(사)참여사회연구소 제21회 정책포럼

정당명부식 비례대표제 도입의 필요성과 쟁점

(사)참여사회연구소 제21회 정책포럼

정당명부식 비례대표제 도입의 필요성과 쟁점

<사단법인 참여사회연구소 제21회 정책포럼>

정당명부식 비례대표제 도입의 필요성과 쟁점

일시: 2001년 9월 15일(토요일), 오후 3시

장소: 참여연대 2층 강당

사회: 정해구(성공회대, 참여사회연구소 운영위원)

발표: 조기숙(이화여대 국제대학원), 이광택(국민대 법대)

토론: 정국헌(통일연구소 연구위원)

조천복(한국노총 사무총장)

김태일(민주노총 부위원장)

바람직한 선거구제 개선의 방향

(사)참여사회연구소 제21회 정책포럼

바람직한 선거구제 개선의 방안

조기숙 (이화여대 국제대학원)

1. 머리말

현행선거제도 중 지역구의원에 대한 투표를 전국구의석 배분에 사용하는 방법이 헌법재판소에 의해 위헌결정을 받음에 따라 어떤 식으로든 선거구제의 개혁이 이루어지지 않을 수 없게 되었다. 위헌 소지를 없애기 위해서는 현행의 전국구제도를 전면적으로 폐지하든지, 1인 2표제를 도입하여 한 표는 지역구의원에게 다른 하나는 정당명부에 투표를 하는 방안이 적극적으로 고려되어야 하는 상황에 처하게 된 것이다.

사실 선거구제 개혁에 대한 논의가 새삼스러운 것은 아니다. 김영삼 대통령 집권초반부터 학자들에 의해 제기되기 시작한 선거구제 개선안이 전폭적으로 정치권에 의해 받아들여진 것은 김대중 정권이 집권한지 얼마 되지 않아서 정부여당이 선거구제 개혁안으로 소선거구제와 비례대표제를 결합하는 독일식 안을 제시하면서부터였다. 이유야 어찌되었던 학자나 경실련, 참여연대와 같은 대표적인 시민단체는 환영의 뜻을 나타낸 바 있다. 야당인 한나라당은 이에 반대의 뜻을 분명히 하였지만 뚜렷한 당론이나 새로운 안을 가지고 있었던 것은 아니다. 그러나 선거구제 개혁논의가 정치개혁의 핵심으로 등장하였고 이에 대한 논의가 비교적 일찍 시작되었음에도 불구하고 아무런 성과도 얻지 못한 채 기존의 제도에 따라 16대 총선을 치르고 말았다.

) 필자가 □제도개혁□이라는 용어 대신에 굳이 □제도개선□이라는 용어를 쓰는 이유는 두 용어의 학문적 의미가 다를 뿐만 아니라, 개혁의 결과와 밀접한 관계를 갖기 때문이다. 개혁은 기본적으로 원리나 발상의 전환을 포함한다. 그러나 제도를 몇 가지 고쳐서 획기적인 변화를 기대한다면 실망밖에 남지 않을 것이다. 정치개혁이라는 이름으로 하루아침에 무언가가 크게 달라질 것을 기대하는 국민은 곧 실망을 할 것이며 이것이 정치혐오나 불신으로 이어질 것을 경계하고자 필자는 개혁이라는 용어 대신에 개선이라는 용어를 사용하였다.

그러나 이제 선거구제 개혁논의가 다시 정치권에 부상할 가능성이 높아졌다. 실패의 전철을 밟지 않으려면 과거의 실패에 대한 원인분석을 철저히 하고, 앞으로 바람직한 개선의 방향에 대해 시민사회에서 공감대를 형성하는 것이 무엇보다도 중요하다. 개선안에 대해 시민사회 내에서 어느 정도 합의가 도출된다면 정치권에 효과적으로 영향력을 행사함으로써 과거의 실패를 되풀이하지 말아야 할 것이다.

이 글의 목적은 바람직한 선거구제 개선의 방향과 그 이유를 살펴봄으로써 앞으로 정치권에서 벌어지게 될 선거법 협상에 올바른 방향을 제시하고 구체적인 대안을 찾기 위한 토론의 장을 마련하는 것이다. 따라서 하나의 안을 내놓기보다는 논의가 필요한 쟁점을 중심으로 장단점을 살펴보고자 한다.

우선 다음절에서는 선거구제에 대한 논의를 활성화하기 위해 선거구의 종류와 이와 관련된 용어를 설명하고 셋째 절에서는 새로운 선거구제의 개혁 방향에 대한 이론적 근거를 살펴보고자 한다. 넷째 절에서는 어떤 제도로의 개선이 이루어져야 하는지 구체적 사안에 대해 장단점을 짚어 볼 것이다. 마지막 절에서는 김대중 정권 시작부터 지난해 초까지 진행된 선거법 협상이 실패하고 기존의 제도로 16대 총선을 치르게 된 원인은 어디에 있는지 살펴봄으로써 앞으로 이상적인 선거제도를 수립하기 위해 어떤 협상태도와 전략으로 임해야 하는지 논하는 것으로 이 글을 맺을까 한다.

) 이 글은 본 세미나를 위해 새로 쓰여진 것이 아니라 기존에 발표된 여러 편의 논문 중 일부를 발췌 요약한 것이다. 2, 3절은 □새로운 선거구제도 선택을 위한 시뮬레이션 결과□ [의정연구]와 □국회의 위상강화를 위한 정당 및 선거제도 개혁□ 의회발전연구회 세미나 발표논문(2001년 4월)에서 발췌함.

) 조기숙. □한국 선거제도의 개선논의□, 『비례대표 선거제도』(박찬욱 편), (傳英社 :        2000b)에서 요약.

2. 선거구제의 종류와 특징

선거구제에 관한 본격적인 논의를 위해 선거제도의 종류와 특징을 먼저 간략히 요약하겠다. 선거제도는 선거구의 크기, 입후보 방식, 선출방식, 투표의 방법이라는 크게 네 가지 요소의 조합으로 구성된다. 각 요인 별로 선거구제의 종류를 먼저 살펴보고, 각 요인들의 조합에 따라 어떤 형태의 선거제도가 형성되는지 그리고 이것은 정당제도에 어떠한 영향을 미치는지 기존의 논의를 검토해 보겠다.

선거구는 크기에 따라 미국, 영국, 캐나다와 같이 1구 1인을 선출하는 소선거구, 선거제도개혁 전의 일본과 같이 1구 2-5인 정도를 선출하는 중선거구 혹은 중대선거구, 대부분의 유럽국들이 택하는 5인 내지 7인 이상을 선출하는 대선거구로 분류된다. 대선거구제도 하에서는 독일과 같이 한 도나 주가 선거구의 단위가 되기도 하고, 이스라엘처럼 전국이 선거구인 경우도 있다. 각 선거구당 선출하는 의원의 수가 작을수록 의석으로 전환되지 못하고 버려지는 사표가 많이 발생한다.

즉, 선거구당 의석 수는 대표의 공정성과 밀접한 관련을 갖는다고 할 수 있다. 각 정당의 득표율과 의석률 높은 비례성을 보일수록 선거구제의 공정성이 높다고 할 수 있는데 한 정당의 의석률을 득표율로 나누어 이득비(advantage ratio) 혹은 전환율(conversion rate)을 계산한 지표는 선거구제의 공정성을 말해준다.

선출방법은 크게 다수대표제(plurality)와 비례대표제(proportional representation)로 나눌 수 있다. 다수대표제는 단순다수대표와 상대다수대표의 방법이 있는데, 전자는 여러 후보 중에서 가장 많은 득표를 한 후보자를 선출하는 방법이고, 후자는 과반수를 획득한 후보를 선출하는 방법을 말한다. 상대다수대표제를 택하면 1차 투표에서 과반수를 얻은 후보가 없을 경우에, 두 명의 최고득점자 중에서 결선투표를 행하여 최종 승자를 결정한다. 비례대표제 하에서는 유권자가 정당에 투표를 하고, 다양한 산출방법에 따라 득표를 의석으로 전환시킨다. 따라서 비례대표제는 다수대표제에 비해 사표의 발생을 줄이고, 비교적 표를 정직하게 의석으로 전환시키는 특징이 있다.

입후보의 방법은 개별 입후보제와 명부식 입후보제가 있다. 우리나라의 지역구 의원은 개별 입후보제이고, 전국구제도는 명부식 입후보제라고 할 수 있다. 명부식 입후보제 중 많이 쓰이는 방법은 구속명부식과 이완명부식으로, 전자가 채택될 경우 유권자는 정당에 일괄적으로 투표하게 되어 있고 정당에서 입후보자의 순위를 결정한다. 따라서 후보자는 정당에 종속될 가능성이 높으며, 후자의 경우에는 정당의 대표까지도 유권자의 표에 의해 결정되므로 유권자에 종속될 가능성이 높다.

투표의 방법은 단기투표제, 이표제, 연기투표제가 있는데 단기투표제는 각 유권자에게 한 개의 표를 부여한다. 이표제는 유권자가 두 개의 표를 갖고 하나는 소속선거구의 정당입후보자에게 다른 하나는 정당명부에 각각 투표할 수 있게 한다. 연기투표제는 유권자가 소속선거구에서 선출되어질 의원 수만큼이나 혹은 여러 개의 표를 가진다. 이 외에도 이양식(transferable)투표방법이 있는데 이는 유권자가 좋아하는 후보나 정당의 선호순서를 명기하도록 하여 첫 번째로 선호하는 후보가 탈락될 경우 두 번째 후보에게 표를 이양함으로써 사표를 방지하고 선호의 강도를 표시할 수 있도록 하는 것이다.

소선거구와 중선거구는 다수대표제와 결합하는 경향이 있고, 비례대표제는 대선거구제와 친화력이 있다. 지역구의원은 개별 입후보의 방식을 택하고, 비례대표제는 명부식 입후보를 한다. 듀베르제(1954) 이후 많은 학자들은 선거구제가 정당제도의 유형에 영향을 미친다는 데에 동의한다. 소선거구 단순다수대표제와 단기투표방식은 현재 우리나라나 영국 미국과 같은 나라에서 채택하고 있는 선거제도인데 이는 두개의 커다란 정당에 표가 압축되기 때문에 다당의 난립을 억제하고 양당제의 발전을 가져오는 경향이 있다. 이는 유권자가 사표방지심리로 전략투표(strategic voting)를 할뿐만 아니라 당선 가능한 후보자들도 거대한 정당을 찾아 출마하는 결정을 내리기 때문이다.

현재 우리나라의 지역구 선거제도는 영미와 같음에도 불구하고 양당제의 발전이 아니라 다당제가 형성된 이유는 캐나다에서 보여지는 것과 같이 지역주의투표 때문이다. 그러나 지난 16대 총선에서 자민련이 의석이 급속히 축소된 것은 소선거구제의 효과가 강화돼 양당제로 이행되는 과정이기 때문인 측면도 있다고 할 수 있다.

단순다수대표제가 중대선거구제와 결합될 경우나, 소선거구제라 하더라도 상대다수대표제나 이 양식이 결합될 경우에는 다당제로 발전할 가능성이 높다. 특히 이 경우에는 거대한 하나의 정당과 여러 개의 군소야당이 난립하는 일당우위체제(one party dominant system)의 현상이 나타날 수 있다. 이 경우에는 일당의 장기집권도 가능한데 유신과 5공시절, 선거제도 개편전의 일본의 경우가 이에 해당된다. 비례대표제는 아주 작은 군소정당도 생존가능성이 높아 다당제의 발전을 가져온다.

3. 제도개선의 대원칙

제도개선의 원칙은 무엇보다도 바람직한 대표의 원칙에 관한 민주주의 이론에서부터 시작되어야 한다. 그러나 제도의 개선은 혁명적인 방법으로 이루어지는 것이 아니라 기존의 제도적 틀 속에서 이루어진다는 한계를 명확히 인식할 필요가 있다. 다리를 땅에 붙이지 못하고 허공에 뜬 이상적이고 비현실적인 개선안은 개악을 초래할 수도 있기 때문이다.

제도개선은 실용적이고 실천적인 면을 담아내야 한다. 이를 위해서는 제도 개선에 있어서 이해관계를 달리하는 사회집단을 규명해 내고, 각 사회세력의 제도개선 요구 뒤에 감추어진 진의를 파악하는 일이 매우 중요하다. 기득권 세력의 욕구를 무조건 무시하고 억누르는 개혁안은 시행 상 저항에 부딪칠 수 있기 때문이다.

국회의원 선거구제의 개선은 커다란 두 개의 바퀴를 하나의 축으로 연결시키는 작업이 될 것이다. 하나는 대의민주주의의 원리이며 다른 하나는 한국 정치현실에 대한 이해이다. 특히 한국 정치현실에서 가장 중요한 문제로 대두되고 있는 지역주의와 고비용의 정치문제를 완화하는 방향으로 제도 개선이 이루어져야 할 것이다. 양 바퀴의 균형이 잘 맞는다면 이 자동차는 한국적 현실에 맞는 바람직한 대의민주주의를 향해 굴러갈 것이고 그 중 어느 하나라도 소홀히 한다면 파행과 파국을 면치 못할 것이다.

이 때 우리가 나아갈 방향은 세계적인 흐름(global trend)에 두어야 할 것이다. 정치제도의 발전은 각 국가의 고유한 사회적 문화나 역사와 뗄 수 없는 관계에 있음은 물론이다. 따라서 섣부른 제도의 세계화에 대해 이의를 제기하는 사람도 없지 않을 것이다. 그러나 다른 나라에서의 경험이나 세계적인 추세는 비싼 실험의 비용을 지불하지 않고서도 우리에게 실천 가능한 대안을 제시해 준다는 점에서 유용하다.

필자는 소선거구제와 비례대표제를 1:1로 병립하는 안을 바람직한 대안으로 제안하고자 한다. 그 이유는 다음의 세 가지 원칙에 입각해 있다. 첫째는 민주주의의 원리라고 고려되는 다수의 지배와 소수의 존중을 모두 만족시키기 위함이고, 둘째는 대표의 원칙을 충실히 하기 위해 대응과 책임의 원리를 만족시키기 위함이고, 셋째는 현재 거론되고 있는 개헌론에 대한 하나의 해결책으로서 개헌을 하지 않고 현행헌법의 테두리 하에서도 국정운영을 효율적으로 하기 위한 방법을 찾기 위함이다.

(1) 민주주의의 원리: 다수의 지배와 소수의 존중

자유민주주의의 오래된 고민은 다수의 지배와 소수의 이익 보호를 어떻게 조화하는가 하는 것이었다. 즉 민주주의 의사결정의 원칙이라고 알려진 다수결원리는 소수를 보호하기 위한 장치가 없는 한, 진정한 민주주의를 구현한다고 볼 수 없다. 이 중에서 다수결의 원리를 가장 잘 살린 선거구제는 소선거구 다수대표제라고 할 수 있다. 이 선거제도는 양대정당의 발전을 가져오고 양대정당 하에서 다수결원리는 왜곡이나 여론의 조작없이 정직하게 진정한 다수를 양자택일 할 수 있기 때문이다. 유권자가 세 명 이상일 때, 대안이 둘일 경우에 한해서 애로우의 패러독스를 회피하고 다수정부(majoritarian government)의 형성이 가능해진다(조기숙 1992 참조). 그러나 양당제는 다수의 의사를 결집하는 데에는 효과적이지만 수많은 사표를 발생시켜 소수 정당들의 원내진출을 불가능하게 함으로써 민주주의의 또 다른 원리라고 할 수 있는 소수의 이익 보호에는 미비하다.

반면에 중대선거구 비례대표제는 소수를 보호하는 데에는 바람직하지만 안정된 다수를 확보하는데 걸림돌이 될 수도 있고, 다수의 의사대변을 왜곡시킬 수도 있다. 양당제 하에서처럼 유권자의 직접적인 의사에 따라 다수당이 집권을 하는 것이 아니라 다당제 하에서는 정당끼리의 연합을 통해 집권세력이 결정되기 때문이다. 이 과정에서 유권자의 의사와는 거리가 먼 정당끼리의 연합이 가능해지며 심지어는 정치인끼리의 뒷거래가 이루어지지 않는다고 보장하기 어렵다. 뿐만 아니라 남북분단으로 인하여 이념적 분포가 넓지 않은 우리의 경우에 이념적 차이가 없는 인물중심의 명망가 정당들이 난립할 가능성도 없지 않다.

분명한 사실은 이 두 가지 제도 중 어느 것도 민주주의의 원리에 보다 적합하다고 주장하기가 어렵다는 것이다. 각 제도는 민주주의의 원리라고 할 수 있는 다수의 지배와 소수의 이익보호라는 두 가지 원칙 중 서로 다른 요소에 초점을 두고 있기 때문이다. 따라서 두 가지 제도의 장단점을 조화시키는 개선안이 우리의 개혁안이 추구해야 할 방향이라고 생각된다.

(2) 대표의 원리: 대응성과 책임성

민주주의의 원리에서 한 걸음 더 나아가, 대의(representation)의 원리를 살펴보자. 대의 또는 대표는 대응성(responsiveness), 책임성(responsibility), 재신임가능성(accountability)의 세 가지 내용을 포함하고 있다 (Rieselbach 1986, chap. 2). 재신임가능성은 선거가 정기적으로 치러지는 국가에서는 자연스럽게 확보되는 대표의 원리이므로 선거구제 개혁에 있어서 특히 문제될 것이 없다. 대응성은 의원이 지역구민의 의지(will)를 얼마나 충실히 대변하느냐에 달려 있다. 비록 의원이 지역구민의 의사가 잘못되었다고 생각하는 경우에도 의원 자신의 독자적인 판단이나 정당의 명령과는 별개로 지역구민의 의사를 철저히 존중했을 경우에 대응성이 확보되었다고 할 수 있다. 책임성은 지역구민의 의사가 지역구민의 이익(interest)과 갈등을 일으키는 경우를 상정한다. 가령, 지역구민이 의식이나 지식이 부족하여 또는 님비(NIMBY)현상으로 어떤 사업을 반대하는 경우, 의원이 독자적으로 혹은 정당의 정책에 따라 국가 전체나 지역구민의 진정한 이익을 위해 필요하다고 생각하는 정책을 추인 하는 것을 책임성이라고 한다. 의원의 양식과 소신에 따라 지역구민으로부터 위임받은 권한을 행사하는 대표를 일컫는 것이다. 바람직한 대표의 두 가지 요소인 대응성과 책임성은 합치할 수도 있지만 갈등관계에 놓이는 경우가 비일비재하다.

가령 세계무역구조에서 우리의 입장을 고려할 때 농산물 개방이 불가피하다는 것을 알고 있는 농촌출신 의원들을 가정해 보자. 한 의원은 바람직한 대의를 위해서는 대응성에 충실해야 한다는 믿음으로 농민들의 여망에 따라 농산물 개방을 허용하는 법안에 반대의사를 표명했다고 하자. 하지만 다른 의원은 그것이 결코 장기적으로 국가의 이익에 부합하지 않다는 판단으로 같은 법안에 찬성하는 기표를 하였다고 하자. 전자는 책임성은 몰라도 대응성에는 충실했다고 할 수 있다. 반면에 후자는 대응성에는 미흡했지만 책임성에는 충실했다고 보여진다. 그렇다면 어떤 사람이 보다 진정한 대표인가? 대표는 세 가지 요소를 모두 포함하고 있으므로 바람직한 대표를 위해서는 대응성과 책임성을 모두 갖추어야 할 것이다. 즉, 두 의원은 서로 다른 의미에서 바람직한 대표임이 분명하다.

소선거구제는 대응성을 살리는데 효과적이다. 소선거구제하의 의원은 지역구민의 의사를 정확하게 파악하여 정책에 반영할 수 있으며 지역구민과 밀접한 관계를 유지할 수 있기 때문이다. 반면에 대응적인 의원은 지역구 관리로 많은 시간과 비용을 소비함에 따라 고비용 정치구조의 주원인이 되어 왔다. 또한 국가적으로 어려운 결정을 내려야 할 경우에 책임 있는 정책을 대표하기에는 부적합할 수도 있다. 반면에 대선거구제는 지역구민에 대한 대응성을 높이는 데에는 미흡하다. 광범위한 지역구는 이질적인 지역구민을 포함하고 있어 민의를 파악하는 일이 쉽지 않기 때문이다. 그러나 폭넓은 시각으로 국정에 대해 책임성을 높이는 데에는 매우 적합하다.

결국 바람직한 대의민주주의의 이론으로 살펴보아도 소선거구제 다수대표제와 중대선거구 비례대표제 중 어느 것이 더 바람직하다는 결론을 내리는 것은 불가능하다. 바람직한 대표를 위해서는 대응성과 책임성의 양자가 모두 동시에 요구되기 때문이다. 각각의 선거 제도는 대표의 대응성과 책임성에 있어서 각자 상대적인 장점을 지니고 있는 것이다.

(3) 현행헌법의 활용을 극대화하는 선거제도

국회의원 선거제도의 바람직한 방향을 논의하기 위해서는 의회 본연의 기능을 정상화하는 방안을 논의해야 할 것이다. 이를 위해서는 어떤 것이 우리 의회 본연의 기능인지에 대한 합의가 선행되어야 한다. 우리 헌법은 대통령 중심제를 기본 골격으로 하고 있지만 내각제적 요소를 갖추고 있어 정상적인 의회의 기능이 무엇인지에 대한 합의를 이루는 일이 쉽지 않기 때문이다. 게다가 미국처럼 대통령제를 성공적으로 이끌 만큼 의회 내의 정당이 유연하지도 않기 때문에 우리가 추구해야 할 의회의 이상형이 무엇인지에 대한 합의를 도출하는 것이 쉽지 않다. 바람직한 의회의 상에 대한 합의가 없는 한, 개혁의 방향이나 방법에 대해서도 논란이 있을 수 있을 것이다. 만일에 이러한 혼란 때문에 개헌론이 제기되었다면 이에 대한 진지한 검토를 통해 우리에게 가장 바람직한 의회상을 정립할 수도 있을 것이다.

강원택 (2001)에 따르면 우리의 현행헌법은 프랑스의 헌법과 매우 유사할 뿐만 아니라, 미국의 순수 대통령제와 달리 우리의 정치적 전통이나 역사와 정합성을 갖는 내각제적 요소를 가미한 헌법을 가지고 있다고 한다. 우리는 오랜 대통령제의 역사를 가지고 있으면서도 미국과는 달리 당내규율이 강한 정당제도를 지니고 있다. 게다가 대통령이 정당의 지도자를 겸하고 있어 현실적으로 미국식 삼권분립을 실천하는 것은 불가능에 가깝다. 따라서 미국과 같이 대통령이 타당의 의원을 개별적으로 설득하여 문제를 해결하는 것이 현실적인 방법이 아니라는 것이다. 오히려 프랑스식으로 의회를 중심으로 교착상태를 해결해야 한다고 주장한다.

우리가 미국처럼 대통령 중심으로 문제해결을 할 것이 아니라 프랑스처럼 의회를 중심으로 문제를 해결하는 것이 더 바람직하다고 믿을 만한 조건으로는 세 가지를 들 수 있다. 첫째 총리의 존재와 총리가 국회로부터 인준을 받아야 한다는 것이다. 둘째 의원의 장관겸임, 당정회의의 존재 등 의원내각제에서 나타나는 정당정부의 존재를 들 수 있다. 셋째, 연립정부를 통한 국정운영이라고 할 수 있다 (강원택 2001).

실제로 제15대 국회 후반기에 나타난 DJP연합과 얼마 전까지 존속했던 DJP+민국당의 연합은 내각제적 특성을 최대한 활용한 것이라고 할 수 있다. 다만 여기에서 문제가 되는 것은 이러한 연립정부가 이념이나 정책에 기반을 둔 것이 아니라 지역에 기반을 두거나 특정정당을 소외시키기 위한 연합이라는 점이다. 더욱이 3당이 연합을 해도 과반수를 간신히 넘기는 양당적인 상황이라면 여야간의 극한적 대결을 피하기가 어렵다. 양당의 세력분포가 비슷하면서 대립적인 극한 양당제적 상황에서는 연립정부가 구성된다해도 제대로 운영되기가 어렵기 때문에 내각제적 요소를 살릴 수 없다.

미국식 체제에서는 현 부시행정부와 같이 의회 내 양당의 세력이 동등하게 양분되어 있다하더라도 의회내의 정당이 느슨하기 때문에 대통령의 설득력과 협상력에 따라 국정운영이 순조롭게 이루어질 수도 있다. 그러나 우리나라에서 내각제적 요소를 살리기 위해서는 양당의 중간을 매개하여 완충적인 역할을 수행할 군소 정당이 하나 둘 정도 필요한 것이 사실이다. 그러한 군소 정당의 이념적 색채가 다양하다면 어느 정당에서 대통령이 나오든지 의회 내에서 이념이 비슷한 정당과 성공적인 정책연합을 이룰 수 있을 것이다. 게다가 양당의 중간정도에 위치한 중도적 정당이 있다면 의회 내에서의 문제해결이 보다 용이해질 것으로 예상된다.

제도나 규칙은 매우 중요하다. 정치적 결과를 결정하기 때문이다 (Shepsle and Weingast 1981; Shepsle 1979). 그러나 각 나라의 헌법은 조금씩 다르고 순수한 미국식 대통령제를 택한 나라는 미국밖에 없으며, 내각제도 그 양태가 매우 다양하다. 어느 나라를 본 떠 헌법을 만드는 것은 아무런 의미가 없다. 어느 제도나 장단점이 있기 마련이기 때문이다 (강명세 1988). 중요한 것은 주어진 제도가 어느 정도 그 국가의 역사적 전통과 현실의 정치적 조건, 정치문화 등과 정합성을 갖느냐 하는 것이다. 이 점에서 우리의 헌법은 1987년 민주화운동의 산물이기도 하지만 우리의 경험과 여건을 반영한 여러 사회세력간의 타협의 산물이기도 하다. 따라서 쉽사리 헌법을 고치기보다는 이를 상수로 고정시켜 놓고 헌법을 최대한 효율적이고 민주적으로 운용하기 위한 하위제도의 정비, 운용의 묘 등을 살리는 것이 보다 바람직하다고 하겠다. 실제로 헌법과 같은 상위법보다는 선거제도나 운영규칙과 같은 하위 규칙이 정치적 결과를 좌우한다고 한다 (Ostrom 1994).

선거제도는 정당제도와 뗄 수 없는 관계에 있다. 그 동안 많은 사람들이 미국식 정부통령제와 양당제를 이상으로 생각해왔으나 이러한 제도를 가진 나라는 지구상에 미국밖에 없다. 특히 강한 정당의 전통을 가진 우리가 이러한 모형을 추구한다면 의정은 파국을 면치 못할 것이고 정치의 실패는 지속될 것이다. 따라서 대통령제의 장점을 유지하면서도 헌법에 보장된 내각제적 요소를 통해 의회내 다수 연립정부를 구성하는 것을 도와줄 수 있는 정당제도와 선거제도를 고안하는 것이 보다 바람직한 개혁의 방향이라고 생각된다.

순수 대통령제를 위해서는 정당 민주화가 급선무이며, 내각제를 위해서는 정당 규율이 강한 것은 상관이 없지만 이념적 혹은 정책적 정체성이 뚜렷한 정당의 탄생이 요구된다. 양자가 모순된 것처럼 보이지만 우리의 경우에는 반드시 그렇지는 않다. 우리의 정당은 지역에 기반한 사당적 요소가 강하기 때문에 내각제의 실시를 위해서도 정당의 정책결정과정이 현재보다는 민주화될 필요가 있다. 특히 총재를 중심으로 한 정당 기율이 정당의 정체성에 기초하여 실시될 필요가 있다.

정당명부 비례대표제를 도입한다면 유럽의 정당개혁에서 나타난 것처럼 당내민주화를 이룬 모범적인 정당이 국민의 지지를 획득함으로써 비민주적인 거대정당에 충격을 줘 정당의 민주화를 유도할 수 있다. 또한 비례대표제는 유권자가 정당을 보고 투표하도록 해 정당의 정체성을 공고히 하는 데에도 도움이 될 것이다.

따라서 1인 2표를 허용하여 별도의 정당투표가 가능하도록 선거제도를 개선하는 것이 요구된다. 이러한 선거구제로의 개선은 세계적 추세이기도 하다. 오래 전부터 1인 2표를 허용하던 독일의 선거제도는 최근 뉴질랜드 일본이태리의 정치개혁과정에서 새로운 선거제도로 약간의 변형을 거쳐 도입되었다. 이 외에도 뉴질랜드, 베네주엘라, 헝가리, 러시아 하원 등에서 이 제도를 도입한 바 있다. 따라서 위에서 논의한 민주주의 원칙이나 대의민주주의 원리에 충실하기 위해서 그리고 세계적 추세를 따르는 데에도 현행 소선거구제는 그대로 유지하되 현행 전국구제를 개선하여 유권자에게 별도의 투표권을 허용하는 정당명부식 비례대표제로 개선하는 방향을 모색해야 할 것이다.

4. 구체적 대안

이 장의 목적은 현행국회의원 선거구제와 관련하여 모의실험결과와 경험적 연구 등에 기초하여 현행 국회의원선거구제의 개선을 위한 정책을 건의하는 것이다. 민주주의이론이나 대의이론에 비추어 보아도 현행헌법의 효율적 활용을 위해서나 여론 선도층의 요구에 따른다 해도 1인 2표를 근간으로 하는 소선거구제 비례대표제를 병립시키는 선거제도로의 개혁이 가장 이상적인 대안이라고 할 수 있다.

15대 국회 당시 정부와 국민회의는 지역주의구도를 극복하기 위해 이러한 제도에 적극적인 태도를 보인 바 있다. 그러나 지난 15대 총선 당시 지역구에서 가장 높은 이득율을 보인 신한국당은 이에 소극적인 태도를 보였었는데 이는 정보의 부족에서 기인한 듯 싶다. 지난 지방의원선거에서 알 수 있듯이 소선거구제 하에서 여당이 된 적이 있었던 당시 국민회의의 이득율 또한 무시할 수 없을 만큼 높았다는 사실을 볼 때 새로 도입되는 제도가 특정 정당에게 유리하다거나 불리하다고 단언하기는 어렵다. 단지 현재의 선거제도가 표의 왜곡을 심각하게 가져오기 때문에 이를 바로 잡기 위한 비례대표제의 도입은 불가피할 것으로 보인다.

문제는 어떤 수준에서 어떤 방법을 세부적으로 도입할 것인가 하는 것이다. 사실 각각의 결정사항은 서로 밀접하게 연결되어 있어서 세부사항을 별도로 결정하는 것은 무의미하다. 따라서 선거제도는 하나의 패키지로 다루어져야 할 것으로 보인다. 그러면 각각의 조건에 대해 모의실험결과에 기초하여 정책방향을 제시해보고자 한다.

(1) 비례대표제 의석의 비율

첫째로 결정할 사항은 비례대표제의 의석비율을 어떻게 설정할 것인가 하는 것이다. 우리나라는 해방 이후 오랫동안 소선거구제의 전통을 가지고 있기 때문에 지역구를 완전히 없애고 비례대표제를 100% 도입하는 것은 국민정서상 맞지 않을 것으로 보인다. 문제는 비례대표제 의석의 비율을 어떻게 할 것인가 하는 것인데 이에 대해서는 학자들도 이견을 보인다. 현재와 같이 민주적이고 상향적인 정당체제가 자리가 잡히지 않은 상태에서 비례대표제의석을 50% 정도 할당할 경우에는 정당 보스의 권한을 보다 강화하는 결과를 초래할 것이라는 우려가 팽배하고 있다. 이 때문에 참여연대와 같은 시민단체에서는 비례대표의석을 30% 만 할당할 것을 주장하기도 했다. 이도 충분히 설득력이 있다. 그러나 과도한 선거비용의 축소, 서울의 의석구 재조정시 편의성, 등을 고려할 때 비례대표 의석은 50%가 적당할 것으로 보인다. 특히 비례대표를 30%로 했을 경우에는 타정당의 패권지역에 0 내지 1석을 확보하는 경우가 비일비재하여 지역주의 극복에 도움이 되지 않는다.

현실적으로 서울의 경우, 국회의원의 지역구는 기초자치단체장의 지역구보다도 좁기 때문에 의원의 위상이나 의원과 기초자치단체장의 역할분담에도 문제가 있다. 뿐만 아니라 현재와 같이 전국구 의원이 소수에 그칠 경우에 지역구의원에 비해 영향력이 위축될 것으로 보인다. 따라서 비례대표의석을 50%배당을 해야 비례제의원도 의원으로서의 역할을 다할 수 있으리라고 본다. 그러나 비례대표의석을 50%는 궁극적으로 이상적인 대안이라는 것이지 지금 당장 그렇게 하자는 주장도 아니며 현직의원의 반발 때문에 현실적으로 가능하지도 않을 것이다.

둘째로, 당선자 결정방식은 헤어/니이마이어식이나 동트식이나 한 석 정도의 차이밖에는 보이지 않았다. 따라서 복잡한 동트식을 사용하는 것보다는 헤어/니이마이어식을 사용하는 것이 유권자나 의원 모두에게 간단하고 명료할 것으로 생각된다.

셋째로, 의석배정 방식에 있어서 일본식을 따를 것이냐 독일식을 따를 것이냐 하는 문제이다. 이는 후보자의 중복출마와도 직접적으로 관계가 있다. <표 1>에서 알 수 있듯이 독일식의 경우는 전국득표율에 따라 정당의 전체의석을 할당한 후에 각 권역별 득표에 따라 권역별 총의석을 먼저 할당하고 그 할당에서 지역구 의석수를 삭제하기 때문에 같은 1인 2표제라도 정당투표를 우위에 두고 있다. 일본의 경우는 소선거구의석(300)이 비례대표(200)보다 많은 것은 차치하고라도 정당투표와 지역구투표의 산출이 별개로 이루어진다. 따라서 지역구에서 우위를 점한 정당이 비례대표의석 배분에서 불이익을 받지 않는다. 또 하나의 차이점은 독일의 경우 초과의석이 발생하지만 일본의 경우는 비례대표제와 지역구가 별도로 운용이 되기 때문에 그럴 염려가 없다.

<표 1> 독일과 일본의 선거제도 비교연구

	독일식	일본식
중심 제도	정당명부 비례대표제(병용식)	소선거구제 (병립식)
비례대표의석비율	비례제(50%), 지역구(50%)	비례제 (40%),지역구 (60%)
당선자 선출방법	전국합산, 권역명부	권역합산, 권역명부
의원수	변동(초과의석 발생)	고정

지난 총선 직전 구조조정에서 차원에서 의원총수가 줄었다. 새로운 제도가 초과의석을 만든다는 사실을 알게 된다면 여론은 결코 호의적인 태도를 보이지 않을 것이다. 따라서 일본과 같이 별개로 운용하는 방법이 우리에게는 보다 적합할 것으로 보인다. 게다가 여소야대의 정당구도 하에서 정책연합을 제대로 이루어 본 경험이 없는 우리의 정치풍토에서 거대여당의 등장을 무조건 어렵게 만드는 것도 정국운영에 바림직하지 않을 것으로 보인다.

단지, 일본의 제도를 받아들일 때 한가지 주의할 점은 중복출마를 허용하는 조항을 어떻게 처리할 것이냐 하는 문제이다. 독일의 제도는 기본적으로 정당투표를 우위에 두기 때문에 한 후보가 양쪽에 출마하는 것이 어느 면 정당의 발전에 도움이 될 수 있다. 그러나 일본의 경우, 별개의 제도가 운영되는 가운데 지역구에서 실패한 당 중진이 정당명부에 의해 당선되는 사례는 국민의 여망을 저버리는 행위일 뿐만 아니라 일본의 정치개혁에 걸림돌이 되었다는 신랄한 비판이 가해졌다 (McKean and Scheiner 1995). 따라서 우리는 일본과 독일의 교훈을 타산지석으로 삼아, 소선거구 지역구와 비례대표제를 각각 50%씩 일본처럼 별도로 운영하되, 중복출마는 금지하는 것이 바람직하리라고 본다.

이 경우 문제가 되는 것은 지역구 후보를 내기 어려운 군소정당이다. 이들 정당의 보스는 지역구출마와 정당명부에 동시에 게재됨으로써 유권자를 동원하는 것이 당선에도 도움이 되고 정당의 발전에도 긍정적으로 기여할 것이기 때문이다. 따라서 전 선거에서 15% 미만의 유효득표율을 획득한 정당(이 조건은 매우 임의적인 것으로서 좀 더 논의될 필요가 있다)에 한해서 중복출마를 허용하는 것도 한가지 방법일 것이다. 또는 지역구가 몇 개 이하인 정당에 한해서는 중복출마를 허용하는 방법도 있을 것이다. 그러나 이러한 단서가 형평성과 관련하여 문제를 일으킬 소지가 있다면 아예 중복출마를 허용하지 않는 편이 정당의 발전과 정치개혁에 바람직 할 것으로 보인다.

넷째로 결정할 문제는 정당명부를 어느 단위에서 결정할 것인가 하는 것이다. 전국명부의 경우는 정당투표를 한다는 것 외에는 지금과 거의 같은 제도인데, 현재의 지역당체제를 그대로 유지한다는 점에서 바람직하지 않을 것으로 보인다. 물론 전국명부의 경우는 각 분야의 전문가들이 중앙정치에 진출한다는 장점은 가지고 있다. 현재의 지역당 구도를 타파하기 위해서는 각 지역에서 패권정당이 아닌 타정당에서도 비례대표의원이 선출되고 이를 발판으로 지역구출마를 독려할 수 있어야 한다는 점에서 권역별 명부가 바람직한 측면도 있다. 그러나 권역별 명부는 지역주의투표를 오히려 더 강화하는 측면이 있으므로 비패권정당의 의원이 진출하는 것을 가능하게 할지는 몰라도 단기적으로는 지역주의투표를 더 강화하는 부작용이 발생할 수 있다.

이에 60% 상한선을 정하자는 주장도 제기되고 있다. 하지만 이는 또 다른 위헌 가능성이 있다. 특히 비례대표의원의 비율이 얼마냐에 따라 권역별 명부를 작성할 경우에는 명부가 짧아져서 정당명부제란 말을 무색하게 만들 수도 있을 것이다. 만일 그럴 경우에는 정당에서 몇 명의 후보를 내고 유권자들이 사람을 선택하는 이완명부제의 도입도 가능할 것으로 생각된다.

다섯째로 군소정당의 난립을 방지하기 위해서는 득표율이나 의석수와 관련하여 적당한 봉쇄조항이 있어야 한다. 참고로 수집된 몇 개의 사례를 살펴보면 유효득표율에 따른 하한선(threshold)을 어떻게 정하느냐에 따라 의회내 정당의 숫자는 직접적인 영향을 받는 것으로 나타났다. <표 2>과 같이 봉쇄조항이 정하는 유효득표율이 높을수록 정당의 수가 적은 것으로 나타났다.

<표 2> 봉쇄조항과 정당의 수

국가	의석수	threshold(%)	정당수	제1당의석률
Israel	120	1(전국구)	11	28.3
Denmark	175	2(전국구)	11	36.0
Spain	350	3(지역구)	14	52.6
Norway	165	4(전국구)	8	39.4
Sweden	349	4(전국구)	7	46.1
Germany	672	5(전국구)	6	37.5

특히 스페인의 경우는 하한선이 유효득표의 3%이지만 이를 지역에 한정하였기 때문에 수많은 정당이 탄생한 것으로 보인다. 우리의 경우는 독일식을 도입할 경우에는 독일과 같이 5% 정도가 바람직한 것으로 보이지만 일본식을 도입할 경우에는 2%정도로 하는 것이 적당할 것으로 보인다. 이에 대해서는 새로운 제도를 이용하여 의회진출을 꿈꾸고 있는 제 사회세력과의 공청회를 통해서 의견수렴이 있어야 할 것으로 생각된다.

끝으로, 가장 중요한 사안은 비례대표제 의석비율이 확정되고 나서 어떻게 지역구 획정을 다시 할 것인가 하는 것이다. 그리고 비례대표제의 의석도 어떤 식으로 각 시도에 분배할 것인가 하는 문제이다. 인구의 편차는 어떻게 조정을 할 것인지, 상원이 따로 없는 가운데 지역대표를 어떻게 최대한 살릴 수 있는지, 등등이 논의되어야 한다. 이는 현역의원들의 이해관계가 첨예하게 달린 문제이기 때문에 이번에만 일회적으로 논의될 것이 아니라 지역구획정위원회의 위상과 지위에 대한 논의와 함께 반영구적인 장치를 마련해야 할 것으로 보인다.

한 가지 제안을 한다면 지역구는 지역대표를 살리는 면에서 표의 등가성보다는 지역 대표에 주안점을 두어 의석 수를 각 시도에 상당히 균등히 배분하고, 비례대표는 인구의 비례를 정확히 반영하는 식으로 의석배분이 이루어지면 표의 등가성과 관련한 논쟁을 종식시킬 수 있을 것으로 보인다.

미국을 제외한 영국, 일본, 독일 등 대부분의 선진국은 의회로부터 독립된 중립적인 인사로 구성한 선거구획정위원회를 가지고 있으며, 여기에서의 결정을 의원들이 뒤집을 수 없도록 막강한 권한을 행사하고 있다. 선거구획정에 정당이나 현역의원이 관여해서는 공정성 시비가 일 수 밖에 없다. 따라서 선거구획정의 절차와 공정성을 확보하기 위해서는 국회가 아닌 중앙선거관리위원회에 위원회가 설치되어야 한다. 그리고 정치인이 위원으로 참여하는 것을 금지해야 한다. 선거구획정의 대원칙은 입법되어야 하겠지만 구체적인 사항에 대해서는 획정위의 역할을 강화해야 할 것이다.

5. 협상의 전략

지난 개혁논의에서 민주당은 비례대표제의 도입에 매우 적극적이었으므로 비례대표제의 도입 가능성은 높은 편이다. 실제로 학계와 시민단체, 노동당 측도 비례대표제의 도입을 적극 바랐었다. 그러면 왜 16대 총선 전의 선거법 개혁에서 비례대표제의 도입이 실패했는가? 이유는 한나라당의 반대라기보다는 자민련의 반대로 무산되었다고 보는 것이 더 정확하다. 민주당은 1구 2인 내지 3인을 선출하는 중선거구제를 주장함으로써 시민사회를 분열시켰고 이로 인해 비례대표제에 대한 요구를 결집시킬 수 없었다. 민주당이 중선거구제를 주장한 이유는 공동여당의 단일안을 만들기 위해서는 자민련을 참여시켜야 했기 때문이다.

) 조기숙. □한국 선거제도의 개선논의□, 『비례대표 선거제도』(박찬욱 편), (傳英社 :        2000b)

당시 한국정당정치연구소는 선거연구회, 정당연구회, 합리적 선택연구회와 공동주최로 □정당공천의 민주화와 선거구제의 개혁□에 관한 전문가 워크샵을 1999년 11월 1일 개최하였다 (한국정당정치연구소 1999). 그러나 불행하게도 국정감사 관계로 언론이나 정치인의 주목을 받지 못한 가운데 회의가 진행되었다. 그럼에도 불구하고 선거 정당분야의 대부분의 전문가가 참석한 워크샵에서 참가자 전원은 만장일치로 중선거구제는 논의할 가치도 없는 열등한 제도라는 데에 합의를 하였다. 여당의 중선거구제는 우선 가장 중요하게는 민주주의의 원칙을 위반하는 제도라는 데에 문제의 핵심이 있다.(<표3> 참조)

<표3> 선거구제와 민주주의의 원리

선거구제	당선자 결정방식	민주주의 원칙의 강조점	특징
소선거구제	다수제	다수결원리	다수정부
중대선거구제	다수제	무원칙	인물중심선거
	비례대표제	소수의 보호	정당정치발전

앞에서도 언급했듯이 민주주의는 다수결과 소수의 보호를 원칙으로 하고 있다는데 소선거구제는 다수결원리에 충실하고 정당명부 비례대표제는 소수의 보호에 충실하다고 할 수 있다. 여당이 주장하는 1인 3구 중선거구제는 (여기에서 1구 몇 인이냐 하는 것은 중요하지 않다) 중선거구제에 당선자 선출방식을 비례대표가 아닌 다수제를 결합하고 있다는 점에서 전 세계상 거의 유래가 없는 무원칙한 제도인 것이다.

그렇다면 왜 여당이나 정개련은 모든 전문가들이 반대하는 중선거구제가 마치 유럽의 중대선거구와 유사한 결과를 가져오는 것처럼 선전을 하였는가? 당선자 결정방식에 있어서 여당의 중선거구제와 유럽의 중대선거구제는 엄밀히 다른 것임에도 불구하고 중선거구제의 장점을 늘어놓는 것은 선거구제에 대한 무지를 반영하는 것이든지, 아니면 의도적으로 두 제도를 동일한 것처럼 믿었다고 볼 수밖에 없다. 실제로 유럽에서 실시하는 중대선거구제는 한 권역에서 선출하는 의원의 수가 보통 10-12명(스웨덴) 15명(벨기에) 등이며 당선자 결정방식도 비례대표제이거나 단기이양식으로서 기본적으로 정당투표를 핵심으로 하고 있다고 할 수 있다. 그러나 여당의 안은 인물투표를 중심으로 하는 중선거구제로서 지구상에서 학자들이 인지하는 한 과거 일본과 현재 대만이 유일하게 사용하는 방법이라고 할 수 있다 (강원택 1999).

2년을 끌어온 선거구제 개혁 논의가 정당의 입장을 수시로 바꿔가며 국민에게 부정확한 정보를 제공함으로써 여론을 호도 했던 이유는 어디에 있는가? 선거구제가 개선되어 대표의 원칙에 충실한 방향으로 개선될 필요가 있는 것은 분명하지만 이것이 선거법의 다른 조항에 비추어 그리 시급한 사안도 아니다. 그럼에도 불구하고 여당은 정치개혁을 빙자하여 의회에서 세 불리기에만 치중한 결과 선거구제개선 논의에서 명분도 잃고 실리도 놓치는 결과를 가져왔다고 평가된다.

애초부터 국민회의는 중선거구제의 장점을 높이 샀다거나 꼭 그쪽으로의 개혁을 바라지 않았을 가능성이 높다. 앞에서 이유를 설명했듯이 정당명부비례대표제를 채택하기 위한 협상용으로 중선거구제 카드를 사용했을 가능성이 가장 높다. 물론 중선거구제가 채택된다면 야당의 분열이 예상되기 때문에 손해볼 것은 없다는 계산이 작용했을 것이다. 이는 투명한 협상을 통해서 무언가를 얻어보려는 성실한 노력과는 전혀 어울리지 않는 태도라고 할 수 있다. 과거에 공작정치나 통치꾼들이 판을 칠 때는 이러한 협상 방식이 성공을 거두었을지 모른다. 이는 자신의 진짜 의도는 감춘 채 상대를 곤경에 처하게 함으로써 유리한 고지를 점령하고자 하는 이런 방법이 과거 독재정권 하에서는 효과적인 방법이었을지 모른다.

그러나 민주주의는 시장경제와 마찬가지로 투명성을 전제로 한다. 제도의 개선을 통해 성취하려고 하는 목표는 무엇인지, 여러 가지 목표가 충돌한다면 어떤 목표를 먼저 택할 것인지 우선 순위를 제시하고, 이를 통해 어떤 이익을 추구하는지를 각 정당이 먼저 밝힌 후에 협상을 해야만 좋은 협상결과를 기대할 수 있다. 보다 중요하게는 그런 협상결과만이 국민으로부터 신뢰를 받을 수 있다. 앞으로 여야간 어떤 선거구제 합의안이 도출될지는 아직 미지수이다. 하지만 분명한 것은 어떤 결과가 나오든 유권자는 이를 불신할 수밖에 없을 것이라는 사실이다. 전문성의 부족으로 내용을 제대로 이해하지 못하여 특정안을 지지하는 여론을 형성하는 데에는 실패했을지 몰라도 분명한 것은 각 정당이 선거구제 개혁을 통해 오로지 당리당략만 노리고 있다는 사실을 선거구제 협상과정에서 유권자는 뼈저리게 느꼈을 것이기 때문이다.

앞으로 시민사회단체들이 앞장서서 가장 시급하게 해야 할 일은 1인 2표제를 성취하는 것이다. 그러나 정치권(한나라당과 자민련)은 물론이고 시민사회 일각에서도 비례대표제의 도입에 대한 우려의 목소리가 작지 않다. 정당명부 비례대표제의 도입에 반대하는 가장 큰 이유는 정당민주화가 선행되지 않은 가운데 이 제도를 도입했을 경우에 발생할 폐해 때문이다. 또한 전국 명부가 아닌 권역별 명부는 지역주의투표를 강화할 것이라는 우려가 제기되었다.

이러한 논의를 종합할 때, 현실적으로 가장 바람직한 제도개선은 우선은 현재의 제도에서 1인 2표만 도입하는 것이라고 할 수 있다. 그래서 현재 20% 정도에 해당하는 전국구 의원을 별도의 정당투표에 의해 선출하고 전면적인 비례대표나 권역별 명부의 도입은 개선된 제도의 실행과 정당민주화의 과정을 지켜보면서 점차적으로 개선해 나가는 것이 바람직할 것으로 생각된다.

문제는 이 제도의 도입이 성공할 수 있느냐 하는 것보다는 비례대표제의 비율을 어느 정도 하는 것이 성공적인 여야 합의를 이뤄낼 수 있느냐 하는 것이다. 현역의원들 사이에서는 현재의 정당구조에서 비례대표제를 도입하면 보스의 공천권한을 더 강화하는 것이 아닌가 하는 우려가 팽배해 있다. 그러나 비례대표를 도입하지 않는 한 위에서 살펴본 것처럼 정당개혁은 요원한 것으로 보인다. 유권자의 상식과 심판을 믿고 비례대표를 도입함으로써 총재의 전횡이 어느 정도 제어되기를 기대해야 할 것이다.

또한 지역구를 잃지 않으려는 현직 의원들의 반발로 많은 비율을 비례대표로 돌리기는 쉽지 않을 것이다. 따라서 가장 손쉬운 방법은 전국구의석만이라도 우선 비례대표로 전환하는 일이다. 일단은 전국구의석(46석)과 일부 인구 감소로 통합되는 지역구에서 남는 지역구의석을 추가로 배분하지 않는 방식으로 지역구 조정을 함으로써 몇 개 의석을 더 확보하고, 구조조정과정에서 축소된 의석 26석을 다시 비례대표의석으로 돌리는 방법이 있을 수 있다. 인구비례 의원 수를 다른 나라와 비교해 보았을 때 우리의 의원정수가 결코 많다고 볼 수 없으며 (신명순 1999), 의원 수가 적으면 상임위활동도 부실해지고 오히려 특권을 더 많이 누리게 돼 부정부패의 소지가 더 많다. 물론 여론의 지지가 강하면 더 개혁적으로 많은 의석을 비례대표로 전환할 수 있겠지만 정당개혁이 이뤄지지 않은 상태에서는 이보다 더 많은 비율을 비례대표로 돌리는 것이 쉽지는 않을 것이다.

프랑스의 예에서 볼 수 있듯이 동거정부가 성공하게 된 배경에는 선거제도 개혁에 의해 수많은 군소정당이 거대 양대정당으로 통합되면서 안정된 다당체제가 있었다는 것을 위에서 지적한 바 있다. 따라서 우리도 소선거구제의 골격을 유지하면서 매 선거마다 점차적으로 비례대표 의석을 확대해 나갈 것을 합의하는 것이 현직의원의 반발도 최소화하고 쉽게 타협을 이룰 것으로 기대된다.

비례대표의석을 확대할 경우 의정활동의 충실성 면에서도 바람직한 변화가 기대된다. 그 이유는 현재의 전국구의원의 충원이 항상 문제시되어 왔음에도 불구하고 몇몇 전문가 그룹에서 충원된 전국구 의원들이 의정평가에서 지역구의원에 비해 월등히 높은 성과를 보이기 때문이다. 가령 언론사에서 실시한 의원들의 의정활동 평가에 따르면 전국구의원의 평균점수는 34.3으로 지역구 출신(33.1)보다 높았다. 더구나 □베스트 10□ 가운데 4명, □베스트 20□ 가운데 6명이 전국구 의원이었다. 다른 언론사의 평가에서도 □베스트 20□ 중 4명이 전국구로 나타나 지역구의원에 비해 훌륭한 의정활동을 보여주고 있다. 지역구의원은 지역구 관리에 신경을 쓰는 만큼 의정활동에 많은 시간을 보낼 수 없는 것이 사실이다.

) 『중앙일보』1999년 9월 28일

) 『문화일보』1999년 11월 2일

비례대표제를 도입하여 정당투표가 이루어진다면 전문가들의 원내진출이 용이해질 것으로 예상되고 총재가 공천권을 잘못 행사했다가는 표로서 심판을 받을 것이기 때문에 현재의 전국구보다는 훨씬 나은 의원을 배출할 것으로 기대된다. 다만 이렇게 적은 수의 의석을 비례대표로 돌릴 경우에는 당분간 전국 명부를 작성해야 할 것이다. 그러나 정당 민주화가 진행됨에 따라 점차 비례대표 비율을 확대해 나감으로써 권역별 명부도 고려해볼 수 있으리라고 생각된다.

결론적으로 이상향에 대해서는 합의를 이루되 현실적인 제도의 개선에서는 방향만 맞으면 세부 사항에 대해서는 융통성을 발휘하여 일단 비례대표제를 도입하는 쪽으로 협상을 성공적으로 이끌어야 한다고 생각한다. 이상적인 안을 한꺼번에 도입하기 위해 아무 것도 얻지 못하는 것보다는 조금이라도 진전을 보이는 것이 낫고 점진적인 실험을 통해 개선해 나가는 것이 과격한 변화보다 반발세력의 저항을 완화하고 선거제도의 개혁도 성공적으로 이룰 것이라고 생각한다.

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선거제도의 유형과 개선책

선거제도의 유형과 개선책

이 광 택(국민대 교수)

1. 머리말

헌법재판소는 2001. 7. 19. 장기표등 36명이 청구한 공직선거 및 선거부정방지법에 대한 위헌확인 소원에서 □공직선거및선거부정방지법 제56조 제1항 제2호, 제57조 제1항 제1호 중 지역구국회의원선거에 관한 부분, 동조 제2항 중 지역구국회의원후보자의 득표수가 동조 제2항 중 지역구국회의원후보자의 득표수가 동조 제1항 제1호의 득표수에 미달되는 때에는 기탁금을 국가에 귀속하도록 한 부분, 제189조 제1항 내지 제7항□이 헌법에 위반된다고 결정하였다. 이와 함께 □위 같은 법 제146조 제2항중 □1인 1표로 한다.□ 부분은 국회의원선거에 있어 지역구국회의원선거와 병행하여 정당명부식 비례대표제를 실시하면서도 별도의 정당투표를 허용하지 않는 범위에서□ 헌법에 위반된다는 결정을 하였다(헌법재판소 결정, 2000헌마91, 2000헌마, 112,2000헌마134(병합)).

이로써 우리의 선거법은 늦어도 다가오는 지방선거 이전에 본질적인 개정을 하지 않으면 안되게 되었다. 개정논의에 있어서 □정당명부식□ 선거제도가 거론되고 있는 바, 이를 비롯하여 각국의 제도와 경험을 면밀히 살펴볼 필요가 있다.

선거제도는 세계적으로 매우 다양하고 그 효과도 천차만별이기 때문에 선거제도를 분류하는 것은 대의제의 원칙에 상응하는 유형으로 나누는 것 이상의 의미를 갖는다. 분류의 결과 나누어진 유형이 소수라고 하더라도 같은 유형 내에서도 다양한 변화가 있기 때문이다. 다시 말하면 같은 유형이라고 하더라도 □매우 상이한 동류(同類)□가 있는 것이다. 특히 비례대표제라 하더라도 비례대표를 하나의 유형으로만 보고 선거제도의 장단점을 논하는 것은 잘못이다. 반면에 다양성이 매우 큰 만큼 그러한 다양성을 감소시킬 수 있는 선거제도의 유형을 구성해 보는 것이 매우 시급하다.

) Dieter Nohlen, Elections and Electoral Systems,MacMillan and India Ltd. 1996, p. 77.

2. 선거제도의 유형

어떠한 선거제도의 유형을 개발한다는 것은 결코 쉬운 일이 아니다. 선거제도는 정치학에서보다도 정당에 의해 개발되었는데 그 중에서도 Giovanni Sartori가 개발한 유형이 널리 이용되고 있다. 선거제도에 관한 정치적 분석을 해 보면 현실적으로 3가지 유형으로 나누어 볼 수 있다. 즉 다수대표제(majority system), 비례대표제(proportional system) 그리고 혼합대표제(mixed system)가 그 것이다. 그러나 이러한 분류는 여려가지 이유로 불충분하다. 첫째, 다양한 형태의 다수대표제와 비례대표제를 구별할 수가 없다. 그런데 이 구별은 선거제도를 비교분석함에 있어 불가결한 과제이다.  둘째, 세 번째 유형은 나머지 유형일 뿐으로 결국 □혼합□대표제는 다수대표제도 비례대표제도 아닌 것이 된다.

) Sartori, G. 1976: Parties and Party Systems. A Framework for Analysis, vol. 1, University Press, Cambridge.

실제에 있어서 □혼합□형태의 효과는 결국 다수대표제가 되는 것으로부터 비례대표제가 되는 것까지 다양하게 나타나고, 투표와 의석과의 관계에 있어서도 그 결과가 다수대표제로부터 비례대표제에 이르기까지 다양하게 나타난다. 그러기 때문에 이러한 사실을 숨기기보다는 각 □혼합□제도가 갖는 다수대표적 효과와 비례대표적 효과를 명확히 밝히고 이 분석의 결과에 따라 이들을 분류하는 과학적 방법이 필요하다.

진정한 형태에 가깝거나 이에 부합하는 선거제도를 살펴보기 위해 구별의 준거는 첫째, 선거제도가 투표/의석 관계에 미치는 영향으로 하고, 둘째, 이들 제도를 구성하고 있는 일정한 요소로 할 수 있다. 제도상의 구별을 본질적으로 하기 위해 선거제도의 유형은 하나의 가이드에 불과한 것으로 본다. 현실은 변화할 수 있고 선거제도에 관한 논의는 모든 가능한 변형을 포함하고 있기 때문이다.

다수대표제를 보면 세 가지 유형으로 나눌 수 있다. 첫째 유형은 □1인 선거구에서의 종다수제□(plurality in single-member districts)이다. 이 제도는 다수대표제 원리에 상응하는 고전적 유형으로 영국의 앙글로-삭슨의 영향을 받은 세계에 적응되었다. 그 비비례적 효과는 최다득표자(당)에게 유리하게 작용한다.

둘째 유형은 (2차 투표에서의) □1인 선거구에서의 과반수제□(absolute majority in single-member districts)인 바 이는 숱한 역사를 가진 제도이지만 오늘날 서구에서는 프랑스에서만 적용되고 있다. 호주에서는 2차선택표(alternative vote)를 통해 적용된다. 그 비비례적효과는 최다득표자(당)에 귀속된다.

셋째 유형은 □소선거구에서의 복수선출제□(small sized multi-member districts)로서 3인 또는 5인까지도 선출한다. 비례성의 정도에는 왜곡효과를 가져오며 특히 2인 선거구에서는 특별한 효과를 가져온다. 이러한 유형은 □다수 제도창□(majority manufacturer)로 불리우기도 한다.

비례대표의 영역에서도 비교분석을 용이하게 하기 위하여 세 가지 유형으로 나누어 본다.

넷째, □보통이상의 규모의 복수선거구에서의 비례대표(proportional representation in variable multi-member districts of larger than average size). 이 제도는 자연적 장애를 대표로 하는 중·대선거 제도로서 결과적으로 투표/의석 사이에 심각한 비비례를 초래한다. 따라서 이 제도는 비순수 비례대표로 불리기도 한다. 이 제도를 두고 있는 나라로 스페인과 포르투갈을 들 수 있다.

다섯째, □순수비례대표제□(pure proportional representation) 이 제도는 비례성 관철을 가로 막는 자연적·법적장애의 사용을 배제함으로써 가능한 한 정확한 비례성을 확보하려는 제도로서 이스라엘과 네델란드가 채택하고 있다.

여섯째, □전국단위에서의 법적 장애를 가진 비례대표□(proportional representation with a legal threshold of representation at the national level). 이 제도는 법적장애물을 넘지 못하는 소수당을 배제하지만, 장애물을 넘는 정당사이의 의석은 비례하여 배분한다. 독일과 스웨덴의 예이다.

위와 같은 여섯 가지의 기본적인 유형을 비교해 보면 선거구 획정의 중요성을 알 수 있다:

- 첫번째의 두 유형은 □1인 선거구□란 점에서 유사하지만, 결정형식에서 구별된다. 이는 정당제도의 구조에 영향을 준다.

- 셋째와 넷째 유형은 □복수 선거구□란 점에서 유사하지만 선거구 규모가 소선거구인가 중·대선거구라는 점에서 차이가 있다.

- 다섯째와 여섯째 유형은 투표/의석의 관계를 위하여 선거구 배분의 의미를 최대한 축소한다는 점에서 유사하고, 고도의 비례성을 확보하기 위한 방법에서는 차이가 있다. 전자는 자연적 장애기능에서 지역요소를 배제하였다. 후자는 자연적 장애를 전국적인 법적장애로 대체하였다. 따라서 최초의 두 개의 유형간의 차이를 제외하고 선거구, 즉 그 규모, 기능 및 상황 등이 지금까지 분류한 선거제도의 유형을 규정한다고 할 수 있다.

어떠한 선거제도의 형태를 만들 것인가 할 때 그 결정적인 준거는 현실에 가까워야 한다는 것이다. 기본적 선거제도가 이렇게 만들어진다면 이는 이미 언급한 세 가지 유형의 어느 것보다도 현실에 가까이 있는 것이다. 그럼에도 불구하고 다수대표제의 3번째 유형은 비록 다수대표제의 범주로 제한하더라도 사실은 찌꺼기 유형일 뿐이다.

법적 장애물을 가진 비례대표제의 경우 선거제도가 갖는 정치적 효과의 면에서 매우 중요한 장애물의 준거가 비례대표제의 다양성을 확보하기 위하거나 현실을 반영하는 유형을 발전시키기 위한 충분한 준거는 되지 못한다.

따라서 보다 차별성 있는 준거, 특히 투표/의석의 관계뿐만 아니라 투표자/선량의 관계에까지 영향을 미치는 선거제도를 특징짓는 요소들을 살펴보아야 할 것이다. 다수 대표제 중 세 번째 유형과 관련하여 □순 선거구에서의 복수 선출 다수제(3인 내지 5인)□을 제외하고 두 가지 유형을 구분할 수 있다.

- □소수대표를 가미한 복수 선출 선거구에서의 다수 대표제□.

이에 상응하는 고전적인 제도로 제한투표가 있다. 투표인들은 각 선거구에서 선출되는 선거인들 보다 적은 표를 갖는다.

- □추가적 비례명부를 갖는 다수대표제□.

이 제도는 야당 또는 (특히 지배정당이 있는 정치제도하에서의) 소수파에게 의석을 주거나 혹은 1인 선거구의 균형을 맞추고 (무소속 대표) 명부를 통해 당을 강화하는 기능을 한다.

법적 장애물을 갖는 선거제도에 있어서도 이와 같은 법적 장애가 중요하고 또한 실증적으로 발견된 3가지 유형을 구분할 수 있다. 그런데 그 구분의 기준은 각 제도의 다수대표적 요소와 비례대표적 요소와의 관계이다. 이들 제도 중 두 가지는 법적장애를 가진 비례제도 유형과는 보완 관계이거나 내부적 차별성을 갖고 있다:

- 1인 선거구와 비례대표 원칙을 조합한 인물화된 비례대표제

- 1인 선거구에서 초래되는 비비례성을 (어느 정도) 보완하기 위한 보완적 비례대표

세 번째 유형, 즉 분절된 제도는 1인 선거구와 명부가 조합된 것으로 의회의 구성에 있어서 다수대표와 비례대표 두 부분의 대표로 구성되어 있다. 이러한 선거제도는 비례대표라기 보다는 추가적 비례명부를 가진 다수대표제에 훨씬 가깝다. 중요한 차이는 1인 선거구 의석과 비례의석의 수적차이이다. 분절된 제도의 경우 비례 명부의 3분의 1에서부터 2분의 1까지의 균형관계가 있을 수 있다.

이와 같은 상이한 제도 비례대표 영역에서의 이양될 수 있는 1표 제도와 앙글로 삭슨 세계의 다수대표제에 대한 대안을 포함하여 아래와 같이 모두 10개의 기본적인 제도로 정리할 수 있다:

다수대표제	비례대표제
1인 선거구 다수대표제	다양한 복수선출선거구에서의 비례대표 (비순수 비례대표)
1인 선거구 과반수 대표제
	법적장애를 가진 보상적 비례대표
	법적장애를 가진 인물화된 비례대표
소수대표제를 수반한 다수대표제
소규모 선거구에서의 다수대표제
	이양될 수 있는 1표제도
추가적 비례대표 명부를 수반한 다수대표 또는 분절제도	순수비례대표

<표1>은 상이한 선거제도의 빈도에 관한 정보를 제공한다. 국가간 또는 지역간의 차이에 기초하여 이 표는 선거제도의 지리적 분포를 보여주고 있다. 선진국, 남미, 동유럽에서는 비례대표가 지배적인 것을 알 수 있다. 영국의 정치 문화를 가진 카리브 지역에서는 다수대표제가, 일반적이고 아프리카와 아시아 지역에서도 다수대표제의 빈도가 높다 인물화 된 비례대표제는 유럽과 남미에서 발견되는데 구 동구권이 새로운 선거제도를 도입하면서 이 제도를 많이 받아 들였다.

<표1> 선거제도의 유형분포(1995)

) Dieter Nohlen, Elections and Electoral Systems,MacMillan and India Ltd. 1996, p. 81

선거제도	서방 OECD	남미	서인도	동구	아프리카	아시아	오세아니아
다수대표	3		11		13	6	3
과반수	2			3	4
소수대표
소규모선거구	2	2	1		4
1인선거구+추가명부	1	1		4	1	1
복수선출비례	9	10		10	3	2	3
보상비례(장애)	1
인물화비례(장애)	22	2
이양가능1표	2
순수비례대표	4	1	1	1	2

3. 선거제도의 효과비교

위에서 살펴본 6가지의 유형을 비교분석함에 있어서 다수대표제의 3번째 유형을 소규모 선거구에서의 다수대표로 한다. 다음으로 1인 선거구와 비례대표 조합을 3가지로 나누어 본다. 이 세 가지 기본적 유형이 형성됨에 있어 중요한 모델이 된 독일의 선거제도를 논의의 출발점으로 할 수 있다.  독일 제도는 오늘날 선거제도의 개혁을 위한 논의에 있어서 여전히 크게 주목을 받고 있다.

6가지 유형의 유용성을 검증함에 있어서는 우선 이들 각 유형이 도달하는 비례성의 정도를 비교하는 것이 중요하다. 이를 위하여 Mackie/Rose 가 제시한 비례성지표를 사용하여 각 선거제도를 대입하였다. 그 결과 6개의 유형과 비례성의 정도는 일정한 상관관계가 나타났고 이는 분류의 기호로 삼은 몇 가지 고려를 확인시켜주었다.

) Mackie, T.H./Rose, R. 1991: The International Almanac of Electoral History, Macmillan, London.

비례성이 낮은 그룹(90이하)에는 다수대표제도(유형 1,2,3)에 해당되는 8건중 6건이 포함되었다. 중간값(91-94)에 속하는 그룹에는 유형 4(비순수 비례대표)에 해당되는 8건 중 5건이 포함되었다. 비례성이 높은 그룹(95-100)에는 유형 5와 유형 6에 해당되는 8건중 4건이 포함되었다. 그런데 유형 6에 해당되는 2건 (독일 및 스웨덴)이 각각 3위와 4위를 차지한 것은 흥미롭다.

<표2> 비례성의 정도 및 선거제도의 유형에 관한 국가비교

국가	지표	유형	국가	지표	유형
Malta	100	3	Luxembourg	91	4
Austria	99	4	Norway	91	4
Germany	99	6	Portugal	91	4
Sweden	97	6	Switzerland	91	4
Iceland	96	4	Finland	89	4
Netherlands	96	5	Japan	89	3
Denmark	95	5	New Zealand	88	1
Ireland	95	3	Australia	87	2
Italy	95	4	Spain	87	4
Israel	94	5	Canada	86	1
United States	94	1	France	81	2
Greece	93	4	Great Britain	79	1
Belgium	92	5

*비례성지표는 각 정당의 득표수와 의석수의 차이의 값을 2로 나눈 후 백분율로 환산한 값이다.

출처: Mackie. T. /R. Rose (1991)

그러나 상관관계는 아직 정확한 것으로 볼 수 없다. 왜냐하면 이러한 관계에 있어서는 그 밖의 변수들이 있고 이 변수들은 방법론상의 이유로 이들 유형에 대입할 수 없기 때문이다. 이들 유형의 유용성 검증하는 두 번째 방법으로는 상호 관계에 있는 특정한 변화를 설명할 수 있는 요소를 발견하는 것이다. 이 들 요소는 다음의 것으로부터 유래할 수 있다:

(a) 짝수구역(2 및 4)과 홀수구역(3 및 5)을 혼합하였을 때 소규모 선거구제도의 경우와 같은 선거제도 자체의 구성. 이 제도는 그 효과가 상호 보완관계에 있기 때문에 반드시 높은 비비례성을 시현하는 것은 아니다. 3인 및 5인 구역은 최다득표자에게 유리하다(이 요소는 아일랜드의 위치를 잘 설명해 주고 있다)

(b) 정당제도의 구조. 양당제인가 다당제인가에 따라 선거제도가 상이하게 영향을 받는다.

(c) 선거지형. 즉 정치적 선호도에 따른 유권자 배분.

(d) 이들 요소의 다양한 조합.

이와 같이 복합적인 원인관계로 말미암아 득표/의석 관계가 달라지는 것이다. 또한 선거제도 유형의 상이한 효과분석은 비례성의 정도에만 한정되지 않는다. 높은 비례성을 갖는 제도의 그룹내부에 존재하는 가변적 상호관계를 고려한다면 상이한 선거제도의 기능과 그 효과를 보다 깊이 조사할 필요가 있다. 차이를 밝히기 위해 5가지 기능을 구분해 본다:

① 소수당의 배제

② 대형정당에 대한 혜택

③ 제1당에 대한 혜택

④ 정당제도에의 집중효과

⑤ 다수제조효과

<표3> 3가지 유형의 비례대표제의 기능 및 효과

기능/효과1	ⓛ	②	③	④	⑤
Netherlands	×	×	×	×	×	순수형
Israel	×	×	×	×	×	순수형
Spain	○2	○2	○	○2	○	비순수형
Potugal	○	○	○	○	○	비순수형
Germany	○	×	×	○	×	법적장애
Sweden	○	×	×	○	×	법적장애

비고: 1. ①에서 ②로, ③에서 ④, ⑤로 기술한 효과의 원인으로서 선거제도의 중요성은 감소한다. 소수상의 배제는 □선거제도□(자연적 또는 법적 장애)라는 원인의 기능인 동시에 효과이다. 만일 선거제도가 1당 다수를 제조하거나 정당제도의 구조에 크게 의존하지 않는다면 이는 결국 복합적 요소의 결과이다.

2. 스페인의 경우 선거제도의 효과의 일반적 경향은 포르투갈의 경우와 마찬가지로 지역정당으로 말미암아 꺾어진다. 이들 정당은 비록 그 규모는 작으나 선거제도에 의해 배제되거나 차별 받지 않는다. 선거제도가 정당제도에 미친 감소효과는 전국규모의 소수정당에 한정된다.

위 표는 3개 유형의 비례대표제가 가질 수 있는 상이한 효과와 심지어 반사효과까지도 보여준다. 반면에 언급한 기능에 관하여 다수대표제에 대한 분석을 아쉬워하는 이들에게는 이들 선거제도가 동일한 성질을 가진 비순수 비례대표제의 그룹 내부에 있다는 것도 보여준다.

4. 인물화된 비례대표

위에서는 선거제도의 유형을 일정한 효과에 비추어 살펴보았다. 여기에서는 선거제도의 유형의 특성을 득표/의석 관계와 함께 투표자/대표자 관계에 비추어 살펴본다.

독일의 선거제도는 인물에 대한 투표와 비례대표와의 조합으로 이루어졌기 때문에 □인물화된 비례대표제□로 알려졌다. 이 제도는 두 가지 이유에서 비교적 깊이 연구해야 할 가치가 있다.

첫째, 선거제도 개혁을 위한 국제적 논의에 있어서 하나의 모델이 되고 있다는 점. 논의 과정에서 흔히 □혼합제도□(mixed system)라고도 부른다. 둘째, 이 제도로부터 다양한 변형된 선거제도를 도출할 수 있다는 점.

가. 독일의 선거제도

독일 연방의회(Bundestag) 선거 시에는 각 선거인이 2개의 표에 기표한다. 제1표(Erststimme)는 지역구의 정당후보자에게 귀속되고, 제2표(Zweitstimme)는 정당명부(Landesliste)에 귀속된다. 선거구에서 최다득표를 한 후보자는 당연히 당선된다. 제2표는 각 정당이 연방의회에서 몇 석을 차지할 것인가를 결정한다. 독일 연방의회 의석 수는 원칙적으로 모두 656석인데 각 정당이 차지하는 의석 수는 Hare/Niemeyer 산법에 의하여 결정된다.

Hare/Niermeyer식이란

전체 의석수 X A 정당의 제2표 득표수

□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□  =  A 정당의 의석수

전체정당들(A, B, C...)의 제2표 총 득표수

여기서 소수점이 나올 경우, 전체 의석 수에 모자라는 수만큼 소수점 이하의 크기 순서대로 의석이 하나씩 배정된다.

의석배분의 제1단계에서 각정당의 의석수가 먼저 결정된다. 이 절차에서 정당명부에 따른 제2표가 전국단위에서 합산된다. Hare/Niemeyer 산법은 모든 표에 적용되고 이에 따라 각 정당의 의석총수가 결정된다. 의석 배분에 있어서는 전국(연방)단위에서 5%이상 득표하였거나 직접 선출된 의석이 3석이상인 정당만 고려된다.

의석배분의 제2단계에서 다시 한번 Hare/Niemeyer 산법을 사용하여 주별 명부에 따른 각 정당의 의석 수를 결정한다.

각 정당에 주별로 의석 수 배분이 이루어 진 후에야 정당별 직접선출 의석이 정해진다. 만일 어느 정당이 제2표에 의한 당선자 수 보다 직접 선출된 자가 더 많은 경우에는 그 정당은 초과한 의석 수만큼 추가 배분을 받는다(□bergangsmandate). 따라서 이 경우에는 그 만큼 의석수가 늘어난다. 1998년 총선에서는 이와 같은 추가의석이 13석이 되어 의원총수는 669명이 되었다.

나. 선거구 획정

□ 선거구 획정은 선거구 획정위원회에 의해 이루어지며, 이 위원회는 상설 기구로서 연방통계청장, 연방행정재판소 판사 1명과 5명의 위원 등 7명으로 구성된다.

□ 이 위원회는 각 선거구의 인구 변동을 주시하여 필요할 경우, 선거구를 변경할 수 있다. 선거구 변경 시에는 다음 사항을 준수해야 한다.

- 각 주의 경계선은 지켜야 하며, 가능한 한 지방 행정 구역을 지켜야 한다.

- 선거구 획정시 한 선거구의 인구수가 모든 선거구의 평균 인구수와 25% 이상의 차이가 나지 않도록 해야 하며, 인구수가 33.3% 이상 차이가 나면 선거구가 새로 획정되어야 한다.

- 각 주의 선거구 수는 가능한 한 인구 비례에 따라 할당되는 수와 부합되어야 한다. 인구수의 산정에 있어 외국인의 수는 제외된다.

- 선거구는 서로 연관된 지역으로 구성되어야 한다.

- 시, 읍, 면(Gemeinde), 군(Kreis), 소도시(Kreisfreie St□dte)의 경계도 가능한 한 유지되어야 한다.

- 선거구 획정위원회의 □현 선거구에 있어서의 문제점과 변경 필요성 등에 관한 보고서□는 연방의회의 새 임기 개시 후 15개월 이내에 연방내무성 장관에게 제출해야 하며, 연방내무성 장관은 이를 즉시 연방의회에 제출하고 연방 공보에 공표 해야 한다.

다. 독일선거제도의 요체

기술적 관점에서 보면 독일의 인물화된 비례대표제도의 특성은 다음과 같은 사항의 조합에 있다.

- 각 정당에 상응하는 의석 수를 결정함에 있어서 1인 선거구, 복수선출 선거구, 그리고 함축적으로는 전국단일 선거구의 조합

- 인물투표와 명부투표의 조합(1인 2표제도)

- 종다수제도(1인 선거구)와 비례대표제도(전국단일선거구)의 조합

고전적인 선거제도에 익숙해 있는 눈으로 보면 상호 모순적인 것으로 보이기도 하는 이러한 요소들은 독일 선거제도의 메카니즘과 그 요체를 이해하기 힘들게 하는 것은 분명하다.

(1) 독일 선거제도는 1인 선거구에서의 인물에 대한 투표와 대의제도의 일반원칙으로서의 비례대표제를 조합한 것이다.

첫째, 독일의 선거제도는 비례대표제이다. 다수대표제와 비례대표제의 혼합을 시도하였다는 점에서 이를 혼합제도로 부르기도 한다. 그러나 연방의회의 정치적구성른 전국(연방)단위의 비례대표제(전국단일 선거구)에 의해 결정된다.

이와 같이 하여 5%라는 법적 장애물이 존재함에도 불구하고 득표/의석 관계의 비례성이 매우 높다. 또한 득표수에 비해 의석을 더 얻은 정당에 유리하게 작용하며, 이 혜택은 법적장애물을 넘지 못하는 정당이 많을수록 그 만큼 커진다. 법적장애물을 넘지 못하는 정당에 대하여는 어떠한 경우에도 의석배분이 되지 않으며 초과의석만을 예외적으로 인정할 뿐이다. 요컨대 독일의 선거제도는 높은 비례성을 확보하고 있으며 비례대표제인 것이 분명하다.

(2) 독일의 선거제도는 법적장애물을 넘은 정당에게 의석을 배분함에 있어 높은 비례성을 가진 제도이다.

둘째, 비례대표제가 인물화되어 있다. 유권자는 2표를 행사함으로써 인물과 정당을 결정한다. 즉 1인 선거구에서 후보를, 16개주 각각에 해당되는 복수선출 선거구에서 정당명부를 선택하는 것이다. 투표와 명부투표에 있어서 유권자는 2개의 표를 분산시킬 수도 있다. 즉 투표인은 후보자와 정당을 구별하여 투표할 수가 있는 것이다. 그에 따라 유권자는 연방의회의 절반을 인물로써 구성하도록 결정할 수 있는 것이다. 그러나 동시에 인물에 대한 투표로 말미암아 의회의 정당구성제도를 흔들지는 않는다. 1인 선거구는 득표/의석 관계에 영향을 미치지 않지만 투표자/대표 관계에는 영향을 미친다.

요컨대 1인 선거구와 인물투표는 의회구성원 절반에 대한 투표자/대표 관계에 있어서는 중요하지만 득표/의석 관계에는 영향을 미치지 않는다.

(3) 인물화된 투표에 의해 도입된 1인 선거구는 독일 선거제도의 비례성의 정도에 영향을 미치지 않는다.

5. 시사점

헌법재판소는 결정에서 □□1인 1표로 한다□ 부분이 정당명부식 비례대표제를 실시하면서도 별도의 정당투표를 허용하지 않는 범위에서 헌법에 위반된다□고 하고, 비례대표의원의 선거에 있어서는 □정당명부에 대한 별도의 투표가 있어야 한다□고 하였다.

그렇지 않으면 이 제도는 직접선거의 원칙과 평등선거의 원칙에 반한다고 하였다. 그러나 헌재의 결정이 반드시 □1인 2표□제를 하여야 한다는 의미는 아니다.

그럼에도 불구하고 서구제도에서 실시하고 있는 □1인 2표□제가 크게 관심을 끌고 있다. 표의 등가성을 확보하기 위한 여러 고려 중 하나로 볼 수 있다.

선진국의 경험으로 볼 때 이스라엘과 네델란드가 채택하고 있는 다섯 번째 유형인 □순수비례대표제□와 독일과 스웨덴이 채택하고 있는 여섯 번째 유형인 □전국단위에서의 법적 장애를 가진 비례대표□가 주목된다. 여섯 번째 유형을 채택하는 경우에

도 이는 연방제에서 시행하는 제도로서 의석배분에 있어서 두 단계를 거친다는 점에서 우리의 현실과 부합하지 않는 면이 있다.

이러한 점들을 고려하여 변화된 유형을 개발할 수 있을 것이다.

이와 함께 선거구 획정을 의회에만 맡기지 않는 독일제도도 크게 주목해야 할 것이다.

종합토론

종합토론

정해구(사회) : 참여사회연구소와 정당명부연대가 공동으로 마련한 정책포럼을 시작하겠습니다. 지금 두 분이 발표하시기로 되어 있는데요, 조기숙 선생님이 먼저 발표를 하시고, 이광택 선생님께서 발표하시면 될 것 같습니다.

정당명부식 비례대표제문제가 7월에 헌재 결정에 의해서 지금의 지역구선거방식에 연관된 비례대표제는 위헌이라는 판결이 났습니다만 이것이 한국 의회정치에서 갖는 의미가 상당히 큰 것 같습니다. 지금 지역주의 정치가 한국정치에서 하나의 틀이 되고 있는데 정치권의 변동, 내년에의 대통령선거 그리고 2004년 총선과 결부시켜 생각해 보면 이러한 결정은 한국정치를 바꿀 수 있는 기회가 아닌가 생각이 됩니다. 그래서 주로 시민운동 쪽에서 어떻게 대응을 할 것인가 하는 문제의식에서 이런 자리를 마련했습니다.

우선 발표에 앞서 오늘 발표하실 분들과 토론하실 분들을 소개시켜드리겠습니다. 지금 제 오른쪽에 계시는 분은 이화여대 국제대학원에서 강의를 하고 계시는 조기숙 선생님이시고 오늘 발표를 해주시겠습니다. 그리고 국민대 법학과 이광택 선생님이십니다. 토론자로는 통일연구소 연구위원으로 계시는 정국헌 선생님 나와 계십니다. 그리고 한국노총의 사무총장으로 계시는 조천복 선생님, 민주노총 부위원장으로 계시는 김태일 선생님 나오셨습니다. 그럼 바로 발표에 들어가겠습니다. 그럼 25분내지 30분에 걸쳐서 첫 번째 발표를 듣기로 하겠습니다.

조기숙 : 안녕하십니까? 조기숙 입니다. 만나 뵙게 되어서 반갑고요. 요새 과로 때문에 굉장히 피곤하고 앉아있기 힘들 정도로 힘들지만, 제가 운동은 못하니까 이런 것 하라고 할 때마다 이렇게 라도 한 몫 해야 되지 않나 싶어 나오게 됐습니다.

우선 논문제목에서 『바람직한 선거구제 개선의 방향』이라고 이야기했는데요, 이 논문은 상당히 오래 전에 쓴 논문입니다. 요새 국민들에게 개혁이라는 용어가 거부감을 주는 이유도 있지만 저는 현 정부 초기부터 개선이란 용어를 써 왔거든요. □개혁□이라고 한다면 사람들이 뭔가 발상의 전환을 생각하고 대단한 정치적 효과를 기대하는데 개혁, 개혁했다가 막상 그렇지 못할 경우에는 실망을 많이 하게 마련입니다. 결국 정책이나 개혁을 달성하기란 참 힘든 것이죠. 그렇지만 조금씩 개선해나가는 데에서 희망을 찾아야 되지 않나 그런 생각 때문에 □개선□이라는 용어를 선택하게 되었습니다.

지금 일각에서, 특히 선관위에서 지난해 유럽식으로 완전히 비례대표제를 하자는 논의가 나왔었는데요. 그러면 정당 색깔도 뚜렷해지고 돈도 별로 안 들고 참 좋아요. 그런데 과연 우리가 그 동안 소선거구제를 했던 수 십 년간의 전통을 무시하고 그렇게 혁신적으로 갈 수 있느냐 전망해 봤을 때, 저는 좀 회의적으로 봤습니다. 그래서 개혁, 개혁 할 게 아니라 있는 제도 안에서 기득권의 반발을 최소화하는 가운데 바꿔보는 게 어떤지 하는 대안을 제시하는 쪽입니다. 그래서 좀 더 급진적인 생각을 하시는 분들은 제 대안에 대해서 기왕 개혁하는 거 확 바꾸지 겨우 이거냐 그러실 분도 있을 거 같아요. 저는 여기서 이걸 꼭 해야 된다고 주장하기보다는 가능한 옵션들의 장, 단점을 살펴봄으로써 공감대를 형성했으면 합니다.

우리가 87년에 민주항쟁에 성공할 수 있었던 것은 모든 세력들이 합의할 수 있었던 호헌반대라는 구체적인 쟁점이 있었거든요. 마찬가지로 정당명부 비례대표제도 도입을 위해서는 굉장히 광범위한 연합이 필요한데요, 그렇게 연합세력을 형성하기 위해서는 너무 급진적인 안보다는 구체적이면서도 모든 사람들이 합의할 수 있는 그런 안이 더 낫지 않을까 하는 현실적인 고려를 하면서 이 제안을 한번 해보겠습니다.

두 번째 절에서는 선거구제 종류와 특징에 대해서 써봤는데요, 우리가 선거구제에 관한 논의를 할 때 기본적으로 서로 용어에 대한 이해가 있어야 되기 때문에 넣었지만, 여기 오신 분들은 다 관심이 있어서 오셨기 때문에 이 정도 상식은 다 가지고 있을 거라 믿습니다. 제가 보니 이광택 교수님이 이따 발표해 주실 논문이 바로 여기에 관한 것이더라고요. 또 외국의 사례를 저보다 훨씬 더 구체적으로 세분해주셨기 때문에 이광택 교수님께 이 부분을 설명 듣는 게 좋을 거 같아요.

저는 제도 개선의 대원칙이 물론 현실 정치와 우리의 역사적 경험을 고려해야겠지만, 그보다 더 중요한 건 근원적인 질문이라고 봅니다. 도대체 국회의원 선거라는 제도가 왜 있는가 하는 근원적인 원리로부터 원칙이 도출된다면 훨씬 합의에 이르는 과정이 쉽지 않은가 하는 차원에서, 현실이고 뭐고 다 떠나 제도 개선의 방향을 민주주의 원리로부터 한 번 찾아보았습니다.

그래서 3가지 대원칙 하에서 제가 주장하고 싶은 것은 한 마디로 소선거구제와 비례대표제를 병용, 또는 병행시키는 안입니다. 병용이냐 병행이냐 하는 것이 결국 일본식이냐 독일식이냐 하는 것인데 그 얘기는 이따가 말씀드리겠지만 기본적으로 저는 소선거구제와 비례대표제가 1대 1로 하는 게 가장 이상적인 대안이 아니겠느냐 하는 생각을 하고 있습니다.

그 이유는 세 가지 이유 때문에 그런데요, 첫 번째는 민주주의 원리가 다수의 지배와 소수의 존중이라는 점, 두 번째로는 대표의 원칙을 충실히 하기 위해서는 대표의 원리(representation theory), 즉, 우리가 대의 민주주의제에 충실해야하는데 그 대의 민주주의의 핵심이 뭐냐하면 대응성과 책임성이거든요. 그래서 이 두 원리를 다 만족시키는 제도여야 한다는 것입니다.

세 번째로는 정치권에서도 개헌 논의가 많이 거론되었는데요, 여기에는 상당히 당리당략적인 측면이 있지만 시민사회나 학계에서의 개헌 논의도 사실 옛날부터 있어 왔거든요. 그랬을 때 저는 개헌보다는 기존 헌법을 우리의 현재 정치상황에 적절하게 작동을 하게 하는 방법이 무엇일까를 염두에 두면서 바람직한 국회의원 선거제도를 찾아본다는 원칙을 생각해 보았습니다. 이런 세 가지 원칙 하에서 제도 개선 방향을 한번 찾아보려 했습니다.

첫 번째로 민주주의의 원리인데요, 민주주의는 다수지배의 원리라고 알고 있지만 소수의 이익을 보호하지 않은 다수결은 □다수의 독재□가 되기 때문에 민주주의라는 것은 이 두 가지 원칙을 다 보호해 줘야 합니다. 다수결을 가장 잘 대변하는 제도가 바로 소선거구제 단순다수제라고 생각이 됩니다. 그러니까 소선거구제에서 투표를 해서 최다득표(plurality)를 차지한 사람이 당선되는 제도, 미국이나 영국식 제도죠, 이런 제도는 양대 정당 구도를 가져오는 경향이 있고, 비록 50%는 아니더라도 45%정도의 득표를 했어도 임의적인 다수를 만들어줌으로써 통치의 안정성을 높여 줍니다. 그리고 또 이를 다수정부라고 하는데 다수정부의 장점은 국민들이 둘 중 하나를 택하기 때문에 국민의 의사가 왜곡 없이 직접 반영된다는 거죠.

그런 점에서 다수결의 원칙을 가장 잘 살린 적합한 제도라고 소선거구제를 본다면 유럽 같은 데서는 비례대표제를 많이 사용합니다. 그 이유는 인종이나 종교, 지역 등 여러 가지로 분파가 갈려 있었기 때문이죠. 어느 한 지역이 꾸준히 이 다수결 원칙을 적용할 때 문제는 우리나라에서 역사적으로 호남이 그랬던 것처럼 특정 지역이나 인종, 종교가 끊임없이 다수로부터 배제되기 쉽거든요. 이런 것들을 방지하기 위해서 비례대표제를 도입하는 겁니다. 그래서 비록 의석이 작은 정당이라고 하더라도 충분히 의회에서 대표를 할 수 있고, 경우에 따라서는 연정에 참여해 권력을 가질 수도 있도록 보장을 해주는 것이 비례대표제의 의의입니다.

결국 비례대표제의 이상은 소수를 보호하는데 더 신경을 쓴다는 것이죠. 그런데 소수를 보호하기 때문에 나타나는 비례대표제도 단점이 뭐냐하면, 아주 소수인 정당이 연립정부에 참여했을 때 비토권을 행사하기도 하는 그런 위험성이 있습니다. 다수의 의사에도 불구하고 그래서 정정히 불안하고 이런 단점이 있는데요.

어쨌든 소선거구제 다수제가 좋으냐 비례대표제 정당명부제가 좋으냐 라고 했을 때 두 제도 자체가 민주주의에 각각의 원리, 뗄래야 뗄 수 없는 □다수결 원리□와 □소수의 이익 보호□라는 원리를 각각 대표하고 있기 때문에 어느 것이 더 우월하다고 말할 수가 없다는 겁니다. 그러면 둘 다 하는 것이 어떻겠는가 하는 것이 민주주의 원리로부터 끌어낼 수 있는 하나의 방안이고요.

둘째로는 □대표의 원리□에 관한 겁니다. □대표(representation)'를 정의할 때 사람마다 해석이 다 달라요. 어떤 사람은 국회의원의 일은 지역구민의 의사를 잘 대변하는 것이라는 사람도 있고 개별 지역구민의 의사를 잘 몰라서 잘못 판단할 지라도 국가의 이익을 위해서, 또는 전체 국민의 이익을 위해서 책임 있는 결정을 내리는 게 국회의원의 의무라며, 이런 측면을 강조하는 사람이 있습니다. 이것을 □대응성□과 □책임성□이라고 말합니다.

대표라는 개념에는 세 가지 원칙이 포함되어 있는데 □대응성□, □책임성□, □재신임성가능성□입니다. 정기적인 자유선거가 이루어지고 있는 나라에서는 항상 재신임가능성(accountability)이 보장되어 있다고 보기 때문에 문제가 되지 않는데, 긴장이 생기는 것은 대응성과 책임성입니다.

대응성은 □국회의원이 얼마나 지역구민의 의사에 잘 대응하느냐□ 하는 것을 의미하고, 책임성은 □얼마나 지역구민의 이익을 위해서 잘하느냐, 또는 전체적인 국익을 위해서 얼마나 좋은 결정을 내리느냐□를 판단하는 기준입니다. 이 둘이 항상 같을 수는 없습니다. 예를 들어 어떤 의원이 국가이익을 위해서 WTO에 가입하고 농수산물 시장을 개방하는 것이 좋다고 생각한다 하더라도 농촌 출신 국회의원이라면 지역구 구민을 생각할 때, 그렇게 할 수는 없는 노릇이거든요. 그래서 이 대응성과 책임성 사이에는 긴장관계가 발생하고, 어떤 것이 더 중요하다고 말할 수가 없습니다.

때문에 두 개념의 중요성을 모두 인정한 상태에서, 어떤 제도가 대응성 확보에 더 좋고 어떤 제도가 책임성 확보에 더 좋은지 살펴보면, 말할 것도 없이 소선거구제 다수제는 대응성에 더 유리하고 비례대표제는 책임성에 더 유리한 것이죠. 따라서 우리가 이 두 가지를 다 가져야 하지 않겠나 하는 주장을 끌어낼 수 있습니다.

세 번째로는 개헌론에 관련된 이야기인데요, 정치권에서 지금 문제가 되는 이유는 우리 정치문화라든지 역사가 미국식 대통령제를 할 여건이 안되기 때문입니다. 미국식 대통령제는 한마디로 삼권분립이거든요. 행정부와 의회가 의원내각제처럼 하나가 되어서 행정의 효율을 기하는 것이 아니라, 행정부와 의회간의 권력분산으로 체크 앤 밸런스(견제와 균형)를 도모하는 게 미국식 헌법의 이상입니다.

반면 제 3공화국 때부터 쭉 정치역사를 살펴보면 우리나라는 정당이 굉장히 강한 정당정부의 형태거든요. 정당이 굉장히 강하고 의원의 자율성은 거의 없는 나라입니다. 여소야대란 개념도 정당국가에서 나오는 개념이기는 하지만, 미국식 대통령제도가 여소야대가 되어도 잘 움직이는 이유가 뭐냐하면 의원들의 자율성이 높고, 자당의 당론을 따르지 않고 대통령의 정책을 지지해주는 이탈의원이 야당에도 있기 때문에 유연하게 흘러가는 거거든요. 그런데 우리의 경우는 당이 너무 강하기 때문에 의원 개개인의 자율성이 낮고 당론을 위배하는 경우가 거의 없습니다. 위배했다하면 출당이니까요. 이렇게 의원내각제식 전통을 가지고 있는 (우리)나라에서 대통령중심제를 하려니까 지금 정정히 마비되는 겁니다.

근데 옛날에는 왜 이런 문제가 없었냐? 독재체제시절 대통령이 자신의 소속정당을 국회에서도 인위적으로 다수당으로 만들었던 때에는 이런 문제가 없었습니다. 갑자기 이 문제가 생기기 시작한 것은 87년 민주화가 진행되고, 지역정당이 생기면서 부터였습니다. 한 지역정당에서 대통령을 배출하면 국회에서 당연히 소수당이 될 수밖에 없습니다. 왜냐하면 타지역당은 다 야당이 돼버리기 때문이죠. 그러니까 계속 정정이 불안하게 됩니다.

그럼 차라리 의원 내각제로 가는 게 낫지 않나 이런 주장을 하는 사람도 있겠는데요, 기본적으로 대통령제를 이미 40년 이상 실험해 왔으니 여기에서 융통성을 살리는 게 좋고, 그리고 우리 헌법이 프랑스의 헌법과 매우 유사해서 의원내각제적 요소를 가지고 있기 때문에 구태여 의원내각제로 개헌을 해서 혼란을 초래하는 것보다는 운영의 묘를 살리는 게 좋겠다는 생각입니다.

강원택 박사는 대통령의 정당이 의회에서도 다수당이 될 경우에는 대통령중심제처럼 가고 만일 소수당이 되는 경우에는 의원내각제처럼 총리를 다른 야당의 총리를 지명함으로써, DJP연합처럼 말이죠, 의원내각제적 요소를 살리는 게 어떻겠냐는 것입니다. 저도 굉장히 좋은 안이라고 생각하고요.

그렇다면 충분히 대통령중심제이면서도, 여소야대가 될 때에만 의원내각제 요소를 살릴 수 있게 되는데요, 그럴 때 중요한 것은 정당이에요. DJP연합이 문제가 되는 것은 이념정당끼리의 연합이 아니라 지역연립이기 때문에 정책실행에 있어서 계속 문제가 되는 겁니다.

만일 이념정당이 몇 개 생기면 연정도 훨씬 수월해 질 것이고, 정책이나 체계도 올라가지 않겠느냐 합니다. 그런 점에서 대통령제를 하려면 정당이 좀 유연해야 되고, 의원내각제를 하더라도 당 보스에 의한 규율(discipline)이 아닌, 이념에 의한 규율(discipline)이 이루어지면 훨씬 현행헌법을 유용하게 운용할 수 있지 않겠나 하는 생각을 해봅니다.

소선거구제 다수제는 양당제를 가져오고 비례대표제는 다당제를 가져온다고 한 □뒤베르제 법칙□에 따라 지금보다는 조금 유연한 정당체제를 가져오고 더 새로운 정당이 나타나게 하려면 비례대표제도입이 불가피하다 이렇게 생각합니다. 그래서 꼭 현 정치 상황을 고려한 것이 아니라더라도, 민주주의 원칙이나 대의민주주의 원리나 그 다음에 우리 헌법을 원활하게 운용하는 방법 이 세 가지를 고려할 때에도 소선거구제와 비례대표제를 결합하는 게 가장 이상적인 방향이 아니겠느냐 생각합니다.

지금 전국구의원 제도가 있지만 전국구 의원이 사실 의정활동에서는 굉장히 높은 업적을 내면서도 국회에서는 영향력을 거의 발휘하지 못하는 이유가 지역구 의원들의 입김이 워낙 세서 그렇거든요. 그럼에도 불구하고 이 사람들, 전문성을 가진 사람들이 의회에 진출할 수 있어야 하기 때문에 전국구 의원제도나 비례대표의원제도가 필요합니다.

그럼 그 사람들의 영향력을 지역구의원만큼 갖게 높이려면 어떻게 해야 할까요? 전국구의원과 지역구의원 비율이 1 : 1이 되어야 그런 영향력을 갖게 되는 거고, 전국구 의원들도 유권자에 의해 뽑혀야 그런 영향력을 갖게 될 것입니다.

그렇게 봤을 때 앞으로 우리 선거 제도의 개선 방향은 1인 2투표제로 가야되며, 정당에 대한 투표는 정당명부에 의한 비례대표의원이 선출하는 방식으로 되어야 하고, 동 수 정도는 돼야지 영향력을 발휘할 수 있으며 민주주의 원리에도 부합되지 않겠는가 생각합니다. 기본적으로 개선의 방향은 이런 내용이 맞는 방향이라 생각합니다.

그럼 구체적으로 어떻게 해 나갈 수 있을까요? 저는 운동차원에서는 세세한 것까지 합의를 이루는 것은 불가능하다고 생각돼요. 세세한 것은 상황에 맞춰서 협상을 해 나가면서 하는 수밖에 없다고 생각하고요, 여기 보니까 정당명부제연대라는 운동 단체가 발족되었는데 시민 단체나 학자들 중심으로 비례대표연대가 확실히 이루어져서 1:1 개혁을 촉구하는 그런 운동이 있어야 된다고 생각합니다.

그런데 우리의 안이 무엇이냐 할 때 좀 더 구체적인 안을 가지고 있는 것이 좋을 것 같아서 구체적 대안을 생각해 봤습니다. 여기서 나온 구체적 대안은 15대 총선 결과를 가지고 16대 총선 전에 쓴 논문 내용입니다. 15대 총선 결과를 가지고 일본식, 독일식 안을 가지고 시뮬레이션한 결과입니다. 시뮬레이션을 할 때 후보자 개인에 대한 투표를 정당 투표로 가정했습니다. 굉장히 문제가 있는 가정이긴 하지만 이렇게 가정하고, 만일 이런 결과가 정당투표에 똑같이 나타난다고 했을 때 각 정당들이 받는 의석수가 어떻게 될 것이냐를 시뮬레이션 해봤습니다. 그걸 결과로 해 나온 대안들입니다. 여기서는 대안만 제가 다섯 가지로 정리를 해봤는데 그것만 말씀을 드리겠습니다.

어쨌든 비례대표제 도입이 필요하다는 건 알겠는데 이것을 도입 할 때 몇 퍼센트 비율로 도입하느냐가 문제가 될 것 같습니다. 제가 이 논문 쓸 때, 지금은 어떤 안인지 모르겠는데 그 때 참여연대 같은 경우 30%를 주장했었어요. 50%로 해놨을 때 지금 현재 정당 구도에서 정당명부를 작성하는 총재의 권한이 너무 세서, 국회의원들을 다 총재의 하수인으로 만드는 게 아닌가 그런 염려가 있어서 그랬던 것 같아요. 이렇게 30%를 이야기 한 단체도 있고, 다 조금씩 다른데, 일본의 경우는 지금 300석 대 200석 지금 그렇게 되어있습니다.

독일의 경우는 조금 이따가 이 교수님이 말씀해주시겠지만, 일본하고 완전히 다릅니다. 일본은 그냥 병립을 시키는 거예요. 소선거구제 따로 뽑고 비례대표제 따로 뽑고 그 선출과정이 완전히 분리가 되어 있는데, 독일 같은 경우에는 정당 투표가 더 힘이 셉니다. 정당투표로 나누고 일단 나누고 나서 그 할당된 것에서 지역구 의원 수를 빼고 남는 것만 정당 투표에 의한 의석으로 배분하는 거거든요.

예를 들어서 호남에서 민주당이 총 의석 수 배당 받은 게 40석이다, 그런데 지역구에서 50석이 당선됐다, 제가 시뮬레이션 해봤더니 그런 일이 생기더라구요, 그럴 경우 비례대표의석은 하나도 안 들어가게 돼요. 그러니까 비례대표가 있어봐야 지금처럼 지역주의가 심한 곳은 아무 소용이 없는 거죠. 그래서 초과의석이 무려 50석이 발생하더라구요.

지금처럼 영남, 호남을 찾는 지역주의가 셀 경우 민주당은 비례대표제 도입하면 의석이 좀 생길 거라고 주장하는데, 그렇게 되기가 굉장히 어렵습니다. 겨우 몇 석밖에 안 생겨요. 왜냐면 지역구에서 이미 다 잡아먹기 때문이죠. 그리고 심지어 비례대표가 할당된 의석보다 초과되기 때문에 국회의원수가 제도에 따라서는 350명 정도까지 생기더라구요. 독일식을 도입할 때에 그런 문제가 있다는 것을 사람들이 별로 인식을 못하는 거 같은데 어쨌든 그런 문제가 있습니다.

두 번째는 비례대표 의석 수를 어떤 식으로 결정할 것이냐 하는 문제예요. 대표적인 것이 헤어/니마이어 식하고 동트 식인데 그 차이는 한 석 정도밖에 차이가 안나요. 거의 비슷한 거 같아요. 그런데 동트식은 굉장히 복잡하거든요. 선거제도는 일단 단순하고 간단해야 모든 제도는 국민들에게 설득력을 발휘할 수 있다고 생각하기 때문에 모든지 간단명료한 걸 쓰는 게 좋다고 생각하고요.

그리고 아까 말씀드렸던 의석 배정문제 인데 이 의석 배정 문제하고 중복 출마문제가 저는 별도로 논의될 수 없다고 생각합니다. 왜냐하면 독일경우에는 중복출마 하는 게 일리가 있어요. 어차피 전체의석수가 정당 투표에 의해 결정이 되기 때문에, 이 사람이 지역구에서 떨어졌는데 정당명부에 의해서 당선이 되어도 상관이 없어요. 어차피 정당표는 정해져 있기 때문이죠.

그런데 일본은 이게 완전히 별도로 나눠져 있어요. 중복 출마를 허용해놨을 때, 지역구에서 퇴출당한 거물급 정치인들이 전국구 높은 번호를 받아서 권역별 명부에 높은 번호를 받아서 또 당선이 되는 사례가 있거든요. 아마도 일본 개혁이 실패했다는 비판이 나오는 게 이 중복출마 때문일 겁니다. 그래서 중복출마를 할 것이냐 안 할 것이냐를 정할 것이 아니라 독일식으로 할거냐 일본식으로 할 것이냐를 놓고 논의한 다음에 일본식으로 하면 무조건 중복출마를 할 수 없게 하면 된다고 봅니다.

그런데 이렇게 됐을 때 문제가 생겨요. 대부분의 학계나 시민단체는 독일식을 원해요. 왜 독일식을 원하나 하면, 소수정당 같은 데에서는 독일식으로 해야 그래도 파퓰러 보트(popular vote)에 완전히 정직한 의석을 확보하거든요. 그리고 또 지역구에서 떨어졌지만 정당명부에 의해서 이 사람들이 구제되니까 해당 지역구 활동을 계속할 수 있어요. 그래서 특히 민노당 같은 데서는 상당히 독일식을 선호하는데요, 저는 독일식을 좀 주저하는 현실적인 이유가 있어요. 초과의석이 50석씩 발생했을 때 국민여론이 안 좋아질 수 있습니다. 안 그래도 지금 국회의원수 줄이라고 하는데 판인데 말이죠.

그 다음에 이 복잡한 계산방법을 어떤 식으로 국민에게 설명할 것이냐 하는 걱정이 있는 거죠. 간단한 일본식으로 가야하는 또 하나의 이유는 우리가 의원내각제가 아니라 대통령중심제이기 때문에 최소한 거대정당에게 약간 유리하게 줘야 거버너빌러티(Governability)가 있습니다. 예를 들어서 30%의 의석을 가진 정당이랑 25%의 의석을 갖고 있는 정당이 연합했을 때, 어디가 주(主)고 종(從)인지도 불명확해져 굉장히 정정이 불안해 지지 않을까 합니다. 그래서 인위적이라도 다수정부를 해주는 게 낫지 않을까 싶어서 일본식이 좀더 낫다고 보았는데요, 이 부분은 정말 토론이 많이 필요하다고 생각합니다.

그런데 중복출마를 불허하는 일본식으로 해서 거물 정치인을 퇴출시키는 건 좋은데 문제점은 중복출마를 허용하지 않으면 신생정당에서 정말 싹수가 보이는 정치인이 지역구 선거에서 아슬아슬하게 떨어졌을 때 정당명부에서 구제할 방법이 없는 거예요. 그래서 그 점이 적잖게 심각한 문제라고 생각하기 때문에 이에 대한 논의도 있어야 되지 않나 그렇게 생각하고요.

그 다음 네 번째로 결정할 문제는 정당 명부를 어느 단위에서 결정할 것인가 하는 거예요. 제가 알기로 독일이나 일본은 다 권역별로 결정한다고 알고 있는데, 이건 전적으로 비례대표가 몇퍼센트인지에 달린 것 같아요. 한 50%되면 우리도 권역별로 비례대표제를 하는데 문제가 없을 거 같아요.

권역별로 명부 작성을 했을 때, 장점은 총재의 권한이 약해져서 지역별로 중간보스들이 생기지 않을까 해요. 정당 내에서 권역명부를 작성하게 되니까... 중앙정치인들만 너무 날치지 않고 권역명부를 작성하게 되면 지역이 좀 힘이 세지고, 정당의 분권화가 이루어지지 않을까 하는 면에서 긍정적이라고 봐요. 그 다음에 전국별로 정당명부를 작성했을 때, 여성전문가들이 쿼터를 받을 수 있어서 많이 진출할 수 있다라는 점이 좋아요.

단점은 정당명부를 권역별로 작성하게되면 지역주의를 더 강화시키게 되요. 왜냐면 완전히 한 표 한 표에 따라서 의석 수가 결정되니까 각 당이 아주 득표를 극대화하는 전략을 쓸게 뻔하거든요. 그래서 이것이 지역주의를 오히려 더 강화시키는 요인이 될 수도 있습니다. 소선거구제는 그래도 55%만 되어도 당선이 되는데, 정당명부는 많으면 많을수록 다다익선이니까 7~80%까지 지역주의를 최대한 동원 할 것입니다. 권역명부를 할 때 그런 문제점이 있다는 거죠. 전국명부를 할 때 단점은 여전히 중앙정치의 폐해를 극복하지 못하고 총재의 권한을 더 강화시켜주는 게 아닌가 하는 두려움이 있습니다. 그래서 명부를 어느 정도의 선에서 결정할지 정하는 것 역시 쉬운 문제는 아니라고 생각합니다.

다섯 번째로 결정해야 할 문제가 군소 정당의 난립을 방지하기 위해서 봉쇄조항을 어떻게 할 것이냐 하는 겁니다. 제가 몇 나라에서밖에 사례를 찾지 못했는데요, 여러분 아시겠지만 봉쇄조항하고 유효득표율에 따른 하한선(threshold)을 몇 퍼센트 하느냐 하는 것과 정당들이 난립하는 숫자와는 철저하게 반비례합니다. 그래서 독일 같은 경우는 (독일식은 작은 정당에게 유리한 제도니까) 5%정도를 해 놓고 있고요. 그래서 적당하게 독일 같은 경우 정당이 6개인데요,

전 일본식으로 할 경우에선 threshold를 굉장히 낮춰야 한다고 생각합니다. 그래서 소선거구제에서 피해를 보던 정당들이 비례대표제도로 충분히 진입을 할 수 있도록 해야합니다. 따라서 이 봉쇄조항도 사회 제세력간의 타협의 산물이 돼야지 우리가 딱 결정을 해놓고 시작할 수는 없는 거라고 생각해요. 그리고 다른 변수에 비해 봉쇄조항은 완전히 비독립적인 변수이기 때문에 독자적으로 결정할 수 없는 문제라고 생각합니다.

마지막으로 비례대표제 의석 명부를 권역별로 한다고 했을 때, 이 권역을 어떻게 획정할 것인가 하는 문제가 또 보통 심각한 문제가 아닌데요, 예를 들면 제주도를 별도로 할거냐 붙일 거냐 강원도를 어디다 붙일 거냐하는 문제입니다. 각 도마다 상당히 독자성이 있는데, 도마다 각 권역을 하려면 전국을 많이 갈라놓고 명부가 짧아지고, 또 인위적으로 뭉치자니 도들 사이에서 반발이 있을 거 같고. 이렇게 권역 나누는 것도 심각한 문제인 거 같은데, 문제는 만일 우리가 50% : 50%의 안을 성사를 시킨다면 현재 지역구를 갖고 있는 지역구의원들의 굉장히 반발이 심할 겁니다. 왜냐면 지역구가 다 통폐합돼야하기 때문에 말이죠.

그랬을 경우 선거구 획정을 어떻게 해야하느냐가 완전히 원점에서 시작하기 때문이죠. 이렇게 될 때 선거구 획정위원회의 위상을 올려놓지 않고 시작하면 이게 엄청난 정치 혼란을 가져올 수 있기 때문에 우리가 선거구제를 이상적으로 바꾸는 데만 치중을 한다면 진짜 의료대란, 교육대란때 나왔던 비난을 또 들을 수 있다라는 것을 염두에 두셨으면 좋겠습니다.

결론적으로 제가 협상의 전략이라는 이야기를 했는데요, 지난번 김대중 정부 직후부터, 사실 김영삼 정권 때부터 비례대표제와 소선거구제를 양립하는 제도개선을 하자는 요구도 굉장히 학계에서 높았습니다. 그리고 김대중 정부 초기에 아주 적극적으로 추진을 했었는데 이게 왜 실패했었느냐 하는 겁니다.

많은 사람들은 한나라당이 반대를 해서 실패하지 않았을까 하는 생각도 하셨을 수도 있을 거 같아요. 왜냐하면 한나라당이 굉장히 비례대표제에 대해서 반대를 했기 때문이죠. 그런데 저는 전적으로 민주당 때문에 실패했다고 봅니다. 왜냐하면 민주당이 그때 전략이 뭐냐하면 비례대표제를 끝까지 미는 게 아니라 그건 명분으로 두었다는 거죠. 비례대표제는 명분도 좋았잖아요. 시민단체들이 다 백업(back-up)을 해줬으니까요. 비례대표제에 모든 걸 걸었던 게 아니라 중선거구제에 모든 걸 걸었거든요.

그러면 중선거구제가 갑자기 왜 튀어 나왔냐를 보면, 이따가 이 교수님 선거구제 종류 설명해주시겠지만, 이 중선거구제가 유럽식 중선거구제가 아니라 과거 일본이나 현재 대만에서 쓰이고 있는 한 지역구에서 여러 명을 다수제로 뽑는 중선거구제 입니다. 근데 이것도 1구 3인을 했단 말이에요. 왜 하필 1구 3인이었냐 하면 공동여당을 만들기 위해서 자민련을 끌어들여야 되니까 중선거구제를 한 거란 말이에요. 그런데 자민련 내부에서도 충청권 사람들은 중선거구제를 싫어해요. 소선거구제를 해도 얼마든지 당선될 수 있으니까요.

그런데 경북 사람들, 박태준씨를 비롯해서 이 사람들은 또 소선거구제를 싫어해요. 중선거구제를 해야 수도권으로 진출하게 되니까 말이죠. 그래서 자민련 당론이 왔다 갔다 했고 민주당은 거기에 춤추다가 중선거구제를 해서 일단 자민련 끌어들이고, 중선거구 비례대표제를 해놓으면 한나라당은 중선거구제는 결사반대예요. 왜냐면 한나라당이 깨지니까요. 그러면 민주당은 중선거구제를 포기하면서 비례대표를 받게 하려는 그런 전략이었어요.

어떤 면에서는 좋은 전략이다라고 생각할 수 있는데 저는 요새 정치는 그런 식으로 협상하면 백전 백패한다고 생각을 합니다. 진의는 비례대표제 하는 건데 자기 진의는 감추고 여기 눈치 봐서 중선거구제 띄우고, 이렇게 하면 이렇게 받겠지 하는 술수는 과거 권위주의 정부 때나 쓰는 술수예요. 지금은 오히려 뚜렷한 명분을 가지고 원하는 것만 추구해서 시민사회의 공감대를 형성해서 통과시키도록 해야지 그렇게 진의를 감추고 공작 냄새가 나는 행태를 했기 때문에 저는 비례대표제 개혁이 실패했다고 생각합니다.

그래서 이번에 결국 위헌 판결을 받음으로써 바꾸지 않을 수 없게 되었는데. 한나라당에서는 당연히 비례대표제를 싫어하기 때문에 아예 전국구를 없애자고 하고, 선관위에서 선거 관리하는 게 너무 복잡하니까 아예 지역구로 나가자 이런 주장을 해요. 그런데 지금 전국구를 없애고 전부 지역구로 가면 어떤 식이 되냐하면 지역구가 구청 같은 기초단체보다 훨씬 더 작게 되기 때문에 국회의원이 구청장 만한 위상도 못하게 되는 거예요. 그리고 아까 말한 민주주의 원리를 보았듯이 지금 우리 현실 정치의 소선거구제와 비례대표제를 양립하는 게 훨씬 더 소중하기 때문에 이를 어떻게 해나갈 수 있느냐 하는 현실적인 협상문제를 생각해야 합니다. 그랬을 때 제 개인적으로는, 순전히 제 개인적인 생각인데 1인 2표제를 하되, 전면적인 1인 2표제를 하면 개혁이 성공할 수 없다고 봅니다.

지금 한나라당과 자민련이 다수이기 때문이죠. 그렇기 때문에 지금 현직의원들은 절대 자기네들의 의석을 없애는 비례대표제 도입을 찬성하지 않을 것입니다. 그래서 이 반발을 무마하면서 개혁을 할 수 있는 방법은 현재 그 전국구 의석을 비례대표로 바꾸는데 이것만 바꾸면 너무 적잖아요, 너무 적기 때문에 우리가 과거에  선거구 획정위원회에서 줄였던 국회의원 수 27석과 이 50석을 합쳐야 됩니다.

우리 헌법에 300명 미만으로 국회의원 수를 가질 수 있는데, 사실 우리나라 국회의원수가 인구비례로 보면 굉장히 적은 편이거든요. 그리고 국회의원이 많으면 비리가 많다고 생각해서 사람들이 구조조정을 하자고 하는데 저는 국회의원이 많아야 특권의식도 없어지고, 비리도 다 없어진다고 봅니다. 그렇기 때문에 그것을 살려서 비례대표로 하고 그 다음 매 선거마다 인구 상·하한선을 조정하면서 합쳐 가는 거예요. 계속 지역구를 합쳐가면서 정리해나가는 그런 식으로 해서 1대1이 될 때까지 가는 거죠. 그러면 충격도 굉장히 완화될 것이고 기존 현직의원들의 반발의 명분이 거의 없을 겁니다. 그렇게 되면 비례대표제를 도입하지 않을 수 없을 겁니다. 제가 현실적으로 제안하는 안은 그 안입니다. 1대1까지 가되, 지금 시작은 현재 전국구의원과 구조조정 했던 그 인원만큼을 하고, 작은 인원이 될 경우에는 할 수 없이 전국명부로 해야지, 권역명부로 하는 건 불가능하겠죠. 그러면 20년쯤 후에는 한 1대1 정도 도달할 겁니다. 또 그때는 지역주의도 많이 완화될 거고요. 권역명부를 그때는 생각해 볼 수 있지 않겠나 합니다.

이런 현실적인 대안을 생각해 봤는데 여러분은 너무나 현실적이라고, 이상이 너무 없다고 비판을 하실 수도 있을 거 같고요. 어쨌든 토론을 기대해보겠습니다. 이것으로 마치겠습니다.

정해구 : 예 고맙습니다. 여러분이 들었던 것처럼 실제 제대로 시행하게 될 때에는 검토해야 할 문제가 굉장히 많은 거 같아요. 그래서 그런 문제를 자세히 제시해 주신 것 같습니다. 이번에는 이광택 선생님은 주로 외국의 사례들, 유형들에 대해서 발표를 해주시겠습니다.

이광택 : 지금 조기숙 교수께서 발표하셨는데 제가 참고한 자료나 또 조교수님께서 인용하신 구체적인 자료나 통계도 공통되는 것들이 많이 있습니다. 여러 가지 대안들이 이미 상당한 고민을 겪은 결과라고 생각합니다. 제가 정치학도가 아닌 법학도이기 때문에 법 이야기부터 시작하겠습니다.

아시다시피 10월 달에, 통합선거법에 대한 헌법재판소 위헌결정이 있었죠. 공직선거 및 선거부정방지법이라는 거죠. 과거 4개의 선거법이 하나로 통합된 것입니다. 이에 대한 헌법재판소 결정의 중요한 부분은 지역구 국회의원 선거에 관한 부분과 득표수가 미달할 때 기탁금을 국가에 귀속하도록 한 부분, 그리고 또 중요한 것은 바로 1인 1표로 한다는 부분입니다. 결국 지역구 국회의원선거와 비례대표제를 같이 실시함으로써 별도의 정당투표를 허용하지 않는 것은 헌법에 위반이 된다는 것입니다. 직접선거의 원칙 그리고 평등선거의 원칙에 위반된다는 입장이었습니다. 그래서 우리가 내년에 다가오는 지방선거 이전에 이 법을 개정해야 되는데, 지금까지 했던 선거법 개정보다 훨씬 더 본질적인 그런 개정을 할 기회가 된 겁니다. 올해부터 정당명부식 선거제도 이야기가 나오는데요. 외국제도를 우리가 연구하는데 굉장히 조심해야 합니다. 그 제도가 생긴 문화적, 정치적 환경이 있기 때문에 이것을 먼저 이야기하지 않으면 안 된다 생각합니다.

유형을 나눠보게 되면 크게는 이른바 메저리티시스템(majority system) 이걸 plurality시스템이라고도 하죠. 다수대표제와 비례대표제 이렇게 크게 두 가지로 나누고, 또 나눈다면 중간형태로 혼합대표제를 넣어 이렇게 셋으로 나누기도 합니다. 그런데 이렇게 나누는 것은 불충분합니다. 왜냐면 그 안에서도 다양성이 있기 때문이죠.

구체적으로는 투표 또는 득표와 의석간의 관계, 또 나아가서는 투표자와 선출된 자와의 관계가 합리적으로, 그리고 정의롭게 비례해서 결과가 나오느냐 이것을 봐야하는 것입니다. 거기에 맞춰 여러 가지 분석을 할 필요가 있다고 봅니다.

다수대표제는 또 세 유형으로 나눌 수 있습니다. 우선 가장 쉬운 것은 1인 소선거구제의 종다수제로 우리가 보통 얘기하는 소선거구제도인데 이는 실은 영국의 영향을 받은 것으로 앵글로 색슨계에서 많이 사용하고 있습니다. 이것은 제가 번역이 맞는 건지 모르겠지만 비비례적 효과, 비례가 안되는 그런 성향이 많다고 그래서 결과적으로 최다득표자에게 또는 최다득표당에 유리하게 되어 있죠.

둘째 유형은 과반수제도(absolute majority)로 50%가 넘으면 당선됩니다. 이것은 프랑스의 제도이고 또 일부 나라에서 있습니다만 이것도 비비례적효과가 역시 최다 득표자에게 귀속된다는 것입니다.

그 다음에 세 번째 유형은 그대로 번역을 해보면, 뭐 소선거구이긴 한데 복수가 선출이 됩니다. 보통 일본이나 우리나라에서 얘기하는 중선거구제가 아닌가 싶은데요. 우리도 과거 유신시대에는 한 지역구에서 두 사람 뽑았죠. 그리고 나머지 1/3을 대통령이 자기가 임명을 했고 결국은 집권당이 2/3가 되고 야당이 1/3을 .하던 시절이 있었습니다. 그래서 매우 왜곡이 되었었죠. 투표와 거의 관계없이 결과가 나와버린다는 겁니다. 이미 결과가 예정되어 버린다는 거죠. 그런 점이 있기 때문에 이것은 제가 정확히 번역을 했는지 모르겠습니다만. 억지로 다수당 만들기(majority manufacturer)라고 할 수 있습니다. 공작의 의미가  있다는 거죠.

비례대표 영역에서도 간단하게 세 가지 유형으로 나누어 보겠습니다. 보통 평균사이즈 이상 규모의 복수선거구에서 복수의 대표를 선출하는 그런 제도고요. 이것은 중대선거제도로 나타나고, 비순수비례대표제로 불리는데 스페인 포르투갈에서 그 예를 볼 수 있는 거죠. 두 번째로는 순수비례대표제, 이는 □비례성 관철을 가로막는 자연적, 법적 장애□라 했는데,  조교수님께서는 □봉쇄조항□이라고 번역하셨습니다. 그 취지만 이해하시면 될 겁니다.

이런걸 배제함으로써 순수한 비례대표제다 해서 이스라엘과 네덜란드가 채택하고 있습니다. 마지막으로 독일식이, 법적 장애 5%를 못 받으면 탈락이라는 장애물을 갖고 있는, 전국단위의 비례대표제입니다 실은 100% 전국구라 해도 과언이 아닙니다. 독일과 스웨덴이 그렇죠.

이렇게 여섯 가지를 비교해보면 역시 선거구를 어떻게 획정하느냐가 매우 중요하죠. 그래서 이것은 결국 다수 선거제를 실행하더라도 결과에서 비례선거제도와 유사한 부분도 있고요, 그래서 여러 가지 요소를 살펴봐야 합니다. 여전히 우리가 염두에 두어야 될 것은 투표 혹은 득표와 의석의 관계, 이것을 봐야하죠. 그래서 어떤 선거제도를 만들든 간에 그것을 결정하는 근거는 조교수가 말씀하셨듯이 현실에 부합해야 한다는 것이죠. 현실에서 정의로운 선거제도가 될 수 있도록 만들어가야 된다는 것이고 아까 다수대표제 세 번째 유형으로 이른바 일본형의 중선거구제라든지, 과거 유신시대에 그런 선거구제 이런 것들을 버려야 할 것이 아니냐, 과감하게 생각하지도 말고 쉬운 것부터 하나씩 해나가야 하지 않을까 합니다.

법적 장애물인 봉쇄조항을 가진 비례대표제의 경우도 결국은 투표, 혹은 득표와 의석간의 관계뿐만 아니라 투표자와 선출되는 선량과의 관계를 면밀히 검토해 그 장단점을 판단해야 된다는 것입니다. 그래서 생산적 비교를 시도해봤는데요. 제대로 전달이 되는지는 모르겠습니다.

어쨌든 다수대표제인 경우 결국 여러 가지 변형이 있고, 그리고 그 중에서 비례명부를 갖는 그런 제도도 있을 수가 있고요. 또 비례대표인 경우에도 독일형의 인물화된 비례대표제, personalized 라고 표현해봤습니다만, 그런 것들도 있습니다. 실은 정당리스트로 나오지만 그 사람이 누군지 한사람 한사람을 지역구에서 또 다시 한번 소개를 해서, 말하자면 □얼굴 대고 해보자’그러한 제도를 볼 수가 있습니다.

그리고 1인 선거구라는 점과 정당명부 이것이 조합되어 있는 형태입니다. 세 번째 유형 역시 비슷한데 여러 가지 얘기를 드렸지만, 이것을 1인 선거구와 명부와의 관계를 100% 동일하게 하느냐부터 50대 50으로 하느냐, 아니면 3대1로 하느냐 하는 여러 가지 변형이 있는 겁니다.

앵글로 색슨계의 다수대표제가 여전히 우위를 차지하고 있고 대륙에서는 비례대표제가 우위를 차지하고 있다는 것을 볼 수 있습니다. 대체로 보면 선진국 남미 동유럽에서 비례대표제가 지배적이고, 영국식 정치 문화를 지닌 카리브 지역에서는 다수대표제종다수제 소선거구제 이런 것들이 일반적이고, 아프리카와 아시아 지역에서도 종다수제, 소선거구제의 빈도가 높습니다. 그런데 인물화된 비례대표제는 유럽과 남미에서 많이 발견되고 있습니다. 동구권이 새로운 선거제도를 가지면서 거의 독일식으로 선거제도를 대단히 많이 받아들였습니다.

그 다음에 또 하나 언급할 것은 이런 선거제도가 아까 말씀드린 두 가지 가치가 있다는 것입니다. 그러니까 득표와 의석, 또 투표자와 선량과의 관계를 제대로 검증해 볼 필요가 있습니다. 표로 비교해 보면 몰타(malta)라는 나라가 100%비례성을 보여주고요, 이 나라는 소국이기 때문에 직접선거이기 때문입니다. 다른 변형(variation)을 억지로 가질 필요가 없는 겁니다. 아주 단순하기 때문에 100%의 비례성, 100% 표의 등가성을 확보할 수 있단 말이죠. 그러나 몰타형으로 갈 수 있는 나라는 극히 드물 것입니다. 아주 소국이외에는 거의 불가능하단 말이죠.

오스트리아는 비교적 큰 나라인데도 99까지 올라갑니다. 독일도 그렇고요. 스웨덴 등 말하자면 서유럽 여러 나라들이 만점에 가까운 그러한 지표를 나타내고 있습니다. 그에 비해서 일본은 훨씬 더 떨어지고 있고요. 스페인 역시 떨어지고 있고, 영국이 가장 밑에 있습니다. 그러니까 적어도 소선거구제가 갖는 여러 가지 문제점은 객관적으로 검증될 수 있다는 사실을 일단 확인할 수 있습니다. 굉장히 높은 그룹에는 아까 말씀드린 다섯 번째 유형이 상당히 많다는 것이죠. 스웨덴, 독일도 그렇고, 위에 있는 이스라엘 네덜란드 같은 나라들은 상당히 높은 점수를 얻고 있습니다.

그러나 이러한 상관관계를 가지고 모든 걸 판단했다고 말할 수는 없습니다. 또 다른 변수들이 있습니다. 이 제도를 혼합했을 때에는 그 양 제도간에 상호보완관계를 이루기 때문에 적지 않게 많은 부분이 상당히 보완이 됩니다. 보완이 되기 때문에 아까 그런 부분만 가지고는 반드시 절대적으로 비비례적이라고 단정할 수는 없죠. 그리고 또 정당제 구도에 따라서도 달라지는데 양당제일 경우, 다당제일 경우, 일당제인 경우는 각기 전혀 다른 영향을 미치게 됩니다. 즉 선거제도가 결과에 영향을 미치게 된다는 것입니다.

또 선거구획을 어떻게 나누느냐 그런 부분의 조합을 이루면 새로운 변수들을 얼마든지 만들어낼 수 있기 때문에 역시 그에 따른 분석도 따라가야 한다는 거죠. 그래서 이렇게 하다 보니까 이 다섯 가지의 또 알아야 될 기능이 나옵니다. 소수당을 배제하는 제도냐 하는 거, 대형정당에 대한 혜택 advantage이 있느냐 없느냐라는 거, 특히 제1당에 대한 혜택이 있느냐 없느냐, 또 정당제도에의 바탕을 두고 있는가, 말하자면 정당중심이냐 무소속 후보에는 불이익이 있느냐, 그 다음에 억지로 다수당을 만들기 위해서 여러 가지 조작을 하느냐 이러한 것들로 나눠볼 수 있습니다. 그래서 이것도 아까 말씀드린 순수형·비순수형 법적 장애가 있는 제도로 각각 나눠서 비례대표제의 기능 및 효과를 분석을 해봤습니다.

그렇게 보니까 세 가지 유형의 비례대표제가 서로 상이한 효과를 가지고 있고 심지어 반사효과를 가지고 있는 것까지 나타나고 있습니다. 이런 것들은 다른 제도에 있어서도 여전히 비슷한 양상으로 나타나고 있습니다.

그 다음 우리가 범위를 좀 좁혀서 인물화 된 비례대표제, 독일제도를 중심으로 한번 살펴보겟습니다. 10년 전만 하더라도 독일제도를 제대로 이해하는 분들이 상당히 적다는 생각을 해봤습니다. 또 외국 문헌에도 잘못된 게 많이 있습니다. 제가 공부를 해보니까 독일에서는 반수는 지역에서 뽑고 반수는 정당명부에서 뽑는다, 그러니까 지역구 대표가 반이고 비례대표가 반이다. 이렇게 설명하는데 그것이 맞기도 하고 틀리기도 한 말입니다. 이걸 오해하게 되면 50대 50으로 따로따로 뽑는 것으로 생각하게 되는데 이것은 아주 잘못된 판단입니다. 그러니까 지역구에 출마하는 후보자와 란데스리스테(Landesliste), 즉 리스트로서 출마하는 사람과는 실은 동일한 인물입니다. 아까 조교수께서도 말씀하셨듯이 우리만 잘 모르는 게 아니라 독일 사람들도 잘 모릅니다.

제가 거기 있으면서 연방의회 선거를 몇 번 봤습니다. 몇 번을 보고 또 모의 투표용지도 봤고 선거제도를 홍보하는 것도 봤습니다. 제가 법학을 한다 하니까 이 동네 사람들이 저한테 와서 물어요. 그때는 헤어-니마이어제도가 아니라 동트제도를 하고 있었습니다. 큰 차이는 없습니다. 하도 계산이 복잡하고 그랬는데 자민당이 83년 선거에서 그걸 이용했어요. 헬무트 콜이 집권할 무렵에 제일 먼저 한 선거였죠. 신임투표를 했었는데요. 그전까지는 빌리 브란트때 자민당하고 소연립정부를 했었습니다. 그  후 자민당이 배신해서 자민당이 기민당으로 넘어가는 바람에 정권을 뺏긴 겁니다.

그 때 어느 당이든지 과반수를 못 갖고 있었어요. 연립정부였는데, 자민당이 신임을 물어야됩니다. 기민당 출신인 헬무트 콜이 수상이 됐고 자민당 당수인 겐셔가 외무상이 됐는데, 어쨌든 독일에서는 행정부가 교체되면서 조기총선을 했는데, 이 자민당이 배신자로 욕먹을 거 같으니까 어떻게 유권자를 속였냐하면 첫째 표, 모두 두 표인데 인물에 뽑는 첫째 표는 다른데 주고 둘째 표는 꼭 우리에게 주십시오 하고 대 국민 사기극을 벌인 거죠. 실제로 거기에 속은 사람들이 굉장히 많습니다.

그래서 이 부분을 다시 설명해 드리면 연방의회선거에서는 그야말로 2개의 표에 기표합니다. 왼쪽에는 사람이름이 적혀있고 오른쪽에는 정당이름이 적혀있는데 두 군데 찍는 겁니다. 서로 다른데 찍어도 되죠. 그런데 문제는 오른쪽 라인에 정당 이름만 있는 게 아니라 그 주에 출마한 사람이름 다 들어 있어요. 그러니까 그 지역의 소선거구제에 출마한 후보자는 이름이 두 군데 나 있습니다. 왼쪽 라인에도 있고 오른쪽 라인에도 있고 그래서 일단 첫째 표는 지역구의 정당 후보자에게 투표하고 두 번째 표는 정당명부에 기록된다는 말씀입니다. 즉 선거구에서 최다 득표한 그 사람이 종다수로 당선되는데 순서를 거꾸로 합니다. 선관위에서 제일 먼저 오른쪽 두 번째 표만 먼저 합산해버려요. 먼저 합산해서 정당별로 비례에 따라서 의석 수를 다 나눠버립니다. 6백오십 몇 개의 의석이 되죠. 그러면 의석 수는 두 번째 표만 가지고 결정 나는 거예요.

그런데 누가 당선되느냐 하는 것은 두 번째 단계예요. 그 정당이 주 별로 득표를 얼마나 했느냐에 따라서 그 정당 내부에서 서로 나눠 갖도록 계산을 합니다. 사민당이 전국적으로 300석을 얻었는데 베스트팔렌주에서는 사민당 후보자가 몇 명이 당선되느냐는 그 정당이 받은 투표를 주 별로 비례로 나눈다는 거죠. 그 다음에 첫째 표는 세 번째 단계에서 나중에 씁니다. 그러면 대부분 1차 사민당 후보를 찍은 사람이 대부분 또 사민당 찍습니다. 그러나 예외적으로 나는 이 사람이 이웃이 사니까 꼭 찍어주지만 실은 □내 양심상 사민당 찍지 못한다. 나는 교회 다니니까 카톨릭이니까 기독교 민주당 찍는다’이런 사람이 있을 수 있습니다. 그래서 결과적으로 주 리스트에서는 못 끼는 사람이 있습니다. 그런데 용케도 자기가 출마한 지역에서는 자기가 1등을 했다는 경우가 있습니다. 그렇기 때문에 이 표의 중심은 거의 모든 것이 둘째 표에 있다는 것입니다. 첫째 표는 당 득표로는 당선이 안됐지만 지역구에서 1등 했으니까 이건 보지 않을 수 없다, 그것이 바로 추가의석(Ubergangsmandate)이 되는 것입니다.

최근 선거가 98년에 있었죠. 98년에 사민당이 승리했는데 이 때 이렇게 자기 정당 리스트에 떨어졌지만은 추가 의석이 13명이 나왔어요. 그래서 현재 국회의원 총수가 669명이 되어있는 겁니다.

그 다음에 우리가 선거제도를 이야기할 때, 비례대표냐 지역구냐 말 하지만 선거구를 어떻게 결정하느냐가 매우 중요합니다. 국회의원 수를 줄일 때 국회의원들에게 맡겨버리면 생선을 고양이에게 주면 격이 됩니다. 독일에서는 선거구 확정위원회가 따로 있어요. 국회의원들에게 안 맡겨요. 상설 기구로서 인구조사 인구 비례 등을 지켜야 되기 때문에 통계청장이 들어가고 연방 행정법원 판사가 들어가고, 그리고 인구변동 최종변동 시점까지 아주 면밀하게 찾아서 투표의 정의를 확보하기 위해 노력하고 있다는 겁니다.

독일 선거의 요체를 다시 한번 정리해보면 각 정당에 상응하는 의석 수를 결정함에 있어서 1인 선거구, 어떻게 보면 1인 선거구처럼 보이고 어찌 보면 복수 선출 선거구로 보입니다. 주 단위에서 보게 되면 마치 중선거구처럼 보입니다. 주 단위로 정당 명부를 제출하게 되어 있기 때문이죠. 그러니까 이 세 제도가 갖는 장점이랄까 아니면, 그런 요소들을 기가 막히게 수학적으로 조합하는 것입니다. 인물 투표와 명부 투표와의 조합으로도 보이고, 종다수제도로도 보이고, 비례대표제로도 보이고 그렇게 해서 이런 컴비네이션을 보이고 있는 것이다.

바로 그렇기 때문에 고전적인 선거제도 즉, 단순 과반수 소선거구제에 익숙해 있는 사람들이 볼 때에는 아무리 봐도 이해가 안 되는 거예요. 열 번 설명해도 이해가 안 되는 거예요. 그래서 이 제도를 이야기한 것이고요, 제가 다시 한번 (1), (2), (3)으로 번호를 붙여 정리해봤습니다.

(1)독일 선거제도는 1인 선거구에서의 인물에 대한 투표와 대의제도 일반원칙으로서의 비례대표제를 조합한 것이다. (2)독일의 선거제도는 법적 장애물, 조기숙 교수님의 봉쇄조항을 뛰어넘은, 5% 이상의 정당에게 의석을 배분함에 있어 높은 비례성을 가진 제도이다. 5%를 못 넘은 그 사람들만 빼고 나머지는 거의 불만이 없을 정도로 높은 비례성을 가진 제도이다. (3)인물화된 투표에 의해 도입된 1인 선거구는 독일 선거제도의 비례성의 정도에 영향을 미치지 않는다. 서로 장점을 이렇게 살리고 있다, 그런 것입니다.

그럼 결론적으로 여기서 무엇을 얻을 것이냐. 아까 말씀드렸듯이 헌재에서 1인1표제로 한다는 부분이 위헌이라고 판결함에 따라 비례대표의원의 선거에 있어서 정당명부에 대한 별도의 투표가 있어야 한다는 부분입니다. 만약 그렇지 않을 경우 직접선거의 원칙과 평등선거 원칙에 반한다는 이 헌재 결정이 꼭 반드시 1인 2표제를 하라 그런 의미는 아닙니다.

그럼에도 불구하고 독일형의 1인 2표제가 크게 관심을 끌고 있는데, 이것 역시 우리가 가지고 있는 목표인 ‘어떻게 하면 표의 등가성을 확보할 것이냐’는 기본 철학을 가지고 모든 베리에이션을 살펴봤습니다. 역시 선진국의 선거제도 경험을 살펴보게 되면 역시 이스라엘과 네덜란드가 채택하고 있는 다섯 번째 유형이 가장 그래도 정의롭다라는 답이 나옵니다. 순수 비례대표제죠. 그리고 그 다음에 독일과 스웨덴인데요. 그럼 우리는 어떠하냐. 우리는 말이지요, 다섯 번째 유형을 하자니 우리는 나라가 너무 크고. 여섯 번째를 선택 하자니 우리나라가 너무 작아요.

독일은 연방제도이기 때문에 연방국 주 하나 하나가 개별 국가였던 역사적인 전통도 있습니다. 우리 같은 도 정도가 아니고 과거에는 그야말로 독립된 나라로서의 왕도 있었죠. 그래서 주 단위의 리스트가 가능하지만 우리의 도는 그런 개념이 아니란 말이에요. 그런 의미에서 독일처럼 2단계를 거치는 이런 제도는 우리와는 부합하지 않는다는 생각을 하고 있습니다. 그래서 이런 것들을 고려해서 새로운 변형을 통해 우리나라 현실에 가장 정의로운 제도를 개발할 수 있지 않을까 하고 생각합니다.

이와 함께 선거구 확정은 의회에 맡기지 않은 독일제도가 크게 주목이 됩니다. 또 하나는 말이죠, 걱정이 되는 것은 아까도 말씀드렸듯이 총재의 권한이 막강해서 ‘전국구 하려고 돈 붓고 돈 가져오면 붙게 해준다’이렇게 될 우려가 매우 큽니다. 그래서 그것을 배제하는 제도를 전제한단 말이죠. 나아가서 저는 더 중요한 문제가 오히려 선거구획정 문제보다 정치자금법이란 생각을 합니다. 정치자금법을 개정하지 않으면 안됩니다.

정치자금법개정할 때 한국노총에서도 노동조합에서도 정치자금법을 개정해달라고 요구했었던 때가 있었는데 전 걱정이 됐어요. 노조가 내면 얼마나 내겠습니까. 그러지 말고 기업이 못 내게 해야한다 하는 것이 제가 계속된 입장이었습니다. 그리고 결과적으로 노동조합도 어떻게 낼 수 있게 됐습니다. 결과적으로 안 하는 것만 못한 것입니다. 우리처럼 기업법인의 대표자가 법인의 승인 없이 정치자금으로 내는 나라가 없어요. 미국도 금지돼 있습니다. 법인이 내는 것과 노동자가 내는 것은 금지돼 있고 자연인이 내도록하고 그것은 공개하게 되어 있습니다. 이게 전제되지 않으면 백번 얘기해도 정치개혁은 안 된다고 생각합니다.

조금 범위가 달라지지만 오히려 선거제도보다 더 중요한 것이 정치자금법 개정이다 라고 생각합니다. 조금 길어졌습니다만 여기서 발표를 마치겠습니다.

정해구 : 지금 두분 선생님 발표를 해주셨습니다. 이것이 단순히 제도의 문제가 아니라 첫 번째로 표의 평등성, 등가성 이런 것들을 어떻게 제대로 반영시킬 수 있는가 라는 원칙적인 문제가 있는 거 같고요. 그 다음에 두 번째 이것을 한국 상황에 적용했을 때 지금 한국의 기득권 구조를 어떻게 돌파할 것인가 라는 문제가 또 하나 있는 거 같고요. 세 번째 이것을 바람직한 방향으로 만들 때 이것은 어떤 안으로 우리가 그림을 만들어 갈 수 있을까, 그런 문제들이 복합적으로 결부되어 있는 것 같습니다.

저희들이 지금 토론에 세분 모셨는데 정국환 선생님, 조천복 선생님, 김태일 선생님 순서로 토론을 듣도록 하겠습니다. 우선 정국환 선생님께서 해주시겠습니다.

정국환 : 제 전공이 정치경제학이라 자세히는 모르지만 국회에서 어깨 너머로 배운 지식으로 말씀드리겠습니다. 주로 조교수님 논문을 주로 말씀드리겠습니다. 뭐 다 겹쳐져 있습니다만 기본적으로 선거구제 하나만 갖고 얘기한다는 게 상당히 어려운 일이죠. 왜냐하면 이것은 권력기능이라든가 기타 여러 부분들과 합쳐서 움직여야 되기 때문에 선거구제만을 잘라서 얘기하는 것은 좀 어렵습니다. 조박사님께서는 여기서 대통령중심제를 우리나라 현실에서 어떤 것이 적절한가를 얘기하셨는데요, 이 글에서 제가 잘 모르는 몇 가지 사항에 대해서 질문을 드리겠습니다.

아까 중복 출마에 대한 조박사님 주장은, 우리나라에는 일본식이 적절하지 않다고 말씀하셨고 필요하다면 군소 정당이 가능하도록 조정이 되어야 한다고 말씀하셨는데, 이 중복출마를 했을 경우 일본의 예를 들었습니다. 지역정치인들 중 지역구에서 배제된 사람이 전국구로 다시 비례대표로 들어가서 일본 선거가 망했다고 하시는데, 전 좀 생각을 달리하는데요, 왜냐하면 일본의 경우 그 전에 이미 자민당에 족의원들이 형성 됐거든요. 그렇기 때문에 중간급 보스들이 많아져서 부패한 정치인도 많이 지역구에서 비례대표로 다시 들어간 걸로 알고 있는데요. 제 생각에는 우리나라에 그것을 도입할 경우 우리나라에는 족의원이 별로 없는 상태라서 반드시 중복출마를 금지해야 하느냐 하는데서 좀 의심이 갑니다. 독일의 경우에는 중복 출마가 가능하죠. 말씀드렸듯이 헬무트 콜은 한번도 국회의원이 된 적이 없죠. 중복 출마에 대해서는 제가 다시 한번 물어보고 싶습니다.

그 다음에 정당 명부에 대해서 말씀해주셨는데 조박사님 말씀은 전국별로 하다가 권역별로 바꾸는 게 어떻냐 하는 말씀을 하셨는데 기본적인 전제가 비례대표제 비율이 어느 정도 되느냐에 따라서 그 자체가 달라질 수 있겠죠.

그러나 제 개인적인 생각으로 권역별 명부자체가 지역주의로 흐를 위험이 있다고 했는데 제 생각에는 지역주의라는 거 자체가 현실에서는 물론 중요하겠지만 장기적으로는 3김이 자연적으로 도태되지 않습니까? 나이가 있기 때문에 지역주의도 따라 약화될 것이고. 권역별 명부를 반드시 지역주의로 흐름과 연결시킬 필요가 있겠느냐 그런 점에서 질문을 해보고 싶고요. 그 다음에 봉쇄조항같은 경우, 여기서도 조박사님은 2%를 주장을 하시는데 독일에서는 5%잖습니까? 그 독일에서 했던 5%가 뭐냐면 독일에서 나치 전통 때문에 그런 거거든요. 극우 극좌 정당이 득세하지 못하게 하기 위해서. 과거의 전철을 밟지 않게 하기 위해서 5% 클라우젤, 소위 봉쇄조항을 만들었는데 우리나라에서 2%를 주장하는 어떤 근거가 있느냐 하는 거죠. 왜냐하면 퍼센테이지갖고 얘길 하는데 과연  봉쇄조항을 만들었을 때 이 근거가 무엇인지 이에 대해서 제가 한번 말씀드리고 싶습니다.

그 다음에는 조박사님 주장하시는 게 비례대표 의석 비율이 확정된 후 그 다음에 지역구 획정을 하게 해야 되는데 이 문제가 우리나라에서는 상당히 어려운 문제인데요. 선거구 획정위원회 문제도 사실상 다른 나라에서는 대부분 독립된 기관이 하지만 우리나라에서는 아직도 전형적인 게리맨더링(인위적인 선거구 조작)이 나타나고 있거든요. 영등포구 같은 경우 선거구 자체가 전형적인 게리맨더링으로 되어있지만 그걸 이번에도 뜯어고치지 못했거든요. 왜냐하면 국회의원들 이해관계가 있기 때문에요. 그래서 획정위원회 같은 경우에도 권한을 부여해야 되는데 그건 당위적으로 맞죠. 그러나 그걸 누가 어떻게 하냐는 거죠. 법을 만드는 사람이 국회의원이기 때문이죠. .그래서 그 자체가 현실적으로 가능하겠는가 하는 문제가 생깁니다.

그 다음에 조박사님 주장에서 지역구는 지역구 대표에 주안점을 두고 그 다음에 비례대표는 인구 비례에서 의석 배분을 하면 이것이 잘 되지 않겠냐 말씀하시면서 이것도 현실적인 대안으로서 제시를 하시는데 이런 식으로 자꾸 소위 말하는 융통성을 주기 시작했을 경우에 제 생각에는 문제점이 후에도 발생할 것 같은데 여기에 대해서 어떻게 생각하는지 듣고 싶습니다.

정해구 : 고맙습니다 토론을 다 듣고 답변을 하도록 하겠습니다. 조천복 선생님

조천복 : 지금 떡 줄 사람은 생각도 안 하는데 김칫국부터 마시는 결과가 되는데요. 하기야 양당이나 기존 정치판에서 아무래도 김칫국을 마시려면 떡을 좀 뺏어야 되겠죠 그래서 떡을 뺏는다는 관점에서 접근을 해보고 싶습니다

민주주의가 다수의 지배와 소수의 존중이라고 그렇게 말하는데 그런 측면에서 조기숙 박사께서 접근하는 것이 소선거구제도로 접근하는 거 같은데, 소선거구제가 민주주의 원리 즉 다수의 지배와 소수를 존중하는 측면도 있습니다만 지금까지 소선거구를 가졌던 그러한 후유증도 대단히 심했다고 생각합니다 우리나라에서 있었던 또는 표의 매수라든지 이런 측면이 너무 많았지 않았었나 싶고 그런 측면에서 소선거구제에 대한 병폐도 한번 정도 짚고 넘어가야 될 사항인 것 같습니다.

그 다음에 두 번째 소선거구제에서 대응성과 책임성에서, 우리나라에서 병폐가 뭐냐하면 기존의 국회의원들이 책임성만 가지고 당선된 사람 한 명도 없어요. 왜냐하면 국회의원으로서 의정활동을 충실히 잘하는 사람보다 지역구의 구민의 고충을 해결하는 정도의 대응성을 지닌 국회의원들이 거의 당선이 됩니다. 그래서 지금까지 우리나라는 정치개혁이 안됐는데 지방자치 이후 지방 구민이나 지방 지역민들의 고충들, 거의 지자제의 구, 시 광역의회의원들이 들어야 될 것들이 랭크다운 되가지고 국회의원들에게 다 가게 됩니다. 그래서 국회의원들이 법률제정이나 정책개발보다는 지역민의 민원처리에만 신경 쓸 수 밖에 없어 우리 정치가 후퇴한다고 생각됩니다. 그런 측면에서 소선거구제의 병폐도 있으니까 한번 참고해야 되지 않을까 합니다.

국회의원들에게서 원숭이가 나무에서 떨어지면 원숭이지만 국회의원은 떨어지면 사람도 아니라는 말을 많이 듣습니다. 그러니까 4년 동안 정치고 뭐고 필요 없이 우선 보스한테 잘 보이고, 지역민에게 가서 악수 잘하고, 그게 최고의 국회의원이다 이렇게 돼있어요. 국회의원들이 아까도 얘기했지만 참 정책 개발이 없어요. 지역구민한테 열심히 가서 악수하고 열심히 돈 벌어서 선거 때 잘 쓰고, 그리고 보스한테 잘하고, 그런 부분에서 문제점이 많이 있다는 생각이 듭니다.

다음에 현행 헌법의 활용을 극대화하는 선거제도에서 헌법을 상수로 놓고 운용의 묘를 살리는 것 대단히 좋은 방법이라고 생각해요. 물론 지금 NGO, NPO 쪽에서는 독일식으로 해서 5 대 5로 하자고 주장하면서 간단한 논리로 접근하는데 이광택 교수님의 논문을 보고 나니까 그것도 아니구나 하는 생각이 드는데요.

현재 정치권이 가지고 있는 선거구 획정위원 이라든지 그에 의해서 게리맨더링화 되고,  당리당략에 의해서 여러 부분에서 의원들이 국민을 우롱하는 현 단계에서부터 과연 독일식으로 가면 국회의원들이 악용할 소지도 없지 않아 있는 것 같습니다. 그런 부분은 국민들이 악용 못하도록 할 수 있어야겠다는 생각이 듭니다.

우선 접근을 보면 가장 현실적인 접근인 것 같은데 전에 구조조정한 의원 수하고 합해서 1인 2표제의 독일식과 일본식을 잘 절충하자는 이 부분은 한국적 현실에서 상당히 개선된 안이라고 생각됩니다.

그래서 가능하면 1인 2표제에 있어서 제한선threshold이 있어야 되지 않겠는가 생각하고 최소한 2%냐 3%냐 5%냐는 앞으로 논의해야 할 부분이겠지 않나 합니다. 우리 민주노동당 같은 당이 한국에서는 의석 수 때문에 문제가 되었는데 순수한 정당명부식 1인 2표제를 한다고 한다면 민주노동당 같은 진보정당이 의회에 진출할 수 있는 길이 열리지 않겠는가 합니다.

특히 우리 사회가 과거 남북한 대치 상태에서는 반공으로 국론이 단일화되었습니다만 지금 다이내믹하게 사회가 분화되고 그 분화된 사회집단 각각의 이익 논리를 가지고 있는 다원화된 사회 속에서 정당도 다원화된 이익을 대변할 수 있는 쪽으로 좀 분업화 되야 한다고 봅니다. 다만 연합을 하더라도 개별사안 관해서는 정당이 색깔이 있어야 합니다. 이렇게 다원화된 21C 이익집단들의 이익을 대변할 수 있는 그런 정당이 되려면 최소한 1인 2표제 정당명부제는 꼭 실현 되야 된다 하는 그런 측면에서 접근을 하고 싶고요.

그래서 끝으로 이야기하고 싶은 것은 우리가 아무리 좋은 구슬을 많이 갖다놔도 어떻게 꿰어야 할 것이냐가 중요하다는 것입니다. 구슬이 서 말이라도 꿰지 못하면 보배가 안돼는 상황인데요. 한 번 제도를 만들게 되면 상당히 수선하게 힘들거예요. 우리가 가지고 있는 메스가 상당히 날카로워야 할 거예요 그래서 앞으로 저는 자주 이런 토론회나 공청회를 통해서, 그리고 바로 국회의원들 앞에서 이런 자리를 가지고 충격을 줘야한다고 그렇게 생각합니다

정해구 : 혹시 아마 이 문제가 앞으로 노동운동의 제도정치권 진입하고 밀접한 관련이 있는 거 같은데 혹시 한국 노총이나 민주노총에서 구체적인 안까지는 아직 논의 안됐겠지만 원칙 같은 게 합의된 바가 있으면 얘기해 주십시오.

조천복 : 예 근간에 저희가 8월 25일 8월 30일까지 한 1주일간 전국의 2천명의 조합원들을 대상으로 설문조사를 했어요. 지금 정당명부식 비례대표제를 원하는 쪽이 한 50%이상으로 많았었습니다. 대부분 원하는 요구사항이 한국노총과 민주노총의 통합이라는 것이 한 75%이상으로 아주 압도적으로 많았었구요. 그리고 민노당이 과거에 한 5%미만의 찬성이었는데 지금은 한 8%정도로, 두 배 이상 말이죠. 이렇게 지지율이 높아진 것으로 나타났습니다.

그 다음에 한국노총이 독자 정당을 만들라는 의견이 있었습니다. 정당명부식 1인 2표제가 될 때에는 충분하게 독자정당을 만들어라 만들고 민주노총도 정당을 만들고, 민노당과 합당하라는 식의 조합원 의견이 한 50%의견이 들어왔습니다. 그래서 우리도 앞으로 내년에는 이르겠지만 그런 쪽의 거시적 목표를 가지고 개혁하려고 하고 있습니다.

정해구 : 예 고맙습니다.

김태일 : 정당명부제를 보면서 조교수님께서 굉장히 많은 고민들을 하셨고 많은 연구들을 하신 거 같아요. 조교수님께서 발제하신 내용들에 대해서 말씀드리기에 앞서, 정당명부제를 바라보는 저희 민주노총의 시각이나, 태도를 먼저 말씀을 드리겠습니다.

사실 저희 민주노총이 출범 이후 사회에 대해서 많은 요구들을 내걸고 사회개혁투쟁도 전개로 하고 있습니다만 정치개혁을 내걸고 투쟁을 하거나 활동을 한 것은 사실상 이번 정당 명부식 비례대표제가 처음입니다. 그 이전에는 노동조합의 정치활동의 자유가 없었기 때문에 노동조합의 정치활동의 자유를 쟁취하기 위해서 싸웠는데요 지난 노동법 개정 투쟁의 과정 이후에도 정치개혁의 과제를 내걸고 민주노총이 사업을 벌인다거나 투쟁을 한 것들은 없습니다. 유일하게 이 정당명부제를 놓고 민주노총이 정치개혁에 첫발을 내딛고 있다는 점에서 의미 있는 일이라고 생각합니다.

민주노총이 정당명부제를 바라보는 것을 보고 저는 전체 노동자들이 바라보고 있는 정치개혁의 열망을 담고 있다라고 생각합니다. 요즘 정당명부제에 대해서 많은 우리 조합원들이나 노동자들이 정당명부제 용어 자체가 굉장히 낯설고 생소한 용어임에도 불구하고 관심을 갖고 있습니다. 더군다나 독일식, 아까 이광택교수님이 말씀하셨던 것처럼 굉장히 복잡하단 말이에요.

□정당명부제 쟁취해서 낡은 정치 갈아엎자□ 라는 슬로건을 마련하고 조합원들에게 쭉 교육들을 하고 다니는데, 저는 정당명부제를 통해서 의석 몇 석을 얻고 못 얻고의 문제가 아니고 이 정당명부제를 광범위한 국민운동으로 발전시켜야된다는 생각을 합니다.

저는 아직까지 국민들이 정당명부라는 용어가 굉장히 낯설고 생소하기 때문에 아직 받아들이지 못하는 부분들이 있고, 국민 정서 상으로 그런 문제가 있을 수 있겠지만 충분하게 교육을 하고 선전이 이루어진다면 우리 국민들 대다수가 정치에 대해서 굉장히 무관심하고 냉소적이고 대단히 불신하고 있는 상황 속에서 이 정당명부제는 우리 사회에 정치개혁을 이룰 수 있는 유일한 경로와 방법들이 아니겠느냐 하는 생각을 합니다. 또 보다 광범위한 국민적 운동으로 이것들을 확산시켰으면 좋겠다는 생각들을 하고 있습니다.

실제로 국민 대다수가 현실정치에 대해서 대단히 많은 불만들을 느끼고 있을 텐데 87년 이후 과정을 보게 되면 정치권력 문제를 놓고 국민들이 직접 나서서 투쟁을 전개했던 것은 지난번 낙선운동과 같은 그런 형태 이외에는 별로 없었습니다. 물론 이전에는 91년 강경대군 치사사건들이 있었고 96년도에 노동법 개정 투쟁이라는, 정권의 직접 맞닥뜨리는 그러한 투쟁들이 있었지만 과거에는 다른 사안들을 놓고 정치권력의 문제에 직접적으로 도전하는 이런 투쟁들은 아니었단 말이죠.

그러나 이 정당명부제 요구에 대한 투쟁은 정치 권력의 내부문제를 놓고 직접적으로 맞닥뜨리는 투쟁이고 정치개혁에 대한 국민적 열망이 대단한 상황에서 이 운동은 국민적 운동으로 승화시켜나갈 때 상당한 성과가 있을 것이고 의미가 있을 것이라고 생각합니다.

제가 판단하기에 다소 섣부른 주장일 수도 있겠습니다만, 87년에 직선제 개헌 투쟁을 통해서 형식적 민주주의를 굉장히 진전시켰다고 한다면 저는 정당명부제 쟁취투쟁을 통해서는 민주주의 내용들을 진전시키는 그런 형태로 바뀌어져야 한다고 생각하고 그런 차원에서 조교수님께서 말씀하셨듯이 현실 정치권의 내용을 고려를 해볼 때 일본식이 보다 현실적으로 타당한 것이 아니겠느냐는 의견보다는 정치제도 전반을 개혁하기 위해서는 비례대표방식으로, 선거제도가 그야말로 민주적인 방식이니까 이런 형식으로 바뀌어질 수 있어야 된다고 봅니다. 그리고 이와 같은 방식으로써 현실정치를 개혁할 수 있다는 측면에서 비례대표방식에 근거를 둔 독일식 정당명부제가 도입돼야 되지 않을까 그런 생각을 해봤습니다.

내부에서 토론하지 않았기 때문에 두서가 없는데 두 번째로 제가 말씀을 드리고 싶은 부분은, 비례대표제야말로 우리 국민들의 이익 그리고 노동자의 이해와 요구들을 가장 잘 반영시킬 수 있는 내용이라는 것입니다. 왜냐하면 과거와는 달리 노동자들이 생산의 현장하고 거주지역하고 많이 다릅니다. 울산 같은데서나 창원 같은 노동자 밀집지역과 생산현장하고 일치되는 곳은 비례대표방식이 아니더라도 노동자들은 의회에 진출할 수 있습니다. 그러나 수도권 같은 지역에 있어서는 사는 곳과 일터가 서로 분산되어 있어요. 가령 서울 지하철 노동자들이 한 곳에, 종로구에 다 밀집되어 있다 한다면 종로구의 국회의원은 반드시 서울 지하철 노조에서 나올 겁니다. 서울지하철이 가지고 있는 대단한 응집력과 가족까지 합하면 기본 득표를 2만 표 이상 할 수 있을 텐데 이것들을 가지고 선거에 임한다면 당선될 수 있을 거라고 봅니다. 그러나 서울 지하철의 만 여명의 조합원들은 서울 지역 전역, 서울 근교로 다 흩어져 있단 말입니다. 이런 속에서 우리가 의석 수를 내기 위해서 노동자들의 의견을 반영할 수 있는 의원을 선출하고, 분명히 사회세력으로 형성돼있는데 이 사회세력들이 제도권 정치에서는 아무 목소리도 낼 수 없는 이런 모순된 이런 것들을 바꿔내기 위해서는 선거제도를 바꿔야 되고 이런 것들이 바뀔 수 있는 선거제도는 비례대표가 아니겠는가 라는 생각을 합니다.

또 세 번째로는 이런 생각을 해봤습니다. 우리 대다수의 국민들이 정치에 대해서 굉장히 무관심하고 냉소적이고 비판적입니다. 그러나 정치가 올바로 서기 위해서는 냉소와 무관심을 뛰어넘어서 정치에 직접 개입하고 실천할 수 있어야 한다고 생각을 하는데요, 이제 우리 조합원들이 정치에 대해서 관심을 갖기 시작하고 있습니다. 물론 정치라는 것이 선거시기에 투표를 하거나 선거운동을 하는 것뿐만 아니라 보다 광의의 정치를 뜻하는 것이겠지만요. 보다 집중화된 선거 시기의 국면들을 말씀을 드리면 우리 조합원들이 이제 정치에 관심을 갖고 정치를 뭔가 해보려고 하는 그런 활동들을 전개하고 있는데요, 비례대표방식이 아니라 다수대표방식으로 의원들을 선출한다 했을 때 민주노총의 이름으로 혹은 노동조합의 이름으로 통일적인 행동을 하기에 대단히 어려운 점이 있다는 거죠.

그러나 정당명부제로 했을 때에는 전체 조직이 일사불란하게 움직이면서 모든 조합원들이 정치의 주체로 설 수 있고 정치에 관심을 가질 수 있는 사회세력으로서 형성될 수 있게끔 하는, 그러면서 정치에 대한 무관심과 냉소주의를 떨쳐 버리게 하는 좋은 투표방식이 아니겠느냐 하는 생각이 들었습니다.

구체적인 내용으로 들어가서 아까 제가 분명하게 이것이 국민운동으로 승화하고 정치권 전체를 개혁하기 위해서는 비례대표방식이 되어야 한다. 일본식으로 혼합하자는 거에 대해서 그런 의견을 말씀을 드렸고요. 두 번째는 권역별로 해야 되는 부분인데 저는 비례대표를 명확하게 주장하기 위해서는 권역별 방식은 맞지 않다고 생각합니다. 권역별 역시도 사표가 발생하는 것이고 사표가 아닌 국민들의 의사가 정확한 비율로 반영되기 위해서는 전국을 하나의 단위로 하는 것이 있어야 하겠다.

세 번째로 총재의 전횡문제에 관련해 명부 작성의 민주적인 방식이 반드시 도입돼야 한다고 주장하고 싶습니다. 그것은 정당 내부의 문제이기 때문에 법으로 강제할 수 있는 사안인지 어떤지는 제가 잘 모르겠지만 법으로 강제할 수 있다고 한다면 총재의 전횡이 될 수 없도록 당원들에 의해서 명부작성이 이루어질 수 있도록 명부 작성을 민주화하는 방식들을 모색하는 게 필요하겠다는 생각을 합니다.

앞으로 운동을 어떻게 전개할 것인가에 관련해서 조박사님께서 정치권의 압력들을 대응하기 위해서는 시민세력의 단결력이 필요하다 말씀하셨습니다. 저는 이미 시민 사회는 단결되어 있다고 봅니다. 지금 정당명부연대로 출범해 있습니다. 이것으로 단결되어 있습니다. 정당명부제연대가 약 11개 단체로 출범하고 있는데 연대 조직들이 굉장히 많습니다. 우리 사회에서 노동 시민 사회단체까지 망라해서 이미 포함되어 있는 조직을 보면 98%이상의 단위가 포함되어 있다고 보고있습니다. 이 단위들이 포함되어서 합의를 이룬 것은 독일식 정당 명부제로 하려고 합의를 이루었습니다.

물론 아주 구체적인 내용으로 들어가게 되면 미세한 부분들에 대해서는 차이가 날 수 있겠습니다만 이것을 근거로 해서 시민사회단체가 참여한 비례대표연대 내에서는 독일식으로 하자는 전제를 깔았고, 그런 속에서 몇가지 세부적인 거로 소선거구제로 하자, 일대일로 하자, 전국단위로 하자는 몇 가지 의견합의를 봤고, 보다 구체적인 내용과 관련해서는 오늘 토론회에서 좀 이런 의견들도 듣고 하면서 25날 다시 내부 워크샵들을 통해서 구체적인 안들을 마련할 생각입니다.

요약해서 제 얘기를 말씀을 드리면 정말 정당명부제는 국민운동으로 발전할 수 있도록 해야한다. 국민 운동으로 발전할 수 있을만한 충분한 가능성이 있고, 많은 노동자들이, 많은 청년 학생들이 많은 농민들이 정당명부제에 대해서 관심을 갖고 알기 시작하면 저는 충분한 가능성이 있다고 생각을 하고, 이런 운동을 만들어 내기 위해서 모든 시민사회단체들이 힘을 합쳐야 된다고 생각을 합니다. 아주 두서없이 말씀을 드렸는데 제가 그것에 대해 바라보고 있는 기본적인 생각들을 말씀드렸습니다. 이상입니다.

정해구 : 아마 정당명부제에 대해서 토론이 이제부터 시작이 아닌가 이런 생각이 들고요. 이에 관련된 개별적인 사안들이 굉장히 많습니다. 근데 이 자리에서 그것들을 다 토론하는 것은 어려울 거 같고, 제 생각에는 두 분 선생님들께서 지금 나온 개별적인 문제에 대해서 답변을 해주시면 될 것 같습니다.

큰 의미에서 볼 때는 기존의 정치권에서는 가능하면 안 바꾸려고 할 테고 또 국민들이나 시민운동 쪽은 바꾸려고 할테고 그래서 크게 두 개의 전선이 만들어지면서 부딪히면서 하나의 전술적인 안이 나올 겁니다. 그래서 기술적으로 단순히 조종하는 문제가 아니고, 우리 사회에서 기존의 제도를 지키려는 쪽하고 바꾸려는 쪽하고의 관계 속에서 변해갈 것 같은데 그 커다란 틀 위에서 우리가 지금 어떻게 해야 할 것인가 그런 정도는 우리가 논의해야 되지 않겠는가 생각을 합니다. 그런 점까지 염두를 하셔서 답변을 해주셨으면 합니다

조기숙 : 지금 전국구제도 문제가 위헌 판결을 받았다고 해서 이게 정당명부 비례대표제로 이어지는 건 아닙니다. 왜냐하면 국회의원들은 아예 전국구를 폐지하고 소선거구제로 100%나가는 방법을 생각하고 있기 때문이죠. 우리와 완전히 동상이몽을 하고 있거든요.

저는 그 동안 선거문제나 정당문제를 전문으로 연구하다 보니까 모든 문제가 정당명부제 비례대표제를 도입하면 상당히 많이 그리고 한꺼번에 풀리겠더라구요 그래서 굉장히 시급한 문제가 이것이라고 생각하는데 시민단체들이 왜 여기에 관심을 안 갖는지 굉장히 답답했어요. 그래서 제가 몇 년 동안 이 분야에 대해서 논문을 여러 편을 썼는데요. 심지어는 지난해에는 이런 일이 있었어요 제가 TV에 한번 나오니깐 이 메일로 어떤 학생이 자기가 팬이라고 편지를 써서 만나자는 거예요. 자기가 운동 같은 것도 좀 한대요. 그래서 제가 그런 사람 잘 안 만나는데 만났어요. 만나서 비례대표제에 관심있냐 물었더니 관심이있대요. 그래서 인터넷을 좀 한다 그러더라구요. 그래서 인터넷 단체를 하나 만들자, 비례대표제 쟁취를 위한 연대 이런 것 하나 띄워서 이론은 내가 다 댈 테니까 네가 학생들을 모아가지고 우리가 운동을 하자 그랬더니 자기가 밥먹고 살기 바쁘다는거에요. 직업을 찾고 있대요. 정치학과 대학원 학생이었는데 그래서 제가 굉장히 실망을 하고 말았어요. 그런 일도 있고 해서 시민단체들은 뭐하고 있나 그랬는데 벌써 어느새 연대가 떴고 이런 모임이 생겼네요. 저는 진짜 고무적이라고 생각을 하구요.

김태일 선생님께서 시민사회에서는 이미 합의가 이루어졌다고 말씀하시는데, 단체에서 이루어진 것이지 시민사회에서는 아직 합의가 없습니다. 그리고 정치인과 보수 언론들이 이 사안을 어떻게 끌고 나가냐에 대해서 우리가 굉장히 불리해 질 수 있는데요. 왜냐하면 이 사람들이 독일식 선거제도가 굉장히 복잡하기 때문에 □아이고 이거 뭐냐. 음모가 있는거 아냐□하면서 굉장히 두려워 할 수도 있고, 또 독일 같은 나라에는 사민당이 계속 집권할 수 있는 어떤 분위기란 것이 있기 때문에 기득권 세력에서 위협의식을 느낄 수도 있거든요. 그래서 저는 아직 합의가 이루어지지 않았다고 생각합니다.

정말 정해구 선생님말씀대로 지금부터 시작이고, 이제부터 우리가 하나하나 해나가야 되는 것이라고 생각합니다. 김태일 선생님 말씀에 제가 적극 동의하는 것은 우리가 87년에 호헌철페와 개헌이라는 주제를 가지고 국민적 합의를 이뤘던 것처럼 정당명부식 비례대표제 도입이라는 주제를 가지고서 합의를 못 이룰 이유가 없구요. 국민적 공감대를 이루는데 성공할 수 있다고 생각합니다.

정치학자들 중에는, 특히 선거 이런 거 하는 사람들은 기본적으로 제도권을 연구하는 학자이기 때문에 시민운동에 그렇게 별로 호의적이지도 않은데요. 저도 스스로 보수라고 주장하고 있는데, 물론 저도 그렇게 생각하고요. 제도권 정치 연구하는 사람이 보수지 진보인가요. 그런 점에서 저보다 더 보수적인 학자들, 정말 시민운동에 무관심한 학자들도 이 문제에 관해서는 학계에서는 전부 다 합의가 있다는 것, 그래서 그런 광범위한 공감대를 얻을 수 있다는 점에서 전 참 긍정적으로 보는데요.

지난 번 협상에서 실패를 한 이유를 잠깐 말씀드린 이유는 우리가 협상능력이 굉장히 부족한 것 같아요. 왜냐하면 협상을 별로 해볼 이유가 없는 문화였거든요 그냥 위계적인 문화에서 다 윗사람이 결정하면 되는 거지 협상이 뭐가 필요가 있어요 그러다 보니까 문제는 협상력이 굉장히 부족한데 우리가 여러 번의 개혁에서 실패에서 드러났듯이 민주당만 이 안에 대해 긍정적이고 시민단체가 그러면 또 홍위병 논쟁이 나올거라구요. 이런 양태를 보이는 걸 좀 피해야지 보수층과도 광범위한 연대를 통해서 성공적인 개혁이 이루어질 수 있지 않나 생각합니다.

저는 굉장히 호재고 국민적 통합을 이룰 수 있는 좋은 기회라고 생각을 하는데 그러기 위해서는 세부적인 안을 내부적으로 결정해 놓는 것은 상당히 위험하다고 생각합니다. 그러니까 장단점을 파악해놓지 않으면 나중에 세부협상할 때 걸림돌이 될 수 있으니까 아주 구체적인 것까지 시뮬레이션 해봐서 장단점을 다 파악해놓고 있어야 되지만, 단일 안으로 하는 건 피하고 원칙만 정하자, 과연 민주주의 원칙이 뭐냐, 왜 비례대표제가 필요하냐는 이런 원칙만 정해놓고 그 다음에 모든 걸 협상으로 해야지 우리가 단일안을 세부적으로 정해놓고 협상에 들어가면 굉장히 경직될 수 있다고 생각합니다.

그러면 도입되는 것조차 실패할 수 있거든요. 그러니까 우리 지상명제는 무조건 도입하는 걸로 해놓고 그 다음 번에는 조금 불만족스럽더라도 그냥 가는 식의 연대를 해야 성공할 수 있지 □독일식□ 이렇게 해놓고 나면 문제가 됩니다. 이 복잡한 독일식을 무슨 식으로 설명을 합니까. 그리고 우리 형편에 맞게 다른 안이 일본식도 아닌 독일식도 아닌 또 다른 안이 나올 수 있는 이런 옵션의 대안을 확 열어놓는 이런 열린 자세가 필요하지 않나 하는 생각이구요.

그리고 김태일 선생님께서 독일식을 말씀 하셨는데,..

김태일 : 잠깐 한마디만 하면요 그래서 저희가 명칭을 독일식이라고 하지 않고 올바른 정당명부제에 의한 비례대표제 실현 공동연대라고 했습니다. (웃음)

조기숙 : 독일식이 더 민주적이다라는 말씀을 하셨는데요 제가 아까도 말씀드렸지만 민주적인 것으로 치자면 소선거구 다수 대표제도 민주적인 거고 비례대표제도 민주적인 거예요. 왜냐면 양날이기 때문에 어느 것이 더 민주적이라는 말은 논리적으로 성립하지 않는다는 거죠. 그러니까 소선거구 다수대표제도 얼마든지 민주적이라고 주장할 수 있어요, 다수결이니까요. 그러니까 우리 것만 더 민주적이다 이런 오만은 버려야 될 것 같고요

그렇게 된다면 아까 정국환 선생님이 말씀하셨던 여러 가지 문제들이 결국은 하루아침에 여기서 결정해야될 문제가 아니라 모든 장단점만 파악해 놓고 나중에 직접 협상에 들어가서 해야될 문제라고 생각하는데요. 저는 뭐 정국환 선생님이 말씀하신 거 다 동의합니다. 다 동의하는데 한가지 말씀을 드리면 2% 근거가 있냐고 물으시는데요, 제가  2%를 얘기하는 것은 독일식으로 가면 이게 완전 순수비례대표제이기 때문에 5%는 해야 너무나 많은 인물중심 정당이 난립하지 않을 거 같기 때문에 그렇게 말씀을 드린 것이고, 만일 일본식으로 간다면 이게 비례성이 반으로 줄어드는 거기 때문에 훨씬 봉쇄조항을 낮춰야 되는데 그럼 어디까지 낮출 것이냐 했을 때는 지금 우리가 현재 2%이니까 그 정도 수준이면 합의를 이룰 수 있다 그래서 그냥 제안을 한 것이고요, 이야말로 정말 협상의 대상이라고 생각을 합니다.

그리고 조천복 선생님 말씀은 좀 혁신적으로 생각하지 않느냐고 하셨는데 저는 비례대표제를 하루 빨리 도입하는 게 너무나도 급선무이기 때문에 우선 순위를 두자면 이상보다는 현실적으로 □도입하는 데□ 두는 게 더 현명하지 않나 생각합니다. 저는 항상 현실주의자니까요. 물론 그런 불만 있으신 거 제가 다 이해는 하지만 빨리 도입하는 게 진짜 우리 정치개혁을 위해서 너무나 시급한 문제라고 생각하기 때문에 이런 안을 제시하게 된 겁니다. 예. 여기서 마치겠습니다.

이광택 : 조박사 말씀을 들어보니까 아주 낙관적입니다. 제가 여기 자료 표지에 보니까 정당 명부제 연대라고 있군요. 어쨌든 제도를 바꾼다는 것이 민주노동당을 비롯한 말하자면 참신한 새로운 정치세력이 의회에 받은 표만큼 들어가자 이 얘기죠. 그렇다면 꼭 정당만이 참여할 수 있느냐 문제까지도 동시에 제기하면서 정당은 물론이고 정당 아닌 단체까지도 가능하게 하자는 겁니다. 우리 국민이 다 피선거권이 있는데 피선거권 있는 사람들끼리 모여서 뭔가 만들 수 있지 않느냐 하는 생각이 있어요. 왜냐면 독일의 녹색당이 처음 나올 때는 당이 아니었거든요. 정당법상 정당이 아니고 선거인 조합 이렇게 해서 나온, 아니면 우리식으로 □단체 명부제□ 이렇게 작명을 해 가지고 나갈 수도 있거든요. 꼭 정당이어야 되느냐라는 질문도 같이 가져야 되지 않겠냐, 그래야 그만큼 활동영역이 넓어질 수가 있지 않겠느냐는 생각을 오자마자 했습니다.

그 다음에 김태일 위원장 말씀도 역시 낙관론인데요, 조박사님 말씀하신 것처럼, 실은 제가 학교 선생이고 노동법을 전공하고 있지만 현실정치에서는 유감스럽게도 학생들과 노동자를 별로 안 믿어요. 학생들은 지난번 4.13총선 때도 제가 학부애들에게 학교에다 주민등록번호 다 옮겨놓고 꼭 투표하라했는데 다 도망가고 없어요. 노동자들은 말이죠 1천2백만 노동자라고 하고 가족 수까지 곱하면 벌써 과반수가 넘어도 한참 넘어버리잖아요. 그런데 뭐 노동자후보 득표율이 1%니 2%니 한단 말이죠. 그런 갭이 엄청 크다는 거, 우리의 사고와 행동간에 갭이 엄청나다는 것은 미리 우리가 시인을 하고 들어가야 한다는 얘깁니다.

시민단체들이 단결했다고 하는데요. 저는 과거에는 참여연대에서 특위위원장을 했고 지금은 경실련에서도 활동하고 있는데 제가 볼 때는 합의가 안 된 거 같아요. 너무 낙관적으로 미리 보시지 말고 말이죠. 그야말로 아주 세밀하게 하나하나 짚고 나가면서 시민사회 내부에 논의를 아주 겸손하게 꾸려나가야 할 시점이 아닌가 그렇게 생각합니다.

정해구 : 네 고맙습니다. 이 문제와 관련이 있는 거 같은데요 장치개혁이라고 아까 표현을 하셨는데, 더 크게 보면 이것은 우리나라 지역주의 정당 체제를 바꾸는 문제와 정치 세력을 개편하는 문제와 관련이 있는 거 같아요. 그렇기 때문에 정당체제나 정치지형을 바꾸고 정치세력을 교체하는 문제와 관련시켜서 가장 1차적으로 필요한 제도가 뭐냐, 그게 바로 정당명부제다 라는 식의 국민적 설득의 골격이 있어야 될 거 같고요. 조기숙 선생님 말씀처럼 처음부터 세세한 문제까지 지적해버리면 의견차이도 좁히기 어렵게 될 것 같습니다. 상당히 커다랗고 원칙적인 그런 틀을 가지고 쉽게 설들을 하고 쉽게 합의를 만들어 나가는 그런 과정이 필요한 게 아닌가 하는 생각을 하고요.

특히 노동자뿐만 아니라 학생들한테 여기에 관심을 좀 갖게 만들어야 될 거 같아요. 학생을 비롯해 젊은 세대가 거의 선거를 안 해버리는데, 그래서 이 운동을 통해서 관심을 갖게 하고 사람들한테 이슈화시키고 쟁점화 시키는 문제, 그런 문제가 남은 게 아닌가 하는 그런 생각입니다. 오늘은 구체적인 문제는 별로 토론하지 않겠습니다. 오히려 이것을 어떻게 발전시켜 나갈 것인가 그런 문제에서 의견을 주셨으면 좋겠는데요 플로어에 계신 분들 중에서 의견 있으시면 얘기를 해 주십시오.

청중 : 정당명부식 비례대표제 도입의 대의에 대해서는 잘 이해가 되고요. 그런데 저는 중선거구제 문제에 대해서 약간 다른 측면에서 말씀을 드려볼까 합니다. 원칙적인 면에서나 지난 번 선거에서 굉장히 정략적 의도가 개입됐다 볼 수 있는 측면이 많기 때문에 충분히 지적할 근거가 있는데요. 아까도 말씀하셨듯 독일에서도 5%로 하한선을 정한 게 나치의 경험에서 나온 것처럼 각국의 제도라는 게 나름대로의 역사와 문제를 해결하는데서 나왔다고 볼 수 있겠습니다. 그런 견지에서 본다면 지금 역시 한국 정치에서 가장 큰 문제해결은 지역분할 주의를 극복하는 데서부터 출발하는 것이 아닌가 하고요, 한 지역에서 90% 80% 완전히 판쓸이가 되는 이 문제를 어떻게 해결할 것이냐는 각도에서 보면 중대선거구제가 상당한 의미가 있습니다.

저희가 1구 2인을 뽑는걸 상상해봤는데 지금 시점에서 만약 적용을 하면 어떤 현상이 있게되냐 하면요, 만약 1구에서 2명을 뽑게되면 놀랍게도 한나라당은 경상도당이 되고 민주당은 호남당이 되고, 만약 개혁 진보세력이 3당을 만들게 되면 원내 1당이 됩니다. 경상도에서 다 2등하고 호남에서 싹 다 2등 해버리게 되거든요. 그 자체가 유신시절과 달리 혁명적인 내용을 담고 있습니다.

그래서 예를 들어서 실제로 생활권에 따라서 3내지 5인의 중대선거구를 검토해보는 것도 의미가 있지 않을까 합니다. 일본이 거꾸로 바꾼 것도 나름대로의 계보정치와 자민당의 파벌정치를 극복하기 위해서 그랬던 건데 한국 같은 경우에 극심한 지역주의를 완화하고 조금 더 권력을 분점하고 여러 세력들에게 기회를 주기 위해서 중대선거구의 다른 긍정적인 측면이 있다는, 그런 의견 하나 드리겠습니다.

정해구 : 지금 조금 논란이 되는 것이 소선거구로 할거냐, 중대선거구로 할거냐 의견이 나뉘는데요. 정확히 그것이 바뀔 경우에 어떤 이점과 단점이 있는지는 정확히 파악이 안된 상태인데 조금 더 연구를 해서, 만약에 소선거구제보다 중대선거구제가 장점이 더 많은가 그것도 고려해봐야 되지 않겠냐는 생각입니다. 다른 분 의견이 있으면 말씀해주십시오.

청중 : 한국여성단체연합에서 나온 조영숙입니다. 일단 정당명부식 비례대표제 도입에 대해서 새롭게 말씀해 주셨는데요, 사실 우리 여성계 쪽에서는 지난 16대 총선 때 공천효력정지가처분 신청까지 냈었습니다. 문제는 실제로 저희가 정당명부제 비례대표제가 도입되었을 때 정당명부식으로 대표되는 효용이라는 측면에서 소선거구제가 여성들에게 유리하지는 않을 거라는 판단을 하거든요. 이 것 역시 신생정당의 등장이라는 굉장히 중요한 지점에서 드는 생각입니다.

선거에서 보다 지역 여성들이 변화할 수 있는, 많은 회의를 갖고 있는 지역유권자들이 참여할 수 있게 하는 것도 정당명부식 비례대표제라는 이 제도 하나만이 아니라 정치적인 각성을 앞당긴다는 차원에서 고민을 하는 것도 필요하지 않겠나 하는 생각입니다.

정해구 : 민주적이고 평등적인 원칙이랄까 이런 게 필요할 거 같구요, 그 다음에 아까 도 말씀 하셨는데 .우리 사회가 굉장히 다원화되고 있는 것 같아요 우리가 아는 듯 모르는 듯 사이에 다원화되고 사회의 그런 이익을 반영해줄 수 있는 제도가 필요한데 그런 부분이 전혀 지금의 제도로써 충족시키지 못하고 있는데 그럼으로써 여성의 참여, 지역의 참여 아래로부터의 참여 그런 것들을 종합적으로 반영시켜줄 수 있는 제도를 같이 결부시켜 가면서 만들어야겠다는 그런 의견인 것 같습니다. 플로어에서 다른 의견 없으면 선생님들 하실 말씀이 있으시면 한마디씩 하시고 종료를 할까 합니다.

조천복 : 여러 가지 말이 나왔는데 너무 디테일에 치우치면 원칙이 무너질 수도 있어요. 처음에 연대체를 구성 할 때 □올바른 정당명부제에 의한 비례대표투표실현을 위한 연대회의□라고 상당히 긴 이름을 붙였습니다. □정당명부제는 국민들에게 어필할 수 없다. 또 정당, 정당하면 국민들이 식상해한다. 따라서 현재 우리가 국민들에게 어필할 수 있는 것은 비례대표제나 표의 등가성이라든지 이런 부분에서 상당한 문제가 있다는 걸 부각시켜야한다□는 이런 생각을 했었습니다.

그런 측면에서 사표가 많이 발생할 수 있는 것을 예방하는 측면에서 1인 2표제를 하자는 쪽입니다. 그리고 독일식 비례대표제에다가 구조조정 해 없앤 의석 수를 더한다거나 그런 식으로 접근하는 것이 가장 좋습니다 그래야만 국회의원들이 끌려오지 그렇지 않으면 국회의원들은 절대 안 끌려옵니다. 그런 측면에서 앞으로 그렇게 가기를 원하고요. 아까도 얘기했지만 시작이 반이니 지금부터 시작합시다.

조기숙 : 중선거구제에 대해서 굉장히 잘못된 환상을 가지고 계신 분들이 많은 것 같아요. 특히 선거구제 개혁 논의할 때 민주당이 그런 실수를 범했고, 정치개혁시민연대에서 서경석 목사님께서 계속 나와서 중선거구제 주장하셨는데요. 우선 저는 정국헌 선생니 말씀에 동감을 하는게 지역주의 문제는 지금을 보면 안된다, 3김 이후에 굉장히 빠르게 지역주의가 변화할 거라는 예상을 할 수 있기 때문에 제도가 지역주의 때문에 발생한 제도가 아닌데 제도를 바꿔서 지역주의를 바꿔보겠다고 하는 것은 민주주의 원칙에 어긋난다고 봅니다.

제도라는 건 이상을 향해서 나아가야지 무슨 문제가 있다고 사후적으로 이렇게 한번 바꿔보자, 저렇게 한 번 바꿔보자 하면 곤란하거든요. 우리는 이렇게 바꾸면 이렇게 될 것이다 생각하고 바꾸는데, 사실 제도의 정치적 결과는 엉뚱하게 나오는 경우가 많아요. 지역주의는 그대로 있으면서 중선거구가 되면 선거구가 합쳐지죠? 합쳐지면 선거구가 커지잖아요. 그러면 호남이나 영남에서 선거구가 합쳐지면 한나라당에서 영남에 2명 나오고 이쪽은 민주당이 호남에서 두 명 나오면 두 명 다 돼요. 제3당이 되긴 뭐가 되나요. 안돼요. 그리고 서울 같은 데서는 나눠먹기 하는 거죠.

그렇게 되면  □공천□이 바로 □당선□이에요. 선거의 경쟁성이 떨어지게 되고요. 지금 그래도 수도권에 개혁적인 의원이 들어가는 것은 경쟁이 심하니까 그래도 울며 겨자 먹기로 좋은 자질이 있는 의원들을 공천 하니까 그나마 나온 거지, 중선거구제로 가면 공천이 곧 당선을 결정짓기 때문에 공천 헌금 엄청 할거고 지역구에서도 이는 마찬가지일 겁니다.

또 의원의 자질은 엄청 떨어질 거고요. 그렇기 때문에 일본과 같은 정당내의 인물경쟁이 되는 거죠. 오히려 정당이 쇠퇴하는 거예요. 그런데 이런 중선거구제가 지역주의를 극복할 거라는 막연한 환상을 가지고 같이 이야기가 나오면 비례대표제 이거 그냥 죽습니다. 이게 끼여들면 전략에 차질이 생깁니다.

그리고 여성연합에서 말씀하신 것에 저도 공감하는데 사실 여성들도 그런 생각을 가지고 있어요 중선거구제를 하면 여성이 더 당선되지 않을까 하는데 학문적 연구 결과에 따르면 차이가 없어요. 왜 차이가 없냐하면요, 처음에 하면 여성들이 많이 당선 돼요. 그런데 몇 번하고 나면 여성들끼리 붙게 돼요. 이번에 동대문에서 붙이는 것처럼 정당들이 다 합리적이기 때문에 여성이 나오면 여성을 상대로 붙이기 때문에 어차피 당선 수는 똑같아요.

그래서 중선거구제가 결코 여성들에게 안 유리하기 때문에 민주주의 원칙을 더 중요시 되는 겁니다. 여성을 위해서 중선거구제로 바꾸고, 지역주의를 극복하기 위해 바꾸고, 제도는 이래서는 안됩니다. 우리가 대원칙을 가지고 해야 국민도 설득할 수 있는 것이고, 명분도 사는 거고, 협상도 성공하거든요. 다소 잔인하게 들리지만 대 원칙에서 벗어나는 것들은 이제 가지를 치자, 그런 말씀을 드리고 싶습니다.

정해구 : 지금까지 쭉 논의를 했습니다만 한국에서 정치, 정당에 관련되는 것들은 아까 선생님이 말씀하셨는데 저희들이 87년에 직선제를 가지고 국민들의 의사가 집중이 되고, 합의가 되고, 그것이 정치적 결과로 만들어내고 그랬던 것 같습니다. 그리고 여러분도 아시겠지만 작년 4.13선거에서는 낙천 낙선운동을 통해서 87년처럼 그렇게 크게 만들어 내지는 못했지만 국민들의, 어떤 변화에 대한 요구를 수용했습니다. 그래서 다음에는 국민들의 시민들의 요구를 어떻게 결집시켜 가지고 한국의 정치를 발전시킬 것인가 하는 측면에서 의견이 이젠 정당명부제 비례대표제로 모아지는 것 같은데요, 이를 통해서 앞으로 우리 정치를 어떻게 발전시킬 것인가 충분히 논의하고 쟁점화하고 이슈화하는 것이 필요하지 않나 생각합니다.

저희가 2시간 반 정도 이야기를 했는데요, 지금부터 시작이라는 생각을 가지고 국민들의 의견을 모아나가는 작업에 매진했으면 합니다. 청중 여러분과 발표해주신 여러분 특히 조기숙 교수님, 이광택 교수님 고맙습니다. 토론회는 이것으로 마치겠습니다.

(끝)

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정당명부식 비례대표제 도입의 필요성과 쟁점

발행일: 2001년 11월 28일

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