예산감시운동의 현황과 과제

제22회 정책포럼, 예산감시운동과 예산참여제

함께하는 시민행동 예산감시국장 오관영(ohky@mail.ww.or.kr)

1. 지역운동과 예산감시운동

지역운동은  중앙의 운동과 어떻게 다른가? 과연 지역운동은 운동의 의제, 이를 해결하는 주체나 사업방식이 중앙에 있는 시민단체의 운동과  다른가? 일반적으로 지역운동 혹은 풀뿌리운동은 지역에서 거주하는 주민들이 주체가 되어 지역사회에서 발생하는 정치, 경제, 문화, 환경 등 다양한 문제를 해결하는 운동을 말한다.

그러나 지역운동은 하나의 지역의 특수한 문제를 해결하는 그 지역만의 운동이 있는가하면 전국적 과제가 지역의 과제와 중첩되기도 한다. 또한 지역 주민들은 총선연대 활동과 같이 전국적 과제를 지역차원에서 실천하는 운동에 참여하기도 하고, 러브호텔에 대한 대응과 같이 지역의 문제를 제기하면서 그 과제를 전국화 하기도 한다.

운동의 주체와 관련해서는  시민없는 시민운동을 비판하면서 그 대안으로 지역의 풀뿌리운동을 이야기한다. 그러나  중앙에서의 운동은 □대변적□운동이고 지역운동은 □참여형□운동이라고 구별할 수 도 없다. 오히려 각 지역에서 운동을 주도하고 있는 시민단체를 보면 경실련의 지부 조직이거나 참여연대의 지역운동 협의체에 참여하고 있는 조직, 환경운동연합의 지부들이고, 공간적으로도 기초 자치단체보다는 광역도시의 단체가 활성화되어 있다.

또한 이 단체의 운동 방식이 중앙 단체의 운동방식과 차별화되어 있다고 할 수 없다.  중앙에서 활동하는 시민단체나 지역에 기반 한 시민운동단체 모두에게 주어진 과제는 자신의 권리를 자각한 시민이 참여하는 운동을 어떤 의제로 어떻게 조직할 것인가 이다. 물론 지역은 공간적으로 지역 주민들과 밀착되어 있고, 지역에서 발생하는 문제가 그 지역의 주민들에게 직접적으로 영향을 미친다는 점에서 중앙에서의 운동 보다 좀더 지역주민의 생활에 기초한 운동을 할 수밖에 없다. 이러한 조건이 지역운동이 시민참여형 운동의 새로운 모범을 만들 수 있는 조건을 형성하고, 시민운동이 지역운동에 주목하고 있는 이유이기도 하다.

예산감시운동은  정부(지방정부)예산의 주인으로서 납세자들이 정부(지방정부)예산을 적극적으로 감시하고 잘못된 부분의 시정을 요구하며, 더 나아가서 예산낭비에 대한 책임을 추궁하고 제도개혁을 요구하는 운동이다. 이것은 시민이 납세자로서 실질적인 예산통제권을 확보하는 것을 의미한다.

이러한 예산감시운동은 지역에 더욱 절실한 운동이다. 중앙정부는 사업과 예산의 방대함 때문에 전체 예산을 감시하고 통제하는 것이 쉽지 않다. 그러나 지방정부는 예산과 사업의 규모가 지역단체들이 감시하기에 적당하고 그 내용이 주민들의 삶과 직접적으로 연결된다. 또한 중앙 정부는 국회 및 감사원 등의 검사와 통제를 받고 있다. 물론 지방정부도 의회 등의 통제를 받고는 있으나 의원의 전문성·자질 등의 부족으로 그 역할을 다하고 있지 못하다. 시민에 의한 감시와 통제가 더욱 절실한 것이다.

또한 예산감시운동은 정부(지방정부)의 정책 수립과 집행에 납세자의 시민의 이름으로 개입하여, 정책의 우선 순위와 재원을 시민들이 원하는 방향으로 배정하도록 영향을 미침으로써 정부(지방정부)를 바꾸는 운동이다. 예산감시운동은 이렇게 예산집행에 대한 통제와 정책 결정에 개입하는 과정에 납세자인 주민을 조직하고 참여시킴으로서 지역을 바꾸고 시민들을 □납세자의 권리를 자각한 시민□으로 변화시킨다.

이러한 점에서 예산감시운동은 납세자라는 공동의 존재 근거에 의해 전문가와 시민, 상근활동가가 함께하는 운동이기도 하고, 노동자, 교사, 여성, 문화인 등 각계 각 층의 참여가 가능한 운동이기도 하다.

2.. 예산감시운동의 현황

1) 중앙정부 및 지방정부의 예산분석과 모니터

시민의 혈세인 예산을 감시하기 위한 시민단체의 노력은 중앙정부나 지방정부의 결산이나 차년도 예산(안)을 분석하고, 이 결과를 토대로 한 의회모니터링으로부터 시작하였다. 내용적으로는 판공비, 민간단체보조금 등 경상비를 주된 분석 대상으로 하고, 일부 정책과제를 결합하는 것이었다.

그러나 국회 및 지방의회에서의 예산심의에 시민단체의 의견을 제시하고 압력을 행사하는 방법으로는  예산감시운동이 목표한 효과를 거두지 못하였다. 왜냐하면 예산심의과정에서 행정부나 집행부의 원안을 수정하는 비율이 1% 미만이기 때문이다.

2) 예산편성과 집행에 대한 시민참여

이러한 과정을 경과하면서 시민단체의 예산감시운동은 시민의 참여를 바탕으로 행정부나 집행부의 예산 편성과정에 개입하거나 예산집행과정을 모니터 하는 것으로 발전하고 있다.

사회복지 예산에 대한 시민예산합의회의, 예산시민위원회를 바탕으로 한 예산참여예산제나 건설사업 예산감시운동이 이러한 노력의 일환이다.

3) 납세자인 시민에 의한 예산분석 지표 만들기

시민단체의 예산감시운동은 여기에서 한발 더 나아가 □성인지적 예산□ □지속 가능한 환경예산 지표만들기□ 등 납세자이자 정부 예산 지출의 수혜자인 시민의 입장에서 예산의 투입과 산출, 그 성과를 분석하는 □시민의 지표□를 만들고 예산의 전 과정을 감시하는 운동으로 나아가고 있다.

4) 예산감시운동의 법제화

또한 이러한 노력은 운동을 법제화(조례제정)하는 것으로 나타나고 있다. 납세자 소송법 제정운동이나 최저가 낙찰제로 국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률을 개정하는 운동, 예산참여서울시민위원회설치및운영에관한조례, 의회의원 공무 국내·외 출장에 관한 조례, 시금고 운영에 관한 조례, 행정정보공개조례 등이 이 것이다.

5) 예산회계제도의 개혁

한편 정부도 성과주의 예산제도의 도입 - 기획예산처, 서울시 - 과  기업회계의 도입 등 시민사회의 노력에 부응하는 일부 개혁적인 조치를 취하는 등 예산감시운동의 발전과정과 궤를 같이하고 있다. 성과주의 예산제도나 기업회계는 정부를 투명하게 하고 예산에 대한 시민의 접근성을 높일 것으로 기대된다.

3. 예산감시운동의 과제

1) 운동의 과제와 연계된 예산분석

중앙정부나 지방정부의 예산을 분석하고 이를 토대로 모니터링을 전개하는 것 자체가 중요한 운동 과제이고 소중한 성과이다. 더 나아가서 이러한 분석 결과를 운동의 요구로 정식화해서 운동 과제로 연결시켜야 한다. 예를 들어 환경운동의 경우 물, 대기, 에너지 등 운동의 이슈를 예산분석과 연결시킬 수 있고, 예산분석의 결과를 다시 운동의 내용으로 환류 할 수 있을 것이다. 이는 지역의 예산분석에서도 마찬가지이다. 분석을 토대로 조례제정, 특정 예산의 확보 등 요구를 분명히 해 실천과 연계될 수 있는 방안을 찾아볼 수 있다.

이러한 운동은 조직내 부서 내부의 네트워크나 지역 단체들간의 네트워크, 혹은 지역과 중앙과의 네트워크를 가능하게 하고, 공동의 실천을 모색하는 조건을 만들 것이다. 이러한 사업의 실천 사례는 광주에서 추진하고 있는 □재정정보공개 조례 제정□이나 시민행동이 진행하고 있는 □행정기관의 인터넷 홈페이지 평가□, 익산시의 □주민감사청구□, 여성민우회의 □여성예산분석과 공동 실천□, 그리고 참여연대의 판공비 네트워크와 시민행동의 예산감시네트워크가 함께 추진하고 있는 □납세자소송법 제정운동□ 등의 사례에서 실천의 단초를 찾을 수 있다.

2) 중앙정부 예산 분석과 연계된 예산분석

부분단체나 지역단체만의 예산감시운동은 중앙정부의 예산감시운동과 연계되어야 한다. 이는 지역주민과 밀착된 예산인 교육, 환경, 복지 등의 예산의 대부분이 중앙의 보조금으로 이루어진다는 점과 지방자치의 핵심 사항 중 하나인 지방재정권이 확보되지 않았다는 점에서 그러하다.

현행 국고보조 사업의 문제점은 중앙·지방간 재정기능을 각 부분별 역할분담(문화와 여성)이 아니라 개별부분의 과정별 역할분담(계획과 집행)체계를 형성하고 있다. 이러한 구조에서는 예산 편성과 집행과정에 수요자 및 일선기관의 참여가 어려워 수혜자의 도덕적 해이와 무관심을 초래하는 한편 정책이 중앙에서 표준적으로 이루어지므로 인해 지역의 다양한 환경을 반영하지 못하는 한계가 있고, 예산활동의 책임 소재도 분명하지 않다.

따라서 지방정부나 중앙정부 부처의 예산편성 기준이 되는 예산편성 기준·지침 등을 수정하거나 지방재정권이 확대되도록 법을 개정하도록 요구하는 한편 중앙정부와 지방정부의 역할을 기능별로 분담하도록 하기 위해서는 중앙정부의 예산분석과 법개정 운동이 불가피하다.

이러한 요구는 지방자치단체의 자율성을 확대하는 것으로 지방자치의 취지에도 부합한다. 또한 전국적인 요구이기 때문에 지역수준에서 해결할 수 없다. 다만 이 점에 대한 요구는 지방자치단체와 시민단체가 일치하는 것이기 때문에 공동의 노력도 모색할 수 있을 것이다.

3) 지역 만들기와 결합한 예산감시운동

지금까지의 예산감시운동은 이미 편성된 예산을 분석하여 불요불급한 예산의 삭감을 요구하는 것이었다. 하지만 예산감시운동을 하는 시민단체가 지방자치단체장이라면 어떻게 현 지방자치단체를 운영할 것인가? 고민하지 않을 수 없다. 환경, 교통, 복지 등 지역문제를 해결하기 위한 밑그림과 연계된 예산감시운동이 필요하다.

4) 행정개혁으로서의 예산감시운동

예산감시운동은 정부(지방정부)를 경영하는 운동이자 개혁하는 운동이다. 즉 우리가 원하는 세상에서의 정부의 모습을 만들어 가는 것이다. 이러한 점에서 시민행동은 □전자정부□ 혹은 □지역정보화□에 주목하고 있다. 왜냐하면 전자정부는 행정을 전자적으로 바꾸는 것만이 아니라 행정을 재조직하는 것이 더욱 중요하기 때문이다.

환경예산감시 활동에 대해

박항주(환경운동연합 정책팀 간사)

1. 지자체 환경예산감시운동의 목적

1) 전국 광역 12개 시 ·도 지방자치단체의 환경예산에 대해 <환경예산시민참여단>을 교육 ·조직하여 지방예산의 효율적인 운영과 집행을 도모하는데 있다.

2) 분권과 자치가 모태인 지방자치의 활성화는 지역 시민과 주민의 절대적인 참여를 통해서 이루지는 바 시민들의 자발적인 시정과 도정 참여를 통해 건전한 지방자치를 정착하는 데 있다.

3) 각 12개 시 ·도별 지방환경예산 운영의 비교 분석을 통해 친환경성을 평가하고 문제점을 보완할 수 있는 방안을 마련하여 자치단체가 더욱더 친환경적인 정책과 예산운영을 할 수 있도록 민·관 파트너쉽을 형성하는데 있다.

4) 각 12개 시 ·도별 <환경예산시민참여단>의 전국적인 네트워크로 연결 운영하므로서 정보의 공유와 교류를 통해 지역의 환경시민운동의 성숙과 함께 국가 환경정책에 이바지하는데 있다.

2. 주요사업

1) 시민감시단구성 : 환경예산 시민참여 프로그램 개발 및 시민 교육

2) 시정모니터링: 광역 지방자치단체 환경예산 운영에 대한 조사 및 평가

3) 전문가와 활동가 공동작업: 광역 지방자치단체 환경예산 지표 연구 제작 및 평가

4) 친환경적인 정책과 예산운영을 위한 민·관 파트너쉽 형성

3. 시민참여방안과 활동내용

시민의 예산감시 활동은 정부의 예산의 편성, 집행, 결산의 전 과정에서 진행된다. 특히 정부가 예산을 편성 할 시에는 예산편성과정에 참여하여 시민들에게 절실한 예산이 우선 편성되도록 활동하는 것이 가장 중요하다.

또한 국회나 지방의회에서 결산과 예산에 대해 심의 할 경우, 국회와 지방의회 모니터를 통해 국회의원이나 지방의회 의원들이 시민의 입장에서 올바른 심의를 할 수 있도록 이끌어 내야 할 것이다.

1) 예산과정에 따른 시민참여 유형과 방법

< 표 1 > 예산 참여 유형
행위자 단계	정부와 의회 활동		시민 예산참여유형
	집행부	의회	집행부(유형Ⅰ)	의회(유형Ⅱ)
편성단계	기획예산처/행정자치부/각부서	상임위/예결위	Ⅰ-① 예산편성지침서, 예산안, 사업타당성 등에 대한 검토, 공청회 등	Ⅱ-① 예산안 심의과정 모니터 활동 및 로비활동.
집행단계	행정부 각 부처(서)	상임위	Ⅰ-② 집행의 효율성, 적합성 등 현장모니터, 단가분석, 비리고발등	Ⅱ-② 임시의회/정례회의 모니터 및 로비활동
결산단계	감사원, 각부처(서)	상임위/예결위	Ⅰ-③ 예산의 성과, 결산서에 대한 검토	Ⅱ-③ 결산안 심의과정 모니터 활동 및 로비활동

예산과정에 따른 시민의 예산감시 유형과 내용은 <표 1>에서 살펴볼 수 있다. 시민참여의 유형은 크게 집행부 예산감시인 유형Ⅰ과 의회감시인 유형Ⅱ 로 나눌 수 있다.

현재 시민이 예산 편성과정에서 참여하는 유형은  대부분 □요구형□이다. 하지만 시민의 의견을 반영하고 시민이 직접 예산을 만드는 편성과정을 가져야 할 것이다. 즉 예산편성과정이 시민참여수단이 요구형에서 공동생산형으로 변화해야한다.

< 표 2 > 예산 참여 유형별 활동내역
집행부 예산감시(유형Ⅰ)			의회 예산감시(유형 Ⅱ)
예산과정 단계	내용	시민참여자유형	예산과정 단계	내용	시민참여자유형
Ⅰ-① 예산 편성단계 참여.	1. 예산서 분석 →평가지표요구됨 2. 시민이 원하는 예산안 로비활동	전문가: 예산분석 -> 시민이원하는 예산반영	Ⅱ-① 예산안 심의과정 모니터 활동 및 로비활동	1. 환경친화적인 예산편성을 위한 의원활동에 대한 평가 →평가지표요구됨 2. 집행부 예산안에 대한 삭감, 증감을 의원에게 로비.	시민참여단
Ⅰ-② 집행의 효율성, 적합성 등 현장모니터.	1. 구체적인 사업에 대한 평가 →평가지표에 의한 비교평가 , → 사업내용에 따른 평가	시민참여단 -> 예산의 효율적운영과 참여.	Ⅱ-② 임시의회/정례회의 모니터 및 로비활동	1. 사업계획에 따른 예산집행을 올바로 평가하고 있는가로 기준삼아 의원평가.→평가지표요구됨 2. 사업의 개선방향을 제안 등의 로비활동	시민참여단
Ⅰ-③ 결산단계의 참여	1. 결산서 분석	전문가: 결산서분석 -> 시민의 만족도	Ⅱ-③ 결산안 심의과정 모니터 활동 및 로비활동	1. 사업집행의 효율성, 적합성에 대한 평가 →평가지표요구됨 2 사업 개선을 위한 제안.	시민참여단

그리고 결산단계에서는 예산의 성과부문이 측정되어 다음해의 예산에 반영되어야 한다. 그러나 현재는 결산과 예산의 연계가 되지 못하고 있을 뿐만아니라, 예산의 성과부문에 대해 평가되고 있지 못하다. 예산제도의 변화도 요구되지만, 시민의 만족도를 설문조사를 통해 확인해야할 것이다.

2) 활동내용

	집행부 관련 예산참여운동	의회 관련 예산참여운동
편성단계	2001년도 예산안 분석을 기반으로 집행부에 제안.(일부지역진행)	2001년도와 2002년도 예산서분석평가.
집행단계	2001년도 환경관련위원회에 대한 감시활동 : 위원회 구성과 운영, 반영률 등에 대한 분석	미진행사업
결산단계	2000년도 결산서를 불용액, 이월액과 예산관련예산 분석	의회감시모니터링작업

(1) 환경예산에 대한 지표작성작업 -> 지표에 대한 대분류와 중분류

(2) 2002년도 중앙정부 예산 지표에 대한 평가-> 분석 단계

4. 예산편성의 시민참여 제도화를 위한 시민사회 진영의 대응과

□지속가능 사회□를 지향하는(혹은 시민이익 지향적인) 예산편성□을 위한 공동전략

1) 예산 자료의 공개 운동

법정서류이외의 사업관련자료. 특히 사업에 대한 이해는 필수다.

특히 ① 사업계획서에 대한 공개, ② 예산서 뿐만아니라 예산과 관련된 프로그램 및 파일 공개 (파일이 공개되면 재구성이 용이함 -> 전문가들도 요청하고 있음)

2) 민관 예산협의회 구성의 필요성(중앙정부, 지방정부)

- 편성단계에 시민이 원하는 예산을 토론회, 청원을 통해 제안할 수 있으나, 한계가 있다.

- 민은 시민사회단체에서 추천.  분야별로 협의회를 구성,

- 중첩의 문제점; 국회의원, 지자체의원의 역할과 충돌.

3) 예산과 관련된 제도정비

예산감시를 효율적으로 진행하기 위해서는 행정부체계에 대한 검토도 진행되어야 한다. 환경관련예산은 환경부, 건설부, 산자부 등에 분산되어 있다. 예산의 효율적운영은 환경관련행정분야의 재편이 요구된다.

납세자 소송법, 시민참여제예산 등과 같은 제도를 만드는 작업을 공동으로 진행.

4) 예산감시 활동가 공동 워크샾 진행

현제 예산감시네트워크를 중심으로 예산감시운동과 관련한 워크샾을 진행하고 있다. 이 워크샾은 전국단위를 중심으로 진행되어, 그 편차가 심하다.

예산참여운동의 의의

- 브라질 PT의 참여예산제를 중심으로

김 웅(민주노동당 지방자치위원)

1. 들어가며

지난 8월 20일 서울시지부는 시청 앞에서 「예산참여시민위원회 설치 및 운영에 관한 조례」 제정 청구를 위한 가두서명 캠페인을 전개했다. 이번 캠페인은 1999년 신설된 지방자치법 제13조의3(조례의 제정 및 개폐 청구)을 이용한 것으로, 시민들에게 서명을 요청할 수 있는 법률적 권한을 가지고 합법적으로(?) 진행한 것이다. 향후 6개월 동안 서울시민 14만 명의 서명을 받으면 위의 조례를 서울시의회에 정식으로 상정할 수 있다.

1이번 서명운동의 직접 목적은 서명운동을 통하여 예산참여의 필요성을 널리 인식시키는 동시에 각 지구당이 일상적으로 지역주민과 접촉하여 당을 선전하는 것이다. 지역주민과의 접촉 방법은 여러 가지가 있겠으나, 이번 서명운동은 서울시에서 교부한 대표자증명서나 위임신고증을 가지고 서명을 받기 때문에 주민들에게 공신력을 갖고 다가갈 수 있는 이점이 있다.

그러나 이번 서명운동의 궁극적 목적은 지속적이며 민주노동당 이념에 맞는, 민주노동당만의 지역활동을 만드는 데에 있다. 서명운동 그 자체로도 상당한 의미와 성과가 있지만, 시민들을 실질적으로 예산참여운동에 나서도록 조직하여야 한다. 이번 서명운동은 사실 예산참여운동을 전제하지 않으면 시민단체들에서 흔히 진행하는 단타식 사업과 다를 바 없기 때문이다.

예산참여운동은 브라질의 포르투알레그레시에서 1989년부터 브라질노동자당(이하 PT)에 의해서 10년이 넘게 실천하고 있는 참여예산제의 한국식 표현이다. 포르투알레그레의 경우 시의회에서 법제화된 것은 아니지만 시정부를 장악한 PT가 그 집행력을 바탕으로 실시하고 있기 때문에 하나의 제도라고 할 수 있다. 그러나 우리나라의 경우에는 지방정부에 의해서 도입되는 것이 아니라 시민에 의해서 추진될 것이기 때문에 “운동”이라고 표현하는 것이 개념상 적절하다고 본다.

PT는 매우 이질적인 집단들이 당에 결합해 있어서인지, 특정한 이념보다는 당내 민주주의를 매우 중시하고 있다. 그래서 PT는 누클레오(주1)와 2단계 전당대회(주2)로 이뤄지는 당내민주주와 비슷한 방식으로 지방정부 차원에서도 아래로부터의 민주주의에 의해 예산을 통제하는 시스템인 참여예산제를 개발하였다. PT는 1988년 지방선거에서 다수의 시정부를 장악하게 되자 참여예산제를 이듬해부터 실시하였고, 히오그란데두술의 주도(州都)인 포르투알레그레에서 특히 성공적으로 발전하였다. 나아가 1999년부터 PT가 처음 장악한 주정부인 히오그란데두술에서도 실행하고 있다.

몇 개의 기관으로 구성된 예산참여기구(이하 OP)를 포함하고 있는 참여예산제는 시민이 공적 영역에 참여하는 모범적 사례이기에 세계에서 많은 주목을 받고 있다. 포르투알레그레는 2001년 세계사회문제포럼 개최지로 선정되었는데 이것은 시민의 사회 참여와 행정부의 시민 존중이 낳은 정치적 실천을 인정받았기 때문이다. 또한 세계은행도 이러한 점을 높이 사서 포르투알레그레에 차관을 제공하였다. 이러한 평가는 다른 나라의 지방자치단체들에 의해서도 이뤄지고 있어 매년 수많은 행정부 공무원들과 전 세계의 학생들이 포르투알레그레의 모범을 배우기 위해 방문하고 있다. 그들은 OP의 내부를 알고자 하며, 그 중 몇 나라의 행정부 관리들은 자신들의 도시에 참여예산제를 도입하고 있다. 스페인의 바르셀로나, 아르헨티나의 호자리오, 우루과이의 몽떼비데오, 프랑스의 쌍뜨데니스, 캐나다의 토론토, 벨기에의 브뤼셀 등이 그 경우이다.

1OP에 직접 참여하는 주민의 수는 전체 인구에 비하면 극히 소수이지만, 전체 주민들에게 완전히 개방되어 있기 때문에 상당한 정당성과 대중적 인기를 누리고 있다. 일례로 인구 1000만인 히오그란데두술주에서 1999년 처음 실시할 때는 19만명이 참여하였지만, 2000년에는 50%가 증가한 28만명이 참석하였다. 포르투알레그레에서도 그 참여인원이 꾸준히 증가하여 지난해에는 인구 120만명 중 4만5천명이 참여하였다.

이 글에서는 포르투알레그레의 사례를 중심으로 ‘참여예산제’의 메커니즘을 개괄적으로 소개한 후 앞으로 서울시지부가 전개해 갈 예산참여운동의 방향과 과제에 대해서 검토하겠다.

2. 포르투알레그레의 참여예산제

브라질 정치에서 지방권력은 우리나라와 마찬가지로 자치단체장과 지방의회라고 하는 두개의 선출단위로 나뉘어 있다. 1989년부터 브라질노동자당과 인민전선은 포르투알레그레시 정부를 장악하였지만 의회에서 다수를 확보하지는 못하였다. 이런 이유로 참여예산제는 아직 법률적으로 제도화되지 않았다. 참여예산제는 의회의 예산승인권을 무효화하는 경향이 있어 노동자당 소속 외의 시의원들은 내심 참여예산제를 반대하기 때문이다.

브라질에서 공공 예산은 연방정부, 주정부, 시정부의 세 가지 수준에서 편성된다. 시정부는 세입과 세출을 결정하는 데 상대적인 자율성을 가지고 있다. 세입은 지방세와 연방정부 혹은 주정부의 이전수입으로 이뤄져 있고, 세출은 크게 인건비, 공공서비스, 사업 및 시설투자비로 이뤄져 있다. 시정부의 상대적 자율성은 주로 세 번째 세출 영역에서 나타난다. 예산은 수행할 사업과 서비스를 구체적으로 적시할 필요가 없고, 지출 한계만 설정해주면 되기 때문에 집행부는 충분한 재량권을 갖고 예산을 집행한다.

참여예산제는 시정부로부터 직접 지원을 받는 공적 기구의 성격을 띠고 있지만, 공식적으로는 어떠한 법률적 승인도 받은 적이 없다. 현재 상태로는 예산의 확정과 승인은 지방의회의 권한이기 때문에 엄밀한 의미에서 시정부는 의회가 승인하고, 수정하고, 부결할 수 있는 예산안을 편성할 수 있을 뿐이다. 그러나 정치적으로 집행부의 제안은 참여예산기구에 의해 승인되었기 때문에, 즉 예산편성에 참여하는 개별 시민, 시민 단체, 지역 조직에 의해 승인되었기 때문에 입법부에 대해 기정사실화 된다. 왜냐하면 시민과 지역의 뜻에 반대하여 표결을 감행하려면 정치적 위험을 감수해야 하기 때문이다.

1) 기본 원칙

참여예산제는 공동체의 구성원들이 자치정부의 예산 편성에 참여하는 과정이자 동시에 이러한 참여의 통로가 되는 기구들을 지칭한다. 이러한 기구의 구성과 운영 과정은 다음과 같은 기본 원칙을 따르고 있다.

첫째, 모든 시민에게는 참여할 권리가 있다. 이러한 점에서 지역단체는 특별한 지위나 권리가 없다.

둘째, 참여기구는 참여자들이 스스로 결정한 내부규칙에 의해 운영되고, 의결과정은 직접민주주의와 대의제민주주의가 적절히 혼합되어 있다.

셋째, 투자자원은 일반기준(참여기구에 의해 제정된 실질적인 기준)과 전문기준(연방정부, 주정부, 시정부의 법률 규정과 기술적, 경제적 실행가능성)을 조합한 객관적인 방법에 따라서 배분된다.

2) 참여기구들

참여예산제를 실시하기 위해 필요한 기구나 조직은 세 가지 종류로 분류할 수 있다.

첫째는 시민들의 토론을 지원하고 관리하는 행정단위-기획실(GAPLAN), 협력조정관(CRC), 지역조정관들(CROPs), 의제조정관들(CTs), 자치행정센터(CAR)-이다. 이 중에서 특히 협력조정관과 기획실이 중요하다. 협력조정관은 직접적으로, 혹은 지역조정관들과 의제조정관들을 통해서 간접적으로 시정부와 시민·지역단체들을 중재하는 기관이다. 그리고 총회와 각종 회의를 지원하는 데에 있어서도 역시 중심적 역할을 수행한다. 기획실은 협력조정관과 조정기능을 공유하고, 시민들의 요구를 일반기준과 전문기준을 통해서 실행가능한 시정부의 집행으로 전환하는 기능을 한다.

둘째는 시정부에 대해 자율적인 단체들로 주로 지역에 기반해 구성되어 있는데, 시민참여와 우선순위 결정사이에서 비공식적으로 매개기능을 한다. 이들은 자율적 구조로 조직화 가능성에 의존하고 있기 때문에 모든 지역에 존재하는 것은 아니다. 그들은 지역 전통에 따라 다양한 형태를 띠고 다양한 방식으로 참여하고 있다. 그들은 민중평의회, 지역노조, 지역연대 등이다.

셋째는 앞의 둘 사이에서 중재와 상호작용을 하기 위해 고안된 기구들이다. 예산평의회(COP), 지역별 총회, 지역별 대의원 포럼, 의제별 총회, 의제별 대의원 포럼 등이 그것인데, 참여예산제의 공식적인 중심기구이다.

3) 참여 과정

참여예산제는 지역별 총회 및 의제별 총회, 대의원 포럼, 평의회를 그 축으로 하고 있다. 16개 지역과 6개 의제별로 2차에 걸쳐 총회가 열리고, 총회의 목표는 세 가지이다. 지역별·의제별 요구를 수렴하는 것, 대의원과 평의원을 선출하는 것, 집행부의 업무 수행을 평가하는 것이다. 대의원들은 평의회와 시민 사이의 매개 기능을 하고 요구의 우선순위를 결정하며 예산의 집행을 감시한다. 평의원들은 요구의 우선순위와 자원의 배분을 총괄하는 일반기준을 결정하고 집행부가 제출한 투자계획을 심의한다.

3월과 4월에 걸쳐 지역별로 그리고 의제별로 1회씩 개최되는 제1차 총회는 다음과 같은 기능을 한다. 집행부가 전년도 투자계획을 보고하고 금년도 계획을 설명하는 것, 시민과 집행부가 전년도 계획을 평가하는 것, 대의원 포럼에 파견할 대의원을 참석자 10명당 1명의 비율로 선출하는 것이다. 지역별 총회는 모든 이에게 개방되어 있지만, 지역주민만 표결권이 있다.

1차 총회와 2차 총회 사이인 5월과 6월에 대의원과 조정관으로 구성되는 ‘중재회의’가 개최된다. 여기에서 각 단체 혹은 조직(예 : 마을연대, 어머니클럽, 스포츠 혹은 문화 센터, 주택조합, 노동조합, NGO 등)들이 내부적으로 승인한 요구들에 대의원들이 공식적으로 우선순위를 부여한다. 마찬가지로 모든 영역에서 시민들이 제안한 특정 사업은 같은 방법으로 서열화 된다(도로포장에서 도로A는 제1순위, 도로B는 제2순위 등). 의제별 우선순위와 각 의제 내에서의 사업별 우선순위는 집행부로 전달된다.

6월과 7월에 지역별·의제별 제2차 총회가 개최된다. 여기에서 각 지역과 부문별로 두 명의 평의원과 두 명의 예비 평의원이 평의회를 구성하기 위하여 선출된다. 평의원은 1년의 임기로 선출되고 재선만이 가능하다. 그들은 지역 혹은 의제별 대의원 포럼에 소환될 수 있는데, 과반수 참석에 3분의 2의 찬성으로 소환이 결정된다.

대의원 포럼은 현안을 토론하고 집행부를 통제하고 참여를 촉진하는 기능을 가진 기구이다. 포럼은 매월 1회 개최되는데 여기서 대의원들이 하는 주요한 과제는 사업을 감시하고 평의회와 지역별·의제별 총회 사이에서 매개 역할을 하는 것이다.

평의원들은 자치단체의 재정을 파악하고, 자원 배분을 위한 일반기준을 논의하고 확정한다. 그리고 지역과 의제별로 정해진 우선순위를 시정부나 시의회가 변경하지 못하도록 방어한다. 평의회 회기 동안 예산편성과 관련하여 시민과 지역 단체를 시정부와 매개하는 활동이 가장 집중적으로 수행된다. 7, 8월에 일단 회기가 개시되면 매주 1회 오후 6시부터 8시까지 평의회가 개최된다. 평의회의 과제는 두 개의 국면에서 수행된다. 8월과 9월에 평의회는 모든 세입과 세출 항목을 논의하고 예산안이 집행부로부터 의회로 제출되는 9월 30일까지 자원 배분을 위한 일반기준을 논의한다. 9월부터 12월까지 평의회는 우선권이 부여된 사업의 세부계획을 논의한다. 동시에 평의회는 의회에서 진행되는 예산안에 대한 논쟁을 모니터하고 의원을 개별적으로 만남으로써 혹은 의사당 밖에서 대규모 집회를 하기 위해 지역과 부문을 동원함으로써 의회에 압력을 가한다.

4) 예산 배분의 절차와 기준

투자자원의 배분은 단계적인 참여 절차와 민주적이고 합리적인 기준을 따른다. 참여절차는 지역별·의제별 총회에서 요구가 제기될 때 시작해서 평의회가 각 투자 영역, 지역, 전체 시를 위해 구체화된 사업과 세부계획을 승인할 때 정점에 도달한다. 지역은 각 우선권 내에서 세부요구를 상세화하고 우선순위를 정한다.

일단 지역별로 우선순위가 확정되면, 평의회가 규정한 일반기준과 집행부가 규정한 전문기준에 따라서 자원의 배분이 수행된다. 일반기준은 우선순위, 사회간접자본 및 서비스의 부족도, 지역의 총인구이다. 일반기준의 세 가지 항목별로 각 지역은 지역 실정에 따라 <표 1>과 같이 점수를 부여받는다. 또한, 일반기준의 세 가지 항목은 각각 가중치가 있다. 사회간접자본 및 서비스의 부족도와 우선순위는 가중치가 4이고 총인구는 가중치가 2이다.

지역별 예산의 배분은 일반기준의 각 항목에서 지역이 받은 점수에 가중치를 곱한 후 합산한 점수에 비례하여 결정된다. 구체적으로 어떻게 예산이 배분되는지 사례를 들어보자.

1997년 포르투알레그레시 전체에서 도로포장의 우선순위에 따라 20□의 도로를 포장하기로 결정하였다. 이것을 각 지역에 배분하는 것은 일반기준과 가중치를 종합한 결과에 따른다. A와 B 두 개의 지역을 비교하여 보자. A지역은 도로포장의 우선순위는 제1순위, 필요도 80.21%, 인구 20,647명이다. B지역은 도로포장이 우선순위에는 들지 못했고, 필요도 0.14%, 인구 293,193명이다. 우선순위 기준에 따라 A는 4점에 가중치를 부여하면 16점이고 B는 0점에 가중치를 부여해도 0점이다. 필요도 기준에 따라 A는 4점에 가중치를 부여하면 16점이고 B는 1점에 가중치를 부여하면 4점이다. 끝으로, 인구 기준에 따라 적용하면 A는 1점에 가중치를 부여하면 2점이고, B는 4점에 가중치를 부여하면 8점이다. 따라서 도로포장 항목에 대한 총점은 A지역은 26점이었고, B지역은 11점이었다. 모든 지역의 점수의 합이 262점이어서 A지역은 17%인 3,400m, B지역은 5.5%인 1,100m가 포장되었다.

3. 민주노동당의 예산참여운동

지금까지 포르투알레그레의 ‘참여예산제’를 살펴보았다. 민주노동당이 추진하고 있는 예산참여운동이란 이러한 참여예산제를 법제화 여부와 상관없이 2002년도부터 범시민적 차원에서 실천하는 것을 말한다. 브라질의 OP와 같은 기구, 즉 “(가칭)예산참여공동운동본부”(이하 본부)를 민주노동당과 시민단체들이 함께 건설하고, 이를 통해 예산참여운동을 벌여나가는 것이다. 즉, 본부가 소집 주체가 되어 시민총회나 예산평의회를 개최하여 시민의 참여를 일구어 내고 이들의 요구를 결집하여 서울시예산에 반영해 나가는 것이다.

이러한 예산참여운동이 성공적으로 정착되면, 지방정치 차원에서 시민의 정치참여를 활성화하여 직접민주주의가 일정 정도 자리를 잡을 수 있을 것이다. 현대사회에서 직접민주주의에 대한 논란이 있을 수도 있으나 직접민주주의는 브라질에서 분명히 실현되고 있고 이미 전세계적으로 인정을 받고 있다. 이러한 직접민주주의가 예산참여운동이 궁극적으로 이뤄야 할 목적이며 모든 사업의 기저에 깔려야 하는 이념이 되어야 한다.

우리나라에서 예산참여운동을 진행하기 위해서는 먼저 두 가지 과제를 달성하여야 한다. 첫째, 서울시지부는 서명운동을 적극적이고 전면적으로 전개하여야 한다. 비록 서울시지부가 「예산참여시민위원회 설치 및 운영에 관한 조례」제정 청구를 위한 서명운동을 벌이고 있지만, 이것은 어디까지나 지역에서 주민들에게 홍보와 선전을 벌이기 위한 사업이지 반드시 법제화가 필요하기 때문에 하는 것은 아니다. 브라질의 경우도 시정부의 의지와 시민의 협조 속에 이뤄지고 있지 조례에 근거한 것은 아니다.

그러나 정치적 현실을 감안할 때, 일단 14만 명의 서명은 반드시 달성되어야 한다. 비록 서울시의회에서 거부된다고 하더라도 서명운동을 통해서 얻는 성과가 예산참여운동의 전제가 되기 때문이다. 내년부터 예산참여운동을 본격화하기 위해서는 홍보와 잠재적 참여자의 조직화가 필요하다. ‘참여예산제’라는 것이 우리나라에는 생소한 제도이기 때문에 광범위한 홍보가 반드시 이뤄져야 하며, 이러한 홍보는 현재의 여건상 직접 발로 뛰며 서명을 받는 과정에서 이뤄질 수밖에 없다. 그리고 일단 서명을 한 사람들은 참여를 조직할 때 일차적 대상이 될 수 있으며, 이 중에서도 각 지역에서 예산참여운동을 적극적으로 펼쳐갈 활동가가 발굴될 수도 있다. 게다가, 서명자가 많으면 많을수록 조례 제정의 가능성이 높아질 수 있으므로 전면적인 서명운동은 선결 과제이다.

둘째, 예산과 관련한 전문성을 확보하여야 한다. 포르투알레그레의 경우에는 시정부가 이 부분을 담당하고 있다. 그러나 우리나라의 경우에는 시정부와 시민이 협력하는 모델보다는 먼저 시민들의 지속적인 요구가 있고 난 후에야 어쩔 수없이 시정부가 이에 응하는 수순이 될 것이다. 이 경우 시정부가 예산참여운동에 동참할 때까지는 시민총회에서 예산을 설명하고 시민들의 토론을 올바른 방향으로 이끌기 위해서 전문적인 부분을 담보할 주체가 필요하다.

현재까지 필자가 알기에는 시민단체들을 중심으로 예산감시운동이 활발히 펼쳐지고 있는 것으로 알고 있다. 예산감시운동에 대해 정확히는 알지 못하지만 정책을 생산하는 운동이라기보다는 예산낭비나 잘못된 정책을 철회시키는 네거티브 방식으로 보인다. 이러한 방식에 그치지 않고, 시민의 의견을 바탕으로 정책을 만들어내고 예산을 추정하는 방향으로 한 걸음 나아가는 것이 예산참여운동이지만, 이를 위해서는 바로 예산감시운동의 축적된 성과가 바탕이 되어야 할 것이다. 따라서 그동안 예산감시운동을 해온 시민단체들이 예산참여운동에 적극적으로 가세하여야 한다.

일반 시민을 조직하는 것이나 시민단체들을 예산참여운동에 나서도록 하는 초동주체의 역할이 바로 민주노동당이 해야 할 역할이다. 또한 예산참여운동을 성공적으로 정착시키기 위해서 즉, 참여자의 수가 점점 늘 수 있도록 하기 위해서는 시민들의 요구가 서울시예산에 반영되어야 한다. 포르투알레그레에서도 초기에는 주민들 사이에 시정부가 과연 자신들의 요구를 예산에 반영할 수 있을까라는 의심이 팽배하여 참여가 저조하였다. 따라서 시정부가 주도적이지 않고 본부가 진행하는 예산참여운동의 경우에는 참여가 더욱 적을 것이다. 그러나 초기의 참여가 비록 저조하더라도 참여자들의 요구가 현실화될 경우 참여자는 점점 더 늘어갈 것이다.

참여자들의 요구를 현실화시키기 위해서는 서울시를 상대로 한 시민들의 투쟁이 불가피하다. 브라질의 경우에도 COP가 승인한 예산안이 의회에서 통과되도록 하는 최후의 수단은 대규모 집회였다. COP는 시민의 예산안이 위험에 처할 가능성이 있을 때 시의사당 앞에서 대규모의 집회를 개최하곤 하였다. 그러나 우리나라의 경우에는 시의회의 승인보다는 일단 시정부의 예산안에 반영하는 것이 일차적 과제이다. 이 과제는 향후 건설될 본부의 몫이겠지만 이에 적극적으로 결합하는 것 역시 예산참여운동을 처음으로 제기한 민주노동당의 당연한 의무일 것이다. 민주노동당은 직접민주주의 현실적 적용인 예산참여운동의 처음부터 끝까지 함께 해야 한다.

성인지적 성예산의 분석

- 한국여성민우회사례(2001년)-

윤정숙(한국여성민우회 사무처장)

1. 성예산분석(Gender Budget Analysis)의 개념과 의의

(1) 성예산의 개념

1) 남녀간의 요구, 권리 그리고 의무상의 차이가 있음을 인지한 예산이다(Gender-sensitive Budget Initiatives)

2) 예산이 남녀와 소년, 소녀간에 어떻게 다른 영향을 주고 있는지를 분석한다.

3) 불평등한 남녀의 사회적 관계를 바꿔나가기 위해 예산, 예산수립과정, 예산의 재분배를 요구하는 것이다.

(2) 목적

1) 성 관점(Gender Perspective)으로 정책, 과정 그리고 자원할당/활용에 대한 검토를 향상한다.

2) 예산정책과 예산의 성주류화를 위한 도구의 디자인과 적용을 향상한다.

3) 자원배분과정에 참여를 위한 시민사회의 advocacy 기술과 로비력을 강화한다.

4) 대중의 지지를 구하고, 대중을 교육하기 위한 대중적 정보를 제공한다.

2. □지역여성정책과 예산의 새로운 패러다임 만들기□ 활동내용과 의의

(1) 활동의 배경

성예산은 처음 1980년 중반 호주정부에 의해 시도되었다(정권이 바뀌고 1996년 폐지되고, 일부 주에서만 시행). 이후 1990년대 중반이후 남아프리카 공화국, 필리핀 등에서 일부 국가에서 국가차원 혹은 일부 지자체 차원에서 시행되고 있다. 성예산분석은 정부, 여성단체와 학자등 국가에 따라 처음 주도한 주체는 다르다.

우리나라는 1995년 북경세계여성대회 이후 정부는 □여성발전기본법□을 제정하고 □성평등을 구현□을 목적으로 □여성정책 기본계획□을 제시하고 이를 위한 □국가와 지방자치단체의 책무□를 명시하였다. 이후 성인지적 여성정책, 성주류화 등 여성정책수립 및 전략적 방법에 관한 개념이 정부정책에 도입되고 있다. 이로써 중앙정부에서는 물론 일부 지자체에서 여성정책을 별도로 수립해갔다. 나아가 서울시를 필두로 광역자치체는 여성정책실, 여성정책국이나 과를, 기초단체는 과 혹은 계수준의 여성정책 전담조직을 마련하고 있다.

1최근 수년간의 여성정책에 대한 이러한 변화는 그 어느 시기보다 돋보이는 가시적인 진전이다. 그리고 이는 여성운동의 발전 및 사회적 영향력의 확대의 한 결과이기도 하다. 그러나 여성정책이 새롭고, 다양한 계획에도 불구하고 □선언적□ 혹은 □비예산 사업적□인 요소가 많다. 혹은 여성정책의 범주, 개념, 시행내용, 수행 공무원들의 인식 등은 □성인지성□의 측면에서 이전과 많은 변화를 보이진 않는다. 한편, 여성단체에서 매년 정부의 여성정책의 수행을 평가하고 있지만, 그것이 예산분석을 통한 분석이 대부분이어서 분석의 정확성과 설득력이 떨어지고, 구체적 실행가능성을 담보하는  대안제시의 어려움이 있었다. 따라서 이 사업은 성예산 분석을 통해 여성정책의 수준과 방향상의 문제점등을 분석하고, 대안을 제시해보고자 하였다.

(2) 활동의 경과

* 참여지역 (7개지역)

- 서울시, 서울 도봉구, 서울 양천구, 경기도 고양시, 강원도, 원주시, 진주시

1) 교육

2) 지역여성정책 및 예산분석 모니터

□ 지역별 지역여성정책 및 예산분석 모니터작업

-> 각 지부의 □지방자치위원회□ 혹은 분석팀별로 주1회 모임 가짐

3) 지역별 여성정책 해당공무원 및 의원과의 간담회 혹은 토론회

□ 여성정책 수립자와의 사전 간담회(도봉, 양천, 고양)

□ 토론회: 원주(8월), 고양(11월)

□ 공무원간담회:  진주(9월), 도봉구(10월), 양천구(11월 예정)

4) 지역별 의회방청

□ 의회 방청단 조직: 광주

□ 임시의회 및 정기의회 방청을 통한 모니터 강화

□ 지부별로 의회에 여성정책과 예산에 대한 의견서 제출

5) 지역별로 지역여성이 의원에게 희망의 메시지 캠페인

□ 지자체의원에게 여성정책과 예산에 대한 메시지 담긴 편지 및 꽃 전달

6) 이후 작업

□ 11월 중 평가워크샵 예정: 지역 분석팀, 연구자, 공무원, 자원위원등

(3) 활동의 의의

첫째, 성예산분석을 통해 여성정책의 분석을 시도를 했다는 것 자체이다.

예산의 배정은 □정부정책의 우선순위□를 가늠하는 최적의 척도일 것이다. 따라서 성예산분석을 통한 여성정책 분석은 정부의 이 정책에 대한 인식과 의지를 그대로 파악할 수 있는 근거가 된다. 이번 성예산분석을 통한 여성정책분석의 우리의 시도는 새로운 패러다임의 여성정책을 요구하기 위한 최초의 시도로서의 의미가 있다.

성예산의 개념 설명과 분석도구의 개발이 이제 막 소수의 연구자들에 의해 연구되고 있어 지금의 수준에서 많은 부족함과 한계에도 불구하고 일단의 주목을 받을 수 있었다. 분석이 대상이 된 지자체뿐 아니라 여성부, 여성정책담당공무원, 관련 연구자들, 여성단체들의 관심 또한 기대보다 높았다.

둘째, 지자체에 여성정책의 새로운 패러다임을 요구할 수 있는 단초를 마련하였다.

초보적인 시도에 불과하지만, 일단 분석 결과에 대해 궁금함, 긴장감, 방어적 태도, 개선의지 표명등 다양했는데, 이러한 적극적인 반응 자체를 이끌어 낸 의미가 있다.

이는 아래로부터의 예산을 통한 정책감시와 대안제시가 지닌 영향력을 실감케 한 것이다.

셋째, 지역여성들의 정책능력향상은 물론 □참여예산제도□가능성에 대한 자신감을 준 기회였다.

쉽지 않은 예산분석과정을 통해 여성들은 정책을 읽는 능력을 스스로 키워냈고, 대안을 만들 수 있는 자신감도 갖게 되었다.

3. 활동상의 한계와 어려움

1) 성예산분석 방법론을 함께 개발할 전문가의 부족

2) 분석을 위한 기초적인 자료수집의 어려움

3) 지자체의 지역여성정책 수립과 시행상의 권한의 부족으로 요구는 파악했지만 지     자체에 대한 요구상의 한계가 있음.

2) 성분리통계의 부재로 성인지적 분석상의 어려움.

4) 담당 공무원들의 성예산과 여성정책에 대한 의식상의 문제

4. 향후 활동계획

(1) 성예산분석의 체계화, 방법론 개발과 이를 위한 다른 actors와의 연계방안 모색

: 연구자, 공무원, 의원, 단체들

(2) Advocacy와 로비력 향상을 통한 정책변화를 위한 실천 프로그램 개발

예) 의회내 □여성특위□설치/ 지자체 홈페이지의 여성관련내용 모니터 및 순위발표,

여성참여 예산제도 주장/ 여성관련 조례제정운동/ 여성정책전담기구의 설치등

(3) 예산수립과정에의 여성참여의 확대 및 분석결과의 대중적 홍보를 위한 사업개발

예) 성예산 공개여성포름실시(요구와 대안의 수렴등)

4. 시민참여 예산편성의 제도화를 위한 시민사회의 대응

- 참여합의 예산제도의 확산을 위한 네트워크의 형성

- 정부예산과 정책수행문서의 공개운동, 조례제정운동

- 예산분석의 도구와 방법론 공동 연구

- 예산분석 전문 활동 양성을 위한 교육과 훈련 기회의 제공 모색등