참여사회연구소 제19회 정책포럼

대의민주주의의 한계와

참여민주적 제도의 가능성

-주민소환제를 중심으로-

참여사회연구소 제19회 정책포럼

대의민주주의의 한계와

참여민주적 제도의 가능성

-주민소환제를 중심으로-

<사단법인 참여사회연구소 제19회 정책포럼>

대의민주주의의 한계와

참여민주적 제도의 가능성

-주민소환제를 중심으로-

일시: 2001년 7월 21일(토요일), 오후 3시

장소: 참여연대 2층 강당

사회: 김동춘(성공회대, 참여연대 정책위원장)

발제: 이기우(인하대, 시민자치정책센터 대표)

토론: 홍윤기(동국대 철학과, 참여연대 의정감시센터 실행위원)

이영진(주민소환제도입과 성남시장 소환을 위한 시민운동본부 공동집행위원장,	성남시민모임 집행위원장)

최경송(광역자치단체의원, 과천시의회 부의장)

대의민주제의 한계와 직접 민주제의 필요성

대의민주제의 한계와 직접민주제의 필요성

이기우(인하대 법학과, 시민자치정책센터 대표)

I. 서론

헌법 제72조는 □대통령은 필요하다고 인정할 때에는 외교·국방·통일 기타 국가안위에 관한  중요정책을 국민투표에 붙일 수 있다□고 규정하고 있으며 헌법 제130조 제3항은 헌법개정에 관한 국민투표를 규정하고 있다. 우리 헌정사에서 헌법개정을 위한 국민투표는 여러 번 있었으나 국가의 중요정책에 관한 국민투표는 없었다. 헌법상의 국민투표에 대한 규정에도 불구하고 직접민주제와 간접민주제에 관한 심도 있는 논의는 이루어지지 못하였다.

우리나라에서 직접민주제도에 대한 관심이 높아진 것은 지방자치제도의 도입이후에 지방행정에 대한 주민의 참여를 중심으로 논의되었다. 이에 따라 1994년 지방자치법이 개정되면서 주민투표제도가 도입된 이래 주민에 의한 조례의 개폐청구제도, 주민감사청구제도 등이 도입되었다. 주민투표제도는 그 구체적인 내용을 별도의 법률에 위임하고 있으나 7년이 넘도록 제정되지 않아 유명무실한 상태에 있으며, 입법자들이 입법의무를 게을리 하고 있음에 대한 비난의 목소리가 높다. 2000년에 들어서 일산 신도시를 중심으로 러브호텔의 난립으로 인한 주민들의 저항이 커지면서 난 개발에 대한 책임을 단체장에게 물으려고 하는 주민소환제도의 도입필요성이 논의되고 있다. 학계와 시민단체에서 주민소환제도의 도입에 대해 적극적인 요구를 하지만 정치권의 반응은 매우 미온적이며 광역단체장들은 최근 주민소환제도의 도입을 공식적으로 반대하고 나섰다. 1990년대에 행정구역의 개편을 둘러싼 주민투표가 예정되어 있었으나 주민투표법이 제정되지 않아 주민의견조사로 이를 대치한 경우가 있었다. 주민투표법이 제정되지 않은 상황 하에서도 지역현안문제를 주민들의 투표에 붙여 사실상의 효과를 이용하려는 경향이 늘어나고 있다.

) 이승종, 민주정치와 시민참여, 도서출판 삼영, 1993; 윤명선, 대의제와 시민참여, 공법연구 제24집 제3호(1996), 19면이하: 이기우, 지방행정에 대한 주민의 참여와 통제, 공법연구 제24집 제3호(1996), 61면 이하; 김희곤, 지방자치법상 주민투표제도의 의의 및 과제, 공법연구 제27집 제1호(1999년), 449면이하 등 많은 논문이 지방자치제 도입이후에 발표되었다.

(사) 참여사회연구소 제19회 정책포럼 (2001년 7월)

이제 지방자치단체에 대한 주민참여를 넘어서 대의정치에 대한 근본적인 의문을 제기할 때가 되었다. 김영삼 정부에 이어 김대중 정부에 들어서도 개혁정치를 표방했고 그 중에서도 정치개혁이 기장 중요한 개혁이라고 하였으나 아직 정치개혁은 답보상태를 벗어나지 못하고 있다. 또한 개혁의 이름으로 행하여진 적지 않은 조치가 특수집단의 이익을 옹호하거나 반개혁적인 내용을 담고 있다. 이는 정치개혁의 객체인 정치인이 정체개혁을 주도하도록 맡겨져 있기 때문이다.

지난 해 전국민의 호응 속에서 시민단체들이 낙천□낙선운동을 전개함으로써 부패하고 무능한 정치인을 물갈이하고 새로운 정치세력의 진출도 상당한 수준에서 이루었다. 그럼에도 불구하고 우리의 정치현실은 전혀 개선되지 못하고 있으며 국민과 그 대표자사이에는 극복하기 어려운 불신의 골이 깊이 파여 있다. 특수계층을 위한 정치가 아니라 전국민을 위한 정치를 실현하기 위해서는 이제 정치지도자의 교체만으로는 기대하기 어렵게 되었다. 보다 근본적으로 대의제도의 모순과 한계의 극복수단으로서 직접민주제도를 논의할 때가 되었다. 더구나 오늘날 전자매체의 급속한 발달로 직접민주주의를 실현하는데 최대의 장애로 열거되곤 하였던 기술적인 난관이 해결될 수 있게 되었다. 여기서는 먼저 국가공권력에 정당성을 부여하는 형식원리로서 민주주의에 관한 모델로서 담론모델과 시장모델을 논의하고 시장모델에 근거한 대의제도의 한계를 짚어보고 그 수정원리로서 직접민주제의 도입필요성과 그 의미를 살펴본다.

II. 민주주의의 두 가지 형태

오늘날 이해하기 힘들지만 19세기가 되기 전에는 서구에서도 민주주의라는 말이 자유주의자들에게 긍정적인 의미로 쓰이기보다는 하층민, 폭동과 무정부주의 등을 지지하는 것을 욕하는 말로 간주되었다. 미국의 건국자이며 2대 대통령이었던 John Adams(1735-1826)는 □민주주의는 모든 것을 시기하고, 모든 것을 공격하고, 모든 것을 파괴하고자 하는 결과를 초래한다□고 말했다(Tilman Evers, 32). 여기서 간과할 수 없는 것은 하층민에 대한 공격방향이다. 그와 그의 동시대 사람들에게 민주주의란 직접적인 인민의 지배를 의미했으며 자유주의자들의 엘리트지배 모델에 반하는 것이었다. 민주주의를 직접민주주의와 동일시하는 견해는 아리스토텔레스 이후 19세기에 이르기까지 변함없이 지속되어왔다.

아리스토텔레스는 그리스의 정치형태를 기초로 하여 3가지의 가능한 정치모델을 제시했다. 모두에 의한 지배(민주주의- 중우정치 혹은 천민정치), 소수에 의한 지배(귀족정치- 과두정치), 한 사람에 의한 지배(군주정치- 전제정치)가 이에 속한다. 이러한 관점에서 민주적 공화국은 이론적으로는 이상적이지만 이를 실현하는 것은 가능하지도 않고 바람직하지도 않은 것처럼 나타났다. 왜냐하면 모든 시민이 공공의 이익을 자신의 사적이익에 우선시킨다는 전제가 인간의 본성과 합치되지 않기 때문이다. 이러한 점에서 후기로마 사가들은 로마멸망의 원인을 시민의 덕성의 상실에서 찾곤 했다. 몽테스키외(1689-1755)도 민주공화국은 그 구성원에게 높은 도덕성을 요구하며, 인민을 천사로 전제하고 있어서 모든 국가형태가운데 가장 실현하기 어렵다고 했다(a. a. O.). 몽테스키외는 국민들이 대표자를 뽑는 능력만 가지고 있지 직접 가물 적인 결정을 할 수는 없다고 하는 대의정치를 옹호라는 대표적인 학자로서 다음과 같이 표현하였다.

□대표자들의 큰 장점은 그들이 업무를 다룰 능력이 있다는 데 있다. 국민들은 그것에 결코 익숙하지 않다. 그것이 민주주의의 큰 결함이 된고 있다. .... 국민들은 .... 그들의 능력에 부합하게 대표자를 선출하는 기능을 통해서만 정부에 개입하도록 하여야 한다. 사람의 능력을 정확히 안다는 것은 매우 어렵지만 누구에게 투표를 할 것인지, 다른 사람에 비하여 더 개명된 사람인지에 대해서 일반적으로 파악하는 것은 누구나 가능하다.□ (v. Arnim, 201)

미국의 유산시민계층은 그들의 자치경험을 민주주의와 결부시켰다. 민주주의 개념에 대한 새로운 평가는 Alexis de Tocqueville(1805-1859)이 1835년에 미국여행기로 출간한 미국 민주주의론에 의하여 이루어 졌다. 이 책은 미국과 유럽에서 광범한 독자를 가지고 있었다. 민주주의는 두 가지 요건이 갖추어 지면 큰 나라에서도 실현될 수 있다는 정치의식을 전파했다. 한편으로는 적극적인 시민참여의 정치문화이고 다른 하나는 그에 기초한 대의제도의 형성이 이에 속한다고 보았다. 이후에 민주주의는 자유주의자들의 전통의 한 부분으로 자리잡게 되었다.

민주주의이론은 민주적 공화주의의 입장과 자유주의적 입장간에 상당한 차이를 보이고 있다. 민주적 공화주의적 사상은 인민에게 적극적인 역할을 부여하는 것에 중점을 두는 경향이 있음에 대하여 자유주의적인 전통은 이를 알지 못한다. 민주주의 이론상의 이러한 배경의 차이는 직접 민주적인 요소의 도입에 대한 찬성과 반대로 분리되고 상호간의 이해를 어렵게 한다. 양자간의 차이에 근거하여 민주주의는 두 가지 모델로 구분할 수 있다. 시민사회적 범주에 속하는 전자의 민주주의를 담론모델(Modell des Gespr□chs)이라고 한다면, 경제적 자유주의를 강조하는 후자의 입장은 시장모델(Modell des Marktes)로 특징지을 수 있다(Evers, 33).

시장모델은 국가에 대한 부정적인 방어권을 중심으로 이해되는 개인적인 자유를 출발점으로 하고 있다. 보호된 사적영역은 주로 경제적인 영역에 속하며 그 안에서 개인은 경제적인 사적이익을 추구하게 된다. 이에 대하여 국가는 최소한의 공동이익과 시장규칙을 보장함으로써 시민들의 공공이익을 실현하기 위해 바쳐야 하는 부담을 경감시켜주기 위해 존재한다고 본다. 국가가 규칙을 정함에 있어서 어떤 특정한 이익이 보호받고 다른 이익은 무시되는 것은 불가피하다고 본다. 이를 결정하는 정치는 시장경쟁과 유사하게 국가에 대한 영향력을 둘러싼 경쟁으로 보게된다. 투표행위는 구매행위에 해당된다. 화폐가 상품에 대한 구매력을 의미하듯이 표는 유리한 정치적 제안에 대한 결정권을 의미한다. 의회에서 다수관계는 주식회사에서 주주들의 지배관계와 비교된다.

이와 대조되는 담론모델에서는 시민을 국가문제에 대한 정치적인 적극적 참여를 통하여 파악한다. 이 견해는 인간을 단순히 고립된 개인으로 파악하는 것이 아니라 그를 규정하고 결정하는 타인과 사회와의 관계에서 출발한다. 분쟁이 있는 경우에 경제적인 이익보다는 공동의 문화적 확신을 확인하는 정치적인 평가가 우선한다. 정치적인 행위의 기본형태는 사회가 스스로 반성하는 심의에 있다. 하버마스는 이를 담론적 민주주의(Deliberative Demokratie)라고 표현한다. 결정은 논쟁적인 숙고과정을 거쳐서, 거래로서가 아니라  잠정적인 다수결에 의한 올바름의 추정으로서 행하여진다. 시민의 정치적인 활동은 선거에 그치는 것이 아니라 공동체에 대한 지속적인 관여가 다양한 형태로 보장된다. 정치가 이루어지는 곳은 개인 혹은 국가가 아니라 시민 사회적인 소통과 상호작용이 일어나는 양자사이의 중간영역이다.

개인의 자유를 정치로부터 개인을 우선적으로 보호하는 것이라고 보고 국가와 개인사이의 매개적인 중간영역을 정치로 파악하지 아니하는 자유주의적인 견해는 정치란 국가 내부에서만 일어난다고 파악하게 된다. 이로 인해 한편으로는 시민계층은 탈정치화되고 다른 한편으로는 정치의 국가독점에 이르게 된다. 약한 국가의 이론적 요구와는 달리 자유주의적 민주주의모델은 국가중심주의적인 정치에 이르게 되고 이로 인하여 국가의 권력은 약화되는 것이 아니라 강화된다.

이러한 민주주의 모델 하에서 경제적 시민은 사적 영역 안에서 보호를 받지만 그 안에 머물러 있을 것이 요구된다. 선거행위가 시민의 유일한 정치활동이라면 정당은 그에게 투표된 표의 사실상 주인이 된다. 정당은 획득한 의석 수만큼 국민을 대표하는 것이 되고 다음 선거가 있을 때까지 국민주권을 수임한 것이 된다. 이러한 상황에서 정당의 주도적인 역할은 당연하다. 또한 이러한 정치모델 하에서 정당과 더불어 거대한 경제적 이익집단이 정치적인 주요변수로 등장하게 된다. 이러한 정치모델에서 정치적인 주역인 정당과 이익단체는 직접민주적인 시민의 관여를 반대하게 된다.

III. 대의민주제의 한계

대의민주제도는 국민의 대표자가 공동체의 의사를 결정하도록 하고 그 결정을 국민의 의사로 간주하는 제도이다. 대의민주주의는 거대공동체의 구성원이 직접 참여하여 결정하는 번거로움과 기술적인 어려움을 피하면서도 국민의 자기지배를 실현하려는 제도적인 장치로서 고안되었다. 대의제도가 국민의 자기지배를 가능하게 하기 위해서는 대표하는 자와 대표되는 자 사이의 동일성이 확보되어야 한다. 만약 대표자가 대표되는 자를 대표하지 않는다면 대의민주제도는 형식적인 법률논리에 불과하게 되고 실제에 있어서는 선거에 의한 과두정치에 불과하게 된다. 유권자는 선거일에만 자유롭다는 영국의 속담은 대의민주제도의 형식과 내용의 불일치를 상징적으로 보여준다.

1. 접근성

국민의 대표자가 국민을 대표하기 위해서는 국민과 대표자사이의 항시적인 접촉이 요구된다. 왜냐하면 대표는 형식적인 정당성의 보장을 위한 것이 아니라 의사결정의 실질적인 정당성에 관련된 것이기 때문이다. 만약 대표를 형식적인 정당성의 보장이라고 이해한다면 민주주의는 자신의 문제를 형식적인 정당성을 가진 타인인 대표자가 결정하도록 하는 것이 된다. 그렇다면 민주주의를 자신이 자신의 문제를 결정하는 자기지배라는 말은 공허한 것이 된다. 대의민주제 하에서 국민은 대표자를 선출함으로써 국민의 의무를 다했다는 생각을 하는 경향이 있다. 각자의 국민은 그들의 개인 일상사가 너무나 중요한 문제이기에 자기의 일 외에는 관심을 기울이지 아니한다. 공적인 문제는 대표자를 뽑아 놓았으니 대표자가 알아서 처리할 문제라고 생각하는 경향을 부추긴다는 점에서 대의민주제도는 개인의 궁극적인 책임성을 박탈한다.

) Benjami, Barber, Strong Democracy, 145 면. 그는 대의 민주제도가 서구의 전통적인 가치인 자유, 평등, 사회적인 정의와 일치하지 않는다고 한다.

또한 일반 개인으로서는 그들의 대표자를 만나는 것이 쉽지도 않다. 대표자가 힘없고 무력한 개인을 잘 만나주지 않으려는 경향도 있지만 대표되는 자의 숫자가 너무나 크기 때문에 대표자가 만날 의지가 있어도 모든 유권자들과 얼굴을 맞대고 의견을 교환하는 것은 기술적으로 가능하지도 않다.

다음 선거를 생각하는 대표자들은 유권자관리 차원에서 유권자를 만나지만 이것은 대표자와 대표되는 자간의 동질성회복을 위한 만남이 아니라 상인이 상품을 선전하기 위해서 고객을 만나는 것에 불과한 것이 된다. 대표자들은 시민을 시민으로서 만나는 것이 아니라 그들을 구매하는 변덕스러운 고객으로서 시민을 상대한다.

대표자들이 그들에 의해서 대표되는 자들의 관심에 귀를 기울이는 때가 있기는 하지만 이 경우는 그가 대표되는 자를 필요로 하기 때문이지 유권자가 그를 필요로 해서가 아니다. 선거 때가 이에 해당한다. 그들의 정치적인 생명은 유권자들의 표에 좌우되기 때문에 유권자들은 선거기간동안 그들을 어디서나 볼 수 있고 그들은 유권자들의 어떠한 의견도 귀담아 듣는 것처럼 보인다. 지하철 입구, 시장거리, 골목길, 백화점 입구 등 생활주변의 어디에나 그들은 모습을 드러낸다. 그러나 선거가 끝나면 매우 대조적이다. 다음 선거가 있기까지 그들의 모습은 유권자의 일상생활 주변에서 사라진다. 그들의 관심은 재선이지 유권자를 대표하는데 있는 것이 아니다.

2. 불완전한 의사전달

대표되는 자의 의사에 귀를 기울이려는 의식 있는 대표자들은 드물기는 하지만 가끔 유권자들의 의견조사나 공적 모임을 이용한다. 그러나 많은 사람들이 의견조사나 설문지 방식에 의하여 그들의 의사가 대표된다고 생각하지 않는다. 여론조사는 주어진 해답에 대한 찬반을 묻는 것이 대부분이다. 또한 방법론적으로 익명의 피질문자를 기계적으로 합산함으로써 결론을 내린다. 여론조사는 자동적으로 국민의 의사를 익명의 대치되는 그룹으로 분열시킨다(Mathew, 22면). 또한 적지 않은 경우에 여론조사는 결론을 정해놓고 정당성을 확보하기 위해서 실시되는 경우가 적지 않다. 충분한 정보가 주어지지 않고 또한 의사교환도 이루어지지 않은 상태에서 의견조사는 여론의 조작이 될 수 있으며 많은 경우에 추첨과 다름없는 결과를 초래할 수도 있다.

정책결정을 위한 의견수렴을 위하여 흔히 사용되는 방법으로 공청회를 들 수 있다. 임의적으로 실시하는 공청회도 있지만 경우에 따라서는 정책결정의 필수적인 절차로 공청회가 요구되는 경우도 있다. 공청회에서 의견의 개진은 실명으로 이루어지고 상호적인 의견의 교환이 있다는 점에서 단순한 의견조사보다는 진일보된 장치라고 볼 수 있다. 그러나 대개의 공청회에는 일반인의 접근이 거의 없고 이해당사자간의 논쟁장으로 변질되는 경우가 적지 않다. 일반인이 공적문제에 무관심한 상황 속에서 공청회장에는 이해관계자나 행정청에 의하여 동원된 청중으로 채워지는 경우가 드물지 않다. 이런 상황에서 공청회는 공적의견을 수렴하는 장치로 보기 어렵다. 정치적인 계산이 까려 있는 문제에 대하여 대표자들은 분명한 입장을 밝히지 않는 경우가 적지 않다. 토론이 끝난 후에도 그가 무슨 내용의 발언을 하였는지를 알기 어려운 경우가 적지 않다. 화려한 수식어로 모든 것이 순조롭게 되는 것처럼 말을 늘어놓지만 정작 자신의 생각은 얘기하지 않는 경향이 있다. 이런 경우라면 공청회는 그 목적을 달성할 수 없다.

3. 이익의 대표

대의민주주의가 제대로 작동하기 위해 가장 중요한 선결조건은 대표자들이 그들에 의해서 대표되는 자를 위하겠다는 의지가 있어야 한다. 즉, 정치인들이 유권자를 위해서 활동한다는 전제하에서만 대의민주제도는 작동할 수 있다. 그런데 얼마나 많은 정치인들이 진정으로 국민을 위해서 정치를 하는가? 많은 국민들은 그들의 정치의도가 일차적으로 국민의 복리증진에 있다는 사실을 믿지 아니한다. 그들은 그들의 정치적인 야망을 달성하기 위하여 정치에 입문하고 그들을 위해 정치생명을 연장하려고 한다는 것을 의심하지 아니한다. 그들이 국민을 위한다는 의도가 없다면 일반 국민들이 그들을 움직여 국민이 원하는 정치를 해달라고 요구하는 것은 불가능하다. 그렇다면 무엇이 그들을 움직이는가? 그들은 누구의 말을 듣는가? 많은 시민들은 정치인을 이익집단의 포로로 생각한다. 많은 대표자들이 돈 있고 힘있는 집단의 도움으로 당선되었고, 재선을 위해서 그들의 도움이 여전히 필요하다. 정치인들은 그들의 야망을 실현하기 위하여 이들의 도움이 필요하며, 이익집단들은 그들의 이익을 수호하기 위하여 정치인들이 필요하다. 이익집단과 야망 있는 정치인간에는 아무런 마찰의 이유가 없다. 그들의 밀월관계는 대의민주제도의 자연스러운 산물이다. 오히려 이들 정치인에게는 일반국민이 그들의 야망을 실현하는데 장애로 비추어 질 수 있다. 왜냐하면 이익집단의 이익과 일반국민의 공익이 일치하지 않는 상황 하에서 이익집단과 정치인간의 밀월관계를 유지하는 것이 어려워지기 때문이다.

4. 공권력의 판매

정치인들이 재선을 하는데 있어서 그들이 재임기간 동안에 무엇을 했는지 보다도 그들이 선거기간 중에 얼마나 많은 돈을 효과적으로 뿌렸는지가 중요한 요소로 된다면 정치인들은 유권자들의 소리에 귀를 기울이지 않게 된다. 거액의 정치자금이 선거를 위하여 필요한 현재의 대의 민주적 정치시스템 아래에서 대표자들은 구조적으로 부패에 빠지기 쉽게 되어있다. 몇 년마다 주기적으로 몇 억 내지 몇 십억의 돈이 정치생명의 연장을 위하여 필요하다면 대표자들은 국민전체의 이익보다는 그들에게 돈을 대는 이익집단의 유혹에 빠지기 쉽다. 아무런 조건 없이 거액의 돈을 대는 사람은 거의 없다. 개인이나 특정집단으로부터 받은 돈으로 당선된 대표자들은 그들의 자금줄을 기쁘게 하는 일을 하지 않을 수 없게 된다. 그리하여 대표자들은 국민전체의 공익을 대표하기보다는 특수이익을 대변하게 된다.

이익집단과 국민의 대표자들은 입법권과 공권력의 행사여부를 두고 상업적인 흥정을 한다. 가장 유리하고 안전한 돈을 대는 자에게 공권력을 판매하게 된다. 표면적으로는 이러한 공권력의 흥정과 거래에서 정치인이 우선적인 선택권을 가지고 있는 것처럼 보인다. 그러나 대표자들이 일단 이러한 권력의 거래관계에 개입하게 되면 그들은 이익집단의 포로가 되고 만다. 검은 돈을 받은 정치인은 돈을 댄 자들과 운명공동체가 되어 버린다. 외환 위기에 한 원인을 제공했던 기업인이 □내가 입을 열면 여러 사람이 다친다□고 큰 소리를 쳤던 것은 이러한 공권력 거래의 연쇄고리를 상징적으로 암시한다.

유권자들이 정치에 무관심하고 그들의 대표자의 자질에 대한 철저한 검증을 함이 없이 정치인들의 상징조작에 따라, 선거홍보회사가 던져주는 가상적인 이미지에 따라 투표권을 행사하게 되면 국민의 대표자들은 마음놓고 권력의 판매활동을 할 수 있게 된다. 이 점에서 힘없고 돈 없는 일반국민은 그들의 손으로 대표자 뽑지만 선출된 대표자는 일반국민을 대표하는 것이 아니라 이익집단을 대표하게 된다. 결과적으로 일반국민의 대표자는 없는 셈이 된다.

5. 다원주의와 이익집단

정치적인 다원주의가 민주주의와 양립할 수 있기 위해서는 부분적인 집단이익이 공동체전체의 공동이익과 상치되는 경우에 자발적으로 자제할 수 있어야 한다(Etzioni, 1993, 217면). 만약 각 이익단체들이 공동체 전체의 이익을 무시하고 무제한하게 부분적인 이익만을 추구한다면, 민주주의는 공익이 아니라 부분이익 특히 소수자에 의한 소수의 힘있는 자를 위한 정치를 정당화하는 형식적인 논리에 불과하게 된다.

적지 않은 사람들은 이익집단이 정치과정에 개입할 수 있는 기회를 충분히 보장해주면 모든 이해관계를 정치에 반영할 수 있기 때문에 민주적인 정치에 도움이 된다고 주장한다. 이익집단의 활동은 유해한 것이 아니라 오히려 정치를 국민의 다양한 이해관계에 부합하도록 만들기 때문에 공동체의 이익에 부합된다는 것이다. 예컨대 사용자 협의체가 최저임금의 인하를 주장한다면 노동자단체는 최저임금의 인상을 주장할 것이기 때문에 입법자들은 이익집단의 간섭으로부터 자유롭게 공익을 추구할 수 있다는 것이다.

이러한 주장은 사회의 모든 다양한 이해관계가 조직화되어 있고 또한 대립되는 이익집단간에 힘의 균형이 이루어져 있을 경우에만 타당할 수 있다. 그러나 실제에 있어서는 그렇지 못하다. 오늘날 다양한 이익집단이 조직되어 활동하고 있지만 많은 이해집단이 조직화되어 있지 못하다. 다음 세대를 위한 교육과 같이 장기적으로 필요한 공동체 전체의 장기적인 이익은 조직화되어 있지도 못하므로 무시된다. 설사 대립되는 이익집단이 조직화되어 있다고 하더라도 양자간에는 경제력이나 정치적인 영향력, 조직의 결속력 등에 있어서 대등하지 못한 경우가 대부분이다.

) 예컨대 사립학교법은 개정될 때마다 학교의 설립자나 재단의 이익에 부합하도록 개정되고 학교의 민주화와는 반대방향으로 개정되고 있다. 학교의 의사결정기관으로 재단 이사회와 학생회가 있을 뿐 학부모회도 교사회도 법정기관으로 규정되어 있지 못하다. 그 이유는 간단하다. 학교법인의 재단은 매우 강력하게 조직화되고 자금이 풍부하며 정치적인 영향력이 큰데 비하여 학부모나 교사들은 제대로 조직화되어 있지도 못하고 활동자원이나 결속력도 매우 빈약하기 때문이다. 더구나 일반교사들은 신분이 보장되어 있지 못하므로 그 결속력이 구조적으로 약화될 수밖에 없다. 누구나 사립학교의 심각한 문제점을 알고 있고 이를 개선하기 위한 조치가 있어야 한다는 것은 알고 있다. 그럼에도 불구하고 사립학교법 개정안이 국회에 상정되기만 하면 사립학교의 재단의 비리와 문제점을 시정할 수 있는 개혁조항은 슬그머니 삭제되고 오히려 그들의 권한을 강화시키는 조항이 그 자리를 메운다.

잘 조직화된 강력한 이익집단이 국회를 한쪽으로 끌어들일 수 있는 반면에 상반되는 이해관계를 가진 집단은 조직화되어 있지 못하거나 국회에서 무엇이 논의되고 있으며 그것이 그들에게 어떠한 영향을 미치는지 조차도 모르는 경우가 많다. 국민의 대표자들이 강력한 이익집단과 결탁하는 것을 더욱 부추기는 제도적인 장치중의 하나로 안건에 대한 투표의 익명성이다. 국회의원이 특정한 법안이나 기타 안건에 대하여 찬성표를 던졌는지 아니면 반대표를 던졌는지는 공개되지 않는다. 따라서 국회의원들은 공익에 반하는 다른 의원의 책임으로 돌릴 수 있는 핑계를 제공한다. 국회의원의 책임에 대한 사후적인 검증을 불가능하도록 익명의 투표를 하도록 함으로써 이익집단과의 결탁은 한결 쉬워진다. 익명에 의한 국회의 의사결정은 국민대표자의 국민에 대한 책임성 확보와 국민에 의한 국회의원의 평가를 원천적으로 불가능하게 만든다.

) 15대 국회에서 전자투표장치를 갖추어 놓고도 현재까지 3번밖에 사용한 적이 없다고 한다. 국회관계자들은 기계의 결함으로 일시적인 사용중단이라고 하나 설치회사에서는 아무런 기술상의 문제는 없다고 한다. 오히려 실명의 투표를 두려워하는, 즉 자신의 표결에 책임을 회피하려는 국회의원들 때문에 사용되지 않는 것이라고 본다.

국민의 자유, 평등, 비밀, 직접투표에 의하여 민주주의가 보장된다고 보는 것은 매우 순진한 생각이다. 민주주의가 제대로 작동하도록 하기 위해서는 국민의 대표자들이 진정으로 국민의 관심과 가치 및 요구를 반영할 수 있도록 되어야 한다. 이러한 개혁은 이익집단에 결탁하여 권력을 거래함으로써 정치생명을 유지하고 야망을 실현시키려고 하는 정치인으로부터는 기대할 수가 없다.

IV. 대의민주주의에 대한 수정원리로서 직접민주주의

1. 직접민주주의에 대한 찬반론

직접민주제도에 대한 찬반의 논의를 정리해 보면 다음과 같다(이승종, 37면이하 참조, Luthardt/Waschkuhn, 61면 이하 참조). 정치과정에서 근본 민주주의(아래에서 위로)와 엘리트 민주주의(위에서 아래로)와 관련된 문제이다. 전자는 시민에 대한 신뢰에서 출발하는데 비하여 후자는 시민에 대한 불신에서 기초로 한다는 점에서 출발점이 근본적으로 다르다.

1) 찬성론

- 정치적 정당성의 원천으로서 국민주권의 강화

- 민주적 요구의 실현

- 관객민주주의 내지 대의적 절대주의에 대한 대응원칙

- 참여를 확대와 사회자본과 같은 인적자원의 개인적, 집단적 발휘

- 투명성을 높이고 근본적인 분쟁을 해결하며 결정의 수용성을 높임

- 정치적 사회와 시민의 성숙을 위한 교육의 촉진, 소외의 극복, 정치가계층의 월권에 대      한 저항력을 생산적으로 허용하고 통제력을 가짐

2) 반대론

- 직접민주주의는 인구나 면적이 작아 공공문제를 쉽게 파악할 수 있는 정치단위에서나      가능하며 그렇지 않으면 민주주의는 본질적으로 대의적임

- 고도화된 산업사회에서 문제의 복잡성으로 일반국민에 대한 부담이 너무 크고, 또한       전문지식이 결여되어 있기 때문에 직접민주정치는 부적합

- 모든 국민으로부터 공적사안에 지속적인 헌신을 기대하기 어렵기 때문에 오히려 전문      적인 정치적 선도와 지휘가 필요함

- 우연적 상황과 표의 변덕에 의해서 결정되기 때문에 결정의 합리성이 없음

- □예□ 혹은 □아니오□의 의사표시 문제해결을 축소하는 것은 지나친 단순화이며 중간적      인 해결이나 타협을 어렵게 함

- 직접민주적인 방법은 항상 부분적인 결정만 가능하며 참여하는 소수자에 의하여 추진      되며 일관성이 없음

- 직접민주적인 결정은 너무 오래 걸리며, 혁신을 방해하고 다수의 독재를 조장함. 갈등      이 심화됨. 결정과정에 소수만 참여하게 되는 경우에 특수한 이익이 실현됨.

2. 직접민주주의와 간접민주주의의 의의

직접민주주의에 대한 찬반의 논의를 정확히 이해하기 위해서는 먼저 논자들이 무엇을 직접민주주의라고 이해하고 있는 지를 명백히 할 필요가 있다. 일반적으로 직접민주주의란 국가권력을 국민이 직접 행사하는 것을 의미한다. 즉, 시민들이 가장 중요한 정치적인 문제결정에 대해 토론하고 투표를 통해 집행할 것을 결정하는 정치체제를 말한다(Budge, 36). 직접민주주의가 존재하는 지 여부에 대한 판단의 기준이 되는 것은 중요한 문제에 대한 시민의 결정을 인정하는 지 여부에 있다. 이에 대하여 대의민주주의 순수한 형태는 모든 정책결정이 국민의 대표자에 의하여 이루어지고, 그들에 의해 구성된 정부에 의해 집행되며, 시민의 토론과 투표는 대표자의 선출에만 한정시키는 정치제도이다(Budge, 43면 이하).

) 국민이 국가권력을 직접 행사하는 방법으로는 선거와 투표가 있다. 선거는 인사에 대한 결정을 의미하며 투표는 사물적인 결정에 대한 것이다. 모든 사물적인 결정이 직접민주주의에 속한다는 것은 의문의 여지가 없다. 학자에 따라서는 국회의원 선거는 대의민주주의의에 특유한 제도라는 점에서 직접민주주의의 개념으로부터 제외되고 직접민주제도에 속하는 것으로는   국민의 사물적 결정과 집행기관의 장의 선출, 지방의원의 선출을 포함시키고 있다(v. Arnim, 203). 특히, 선거와 대칭되는 개념으로서 주민소환이나 국민소환을 염두에 둔다면 선거도 직접 민주적인 범주에 포함시키는 것이 타당하다는 주장도 있다(Maurer, 6) .

고전적 견해는 직접민주주의를 중개되지 않는 민중투표라고 보았다. 모든 정치적인 문제가 민중의 토론에 붙여지고 표결로 결정되어 행정부는 일상적인 집행기능만 한다. 정당도 존재하지 않고 심의기관도 없다고 본다. 의안은 대중적인 토론을 거쳐 즉각적인 결정에 부쳐진다. 주권자인 민중의 의사표현에는 제한이 없다고 본다. 심지어는 민중의 투표에 의하여 결정된 사안에 대해서도 언제든지 이를 번복하고 새로운 결정을 할 수도 있다는 것이다. 직접민주주의의 개념을 이와 같이 설정하는 경우에 직접민주주의를 반대하는 자들이 주장하는 최악의 두려움이 현실로 느껴질 수도 있다. 즉, 결정이 변덕스럽고 경솔할 수 있으며 재정적인 여건이나 우선 순위의 무시 등이 이에 속한다. 이익집단들이 개입하여 여론을 조작하는 경우에 문제는 더욱 복잡하게 되며 더욱 두려운 것은 민중의 다수는 소수자에 대한 배려를 하지 않을 것이고 억압할 것이라는 두려움도 있다(Sartori, 115 이하).

직접민주주의에 대한 정확한 평가를 위해서는 반대론자들이 말하는 문제점을 해결하기 위한 안전장치를 갖춘 여러 가지 형태의 직접민주제도가 존재할 수 있음을 전제로 해야 한다. 그럼에도 불구하고 반대론자들은 한가지 형태의 직접민주주의 형태만 존재할 수 있는 것처럼 설명하고, 그들이 생각하는 최악의 직접민주제도를 출발점으로 하고 있다.

만약에 누구에 의해서도 중재되지 않는 국민의 직접적인 결정 대신에 여러 가지 중재제도를 매개로 하는 직접민주주의를 상정한다면 대의민주주의와 직접민주주의의 극한적인 대립은 훨씬 감소될 것이다. 예컨대 정당이 국민투표의 의제를 설정하고 이를 설득시키는 역할을 한다고 생각한다면 직접민주제도에 대한 반대론자들의 비판은 상당부분 그 근거를 상실한다.

직접민주주의와 대의민주주의를 각각 극단적인 형태로 설정하는 것은 양자간에는 타협이 불가능하고 일도양단의 선택만이 있을 수 있다는 오해를 불러일으키기 쉽다. 사실에 있어서는 순수한 대의제도와 순수한 형태의 직접민주제도 사이에는 다양한 형태의 절충모델이 있을 수 있다. 즉 정당이나 사회단체와 같은 매개장치, 다양한 제도적인 안전장치를 구비한 직접민주주의도 존재할 수 있다.

여기서 한가지 명백히 할 것은 대의민주제의 수정원리로서 직접민주주의를 논의하는 경우에 대의민주주의를 전면적으로 배제하고 직접민주주의로 대체하자는 것은 아니라는 점이다. 오히려 대의적 민주주의를 보완하는 원리로서 직접민주주의를 의미한다. 전면적인 직접민주제를 실시한다는 것은 우리와 같은 규모를 가진 국가에서 가능하지도 않으며 바람직한 것도 아니다. 직접민주적인 제도를 일부 실시한다고 하더라도 국회와 지방의회는 여전히 통상적인 입법기능을 수행할 것이다. 국민발안과 국민투표가 예외적으로 인정되는 나라에서는 말할 것도 없고 국민의 투표가 비교적 자주 있는 미국과 스위스에서도 마찬가지이다.

직접민주적인 제도의 존재자체만으로도 일정한 효과를 가질 수 있다. 국민들이 언제든지 국민투표를 통하여 대표기관의 결정을 번복시킬 가능성이 있기 때문에 대표기관은 의안을 처리함에 있어서 사실상 혹은 추정적인 국민의 의사에 보다 충실하려고 할 것이다.

3.외국의 사례

1) 스위스

스위스는 직접민주주의의 조국이라고 불린다. 이미 130여년 전에 연방, 칸톤, 지방자치단체수준에서 직접민주제도를 도입하여 실시하고 있다. 스위스에서 직접민주주의는 입법자들에 의하여 주어진 것이 아니라 국회에서 거의 대변되지 못한다고 느낀 시민들이 국민운동을 전개하여 쟁취했다(Gross,90). 즉, 직접민주주의는 대의민주주의의 위기로부터 태어나게 되었다. 철도회사사장, 은행가 등과 같은 19세기 자유주의적 재력정치가들의 엘리트 민주주의를 극복하는데 투쟁의 초점이 있었다. 1848년 의무적인 헌법에 대한 국민투표가 도입되었고, 연방헌법의 전면개정가능성이 정착되었다. 1848년 이후 취리히에서는 특히 자유당의 지배가 수 십년 이루어 졌다. 이 기간동안에 특권층에 대한 권력의 집중이 두드러졌다. 이에 대응하여 1867-1869년 사이에 광범한 반대운동으로서 □민주화운동□이 전개되었고 국민의 권리보장과 사회개혁을 요구하였다. 1869년 취리히 칸톤 헌법에 직접민주주의가 보장되고 급속히 다른 칸톤에도 확대되었다.

연방차원의 직접민주제도로는 다음과 같은 것이 있다. 첫째, 1848년부터 실시된 의무적 헌법에 대한 국민투표이다. 모든 헌법개정은 국민에 의해 확인되어야 한다. 1921년 이후에는 특정한 조약의 체결에도 마찬가지로 확대되었다. 둘째, 1874년이래 실시된 법률에 대한 국민투표이다. 5 만 명의 시민(유권자의 약1.1%)은 국회가 의결한 법률안에 대한 국민투표를 발의할 수 있다. 서명을 받는 기간은 100일이다. 셋째로, 1891년부터 실시된 국민발안이다. 10만 명의 시민(유권자의 약2.2%)이 연방헌법의 특정한 조항의 삭제나 개정을 발안할 수 있다. 헌법에 관한 국민발안(Verfassungsinitiative)이라고도 한다. 서명수집 기간은 18개월이고 국회에 의한 경합적 대안도 허용된다.

칸톤이나 지방자치단체수준에는 국민의 권리가 훨씬 확대되어 있다. 절반이상의 칸톤에서는 일정한 금액이상의 지출에 대해서는 국민투표를 요하는 지출에 대해 국민투표를 요하는 재정에 관한 국민투표가 허용된다. 또한 법률안의 발안도 전국적으로 허용된다.

2)미국

미국의 21개 주에서는 국민에게 법률제정권을 부여하고 있으며 18개 주에서는 헌법을 개정할 수 있도록 하고 있다. 25개 주에서는 법률안에 대한 국민투표를 통하여 의회가 의결안 법률안을 결정한다. 국민발안은 매우 자주 시행되고 있으며, 1996년까지 1,871건이 여러 주에서 있었다(Heu□ner, 102). 미국의 국민입법권도 저절로 주어진 것이 아니었다. 국회의 개혁의지 부재와 확산된 빈곤에 대한 국민들의 거센 투쟁의 산물이다. 약 100년 전 미국이 산업화되면서 국민의 일부는 혜택을 받았지만 농부와 노동자들의 생활은 비참하였다.

이에 대항하기 위하여 광범한 국민운동이 형성되었다. 대략 1890년에서 1900년에 걸친 인민주의자(populist)와 1900년에서 1920사이의 진보운동이 이에 속한다. 이들은 민주적 개혁과 진취적인 경제정책과 사회정책을 주장했다. 의회는 이러한 요구에 거의 반응을 보일 수 없었다. 왜냐하면 의회의원들이 타락한 정당의 영향하에 있었고, 그 정당지도자들은 거대 콘째른의 로비에 엮여 있었기 때문이었다.

이러한 장벽을 넘고자 사회민주노동당(Socialist Labour Party; 1883/1885)은 독일사민당의 영향하에서 국민입법을 요구했다. 대규모 노동조합들이 이에 동참하였다. 그리하여 국민입법은 진보운동 내지 인민주의자운동의 주된 요구사항이 되었다. 국민입법이 도입된 것은 1898년 인민주의운동이 특히 강했던 South Dakoda였다. 이후 국민투표는 급속도로 전파되어 1918년까지만도 21개주가 이를 수용했다. 1959년이래 다시 6개주가 도입하고 1992년에 미시시피가 동참했다.

국민입법의 원래적인 목적은 국회와 정당으로부터 부패를 추방하는 데 있었다. 국민입법은 일찌감치 미국의 정치문화로 자리잡았다. 1910년이래 10년에 200 내지 300개의 국민입법이 있었다. 1940년대부터 활동도가 떨어져 1960년대에는 최저를 기록하였다(약 100건). 제2차세계대전, 호황, 냉전체제는 직접민주주의에 불리하게 작용하였기 때문이었다. 1970년대에 들어 국민입법은 다시 활발해 지고 있으며 특히 캘리포니아와 오레곤에서 활발하다. 환경문제가 중요한 이슈로 등장했으며 캘리포니아가 그 물꼬를 텄다. 특히 원자력발전소 건설에 반대하는 것에 초점이 모아졌다. 정치적 분야에 있어서도 국민입법은 활발하다. 예컨대 국회에 신선한 수혈을 하기 위한 국회의원의 임기제한에 관한 국민투표가 이에 속한다(오레곤 주 등에서 채택). 특히 도덕적인 형벌문제에서도 국민투표는 큰 역할을 하고 있다. 예컨대 낙태죄의 존폐에 대한 결정이 이에 속한다(1972년에서 1992년까지 이에 관하여 14개의 국민투표가 있었다).

4. 직접민주주의의 가능성

국가공권력 행사의 정당성을 논의함에 있어서 그 척도가 되는 것으로 국민의 자기결정과 결정의 내용적 타당성을 들 수 있다(v. Arnim, 26이하, 이기우, 79). 전자는 국가의 의사결정에 국민이 참여함을 의미한다. 즉 투입의 측면이다. 후자는 공권력 행사의 내용적인 결과에 대한 것이다. 산출의 측면이다.

링컨의 민주주의 공식에 의하면 전자는 국민에 의한 지배를 의미하며 후자는 국민을 위한 지배에 해당된다. 직접민주주의와 대의민주주의를 비교하고 평가함에 있어서도 이들 근본가치는 함께 고려되어야 한다.

1) 국민의 자기결정성

직접민주적인 결정과정에서 국민은 결정의 내용에 영향을 미칠 수 있는 기회를 대의민주적인 결정과정에서 보다 더 많이 가진다. 직접민주적인 결정은 간접민주적인 결정에 비하여 국민의 참여를 증대시키고 영향력을 증대시킨다.  민주주의 원칙은 국가공권력이 어떠한 형식으로든지 국민에 연결되는 정당성의 고리를 갖추기만 하면 된다는 의미가 아니라 가능한 한 국민의 의사에 근접할 것을 요구하고 있다. 즉 국민의 의사에 근접할수록 민주적 정당성의 정도는 높다고 말할 수 있다. 이 점에서 직접민주적인 의사결정은 자결의 원칙을 기준으로 본다면 간접민주적인 결정에 비하여 높은 민주적 정당성을 가지며 우선적인 가치를 갖는다고 볼 수 있다(v. Arnim, S,289). 직접 국민에 의하여 결정된 사안은 국회에 의해서 간접적으로 결정된 사안에 비하여 높은 권위를 가지는 것은 국민투표에 의하여 정당성이 강화되기 때문이다.

2) 내용적인 타당성

민주주의는 단순히 자결의 원칙뿐만 아니라 의사결정의 내용적인 타당성을 요구한다(v. Arnim, 1988, 11). 민주주의는 단순히 국민에 의한 결정을 의미하는데 그치는 것이 아니라 국민을 위한 결정 즉 국민의 이익을 위한 결정도 포함한다(Hesse, 19이하; Kriele, 60.). 의사결정의 내용적인 타당성은 공공의 복리, 즉 국민전체의 이익을 의미한다. 이에는 내용의 올바름뿐만 아니라 의사결정의 경제성 및 효율성을 포함한다. 앞에서 말한 자결의 정도가 양적인 측면에서 민주적인 정당성을 평가하는 기준이라면 내용적인 타당성은 의사결정의 질적인 수준을 평가하는 기준이 된다.

(1) 공익지향성

직접민주제를 반대하는 입장에서는 대표자들이 공익을 위하여 활동하는 경향이 있는 반면에 일반 국민은 이기적으로 행동한다고 본다.  그러나 국민의 대표자가 일반국민에 비하여 보다 공익 지향적이라는 것은 규범과 현실을 혼동한 것이다. 헌법이 국민의 대표자에게 공익을 위하여 활동할 의무를 부과한다고 하여 실제로 대표자가 공익지향적이 되는 것은 아니다. 정치인들이 개인적 이익이나 당의 이익을 위해 활동하는 사례는 매우 많다. 또한 국민들이 항상 이기적인 동기에서 행동하게 된다는 것도 설득력이 없다. 예컨대 선거나 투표에 참여하는 국민은 직업정치인인 국회의원과는 달리 관계된 사안에 영향을 미치는 바가 매우 작다. 따라서 국민이 이기적인 동기에서만 투표할 동기는 희박하게 된다.

) 우리헌법 제46조는 국회의원의 청렴의무를 규정하고 국익우선의무, 지위남용금지의무 등을 규정하고 있다.

(2)전문성

또한 직접민주주의를 반대하는 입장은 대표자가 일반국민에 비하여 월등한 전문성을 가지고 있다는 데서 출발한다. 하지만 국민의 대표자가 모든 정치적인 문제에 대해서 전문성을 가지고 있지는 않다. 반대로 직업정치인들은 모든 것에 대하여 말할 수는 있지만 실제로 정확히 알고 있는 것은 거의 없다. 국회의 활동과정을 살펴보면 대개의 경우 전문화된 위원회에서 의안이 심의되고 그 과정에서 전문가의 의견이 중요한 역할을 하게 된다.  이러한 과정은 직접민주적인 절차에 있어서도 크게 다르지 않다. 여기서도 발의자는 갖가지 비판에 대응하기 위하여 정확히 사안을 파악하고 있지 않으면 안 된다. 국민에 의하여 직접 제안된 의안에 대한 토론과정을 통하여 제안자들은 국회의원에 못지 아니한 전문성을 갖게 된다. 절차의 지속성도 이러한 전문성에 기여한다. 선진국의 경우 직접민주주의 방식에 의한 법률안이 발의되어 결정되기까지 통상 2년에 가까운 시일이 소요된다. 이 긴 절차를 밟는 동안 강도 높은 토론과정을 거쳐 국민 다수의 찬성을 거쳐 의안을 결정했다면 그 결정은 국회에 의한 결정에 못지 아니한 타당성의 추정이 가능하다.

(3) 대중의 선동에 의한 특수이익의 실현

직접민주주의를 채택하는 경우에 잘 조직된 특수이익집단이 대중을 선동하여 일반적인 이익의 희생하에 특수이익을 실현시킨다는 비판이 있다. 그러나 직접민주주의는 모든 국민에게 생각하고 의욕하는 바를 말 할 수 있는 기회를 부여한다. 직접민주주의의 약점으로 지적되고 있는 조작가능성 내지 선동가능성은 직접민주주의를 통하여 강화되는 것이 아니라 반대로 감소된다(v. Arnim, S.32). 모든 국민이 동일한 영향력을 가지고 결정에 참여하기 때문에 일반적 공익에 부합할수록 실현될 가능성이 높아진다. 물론 경제적인 강자그룹이 비싼 값을 치루고 광고를 통해서 토론과정에서 지배적인 우월성을 확보하는 경우도 있을 수 있으나 그렇지 않은 경우도 있다. 대자본에 의한 결정에 대한 영향력은 대표기관에 의한 결정에서 더 심각할 수도 있다.

(4) 정치적 경쟁

정치적 결정의 내용적 타당성은 정치적인 경쟁이 보장되는 경우에 보장될 개연성이 커진다. 대의민주제하에서 정치적인 결정은 정당의 주도하에서 이루어지는 경우가 많다. 직접민주제하에서는 이러한 정당의 독점적 지위는 더 이상 보장되지 아니한다. 정당들이 어떤 문제에 대하여 결정을 회피하는 경우에도 국민들은 누구든지, 어떠한 문제에 대해서이든 직접 국민투표를 발의할 수 있도록 한다. 이러한 개방성으로 인하여 직업정치인 외에도 특정사안을 실현하기 위한 전문가나 활동가가 정치적으로 활성화될 수 있다. 또한 문제의 결정도 직접 국민이 함으로써 정치적 계층에 의하여 지배되는 의회와는 다른 절차로 다른 결과이 이를 수 있게 된다. 또한 국민투표의 결과가 선거에 중요한 영향을 미칠 수도 있기 때문에 정당들도 직접민주제를 이용할 수 있다. 공적 토론에서 정치인들은 선거 때와는 달리 모호한 약속으로 얼버무려 버릴 수 없게 된다. 직접민주제도가 존재하는 것만으로도 정치적인 경쟁은 강화된다. 직접민주주의와 경쟁은 역행하는 것이 아니라 반대로 상호 강화시키는 작용을 한다.

또한 여당과 야당이 정치적인 카르텔을 형성하는 경우 정당간의 경쟁은 기능을 상실하고 만다. 예컨대 정치자금법이나 국회의원의 세비문제 등이 이에 해당한다. 이러한 경우에 직접민주제도는 국민에게 거부권을 부여함으로써 정치인의 정치독점에 대한 교정수단이 된다.

3) 정치교육적 효과

민주주의는 일정한 인간상을 전제로 하고 있다. 민주주의는 공동체의 문제에 대하여 관여할 능력이 있고 관여할 의지가 있는 시민이 있어야 유지될 수 있다. 그런데 그러한 시민은 선천적으로 타고 나는 것이 아니라 후천적으로 길러진다. 따라서 민주시민을 기르기 위한 정치교육은 민주주의의 존립을 위한 불가결한 요건이라고 할 수 있다. 민주시민교육은 정규적인 학교교육을 통해서도 이루어질 수 있지만 보다 중요한 것은 정치과정에서 시민의 참여를 통하여 학습된다는 점이다. 직접민주주의제도는 시민들이 스스로 문제를 결정하게 함으로써 공공의 문제에 대한 토론을 통하여 정보를 입수하고, 공동체문제에 대한 책임을 갖게 하는 학습과정으로서 의미를 가진다. 국민들에게 직접 정치적인 문제를 묻지 않는다면 국민의 진정한 정치적인 관심은 생기기 힘들다. 국민들의 참여를 보장함으로써 강도 높은 공공토론이 자발적으로 이루어지고 국민들의 자기결정의 정치적인 책임을 경험하게 된다.

이점에서 직접민주적인 절차는 단순한 여론조사와는 근본적으로 차이가 있다. 국민투표과정에서 국민의 의사는 처음부터 정해진 것이 아니라 공적인 토론과정에서 필요한 정보를 입수하고 찬반의 의사를 형성하게 된다. 반대로 대의민주제하에서 시민들의 역할을 대표자나 지도자를 뽑는 기능에만 한정하게 된다면 국민들은 탈정치화되고 정치적인 문맹에 빠지게 된다.

V. 결론 -정치개혁의 지렛대로서 직접민주제도

법령이나 국가의 정책이 특수 계층의 이익을 지나치게 옹호하고 있는 경우가 드물지 않다. 국민 전체의 공익을 위하여 제안된 개혁적인 입법이나 정책도 심의과정에서 특수집단의 이익을 고려한 나머지 원래의 취지는 퇴색되어 버리고 아무 것도 아닌 것으로 전락되는 경우는 매우 흔하다. 정책수립과정에서 이익집단의 대다수 국민에 대한 승리를 보여주는 단적인 예들이다. 이들 특수 이익집단들은 공동체의 모든 구성원에게 평등하게 반응하도록 하는 민주주의 기본인식인 □한사람 한표□의 원칙을 무색하게 만든다(Etzioni, 226). 이들 이익집단과 정치인의 결탁은 다수를 위한 정부를 소수를 위한 정부로 대치시키고 만다.

진정한 개혁은 다른 방향에서 접근하여야 한다. 개혁의 성공을 위해서는 아르키메데스처럼 정치권밖에 정치를 변화시키기 위한 지렛대의 받침대를 발견해야 한다. 정치개혁의 받침점을 발견하기 위해서는 특수이익집단의 정치적인 영향력이 어디서 나오는지를 살펴보아야 한다. 이익집단의 정치적인 영향력은 그들이 대다수의 국민의 이익에 봉사하기 때문이 아니라 대부분의 국민이 정치적으로 활성화되어 있지 않기 때문이다. 대부분의 국민이 정치적으로 활성화되어 있지 않고 정치적인 목소리를 내지 못하기 때문에 이익집단의 목소리는 상대적으로 크게 들리며 정치인과 관료들은 그들과 야합하는데 아무런 저항을 받지 않는다. 정치변화의 받침대는 지금까지 정치적으로 대표되지 못했고 정치적으로 활성화되지 못했던 대부분의 국민이 정치적으로 활성화된 시민으로 됨으로써 비로소 마련될 수 있다.

오늘날 우리 나라에서 만연되고 있으며 정부에 의해서 조장되고 있는 □정치소비자론□은 국민들의 역할을 정치상품으로 치장한 정치인을 선택하는 기능으로 전락시키고 있다. 역시 국민은 4년에 한번씩 대표자를 뽑고 그들이 잘해주기를 기다리지만 그들은 그들의 이익을 쫓기에 급급해 있다. 국민을 일상적인 겨울잠에 빠지게 하는 현재의 대의정치□시스템□은 정치의 황폐화를 부추킨다. 국민을 정치소비자로 한정시키는 현행의 정치시스템은 시민을 위해서도, 정치인들을 위해서도 바람직하지 못하다. 시민들은 민주적인 판단능력과 행동능력을 상실하게 되고 정치인은 현실기반과 정당성의 기반을 약화를 가져온다. 공화주의자였던 제퍼슨의 다음 말을 인용하면서 글을 맺는다.

□결국 평화가 가장 잘 보장하는 방법은 무엇인가? 정부에게 힘을 줌으로써인가, 아니면 인민에게 정보를 줌으로써인가? 후자가 가장 확실하며 정부의 가장 정당한 동력이 된다. 전체인민을 교육하고 알게 하라. 평화와 질서를 보전하는 것이 인민의 이익이 된다는 것을 알게 하라. 그럼 그들은 이를 지킬 것이다. 그들이야말로 우리의 자유를 보전하기 위해 유일하게 확실한 믿음이 될 수 있다.□(Kemmis,11)

□ 참고문헌

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【참고자료】

2000년 12월 27일 지방자치학회와 한국지방행정연구원이 공동으로 주최한 지방자치제도개선을 위한 국민대토론회에서 필자가 발제한 내용을 요약한 것임.

보론: 지방행정의 책임성 확보방안-주민통제를 중심으로

지방행정의 책임성 확보방안

- 주민통제를 중심으로 -

이기우(인하대 교수)

I. 서론

지방자치단체의 난 개발 문제 등 지방자치단체의 장의 권한남용과 지방의회의원의 자질 문제 등 지방자치단체에 대한 통제문제가 끊임없이 제기되고 있다. 지방자치행정에 대한 통제방법으로는 외부에 의한 통제와 지방정치의 내부적인 통제가 있을 수 있다. 전자는 중앙정부에 의한 지방정부의 통제를 의미하며 후자는 지방자치단체내부의 행위자 상호간의 견제 메카니즘에 의한 통제를 의미한다. 지방행정의 문제가 불거질 때마다 중앙정부에 의한 지방정부의 통제방안이 제시되곤 하였다. 최근에 행정자치부를 중심으로 제안되었던 부단체장의 국가직화, 단체장에 대한 서면 경고제 등도 같은 맥락에서 나온 발상이라고 볼 수 있다. 이와 같은 중앙통제 메카니즘은 중앙과 지방의 관계를 일방적인 관계로 만들며 중앙집권적인 경향을 촉진시켜 지방자치단체의 자율성을 훼손시킴으로써 지방정치의 자기정화능력을 현저하게 손상시킨다는 점에 그 한계가 있다. 지방자치의 이념에 부합하는 지방행정에 대한 통제의 메카니즘은 후자로부터 나와야 한다. 지방정부에 대한 통제력은 지방정치의 행위자 상호간의 관계설정을 통하여 이루어져야 한다. 이와 같은 지방정치 내부적인 자동통제 메카니즘이 주가 되고 국가에 의한 지방통제가 종적이고 보충적으로 될 경우에 비로소 국가와 지방자치단체간의 관계는 상호 교환적인 관계가 될 수가 있으며 지방자치의 이념인 정치의 다양성과 지방정치의 자율성은 현실화될 수 있게 된다.

지방정치 내부적인 통제메카니즘은 두 가지 방법에 의할 수 있다. 하나는 지방자치단체의 기관상호간의 관계에 의하는 방법이고 다음으로 지방자치단체에 대한 주민의 통제를 통한 방법이 이에 속한다. 전자에 의한 방법으로 지방자치단체장과 지방의회와의 상호 견제와 균형관계에 의하여 권한의 남용을 방지하고 잘못된 행정을 시정하게 하는 것을 들 수 있다. 우리 지방자치단체는 시장의 권한에 비하여 지방의회의 권한이 지나치게 왜소하여 이러한 방식의 적용에 한계가 있다. 후자에 속하는 방식으로는 주민들이 지방자치단체의 기관이나 그 기관의 구성원에 대하여 통제를 가하는 방식이다. 주민의 참여에 의한 지방정부의 통제방식이라고 볼 수 있다. 주민에 의한 지방정부에 대한 통제방법은 매우 다양하다. 예컨대 투표, 여론, 청원, 소송, 진정 등을 통한 방법 등을 들 수 있다. 주민참여에 의한 지방행정통제의 가장 강력한 수단으로 주민소환과 주민투표 등을 들 수 있다.

II. 주민통제의 필요성

대의정치는 근본적으로 주민의 역할을 대표자의 선출기능에 한정시키고 구체적인 행정사무의 수행과 통제기능을 주민의 대표기관인 지방의회와 집행기관인 지방자치단체의 장에게 맡기고 있다. 이러한 대의체제하에서 주민들은 4년마다 실시하는 지방선거에 참여하는 것을 제외하고는 국민의 대표자들과 주민들이 직접 선출한 지방자치단체의 장이 주민의 복리를 달성해 주도록 기다리는 방관자적인 소극적인 태도를 갖기 쉽다. 만약 지방자치단체의 장이 주민 전체의 복리보다는 특수계층의 이익을 편파적으로 실현하려하고 지방의회가 주민전체의 대표기관으로서 역할을 제대로 수행하지 못하는 경우에 주민들은 피해를 보게 된다.

최근에 문제가 되고있는 러브호텔의 범람으로 인한 교육환경과 주거환경, 나아가 국토경관의 훼손은 주민들이 방관자적인 소극적인 태도를 취하는 경우에 어떤 결과를 가져오는 지를 잘 보여주고 있다. 주민들이 더 이상 지방행정의 수동적인 지방행정의 소비자가 아니라 지방행정의 주인으로서 지방행정을 점검하고 통제하는 경우에만 주민의 복리는 실현될 수 있다. 주민들이 감시자로 나서지 않는다면 지방행정은 특수이익의 실현을 위해 주민전체의 복리가 희생시킬 위험을 안고 있다. 주민이 지방행정의 객체가 아니라 주인으로서 위상을 회복하기 위해서는 주민에 의한 지방행정의 통제가 요구된다. 주민에 의한 지방행정의 통제는 지방자치단체의 장의 집행기능뿐만이 아니라 주민의 대표기관인 지방의회에 대한 주민의 통제까지를 포함한다.

III. 주민소환제도의 도입

1. 주민소환의 의의

지방자치단체의 장이나 지방의원, 지방자치단체의 공무원을 임기 전에 해직하도록 주민이 결정하는 제도를 주민소환제도라고 한다. 주민투표가 지방자치단체의 개별적인 지방정책에 대해 주민이 직접 결정하는 제도라고 한다면 주민소환은 지방자치단체의 인사에 관한 것이라는 측면에서 구분된다. 전자가 개별적인 정책사안에 대한 평가인데 비하여 후자는 총체적인 평가라는 점에 차이가 있다. 또한 지방선거가 지방주민이 지방공직자의 적극적으로 선임하는 제도임에 비하여 주민소환은 소극적으로 일정한 지방공무원을 그 임기 전에 그 직책을 박탈하는 제도이다. 이러한 점에서 주민소환은 지방공직자에 대한 주민에 의한 불신임제도라고 볼 수 있다.

2. 주민소환제도의 필요성

지방자치단체의 장이나 지방의회의원 등은 주민에 의하여 선출되어 임기가 보장되어 있기 때문에 임기동안에는 양심과 소신에 따라 무엇이 주민의 복리에 가장 도움이 되는 지를 판단하여 결정하고 집행할 수 있다. 이들에 대한 평가와 통제는 주기적으로 실시되는 선거에 의하는 것이 일반적이다.

임기제도의 장점은 주민의 대표자나 집행기관이 그때그때 변화하는 주민의 여론에 휩쓸리지 않고 소신 있는 결정을 할 수 있다는데 있다. 이러한 대의제도의 장점은 동시에 대의제도의 단점으로 부각된다. 즉 주민에 의해서 선출된 자가 주민의 의견이나 복리를 무시하고 특수이익을 추구하는 경우에도 통제하기가 쉽지 않다는 점이 이에 속한다. 임기중의 지방자치단체장이나 지방의회가 주민의 기대와는 전혀 다른 방향으로 정책을 추진하고 주민들에게 묵과할 수 없는 손해를 끼칠 것이 예상되는 경우에도 임기가 만료될 때까지 주민들이 감수해야 한다는 것은 지나친 위험을 수반한다고 볼 수 있다.

비록 임기가 보장되어 있다고 할지라도 일정한 지방공직자의 활동이 주민의 복리에 묵과할 수 없는 손해를 가져올  수 있다고 판단되는 경우에 주민들은 그러한 지방공직자를 공직으로부터 해직시킴으로써 통제할 수단을 가져야 한다.

만약 주민들에게 지방행정기관이나 지방의회에 대한 충분한 통제수단이 부여되지 아니하는 경우에 주민들은 보다 탈법적인 자구수단을 강구하게 될 것이고 그 폐해는 심각한 수준에 이를 수 있다. 예컨대 현재 고양시의 러브호텔을 둘러싼 고양시장 소환운동이 법제도상의 한계에 부딪혀 어렵게 되자 주민들이 지방세 납부거부라는 일종의 불복종운동으로 나아가고 있는 것이 그 한 예라고 볼 수 있다. 특히 우리의 지방자치단체장에 대해서는 지방의회의 견제와 형사법에 의한 통제수단이외에는 어떠한 법적인 통제수단도 구비되어 있지 않다. 전자가 불완전하고 후자의 통제가 정치적인 위험성 때문에 행사되기 어렵다는 점을 고려하면 지방자치단체장에 대한 통제방법은 매우 엉성하다고 볼 수 있다. 이러한 상황하에서 국가의 감독관청은 지방자치단체장에 대한 중앙의 통제수단을 강화하고자 하는 유혹에 쉽게 빠질 수 있지만 이는 지방의 자율성을 치명적으로 침해하기 쉽다.

주민에 의한 탈법적이고 극단적인 지방행정에 대한 저항을 무마하고, 지방행정에 대한 중앙통제로 인한 지방의 자율성상실을 방지하기 위해서도 주민소환제도를 통한 자율적인 정화시스템의 구축이 필요하다.

이와 같이 주민소환제도는 지방자치단체의 대표기관이나 행정기관에 대한 주민의 통제를 강화하고 주민에 대한 책임성을 실현하기 위한 수단이긴 하지만 다른 한편으로 선거에서 패배한 자나 정적이 임기 전에 현직 공직자를 교체하여 기회를 잡으려는 개인적인 목적으로 사용될 우려도 있다. 따라서 주민소환제도를 도입함에 있어서는 이러한 위험성을 배제하고 주민통제의 원리를 극대화할 수 있는 방향에서 제도가 정비되어야 한다.

3. 주민소환제도의 정비를 위한 입법론

주민소환제도를 구체적으로 어떻게 입법화할 것인지에 대해서는 여러 가지 대안이 나올 수 있다. 각국의 입법례를 참조하여 우리 실정에 맞게 제도화할 수 있을 것이다. 주민소환의 대상, 발의절차, 결정요건 등에 여러 가지 이견이 있을 수 있다. 주민소환제도에 대한 모든 사항을 법률로 정하려고 하는 경우에 세부적인 사항에 대한 의견의 차이 때문에 도입이 난관에 부딪힐 수도 있다. 지방자치단체의 다양성을 존중하고 위험성을 분산시키기 위해서 필수적인 것만 법률로 정하고 의견이 대립되어 합의를 보기 어려운 사항이나 세부적인 사항은 당해 지방자치단체의 조례에 위임하는 것이 바람직하다.

먼저 주민소환의 대상은 원칙적으로 선거직 공무원에 한하여 인정하는 것이 바람직하다. 왜냐하면 그 밖의 공무원에 대해서는 법률상의 징계수단이나 법적인 대응수단이 보장되어 있고 시장이 책임을 지고 있기 때문이다. 또한 공직자에 대한 소환이 너무 빈번하게 실시되는 경우에 행정의 계속성을 보장하기 어렵기 때문에 취임 후 6개원간은 주민소환을 할 수 없도록 제한을 하는 것이 바람직하다고 본다.

주민소환의 발의요건을 지나치게 엄격하게 정하면 주민소환제도를 실제로 이용할 수 없게 되어 유명무실하게 된다. 반대로 발의요건을 지나치게 완화하면 주민소환제도가 남용될 우려가 있다. 발의요건으로 소환대상의 공무원 선거구의 유권자 5% 내지 15%가 연서로 발의하도록 하는 것이 바람직하며 선거구의 규모가 클수록 낮은 비율을 요건으로 하는 것이 바람직하다. 주민소환을 확정하기 위해서는 당해 선거구 유권자 1/3이상의 참여와 참여자 과반수의 찬성을 요하도록 하는 것이 바람직하다.

IV. 주민투표제도의 도입

1.주민투표제도의 도입필요성

1994년 3월 16일에 개정된 지방자치법 제13조의 2에 의하면 지방자치단체장은 지방자치단체의 폐치. 분합 또는 주민에게 과도한 부담을 주거나 중대한 영향을 미치는 지방자치단체의 주요결정사항 등에 대하여 주민투표에 붙일 수 있다. 주민투표의 대상. 발의자. 발의요건. 기타 투표절차에 관해서는 따로 법률로 정하도록 하고 있으나 7년 가까이 주민투표법이 아직 제정되지 않아 유명무실한 상태이다. 주민투표는 지방자치단체의 의사결정권을 직접 주민이 행사하도록 보장하는 제도로서 이를 통하여 주민의 지방자치단체에 대한 책임이 강화된다. 지방문제를 직접 결정해야 하는 주민의 지방자치단체에 대한 관계는 잘못된 정책결정의 책임을 대표자의 책임으로 돌릴 수 있는 경우와는 다르다. 주민들이 주민투표로써 잘못된 결정을 하지 아니하려면 주민들은 지방자치단체의 업무에 대한 정보를 입수해야 하고 찬반의 논쟁을 해야 한다. 이를 통하여 주민들은 일회적인 대표자선출을 넘어서 지방정치적인 동인을 갖게 된다. 주민투표를 통하여  지방자치단체의 사물적인 의사결정의 책임을 직접 주민들이 지도록 함으로써 주민들의 지방자치단체의 업무에 대한 관심을 불러일으키고 정체감과 소속감을 강화할 수 있게 한다.

주민투표제도를 도입에 따른 문제점으로는 다음과 같은 것이 지적된다. 주민투표제의 도입은 대의적 민주주의를 약화시킨다. 주민투표제의 도입으로 지방의회의 지위의 격하를 가져온다. 따라서 주민투표제도를 도입함에 있어서는 주민투표제도의 장점을 살리면서도 그 남용으로 인한 폐해를 극소화하도록 대상, 절차, 효과 등을 규정하여야 한다.

2.주민투표제도의 도입방안

지방자치법 제 13조의 2는 주민투표의 발의자로 지방자치단체의 장을 예정하고 있으나 주민투표가 특정사항에 있어서 지방의회의 의결을 갈음하는 기능을 한다는 면에서 본다면 원래의 의결기관인 지방의회가 발의할 수 있도록 하여야 한다. 지방자치단체장에게도 지방의회에 대한 발의권을 갖는 것과 같은 취지에서 주민투표의 발의를 허용하는 것이 바람직하다. 또한 주민은 지방행정에 대하여 최종적인 책임을 지는 지위에 있다는 점에서 발의자로 포함시키는 것이 바람직하고 주민투표의 취지에 부합한다.

주민투표의 대상으로 주민에게 과도한 부담을 주거나 중대한 영향을 미칠 수 있는 지방자치단체의 주요결정사항으로 규정한 것은 바람직하다. 이를 열거적으로 규정하는 것은 오히려 지방정치의 경직성을 초래할 수 있으므로 바람직하지 않다. 따라서 주민투표사항은 일반적인 개괄조항으로 규정하고 다만 절차규정으로 주민투표의 남용을 방지하도록 하는 것이 바람직하다고 본다. 그러나 주민투표로써 결정하는 것이 현저히 부적합한 사항은 주민투표의 대상에서 제외하도록 규정하는 것이 필요하다. 구체적으로 어떤 사항을 주민투표의 대상으로 할 것인지, 어떤 사항을 제외할 것인지에 대하여는 여러 가지 의견이 있을 수 있고 그 영향도 각 지방지치단체의 구역에만 한정되므로 대상의 구체적인 내용은 각 지방자치단체가 조례로 정하도록 하는 것이 바람직하다고 본다.

주민투표의 절차는 발의자에 따라 다르게 규정되어야 한다. 먼저 지방자치단체의 장이 제안하는 경우에는 지방의회의 관여절차를 거치도록 함이 바람직하다. 지방의회가 주민투표를 발의하는 경우에는 일반적인 의결정족수보다는 엄격한 의결정족수를 적용하는 것이 바람직하다. 마지막으로 주민이 발의하는 경우에는 지방자치단체의 규모에 따라 발의요건을 달리 규정할 필요가 있다. 서명의 하한선은 주민투표발의의 진지성을 보장할 수 있는 수준이어야 한다. 지나치게 많은 주민의 서명을 요구하는 경우에 주민에 의한 주민투표를 불가능하게 만든다. 주민이 주민투표로써 요구한 사항을 지방의회가 의결한 때에는 주민의 목적은 달성되므로 별도의 주민투표를 실시할 필요가 없다고 본다. 이렇게 하는 것이 대표기관으로서 지방의회의 역할을 중시하고 또한 주민투표의 취지를 살릴 수 있다고 본다.  주민투표의 주관은 선거관리위원회에서 담당하도록 하되 주민사이에 정치적인 의사가 형성되고 논의될 수 있는 시간과 활동이 보장되어야 한다.

주민투표의 지역적인 범위를 어떻게 할 것인지가 주민투표의 결과에 중대한 영향을 미친다. 주민투표사항이 주민전체의 이해관계에 관한 문제라면 지방자치단체의 관할 구역을 단위로 실시하면 된다. 그러나 지방자치단체의 일부지역에만 영향을 미치는 경우에 당해 지방자치단체의 일부지역에 한하여 실시할 것인지가 문제된다. 주민투표의 실시지역을 둘러싸고 여러 가지 이견이 있을 수 있으므로 실시의 범위에 대한 구체적인 내용은 조례로 정하도록 하는 것이 바람직하다고 본다.

IV. 결론

주민소환제도와 주민투표제도는 주민의 지방행정과 지방정치에 대한 최종적인 통제수단으로 의미를 가진다. 하지만 이들 제도만을 도입한다고 해서 지방행정에 대한 주민통제장치로 충분하다고 볼 수는 없다. 주민소환, 주민투표와 더불어 다른 주민참여제도의 정비가 매우 시급하다. 예컨대 주민소송제도, 주민 배심제도, 지방자치단체의 각종 위원회에 일반주민의 참여보장, 동과 리 단위의 지역공동체의 의견수렴과정에 대한 주민의 참여보장 등 주민참여의 통로를 넓히는 제도적인 장치가 충분히  구비되어야 한다.

주민소환과 주민투표는 지방의 개별적인 정책과 총체적인 정책평가의 결과인 인사문제를 지방자치단체의 주인이고 궁극적인 책임의 주체인 주민이 결정함으로써 주권자로서 위상을 회복하는 상징성을 갖는다.

주민통제제도를 정비함에 있어서는 여러 가지 대안이 있을 수 있기 때문에 기본적인 사항만 법률로 정하고 세세한 사항은 당해 지방자치단체의 조례에 위임함으로써 다양성과 통일성을 조화시킬 수 있도록 하는 것이 바람직하다고 본다.

종합토론

종합토론

김동춘 : 지금부터 참여사회연구소 정책포럼을 시작하도록 하겠습니다. 오늘 주제는 대의민주주의의 한계와 참여민주적 제도의 가능성이라는 주제로 주로 주민소환제를 중심으로 해서 발제와 토론이 진행되겠습니다.

먼저 오늘 발제 토론하실 선생님 잠깐 소개해 드리겠습니다. 오늘 발표는 인하대 법학과 에 계시는 이기우 교수님께서 발제해 주십니다. 그리고 토론자로 참석하실 홍윤기 교수님과 성남시민모임 집행위원장이신 이영진 선생님 모셨습니다. 그리고 최경성 의원은 오늘 아침 과천에서 수해 때문에 긴급한 일이 발생해서 부득이하게 참석을 못하게 되었다고 합니다.

오늘 날씨가 고르지 못해서 아마 참석률이 저조한 것 같습니다만, 워낙 중요한 시국에 지자체 선거를 앞두고 지금 우리사회에서, 지금은 언론문제로 떠들썩하지만, 올 하반기부터는 역시 지자체 선거를 둘러싼 여러 가지 제도개혁이라든지 선거참여, 이런 문제가 우리 사회에서 굉장히 중요한 화두로 떠오를 것 같고 그런 의미에서 오늘 참여사회연구소에서 이런 자리를 마련하게 된 것 같습니다.

활발하게 토론해서 좋은 방안 같이 좀 모을 수 있는 그런 자리가 되었으면 합니다. 사회를 맡은 저는 참여연대 정책위원장 김동춘입니다. 그러면 이기우 교수님의 발제를 먼저 듣고 자유토론 이런 식으로 하겠습니다.

이기우 : 오늘 발제문 준비하면서 어디에 포커스를 맞추는 게 좋을까 하고 여러 가지로 좀 고심을 했습니다. 제가 95년부터 97년까지 참여연대 지방자치위원장을 했었는데요, 그 때 당시에도 우리가 요구했던 것 중 하나가 주민참여의 확대였고, 지방행정의 책임을 주민들이 해야 한다는 차원에서 그런 주장을 했었습니다.

98년말 때까지만 해도 지방행정에 대한 방향이 우리 시민사회에서 요구하는 방향으로 가는 듯 하다가 99년도에 들어와서 다시 중앙통제를 강화하려 하고 시민참여에 우호적이지 않은 그런 분위기로 가고 있는데요. 작년부터 주장해 왔던 것은 어떻게 지방행정의 책임성을 확보할 것이냐 그런 문제였습니다.

그래서 여당 쪽에도 주민에 대한 신뢰에 기반한 주민소환제도, 주민투표제도 요구를 하면서 정책변화를 요구하게 됐습니다. 작년 12월 27일인가 28일, 지방자치학회와 지방행정연구원 중심으로 지방자치 제도개혁을 위한 국민대토론회가 열렸는데, 그 때도 중요한 이슈 중 하나가 이 지방행정의 책임성을 어떻게 확보할 것인가의 문제가 됐습니다.

이 지방행정의 책임성을 확보하는 방안에는 두 가지가 있는 데요, 하나가 중앙에서 외부적으로 통제하는 방식, 다시 말해서 그 동안 정치권에서 주장해왔던 바대로 단체장을 임명제로 한다든가, 부단체장을 국가기구로 한다든가 또는 지방에 대한 재정통제를 강화한다던가 서면경고제를 강화한다든지 이런 방법이 있을 수 있고요. 또 하나는 내부적인 통제메커니즘을 만들어서 외부통제가 필요 없도록 만드는 그런 방식이 있습니다. 또 이 내부통제중심의 메카니즘은 지방의회에 의한 지방행정의 통제, 지방자치단체장에 의한 지방의회의 통제에 의존하는 방식이 있을 수 있고 다른 방식으로는 주민들이 직접 통제하는 방식 이렇게 두가지가 있을 수 있습니다.

그동안 □주민에 의한 통제□는 계속 강조되어 왔기 때문에 우리 지방자치법에도 그런 요구의 일부가 받아들여져, 1994년 지방자치법이 개정되면서 주민투표제도가 도입됐고, 주민감사청구권, 조례개폐청구권 등 주민에 의한 통제제도가 도입이 됐죠

그런데 그 중 핵심적인 요소라고 할 수 있는 주민투표제도의 경우 개정법에 □주민투표제를 도입한다□는 말만 규정해 놓고 □그 구체적인 내용은 주민투표법으로 별도로 정한다□ 이렇게 다른 법률에 위임을 했죠. 그런데 그 후 7년이 지난 지금도 후속법률인 주민투표법이 제정되지 않아서 유명무실한 법이 되어 버렸습니다. 그래서 정치권에 계속 요구를 했습니다만 이번 정기국회에서도 관철되기는 좀 어렵지 않겠느냐 그런 생각이 좀 들고요.

다른 한편으로 주민조례개폐청구권이나 주민감사청구권이 도입이 되었습니다만 그 실행 요건을 너무 엄격하게 만들어 놨어요. 예를 들어 조례개폐청구권같은 경우 주민 5%의 동의를 얻어서 청구하도록 이렇게 되어 있는데 사실 주민 5% 서명을 얻는 다는 게 쉬운 일이 아니죠. 그래서 오히려 조례개폐청구를 어렵게 만드는 그런 쪽으로 가고 있고, 또 주민감사청구도 서명요건을 어렵게 만들어서 실제 실현하기 어려운 쪽으로 가고 있습니다.

또 하나의 맥락으로는, 자치단체장의 실정이라든가 행정의 실책, 이런 것들이 거듭되고 특히 난개발 문제와 결부해 단체장의 책임을 물으려는 그러한 움직임이 나타나게 됩니다. 그 대표적이 사례가 러브호텔 문제인데요. 우리나라 어디를 가더라도 도시에 딱 들어가면 제일 눈에 띄는 것이 러브호텔인데 이런 것들이 주민들에게 직접적인 피해를 주게 되죠, 도시 미관상의 피해도 피해지만, 한편으로는 교육환경의 침해, 또는 주거환경의 침해 이런데 직접적인 영향을 미치게 되고, 그 보다 더 심각한 것은 아파트 같은 공동주택 부근에 러브호텔이 설치되면서 집값에 직접적인 영향을 미치게 된거죠.

그래서 그런 난개발에 대한 책임을 물어서 단체장을 임기전에라도 물러나게 함으로써 지방행정에 대한 통제를 주민이 직접 하겠다 그런 쪽으로 요구가 나왔습니다. 그런 요구는 정치권에서도 처음에는 상당히 긍정적인 반응을 얻었었는데, 최근에는 여당 어떤 정치인이 주민소환제 대신 주민들이 청구를 할 경우 국가에서 징계위원회를 구성해서 징계하는 안을 마련했다는 말도 들었습니다.

그렇게 된 배경이 있습니다. 여당에서 주민소환제를 추진하겠다는 국회의원이 저에게 전화를 한 적이 있어요. 그러면서 속사정을 말씀하는데, 단체장을 소환하면 국민들이 잘못하는 국회의원도 소환하자 이렇게 말 할 꺼 아니냐, 그렇게 되면 국회에서 법을 통과시키기가 어렵다. 그러니까 저보고 부탁하는 것이 국회의원은 소환 안 해도 된다 하는 논리를 만들어 주면 입법 활동에 나서겠다 하는 그런 얘기를 들었습니다.

일단 단체장부터 먼저 적용하고 한꺼번에는 못 하더라도 점차로 다른 정치인들에게도 확대 할 수 있지 않겠는냐 그런 생각에서 일단은 국회의원은 운운하지 않을테니까 지방차원에서 소환제를 추진하자고 이야기한 적이 있습니다. 제가 항상 생각하는 것이 국가를 변혁시키려면 국가 전체적인 차원에서 뭘 하는 것보다는 아래에서 위로 점차 바꿔 나가는 게 타당하다는 지론이기 때문에 일단 이런 주민통제제도도 지방적 차원에서 일단 실시하고, 점차 중앙차원으로 확대해 나가는 게 바람직하지 않겠느냐 그런 생각을 하게 되었습니다.

그래서 그동안 계속 시민사회단체연대회의 차원에서도 시민들의 직접 참여 즉, 주민소환, 주민투표와 주민발의가 의제로 채택되어 어제, 그러니까 금요일 공청회가 있기로 했는데요 참석키로 했던 여야 의원들 사정이 생겨서 실현을 못했습니다. 아마 9월정도 되면 시민사회차원에서 그런 요구들이 아주 강해질 것 같고, 또 학계에서도 지방자치학회나 관련학회에서도 시민들의 직접참여를 확대하는 마 그런 방향으로 입법안을 만들고 있는 것으로 알고 있습니다.

처음에 제가 발제를 부탁 받았을 때 주민소환제나 주민투표를 중심으로 하려고 했는데 요 제가 취지문을 보니까 이걸 좀 담론으로 확대시켰으면 좋겠다하는 주문이 있어서 좀 구체적인 내용보다는 추상성을 높일 필요가 있지 않겠느냐 싶어 새로운 글을 쓰게 됐습니다. 아까 시작할 때 사회를 맡으신 김동춘 교수님께서는 오히려 좀 구체적인 말씀을 부탁하셨는데요.

이게 기본적으로는 그렇습니다. 우리나라에서도 헌법적 차원에서 보면 국민투표제가 들어가 있죠. 두 가지 경우인데 하나가 헌법개정할 때 국민투표제가 들어가 있고 또 하나가 국가 중요정책결정을 위해 국민투표제를 할 수 있게 해 놓고 있습니다. 그 동안에 헌법개정 할 때는 여러 번 있었습니다만 국가 중요 정책에 대한 직접적인 통제는 없었죠. 우리나라에 주민투표제도가 규정되어 있음에도 불구하고 그 동안 국민들의 직접적인 참여, 또는 직접민주제도에 대한 담론은 형성되지 못했었습니다.

그런데 왜 우리나라에서 직접민주주의제도의 필요성을 논의해야 하는지 그 필요성을 단적으로 말씀드려 보겠습니다. 오늘날 대의민주주제 아래에서 정치인들이 하나의 정치계급을 형성해서, 국민들이 어떻게 투표하든 상관없이 자신의 이익과 논리에 따라 정책 및 정치적 결정이 좌우된다는 거죠. 그래서 우리 참여연대가 중심이 돼서 지난 총선때 상당한 물갈이에 성공하긴 했는데 그 후에 정치가 바뀌었느냐고 볼 때에는 회의적입니다.

왜 그럴까요? 결국 정치인이 움직이는 논리는 두 가지입니다. 권력을 어떻게 획득하느냐 논리 하나와 어떻게 정치인 자신의 복지를 확대하느냐 입니다. 전자의 논리에는 경쟁의 논리가(여야간) 있는데 후자의 논리, 즉 정치인의 복지에 관한 사안에는, 예를 들면 임기를 연장시키고 재선에 성공하고, 자신의 정치후원금을 늘리고 하는 데 대해서는 국민 의사가 어떠하든 상관없이 여, 야 할 것 없이 똑같은 방향이라는 거에요. 그래서 이제는 정치개혁의 객체인 정치인에게 정치개혁을 맡기기는 어렵지 않나 생각이 되고, 그렇다면 이제 국민들이 직접 정치의 내용을 가지고 직접 바꿔나가야 되지 않느냐 그런 생각이 듭니다. 좀 구체적인 말씀을 드리기 전에 좀 추상적인 말씀을 먼저 드리고... 한 10분 시간 안에 마치도록 해 보겠습니다.

우리가 오늘날 민주주의란 말을 할 때 그것은 이미 아주 익숙한 개념이지만 19세기 전까지만 해도 이 개념은 긍정적이라기보다는 부정적인 의미를 담고 있는 것이었습니다. 이는 어떤 면에서 보면 하층민의 폭동과 무정부주의적인 경향을 지지하는 것에 대한 비난으로 쓰여졌던 것입니다. 이런 의미가 아리스토텔레스라든가 몽테스키외까지 이어지게 되고, 결코 긍정적인 의미로 쓰였던 것은 아니었습니다. 삼권분립으로 민주제도를 완성했다는 몽테스키외 같은 사람도 결국은 대의 민주제도, 엘리트 민주제도를 중심으로 하는 이론을 구성했었습니다. 그래서 몽테스키외의 말을 인용해 봤습니다.

헌데 서구사회에서 민주주의가 그런 대로 긍정적인 말로 쓰여진 것은 토크빌이 『미국 민주주의론』을 쓰면서 상당히 긍정적인 의미를 획득하는 변화가 있었는데요, 이 민주주의론에는 크게 두 가지 기본적 전제에서 차이가 나는 거 같아요. 우선 사회의 구성원인 시민들의 능력을 인정하고 긍정하는 입장에서 이론을 전개하는 입장이 있을 수 있고 또 다른 한편으로는 국민들을 불신하고 엘리트 중심으로 가야 한다는 근본적으로 대별되는 두가지 입장이 있는데요, 이 중 국민들의 능력을 긍정하는 입장을 담론 모델이라 본다면 국민들을 불신하고 엘리트 중심으로 가야하며 국민들의 역할은 누가 지도자가 되는지를 선택하는 선출 기능에만 한정되고 정치는 선출된 엘리트들에게 맡겨야 한다는 논리를 시장모델이라고 합니다. 시장에서 상품을 고르듯이 정치인과 정책을 투표로 구매하는 그런 역할을 국민들에게 부여했기 때문에 시장모델이라는 이름이 붙었다고 볼 수 있겠습니다.

이 시장모델에 입각한 해석에서는 국민들을 탈정치화 시켜버립니다. 국민이 정치에 너무 아는 것도 좋지 않고, 너무 관여하는 것도 좋지 않고, 국민들은 사적인 영역에 머물러 있으면서 개인의 생업에 종사하면서 4, 5년에 투표하는 기능만 하면 된다는 입장이입니다. 그에 비해서 담론 모델에서는 시민들을 국가에 적극적으로 참여하는 주체로 상정하고  결국 민주주의의 형태를 시민들의 역량, 시민들의 성숙함, 시민들의 자질속에서 찾는 모델이라고 할 수 있습니다.

우리나라의 경우 직접민주주의 제도가 헌법개정이라든지 국가 주요 정책 결정을 하는데 도입되어 있긴 합니다만 대체적으로 대의민주주의제도를 중심으로 하는 정치체제로 볼 수 있는데요, 그런데 대의민주주의의 하나의 전제가 있습니다. 그 전제가 무엇이냐 하면 대표자들이 피대표자들의 이해를 대변해야 한다는 것인데요, 근데 실제로는 정치가 정치계급의 이익을 중심으로 진행된다는 거죠. 그래서 대의제도가 가지는 근본적인 대의제민주주의가 갖고 잇는 근본적인 문제점을 나열해 봤습니다.

첫째, 우선 정치인에 대한 접근성이 쉽지 않습니다. 국민들로 하여금 우리들은 대표자를 뽑아놨으나 □알아서 하라□고 대표자들에게 모든 것을 일임하는, 국민으로서의 책임의 방기를 불러일으킵니다. 또 정치인들도 국민들에 접촉해야 국민들이 뭘 원하는 지 알 수 있는데요, 한편으로는 피대표자가 너무 많기 때문에 물리적으로 불가능한 점도 있고요, 또 정치인들이 국민들을 접촉한다고 하더라도 정치인의 필요에 의해 접촉하는 것이지, 국민들을 대변하기 위해 접촉하는 것이 아니기 때문에 그러하기도 합니다.

다시 말해서 대의민주주의 시스템에서는 정치인들이 시민을 시민으로 대하는 게 아니라 그들을 구매하는 변덕스러운 고객으로 시민을 상대한다하는 겁니다. 그래서 선거가 되면 어디서나 정치인들을 볼 수 있지만 선거가 끝나면 어디서고 정치인들을 찾아보기 어려운 이유가 거기에 있다고 할 수 있겠습니다.

두 번째, 정치인들이 드물기는 하나 여론이라든가 공청회를 통해 국민의 의사를 수렴하기는 합니다. 하지만 여론조사가 경우에 따라서는 상당히 많은 경우 여론의 조작으로 이어질 수 있고 공청회도 마찬가지로 결론을 정해 놓고 이익집단간의 투쟁장으로 변하는 경우도 종종 있다 하는 것이죠.

세 번째로, 정치인들이 국민들의 이익을 대표하거나 전체의 이익을 대표하는 것이 아니라, 그들에게 정치자금을 제공하는 이익집단의 포로가 되는 경우가 많이 있다는 것이죠. 그리고 실제로는 공권력을 판매하고 거래, 흥정하는 하는 쪽으로 정치를 진행하고 있다는 것입니다. 그래서 실질적으로는 □국회의원들이 국민전체의 이익을 대변한다는 것은 규범상, 명목상으로 존재하는 것이고 실제로는 국민들을 대표하지 않고 있다. 국민들은 대표자 없이 정치로부터 소외되어 있는 것이 현실이다□ 이렇게 말할 수 있겠습니다.

특히 이를 부추기는 것이 오히려 철저하게 익명성을 보장하는 쪽으로 가고 있는 정책결정과정입니다. 얼마 전에 참여연대 쪽에서도 문제를 제기한 것으로 알고 있는데요,  국회에서 지난 15대때 도입한 전자투표기를 세 번만 사용했다고 하더군요. 국회관계자들은 고장났다고 하는데 회사에서는 고장난 게 아니다 하고 있고... 이런 것도 결국은 대표자와 피대표자의 관계를 모호하게 하려는 의도에서 사용하지 않는게 아니냐 이렇게 볼 수 있겠습니다.

그리고 대표자가 피대표자를 대변하지 않기 때문에 주민들이 직접 결정해야 한다는 그러한 주장이 나오게 되는데 여기에도 찬성론과 반대론이 있습니다. 근데 찬성론은 제쳐놓고 반대론만 살펴보면, 이것이 대중선동이기 때문에, 또는 일반시민들에게 전문지식이 없기 때문에, 그리고 국민들의 결정이 □예□냐 □아니냐□ 식으로, 획일적이기 때문에 제3의 선택이 불가능하다는 차원에서 여러 가지 단점들을 예시를 하고 있습니다.

여기서 한가지 주의 할 것은 이것을 반대하는 쪽에서 제시하는 직접민주주의의 모델 자체가 매우 극단적이라는 겁니다. 직접민주주의라는 것은 하나의 모델만 있는 것이 아니라 직접민주주의와 간접민주주의 사이에는 여러 가지 모델이 있을 수 있을 수 있음에도 불구하고, 비판진영에서는 극단적인 하나의 모델만 상정해서, 즉 다시 말해서 어떤 매개체도 없이 시민들이 직접 제안하고 결정하는 모델만 상정하고 습니다.

그러나 예를 들어 정당제도나 여러 가지 시민사회에 의해 매개되는 직접민주주의도 가능하다는 측면에서 본다면 여기서 말하는 직접민주주의에 대한 비판중에서 상당 부분 타당성이 없다고 볼 수 있습니다.

그럼 우리가 만약 직접민주주의와 대의민주주의를 선택한다고 한다면 과연 뭘 그 기준으로 삼을 것이냐 하는 게 문제가 됩니다. 여기에는 두 가지 기준이 있습니다. 하나가 국민의 자기 결정성, 즉 다시 말해서 링컨의 민주공식을 빌면 □국민에 의한 정치□이냐 하는 문제입니다. 그런 점에서 보면 간접민주주의 보다는 직접민주주의가 정치에 대한 국민의 영향력이 크기 때문에 우월성을 갖는다고 볼 수 있습니다.

문제는 두 번째 사안인데요, 링컨의 공식에 의하면 □국민을 위한 정치□죠. 이것을 법률적 측면에서 보면 □내용적으로 타당한 결정에 이룰 수 있느냐□하는 문제가 어떤 정치체를 선택할 것이냐에 관건이 됩니다. 다시 말해서 어떤 것이 내용상 타당한 것이냐는 질문이 나올 수 있습니다. 국민들이 전문성이 없고, 개인적인 이기심을 추구한다는 관점에서 국민들의 직접적 결정에 내용적 타당성 없다고 주장하기도 하는데요, 그러나 이 직접민주주의제도를 상당하게 도입하고 있는 미국이나 스위스 경우 보면 사실은 이들의 주장과는  타릅니다.

스위스나 미국의 경우도 보면 하늘로부터 떨어진 게 아니라 국민들의 투쟁의 산물이었습니다. 특히 스위스 직접민주주의 제도 도입의 역사를 보면요, 입법자들이 일반 국민들의 이해를 거의 대변하지 못하고 있고 이들이 특권층 대변만 하고 있으니까 일종의 민주화 운동이 범국민적 차원의 운동으로 일어나게 되는데요, 스위스 특유의 직접민주제도 역시 이러한 사회개혁의 일환으로서 등장하게 되었다는 것이죠.

또 미국의 경우에도  산업화의 산물이 일부 특수계층에게 집중되고 나머지 대부분의 계층에 돌아온 것은 빈곤밖에 없더라, 그래서 국민들이 여기에 반발하게 되었고 이에 따라 태어난 제도라고 할 수 있겠습니다. 미국의 경우 연방차원에서는 도입되어 있지 않고 주차원에서 거의 반수가 직접민주주의 제도를 도입하고 있습니다.

지금까지 내용적인 타당성에서 두 가지 말씀을 드렸는데요, 하나가 국민의 자기 결정성원칙에 따르면 직접민주주의제도가 우월하다는 것이고, 내용적 타당성 측면에 따라서도 경우에 따라서는 대의제민주주의 보다는 직접민주주의 제도가 더 타당할 수 있다는 것입니다.

다시 말해서 반대론자들은 개인들은 너무 이기적이기 때문에 공익을 추구하지 못한다고 했는데요 사실은 정치인들이 이익집단에 포위되어 있으므로, 또 그들의 영향력이 크므로 오히려 공익지향적으로 나가지 않고 특수이익 지향적으로 나갈 수 있다는 겁니다. 바꿔 말하면 일반국민들은 자기 한 표의 가치가 작습니다. 따라서 이 표를  팔고 거래하려 하지 않고 오히려 무엇이 공익인가를 판단 표를 던질 가능성이 많습니다.

또한 전문성의 측면에서 보더라도 국회의원이 모든 문제에서 일반국민들보다 전문성이 강하다고 얘기 할 수 없습니다. 이것은 19세기 때, 교육이 엘리트 계층에 게 집중되던 시절의 이야기입니다. 오늘날은 전문성, 교육기회가 확대되고 오히려 전문성이 뛰어난 사람은 정치를 기피하죠. 우리나라 지방차원에서 보면 지적인 엘리트들한테 지방의원 출마하라 하면 일종의 모독처럼 들릴 수가 있죠. 그래서 계속 드리는 말씀은 내용적 타당성 면에서도 직접민주주의 제도가 그렇게 열등한 것이 아니라는 것이고요.

무엇보다 중요한 것은 정치교육적 효과입니다. 특히 대의제에서는 국민들을 항상 소비자의 지위에 묶어놓고, 소극적 역할에 묶어 놓으려 합니다. 이것이 국민들로 하여금 끊임없이 국가에 요구만 하게 하고 자기책임은 회피하려는 국민의 무책임성을 조장하는 반면에 국가의 문제를 직접 논의하고 공적인 토론에 부치는 과정에서 국민은 책임감을 느끼게 됩니다. 즉 공동체의 문제에 직접 관여하려는 경험을 통해서 그 동안 대의정치제도 하에서 탈정치화되고 문맹상태에 있던 국민들이 정치적으로 개명하게 된다는 교육적 효과가 매우 큰 것이죠.

그래서 결론적으로 말씀드리면, 우리가 직접민주주의제도를 도입한다는 것이 기존의 대의제를 모두 파기하고 모든 문제들을 국민이 직접 결정하자는 것이 아니라, 정치인들이 정치계급을 형성해서 국민전체이익에 봉사하기보다는 자신의 이익이나 그들이 대변하는 특수 계급계층의 이익만 대변할 때 국민들이 직접적인 결정권력을 회복, 소외되어있던 정치로부터, 그들의 정치를 우리의 정치로 전화하는 하나의 기회를 만들 수 있는 것이 직접민주주의 제도가 아닌가 합니다. 결론부분을 읽으면서 마무리하겠습니다.

오늘날 우리나라에서 만연되고 있으며 정부에 의해 조장되고 있는 정치소비자론은 국민들의 역할을 정치상품으로 치장한 정치인들을 선택하는 기능으로 전락하고 있습니다. 역시 국민들은 4년만에 한번씩 대표자를 뽑고 그들이 잘 해주기를 기다리지만 그들은 그들의 이익을 쫓기에 급급해 있습니다. 국민을 일상적인 겨울잠에 빠지게 하는 현재의 대의정치 □시스템□은 정치의 황폐화를 부추기게 됩니다. 국민을 정치소비자로 한정시키는 현행의 정치시스템은 시민을 위해서도, 정치인들을 위해서도 바람직하지 못합니다. 시민들은 민주적인 판단능력과 행동능력을 상실하게 되고 정치인은 현실기반과 정당성 기반의 약화를 가져오게 되는 것입니다.

□결국 평화가 가장 잘 보장하는 방법은 무엇인가? 정부에게 힘을 줌으로써 인가, 아니면 인민에게 정보를 줌으로써 인가? 후자가 가장 확실하며 정부의 가장 정당한 동력이 된다. 전체인민을 교육하고 알게 하라. 평화와 질서를 보전하는 것이 인민의 이익이 된다는 것을 알게 하라. 그럼 그들은 이를 지킬 것이다. 그들이야말로 우리의 자유를 보전하기 위해 유일하게 확실한 믿음이 될 수 있다□는 공화주의자 제퍼슨의 말을 인용하면서 발제를 마치도록 하겠습니다.

김동춘 : 예. 많은 내용을 짧은 시간에 말씀해 주셨습니다. 그 동안 우리사회에서 관행화 되었던 일종의 정치소비자론의 문제점을 비판하시면서 왜 직접 민주주적 제도 도입이 필요한가 역설하셨는데요. 그럼 토론을 시작해 보죠. 이론적인 부분에서 홍선생님 먼저 말씀을 해 주시죠

홍윤기 : 깊이 있는 이야기를 할 수 있을지 잘 모르겠습니다만 어쨌든 제가 먼저 선생님 원고를 먼저 볼 시간이 있어서, 굉장히 공부 많이 되었습니다. 감사합니다.

우리나라에서는 개념이라든가 이론적인 부분에서 자유주의와 민주주의가 대체로 동의어로 쓰여지고 있는데요, 사실상 이 자유주의와 민주주의 이 두 개념이 상당히 구별되는 조류를 대표한다는 인식은 우리나라에서 널리 상식화되어 있는 인식은 아닌데요, 이에 대해서 굉장히 설득력 있게 논거를 이야기 해 주셨습니다. 여러 가지 서양 사상적 전통을 이야기 해 주신 것은 아주 정리가 잘 된 것 같습니다.

무엇보다 제가 볼 때는 대의민주주의와 직접민주주의의 관계의 비교를 통해 개념정의를 해 주셨던 그 설명 구도가 저 뿐만 아니라 여러 분들에게도 굉장히 시사하는 바가 많았다고 생각됩니다. 또 우리나라 대의민주주의제도 속에서 민주화라고 했을 때, 우리나라 상황을 보면 의회민주주의가 그 나름대로 본 궤도에 올라서면서 동시에 우리 시민사회의 움직임이 동시다발적으로 터져 나오기 시작하는데, 이 때 그 관계는 어떻게 되어야 하느냐에 관해 개념 설정을 해 주신 것도 많은 도움이 되었습니다.

선생님께서는 대의제의 수정원리로서 직접민주주의가 이야기 해 주셨는데요, 어쨌든 지금 상황에서 직접민주주의라고 하는 가치가 현 상태에서 대단히 요구된다는 그 기본적인 기조에 대해서는 저는 백오십프로 동조하고 싶습니다.

오늘 성남에서 실제로 모임을 꾸려나가시는 이영진 선생님께서 나오셔서 이선생님 발표하실 때 좀 더 실감나는 이야기가 나오리라고 생각합니다만 우선 제가 몇마디만 말씀을  드리겠습니다. 우선 민주주의의 두 가지 형태에서 이기우 선생님께서는 직접민주주의와 대의민주주의 두 가지를 대별해 주셨는데요, 전체적으로 이 논의를 제나름대로 좀  보완하자는 입장에서 접근했다는 점을 이해해 주시고요, 여기에 나와 있는 대의민주주의에 대한 비판을 읽어보면 우리가 현실적으로 갖고 있는 국회에 대한 불만에 대해 참 요약을 잘 하셨다는 생각이 듭니다.

그러면서 좀 뒤집어 보면 선생님께서 워낙 강력하게 이 국회가 갖고 있는 부정적인 성격에 대해 설득력있는 논거를 제시해 주셔서 말씀인데요, 자칫 잘못하면 어떤 결론이 나오냐하면 그런 국회라면 간접민주주의 직접민주주의 할 것 없이 차라리 다 없애 버리고 우리가 직접 통치를 하는게 어떤가 하는 논리로까지 이어질 수도 있겠습니다. 대의정치자체가 민주주의 심화나 민주화의 확산은커녕 민주화를 위해 우리가 뼈빠지게 판을 벌려 놨는데 이상한 기생충들이 와서 완전히 민주주의 판을 자신들이 이용하고 있다는 감정이 들 수 도 있겠습니다.

너무 직접민주주의에 대한 옹호를 강력히 하시다보니깐 거꾸로 대의민주주의의 존립 조건이 도대체 뭐냐 하는 의문이 남습니다. 토론자들이 항상 트집 잡기 위해 트집을 잡는 경우가 많습니다만, 제가 볼 때 실제로 이렇게 되다 보면, 사실 이런 논리가 우리나라 국민정서에는 맞습니다만, 직접민주주의보다는 국회의 존속 근거를 다시 생각하게 하는 논법이 굉장히 크게됩니다.

두 번째로 선생님께서는 직접민주주의 형태의 여러 가지를 형태를 조리 있게 잘 설명해 주셨습니다만, 제가 볼 때는 만약 선생님께서 직접민주주의가 민주주의의 만능의 것이 아니라는 데 동의하신다면 직접민주주의가 통할 수 있는 타당성 범위와 그렇지 않은 범위가 좀 구별이 되어야 하지 않을까 생각됩니다. 제도적 유사성 때문에 그러셨으리라 생각합니다만, 사실 우리 어린 시절에 국민투표를 몇 번 했죠. 그런데 국민투표에 얽힌 추억이라면 그 날은 노는 날이라는 것 빼놓고는 그 뒷 추억이 별로 좋지 않았던 거 같아요. 지나고 나니 상당히 씁쓸한 기억인데요. 이런 맥락에서 국민투표독재란 말이 있잖습니까? 드골과 박정희가 애용했던 방법인데요. 물론 그 정치문화적 맥락은 다르긴 합니다만.

주민투표 문제에 대해서 말씀드리자면, 저도 그런 법이 있는 줄 몰랐습니다. 당연히 법이 있어야 하는데 7년동안 이러고 있다는 사실은 여기서 새삼 확인하게 됐습니다마는, 실제로 여러 가지 직접민주주의를 구현할 수 있는 제도의 타당성차원이라든지, 방식을 좀더 세밀하게 논의하셨으면 좀 더 얘기가 더 좋지 않았을까 합니다.

또 직접민주주의라고 했을 때 이 □직접□이란 말의 범위가 어디까지인가 하는 겁니다. 모든 국가권력이란 게 보통 삼권분립이 되어 있다는 것은 기본 상식입니다만, 직접이라고 했을 때 입법권, 행정권, 사법권의 문제에 대해서는 도대체 직접 우리가 할 수 있는 것은 무엇이 있는가 하는 것입니다. 선생님께서 내용적 타당성, 절차적 타당성 등 여러 가지 말씀을 해 주셨는데, 과연 우리나라 헌법을 놓고 봤을 때 직접에 해당하는 외연이 어디인가 하는 것이 좀 더 구체적으로 연구해 볼 만한 주제라는 생각을 합니다.

이건 비판이라기보다는 선생님께서 우리 의식수준을 생각해서 나름대로 구도를 잘 그려주시니까 그 때 우리에게 생각해 볼 문제로 떠오른 문제가 됩니다.

네 번째로 밝히고 싶은 문제는 이런 겁니다. 발제문을 읽어보면 보통 직접성과 간접성 이렇게 되어있는데요, 한국정치에 있어서는 내용적인 어떤 목표성이 굉장히 중요하다 보니까 절차성이 굉장히 소홀하게 취급되는 경우가 많습니다. 대부분의 법도 보게 되면 그 법이 정당성을 획득하기 위한 기본요건으로서 □절차□가 있는데요, 그 절차요건이 굉장히 허술하게 명기 되어있는 경우가 많거든요.

선생님도 지적하듯이 공청회라든가, 여론조사라든가 이런 것들이 사실은 민주정치를 고도로 발전시키는데 중요한 고품질의 의견을 나올 수 있게 하는 것인데요, 이런 품질 좋은 의견이 나올 수 있게 하는 그 나름대로의 방식 하나는 여러 가지 절차를 세밀하게 규정해 놓는 것이라고 생각합니다. 제가 볼 때 노동법은 아주 쓸데없이 세밀하게 되어 있는 데 반해 그 이외의 정치관계 관련법은 그 절차관계가 굉장히 허술하거든요. 예를 들어 만약 국민들이 뭘 직접 한다고 했을 때 그 직접성에는 상당한 정도로 절차성이 좀 보완되면서 그것이 역으로 정치인들도 컨트롤 할 수 있 수도 있지 않을까 하는 생각이 들었습니다.

마지막으로는 선생님께서 직접민주주의의 필요성을 언급하신 부분에 대해 이건 좀  비판적인 논조가 됩니다만, 어느 면에서는 선생님께서는 대단히 대의제에 대한 방어적이고 소극적인 선에서 직접민주주의를 정당화 해 주셨습니다. 근데 제가 볼 때는 대의민주주의제도가 가장 잘 발달했다 하더라도 현재 상황에서는 직접민주주의, 시민민주주의라고 하는 것이 강조돼야 마땅하지 않을까 하는 생각이 듭니다.

왜 그런가 하면 제 소견으로는 지금 의회민주주의가 고도로 발달되고 국회의원들이 불철주야 일하고 있다는 독일, 미국 , 영국, 일본… 일본이 거기에 들어가는지는 그 사람들 자신이 좀 자신 없어하긴 하지만, 어쨌든 여러 가지 예로 볼 때 가장 고도로 의회민주주의가 잘 기능하는 이런 나라에서도 시민들의 직접적인 이니셔티브와 리콜이라든가, 발의라든가 이런 부분이 강조되고 있거든요. 이런 것들은 민주주의가 의회민주주의로 완전히 형해화되거나 경직되는 것을 막는데 아주 필수적인 요건으로 사고되어야 하고, 따라서 민주주의가 역동성을 가질 수 있게 하기 위해서는 가장 기본적인 수혈기능으로 생각해야 하지 않을까, 그러니까 대의민주주의의 폐해 극복 차원에서뿐만 아니라 대의민주주의가 가장 잘 발달된 국가를 전제하더라도 동시에 대의민주주의가 갖는 어떤 통치상의, 또는 기능상의 한계를 철저히 극복하는 새로운 차원에서 직접민주의주의가 구상될 수 있지 않을까 합니다. 이런 부분이 우리 참여연대에서 내세우는 참여민주주의라고 했을 때 그것이 단지 있는 제도에 끼어 드는 것이 아니라 사실상 이를 새로운 체제요인으로 생각하는, 역동성을 갖는 정치공동체를 위한 좀 더 적극적인 논법이 필요하지 않을까 이런 생각이 듭니다. 예. 이정도입니다.

김동춘 : 한국 대의민주주의의 개선책으로서가 아니라 대안적 체제, 혹은 제도로서의 직접민주주의 구상의 필요성, 이런 부분을 지적해 주셨고요, 또 직접 민주주의가 강조되는데 거기서 직접성이 갖는 범위와 구체적인 내용들 이런 부분들, 또 절차적 문제 등 몇 가지 부분을 지적 해 주셨습니다. 이영진 선생님 토론을 마저 듣고 이야기를 이어가도록 하죠.

이영진 : 어제 이 교수님 발제문을 받고 내용을 보니까 대의민주주의 한계와 수정원리로서의 직접민주주의제도를 이야기하시고 있는데요, 지역에서 소환운동을 하고 있는 제 입장으로서는 어디까지 어떻게 같이 이야기를 해야 할지 곤란하다는 생각이 듭니다. 소박하게 일단 우리 지역에서 일어나고 있는 시장소환운동의 현황을 소개하는 가운데, 오늘 토론주제의 소스로 삼을 것이 있는지 보면서 제 말씀을 드리고자 합니다.

먼저 성남지역에 대해서 아시는 분들은 아시고 모르는 분들은 모르셔서 개괄을 좀 하겠습니다. 현재 성남시민은 94만 명입니다. 수원시하고 1, 2위를 다투고 있고요. 어쨌거나 전국 최대규모의 기초자치단체이고 광역화를 노리고 있습니다. 백만은 어떻게 넘겨보자. 백만은 절대 넘길 수 없다 그런 말들이 있고요. 어쨌거나 94만 명이라는 규모 때문에 갖는 상징성이 상당히 있습니다.

성남지역은 알다시피 광주대단지의 철거민들이 이주해 30년만에 급속한 개발과 팽창이 이루어진 도시로서 그런 요인들이 결국 지역토호를 성장할 수 있게 하는 큰 발판이 되고 있고 현재까지도 지역의 문제를 양산하는 조건이 되고 있습니다. 또 하나는 도시가 이질적인 두 계획도시로 구성되어 있습니다. 분당도 □천당아래에 분당□이라는 말이 있을 정도로 계획된 도시이며 성남도 판자촌을 정비하는 형태로 계획된 도시입니다. 두 개의 상반된 계획 도시가 공존하는, 그러면서도 서로 소속감은 약하고 서로 갈등도 있고, 서로 피해의식도 있는 그런 이상한 형태로 되어 있습니다. 굉장히 어려운 상황인데요

또 하나는 다른 지역도 마찬가지겠지만 시의원의 자질이 형편없는 상태에 있었습니다. 예를 들어 일부 시의원 같은 경우에는 제 기억으로는 1기의 경우 무려 십여명이 비리와 금품수수문제로 형을 받는다든지 병역비리, 형사사건, 고소와 시비·다툼 등에 연관됐습니다. 시의회가 과연 뭘 할 수 있겠는가 이런 이야기가 나오면서 성남시 망신을 가장 많이 시키는 곳으로 이해되고 있습니다. 그런 의원들의 자질의 문제가 있고요. 시장의 권한을 견제할 수 있는 제도도 없고, 또 시의원의 전문성도 일천하다 보니까 시를 견제할 수 있는 역할을 도저히 수행할 수가 없죠.

이런 것과 더불어서 30년밖에 안 된 지역사회다 보니까 이 지역 공무원 사회가 지연과 학연으로 얽혀져 있습니다. 구시가지의 인문계 학교가 딱 2개밖에 없어요. 그러니까 문제가 심각하게 되죠. 도시는 백만에 육박하는데 공무원 사회 내의 문제는 지방소도시와 똑같은 현상인 거죠. 그리고 시의 미래에 대한  합의된 전망이 전혀 없습니다. 도시가 어떤 방식으로 갈 것인가에 대한 구체적인 계획이 전혀 없는 상태입니다. 아직까지도 없습니다. 이런 저런 이유로 해서 지역토호, 일부 지방관료, 시장, 개발업자가 서로 야합, 유착, 독주가 가능한  조건들이 광범위하게 형성되어 있습니다.

김병량 시장의 잘못을 다 이야기하는 것은 오늘 주제에 바람직하지 않는 것 같고 한가지 주제를 좀 자세히 이야기 해 보도록 하겠습니다. 실제로 백궁역 일대 10만평의 업무용지가 아파트부지로 용도변경 되었는데, 작년 5월에 통과됐습니다. 아파트, 파크빌, 아크로 빌 그런 비슷한 주상복합을 짓고 있는데, 원래 이게 업무지구입니다. 토지공사에서 개발하면서 업무중심으로 개발할 예정이었습니다. 이런 상황에서 약 10만평 정도가 남겨져 있었는데요. 분당신도시 같은 경우가 업무용지 상업용지 비율이 상당히 높은 비율입니다. 8.3%정도 됩니다. 성남시 자료로는 3.5%,라고 하는 자료도 있고 4. 3%라는 자료도 있는데요, 통상적으로 그 정도가 적당한데 성남시는 너무 많다 그러면서 □그러니까 분양이 안되고 결국은 주거용도로 용도변경을 한다□고 나온 겁니다. 업무용지로 놔둘 경우에는 유흥업소가 난립하게 되고 주거용 아파트가 늘어나서 도시 기반 시설에 부담을 준다는 등의 이유로 용도변경을 추진했었습니다.

이에 반해서 주민들은 특혜다, 기본적으로 한 1조원 정도의 토지소유자들에 대한 특혜가 예상됐고요, 특정 지역과 연관된 기업, 그리고 자본금 몇 억 밖에 안 되는 기업이 그 땅을 산다던가 이런 일이 벌어지고, 그 논의가 과연 어떻게 나왔는지 모르지만 이미 매입이 끝난 상태에서 용도변경이 이루어진다든가 하는 아주  복잡한 상황이 벌어지면서 게 특혜라는 의혹이 나온 거죠.

분당지역이 만들어지기 전부터 공장이 들어설 수 없는 땅이잖아요? 결국은 서울지역에 있는 업무시설을 이전한다든가 하는 식으로 자족기능을 갖출 수밖에 없으니 이게 유일한 대안이라고 이야기가 됐었고요. 즉, 도시 자족기능을 수행할 토지로서 남겨놓아야 할 땅이었던 거죠. 그래서 토지공사에서도 10만평라는 많은 토지를 남겨 둔 건데요. 절반 이하로 깎아도 되는 겁니다. 시장원리에 의해서 안 팔리면 깎아 팔아야죠. 당연히요(그래서 업무시설을 유치했었어야 했음). 논리적으로 말이 안되는 일인데 토지공사는 그걸 실제로 강행했고요.

즉, 장기적으로 주민들이 누려야 할 기회와 혜택을 미리 할인해서 땡겨버리는, 자족기능을 내버리는 일을 한 거죠. 결국 도시기반시설을 파괴하고 교통, 주거, 환경문제를 야기한다는 문제제기가 있었습니다(경기도는 분당의 일반 아파트 용적율이 250%인데 비해 백궁 정자지구는 316%~ 418%대에 육박 주거환경이 쾌적하지 못한 것이 사실이라고 감사를 통해 지적).

주민들은 당연히 반대를 했고 반대서명이 이루어지고 천막농성이 이루어졌는데, 시측에서는 러브호텔이 들어선다 이런 논리를 제공하기 위해서 일부러 고의적으로 주변에 러브호텔이나, 여관이 들어서게 허가를 미리 해 줍니다. 그래서 나중에 러브호텔 문제가 터지게 되는 계기가 되었는데요.

공무원들을 동원해서 서명을 조작하고, 업자와 결탁해서 아르바이트를 고용해서 한 장에 3백원, 5백원씩 찬성 서명을 받으러 동네를 돌아다니게 되고 이런 일들이 벌어지게 됩니다. 어찌 보면 지방자치단체에서 이루어질 수 있는 토착적 비리의 모든 가능한 수단이 다 동원되었습니다.

이 같은 용도변경을 하고 나서도 문제가 됐습니다. 이제 난 개발 문제가 불거지게 되니까요. 그렇게 되니까 양재동, 포이동, 분당을 연결시키는 벤처벨리를 만들겠다는 말도 안되는 이야기를 합니다. 업무용지를 놔두었어야 벤처벨리가 거기에 들어설 수 있는 건데  아파트를 다 지어 놓고 그것을 연결시키는 벤처벨리를 만들겠다, 이런 식으로 시민들을 우롱하는 소리를 하고 있는 거죠. 이런 일들 때문에 작년 이후로 시장소환운동을 전개하고 있습니다.

홍윤기 : 이 선생님, 한 가지 질문 좀 해도 되겠습니까 여기에 보면 백궁역 10만평을 업무용지를 용도변경 하려는 시측의 주장 근거가 □업무용지를 그대로 둘 경우 여관 및 유흥-도시에 부담을 준다□고 돼 있는데요, 그러면 업무용지를 그대로 두면 여관이나 유흥업소나 오피스텔이 무허가 천막촌처럼 무조건 들어와서 짓게 된다는 말이 됩니까?

이영진 : 그게 아니죠. 시는 거기다가 주거용 오피스텔이 실제로 들어설 경우에 막을 길이 없다고 한 겁니다.

홍윤기 : 아니 막을 길이 없다니? 못 들어오게 하면 되는 거 아닙니까?

이영진 : 그렇죠. 못 짓게 하면 되는 겁니다. 예를 들면 이런 겁니다. 여관이 7, 8개 들어서서 허가를 해 준 다음에 나중에 문제가 되니까 여관을 못 짓게 규제를 했어요. 할 수 있는데 못 한다고 거짓말을 한 거죠. 공무원들을 동원하고 만화로도 만들어 가지고 유인물로 돌리고 별 짓을 다 했었죠.

이게 말도 안 되는 일이었기 때문에 시민들 대부분이 반대를 했는데, 아까 말한 대로 시가 7, 8만명정도 찬성서명을 조작한거죠. 나중에 자료가 어떻게 되어 있는지 입수해서 보니까 한 페이지 맨 위에 미리 찬성 서명을 해 놓고 땡땡 표시(상동 표기)를 해놓은 겁니다. 첫째 줄 빼고는 다 땡땡땡입니다. 찬성 칸에 땡땡 치고. 이렇게 7만 명 서명이 일주일만에 만들어집니다. 그걸 근거로 해서 변경을 한 겁니다.

그리고 또 나머지 것들 설명을 좀 드리긴 그렇고요. 산업디자인 총회가 10월에 열린다고 하는데, 실제로는 서울총회입니다. 정식명칭이 ICSID, 세계산업디자인 총회 2001, 서울입니다. 실제로는 서울행사인데, 그 부대행사를 성남에서 한다 이렇게 이야기하고 있습니다. 나머지는 다 연계행사죠. 디자인 상품전이라든지 보석전시회라든지, 전시회라든지 나머지는 다 연계행사입니다. 이런 걸 마구 유치하면서 준바를 위한 막대한 재원도 성남시 예산에서 나가고 있는 거죠.

야탑동 도축장 사례 이것도 마찬가진데요, 도시기획 심의위원회에서는 2층 이하 저층 저밀도 주택건축을 조건부로 달아서 허가를 했는데요 그 조건을 고의적으로 누락시키고 넘깁니다. 몰랐다고 말하면서 건축심의위에 넘깁니다. 헌데 도시기획 심의위원 위원장이 시장이고 부시장이 건축심의위원장입니다. 주택국장은 양 위원회의 당연직 위원입니다. 조건이 누락된 사실을 모를 수 없는 거죠. 그게 감사원에 지적이 되어서 징계를 하라고 했더니, 주택국장을 훈계하는 것 정도로 그치고 맙니다. 이런 등등의 일들이 있었구요. 자세한 이야기는 넘어가고….

일단 이런 일들이 일어나게 된 배경을 보면요, 김병량 시장이 전국시장군수협의회 회장입니다. 아까 말한 최대의 자치단체라는 상징성은 이런 겁니다. 아까 이기우 교수님이 국회의원들이 시장소환운동 입법 안 할까봐 겁난다 하셨는데요, 민주당의 중앙징계위원회라고 하는 안이 있고요, 시장군수협의회에서 그것에 대해 입장을 밝혔습니다.

그 내용은 징계위원회에서 하는 건 반대라고 했고, 그 다음에 개인적 의견으로 김병량 시장이 소환제도 개인적 의견으로 찬성한다는 개인의견을 내놨습니다. 웬일이냐 그랬더니, 찬성은 하는데 국회의원도 같이 해야 한다 이렇게 나가고 있습니다. 그렇게 나가고 있습니다. 시장군수협의회에서요. 이 조직자체(시장군수협의회)가 묘하게도 이익집단화 하고 있는 이런 상황입니다. 그 총대를 김병량 시장이 메고 있는 상황입니다.

나머지 사항에 대해서는 넘어가도록 하고요, 현재 주민소환 운동은 열 다섯 개 단체가 결합되어 있습니다. 저희와 입장을 같이하는 단체에는 관변조직을 동원한 마타도어와 조직침해가 광범위하게 들어오고 있고 상당히 어려운 상황에서 운동을 진행하고 있습니다. 예를 들면 백궁역 같은 경우도 싸움을 안 했던 조직들은 선거운동체제로 이미 전화되어 있습니다. 맘에 안 드는 통반장들은 이미 교체가 되었고요.

결론적으로 상황이 퇴진운동을 할 수밖에 없겠다 하는 생각을 갖고 있습니다. 다만 소환운동이 갖고 있는 의미를 주민들에게 선전하고, 교육하고, 전체 네트워크들을 만들고 퇴진운동을 하고 있는 단체들과 연대를 만들어내서 실질적으로 소환제 달성에 뒷받침이 되는  제도를 쟁취하는 시민운동으로 전화를 해야겠다는 계획입니다.

그런 의미에서 주민소환제 도입과 김병량시장 소환을 위한 소환운동을 실질적으로 해도 구체적인 제도가 없는 상황에서 그것을 현실화시킬 수 있는 방법이 없잖아요? 그래서 주민의 소환권은 고유한 권한이기 때문에 권한을 침해하는데 대해 헌법소원을 내는 것이 어떨까 하는 이야기가 작년에 있었는데 현실화되지는 못했습니다.

이기우 : 지역운동단체에서 나오신다 길래 주민소환제에 대해 요약을 해 가지고 참고자료로 넣어 놨습니다. 사실은 저도 김병량 시장을 잘 압니다. 근데 그분이 아까 말씀하신대로 시장군수협의회 회장이기도 해서, 주민소환제 좀 받아들이라고 얘기를 몇 번 한 적도 있죠. 당사자들이 받아들이면 모양도 좋다, 그런 얘기를 한 적도 있었습니다.

이야기 드리고 싶은 것은 주민소환제도 주민투표제의 관계인데, 주민소환제는 단체장이나 지방의회의원 등 선출직을 임기 전에 물러나게 하는 것이고, 거기에 반해서 주민투표제는 한 건 한 건에 대한 사물적인 결정을 하는 것입니다. 근데 이영진 선생님 말씀하신 여기 사례를 보면 그 때 그 때 주민투표로 대응했으면 좋았을 걸 하는 부분이 있습니다. 예를 들어서 업무용지를 아파트부지로 용도변경을 한다든지 하는 것이 그렇습니다.

아까 7만명분 서명용지를 조작하셨다고 하는데, 그럼 우리가 전체 의견을 투표를 통해서 알아보자 그렇게 얘기해 볼 수 있는 거죠. 그래서 강도면에서 본다면 주민소환제가 최고의 강도를 가지지만, 그러나 각 사안 사안별로는 주민투표제를 먼저 해서 해결을 해보고, 그래도 안되고 정치적 수단으로 가야되겠다 싶으면 마지막 수단으로 주민소환제운동을 벌이는 거죠. 그런 생각이 들고요.

현재도 법적으로는 주민소환제나 주민투표제가 안 되어 있습니다만 상징적인 정치적 효과는 거둘 수는 있습니다. 사실상 주민의 다수가 반대하는 사업이라면 지방정치인으로서는 □사실상의 주민투표제□를 무시할 수 없기 때문에 법제화되지 않았더라도 주민투표제를 무시할 수는 없을 겁니다.

주민소환제도도 마찬가집니다. 고양 주민들이 소환제 찬성을 통해 정치적인 압력을 행사했듯이 법제화 시켜서 주민통제를 제도화 시켜야 하지만, 제도화되지 않은 상황에서도 사실상 공식적인 효과를 거둘 수 있다는 말씀을 드립니다.

그리고  홍윤기 교수님 말씀과 관련이 됩니다만, 구체적으로 절차를 어떻게 형성할 것이냐 하느냐가 관건입니다. 명목상으로만 존재하고 실제로 어려운 제도가 될 수도 있고, 요건을 너무 느슨하게 해 놓으면 남용이 되어 버릴 수 있거든요. 예를 들어서 실제로 교육위원 선거에 나갔던 사람이 있었는데요, 채권자가 집요하게 2년 동안 비방하면서 흠집을 내고 해서 당선됐던 사람이 떨어졌죠. 검찰에 고발되고 이러니 차점자가 자동적으로 선출된 그런 일이 있었습니다.

이런 식으로 주민소환제가 잘못 그런 식으로 남용되면 안되기 때문에 그래서 어떻게 절차를 형성하느냐가 굉장히 중요한 문제가 됩니다. 특히 주민소환제 같은 경우는 상징성이 있으니까요 .또 주민들이 직접 주민소환을 한다는 실현 가능성도 중요하지만 그런 제도가 있다는 자체로도 의미가 있습니다. 그래서 이걸 국회에 맡겨 놓으면 입법이 어렵다는 겁니다. 국회에서는 큰 테두리만 만들어 놓고 그 구체적인 내용은 지방자치단체장에게 일임해서 그 적용에 있어서는 다양하게 실정에 맞게 규정해야 합니다.

지방제도의 다양화가 필요한 건데요. 전국적으로 지방자치기구가 2백개가 넘는데 왜 그 제도가 똑같아야 하는가 하는 것이지요. 도시에 있는 지방자치가 다르고 시골의 자치단체가 다르고, 지역의 인적 구성이라든지 성격이 다릅니다. 부천이나 신도시하고, 안동이나 남원 같은 전통도시하고, 정책대응이 절대 달라야 합니다.

국회에서는 큰 틀에서 법으로 정하고 주민소환, 주민투표제도, 주민발안 이런 것도 지방별로 다양한 방식으로 이루지는 그런 제도가 필요하지 않나 합니다. 실제로는 지방마다 다양한 환경을 인정하면 이 안도 시험해 볼 수 있고 저 안도 시험해 볼 수 있고 다양한 정책이 검증 받을 기회를 갖게 되는데 국회에서는 획일적으로 하겠다 하는 거죠.

그래서 주민소환이나 투표 몇 프로 이상을 얻어야 된다. 몇 프로의 찬성을 얻어야 한다. 또는 소명을 2배수 이상 되어야 된다 그런 기술적인 부분은 지역에 따라 다를 수 있습니다. 이에 대해서는 각자 조례로 정해서 국회의 입법부담도 덜고 여러 가지 정책이 실험될 수 있는 길도 되지 않나 그렇게 생각이 듭니다.

그리고 아까 홍교수님 지적에는 대부분 공감합니다. 특히 제가 지나치게 직접민주주의를 너무 강조하다보니까 너무 대의민주주의를 부정하는 거 아니냐 하시는데 한 가지를 너무 강조 하다보면, 사실 그렇게 되면 안 되는데, 결점만 부각되는 그런 면이 다분히 있습니다. 근데 제가 아까 말씀드린 바와 같이 대의제를 완전히 뒤집자는 것은 아니고 대의제의 수정하는 논리 보완 논리로서 주장한다 하는 말씀을 드린 걸로 여겨주시면 되겠습니다.

홍윤기 : 그러니까 대의 민주주의가 그전에는 주로 국민적 대표성을 가지고 정당성 근거로 삼았잖습니까? 그런 데 이제는 대의민주주의가 민주주의 발생 초기에 가질 수 있었던 그런 정당성이 아니라 대의민주주의가 있어야 할 이유도 좀 더 기능적으로 조정할 필요가 있습니다. 며칠전 헌재 발표(비례대표제 위헌판결)도 있었습니다만 이 사람들이 지역대표성을 가지고 국회의원 행사를 한 단 말입니다. 이게 지역대표지 실제로는 국회의원이 아니거든요. 그래서 이런 걸 가지고 국회의 존립근거에 어떤 새로운 위상을 부여하느냐에 대해 좀 고민이 필요할 것 같습니다.

이기우 : 근본적인 정치체제의 문제인데, 과거에는 직접민주주의가 일단 불가능했습니다.. 물리적으로 불가능하거든요. 근데 지금은 물리적인 한계를 극복하는 방향으로 가고 있기 때문에 물리적인 조건 때문에 우리가 대의제를 할 수밖에 없다는 그 논리는 이제 더 맞지 않게 되는 거죠. 실제로 전자투표 같은 건 미국 일부 주에서는 시행 중이에요. 사안별로 가능하거든요. 기술적으로 극복 가능하지 않은 것은 아니죠.

국민투표에 대한 추억이 좋지 않다는 말씀을 하셨는데, 저도 그런 우려가 있습니다. 그게 오히려 껍데기 정권을 연장시켜주고 독재정권을 정당화 시켜 주는 위험이 있습니다. 이 비슷한 케이스는 바이마르 공화국에서 있었습니다. 히틀러에 대한 □비상대권부여□가 그렇죠. 독일에서도 1990년대 통일되면서 참여혁명이 불면서 주 차원에서는 지방자치차원에서 지방자치제도를 도입하는데, 그 때 얼마나 도입할거냐 했을 때 항상 나오는 얘기가 바이마르 공화국의 이야기였습니다.

우리 같은 경우에는 이미 정치적인 사실을 결정해 놓고 받을 거냐, 이걸 안 받는다 하면 국가를 욕하는 거라고 전제를 하고 그것도 강압적인 수단을 동원해 가면서 했었는데요. 근데 이제 이 국민투표가 헌법에 대한 투표지만 실제로는 뭐냐, 나(권력자)를 좋아하냐 안 좋아하냐 하는 인기투표로 기능해 왔었습니다. 비정상적인 상황에서의 국민투표와 정상적인 상황에서 국민투표를 논의한다면 일례로 헌법개정안 조차도 시민들이 직접 발의해야 합니다. 그렇게 때문에 비정상적인 상태가 아니라 민주주의가 그런 대로 정상적인 상태로 간다는 전제 하에서 논의를 해야 하는게 아닌가 합니다. 비정상적인 상태는 법과 지배관계인데 그건 어쩔 수가 없습니다. 우리가 동의하는 전제는 힘이 규범의 통제를 받아야 한다는 건데….

홍윤기 : 그런데 모든 것이 규범적 통제를 받는다면 정치현상이 나타날 수가 없죠

이기우 :  □법은 정치의 아들□이라는 말도 있지만, 동시에 □법은 동시에 정치의 규제자□라는 그러는데요. 드골 같은 경우에는 주민투표 회부하고 사퇴했잖습니까? 정상적으로 기능할 때는 가능하다는 것이죠. 우리는 헌법개정 할 때 국민투표 하잖습니까? 직접 국민들이 입법안을 만들어 가지고 입법안이 맞겠냐 안 맞겠냐 거는 것이죠.

그 담에 직접의 정도에 대해서 말씀을 드렸는데 굉장히 좋은 지적이라고 생각합니다. 대개 직접민주주의는 입법과 행정에 적용되는데, 사법은 좀 유보가 됩니다. 사법적 판단에서는 법논리가 굉장히 중요하기 때문에, 법논리가 옳다 그르다 따지는 헌법을 정점으로 그 체계 내에서 부합하느냐 아니냐가 중요하기 때문에 국민투표에 부치기는 부적절한 측면이 있고요.

그러나 사법적 차원에서는 직접 민주주의와는 좀 다른 차원에서 시민들의 참여가 필요로 합니다. 왜 민주적 정당성을 직접 갖지 못하는 국가가 사법의 전 과정을 독점하느냐에 대한 충분한 의문의 여지가 있고요, 가장 간단한 것 중 하나가 미국의 배심제도죠. 참여연대 중심으로 배심제도 도입이 현재 거론되고 있는데 저는 기본적으로 찬성합니다. 그래서 정말 국민교육적인 차원에서, 또는 사법의 민주화 차원에서 시민참여가 매우 필요한 부분이라고 봅니다.

그 다음에 아까 반복됩니다만 대의제에 대한 근본적인 검토를 해야 되지 않겠느냐 하는데, 수동적인 국민들은 지금까지 그래왔거든요. 4년마다 한번씩 겨울잠에 깨어납니다. 다시 뽑아놓고 겨울잠에 빠지고. 국가에서 다 해주기를 바래요 정치인들은 우리에게 맡기면 모든 걸 잘 다 해준다고 하는데 그렇지는 않고. 그런 의미에서 그런 점에서 제가 좀 일부러 비판적으로 접근한 면이 있습니다..

홍윤기 : 선생님 제가 조금 더 이야기를 해도 되겠습니까? 선생님께서 이 정도 정리를 해 주셨으니까 저도 이정도 말할 수 있는 여력이 생깁니다만, 가령 성남사태도 그렇고 크고 작은 범위의 차이는 있을 수 있겠지만 제가 볼 때 선생님께서 특히 정치의 교육적 효과를 강조하시는 게 제게 많이 와 닿습니다.

가령 예를 들어 제가 독일에 있을 때 보니까 가장 큰 문제가 되었던 것이 유럽통화동맹에 각 국가가 가입하느냐 마느냐 문제였는데 그게 스위스 같은 데서는 간발의 차이로 부결이 되더라구요 덴마크는 간발의 차이로 통과가 되고. 그 토론이 2년을 가더라구요. 근데 박정희식 국민투표가 왜 투표가 아니냐 하면요, 절차가 전혀 없는 인기몰이 밖에 될 수  없었던 이유가 그 사안에 대해서 국민이 교육될 시간적 여유, 의견을 생산할 수 있는 시간,  절차를 유지 할 수 있는 여지가 전혀 없었거든요.

한국사람은 특히 절차를 밟으라고 하면 사실 절차 밟는 것만 하더라도 대단한 내용을 가질 수 있는데, 한국사회에서는 대개 이 얼치기 지식인들이 형식적이다 해서 대개 내용으로 직행한다 말입니다. 실제로 투표에 보면 가부, 예스냐 노냐 이렇게 환원시키는 게 아닐 수 있는 가장 중요한 장치가 절차란 말입니다.

어떻게 할 수 있을까요? 주민소환제 같은 경우에서도 그것이 걸린 사안에 대해서 발안한 측에서 몇 회 이상 토론을 거쳐야 한다든가, 반드시 규격요건을 가진 토론회를 몇 차례 하고 이것이 일정 보고내용이 쌓였을 때 주민소환(투표)제에 회부한다든가 하는 그런 절차 요건이 좀 강화되면 이런 어처구니없는 일들이 벌어지는 걸 막을 수 있지 않을까 합니다. 공청회 같은 게 아니라요.

그리고 무엇보다 국가가 엄청난 인적자원과 재력을 보유하고 있잖습니까? 가령 이런 사태가 생겼을 때 예를 들어 지방 선관위에서 이런 문제가 접수되면 먼저 이 토론회를 조직하는데 나름의 재원을 기여한다든가 이렇게 해서 말이죠. 그렇게 일정 성과가 쌓였을 때 이슈로 채택한다든가.

제가 볼 때는 주민들이 옛날 미국 퓨리탄 자치주에서 그랬듯 무조건 몽둥이 린치를 가하는 것이 아니게 하려면 유일한 기제가 절차성 아닌가 하고요, 그런 점에서 선생님께서 밝힌 하버마스가 말하는 담론민주주의(Diliberative Demokratie)의 맥락에서, 일종의 심사숙고를 할 수 있는 기회를 되도록 많이 개방하고 이를 국가가 조직할 의무를 지게 되면 너무 억제할 가능성도 없고 너무 남용할 우려도 없어지고 이런 부분이 있지 않나 합니다.

이기우 : 결국 직접민주주의에서도 그렇고 대의제에서도 그렇고 발동하기 위한 전제조건은 공적효과가 퍼블릭 스페이스에서 작용해야 하는데 이 것이 직접민주주의 결정과정에서 굉장히 고려되어야 합니다.. 선진 민주주의국가에서도 투표한번 할려면 보통 2년이 걸립니다.

주민소환제의 경우에도 일정한 기간이 지나야 투표할 수 있게 합니다. 그게 뭐냐면 바로 냉각기간입니다. 사안이 막 터질 때 격앙된 논의가 부딪치는 것이 아니라 일정한 기간이 지난 후 냉각기간을 거치면 토론이 이루어지게 되거든요

홍윤기 : 그래서 우리나라 선관위 기능이 투표과정만 관리하는 일종의 복덕방 기능만 계속 하고 있는데, 실제로 주민들이 끊임없이 이야기를 할 수 있도록 의견수렴을 할 수 있는 기간을 좀 두고 자리를 제공한다면 그것 자체가 단체장들에게 상당한 압력이 될 수 있다는 그런 생각이 드는 거죠

이영진 : 충분한 토론을 거친 다음에 뭐 절차가 진행되어야 하는데 공청회 한 다음에  뒤집어엎는 사례가 너무 많습니다. 이제 체념적으로 공청회의 의미가 뭔지 알기 때문에 토론이 안 되는 거죠.  (정치인들은)실질적인 토론을 원하지 않습니다.

홍윤기 : 그렇죠. 그러니까 시민단체가 해야 할 일이 바로 그런거라고 생각이 되는데요.우리가 어떤 제도를 만들고 이런 부분에 대해 제도가 투영된다면 어느 정도 정치문화적 역량이 쌓이긴 해야 합니다. 그런 것이 안 된다고 해서 자꾸 냉소적으로 나가면 결국 해결할 방법은 대중선동가가 나와서 인민주의적이거나 파쇼적으로 해결할 수밖에 없거나, 더 지독한 경우는 모두 다 체념한 상태에서 다 망가지는 상태밖에 없거든요.

실제로 제가 볼 때는 지방자치 단체장들이 다 리틀박정희에요 꼬마 박정희들이 앉아서 제도들을 뒤집어쓰고 행세를 하는 건데 이런 부분에 대해서는 우리가 정치적이거나 집단적인 저항력을 가져야 할 단계가 아닌가 합니다.

김동춘 : 플로어에 계신 분들 중에 혹시 의견 개진하실 분 없으십니까?

최용수(참여연대 회원) : 지금 현재 지방자치단체장들의 소환만 이야기되고 있는데요 국회의원들도 소환 대상이 되어야 하는 게 아닌지 합니다. 가장 문제점은 지방자치단체장이나 의원들이 국회 거의 다 연결된 사람들인데 국회의원들은 놔두고 지방자치단체장에게만 통제를 적용한다는 게 모순이 있는 것 같은데요. 가장 좋은 건 모든 선출직 의원들이 소환제 적용을 받는 것일텐데요. 국회의원도. 아니, 대통령까지도 소환이 가능한 안을 만들어서 추진해야 하지 않을까요?

이기우 : 접근법 차원에서 말씀드린 건데요, 저도 국회의원 소환부터 시작하면 아마 백프로 안 될 것이다 이렇게 생각이 됩니다.

최용수 : 그런데 어쨌든 시민단체에서 실현가능성을 미리 생각하고 운동을 한다면 좀 문제가 되지 않을까요? 최대치를 두고 되든 안되든 부딪혀야 하는 게 아닌지…

이기우 : 그 문제가 중요합니다. 다른 나라에서도 독일이나 미국에서도 도입초기에는 작은 단위에서 도입해 보고 또 큰 단위에 더 확대해 보고 그런 과정을 밟거든요. 그게 결정하는 문제의 질이 달라서 그렇습니다.

주민들이 알기 쉽고 생활의 문제나 접근하기 쉬운 부분부터 시작하고 점차 확대해 나가는 게  순서가 아닌가 합니다. 독일이나 미국 같은 경우도 연방차원에서는 주민자치를 하고 있지는 않거든요. 독일의 경우 그전에는 바이에른 주에서만 도입이 되었었는데 오히려 지금은 동독에서 자극을 받아서 점차 확대된 면이 있습니다. 그래서 우리 시민사회도 접근할 때, 일단 우리가 지방자치차원에서 담론을 형성해 가면서 왜 국가적 차원에서도 이런 제도가 필요하냐 이런 논리를 역설해 나가는 게 좀 좋은 방법이지 않을까 합니다.

이영진 : 핵심적인 것은 지방자치단체장들이 제재를 받지 않는다는 건데요. 주민들이 통제하거나 주민통제가 아닌 다른 통제방식이 없다는 데 있습니다. 주민소환과는 좀 다르지만 의회 내에서 의원은 제명을 하는 방법이 있을 수도 있거든요. 지방자치단체장의 경우는 시의회에서 제명할 수도 없고, 뇌물 수수가 드러나지 않는 한 처벌할 수 없는 방법이 없습니다. 그런데 뇌물수수가 드러나는 건 거의 없습니다.

저희들이 검찰에 김병량 시장 전임시장을 고발한 적이 있었는데요, 선거운동을 열심히 한 참모를 위해서 땅을 사준 것입니다. 그것에 대해서 업무상 배임죄로 고소를 했는데요, 저희들의 고발근거는 주민으로부터 수권을 받은 시장이 주민을 배반하고 손해를 입혔는가가 핵심이었습니다. 저희는 기회비용을 상실하게 했다고 주장하는 건데요. 예산을 사장해서 적어도 보전할 수 있었던 이자는 건질 수 있지 않았느냐 하는 겁니다. 거기서 검찰은 무혐의처분을 하고 말았는데요, 적극적으로 검찰이 나서서 파헤치지 않는다면, 그런 게 아니라고 한다면 지방자치단체장을 제어 할 수 있는 방법이 사실상 없습니다.

국회의원과는 좀 다른 차원의 문제입니다. 또 하나는 주민자치가 갖는 기본적인 것이 분권화와 주민참여인데요. 그런 의미에서 주민소환제가 같이 갈 수 있는데 반해서 국회의원이 지역대표인가 하는 점에서 접근법을 분리하는 게 좀 필요하다고 봅니다.

김동춘 : 국회의원의 경우 아무래도 지역대표성이라기보다는 정치성, 정책과정에서 개인의 의견이라든지 입안, 자기 자신의 의견으로 판단하지만 주민들 수준에서는 아직까지 자신에 직접적인 이해관계가 있는 상황이 오기 전까지는 정확한 판단을 형성하기가 쉽지 않죠.

이강준(의정감시센터 간사) : 물론 차원이 다르다는 건 인정이 되지만 적용대상으로서 지방자치단체장이나 국회의원들이 분리될 문제는 아닌 것 같습니다. 예를 들면 충주에 이원성 의원은 중풍으로 의정활동을 계속하기 불가능한 상태에서 의원직을 유지하고 있거든요. 임기가 1년 좀 넘었는데, 지역에서 국회의원 개인이 예산 배정을 끌어온다든가 지역 상황과 관련된 민원문제나, 대표성이 있기 때문에 지역에서는 이 의원을 소환운동을 하고 싶다라는 문제제기를 한 바 있습니다. 물론 차원이 다르다는 것은 인정하지만 사례로 들어가서는 그렇게 정확히 분리될 것은 아니라는 생각이 들거든요. 소환의 계기가 있다면 국회의원 소환운동도 가능하지 않나 합니다.

홍윤기 : 국회의원들은 지방자치 단체장 소환을 찬성하고 지방단체장들은 의원 소환을 요구하는 것은, 안 하려고 하는 생각에서 그런 측면도 있지만, 그렇게만 되어 준다면 또 편리한 점이 있거든요. 순전히 정략적 맥락에서만 본다면 국회의원들은 주민소환제가 있고 연대할 수 있다면 지자체장을 콘트롤할 수 있는 중요한 무기를 확보한 것이고 국회의원들을 소환할 수 있게 되면 지방자치단체장들이 국회의원을 견제할 수 있는 무기가 생기는 측면이 있습니다.

향후 정치지도자들의 정향이라든가 그런 데에 별 신경 안 쓰고 대세입장에서 쭉 몰아가면 꼭 그렇게 정략적으로만 몰아 갈 수 없는 부분이 내재하고 있는데요, 실제로 이런 부분들이 있게 됩니다. 주민소환제나 투표제가 실시될 경우에 이영진 선생님께 여쭙고 싶은 것은 지방토호, 지방토호의 문제가 되는데 말이죠 어떻습니까? 지방토호들이 단체장과의 야합이라든가, 이런 부분들이 민주주의 제도라고 애써 만들어 놓은 것을 완전히 왜곡시킬 위험의 여지가 성남지역에서는 형성되고 있는지. 어떤 사람들이 토호로 파악되고 있는지요?

이영진: 이렇게 보시면 됩니다. 3, 4년 전쯤에 정화조 청소 업체 영수증 모으기를 해서 용량을 일일이 대조를 해 나가는 작업을 했었는데요, 죽 하는 과정에서 결론이 탁 막히는데요, 정화조 청소 용역업체가 한군데 빼놓고는 전부가 실질 소유주가 시의원입니다. 지방토호는 의원, 이렇게 되어있구요, 또 하나 토지브로커가 보면 항상  연관되어 있습니다.

선거제도의 개혁이 굉장히 중요한데 그것이 없으면 모든 게 거품이라고 생각이 되는데, 성남시 같은 경우 한번 선거를 치르려면 한마디로 10억 가지고는 힘들다고 합니다. 적어도 4, 50억은 있어야 당선이 가능합니다.

홍윤기 : 당선비용 말이죠

이영진 : 그렇죠 선거비용 말이죠. 공무원이 4, 50억을 마련한다는 것 자체는 있을 수 없는 일입니다. 그 과정에서 그러니까 항상 부패의 여지가 생겨나고 신세를 구조적으로 질 수밖에 없는 질서가 만들어지고…. 그게 눈에 보여요. 선관위는 신고를 받았음에도 불구하고 단속 안하고요. 언론도 마찬가집니다.

한 사람이 토지브로커인데 나중에 보니까 그 친구가 시장하고 같이 유럽을 갔다왔어요. 그리고 나중에 보니까 어떻게 땅을 사 가지고 업체의 대표이사로 되어 있어요. 이런 식입니다. 자세한 이야기는 안 하겠습니다만 그런 식으로 인적으로 결합이 되어 있는 겁니다.

지난번에 한국부동산신탁이라고 부도 난 데 있었죠. 테마폴리스 문제때문에요. 터미널 이전 문제 때문에... 그것도 사실은 문제가 심각합니다. 예를 들면 김병량 시장의 3인방 4인방 이런 사람들이 있어요. 구체적으로 말하면 성남의 모란터미널이라고 큰 터미널이 하나 있습니다. 그 사장이 (시장의) 후원자입니다.

들리는 이야기로는, 터미널은 하루에도 수억의 현금이 들어오는 데잖아요. 세탁할 필요도 없죠. 돈만 싸들고 가면 되는 거죠. 그 사람이 모란에 땅이 있었는데 그걸 어떻게 팔았습니다. 그 땅을 시에서 매입을 해 준 겁니다.. 매입을 해 줬는데 매입한 이유가 뭐냐? 매입한 사항이 시의회까지 통과된 상황이었어요. 그 상황에서 문제제기가 된 겁니다. 관료들과 저희가 만나서 이게 뭐냐 도대체, 그러니까 놀래요. 그 담에 취소 됐습니다.

홍윤기 : 시의회까지 통과된 상황인데 취소는 또 어떻게 시켜요?

이영진 : 보류상태로 둔 겁니다. 그런 겁니다. 그 사람들을(측근) 어떻게든 도와줘야 되겠는데, 아까 말한대로 터미널을 이전해야 합니다. 최대한 언제까지 터미널을 옮기느냐가 한국부동산신탁이라든가 한국중공업, 시공사에서도 중요했던 게 테마폴리스가 사느냐 여부에 따라 한부신이 부도가 나느냐 안 나느냐의 갈림길이었습니다. 그게 수익이 날 수 있는 유일한 사업이었으니까요. 언제까지 이전하지 않으면 니네는 터미널 사업 포기한 걸로 간주하겠다. 시장이 통보를 한 거죠. 이전하겠다 그랬는데 데 유리한 조건으로 차지하기 위해서 계속 버틴 겁니다.

그러면 허가권을 빨리 취소하고 사업자를 공모해야 됩니다. 그러면 누구라도 달려들 사업이었으니까요. 한부신도 부도 안 났을 거고 입주 상인도 피해 없었을 겁니다. 근데 그 친구를 위해서 기다린 겁니다. 그러니까 못견디고 삼성중공업은 어음을 돌려버린거구요.

홍윤기: 김병량시장에 대해서는 지금 주민소환제 걸어보면 리콜 될 수 있다고 확신하십니까?

이영진 : 리콜 될 수 있다고 봅니다. 저희 같은 경우는 백궁역 같은 경우에 조직이 되게 어려웠습니다. 분당은 아파트로만 되어 있는 조직이니까요, 입주자 대표회의 협의회가 120개 단지인가 그렇습니다 개별적으로 다 연락을 했습니다. 다 설명하구요. 다 연락을 했습니다. 다 설명하고. 그래서 그 중 110개 단지가 참여했습니다. 아마 유례가 없는 정도의 조직사업이라 생각이 됩니다. 백궁역 공대위가요. 그런 상황에서 조직작업을 했던 것인데 공무원조직하고 상대가 안 되더라고요. 공개적인 마타도어와 흑색선전이 난무하는 그런 상황에서 조직작업을 했던 것인데요, 지금 심정적으로도 그렇고 내용을 통해서도 그렇게 될 수 있다고 생각합니다.

김동춘 : 여론은 우호적으로 만들 수 있는데 실질적으로 이 많은 인구의 투표 문제는 어떻게 가능합니까? 인력문제라든지...

이영진 : 아까 말 한대로 5% 요건이 그 작업이 어떨지는 판단은 해 봐야겠지만 예를 들어 일본 같은 경우도 밤 10시까지 투표한다든가 그런 제도가 도입이 된다면 가능하리라고 봅니다.

최용수 : 지금 분당시하고 구시가지 인구수는 어떻게 됩니까?

이영진 : 94만 중에서 구시가지가 50만 7천명이고요 분당은 한 개 구고

홍윤기 : 분당쪽 주민들이 주로 반대하는 입장입니까?

이영진 : 백궁역도 그렇고 구시가지 주민들도 그렇습니다. 은행 주공아파트 같은 경우가 그렇습니다. 도시 순환 개발도 그렇습니다. 성남은 제일 열악한 지역이 은행동 달동네 지역입니다. 지하 1층 지상 4층의 빌라를 건축할 수 있게끔 규정을 했습니다. 공용개발 방식(공원)으로 개발해야 되는 건데 도로도 그냥 둔 상태에서 집만 그냥 올린 겁니다. 간격이 요정도 입니다. 도둑이 뚝뚝뚝뚝 뛰어 건너서 도망갈 수 있습니다. 낮에도 어두워서 불을 항상 켜놔야 합니다. 그런 지역입니다.

그 지역에 공원정비부지가 있었는데요 거기를 아파트부지로 용도 변경했구요. 60몇 평짜리를 짓겠다는 겁니다. 순환 재개발을 하겠다 성남시 구시가지가 갖고 있는 이런 문제를 해결을 위해 개발하는게 필요하다는 것은 누구나 동의하는 바인데 구시가지를 어떻게 개발하느냐 하는 문제는 구 시가지 개발의 바로미터라는 겁니다.

사실은 백궁역같은 경우 제가 보기에는 망가질대로 망가진 사업을 뻔히 알면서 달려든 겁니다. 여기엔 정치적 음모가 있다고 보고요. 시장이 영리 특혜 사업을 자기 정치생명을 걸면서 할 이유가 없는 거거든요. 뒤에 뭐가 있다는 거죠.

홍윤기 : 그러니까는 선생님께서 직접민주주의 근거정리를 하실 때 대의민주주의 측면에서 이야기 하셨는데 지금 보니까는 이렇게 엄청나게 많은 돈이 동원되는 일인데 언론도  보도가 안되고 저는 여기 와서야 그 실상을 알았는데요.

이영진 : 민주당에서 항의를 안 받아줘서 백궁역 일대 주민들이 1400명 정도가 집회를 했어요. 한 줄도 보도 안됐습니다. 수도권 위성도시란 것의 한계인데 서울집중이 얼마나 무서운가 하면, 이렇다 할 일간지가 하나도 없습니다. 지역신문도 주간지로 있습니다. 일간지는 없습니다. 방송이라고 케이블 티비가 있는데 항상 그쪽 이야기만 합니다. 시에서 도와주지 않으면 죽게 되어 있어요. 시에서 도와주는 부분이 많거든요. 시설자체를 불법적으로 사용하고 있는 부분이 많기 때문이죠. 그런 부분을 시민단체가 다 커버할 수 없는 문제고 굉장히 어려운 문제입니다.

김동춘 : 이 경우에 밑으로부터의 통제가 원론적으로 맞지만 위로부터의 통제방식을 적절히 사용될 여지는 없을까요?

이기우 : 시스템 자체가 그렇게 되어 있잖아요. 저는 주장하기에 내부적인 자율적 통제 시스템이 사회곳곳에 구비되어야 한다, 그럼 외부적인 통제가 불필요하다고 이야기하는데요. 그러니까  지방에서도 주민에 의해 시스템이 갖춰지면 중앙에서 개입할 필요가 없어요. 중앙에서는 그걸 안 해요. 왜냐하면 중앙개입의 고리를 만들어 놓기 위해서죠.

결국 학교가 그렇잖아요. 학교에 비리가 많다고 그러잖아요. 한번 교육부 개입해라. 그럼 교육부 권한이 굉장히 강해지는 거예요. 예를 들어서 지금은 대학의 경우 회계감사를 누가 하냐 하면 피감사자를 감사자로 인정해요. 이사회에서 임명하거든요. 그건 있을 수 없는 거거든요. 통제의 기본원리에 어긋납니다. 결코 그걸 안 바꾸는 이유가 있어요. 그래야 교육부에 힘이 생깁니다.

국가는 진정한 민주화는 아니지만 어느 정도 민주화의 흉내를 내는데 사회 곳곳에는 민주화가 전혀 안 되어 있다 이겁니다. 그러니까 답답하니까 외부통제로 가는 거예요. 국가가 몸집을 줄여야 되는데, 국가가 몸집을 줄이는 방법이 있어요 내부통제시스템을 활성화되면 국가가 점점 할 일이 줄어드는 거예요. 그러면 국가가 정말 중요한 일이나 공공재 공급에 집중할 수 있는데 지금은 학교에 뭐 하나만 문제 생겨도 전부 다 교육부가 개입하는 시스템을 되어 있잖아요.

이번에 교육부 장관을 부총리급으로 격상한다 했는데 , 그건 어딜 가나 최대의 실책이라고 제가 이야기하는데, 점점 줄어야 할 중앙통제를 점점 강화시키는 형국이거든요. 논리를 바꿔보면 그거예요. 지금 지방적 차원에서 교육자치기능을 하는데 중앙에서 할 필요가 없을 수도 있어요. 얼마든지 줄일 수 있는 불구하고. 부총리로 승격되면 여러 가지 부서도 생기고 공무원도 늘어나게 되어 있어요. 그런 면에서 보면 외부통제 대신에 내부통제로 가야 하지 않느냐 하고, 그런데 내부통제가 안될 경우에는 반드시 외부통제로 가야 합니다. 양자는 핑퐁 관계에 있는 거죠. 그 말씀을 하나 드리고 싶고.

그리고 제가 지방자치를 강조하다 보니까 될 수 있으면 지방비리를 이야기 안 하려고해요. 지방자치 하지 말자고 말할 까봐요. 그래서 저는 국회의원들 만나면 당신들보다는 지방의회가 극한적인 대립을 안 한다. 본받아야 하지 않느냐 이런 쪽으로 얘기하는데 지방에 내려가 보면 아주 말썽이 많아요.

근데 이제 아까 도시계획을 말씀하셨는데 도시계획보다 더 말썽이 많은 게 국토종합계획입니다. 우리 도시계획이 지방에 시민사회가 형성이 되니까 이게 밝혀지는 거예요. 그러나 국가적 차원에서 훨씬 더 큰 규모의 비리, 이런 거는 이제 감춰져 있습니다. 그 부분도 이야기를 해야 균형이 맞습니다. 자꾸 지방에 문제가 많다 이런 이야기하면 자꾸 지방자치제 이거 문제 많네 다시 중앙통제로 가야겠다 이런 논리로 이어지기 때문에.

그러나 지방에서는 지금 말씀 하신대로 희망이 있는 것이 자꾸 문제가 드러나는 거예요. 왜냐하면 보이니까. 중앙차원에서는 문제는 있는데 그게 안 보이는 거예요. 독일에서 90년대 이후에 주민투표제가 도입된 이후에 가장 많이 적용 된 것이 도시계획시설에 관한 것입니다. 용도지구를 어떻게 할거냐 등등. 우리나라 경우 국토계획 문제 많다는 알려진 사실인데, 이미 다 위에서 결정해 놓고 그거 이용해서 땅 다 사 놓고 그 담에 공청회 붙이고 이러는 겁니다.

근데 유럽같은 경우에 지방자치가 발전된 나라에서는 지방의회의 가장 큰 일이 도시계획이거든요. 가장 중심 되는 일이고요. 처음부터 공론화에 부쳐집니다. 밀실에서 결정하는 게 없어요. 도시 계획시설을 허용하느냐 마느냐 이런 걸 주민투표로 결정합니다. 그렇게 된다면 아까 말한 아파트 단지 업무용도 변경한 것이나, 특정 건물을 세울 것인가 말 것인가 , 업무지구 용도변경 할거냐 말거냐,, 건물을 세울 것이냐 말 것이냐 같은 문제처럼 밀실에서 이해관계로 끼고 거래되는 공권력이 이제는 주민전체의 통제 아래로 올 수 있지 않느냐 합니다.

두가지 방법이 있어요 하나가 몇 평이상 개발할 경우 주민투표를 거쳐야 한다, 즉, 필요적 주민투표 사항을 설정하는 방식이 있을 수도 있죠. 특히 아까 토호세력 말씀 하셨는데 굉장히 밀접하게 연관된 게 인허가권, 도시계획 이것인데요. 이걸 주민들의 손에 넘겨줘야죠. 그럼 토호세력과의 연결고리도 많이 약해지지 않을까 생각합니다.

김동춘 : 아까 제기되었던 쟁점들을 우리가 다 풀 수는 없지만 현실적으로 보면 대의제민주주의도 불구상황인 한국에서 직접민주의 과제가 지방차원에서 제기되고 있는 현실인 것 같애요. 그래서 어떻게 보면 대의제 민주주의를 보다 더 완벽히 하려는 운동 속에서 직접민주주의 필요성을 더 확실히 느끼게 하는 방식이 있을 거 같고 그게 이제 참여연대 방식의 의정감시국에서 하는 국회의원의 대표성에 문제 제기하는 차원인 것 같고, 그런데 한편에서는 직접민주주의의 필요성이 제기되고 있는 상황인 것 같거든요. 그래서 이런 부분들을 어떻게 결합을 해서 대안적인 민주주의 제도를 만들어 나가는 것이 우리의 과제일 듯 합니다. 혹시 미진한 부분이 있으면 한 두분 정도 의견을 개진하시고 마무리했으면 하는데요.

홍윤기 : 대체로 이기우 교수님께서 정리해 주신 범위 내에서는 얘기가 좀 정리가 됩니다만 이야기 근데 가령 아까 말씀 하셨던 대로 내부자율통제라고 하는 것이 지자체장의 도덕적 양심에 호소하는 방식으로 가는 건 절대로 안될 거 같고 주민들에게 실질적인 무기를 분명히 줘야 하는 상황은 분명한 것 같구요.

독일 사례를 아까 잠깐 말씀하셨는데요, 프라이부르그는 인구 12만의 소도시인데 인구 6천명 수용가능한 대외희장을 시에서 계획을 했었는데 건설문제로 몇 년동안 토론을 하고 주민투표제에 부치더라고요. 애석하게도 주민들이 패하기는 했는데, 그걸 보면서 드는 느낌이 그 때까지는 도시계획이 우리나라는 밀실행정이지만 독일 같은 경우에는 모두 전문가 사안이었단 말입니다. 산업화를 중심으로 해서 고용을 극대화 할 수 있게끔 도시전체를 경제공간으로 만드는 것을 중심으로 해서 도시계획이 쫙 진행 됐단 말예요.

그런데 이게 주민투표가 실시되는 중요한 이유가 전문가 독재를 깨는 부분이 강조되다 보니 주로 환경운동이란 게 사실상 대부분 도시에서 벌어질 땐 도시개발 쪽으로 치중되면서 주민들의 환경에 대한 욕구라든가, 실제로 독일사람들이 우리나라 사람보다 잘살지만 알러지 종류가 우리보다 2, 3배 더 많죠? 아마 한 3백가지 정도 되는 알러지를 걔네들이 앓는다는데 그게 다 산업화의 폐해거든요. 그렇다고 했을 때 거기에 대해서 도시계획이 가질 수 있는 여러 가지 피해에 대한 반응은 아주 알러직하게 반응하거든요. 그러한 압력 하에서 결국은 주민투표가 도입되면 도시에서 벌어지면 직접적인 효과를 볼 수 있는 거죠.

국회의원까지 안 되는 것은 체제의 안정성을 보장하는 측면이 있기 때문에 그런 면이 있지만 지자체장 같은 경우 바꾼다고 하더라도 국가체제까지 흔들릴 염려는 없고요, 국회의원까지 소환대상에 원칙적으로 걸면서도, 전술상 광역자치단체장까지, 광역자치단체장이 안된다면 아주 소규모 자치단체장까지는 어느 정도 적용이 될 수 있도록 전술적인 차원에서 우리 정책위원장님이 수고를 하셔야 하지 않을까 합니다.

실질적으로 국회의원까지 걸어 야죠. 그래야 하지만 실제로 보면 그야말로 민주화운동세력이 충 집결한다고 하더라도 사실상 지방자치에서 생긴 공백을 못 메꾸거든요. 근데 그 자리공백을 메꾸고 들어간 사람들이 어떻게 견제가 되면서 어떻게 좋은 방향으로 나갈 수 있느냐 하는 문제는 굉장히 머리를 써야 하는 문제인 것 같습니다.

김동춘 : 비록 많이 참석은 못하셨지만 상당히 유익한 이야기가 된 것 같습니다. 참여연대에서도 이 문제에 대해서 많은 관심을 가지고 지역공동체를 확대해 가는 중이기 때문에 많은 쟁점들이 앞으로 불거지리라 생각됩니다. 오늘 토론회는 이걸로 마치겠습니다.

참여사회연구소                                                         제19회 정책포럼 자료집

대의민주주의의 한계와 참여민주적 제도의 가능성

-주민소환제를 중심으로-

발행일: 2001년 7월 20일

발행인: 주종환

편집인: 박진도

펴낸곳: 참여사회연구소

편집: 신중식

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