라는 점에서 정부의 재정지원을 제도화. 보편화시키는 것과는 전혀 다른 것입니다□.

뿐만 아니라 정부의 재정지원은 점점 정부에 의존을 키우게 되고 재정자립의 가능성을 더욱 더 어렵게 만든다. 시민운동을 단순히 정부로부터 돈을 받고 벌이는 사업으로 변질시킬 것이라는 우려도 있다. 심지어 지난 1999년도 행자부 프로젝트 공모에는 자신의 1년 예산과 맞먹는 액수를 프로젝트 사업비로 신청한 단체들도 부지기수이며 현재도 주요 시민단체들은 수입의 30%를 정부 또는 기업의 프로젝트에 의존하고 있다고 한다. 이런 상황에서 시민단체들은 엄청나게 힘든 회원의 개발과 회비증대를 위한 노력보다는 일거에 거액을 받을 수 있는 정부 등 외부지원에 의존할 가능성이 높다. 한번 받게 되면 다시 공모에 응하지 않으면 그 사업의 계속과 간사들의 임금을 지급할 도리가 없게 된다. 이것은 재정악화의 악순환 뿐만 아니라 조직 운영의 높은 의존을 유발하게 마련이다.

) 김병기, 위의 기사, p.188

) 대부분의 프로젝트가 3천만원을 넘고 있는데 이것을 회원의 회비로 만들어 내려면 월 1만원을 내는 회원을 250명 확보해야 함을 의미한다. 그러나 매달 빠짐없이 1만원씩을 내는 회원 250명을 확보하고 관리한다는 것은 쉬운 일이 아니다.

) 한번 프로젝트를 받아 그 돈으로 간사의 월급을 주고 사무실의 운영비에 일부 전용해 온 것이 지금까지 프로젝트비 사용의 관례였다. 물론 이것은 원래의 방침에 어긋난 것이어서 앞으로 지양될 것이다. 아무튼 그것이 지정된 사업비로 쓰든 아니면 사무실 운영비로 쓰든간에 한번 쓰게 되면 다른 방법으로 그 돈을 마련할 길이 없는 한 다시 쓰야 하는 일종의 마약과 같은 것이 된다.

③ 결론 - 시민단체 재정지원, 그 □야누스□적 존재

□돈은 재야.시민단체에 □야누스□와도 같은 존재이다. 사업과 활동의 가장 필수적 □연료□이면서도 민간운동단체의 생명인 도덕성을 뿌리 채 흔들 수 있는 □시한폭탄□으로 언제든지 둔갑할 수 있기 때문이다. 민간단체는 그래서 재정을 마련할 때 깨끗한 돈과 그렇지 못한 돈을 구별하는데 매우 신중할 수밖에 없다. 감염된 피의 수혈이 인체에 치명적인 것과 똑 같은 이치다.□

) 정지환, 위의 기사, p.76

모든 사물이 그러하듯 정부나 기업의 재정지원도 양면을 지니고 있다. 무조건 받아야 하는가 아니면 받지 말아야 하는가 하는 흑백논리 보다는 좀 더 구체적이고 세밀하게 검토해 보아야 한다. 단체의 위상이나 활동내용에 따라 다르게 볼 수 있고, 설사 받는다고 하더라도 일정한 요건 하에 받는다면 비난가능성은 약화될 수 있는 것이다.

첫째, 단체나 그 활동의 성격에 따라 달라질 수 있다는 사실이다. 정부의 기능을 모니터하고 비판하는 기능이 주된 단체들의 경우, 정부의 재정지원을 받는다는 것은 그 활동에 영향을 받을 가능성이 있다. 참여연대가 정부의 재정지원 프로그램에 참여하지 않기로 결정한 것은 이러한 배경에서이다. 이에 비하여 사회복지전달을 주로 담당하는 사회복지단체들이나 정부기능을 대행하는 단체들은 상대적으로 유연하게 대응할 수 있다고 본다.

) 1998.9.22자 시민사회발전기본법 공청회에서의 이창호 중앙일보 전문위원의 토론요지도 같은 취지였다.

둘째, 시민단체들이 정부지원을 받는 경우라고 하더라도 투명성을 갖추고 공정하고 책임 있게 쓸 수 있는 제반 절차와 요건을 갖춘다면 그에 대한 비판가능성은 현저하게 낮아질 수 있다. 정부의 재정지원을 받아 사용하는 명분이 뚜렷하고 그 심사절차가 공정하며 사용내역이 투명하게 공개되는 것이라면 반드시 비난의 대상이 되는 것은 아닐 것이다. 공개적인 심사를 거쳐 프로젝트별로 재정지원을 하고 그에 대해 사후 검사를 시행하는 최근의 행정자치부의 민간단체지원방식은 진일보한 것이라고 할 수 있다. 그러나 아직도 철저한 사후감사가 이루어진다고 보기 어려워 개선의 여지가 많다.

그러나 그 어떤 경우에도 시민단체가 정부의 재정지원 없이 재정적 자립을 확보하는 것이 가장 이상적이다. 그러기 위해서는 시민단체 스스로 회원 회비와 후원금 확대를 위해 노력해야 할 것임은 물론 정부에서도 직접적 지원보다는 간접적 지원방식을 통해 시민단체들이 자립적 재정운용이 가능하도록 노력해야 할 것이다. 그러지 않고 지금과 같은 직접 지원만 고집한다면 정부의 의도 역시 의심받을 수밖에 없다. 회비와 후원금에 대한 세금감면, 우편요금감면의 확대, 방송에서의 무료광고 등을 통한 홍보에 정부가 법률적 제도개혁을 서둘러야 한다.

5)정부지원금 사용에 관한 사후평가와 책임

① 엄정한 사후평가

□사회적 자원이 시민단체들에게 투여되면 될수록 시민단체들은 자신의 활동이 투자에 걸맞는 효과를 내고 있다는 객관적인 증거를 사회에 제시할 수 있어야 함. - - -시민단체들이 사업계획을 제대로 수행하지 못할 경우 그만큼 사회적 책임을 져야 함. - - - 이는 국가기관과 동일한 방식으로 감사를 받을 수 있으며 따라서 지원을 받은 단체가 원칙에 따라 계획대로 사업을 추진하지 않을 경우 사회적으로 심각한 타격을 받을 수 있음. - - -주관부처와 시민단체들 모두 사업의 성과를 성실하게 평가할 필요성을 인정하고 있음. 다만 여기에는 서로 공감할 수 있는 평가기준을 도출하고 이를 지속적으로 개선해 나간다는 것이 전제되어야 함. - - -□

) 이정수, □행자부 프로젝트와 비영리민간단체지원법에 대하여□, 워크샵 5-1 □참여민주주의와 시민사회의 활성화□

이러한 엄정한 사후평가가 가능하기 위해서는 □심사기준과 평가기준을 유기적으로 연관시켜 통일적인  사업관리가 가능하게 해야 한다□거나 □사업수행에 따른 평가 이후 평가에 기초한 인센티브제도를 도입□한다거나 동시에 중간평가를 해야 하며 이 평가는 민간위원회를 구성하여 전담시키는 것이 바람직하다는 다양한 견해가 있다.

) 이정수, 위의 글

② 지원에 따른 감시와 제재의 필요성

비영리민간단체가 행정기관으로부터 직접 금전적 재정지원을 받은 경우에는 물론이고 우편요금의 감액. 세금감면의 조치를 받은 경우 그에 따른 이익을 사용에 대한 적정한 감사를 받아야 하는 것은 당연한 일이다. 그만큼 국가재정 또는 국민세금의 일부를 사용한 것이 되기 때문이다.

그 동안 정부가 시민단체에 대한 재정적 지원을 하면서도 보고서를 형식적으로 받고 실제 이에 대한 실사나 감사를 하지 않았다. 그러나 지난 1999년부터 사정이 달라졌다. 행정장치부가 정부로부터 민간단체 보조금을 지원 받는 시민단체를 대상으로 보조금의 전용여부에 대한 첫 조사에 나선 것이다.

) 행정자치부는 1999.10.25 1999년도 민간단체 보조금 지원단체로 선정된 □부정부패추방시민연합□에 대해 보조금 2천만원의 사용처 확인에 들어갔다. 이 조사는 내부관계자로부터 제보가 들어와 착수하게 되었으며 □시민단체 조직 자체에 대한 감사나 조사가 아니며, 정부보조금으로 지원한 돈이 애초 목적대로 사용되었나에 대한 사실 확인일 뿐□이라고 밝혔다.(1999.10.25자 한겨레신문 기사 참조)

한편 사회복지시설은 더욱 상황이 심각한 실정이다. 정부보조금은 아닐지라도 후원금들을 대규모로 착복. 유용하고 있는 것이다. 1998년도 감사원의 □사회소외계층 지원실태 특감결과□는 사회복지시설 책임자들이 후원금을 착복하거나 유용하는 사례를 조목조목 밝히고 있다. 서울의 한 사회복지법인 원장은 80명의 후원자가 꼬박꼬박 보내온 2억3천만 원을 자신을 포함한 6명의 인건비와 판공비로 유용했는가 하면 부산의 어느 양로원 총무는 거래업체의 영수증을 조작하는 방법으로 후원금 1천2백만 원을 유용했다. 부산의 모 사회복지법인 대표는 아동복지시설 증축과정에서 시공업체와 짜고 1억 원을 빼돌려 부동산구입에 쓰는가 하면 대전의 모 사회복지법인도 노인시설 건축과정에서 업자와 짜고 2억5천만 원을 빼돌려 주택구입에 사용했다는 것이다. 이러한 사회복지시설은 대체로 세금감면조치를 받고 있으므로 이들의 후원금 모집과 사용에 대한 엄격한 실사와 투명성 확보가 절박한 실정이다.

) 1999.9.22자 동아일보 기사 및 같은 일자 한겨레신문 기사 참조.

③ 현행 감시와 제재의 방안

현재 부정한 방법으로 그러한 이익을 취한 비영리민간단체에 대한 제재는 비영리민간단체지원법에 따라 다음 두 가지 방법으로 이루어진다. 첫째, 보조금의 환수조치이다. □행정자치부장관 또는 시. 도지사는 사업계획서에 허위의 사실을 기재하거나 기타 부정한 방법으로 보조금을 교부 받은 비영리민간단체에 대해서는 그가 받은 보조금을 환수한다. 교부 받은 보조금을 사업계획서에 기재한 용도가 아닌 다른 용도에 사용한 때에도 또한 같다.□(제12조 제1항) 또한 위와 같은 환수조치의 경우 해당단체가 기한 내에 이를 반환하지 않으면 국세청체납처분 또는 지방세체납처분의 예에 따라 이를 징수할 수 있다.(제12조 제2항)

둘째, 형사적 처벌이다. 사업계획서에 허위사실을 기재하거나 기타 부정한 방법으로 보조금을 교부 받은 자는 3년 이하의 징역 또는 1천만 원 이하의 벌금에 처하고 교부 받은 보조금을 사업계획서에 기재한 용도가 아닌 다른 용도로 사용한 자는 1년 이하의 징역 또는 5백만 원 이하의 벌금에 처한다.(동법 제13조).

이러한 환수조치와 처벌규정은 당연한 것이지만 교부 받은 보조금을 사업계획서에 기재한 용도가 아닌 다른 용도에 사용한 경우에 대해서는 이론이 있다. 통상 사업별 프로젝트별로 보조금을 지원하는 것인데 실상 영세한 시민단체들은 이것을 사업에 사용하고 나머지 일부를 인건비 등으로 전용하는 사례가 적지 않다. 그런데 이러한 부분마저 문제삼는다면 지나치지 않는가 하는 것이다. 그러나 전용을 금지하는 현행 규정 때문에 어쩔 수 없는 것이 현실이다. 행자부등 정부지원금의 대부분은 이른바 □매칭 펀드□형식으로 이루어지는 것이 보통이다. 시민단체들이 일정부분 사업비를 대는 조건을 명시하고 있고, 순수 사업비에만 쓰도록 하고 있다. 그 보조금에서 인건비 등 경상비를 절대로 사용할 수 없도록 하고 있기 때문에 □시민단체들로 하여금  가짜영수증을 강요하게 될지도 모를 일□이며 □정부의 회계감사에 잘못 걸리면 횡령혐의로 쇠고랑을 찰 수도 있다는 얘기다.□

) 김병기, 위의 기사, p.189

(3) 시민단체의 회비.후원금에 대한 세금감면

1)비영리단체에 대한 세금감면제도의 필요성

시민단체를 포함한 비영리단체들과 그 활동의 증대는 전지구적인 현상이라고 할 수 있다. 이것은 결국 시장과 정부의 실패와 한계를 의미한다. 자유로이 작동되는 시장에서 그 거대한 장점에도 불구하고 일정한 조건하에서 자원배분에 있어서 효율성을 낳는데 실패한다. 정부 역시 모든 국민에게 그들이 요구하는 정도의 서비스를 제공할 수 없기 때문에 비영리단체들이 그 간격을 메운다. 또한 여기서 말하는 비영리단체들은 상호이익을 추구하는 클럽, 노동조합, 협회 등과는 달리 그 활동의 효과가 그 구성원을 넘어서서 널리 미치게 된다. 이들이 공익성을 갖는 이유는 바로 이러한 점 때문이다.

) Charles T. Clotfelter, "Tax-Induced Distortions in the Voluntary Sector", Case Western Reserve Law Review, Vol.39, 1988-1989, p.667

) Charles T. Clotfelter, 위의 논문, pp.667-668

이러한 이유 때문에 나라마다 그 용어는 달리하지만 □자선단체□ □비영리단체□ □공익단체□등에 대해서는 세금감면과 같은 특별한 대우를 공통적으로 하고 있다. 비영리단체에 대한 조세감면은 바로 이것을 수단으로 하여 비영리단체의 활동을 격려하고 조장하려는 공공정책의 하나가 되었다. 더구나 세금감면의 혜택을 자선단체에 줄뿐만 아니라 기부자에게도 소득세, 법인세, 또는 상속세의 감면해 주는 경우 자선을 포함한 공익활동에 기부할 가능성이 높아질 것은 당연한 일이다. 기부에 대한 인센티브를 제공함으로써 공익단체에 대한 기부를 더욱 장려하는 방안이 된다. 동구권인 헝가리의 경우 납세자는 자신의 세금 중 1%를 비영리단체에 기부하도록 하는 1%후원법을 만들어 비영리단체를 육성하고 있다고 한다. 오늘날 미국을 포함한 선진제국에서는 이러한 제도를 도입함으로써 거대한 제3섹터를 구성하게 되고 그 결과 정부와 기업만으로 얻을 수 없는 수많은 공익효과를 거두고 있는 것이다.

) Charles T. Clotfelter, 위의 논문, p.670

) 반대로 비영리단체에 대한 기부에 관하여 제한이 많아지고 감면비율이 낮아지면 부유한 기부자의 기부가 줄어들게 된다. 1969년의 조세개혁법에 따라 미국에서 그러한 현상이 발견되었다.(James J. Fishman & Stephen Schwarz, Nonprofit Organizations : Cases and Materials, The Foundation Press, New York, 1995, p.599)

) 헝가리의 1%법은 법이 요구하는 자격에 부합하는 자선기관을 납세자가 선정하여 그들의 개인 세금의 1%를 기부할 수 있도록 허락하고 있다. 이 법은 1996년에 도입되어 납세자들이 제3섹터에 기부할 수 있도록 해 주면서 동시에 납세자들이 자신의 수입의 감소없이 지원하고자 하는 기관을 선택하도록 하는 이점을 가지고 있다. 헝가리 자선기관에 최소한 65억 HUF를 지원할 잠재력을 가지고 있는 것으로 알려져 있다.(자세한 것은 Marianna Torok, "헝가리의 비영리단체 1%후원법□, 성공회대학교 부설 민주주의와사회운동 NGO자료관 웹페이지 소재)

2)비영리단체에 대한 세금감면의 외국사례

①미국

) 비영리단체에 대한 세금감면정책은 크게 나누어 두가지로 나누어볼 수 있다. 먼저 비영리단체 자체의 세금면제혜택이고 나머지는 그러한 비영리단체에 기부하는 기부자의 세금감면이다. 여기서는 주로 전자에 대해 설명한다.

(a)과세로부터의 면제 - (c)또는 (d)항 또는 401조(a)항에 규정된 단체는 502 또는 503조에        서 제외하지 않는 한 과세로부터 면제된다.

(c)면세 단체의 리스트 - 위 (a)항에서 말하는 단체는 다음과 같다.

(3)종교.자선.과학.공공안전실험.문학 또는 교육목적을 위해 배타적으로 조직되고 운용되는, 또는 국제적 .국내적 아마투어 스포츠 증진을 위하거나 어린이와 동물학대를 방지하기 위한, 그러나 순수익의 일부라도 어떠한 주주나 개인에게 돌아가지 않거나 어떠한 활동부분도 광고를 띄고 있지 않거나, 또는 그렇지 않다면 입법에 영향을 미치지 않거나 공직에 출마하는 특정 후보 대신 정치적 켐페인에 관여하지 않는, 법인. 지역사회공동모금기금. 기금. 재단.

) 당연히 여기서 말하는 주주나 개인이라 함은 그 단체의 창립자나 그 가족을 포함한다. (Airlie Foundation, Inc. v. U.S., D.D.C. 1993, 826 F.Supp. 537, affirmed 55 F.3d 684, 312 U.S. App.D.C. 119.참조)

) 그러나 이 조항은 의회에 대한 청원권과 언론의 자유를 행사할 있는 비영리법인들의 권한을 배제하는 것은 아니라는 판례가 있다.(Taxation With Representation v. U.S., C.A.4(Va.) 1978, 585 F.2d 1219, certiorari denied 99 S.Ct. 1994, 441 U.S. 905, 60 L.Ed.2d.374)

) 이 규정은 Internal Revenue Code of 1954에서 삽입되었는데 나중에 대통령이 된 린든 B. 죤슨의 주장때문이었다고 한다. 죤슨은 선거기간 중 자신의 적이 Texas Foundation의 지원을 받았다는 사실을 알고 그 보복으로 그 재단의 조세면제지위를 박탈하기 위해 이 조항을 삽입하였다고 한다. (Michael C. Hone, "Aristotle and Lyndon Baines Johnson: Thirteen Ways of Looking at Blackbirds and Nonprofit Corporations - The American Bar Association's Model Nonprofit Corporation Act", Case Western Reserve Law Review, Vol.39, 1988-1989, p.753)

이것이 그 유명한 미국 국세청법전 501(c)(3) 조항이다. □□자선'(charitable)이라는 이름아래 집단적으로  묘사되는 일정한 단체들□에게 연방세법이 조세면제를 해 주고 있는 것이다. 물론 이 외에도 사회복지단체, 노동.농업.원예단체, 상공회의소.무역협회, 리크레이션과 오락을 위한 단체등도 면제의 대상이 되도록 추가로 규정하고 있다. 이러한 조세면제조항은 □유용한 공익 목적에 봉사하거나 행정기관의 기능을 보충하거나 대행하는 사적 기관의 발전을 고무하기 위한 것□이다. 이러한 제도가 효과를 발휘하는 것은 단지 기부받는 단체에게 면제혜택을 줄 뿐만 아니라 기부자에게도 소득세등의 혜택을 주고 있으며 그 공제의 범위가 개인의 경우 소득의 50%까지, 법인의 경우는 10%까지 인정되고 있기 때문이다.

) 정확한 명칭은 United States Code Annotated, Title 26. Internal Revenue Code, Subtitle A -Income Taxes, Chapter 1 - Normal Taxes and Surtaxes, Subchapter F - Exempt Organizations, Part 1 - General Rule, §501. Exemption from tax on corporatons, certain trusts, etc. 이다.

) 이것은 연방법률이고 주마다 독자적인 법률을 가지고 있다.

) Rob Atkinson, "Theories of the Federal Income Tax Exemption for Charities: Antithesis and Synthesis", 27 Stetson L.Rev. 395, *395

) Bob Jones University v. U.S., U.S.S.C. 1983, 103 S.Ct. 2017, 461 U.S.574, 76 L.Ed.2d 157.

) 정무성, 위의 글, p.42

이러한 조세면제조항은 그 혜택을 받는 단체들에게 커다란 지원과 자극을 제공하여 미국에서의 시민단체들은 성장을 거듭해 왔다. □NGO의 천국□이라는 미국의 시민사회는 바로 이러한 법제가 가져온 결과라고 할 수 있다. 이 조항의 혜택을 받는 단체는 1989년 현재  교회를 제외하고도 39만개에 이르고 있고, 이들의 예산은 전체 GNP의 6%를 차지하고 있으며, 여기에 종사하는 인력은 전체 미국경제인구의 10%가량을 차지하고 있는 정도이다. 좀 오래된 통계이지만 1985년 한해 미 국세청은 9천6백3십만의 납세자 가운데 5천4백5십만 명이 380억 달러를 자선단체에 헌금하였다고 발표하였다. 이 숫자는 모든 비영리단체를 포괄하고 있지 못한데 그 이전인 1983년에는 30만개의 비영리단체에 6백4십9억 달러를 헌금하였다. 그 해에 500개의 미국의 주요한 기업 500개가 헌금한 돈이 3억 달러 가량이었다. 역시 그해 플로리다주의 주민들은 1인 평균 564달러를 헌금한 것으로 밝혀졌다. 미국세청이 부여한 조세면제단체들의 숫자는 이미 1백만 개가 넘어선 상태이다. 1천3백억 달러가 넘는 비영리단체들의 예산은 미국.영국.프랑스.독일.일본.중국.소련(1989년 당시)을 제외한 모든 나라의 예산을 능가하였다. 사적 섹터라고 불리워지는 기업, 공적 섹터라고 불리워지는 정부에 못지 않은 제3섹터가 현실적으로 성립되어 있는 것이다.

) Suzanne Ross McDowell, "Taxing Leveraged Investment of Charitable Organizations: What is the Rationale?", Case Western Reserve Law Review, Vo.39, 1988-1989, pp.728-729

) 미국의 비영리단체 결성은 역사적 연고를 가지고 있는 것처럼 보인다. 이미 19세기말에  미국을 방문하며 그 느낌을 적은 토크빌은 이렇게 적고 있다.

□연령과 조건, 성격을 불문하고 미국인들은 끊임없이 모임(associations)을 만든다. 그들은 단지 상업적이고 제조회사들을 만들뿐만 아니라 종교적이고 도덕적이거나, 심각하거나 별 소용없는 것이거나, 또는 일반적이거나 특정하거나, 거대하거나 자그마한 종류의 수천개의 모임도 만든다. - - -"

) Howard L. Oleck, 위의 논문, p.228

비영리단체는 영미법에서 오랜 전통을 지니고 있다. 법인의 영역에서 비영리단체는 영리단체보다 더 오랜 역사를 가지고 있는 것이다. 수도원, 대학, 학교, 길드, 병원 등은 바로 1천년의 역사 속에서 발전해 왔다. 그러나 19세기 전까지는 이러한 비영리단체에 대한 법은 일정한 개념규정을 가지고 있지는 않았다. 19세기 중엽에 이르러 비로서 영리단체와는 확연히 구별되는 법제를 가지게 되었다. 조직적 실체로서 근거규정이 생겨났을 뿐만 아니라 조세감면, 집단거래, 사회보장, 실업보험, 최저임금, 불공정거래 등 수많은 영역에서 특혜를 부여받았다. 심지어 19세기말에 이르러서는 기존 보통법에서 발견할 수 없었던, 손해배상으로부터의  □자선 면책특권□(charitable immunity) 원칙까지 생겨났다. 그러나 1950년대 이후 종래 영리단체들과는 판연히 구별되던 비영리단체들은 이제 GNP에서 차지하는 비율이 절대적으로 높아지고 또한 □상업적 비영리단체□(commercial nonprofits)들이 생겨나면서 보다 치밀한 규제들이 필요하게 되었다. 특히 영리조직과 비영리조직 사이에 상호 혼재하는 양상이 심각해졌다. 영리조직 가운데에서도 비영리적 활동을 벌이는가 하면 비영리단체들도 자신들의 목적을 보다 효율적으로 달성하기 위하여 영리활동을 일상적으로 수행하게 되었다.

) Henry Hansmann, "The Evolving Law of Nonprofit Organization: Do Current Trends Make Good Policy?", Case Western Reserve Law Review, Vol.39, 1988-1989, pp.808-811.

) 이런 사례는 부지기수로 생겨났다. 예컨대, 자원봉사자가 만든 뮤직비디오를 비영리병원이 판매하는 일, 비영리보건단체가 그 회원들에게 컴퓨터화된 재정프로그램을 판매하는 일, 공익방송이 유료광고를 내보내는 일, 박물관이 복제 예술품을 판매하는 일등이 바로 비영리단체가 영리활동을 하는 사례들이다. 동시에 영리를 목적으로 하는 회사가 무료어린이병원을 운영함으로써 간접적으로 회사수익을 높이는 일은 그 반대의 경우이다.(자세한 것은 Howard L. Oleck, 위의 논문, pp.230-231)

이러한 시대상황과 더불어 과거 비영리단체에 무조건 우호적이던 태도에서 벗어나 손해배상의 면책특권이 사라지는가 하면, 사회보장세의 납부의무, 고용 관련 규정에서의 특혜 철회 등의 조치들이 속속 취해졌다. 특히 1950년 자선을 포함하여 모든 비영리단체의 상업적 활동에 관하여 취해지던 면세혜택을 철회하는 이른바 □자선 무관 사업에 관한 소득세 조항□(unrelated business income tax)이 신설되었다. 1986년의 조세개혁법(Tax Reform Act of 1986)은 생명보험회사의 면세조항을 폐지하였다. 오늘날 미국에서 비영리단체의 영리활동은 가장 활발한 논쟁거리의 하나가 되었으며 미국세청의 정밀한 조사결과 이러한 활동에 대한 자유와 면세지위는 점점 더 위협받게 될 것이다 그러나 이러한 후퇴와 변화에도 불구하고 비영리단체에 대한 기본적 세금감면혜택은 확고히 주어지고 있으며 그것은 오히려 합리적 조정이었다고 해야 할 것이다.

) 1940년대의 President & Directors of Georgetown College v. Hughes 사건(130 F.2d 810 D.C Cir. 1942)에서 보여준  Rutledge판사에 의해 이 원칙은 무너지기 시작했다. (Henry Hansmann, 위의 논문, p.817)

) Howard L. Oleck, 위의 논문, p.248

그러나 가끔 이러한 조세면제조항을 남용한 사례도 있었다. 저 유명한 짐 베커(Jim Bakker)사건이나 United Way 회장구속사건등이 바로 그러한 것들이다. 물론 현재에도 미국의 관련법들은 조세면제 단체들에 대한 재정자료의 공개와 심사절차를 요구하고 있다. 일정한 정보를 담은 상세한 보고서를 매년 관련기관에 제출하여야 한다. 그러나 제한된 인력 때문에 미국의 국세청은 충분한 검증을 수행하지 못하고 있다고 한다. 위 사건 이후 미국 국세청은 보다 더 엄격한 규율들을 제안하고 있다. 어떠한 청구자에 대해서도 최신의 보고서와 세금감면요청서, 부속서류들의 사본 3매씩을 제공하는 것, 웹사이트에 올리는 것과 같이 널리 관련 재정정보가 알려지도록 만드는 것, 그러한 공개요구에 의도적으로 불응하는 행위에 대한 벌금의 대폭 인상하는 것을 포함하고 있다. 이로써 조세면제단체들의 재정상황은 일반 대중에게 자세하게 알려지고 그만큼 검증을 받게 되는 것이다.

) 텔레비젼을 통한 설교전도사인 Jim Bakker는 자신의 종교집단 신도들로부터 기부된 거액의 재산을 낭비함으로써 45년형의 선고를 받았다.(Klott, "PTL's Ledgers: Missing Records and Rising Debt", 1987.6.6자 New York Times A8면 기사 및 Harris, "Jim Bakker Gets 45 Year Sentence; Telveangelist Fined $500,000", 1989.10.25자 Washington Post A1면 기사 참조)

) 미국의 가장 유명한 사회복지전문 모금단체인 United Way의 사무총장이 몇몇 산하단체의 이익을 챙기고 친척과 친구들을 신설조직의 자리에 앉히는등의 직권남용으로 인하여 체포되어 재판을 받고 실형을 선고받은 사건이다.(Barringer, "Charity Boards Learn to be Skeptical", 1992.4.19자 New York Times A10면 기사 참조)

) 이른바 Form 990이라고 불려지는 이 보고서 양식은 전체수입, 회원과 부설조직으로부터의 수수료와 부과금, 해당 연도의 경비, 그 단체의 자산, 부채, 순수익을 보여주는 대차대조표, 헌금과 기부금, 보조금(grant), 기타 수령한 모든 수입금과 실제 기부자의 주소와 성명, 그 단체의 모든 직원, 책임자, 관재인의 주소와 성명, 직접 또는 간접의 이전 및 거래, 다른 조세면제단체들과의 관계에 관한 정보, 당해 회계기간동안 이루어진, 보고되어야 할 개인의 총소득에 포함될 수 있는 월급과 지불의 스케쥴, 그단체 및 그 단체의 관리자에 부과된 조세등을 소상히 기록하게 되어 있다(Code §6033(a)). 그 외에도 501(c)(3)로 분류된 단체들은 그 단체에서 년간 5만불 이상을 받는 최상위 급여자 5인의 이름과 주소, 역시 그 단체와 거래하면서 년간 5만불 이상을 받는 최상위 계약자 5인의 이름과 주소를 기재하도록 하고 있다.(Code §6033(b);Treas.Reg. §1.6033-2(a)(2), Form 990)

) 1986년 현재 세금면제단체들의 약 40만건의 재정보고가 접수되었지만 미국 국세청은 단지 그 가운데 5%만을 검토할 수 있었다고 한다. 뿐만 아니라 어느 연방기관도 과연 예산에서 사라져버린 그 돈을 정당화시켜줄 수 있는 혜택을 일반 국민이 받았는지에 대해 제대로 평가한 적이 없었다고 한다.(Suzanne Ross McDowell, 위의 논문, p.729)

) Form 990을 말한다.

) 종래의 $1,000에서 $5,000으로 인상한다는 것이다.

) 자세한 것은 A.Keller Young, " Public Disclosure of Records: Changes to Come", 27-Feb Colo. Law.41 참조.

이와 같이 비영리단체에 관한 법률은 아직도 변화 속에 있다고 해야 마땅하다. 이미 여러 차례 변천을 거듭해온 미국의 조세감면제도는 여전히 개정움직임에 직면해 있다. 미국변호사협회 역시 1988년 모델법안(The Revised Model Nonprofit Corporation Act)을 마련해 놓고 있을 정도이다. 비영리단체에 관한 법률은 수십 년 전의 것과는 몰라보게 달라져 있다. 그러나 비영리단체의 성장의 속도가 하도 눈부셔 오히려 법률이 못 쫓아가고 있을 뿐 아니라 여전히 비영리단체가 무엇인가, 어떻게 분류할 수 있는가, 누가 감독해야 하는가를 되물어야 하는 지경이라고들 말한다. 그만큼 미국의 비영리단체는 끊임없는 성장을 거듭하고 있으며 법률 역시 이를 뒤따라가는데 안간힘을 쓰고 있다고 해야 할 것이다.

) 미국의 비영리단체 관련 법률은 The Revenue Act of 1950, Tax Reform Act of 1969, Miscellaneous Revenue Act of 1980, The Deficit Reduction Act of 1984, The Tax Reform Act of 1986, The Revenue Act of 1987, The Miscellaneous Revenue Act of 1988 등으로 계속 변화되어 왔다. (자세한 것은 Suzanne Ross McDowell, 위의 논문 참조)

) Michael C. Hone, 위의 논문 참조. 이 법안은 미국변호사협회 산하 비영리법인위원회(Committee on Nonprofit Corporations)에서 10여년동안 수천시간의 자원봉사활동에 의해 성안된 것으로서 종래의 비영리법에 대한 비판적 검토와 그동안의 발전을 담은 기념비적인 법안이라고 한다. (Lizabeth A. Moody, "The Who, What, and How of the Revised Model Nonprofit Corporation Act", Northern Kentucky Law Review, Vol.16, 1989, p.251)

) Henry Hansmann, "The Evolving Law of Nonprofit Organizations: Do Current Trends Make a Good Policy?", Case Western Reserve Law Review, Vol.39, 1988-1989, p.807

) Daniel E. Tobergte, "Regulating the Nonprofit Corporation", Northern Kentucky Law Review, Vol.16, p.328

3)시민단체 세금감면의 시행방안

①비영리민간단체지원법의 제정과정

시민단체에 대한 재정지원을 골자로 하는 민간단체지원에 관한 법안의 구상은 이미 오래 전에 잉태되었다. 1994.5.30 당시 민자당은 민간단체에 대한 형평지원을 내용으로 하는 입법방침을 발표하였으며 같은 해 11월과 12월 사이에 민자당과 민주당이 각각 독립법안을 국회에 제출하기에 이르렀다. 1995.2.21에는 국회 내무위 주관으로 입법공청회까지 열렸으나 이 법안은 제14대 국회의 회기 종료로 폐기되고 말았다.

) 민자당안은 이영창의원, 민주당안은 박상천의원을 대표의원으로 하고 있었다.

이러한 입법동향을 기초로 하여 1997년에 이르러 시민사회단체들이 □시민사회발전기본법□안을 성안하기에 이르렀고 국민회의 역시 같은 해 10월 이기문의원 외 76인 발의로 □민간운동지원에관한법률□이 국회에 제출되었으나 이 역시 법안심의가 계속 보류되고 있었다. 이 두가지 법률안은 명칭은 다르지만 시민사회발전위원회(국민회의안에서는 민간운동지원위원회)가 설치되고 시민사회발전기금(국민회의안에서는 민간운동진흥재단)이 마련된 점은 유사하였다.

) 한국시민단체협의회(시민협) 산하 민간단체활동관련법률특별위원회의 주도로 1988.2.12 성안된 것이다.

그러나 몇차레에 걸친 공청회의 결과 이 두 법안에 대한 반대가 터져 나왔다. 무엇보다 시민운동 전반을 관장하는 시민사회발전위원회의 설치는 시민단체의 자율성을 해칠 우려가 많다는 것이었고 동시에 시민사회발전기금의 설치 역시 개별 시민단체의 모금활동을 위축시킬 우려가 많다는 비판이었다. 1998.11.18 76개 시민단체들은 □민간운동지원에관한법률(안)에 대한 의견□을 정리하여 정부측에 전달하였다. 이들은 정부. 여당이 제출한 민간운동지원에관한법률(안)이 □민간단체의 자율성을 제약하고 활동을 위축시킬 수 있는 결정적 흠결을 갖고 있다□고 주장하였다. 뿐만 아니라 향후 이들은 민간운동지원법의 올바른 입법방향에 대해서는 다음과 같이 의견을 밝혔다.

1.민간운동에 대한 법인격부여등 결사의 자유 확대

민간단체의 비영리 공익법인격 취득을 용이하도록 하는 것은 선진국을 비롯한 세계적 추세입니다. 세계은행도 지난 10여년동안 특별사업단을 구성하여 비영리단체의 법인격부여를 쉽게 투명한 절차를 통해, 저소속비용으로 부여해 줄 것을 권고하고 있습니다. 그러나 우리나라 현실은 이 같은 세계적 추세와 국제기구의 권고와 정반대에 서 있습니다. 민법 제32조의 비영리 공익법인 허가는 절차는 어렵고, 인허가과정이 투명하지 못하며, 비용이 많이 드는 관례로 되어 있습니다. 이는 결과적으로 민간단체의 결사의 자유를 제약하는 주된 요인이 되고 있습니다.

2.간접지원 방식의 제도화

(1)세금감면대상의 확대

그동안 법인세법, 소득세법등에 기부금에 관한 손금산입, 경비산입 해당단체를 명시, 열거하던 것을 세금공제혜택을 악용한 단체등 세금공제혜택을 줄 수 없는 단체를 명시, 열거하는 이른바 네거티브 시스템으로 바꾸어야 할 것입니다. 일반적으로 승인할만한 조건과 활동을 벌이고 있는 모든 민간단체에게는 모금의 자유와 그에 따른 최소한의 보고 및 사후통제체제하에 세금공제혜택을 주어야 할 것입니다.

(2)세금공제비율의 확대

현재 기부금에 대한 세제상의 공제혜택의 범위는 대단히 적습니다. 사회복지.자선등에 기부한 경우 당해연도 소득액 100분의 5를 곱해 산출한 금액, 그리고 당해 과세기간의 매월말 현재의 합계액의 100분의 1을 곱해 산출한 금액의 범위에 한하여 원금을 손급산인하도록 하고 있습니다. 일본의 경우만 해도 공동모금에 기여할 경우 소득의 25%를 면제하고 있어 우리나라에 비해 감면의 폭이 훨씬 큰 편입니다. 또한 소득세법, 법인세법상의 공제뿐만 아니라 더 나아가 상속세, 증여세에 대한 공제도 이루어져야 합니다.

(3)세금공제제도의 도입

더 나아가 우리도 미국의 UNITED WAY와 같이 아예 일반 국민이 세금을 납부할 때 일정액 수 범위내에서 지정하는 민간단체에 바로 납부하고 그대신 그 액수만큼 세금납부를 면제받는 방법을 도입할 방안도 모색할 필요가 있습니다. 사실상 정부가 예산의 일부를 민간단체에 지원하는 일이나 처음부터 시민이 자신이 옳다고 생각하는 단체에 회비 또는 기부금을 납부하고 그만큼 세금을 덜 내는 일이나 결과에 있어서 큰 차이가 없을 것입니다.

(4)우편.통신요금등 공공요금의 할인

우편 및 통신요금은 많은 회원을 갖고 있으며 광범한 대중을 켐페인 대상으로 하는 민간단체로서는 참으로 큰 재정부담이 되고 있습니다. 많은 단체들이 운영비의 상당부분을 우편, 통신요금에 지출하고 있으며, 그 부담은 갈수록 커지고 있습니다. 공익을 추구하는 단체들에게는 일정한 요건아래, 우편, 통신요금을 할인해 줌으로써 운영비의 부담을 덜어주는 지원이 필요한 것입니다.

이 논의과정에서 정부의 직접적인 지원이 바람직하냐에 대한 논쟁이 벌어졌다. 일부 단체에서는 직접적인 지원보다는 간접적인 지원책이 시민사회발전과 자율성을 위하여 바람직하다는 주장을 폈고 당시 서경석 시민협 집행위원장은 □간접적인 지원만으로는 빈사상태에 빠진 시민단체에 대한 수혈작업을 제대로 해 낼수가 없다□고 주장하였다.

) 서경석 위원장은 □특별히 실업극복의 문제를 생각할 때 더욱 그러하다. 내년이 되면 실업문제는 정말로 심각한 과제가 된다. 이 경우 정부예산만으로는 안되고 각 지역에서 교회, 각 종교기관, 경찰, 병원, 약국, 새마을운동, 시민단체, 지방자치단체등 각계가 힘을 합해 긴급구호를 감당해야 하고 그래도 안되는 것만 정부가 지원하도록 해야 한다□고 주장하면서 간접지원만으로는 안된다고 단언하였다.(서경석, 위의 발제논문) 그러나 이러한 견해는 정부의 기능을 과소, 시민단체의 기능을 과대평가한 것이 아닐까 한다. 실업극복의 비용을 정부로부터 받아 정부대신 시민단체가 수행해야 한다는 것은 실업극복의 기본책임이 정부에 있다는 점을 경시한 것이다.

1998년에 들어서서 정부 역시 큰 관심을 보이면서 법안의 작성과 통과에 힘이 실리기 시작하였다. 행자부는 1998.8에 시민단체의 법안과 국민회의 법안을 검토하여 청와대에 보고하는가 하면 법제정자문위원회를 구성하였다. 시민단체들이 비판한 민간운동지원위원회와 민간운동진흥재단의 아이디어는 철회되었다. 이러한 정부. 여당의 노력과 야당의 협조로 드디어 2000.1.12 비영리민간단체지원법이 제정공포되었다.

②비영리민간단체지원법의 지원내용

A.비영리민간단체 지원의 법적 근거 규정

비영리민간단체지원법의 가장 핵심 조항은 정부의 민간단체에 대한 보조금의 지원과 조세감면이다. 현재 이 법은 제10조에서 □등록 비영리민간단체에 대해서는 조세특례제한법 및 기타 조세에 관한 법령이 정하는 바에 의하여 조세를 감면할 수 있다□고 규정함으로써 비영리민간단체에 대해 조세감면을 할 수 있는 법적 근거를 마련하였다. 그러나 실제로 그 시행을 위해서는 아무런 법적 조치를 취하지 않음으로써 실제 이 법 아래에서 변화된 것은 아무 것도 없다. 시행령에서도 이에 대한 아무런 규정이 없고 관련된 세법에도 이 법규정을 실현하기 위한 구체적 조치가 반영되어 있지 않다. 향후 소득세법, 법인세법 등에 비영리민간단체에 대한 조세감면의 근거, 범위, 감면세율 등이 자세히 규정되어야 한다.

B.조세감면의 근거와 요건

앞으로 관련 세법에 보다 정확한 조세감면의 근거, 요건, 감면범위, 감면세율 등이 정해질 것이다. 그러나 현행 비영리민간단체지원법이 조세감면의 기본 근거규정이 될 것이다. 조세감면에 관한 비영리민간단체지원법 제10조를 보면 무엇보다 먼저 일단 등록 비영리민간단체에 대해서만 조세가 감면된다.

동 법 제4조에 따르면 □이 법이 정한 지원을 받고자 하는 비영리민간단체는 그의 주된 공익활동을 주관하는 장관(이하 주무장관이라 한다), 특별시장. 광역시장 또는 도지사(이하 시도지사라 한다)에게 등록을 신청하여야 하며, 등록신청을 받은 주무장관 또는 시. 도지사는 그 등록을 수리하여야□ 하며 동시에 □주무장관 또는 시. 도지사는 비영리민간단체가 제1항의 규정에 의하여 등록된 경우에는 관보 또는 공보에 이를 게재함과 동시에 행정자치부장관에게 통지하여야 한다. 등록을 변경한 경우에도 또한 같다.□ 이에 따르면 동법에 따른 지원을 받기 위해서는 등록을 의무적으로 하게 하되 신청된 등록이 형식적으로 요건을 갖춘 것인 한 이를 거부할 수는 없다.

비영리민간단체로서 등록되기 위해서는 □영리가 아닌 공익활동을 수행하는 것을 주된 목적으로 하는 민간단체□로서 다음과 같은 요건을 갖추어야 한다.(동법 제2조) 이러한 민간단체가 이러한 요건 외에 별도의 법인격을 갖출 필요가 없다는 점에서 과거 지나치게 법인격을 요구함으로써 사실상 결사의 자유를 침해하였던 과거로부터 크게 진전한 것이라고 볼 수 있다. 그러나 일본처럼 NGO법인을 쉽게 등록할 수 있도록 좀 더 개혁되지 않으면 안 된다.

1.사업의 직접 수혜자가 불특정다수일 것

2.구성원 상호간에 이익분배를 하지 아니할 것

3.사실상 특정정당 또는 선출직 후보를지지. 지원할 것을 주된 목적으로 하거나, 특정             종교의 교리전파를 주된 목적으로 설립. 운영되지 아니할 것

4.상시 구성원수가 100인 이상일 것

5.최근 1년 이상 공익활동 실적이 있을 것

6.법인이 아닌 단체일 경우에는 대표자 또는 관리인이 있을 것

비영리단체의 재정지원은 단지 직접적 금전급부로만 이루어지지는 않는다. 비영리민간단체지원법 제11조는 □등록 비영리민간단체의 공익활동에 필요한 우편물에 대해서는 우편요금의 일부를 감액할 수 있으며 그 내용과 범위에 관해서는 대통령령에 정하도록□하고 있고 시행령은 현재 일반 우편요금의 25%를 감액하도록 하고 있다.(시행령 제14조) 그러나 이것이 별로 실효성이 없음은 뒤에서 보는 바와 같다.

) 물론 정보통신부장관의 고시로 정한 감액률이 25%를 상회하는 경우에는 그 기준을 적용한다.

(4) 시민·사회단체의 제3의 재정지원 방안 - 공익적 재단들의 창립과 강화

1) 개관

외국에는 모금만을 전문으로 하는 기관들이 있어 이들이 기금을 모아 수많은 시민단체들에게 그 활동의 성적과 가능성을 검토하여 그 기금을 분배하는 경우가 있다. 영국의 CHRISTIAN AID 따위가 그런 기관이다. 이렇게 되면 일반 시민단체들은 열심히 사업을 벌이고 그 사업의 성적에 따라 그 다음해의 재정이 마련되므로 안심하고 사업에만 열중하게 된다.

. CHRISTIAN AID는 영국교회협의회의 부서로서 그 이사들은 바로 이 협의회에서 임명된다. 이 단체가 지급하는 기금은 아프리카의 반체제무장혁명조직에까지 포함되어 정치적 조직으로 비난받기까지 한다. (Bernard Smith,  "Christian Aid: The Politics of Charity", Journal of Social, Political and Economic Studies, Vol.11 No.1, Spring 1986, Washington D.C, p.73 이하 참조)

한편 미국에는 록펠러재단, 포드재단, 카네기재단등 유명 기업가들이 기부한 공익재단들이 여러 공익단체들의 재정 해결에 큰 역할을 하고 있다. 우리나라와는 달리 기부자가 일단 기부하여 재단이 형성되고 나면 완전히 사회에 공여한 것이 되어 기부자의 개인적인 친소관계나 의지에 관계없이 사회공익의 판단기준에 따라 분배된다.

.우리나라 공익법인의 조세문제에 관해서는 오연천, □공익법인활동촉진을 위한 조세지출제도의 전개방향에 관한 연구□, 행정논총 제30권 제1호, p.336 이하 참조

우리나라에도 대기업들이 세운 공익법인들이 부분적으로 시민사회단체들의 공익활동을 지원해 왔다. 그러나 이러한 공익법인들은 그 태생에서 세금면탈을 목적으로 한 경우가 많았고 그 지원내용도 주로 사회복지에 치우친 감이 없지 않았다. 그러다 보니 시민사회단체들에게 지원을 회피해 왔고 동시에 시민단체측에서도 이러한 지원을 받기를 꺼려함으로써 □그림의 떡□에 지나지 않았다. 한편 사회복지공동모금회는 법률상 공동으로 모금하여 사회복지활동을 지원하는 것을 목적으로 설립되었다. 동시에 시민운동지원기금은 중소기업들이 자발적으로 시민단체들을 돕기 위해 탄생된 기금으로서 가장 유효하게 시민운동을 지원해 왔다. 최근에는 여성기금, 인권재단, 아름다운재단등 대중적 모금을 목표로 하여 생겨난 새로운 형태의 재단들이 있다. 이러한 재단들이 더욱 생겨나고 번성함으로써 시민단체들의 활동에 커다란 재정적 울타리가 되어 줄 것이다.

2) 시민운동지원기금과 공동모금회

① 시민운동지원기금

1994년 11월 창립된 시민운동지원기금은 1년에 2회(4월과 10월)에 걸쳐 전국의 모든 시민단체를 대상으로 사업을 공모하여 창의적이고 헌신적인 사업에 재정지원을 벌이고 있다. 시민운동지원기금이 출범한지 다섯 돌이 된 1999년도에도 상하반기 2회에 걸쳐 지원사업을 공모하고 응모한 프로젝트 가운데 39건을 선정하여 지원하였다. 이렇게 하여 5년 동안 이 기금은 시민단체가 신청한 188개의 프로젝트에 대하여 약 10억 원을 지원금으로 제공하였다.

) 시민운동지원기금의 지원사업의 선정기준은 다음과 같다.

1.공신력이 있는 단체인가?

2.프로젝트 수행능력을 갖추고 있는가?

3.사업의 내용은 창의적인가?

4.신청한 사업의 사회발전 기여도는 어떠한가?

5.신청한 사업의 사회적 파급효과는 어떠한가?

6.연례행사, 일회성 행사에 대한 지원은 피한다

7.그간 지원받은 정도를 참고하여 한 단체에 대한 과도한 빈도 선정은 피한다

) 지원한 자세한 내역은 (사)시민운동지원기금, 1999년 상.하반기 시민단체지원사업 참조

이 기금은 시민단체의 활동을 지원하기 위한 최초의 민간기금이다. 뿐만 아니라 이 기금에 출연하고 활동하고 있는 기업인들이 주로 중소기업가들이라는 점에서도 의미가 크다. 그러나 아직도 그 기금의 액수가 적어 시민단체에 배분하는 지원금의 액수도 500만원 가량으로서 적어 실질적 도움을 주고 있지는 못하다. 또한 그 지원이 1회적이어서 지속적인 사업을 하기에도 적절치 않은 실정이다.

) 명칭은 기금이지만 재단법인이 아니라 사단법인의 형태이다. 성격으로 보아 당연히 재단법인의 형태를 취해야 하지만 재단법인의 지위를 취득하기 어려운 상황에 연유하는 것으로 보인다.

) 이사회에 참여하고 있는 기업인은 강영중(대교그룹회장), 김원길(코스모스벽지 대표이사), 김항용(삼안단열건업 대표이사), 라경렬(팔방건설 대표이사), 박길훈(길훈건설 회장), 우경선(신안건설 대표이사), 유봉옥(용금유리 대표이사), 유제완(동해진흥건설 대표이사), 이순국(신호그룹 회장), 이중근(부영 회장), 임건호(보해양조 대표이사)등이다.

또한 이 기금은 □사회개혁과 민주발전, 시민사회의 활성화 등 당면한 사회적 과제를 추진하는 시민단체의 활동을 격려하고자□ 한국시민운동상을 제정하여 시상해 오고 있다. 매년 이 기금의 창립기념일을 맞아 □탁월한 활동으로 시민사회발전에 기여한 단체나 개인에게 주어지며, 그 공로를 인정하고 감사함으로써 시민운동의 중요성을 사회에 널리 알리고 또한 시민운동의 귀감을 축적□해 가고 있다. 그 외에도 이 기금은 차세대시민운동지도자연수, 포럼시민사회등의 활동을 벌이고 있다.

) 시민운동지원기금, □시민단체지원은 시민의 손으로□ - 창립5주년 기념 및 2000 한국시민운동시상식 자료집 참조

② 공동모금회

공동모금제도는 1860년대 민간자선단체들이 상호경쟁에 의해 이중구호, 수혜누락등의 폐해가 심각해지자 이를 개선. 극복하기 위해 자선기관협회(Charity Organization Society)를 결성하고 자선업무를 보다 체계적으로 실시하고자 한데서 비롯되었다고 한다. 미국에서도 United Way를 중심으로 이러한 공동모금제도가 확고히 자리를 잡았다.

) 정무성, 위의 글, p.46

우리나라에서는 매년 이루어져 왔던 연말연시 이웃돕기 성금을 1975년 사회복지사업기금으로 적립하기 시작하였다. 이것은 보건사회부 훈령 제226호 사회복지기탁금관리규정에 따라 제도화되었다. 연말연시 이웃돕기운동을 본격적으로 추진하기 위해 '이웃돕기운동추진협의회'가 구성되었고 이 단체의 계획과 언론사의 협력 아래 매년 모금이 이루어져 중앙에서 모금된 것은 사회복지사업기금으로, 지방에서 모금된 것은 각 지방자치단체의 이웃돕기금고에 편입되어 각각 사용되었다.

) 자세한 것은 정무성, 위의 글, p46 참조

그러나 이러한 모금운동은 주로 기업을 대상으로 하였기 때문에 일반 시민의 참여가 저조하였고, 기금사용의 투명성이 확보되지 못하였으며, 모금활동이 체계적.일상적이지 못하였다. 이러한 문제점에 대한 반성적 고려에서 사회복지공동모금법이 제정되어 1998.7.1부터 시행되게 되었다. 사회복지공동모금법은 사회복지사업을 지원하기 위해 전국에 중앙공동모금회와 지역공동모금회를 두고 그 운영비를 정부가 지원할 수 있도록 규정하고 있다.

그러나 이러한 공동모금제도도 여러 가지 문제점을 내포하고 있다. 첫째, 공동모금이 개별모금을 억제할 소지가 있기 때문에 전체적으로 기부문화를 확산하는데 조화로운 관계설정이 필요하다. 둘째, 사회복지사업에만 사용될 수 있도록 하고 있는데 실제로는 사회복지사업법 제2조에 정한 기관 외에도 민법이나 공익법인설립운영에관한법률에 따라 설립된 기관가운데에서도 활발한 사회복지사업을 하고 있기 때문에 지나치게 한정적으로 해석되어서는 안 된다. 셋째, 공동모금회의 모금경비를 여전히 2%로 해 놓고 있기 때문에 적극적인 모금활동이 불가능하게 되어 있다는 점이다.

3) 기존 공익재단들과 외국재단의 지원

① 기존재단들의 시민단체 지원 현황

재벌기업들이 주로 설립한 공익재단은 미술. 공연 등 예술분야, 노인. 청소년. 빈민 등 사회복지분야, 언론분야 등 많은 분야에서 공익활동에 대한 지원을 해 왔다. 그러나 공익재단은 그 설립목적에 있어서 상속세를 면탈하기 위해 출연된 측면이 있을 뿐만 아니라 사회변화와 개혁을 주된 목표로 삼고 있는 시민단체에 대한 지원을 기피할 것임은 불을 보듯 뻔하다.

그러나 최근 들어 일부 공익재단들이 시민사회에 관심을 가지며 지원을 시작하는 경향을 볼 수 있다. 민간기업이 설립한 재단으로는 최초로 교보생명교육문화재단이 환경관련 사업을 공모해 지원하기 시작하였다. 1998년 한해동안 이 재단은 연구분야 16명, 사업분야 10 개 단체를 선정해서 총 1억6천만 원을 지원하였다.

) 1998.6.22자 시민의신문 기사

사단법인 기독교사회발전협의회는 독일 EZE재단의 지원과 교회를 대상으로 자체 모금한 기금으로 사회운동단체를 지원하고 있다. 정기적. 공개적 공모는 이루어지고 있지 않지만 지원을 요청한 단체의 사업을 매년 3월에 심사하여 최고 3년까지 지원하고 있다고 한다.

) 1998.6.22자 시민의신문 기사

② 외국재단들의 시민단체 지원 현황

한국에 주재하고 있는 외국의 재단들이 한국의 시민단체에 활발한 지원을 하고 있다. 이들 재단들은 소리 없이 국내의 많은 시민사회단체들에 꾸준한 지원을 하고 있어 우리의 정부와 기업이 요란하지만 실속이 없는 지원과는 대조를 이룬다.

그러나 이러한 재단들의 지원도 한국정부의 OECD가입에 따라 그 규모를 지속적으로 줄이고 있다. 이러한 이유 때문에 외국재단의 지원금에 크게 의존하였던 여성단체연합, 여성의 전화, 성폭력상담소 등 여성단체들에 비상이 걸려 있다. 이러한 외국재단들의 지원을 요약해서 살펴보면 다음과 같다.

) 1998.6.22자 시민의신문 기사

종류	지원분야	신청시기
한스자이델재단(독일)	지역개발	항시접수
나우만재단(독일)1)	지방자치·민주주의	″
아데나워재단(독일)2)	시민교육	″
EZE재단(독일)	일반	″
에버트재단(독일)3)	노동	″
아시아재단(미국)	민주주의	″
유엔개발계획(UN)4)	개발·과학기술·여성 환경·정보	″

1) 독일 자민련계의 재단으로서 지방자치발전에 특별한 관심을 보여왔다.

2) 독일 기민당계열의 재단으로서 한국의 여성계를 오랫동안 지원해 왔고 최근에는 시민단체들이 운영하는 시민교육에 관심을 표명하고 있다.

3) 독일 사민당계열의 재단으로서 다른 재단과 달리 노동문제에 관련된 단체와 활동을 지원함으로써 그 특색을 가지고 있다.

4) 유엔개발계획에 대한 한국정부의 지원의 축소에 따라 유엔개발계획의 폐지 또는 축소가 논의됨으로써 그 시민단체에 대한 지원 역시 폐지 또는 축소될 가능성이 높아졌다.

4) 새로운 공익재단들의 등장-여성재단. 인권재단, 아름다운재단

종래 개인 또는 소수가 큰 기금을 출연하고 그에 따라 만들어진 법인에서 그 개인 또는 소수가 운영을 좌지우지 하던 재단이 일반적이었다. 그러나 이제 공익적 목적을 앞세우고 대중을 향해 모금운동을 벌이는 새로운 재단들이 탄생하기 시작했다.

그 가운데 여성재단은 가장 선두에 서 있다. 2000년 6월 20일 현재 모금된 기금총액이 2,193,304,887원에 이르렀다. 한국여성기금추진위원회를 100만명까지 늘리고 있고 각종 서비스를 포함하는 한국여성기금국민카드 발급사업을 벌이고 있으며 바자회. 컨서트등의 이벤트를 통한 모금, 여행업계의 희망의 동전모으기, 미용실에 모금함설치등의 각종 모금켐페인을 활발하게 진행하고 있다.

) 자세한 것은 한국여성기금추진위원회가 발간하는 한국여성기금소식 참조

한편 아름다운재단 역시 새로운 기부문화를 뿌리내리기 위한 실험을 시작하고 있다. 미국의 커뮤니티파운데이션을 본 따 만든 이 재단은 시민사회의 공익적 활동의 지원을 다짐하며 출발하였다. 짧은 기간 안에 1%나눔운동, 다양한 공익펀드의 개발등을 통하여 17여원을 모금함으로써 한국사회 모금운동의 가능성을 열어주었다.

여성기금과 아름다운재단 외에도 인권재단이 활동을 개시하였으며 최근에는 환경운동연합이 환경재단을 준비하고 있다. 최근 1-2년 사이에 불어닥치고 있는 민간단체 또는 대중적 차원에서의 이러한 공익재단설립운동은 한국사회에서도 기부문화의 시작과 정착, 확산이 임박하였음을 의미한다,.

(5) 회원의 확대와 후원금의 확보

1)회원과 회비 확대의 중요성

□각 NGO들은 자생력과 경쟁력을 회원 확대를 통해 획득하려고 한다. 거의 대부분의 NGO가 회원조직이기 때문에 회원모집과 확대, 그리고 지속적 관계 유지는 필수적이라 할 수 있다. 그러나 모든 NGO가 회원모집에 모든 역량을 투여해야만 하겠는가에 대해서는 한번 비판적이고 전향적인 사고가 필요하다.  - - - 그러므로 모든 조직이 이러한 사업(회원확대사업)을 벌이는 것은 조직의 역량과 전문성 확대라는 측면에서 그리 바람직하지 않다 할 수 있다.□

) 차명제, 위의 글, p.31

미국. 영국등 선진국에서는 위 주장과 같이 회원조직을 가지지 않고 단지 연구.조사를 하거나 켐페인을 열심히 벌이고 그 성과를 바탕으로 다른 재정지원기관에 지원을 받고 그 다음해 사업을 꾸려나가는 방식을 취하는 NGO들이 적지 않다. 우리의 경우, 소수의 상근인력을 가지고 켐페인도 벌이고 재정사업도 해야 하는 업무하중에 많은 시민단체들이 시달리고 있다. 회원배가운동을 벌이고 주변친지들을 강제로 끌어들여도 별반의 성과를 내지 못하는 것도 현실이다. 이런 상황에서 시민단체는 켐페인만 전문적으로 벌이고 모금전문조직들이 대중으로부터 돈을 기부받아 시민단체들을 돕는다면 역할의 분담이나 전문성 강화에 큰 도움이 될 것이다.

그러나 이것은 시민단체를 지원하는 재단들이나 기관들이 충분히 존재하고 있을 때 가능한 일이다. 우리나라의 경우 정부지원과 일부 공익재단의 지원을 제외하고는 시민단체를 지원할 의지와 태세를 갖추고 있는 지원기구가 별반 없는 실정이다. 향후 대중으로부터 모금하여 공익활동을 지원하는 진정한 의미에서의 공익재단이 늘어날 것임은 위에서 본 바와 같다. 그러나 적어도 현재로서는 그러한 재단만 기다리며 앉아 있을 수는 없는 노릇이다. 이런 상황에서 국가나 기업으로부터 기부금을 받아 중립적인 재단을 설립하고 이를 통해 NGO를 지원하게 하자는 제안이 있다. 이렇게 되면 독자성과 자율성을 유지하면서 국가 등의 기부자들의 간섭을 최대한 피하면서 활동할  수 있게 된다는 것이다. 그 재단의 운영에 있어 기부자인 정부나 기업의 간섭이나 영향력을 완전히 배제할 수 있다면 생각해 볼 수 있는 일이다. 한때 이러한  제안이 구체적인 법률안의 형태로 성안되었으나 중립성과 정부영향력에 대한 의구심과 비판이 제기되어 철회되었다. 아무튼 정부 스스로 직접배분을 통해 시민단체들에게 생색내기를 꾀할 뿐 진정으로 이런 기금을 만들 생각은 별로 없어 보인다.  따라서 이런 경우 시민단체들은 불가피하게 회원을 늘려 재정을 자립하는 방향으로 갈 수밖에 없다. 서구 선진국들의 NGO들도 재단으로부터의 지원을 받기 위하여 안간힘을 쓰면서도 동시에 자신의 회원 확대를 위하여 발벗고 나서고 있다. 이것은 힘겹고 싫은 일이지만 선택의 여지가 없는 운명의 길이다. 어찌하겠는가?

) 차명제, 위의 글, p.34

) 시민단체에서 활동하는 간사들도 이러한 생각을 선호하고 있다. 시민운동단체의 재정난을 해결하기 위해 필요한 지원체계에 대한 질문에서 정부와 기업의 지원으로 공공기금을 조성하는 것에 69.6%가 동의하고 있다.(양용희, 위의 글, p.79

) 실제로 1997.10.22 제출된 국민회의의 민간운동지원에관한법률(안)에는 기금설치에 관한 규정이 있었다. 그 법안 중 기금과 민간운동진흥재단에 관련된 조항을 살펴본다.

제6조(민간운동진흥재단)②진흥재단은 법인으로 한다

⑤진흥재단에 이사장 1인 및 실무를 관장할 상임이사 1인을 포함한 9인 이내의 이사와 감사 1인을 둔다

⑥이사장 및 상임이사는 민간운동에 관하여 학식과 경험이 풍부한 자 중에서 국회에서 선출하고 이사는 민간운동에 관하여 학식과 경험이 풍부한 민간인 중에서 이사장이  임명하며, 감사는 이사장의 제청으로 주무장관이 임명한다

제7조(기금)①민간운동단체에 지원금을 교부하기 위하여 진흥재단에 민간운동진흥기금을 설치한다.

②기금은 다음 각호의 재원으로 조성한다.

1.국가 및 지방자치단체의 출여금

2.국내외 단체.법인 또는 개인의 출연금 또는 기부금

3.기금의 운용으로 발생하는 수익금

) 1998.11.18자 76개 시민단체들의 □시민운동지원에관한법률(안)에 대한 의견□이라는 문서에 자세히 언급되어 있다. 정부가 기금을 마련하여 직접 시민운동을 지원하는 것은 민간단체의 재정자립성을 흔들 우려가 크다는 사실, 역으로 민간단체의 활동을 통제.위축시킬 가능성이 있다는 점, 그리고 민간단체에 대한 지원을 일원화시키고 다양한 정부 부처들의 지원을 차단하는 결과를 가져올 수 있다는 이유를 내세워 이 제안에 대해 반대한 것이다.

) 이런 점에서 참여연대의 행로가 특기할만하다. 창립후 3년차 무렵 참여연대는 미국의 싱크탱크처럼 정책집단으로 남을 것인가 아니면 대중조직으로 갈 것인지 심각하게 토론한 적이 있었다. 그당시 정부에 비판적인 시각과 정부와는 다른 대안을 가지고 정부의 정책변화를 압박하는 참여연대가 정부나 기업 또는 제3의 재단에 재정을 의존한다는 것 자체가 불가능하다는 판단에서 대중조직으로 가기로 결정하고 이후 회원확대사업에 매진하였던 것이다.

2) 회비와 후원금 확대의 방안들

위에서 본바와 마찬가지로 시민단체의 재정이 획기적으로 증대할 수 없는 제도적 이유와 일반시민들의 낮은 사회의식이 자리하고 있는 것은 사실이다. 아직도 시민운동에 대해서는 무관심할 뿐만 아니라 심지어 부정적이거나 적대적이기조차 하다. 또한 대부분의 시민들은 시민운동이 좋은 운동이라고 생각은 하지만 막상 참여하는 데까지 나아가지 못하고 있다. 어디 그것뿐인가? 모금프로그램개발, 모금전략수립이니 하지만 당장 간사한사람 모금업무 또는 회원관리업무에 배치하기가 어려운 실정에서 사치스런 이야기로 들릴 수밖에 없다.

그러나 그렇다고 열악한 재정 탓을 모두 외부와 상황 탓으로 돌릴 수는 없다. 이제 시민단체들은 스스로에게 물어야 한다. 과연 우리는 최선을 다해 왔는가? 미국의 시민들은 매일 자선. 교육. 종교단체로부터 기부금을 내라는 우편물, 전화, 텔레비젼의 광고의 홍수 속에 산다고 한다. 한국의 시민단체들은 그 동안 회원을 늘리고 회비와 기부금을 내도록 일반 시민들을 괴롭히지 않아 왔다. 회원이 되어주면 좋고 회비를 내 주면 반가웠을 뿐이다. 좀 더 적극적으로 비영리시장으로 나아가 자신의 조직과 사업을 홍보하고 회원과 헌금을 늘리기 위한 노력을 다했다고는 볼 수 없다.

) Howard L. Oleck, 위의 논문, p.228

) 물론 이것은 개별 시민단체와 그 활동가들의 탓으로 모두 돌릴 수는 없다. 영세한 시민단체들은 회원과 회비를 증대하기 위해 단 한명의 인원도 배치할 수 없고 단 한푼의 홍보비용을 할애할 수 없는 경우가 많다. 미국의 경우 전문적인 모금전문가와 모금컨설턴트들의 존재가 열악한 상황에 처한 비영리단체들에게 모금의 가능성을 현실화시켜주고 있는 것이다.

현재 시민단체들이 회비와 후원금을 제대로 내도록 하기 위하여 체계적이고 과학적인 방안이 개발되고 시행되어 있지 못하다. 유력한 시민단체들을 상대로 한 조사에서 모금전담자가 있는 단체는 26.1%에 불과하고, 이들에게 교육을 실시하는 단체는 13%에 불과하였다. 뿐만 아니라 잠재적 후원자에 대한 시장조사는 21.8%에 불과해 모금에 관한 노력과 여력이 없음을 증명해주고 있다.

) 양용희, 위의 글, p.62. 위에서 조사된 대상은 우리나라에서 대표적인 시민단체들이라는 점을 고려하면 시민단체 전반을 놓고 보면 상황은 훨씬 어렵다고 보아야 한다.

적극적인 모금은 물론 단순한 회원관리 조차 쉽지 않다. 후원자의 관리방법으로 정기간행물을 보내는 단순한 것과 전화(조사된 단체 가운데 52.2%가 사용), 초청(조사대상단체 가운데 34.8%가 활용)등의 방식이 주로 사용되고 있고 그 외에 다양한 방법이 시행되고 있지 않음을 알 수 있다.

모금활동의 어려움으로 시민단체 활동가들은 시민들의 이해부족과 모금기술의 부족을 들고 있다. 시민들의 이해부족은 하루아침에 개선할 수는 없는 노릇이다. 시민단체가 공익을 위해 꾸준히 일하고 있는 가운데 해소될 수 있는 일이다. 그러나 동시에 각 시민단체가 나름대로 자신의 업무를 적극적으로 홍보할 필요가 있다. 모금기술 역시 모금전문가와 전문단체들이 많이 양성되어 시민단체 모금담당자들을 교육시키고 모금방안을 널리 보편화시켜야 하는데 아직 이런 여건이 마련되어 있지 않다. 전문가들은 모금에 있어서 마켓팅개념의 도입, 전략적 계획수립, 모금프로그램개발, 후원자관리를 위한 후원자서비스정신의 도입, 후원자 정보관리와 서비스체계의 구축, 후원자 전산화 프로그램개발, 시민단체의 공동모금 실시 등을 권고하고 있다.

) 양용희의 위 조사에 따르면 모금의 어려움이 사람들의 이해부족이라고 응답한 사람이 47.8%, 모금관리기술의 부족이 39.1%로 나타났다고 한다.(양용희, 위의 글, p.63)

) 양용희, 위의 글, pp.63-75

(6) 다양한 재정 경감과 확보방안의 마련

1) 우편요금 할인문제

우편요금은 수많은 회원을 가지고 있으며 광범한 대중을 켐페인의 대상으로 하는 시민. 사회단체로서는 참으로 큰 재정부담이 되고 있다. 많은 단체들이 우편요금 때문에 자료발송을 늦추어 한꺼번에 우송하거나 아예 자료우송을 포기하는 경우조차 있다. 사익이 아니라 공익을 추구하는 단체들에게는 일정한 요건 아래 우편요금의 할인이 이루어지는 것이 필요하다. 미국의 경우와 같이 원래의 요금의 반정도를 인하해 주는 것이 바람직하다고 본다. 우편요금의 할인은 반드시 공익단체에 대해서만 주어지는 것은 아니며 다량우편물의 경우이거나 정기간행물의 경우에는 이미 이루어지고 있다.

) 다량우편물의 업무는 일반우편물 취급업무에 비해 38%의 인건비 절감효과를 가져와 요금할인율을 20%이상 높힐 수 있으나 통신개발연구원 우정정책연구실 김정민 연구원이 최근 발표한 □다량우편 요금할인제도의 타당성분석□이라는 연구논문에 따르면 우리나라 다량우편 할인율은 5-15%로 우편체계가 비슷한 18-30%보다 15%가, 영국.미국등에 비해서도 2% 이상  낮은 것으로 나타났다.(1992.10.29자 한겨레신문 기사)

) 정기간행물의 경우에도 광고가 절반이 넘는 때에는 할인대상에서 제외된다. 다만 시사문제에 대한 보도.논평을 다루는 일간신문과 잡지는 이 기준에서 제외하여 형평성의 문제가 있다. (1998.12.17자 동아일보 기사)

2) ARS. CMS 제도의 효율화와 확산

ARS와 CMS는 최근들어 활용되기 시작한 제도들이다. ARS는 원래 수재민돕기모금 등에서 발전해 온 것이고 CMS(Cash Management System)는 은행간 자금거래이체를 공동으로 이용하는 시스템으로서 개발된 것이다. CMS는 □주거래은행 또는 금융결제원등의 전산망과 접속, 일시에 여러 거래처와의 자금거래를 할 수 있게 해 주는 전자금융시스템이다. 금융결제원 전산망에 시중. 특수. 지방 등 30개 은행이 연결돼 있어 거래처가 다른 은행에 계좌를 갖고 있더라도 아무런 문제가 없다.□ CMS를 이용하면 집금.예금거래.자금이체.급여이체.일괄자금이체등의 서비스가 가능해진다. 사립대의 발전기금 모금에도 이용되기 시작하였다. 이른바 □큰손□ 보다는 □개미군단□에 의한 모금이 가능해진다.

) 1996.8.26자 세계일보 기사

) 1994.11.19자 세계일보 기사

) 1999.10.19자 경향신문 기사

ARS는 정당.시민단체.복지기관등이 활용하고 있는 제도이다. 각 정당.단체들이 보유한 고유번호로 전화를 걸면 그것으로 일정한 금액이 기부되고 그 기부금은 그달치 전화요금에 부가하여 납부되는 방식이다. 그러나 ARS번호가 특정 방송의 켐페인과 관련하여 그 방송에 소개될 때 다수 대중이 호응하여 거액의 모금이 가능한 것이고 통상적 매체 소개만으로는 효과를 커녕 존속비용조차 거두기 어려운 것이 현실이다.

은행공동망이라고 일컬어지는 CMS제도는 회비자동납부가 가능해 짐으로써 시민단체의 재정해결에 한몫을 단단히 하고 있다. 현금이체나 지로용지를 이용한 회비납부는 전산시스템의 발전에 따라 점점 줄어드는 반면 CMS 이용률은 대폭 확대되었다. 이러한 사회변화와 생활방식의 변화와 함께 시민운동의 회비 확보도 변하지 않을 수 없게 된 것이다. CMS제도는 이렇게 시민단체에도 확산되고 있으나 금융결제원이 최근 법인에 한정하여 이용이 가능하게 제약하는 등 문제도 있다. 그러나 현재까지 CMS계약이 불가능하였던 지역단체들이나 작은단체들을 위하여 시민운동지원기금이 일괄적으로 처리할 계획을 세우고 있다.

) 2001.8.4자 한국일보 기사

) 한국은행이 내놓은 2000년 3분기중 지급결제동향을 보면 은행공동망을이용해 자금을 이체하는 자금관리서비스(CMS)가 1160억원으로 123.1% 증가했다고 한다.(2000.11.2자 한겨레신문 기사)

) 2001.1.10자 동아일보 기사 및 2001.1.30자 한겨레신문 기사 참조

3)다양한 재정충원방안의 아이디어

목구멍이 포도청인 시민단체들로서는 재정을 확보하기 위한 다양한 아이디어들을 생각해 내고 이를 실험해 보게 되었다. 컨서트, 그림전, 기부물품전시회, 커리커쳐 전시회는 말할 것도 없고 일일호프, 명절을 이용한 물품 공동판매등의 노력이 그러한 실험 중의 하나였다. 전교조 전남지부 영광지회가 주축이 되어 1994년 설과 추석에 벌였던 영광굴비사업은 □짭잘한□ 수익을 올려 성공적인 수익사업으로 알려졌다. 상품의 선택도 좋았지만 참교육선생들이 판매하는 것이라 믿을 수 있다며 전교조 회원들 뿐만 아니라 일반 교사들과 학부모까지 참여해 성황을 이루었다는 것이다.

) 정지환, 위의 기사, p.78

뿐만 아니라 회원들을 상대로 한 보험사업과 카드사업, 생협운동 등도 수익사업의 한 형태로 분류할 수 있을 것이다. 회원을 상대로 한 사업이 가능하려면 일정 정도의 회원이 존재할 때 가능하다. 최근에는 보다 지속적인 수입원으로서 카페, 식당, 재활용가게를 여는 경우가 많아졌다. 참여연대와 환경연합의 철학마당느티나무 카페 경영, 여성단체연합의 □어머니의 뜰□ 운영, 그리고 경실련의 알뜰가게와 YMCA의 녹색가게 등이 바로 그러한 예이다. □시민기업□이라 할만한 이러한 업소의 운영은 단순히 재정사업의 측면에만 그치지 않고 성실납세운동의 모범도 되고 환경. 검소의 모습을 실천하며 동시에 시민사회단체와 활동가들의 모임의 장소를 제공하는 등 다양한 기능을 행사하고 있다고 볼 수 있다. 영리단체와 비영리단체의 수렴현상이라는 세계적 현상에 비추어 본다면 이러한 사례는 더욱 늘어날 것으로 전망된다.

(7)투명성의 확보.공정한 감사 그리고 재정윤리 가이드라인

아무리 우수한 모금기술과 모금 인력을 확보하고 있다고 하더라도 그렇게 모금된 돈이 어떻게 씌여지는 지 기부자와 회원들이 알 수 없다면 그 단체의 재정사업은 실패하게 될 것이다. 투명한 재정은 그 단체에 대한 신뢰를 확보하는 지름길이다. 재정이 투명하지 못한 단체에서는 그만큼 사고가 날 가능성이 많다. 수입과 지출을 투명하게 공개하고 그 운용의 원칙을 천명하고 그 어려움을 회원과 국민에게 호소한다면 함께 해소해 나가는 게 큰 도움이 될 것이다.

참여연대는 <유리지갑 참여연대-살림살이 한눈에 보기>를 발행하고 동시에 웹페이지에도 올려놓고 있다. 수입과 지출의 항목들을 상세하게 공개하고 모금과 지출의 원칙을 천명하며 동시에 회원과 시민의 참여를 촉구하고 있다.

) 이것은 웹페이지에서 매달 업데이트 되고 있다 (참고로 참여연대 웹페이지 주소는 www. peoplepower 21.org이다).

) 내부적으로 <투명성 프로젝트>로 명명된 이 소책자와 웹페이지 프로그램에는 □참여연대 한달 살림살이□, □재정은 어떻게 마련될까요?□, □회비 외에는 어떤 재원이 있을까요□, □아름다운 원칙-참여연대 후원금 모금에는 원칙이 있습니다□, □상근자들의 급여는 얼마나 될까?□ □희망을 만들어가고 있습니다□, □여러분의 참여를 기다립니다□등으로 구성되어 있다. (자세한 것은 월간 참여사회 2001년 2월호 부록, 유리지갑 참여연대 살림살이 한눈에 보기 참조)

시민단체들이 사전에 모금과 지출에 관한 가이드라인을 사전에 정해놓는다면 구성원들이 거기에 따라 행동하게 되어 재정과 관련된 부정이나 실수를 사전에 방지하게 되고 더 나아가 회원이나 일반 시민들이 훨씬 깊은 신뢰를 가지게 될 것이다. 참고로 참여연대는 대외적으로 공포된 몇 가지 원칙과 내부규정을 두고 있다. 그 원칙이란 다음과 같은 것이다.

원칙 1 회원들의 회비로 운영합니다

회원들의 회비만으로 단체를 운영하는 것이 참여연대 재정운영의 목표입니다. 현재 85% 내외의 경비를 회비로 충당하고 있습니다. 좀 더 많은 회원들이 참여한다면 이 목표는 곧 달성될 수 있습니다

원칙 2 정부로부터 일체의 재정지원을 받지 않고 있습니다

세금으로 조성된 민간단체 지원금을 수령해 공익사업을 전개하는 것이 시민단체의 도덕성을 가늠하는 기준은 아니지만 정부비판과 감시에 집중하는 참여연대로서는 자칫 불필요한 논란의 소지가 있다는 생각에 정부로부터 어떠한 재정지원도 받지 않고 있습니다.

원칙 3 다양한 수익사업은 시민의 참여 속에 이루어지고 있습니다.

카페 철학마당 느티나무 운영, 보험수익사업, 기념품 판매사업, 사무실내 자판기 운영, ARS후원전화 등 부족한 재원을 마련하기 위해 회원들과 다각적인 노력을 진행하고 있습니다.

원칙 4 부서간 독립채산을 실시하고 있습니다.

각 활동기구의 독자적인 발전을 도모하기 위해 회원가입 때부터 각 활동기구별 지원을 원하는 분들은 그 회비의 70%를 해당부서에 배정하여 각 부서의 독립적인 재정운영을 시행하고 있습니다.

) 이것은 그만큼 각 부서에서 각자 회원확대등의 수입증대를 위해 노력하도록 큰 자극을 줌으로써 재정자립의 중요한 계기를 마련하고 있기도 하다.

회원들이 낸 회비는 가장 소중한 곳에 가장 효율적으로 사용되지 않으면 안 된다. 특히 시민단체에 회원이 되고 회비를 내주는 사람들이 희소한 만큼 오히려 더욱 그 돈의 가치를 높이 생각하지 않으면 안 되는 것이다.

재정이 열악한 시민단체에서는 회비가 주로 인건비 등 고정비용과 사무실 운영비용으로 사용되기 마련이다. 그만큼 사업비에 투자할 여력을 갖기 어렵다. 그러나 회비를 받아서 겨우 인건비와 사무실 운영비용으로 주로 쓴다는 것은 그만큼 회원들의 요구를 받아들이지 못하는 셈이다. 따라서 인건비와 사무실 운영비용은 최소한도로 줄이고 켐페인을 포함한 사업비용에 쓰도록 노력해야 할 것이다.

) 예컨대, 회식비용은 참석자가 분배하여 거출하거나 상대적으로 사정이 괜챦은 임원이 내는 방식이다. 대부분의 시민단체들에서 이렇게 시행하고 있는 것으로 보인다. 그러나 이 경우에도 특정 임원에게 그러한 부담이 가중되는 것은 바람직하지 않다.

4.시민사회단체의 인적 측면의 해결과제

(1) 상근활동가들의 문제

1) 상근활동가들의 상황

한국의 시민.사회운동은 헌신적인 소수의 활동가에 의존하는 바가 절대적이다. 그러나 이들은 대부분 최소한의 생존조건을 부여받고 있지 못하며 나아가 시민사회의 발전에 따라 갖추어야 할 전문적 지식과 소양을 쌓을 기회를 박탈당하고 있다. 한 조사에 따르면 상근 활동가들이 느끼는 개인적인 문제점들을 다음과 같이 지적하고 있다.

. 강선미.이기호, 위의 책, p.123 표 3-2-1 참조. 이 조사에서는 사회운동전문가 27인을 상대로 문항 중 3가지를 선택하게 한 것이다.

설문내용	응답자
생활이 보장되지 않는다	100
재충전의 기회를 제공받지 못한다	63
사회적 기여도를 인정받지 못한다	33
가정에 대해 불충실하게 된다	30
대중과 정서적.지적 동화가 어렵다	26
규칙적 생활이 어렵다	7
회원확보가 어렵다	11
운동내부 세대갈 등의 문제	11
고정관념의 탈피가 어렵다	11

이 설문결과에서 으뜸가는 고민은 저보수 장시간 근무, 전망부재로 인한 생활의 불안정, 가정에의 불충실 등임을 알 수 있다. 재충전기회의 박탈 역시 그 다음 중요한 사항으로 꼽히고 있다. 생활이 보장되지 않는다는 등의 문제는 결국 시민·사회단체의 재정적 열악성에 기인하는 것이므로 여기서 따로 다루지는 않고 다만 재충전의 기회, 사회적 기여도에 대한 열망과 관련하여 전문성을 어떤 방법으로 고양.확보할 것인지 생각해 본다.

2) 상근활동가 삶의 안정과 전문성 확보방안

상근활동가들의 재충전과 전문성 확보방안에 관하여 사회운동 전문가들이 내놓는 자기 제안들은 다음과 같은 것들이 있다.

- 운동단체는 정기적으로 혹은 근무기간에 따라 실무자들에게 훈련 및 연수의 기회를 제공한다

- 전문연구자와 현장실무자가 결합하여 연구. 훈련하는 프로그램이 확산되어야 한다

- 안식년제와 유학, 대학원진학등 재충전 기회를 보장한다

- 자기계발을 위해 실무를 축소하고 새로운 학습의 시간을 할애한다

- 외부의 전문적, 집중적 훈련기관이 있어야 한다

- 대학이나 운동단체 부설의 훈련프로그램을 다양하게 개설하여 전문성 향상기회부여

- 실무자들을 위한 연수. 토론문화를 중점적으로 연구할 필요가 있다.

그러나 이러한 제안들 역시 열악한 재정자원 하에서 시민·사회단체들이 개별적으로 현실화시키기는 불가능하다. 당장 지나친 업무하중에 불철주야 일해야 하는 간사들에게는 모두 꿈같은 이야기들이 아닐 수 없다. 어느 조직이나 상근자훈련과 재충전의 필요성에 대한 책임자들의 인식부족이나 재원의 부족으로 엄두를 내지 못하고 있는 형편이다. 더구나 이러한 연수, 안식년 등의 제도를 규정해 놓고도 유명무실화하고 있는 단체도 적지 않다.

) 다만 한국YMCA, 환경연합, 참여연대등 소수의 단체들만이 개별적으로 간사학교, 정기강좌등을 통해 간사들의 훈련, 재충전 프로그램을 꾸리고 있는 상태이다.

3) 간사학교. 재충전프로그램, 그리고 활동가대회.NGO EXPO

활동가 개인이나 개별 단체가 풀 수 없는 이러한 문제를 집단적으로 풀어갈 필요가 있다. 전국적 조직을 갖추고 있는 시민사회단체연대회의(연대회의)가 이 문제에 관심을 가지고 합동으로 직무교육. 연수교육을 추진하는 방안을 생각해 볼 수 있다. 영세한 개별단체들이 자체교육을 꾸릴 수 없는 상황에서 공통된 교과목의 설정. 강사의 교섭. 강의실의 확보 등을 통하여 공동교육을 추진할 수 있는 것이다. 최근 연대회의는 이러한 간사학교의 추진을 위해 운영위원회를 꾸렸고 커리큘럼의 확정, 재정지원의 교섭에 돌입하였다. 내년쯤이면 본격적인 간사학교의 출범이 있을 것으로 보인다.

) 현실적으로 이 간사학교의 수요자가 될 간사들의 희망에 따라 짜여져야 할 것이나 신입간사, 중견간사, 간부등 다양한 요구에 부응하여 차별화된 프로그램과 커리큘럼이 되어야 할 것이다.

) 현재로서는 아데나워 재단이 사실상 지원을 확정한 상태이다.

) 이 외에도 성공회대학교 측에서는 간사학교 수강이 바로 학점으로 연결될 수 있도록 학점공유체제를 제안하기도 하였다.

그러나 간사학교만으로 간사들의 훈련과 재충전 욕구가 충족되기는 어렵다. 시민사회단체들의 업무 영역이 다양하고 전문화될수록 훈련과 교육 역시 다양하고 전문화되어야 한다. 이러한 수요를 충족시키기 위해서는 국내외 대학원 진학, 국내외 시민단체 연수와 시찰, 기업체나 언론기관 연수, 자유로운 안식년의 보장 등 다양한 형태의 훈련.연수.교육.안식이 필요하다. 결국 이러한 프로그램을 추진하기 위한 경비나 지원의 문제가 될 것이다. 그 동안 미국 국무성초청 프로그램이나 주한 독일재단들의 지원에 의한 독일연수 프로그램, 과거 정부1장관실, 공보처, 국무총리실의 해외시찰 프로그램 등이 이러한 수요를 부분적이나마 해결해 주었다. 개별단체들이 아니라 시민·사회단체 공동의 노력에 의해 교육훈련기금을 확보하고 각 단체의 상근활동가들에게 공정한 방식에 의해 교육의 기회를 마련해 주거나 교육비용을 지원해 줄 수 있다. 과거 정무1장관실등에서 시민운동지도자들의 단기해외시찰을 주선. 부담하였던 것을 이런 기금에 출연하게 하는 것이 좋을 것이다. 지도자들의 단기간의 시찰도 중요한 사업중의 하나이지만 상근활동가들의 중장기 해외연수는 시민운동의 발전 도상에서 핵심적인 문제이다.

전국 활동가들이 한자리에 모여 친목을 도모하고 네트워크를 형성하며 동시에 서로의 활동을 배우는 기회도 필요하다. 과거 시민운동협의회가 주도했던 전국활동가대회를 연대회의가 승계 하여 개최하여야 한다. 이 기회에 시민단체들이 각자의 사업과 활동을 소개하는 EXPO를 개최한다면 한곳에서 손쉽게 다른 단체들의 활동내용을 배우고 그 자료를 입수하는 것이 가능해 진다. 일단 연대회의는 시민사회단체 축구대회와 더불어 올해 10월경 남해에서 활동가대회를 개최한다. 짧은 시간 안에 이 모든 목적을 달성하기는 어렵겠지만 차츰 내실을 다져간다면 그 뜻이 이루어질 것이라고 믿는다.

(2) 자원봉사자체제의 확산과 안정

① 시민·사회단체와 자원활동가

자원봉사자 또는 자원활동가라는 낯선 개념은 한국사회의 민주화와 더불어 친밀한 용어로 변하였다. 자원봉사란 □사회적 책임의식을 가진 사람이 사회문제해결을 위하여 자신의 시간과 재능, 에너지를 자발적으로 즉각적인 금전의 보상을 바라지 않고 자기의 기본의무(직장과 가정등)를 다한 후에 제공하는 것□이다. 자원활동은 기부와 함께 시민사회를 유지. 발전시켜가는 양대 기둥이라고 할 수 있다. 선진적인 나라일수록 한 사회는 이러한 자원활동에 의해 꼼꼼히 짜여지게 마련이다. 뿐만 아니라 자원활동은 자신에게도 시민의식의 확보, 반사회적 행동의 감소, 정신적 건강, 직업적 성취에도 큰 영향을 준다고 한다. 물론 이것은 자연스런 결과이고 자원활동은 본질적으로 이타적이며 사회공동체에 대한 서비스이다. 재정의 여력이 없고 대중의 기반 하에 공익적 입장에서 사회문제를 제기하고 여론화시켜 나가는 시민·사회단체는 당연히 이런 자원봉사자들을 기초로 하여 활동을 해 나갈 수밖에 없다.

. 이강현, □자원봉사활동, 어떻게 준비할 것인가□, 세상열기 1998년 2월호, 청년정보문화센터, p.19

) 이런 의미에서 미국의 Independent Sector는 Giving and Volunteering Survey를 매년 동시에 진행하여 발표하고 있다.

) Eleanor Brown, "The Scope of Volunteer Activity and Public Service", Law and Contemporary Problems, Vol.62, No.4, Autumn 1999, p.17

) John Wilson & Marc Musick, "The Effectiveness of Volunteering on the Volunteer, Law and Contemporary Problems, Vol.62, No.4, Autumn 1999, p.141이하 참조.

한국의 경우 1994년 4월 자원봉사단체협의회 결성, 같은 해 7월 중앙일보사의 자원봉사켐페인 시작, 같은 해 10월의 한양대학교 사회봉사과목 정식 채택, 12월의 삼성사회봉사단 발족, 중고생 자원봉사 성적 반영 등의 과정으로 급속히 뿌리내리기 시작했다. 아직 구호에 그치거나 성적반영 등 강제적 수단에 의해 시행되고 있는 측면도 적지 않지만 선의와 자비, 공익의 정신에 기초한 자원봉사자의 수는 점점 늘고 있다. 그러나 아직도 전체적인 자원봉사자 수나 비율은 현저히 낮을 뿐만 아니라 이러한 자원봉사자들마저 주로 사회복지분야에 몰리고 있을 뿐 일반 시민사회단체에는 여전히 자원봉사자 기근 현상이 높다. 일반 시민들의 의식의 문제 뿐만 아니라 이러한 단체들 스스로 자원봉사자를 모집하고 효과적으로 관리하는 프로그램이 부족한 실정이다.

) 2001.6.30 현재 한국자원봉사단체협의회에는 58개 단체가 참여하고 있다. 이 협의회는 2001.4.11 창립7주년 기념식을 거행하고 세계자원봉사헌장을 채택하였다. 이 헌장에서 □우리가 개발하고 추구하고자 하는 자원봉사활동은 다음과 같은 것□이라고 선언하고 있다.(한국자원봉사단체협의회, 봉사의 메아리, 2001.7, p.5 참조)

-지역사회의 문제를 발견하고 제시하는 과정에 전체 지역사회의 참여를 끌어내는 자원봉사

-자신의 권리를 대변할 수 없는 자들에게 발언권을 제공하는 자원봉사

-타인을 자원봉사자로서 참가하게 하는 자원봉사

-다른 부문의 책임감있는 행동이나 유급 직원들의 노력을 대체하는 것이 아니라 보충하는 자원봉사

-봉사자들이 새로운 지식이나 기술을 습득하고 개인적인 잠재력, 자기 신뢰감, 창의력을 최대한 개발하게 하는 자원봉사

-가족.지역공동체.국가.세계적인 연대를 증진하는 자원봉사

) 성균관대학은 4년제 대학에서는 처음으로 30시간이상의 자원봉사활동을 해야 졸업이 가능하도록 졸업필수요건으로 확정하기도 했다.(1996.5.13자 중앙일보 기사)

) 지난 1999년 한해 우리나라 성인 자원봉사경험자수는 389만8천564명이며 이들은 주 평균 2.2시간 활동하였고 이들이 한 총 자원봉사 시간수는 4억5천1백19만 시간으로 추정된다. 또한 이들 자원활동의 금전가치는 2조4천5백45억원으로 평가되며 97년도 GNP의 0.58%에 해당한다. 이 수치는 전세계 22개국 평균 자원봉사 참여율 28% 및 GDP에 미친 효과 1.1%에 비하면 절반밖에 되지 않는 수준이다.(사)볼런티어21, □99한국인의 자원봉사의식 및 활동현황 연구보고서, 1999.12, xxi.

② 자원봉사활동에 관한 법률안의 문제

- 1994년의 자원봉사자법안에 대한 검토

◆ 민자당 안의 골격과 검토

) 1994년 11월 21일자로 남평우.백남치.김기배의원등 24명의 의원이 제안한 것이다.

이 안의 주요골자는 다음과 같다.

- 자원봉사활동의 진흥을 위하여 국무총리실과지방자치단체에 각각 중앙.지역진흥위원회를 구성.운영한다.

- 자원봉사활동에 관한 국가 및 지방자치단체의 책임을 규정하고 활동수칙을 중앙위원회에서 정한다.

- 자원봉사활동을 지원하기 위하여 국가 또는 지방자치단체는 보조금을 교부할 수 있도록 하고 국.공유재산의 우선사용 및 대부와 수익사업, 조세감면에 관한 규정을 정하도록 하고 타인의 생명.신체장애 및 사망 등의 재해에 대해서는 보상금을 지급한다.

- 자원봉사 유공자에 대한 포상과 유사분야에서의 경력인정, 사회적 혜택부여, 자원봉사활동 실비지급에 관하여 규정한다.

이 법안은 기본적으로 자원봉사를 고무하려고 하는 취지는 이해가 가나 자원봉사자에 대한 지나친 배려로 자원봉사제도 본연의 취지를 훼손하고 있다. 뿐만 아니라 보조금 교부, 조세감면혜택을 통하여 자원봉사단체를 또 하나의 관변단체로 전락시킬 우려도 없지 않다. 더 나아가 모든 자원봉사자들은 각급 지방자치단체에 사전등록한 뒤 일정 교육. 훈련을 거쳐 자원봉사를 해야 증서를 수여하는 등 공식성을 인정해 주겠다는 것으로서 이것은 전국민을 □민방위대원화□하려는 것과 다름아니다. 자원봉사는 말 그대로 자신의 시간과 능력을 할애하여 필요한 곳에 제공하겠다는 순수하고도 자발적인 행동이므로 이것을 국가가 일괄하여 통제하겠다고 하는 발상은 무리일 수밖에 없다.

. 이창호, "자원봉사의 혜택과 관리□, 민간복지관련법안 입법청원을 위한 범시민공청회 자료집,  p.54

) □여당안은 공익자원봉사라고 표현, 마치 공공자원봉사인듯한 인상을 주지만 사실은 말그대로 국민의 모든 자원봉사를 다 관리하겠다는 배경을 깔고 있다□고 비판받는다. (김성수, □선거자원봉사□, 민간복지관련법안 입법청원을 위한 범시민공청회 자료집, p.49 참조)

◆ 민주당 안의 골자와 검토

) 1994년 12월 1일자로 박상천, 한광옥. 양문희의원등 95인의 이름으로 제안되었다.

민주당 안의 주요골자는 다음과 같다.

- 국가나 지방자치단체는 자원봉사자와 자원봉사단체을 보호하고 그 협조요청에 대해 특별한 사유가 없는 한 응하도록 한다

- 자원봉사자가 준수하여야 할 수칙으로 정치활동의 금지, 비밀누설의 금지, 대가수수의 금지등 3개항을 규정한다

- 자원봉사활동에 대한 정부의 지원을 효과적으로 수행하기 위하여 정부의 지원창구를 일원화할 필요가 있으므로 국무총리실에 자원봉사활동지원위원회를 설치한다

- 자원봉사재단을 법인으로 설립하여 자원봉사자의 등록, 교육훈련, 자원봉사활동경력증명서의 발급, 자금지원 등을 맡도록 한다.

- 선거자원봉사감독을 위해 공명선거추진단체연합회를 구성한다

- 자원봉사재단에 자원봉사기금을 설치하여 각종 지원업무를 담당한다

이 법안은 당시 자원봉사제도가 선거에 악용될 것을 우려한 야당의 입장이 강하게 반영되어 있다. 뿐만 아니라 자원봉사에 대한 이른바 □인센티브□를 지나치게 많이 고려함으로써 사실상 자원봉사가 아니라 유료봉사활동으로 전락하고 있는 측면이 적지 않다.

) 박상천의원은 물질적 대가 지급은 금하되 공직채용과 기업체취업시의 혜택, 진학혜택 등을 부여하는 것은 자원봉사호라동을 청소년시절부터 생활관행이 되도록 하는데 도움이 된다고 하고 있으나 (박상천, □자원봉사활동이 시대적 의의와 활성화 조건□, 민간복지관련법안 입법청원을 위한 범시민공청회 자료집, p.44) 이것은 법으로 정할 것이 아니고 자원봉사의 필요성을 느끼는 기업체. 학교등이 자율적으로 할 일이다. 실제로 이미 그러한 사례가 늘어나고 있다.

◆ 법으로 모든 문제가?

여기서 자원봉사자를 규율하는 법이 필요한가를 자문해 본다. 유럽이나 일본은 아무런 법을 가지고 있지 않다. 다만 미국에서만 60년대의 반전운동을 인한 사회적 동요를 경험하면서 70년대 들어 자원봉사법을 만들어 국가의 개입을 제도화하였다. 그러나 미국의 경우에도 우리와 같이 자율적인 영역을 침해하면서 공.사영역에 걸친 모든 자원봉사자를 □관리□하고자 하는 내용과는 거리가 먼 것이다. 여야의 두 법안 공히 과잉의욕에 차 있으며 세계에서 유례를 발견하기 어려운 것이다.

) 미국의 경우 60년대에 Peace Corps, VISTA, RSVP등 다양한 정부 프로그램이 추진되다가 1973년 통합되어 국내자원봉사법(Domestic Volunteer Service Act)에 삽입. 통합되었다. ( 이창호, 위의 글, p.56)

) 박원순, □공익자원봉사진흥법안과 자원봉사활동기본법안에 관한 의견□, 국회내무위원회 공청회 자료집, 1995.2.21, p.18

) 이창호, 위의 글, p.53

자원봉사자 수칙, 자원봉사자에게 주는 혜택 등은 강요하기보다는 권고할 내용들이다. 법은 강제를 원칙으로 한다. 단순한 권고사항을 법으로 담기는 어렵다. 자원봉사제도의 조기 정착을 위해 제도적인 지원책이 필요한 것은 사실이지만 이 정도의 지원과 선언적인 조항들은 별도의 입법보다는 비영리민간활동지원법에 몇 개의 조항으로 삽입하는 선에서도 가능하지 않을까 한다. 오히려 중요한 것은 노인정에 머물러 있는 노인 인력, 부엌에 갇혀 있는 주부인력을 어떻게 시민사회의 영역으로 끌어들일지 하는 고민과 노력들이다. 이것이 이른바 □시민 없는 시민운동□을 극복하는 길이기도 하다.

) 한국노인문제연구소의 조사결과 우리나라 노인들 대부분이 TV시청이나 장기, 화투등으로 시간을 보내고 있으며 말동무가 아예 없거나 1,2명에 불과한 것으로 나타났다.(1999.5.7자 문화일보 기사)

5. 시민·사회단체의 활동적 측면의 개혁과제

- 활동무기를 쥐어주어야 한다

(1) 개관: 참여의 제도화

우리사회에 참여민주주의가 새로운 화두로 등장하고 있다. 실질적 민주주의는 방관과 야유가 아니라 참여에 의해서만 확보될 수 있다는 전제에서 참여민주주의는 다시금 실천의 주제로 나타나고 있는 것이다. 과거 1970년대 이후 반독재민주화투쟁은 군사정부의 붕괴의 새로운 민간정부의 수립에 그 최후의 목적이 있었다. 그러나 1980년대 후반 이후 국민에 의한 대통령의 선출이 가능해 지고 형식적 민주화가 진전되면서 이제 투표만이 주권의 행사수단인 시대는 지나가고 있다. 일상적 국정과정에 시민들의 참여가 이루어지지 않고서는 온전한 민주주의가 꽃필 수 없게 된 것이다. 참여는 국민의 권리일 뿐 아니라 참여를 통해 투명하고 책임 있는 정부가 만들어질 수 있다. 그것은 또한 주인이 주인 되는 길이기도 하다.

) 김대환, □참여의 철학과 참여민주주의□, 참여사회연구소 편, 창작과 비평사, 1997, p.15

참여란 □사회의 보통 구성원이 의사결정의 과정에 영향을 미치거나 영향을 미치고자 하는 행동□을 말한다. 이러한 영향력의 확보는 과거에는 투표의 행동이나 집단적인 시위 등의 행동을 통하여 이루어졌다. 그러나 이러한 영향력의 증대가 일상적인 국가권력의 행사과정에서 이루어지기 위해서는 보다 다양하고 체계적인 참여방법과 수단이 강구되어야 한다.

. 김대환, 위의 글, p.17

국민의 국정참여에는 실로 다양한 방안이 있다. 그 가운데 정보공개청구, 행정절차에서의 참여, 공익소송의 제기, 유선방송에서의 시민단체등 공익수호단체들의 의견발표 시간 할당, 시민감사청구제도등은 시민단체들로서는 지극히 유용하고 효과적인 참여수단들이다. 그 외에도 인준청문회에서의 정보제공. 의견제시, 의정리포트와 감시, 공정선거감시등 정치적 영역에서의 참여, 배심원제도, 검찰심사회등 사법에서의 시민참여, 사외이사제도 및 소수주주권에 기초한 다양한 기업경영과 감시에의 참여, 주민투표. 주민발안. 주민소환에 기초한 지방자치에 대한 주민참여등이 모두 시민단체의 중개와 주선에 의해 이루어질 수 있는 시민참여의 영역들이다.

) 시민의 사법참여에 관한 자세한 것은 박원순, □시민의 사법참여□, 국민을 위한 사법개혁, 참여연대 사법감시센터, 박영률출판사, 1996년과 박홍규, □사법과 참여민주주의□, 위 참여민주주의와 한국사회 각 참조.

) 자세한 것은 김만흠, □지방자치와 참여민주주의□, 위 참여민주주의와 한국사회, p.176 이하 참조

유감스럽게도 아직 우리나라에는 이렇게 시민들이 참여를 구체적으로 보장받을 수 있는 제도적 장치들이 아예 없거나 미완의 상태이다. 실질적민주주의의 정착과 성숙에는 이러한 참여의 다양한 방식들이 제도화되어야 한다. 더구나 이러한 참여의 제도들을 적극 활용하고 훈련과 교육을 거쳐 시민들을 스스로 참여의 주체로 나서게 만드는 일은 앞으로 시민·사회단체들이 수행해야 할 지극히 중요한 과제라고 하지 않을 수 없다. 여기서는 시민운동의 과정에서 가장 중요한 몇 가지만을 정리해본다.

(2) 정보공개법 - 햇빛이 스며드는 행정을 위한 兵器

시민·사회단체가 공익에 기초하여 정부를 견제하고 또는 협력하면서 구체적 활동을 함에는 일단 정부 각 부처가 하고 있는 일에 대한 소상한 정보를 가지지 않으면 안 된다. 투명한 정부는 그 자체로서 부정부패의 소지를 없애는 것이고 정보공개제도는 바로 투명한 정부를 이루기 위한 핵심도구의 역할을 한다. 그러나 어떤 정부, 어떤 부처, 어떤 공무원도 스스로 내부의 모든 정보를 내 놓지 않으려 한다. 따라서 정보공개를 제도화하고 이를 활용하여 일반 국민과 시민단체들은 정부의 기밀주의를 타파하고 알권리를 충족시키며 공공의 이익을 지킬 수 있게 된다.

우리 정부도 이미 국무총리 훈령으로 <행정정보공개운영지침>을 두고 있었고 이어 정보공개법 제정을 위하여 1994년 7월 정보공개법심의위원회를 설치하였으며 법안마련작업을 벌여 마침내 정보공개법을 제정하는데 성공하여 1998년 1월부터 시행에 들어갔다. 그러나 정보공개법은 비공개사유를 지나치게 넓게 인정하고 있어 □정보불공개법□이라는 비아냥까지 생겨났다. 그런데다가 공개여부 결정의 장기간, 비용의 청구인 부담, 정보공개위원회의 지위와 권한의 불명확, 구제절차의 미비 등 수많은 문제를 안고 있어 진정한 행정부의 투명성을 위한 정보공개법으로 기능하기 위해서는 조만간 개정되지 않으면 안된다. 그 과정에서 정보공개제도의 올바른 정착을 위한 시민단체들의 투쟁이 전개되어야 할 것은 말할 나위가 없다.

) 정보공개법의 문제점은 홍준형, □정보공개법시안의 문제점과 대안□, 열린사회를 위한 정보공개법이 제정방향, 경실련.참여연대 참조

) 미국의 경우도 당초 1966.7.4 정보공개법(Freedom of Information Act)를 제정하였으나 정부소유의 정보가 충분히 공개되지 않는다는 비판이 많다가 워터게이트사건 이후 보다 광범한 정보공개를 위하여 1974년 정보공개법이 개정되었다.

) 미국의 경우 1980년 한해동안 미국정부를 상대로 제기된 정보공개청구소송이 1천건에 달했다. ( 장호순, □미국의 정보공개사례: 정보의 자유법□, 미출판원고 참조)

(3) 행정절차법 - 행정의 오류를 사전에 막는 特效藥

행정절차법은 여러 종류의 병을 한꺼번에 고치는 만병통치약이요, 특효약이다. 공정한 행정운영을 기함으로써 국민의 권익을 보호하고 행정의 민주화를 도모하며, 특히 행정의 투명성, 예측가능성의 확보, 이를 바탕으로 한 이해관계인의 이익대변의 기회 및 참가의 보장, 절차를 통한 정당성과 행정능률의 보장을 위한 중요한 수단으로 이해되어 왔다.

) 신동필, 위의 논문, p.65

이러한 중요성에 대한 인식이 공유되어 1960년대부터 논의되기 시작한 행정절차법안은 1989년 11월 <국민의 권익보호를 위한 행정절차에 관한 훈령>으로 시행되기 시작하였다가 법률로 제정되어 시행되기 시작한 것은 겨우 1998년 1월부터이다. 그러나 현행 행정절차법이 얼마나 시민참여를 유효하게 이루어내고 그럼으로써 소기의 효과를 달성할 수 있을지는 앞으로 감시와 함께 적절한 시행을 요구하는데 달려 있다.

(4) 공익소송법 - 공익확보의 牽引車

1) 공익소송의 시대

한국사회는 민주적 이행기에 있다고 말할 수 있다. 과거 주먹으로 해결하지 않으면 안되던 것이 이제 법적 쟁송에 의해 달성될 가능성이 높아졌다. 여전히 사법의 공정성과 객관성에 관하여 의문이 적지 않지만 한편으로는 사회적 분쟁에 대한 해결을 사법부에 호소하는 사례가 높아지고 있다.

우리사회에서도 이제 공익소송의 사례가 늘어나고 그 중요성에 대한 인식이 생겨나고 있다. 공익소송이란 □시장에서 법적 대표성을 획득하기에는 너무 가난하거나 흩어져 있기 때문에 수많은 중요한 사회영역이 법원이나 의회, 또는 행정부에서 적절히 대변되지 않고 있다□는 가정 하에 그 가난하거나 분산된 다수를 대표하는 소송의 형태를 말한다. 따라서 이러한 소송은 피해자나 이해관계인이 개별적으로 소송을 내는 것이 불가능하거나 어렵기 때문에 시민단체들이 이들을 대표하여 소송을 제기하는 수밖에 없다. 그 대신 그 소송의 결과 판결의 효과와 이익은 분산된 다수 모두에게 귀속되므로 공익적 의미를 띄지 않을 수 없게 된다. 공익소송은 개인의 이익이라는 차원을 통하여 사회 전체의 이익으로 연결되고 나아가 제도개혁을 이끌어내는 견인차가 된다.

) □공익법(공익소송)이란 소외집단이 사회에서의 차별적이고 불평등한 기회와 권리에서 비롯된 사회적.경제적 문제의 해결을 법을 통해 할 수 있도록 하기 위한 소외집단의 그리고 그들을 위한 투쟁의 일부□라고 하는 라지브 다반 (Rajeev Dhavan)의 말과 통한다. (자세한 것은 황승흠, □공익소송법제안□, 공익소송법제안설명회, 참여연대 공익소송센터, pp.4-5 참조)

2) 공익소송의 역사

과거 우리사회에서도 집단적 이익을 수호하기 위하여 법적 수단이 동원된 사례가 적지 않게 있다. 망원동수재사건, 여성조기정년제사건, 백화점사기세일사건 등이 그 대표적 사례이다. 고름우유광고논쟁에 대한 손배소송, 일산 E-MART 손배소송등도 이러한 범주에 속한다. 그러나 다수 피해자가 원고가 된 이러한 집단적 소송 외에도 원고는 한두 명의 소수라도 그것이 잠재적 다수의 이해와 연관되어 있거나 그 소송의 과정에서 제기된 제도의 개폐로 인하여 다수국민이 이득을 보는 것도 당연히 공익소송의 한 형태가 된다. 이러한 소송은 대체로 위헌법률제청신청이나 헌법소원의 형태가 될 가능성이 높다. 참여연대 사회복지위원회에서 진행한 노령수당지급대상자선정제외처분취소청구소송은 원고의 승소에 의해 65세 이후 70세 이하의 노인들에게 노령수당을 모두 지급되게 하는 효과를 낳았다.

) 망원동수재사건, 여성조기정년제사건은 고 조영래변호사가 제기한 사건이다. 자세한 것은 조영래변호사변론선집 - 그 인권변론의 발자취, 까치, 1992 참조.

) 이석연 변호사 역시 □헌법소송, 그 중에서도 공권력작용에 의한 기본권침해의 구제수단인 헌법소원을 공익소송의 한 장으로 자리매김할 필요성□을 강조하고 □헌법소원은 1인이 제기했다 하더라도 위헌결정시 법원, 지방자치단체를 비롯한 모든 국가기관이 따라야 하고 법률의 경우 결정시부터 당해 법률을 폐지하는 효력등 그 정책 형성적 효과가 막대하다는 점에서 새로운 공익소송의 영역이 될 것□이라고 주장한다.(위 공익소송법제안설명회, p.74 참조)

) 이 소송의 자세한 경과와 판결문, 판결의 의미에 대해서는 위 공익소송법제안설명회, p.95 이하 참조.

참여연대는 1994년 9월 창립 시부터 이러한 공익소송의 의미와 영향에 주목하여 공익소송센터를 설치하고 수많은 공익소송을 기획.제기.수행해 왔다. 사회복지와 관련하여 위 노령수당관련소송 외에도 국민연금과 관련한 공공자금관리기금법위헌제청, 지역의료보험 보험료부과처분취소송, 보건복지부장관 및 의료보험연합회장 직권남용고발 등을 제기하였다. 수도권전철지연에 따른 손해배상청구소송,  교수재임용제도 위헌소송도 이러한 공익소송의 한 형태였다. 1996년 이후에는 경제민주화위원회에서 수행하고 있는 제일은행 상대의 주주대표소송, 주주총회결의취소송등 이른바 소액주주권에 기초한 소송을 제기하면서 사회적 관심의 제고와 제도의 개혁 등의 성과를 가져 왔다.

) 이러한 소송의 의미와 경과에 대해서는 원미선, 지역법률센터에 관한 연구, 1996년도 광운대학교 법학과 석사학위논문, p.70 이하 참조.

3) 공익소송법 제정의 필요성과 그 주요내용

그러나 우리나라는 아직도 이러한 공익소송을 제기하기에 많은 법률적, 사실적 장애를 가지고 있다. 민사소송체계가 과거 사적 분쟁의 해결이라는 측면에서 발달되어온 만큼 공익소송의 제기와 수행을 어렵게 만들고 있다.

첫째, 무엇보다도 원고적격과 청구적격의 제한이야말로 공익소송의 첫 번째 관문이 된다. 공익소송의 대상일수록 원고를 특정하기 어렵고 청구의 내용이 구성하기 쉽지 않다. 미국의 경우, 집단소송에서 원고의 법위는 거의 무한정 확대하면서 제약을 걷어내고 있다.

) 특히 환경보전과 관련된 집단소송의 경우 전국적 범위의 class(집단)이 허용되고 잇따. 예컨대, □국가의 관광자원을 이용하고 있는 모든 자, 그리고 이 자원 속에서 호흡하고 있는 모든 사람□ 따위가 원고로서 허용되고 있는 것이다. (이기한, □미국 공익소송제도의 현황□, 위 공익소송법제안설명회, p.39 참조)

둘째, 삼권분립의 형식적 해석 때문에 행정소송상의 급부청구나 이행청구소송의 길이 막혀 있다. 특히 사회복지관련 소송의 경우 행정부의 부작위를 원인으로 하는 소송이 적지 않아 어려움이 많다.

) □우리나라 행정법은 보통법국가들의 행정법과 대륙법계 국가들의 행정법의 대표적인 두가지 법체계 사이에서 무수한 시행착오를 반복하여 왔다. 그러한 시행착오를 줄이고 국가의 불법한 행위에 대하여 국민들의 권리를 보호할 수 있는 행정구제법으로서의 역할을 회복하는 것이 우리나라 행정법의 현안□이라는 지적은 그래서 옳다. (원미선, 위의 논문, pp.80-81 )

셋째, 아직도 공익소송 내지 공익적 고발사안에 대한 판.검사들의 이해가 부족하고 특히 보수적 성향을 가진 판사들이 새로운 판례를 만들어내야 할 공익소송에서 기존의 관행과 법해석에 매여 시민단체와 이들이 대변하는 원고의 손을 들어주는 경우가 드물다.

따라서 이러한 문제와 난관을 해결하는 공익소송법 제정이 불가피하다. 원고적격과 청구적격을 확대하고, 급부소송등 소송의 다양한 형태를 과감하게 인정하며, 나아가 비용의 사회부담 등을 규정하는 공익소송법이 제정되어야 한다. IMF가 요구하였고 정부도 소비자보호차원에서 고려하고 있는 집단소송법도 전체 공익소송법의 한 장으로 규정할 수도 있을 것이다.

(5) PUBLIC ACCESS

시민단체들이 자신의 돈을 가지고 방송의 광고를 산다는 것은 불가능한 일이다. 그러나 시민단체들이 하고 있는 일이 공익적이라고 한다면 무료로 광고시간을 내줄만한 일이 아니겠는가. 특히 우리나라의 경우 국정홍보처가 주관이 되어 공익광고협의회를 만들어 적지 않은 비용을 들여 공익광고를 하고 있는데 이러한 공익광고와 동시에 시민단체들의 켐페인 광고를 내 준다면 오히려 국민들에게 더욱 설득력 있는 공익광고가 될 것임은 의문의 여지가 없다.

미국의 경우 퍼블릭엑세스채널을 만들어 케이블TV 내에 시민영역을 확보하려는 시도로서 1960년대 말 정착되었다고 한다. 엑세스채널의 수와 사용가능한 장비 및 시설의 규모는 케이블TV회사와 지방정부간의 프랜차이즈 협정을 통해 결정된다. 엑세스채널을 이용하고자 하는 사람은 내용에서 제작. 유통에 이르기까지 직접 혹은 공적 도움을 받는다. 이러한 퍼블릭엑세스가 도입되어 운영되는 나라는 캐나다, 독일, 영국, 스웨덴, 호주, 라틴아메리카, 남아공 등이다.

우리나라의 경우에도 지난 1999년 3월 대통령직속 방송개혁위원회가 시청자권리의 보장과 참여구현을 위하여 시청자위원회 강화, 엑세스프로그램 채널 강제, 미디어교육지원, 시청자의 반론권 및 알권리의 보장 등을 법에 명문화할 것을 건의하여 이것이 새로운 방송법에 반영되었다. 방송법에 규정된 관련조항은 다음과 같다.

) 언론개혁시민연대 국민주방송설립추진위원회 정책연구팀, 다채널시대 시민참여 채널의 구조와 전망, 2001.7, 각주1 참조.

제69조(방송프로그램의 편성등) ⑥한국방송공사는 대통령령이 정하는 바에 의하여 시청자가 직접 제작한 시청자 참여프로그램을 편성하여야 한다.

제70조(채널의 구성과 운용) ⑦종합유선방송사업자 및 위성방송사업자는 위원회 규칙이 정하는 바에 의하여 시청자가 자체 제작한 방송프로그램의 방송을 요청하는 경우에는 특별한 사유가 없는 한 이를 지역채널 또는 공공채널을 통하여 방송하여야 한다.

이에 따라 같은 법 시행령은 한국방송공사는 매월 100분 이상 시청자가 직접 제작한 시청자참여프로그램을 편성하도록 하고 있다. 이것은 시청자참여프로그램을 의무적으로 방송하도록 하는 이른바 퍼블릭엑세스제도를 도입한 것으로 커다란 의미가 있다. 그러나 제작은 시청자가 하는 것이지만 편성책임은 KBS에 있고 운영과 지원의무는 방송위원회에 있기 때문에 시청자, KBS, 방송위원회라는 세 주체가 입법취지를 공유하면서 공동으로 노력하지 않으면 유명무실하게 될 가능성이 적지 않다. 뿐만 아니라 수준을 갖춘 프로그램을 일반시청자나 시민단체가 만든다는 것이 쉽지 않은 마당이어서 이 제도가 실효성을 갖기 위해서는 프로그램제작기술의 제공, 제작비용의 지원, 공동제작 등의 다양한 지원조치가 강구되어야 할 것이다.

) 당초 시청자단체, 전문가그룹은 주당 60분이상 공영방송에 시청자제작프로그램을 편성할 것을 요구한 바 있다.(언론개혁시민연대 국민주방송설립추진위원회 정책연구팀, 위의 책 참조

) 방송법 시행령 제51조 제1항 참조.

) 실제로 KBS가 시행중인 □열린 채널□에서는 시민사회단체들이 만든 프로그램이 여러차레 불방된 적이 있다고 한다.

) 교육과 기자재 제공, 시민적 컨텐츠 제작과 보급의 활성화를 위한 지역미디어센터의 설치 아이디어도 그런 예의 하나이다.(언론개혁시민연대 국민주방송설립추진위원회 정책연구팀, 위의 책 참조)

(6) 기타 법제에서의 시민·사회단체의 역할 보장

1) 통합선거법 81조와 시민·사회단체

통합선거법 81조는 원래 시민·사회단체의 선거운동을 금지하고 있었다. 그러나 국회나 지방의회의 의정을 모니터하고 그 결과에 따라 특정 국회의원 또는 지방의회 의원들의 의정백서를 낸다거나 특정 의원들에 대한 낙선 또는 당선운동을 벌인다는 것은 유권자운동의 중요한 부분이 된다. 그것은 썩은 정치권을 정화하고 희망의 정치를 유권자의 힘으로 만들어내기 위해 절박하고 양보하기 어려운 운동의 한 형태였다. 이러한 이유 때문에 시민단체들은 오랫동안 이 법조항의 폐지를 청원함과 동시에 헌법소송을 제기기하기도 하였다. 특히 지난 2000년 4.13총선에서 전국의 시민단체들은 총선연대를 조직하여 낙선운동을 대대적으로 벌였다. 그 과정에서 위 81조는 사실상 폐지되었다. 그러나 여전히 사전선거운동과 선거운동의 방식 등에 있어서 일반 후보들에 대한 금지와 똑같은 제약을 부과하고 있었다. 실제 이 운동은 국민의 광범한 지지를 받아 성공하였음에도 불구하고 그 점에서 사법부는 선거법위반으로 기소된 시민운동지도자들에 대해 위법 하다고 선고하였다. 외국에서 유례를 찾아보기 어려운 선거법이 국민의 참정권과 의사표현의 자유를 유린하고 있다고 본다. 앞으로 이 법의 개정이 이루어져야 할 것이다.

2) 의회절차와 시민·사회단체

대의민주주의 하에서 국민은 대표를 통하여 입법활동과 국정견제를 하게 되어 있다. 그러나 오늘날 어느 나라에서도 대표인 국회의원에게 모든 것을 맡겨놓고 잠자는 국민은 업다. 어떠한 형태로든 국민의 직접적인 참여가 보장되고 있다. 국회든 지방의회든 국민은 자신의 견해를 시민단체 등을 통하여 전달하고 있다. 시민단체들은 입법청원, 입법반대, 공청회 참가와 의견진술, 의정모니터, 국회의원 의정활동 평가와 공개 등의 활동을 벌이고 있다.

이러한 시민단체들의 대의회 로비활동은 보다 더 공식적이고 제도적인 보장책이 필요하다. 시민단체들이 낸 공익적 입장에서의 입법안은 단순한 민원성 입법청원보다는 보다 무게 있게 다루어질 필요가 있다. 상임위원회에서의 심의를 의무화하는 것은 좋은 방안이다. 의정모니터와 의정활동평가를 위해 시민단체 간사들에게는 국회 각종 회의장의 자유로운 출입과 자료입수의 편의가 제공되어야 한다. 특히 의회 속기록이 빠짐없이 기록되고 신속하게 제공되어야 한다.

) 참여연대는 1997년 한해에 완전히 조문화를 마쳐 완성된 형태의 입법청원을 20여회 한 바 있으나 어느 것 하나 본회의 또는 상임위원회에서 정식으로 채택된 적이 없다.

) 미국의 경우, 시민그룹이 정부기관의 정책결정과정에 참여하는 기회를 보장할 뿐만 아니라 효과적인 의견개진을 위해 필요로 하는 기술적, 법적 정보와 자금까지 제공하고 있다. 환경보호청등 정부의 여러기관에서 이미 민간참가자에게 자금지원을 하는 근거를 가지고 있으며 이러한 자금지원은 지출보다 더욱 큰 이득을 가져오는 것으로 평가되고 있다고 한다. (정연춘, 한국예산과정에서의 시민참여에 관한 연구, 1989년도 단국대학교 박사학위청구논문, p.133 참조)

3) 정부구성과 시민·사회단체 - 각종 위원회 단위에서의 참여와 그 한계

참여민주주의의 요구는 정부부처와 그 산하의 각종 위원회에서 시민단체 대표들을 공익의 대변자로 참여시키는 문제와 연결된다. 지금까지 여러 정부위원회에서 전문가. 관료와 더불어 시민단체의 대표자들을 포함시키는 경우가 적지 않았다.

그러나 정부의 의사결정 과정에 시민단체의 대표나 전문가 집단을 참여시킨다고 하더라도 시민단체 의견을 정책결정에 충분히 고려하고 반영하기보다는 정부의 결정에 정당성과 면죄부를 부여하는 방식으로 활용될 소지가 있다는 반론도 적지 않다.

) 정수복, 위 □공동체의식과 실천을 위한 시민운동의 활성화방안□, p.10

정부주최의 일회적인 공청회나 세미나에 참석하여 시민단체의 입장을 전하고 공정하고 객관적인 정부정책의 결정에 압력을 가하는 일에 반대할 사람은 없다. 그러나 정부 산하의 지속적인 위원회에 들어가는 일에 대해서는 위와같이 반론이 있다. 동시에 정부의 일방적인 결정이 시민의 이익과 공공의 입장을 무시한 채 이루어지는 것을 바깥에서 반대의 목소리만 내기보다는 직접 그 안에 들어가서 반대하고 실질적으로 영향력을 행사하기 위해 노력하는 것을 나쁘다고만 말할 수도 없다. 따라서 그러한 정부의 각종 위원회 구성이 어떤 의도와 동기에서 만들어지고 과연 시민단체 대표들이 참가하여 영향력과 변화의 가능성이 얼마나 있는지에 따라 그 판단이 달라질 수 있다.

4) 시민감사청구제도

시민감사청구는 서울시, 부산시 등 주요 지방자치단체에서 이미 채용하여 실시하고 있다. 감사원도 감사청구제도를 신설하였다. 최근에는 부패방지법 안에 감사청구제도가 신설되어 앞으로 활용이 기대된다. 그러나 시민단체들의 활용이 미비하여 활성화되어 있지 못하다. 이들 기관의 관료주의와 정치적 독립성 여하에 따라 그 효과는 좌우되겠지만 어쨌든 주어진 무기라도 제대로 사용하는 것이 중요하다.

5) 주민소환. 주민투표제도

지방자치가 실시되면서 제한적이지만 지방분권의 시대가 열렸다. 그러나 지방자체의 실시는 그만한 후유증과 부작용을 낳기도 하였다. 지방자치단체의 장과 지방의회를 감시할 만한 여건과 세력을 가지지 못한 상태에서 방만하고 부패하고 무능한 장과 의원들의 독무대가 된 것이다. 이러한 부패하고 무능한 지방 정치인들에 대해서는 주민들이 소환권을, 그리고 중요한 지역현안에 대해서는 주민들이 의사를 결정할 수 있는 투표권을 가지지 않으면 안 된다.

6.시민운동의 시스템 확보 - 시민운동의 인프라 구축을 향하여

(1) 개관

이상으로 시민운동에 필요한 돈, 사람, 무기, 제거하여야 할 억압법제 등에 대해 살펴보았다. 그러나 이것만으로는 부족하다. 시민단체들이 잘 굴러 갈 수 있는 시스템의 구축이 필요하다. 그것은 하드웨어이자 소프트웨어이기도 하다. 여러 시민단체들이 함께 모여 활동하고 논의하는 공간과 기회가 필요하다. 모든 단체들의 활동을 알 수 있는 정보의 수집과 제공, 활동가간의 교류와 토론이 필요하다. 한마디로 시민단체들의 협동공간, 새로운 시민단체들이 탄생할 수 있는 체제, 시민운동이 함께 발전할 수 있는 인프라의 구축에 관한 것이다. 시민단체의 활동가와 지도자들이 갖춰야 할 기본적 도덕성에 대한 고민도 이러한 노력과 연관되어 있다.

(2) NGO센터

한국의 시민단체들이 열악한 재정여건하에서 살아가고 있는 것은 이미 주지의 사실이 되었다. 특히 이들은 단체의 기본적 조건이라고 할 수 있는 사무실의 확보하고 운영하는 것조차 여의치 못한 실정이다. 또한 사무실을 간신히 마련하였다고 하더라도 복사기. 프린터등 인쇄시설이나 회의실, 작업실, 강당 등을 갖고 있지 못한 경우가 많다. 경제여건에 따라 사무실 임대보증금이나 임대료를 올리게 되거나 명도를 요청하는 경우 인상에 응해줄 충분한 자력을 갖지 못한 시민단체들은 곤란에 직면하게 된다.

이런 경우 영세한 시민단체들이 사무실로 이용할 수 있거나 공용의 시설을 마련하여 함께 이용할 수 있다면 이들의 요구에 부응하는 것은 물론이고 한국시민사회발전에 큰 기여를 하게 될 것이다. 지금도 관변단체들은 대체로 지방자치단체 소유의 건물에 세들어 있고 관변단체들이 아닌 경우에도 일부 지역의 지방자치체들이 공간을 내 주는 경우가 있다. 그러나 아직 이러한 시도는 보편적이지 못하다. 이런 의미에서 연대회의는 최근 NGO센터건립추진위원회를 구성하고 서울시를 상대로 교섭에 들어갔다. 만약 서울지역에서 이것이 성공한다면 다른 지방자치체로 쉽게 확산될 수 있을 것이다.

일본의 예를 보면 미야기현(宮城縣)이나 센다이(仙台市)에서는 시민단체들의 사무실 공간과 이에 따른 편의시설, 인쇄시설, 회의시설등을 제공하고 있다. 이 경우 시민단체들은 완전히 무료로 이들을 사용할 수 있고 그 건물과 공간의 운영은 자율적 운영위원회에 의해 이루어지고 있다. 가나카와현의 현민센터의 경우에는 시민단체들이 입주하지는 않더라도 컴퓨터, 팩스, 인쇄, 회의, 우편물수발등을 할 수 있어 사실상 사무실로서의 역할과 단체운영이 가능한 실정이다.

(3) NGO정보 또는 지원센터, 그리고 컨설팅, 인큐베이터

일본의 경우에는 전국과 자기지역의 시민활동을 알 수 있도록 각종 정보를 제공함과 동시에 누구든지 쉽게 시민단체를 만들고 시민켐페인을 시작할 수 있도록 조언하거나 기존의 시민단체들의 시민운동에 지원할 수 있는 NPO지원센터가 도쿄를 비롯하여 수없이 만들어지고 있다. 시민단체를 지원하는 시민단체라고 할 수 있다.

한국의 경우 이러한 지원시설이나 지원단체가 전무한 실정이다. 연대회의는 NGO정보센터 설립의 구상을 세우고 이것을 추진하고 있다. 최근 경희대학교가 NGO COMPLEX설립 구상을 하면서 NGO정보센터의 공동설립. 운영도 협의하고 있다. 이 센터가 만들어진다면 전국의 각 시민단체의 현황과 활동자료들이 모두 수집. 분류. 소개되어 다른 시민단체의 관계자나 처음 시민단체 활동을 시작하려는 사람, 자원활동을 하려는 사람들에게 정보와 편의가 제공될 수 있을 것이다. 뿐만 아니라 이곳에 경험 있는 시민단체 활동가들이 배치되어 기존 시민단체들에 대한 자문, 새로운 시민단체 설립에 대한 조언을 함으로써 컨설팅과 인큐베이터 역할을 동시에 수행할 수 있다. 이러한 자문과 조언은 최종적으로는 매뉴얼 같은 것이 만들어져 함께 제공될 수 있을 것이다. 이것도 조만간 꿈이 아닌 현실로 이루어질 것이다.

) 연대회의 이전에도 시민단체들 스스로 함께 모여 일할 수 있는 NGO센터를 건립하기 위해 시도한 적이 있다. 시민운동지원기금과 함께하는시민행동, 우리민족서로돕기운동본부등 10여개 시민단체 간부들이 모여 감당하기 어려운 임대료의 인상을 이유로 이러한 결정을 한 바 있었다.(2000.11.20자 문화일보 기사)

) 경희대학교NGO COMPLEX기획위원회, NGO COMPLEX 기획안, 2001.6 참조. 이 기획안에는 NGO정보실, 국제NGO사무실, 인큐베인션 프로젝트, NGO클리닉등의 기획이 들어 있다.

) 이 매뉴얼에는 조직관리, 인사관리, 재정관리, 재정확충방안, 홍보전략, 켐페인전략, 대정부.대언론관계, 공익소송활동, 회원관리, 자원봉사자관리등이 포함될 수 있을 것이다.

(4) NGO포럼

NGO활동가들이나 NGO관련자들이 간사학교나 활동가대회에서만 만날 수 있는 것은 아니다. 오히려 정기적으로 그리고 지속적으로 만나 시민사회의 현안에 대해 논의하고 시민단체들의 공통의 과제들에 대해 토론할 수 있다면 시민사회 성장에 크게 기여할 것임이 틀림없다. 이 공간과 기회를 이용하여 서로가 정보와 경험을 나누고 조언과 격려를 줄 수 있을 것이다. 중앙일보 시민사회연구소를 비롯하여 지금도 비슷한 공간이 없는 것은 아니다. 그러나 이 NGO포럼은 훨씬 더 실무적이고 실천적인 주제와 과제를 놓고 논의하는 자리로 차별성을 만들 수 있을 것이다.

(5) NGO 검증제도 또는 윤리강령?

현재 시민단체를 만들고 시민운동가가 되는 일에 아무런 조건과 절차가 없다. 누구나 원하면 단체를 만들고 활동을 시작할 수 있는 것이다. 더구나 이들의 활동에 대해 어떤 견제나 간섭. 감독이 없다. 정부당국에서는 그 활동이 불법이 아닌 한 개입할 수 없다. 시민사회 내부에서도 상호 감시와 견제의 방법을 가지고 있지 못하다. 그렇지만 특정한 시민단체 또는 그 활동가가 일으키는 사건이나 스캔들, 실수는 바로 전체 시민단체의 이미지와 외상에 영향을 미친다. 아직도 시민운동에 대한 이해가 낮은 일반 시민들은 시민단체들간의 차별성을 인식하지 못하고 있는 상태에서 한 단체의 잘못된 이미지가 쉽게 일반화된다.

지난 장원 녹색연합 사무총장 사건 이후 시민단체 내부에서는 윤리강령을 만들자는 논의가 높아졌다. 연대회의 차원에서도 윤리강령제정을 검토하는 소위원회가 만들어져 활동중이다. 필리핀의 경우 NGO연합회에서 NGO검증제도를 두고 있다고 한다. 우리의 경우 이런 검증장치나 윤리강령이 만들어질 수 있고 그것이 효율적으로 가동될 수 있을지는 의문이다. 그러나 이러한 최소한의 자정장치가 현실화될 수 있다면 국민들의 신뢰확보에 도움이 될 것이다.

(6) NGO학의 수립과 발전

시민운동이 장기적으로 발전하려면 시민단체와 시민운동에 대한 이론적 체계화가 이루어지고 인접 관련 학문이 동시에 발전하여야 한다. 실무와 이론은 상호 영향을 주고 받아가면서 발전할 것이기 때문이다. 우리나라에서도 NGO대학원이 생겨나고 NGO과목이 각 대학에 설치되기 시작하였다. NGO연구소가 대학 안에서 그리고 바깥에서 활동을 벌이고 있다. NGO관련 강좌들이 시민단체들과 대학당국의 합동으로 만들어지는 경우도 있다. NGO를 전공하는 사람들이 늘어나고 NGO관련 서적과 논문들이 생산되고 있다. NGO학회와 비영리학회가 창립되어 학술대회가 열리기도 한다. 모두 반가운 소식들이다.

) 현재로서는 성공회대와 경희대가 대표적이다.

) 연세대, 이화여대, 한양대 등에서 NGO관련 과목을 개설하고 NGO활동가를 객원교수 또는 겸임교수로 초빙하는 경우가 잦아졌다.

) 한양대의 제3섹터연구소, 중앙일보사의 시민사회연구소, 기타 개인이 운영하는 각종 NGO관련 연구소(김광식의 21세기시민사회연구소등)이 있다.

) 주로 지방대학에서 시민단체협의회와 대학사이에 만들어지는 경우가 많다.

그러나 이것은 아직 시작에 불과하다. 미국에서 발전하고 있는 비영리 연구의 규모와 수준에 비하면 아직 먼길을 가야 한다. NGO법제, 모금분야, NGO운영, 상근자 훈련프로그램, 국제NGO등 한해에 쏟아지는 연구논문들은 우리가 소개하고 소화해 내기조차 힘들다. 시민운동이 벌이고 있는 각종 켐페인의 사회적 영향, 시민단체들의 재정적 발전, 자원활동의 증가, 그리고 시민단체가 지고 있는 부담과 제약, 법제적 개혁 등에 관한 연구는 현실과 운동을 따라가지 못하고 있다. 뿐만 아니라 시민단체들이 본받아야 할 외국의 사례와 경험이 학자들에 의해 제대로 정리. 소화. 소개되어 있지 못하다. 그러다 보니 활동가들이 직접 외국을 다니고 자료를 찾는 형국이다.

) 한때 참여연대는 박정희시대의 □싸우며 건설하자□라는 슬로건에 빗대어 □연구하며 운동하자□는 슬로건을 결의하기도 하였다. 상근자들이 담당하는 업무에 관하여 외국의 사례와 경험을 공부하고 관련 자료와 정보를 수집,분석.연구하며 운동할 수밖에 없는 현실을 말해준다.

7. 결론 - 시민사회 강화와 확산으로 새로운 시대를

이상의 과제들을 해결하는 일은 몇몇 단체의 힘만으로 되지 않는다. 그것은 시민사회 전체의 과제이며 그 모든 역량의 결집만으로 해결가능한 일이다. 시민·사회단체들의 재정적, 인적 문제를 해결함으로써 항구적 조직의 틀을 형성하는 일, 참여의 제도화를 통하여 활동의 효율적 통로를 개척하는 일은 시민사회의 성숙을 위해 지금 당장 나서야 할 과제들이다. 과거 시민·사회단체들은 이슈에 따라 단속적으로 결합해 왔으며 부분적으로 성과를 거두기도 하였다. 그러나 이 글에서 제기한 사안들은 모든 시민·사회단체들의 존립과 생존, 발전과 활력을 위하여 보편적으로 관련이 되는 것이기 때문에 단속적이 아니라 지속적으로, 부분적이 아니라 전면적으로 결합하여 반드시 성사시켜야 하는 과제들이다. 시민사회 내부에서 스스로 개혁함으로써 가능한 과제는 스스로의 노력에 의해 해결해야 하며 외부적 지원과 압력에 의해 가능한 것은 정부와 의회 그리고 사법, 지방자치 - 그 모든 곳에 압력과 로비를 통하여 관철해야 하는 것이다. 이러한 과제 해결에는 금년에 출범한 연대회의가 중심에 서야 할 것이다.

시민사회운동은 원래 시지푸스의 운명을 그대로 닮았다. 언제나 배고프고 고달프고 힘겹다. 그것은 다른 나라의 시민사회운동도 마찬가지다. 다만 선진국의 시민운동가는 최소한의 생존과 직업으로서의 위상을 가지고 있을 뿐이다. 우리의 경우에도 시민운동가들이 하나의 직업인으로서 최소한의 급여와 조건을 부여받으면서 일할 수 있도록 만들어야 한다. 아직도 일신의 안일을 버리면서까지 기꺼이 공익활동에 동참하고자 하는 젊은 세대가 사라지지 않는 상황에서 이러한 조건은 이루어져야 다음세대의 운동이 가능하다. 외부적 조건과 과제는 우리의 노력에 따라 하나하나 씩 해결되어 나갈 것이다. 물론 그것은 고단한 투쟁과 노력을 요구하고 있다. 더구나 최근에서 볼 수 있듯이 내외에서 고투하는 시민운동가들과 시민운동을 아무런 근거도 없이 편견과 악의를 가지고 폄하 하고 왜곡하는 사람들이 있다. 그러한 비판조차 스스로를 성찰하고 채찍질하는 계기로 삼아야 할 것이지만 그 모든 것을 이겨내는 길은 이 혼란한 사회, 엄중한 사회적 과제가 부여된 시대를 우리 시민운동가들이 가장 앞선 비젼과 가장 철저한 실천력과 가장 높은 도덕성으로 살아가는 것이다.