(사) 참여사회연구소 심포지엄

기로에 선 한국경제와 새로운 대안의 모색

- 신자유주의를 넘어서 -

일시: 12월 2일(토요일) 오후 1:00-6:00

장소: 종로성당

주최: (사)참여사회연구소

후원: 월간 참여사회, Ohmynews

순 서

∙등  록: 12시 30분-1시

∙인사말: 1시-1시 10분

박진도 (참여사회연구소 소장, 충남대 경제학과)

<1부> 신자유주의 금융정책비판과 대안 : 1시 10분-3시 10분

∙사회: 이병천 (강원대 경제학과)

∙발제1: 신자유주의적 금융개혁에 대한 비판과 새로운 금융제도의 모색

/ 조복현 (대전산업대 경상학부)	1

∙토론: 김기준 (금융노조 사무처장)

∙발제2: 신자유주의 구조조정의 딜레마/ 유철규 (성공회대 사회과학부)	31

∙토론: 장화식 (사무금융노련 정책담당부위원장)

유종일 (KDI 국제정책대학원 교수)

∙발제3: 유럽금융개혁의 교훈/ 이찬근 (인천대 무역학과)	48

∙토론: 김균 (고려대 경제학과)

휴식: 3시 10분-3시 30분

<2부>

신자유주의를 넘어선 체제대안과 시민운동의 방향모색 : 3시 30분-5시 30분

∙사회: 박순성 (동국대 북한학과)

∙발제1: 경제민주화와 시민운동/ 조원희 (국민대 경제학과)	65

∙토론: 장상환 (민주노동당 정책위원장, 경상대 경제학과)

∙발제2: 부패억제를 위한 대안(신자유주의적 해결책을 넘어선 정책방향)	83

/ 강신욱 (국민대강사)

∙토론: 김거성 (반부패국민연대 사무총장)

∙발제3: DJ정부의 산업정책비판과 대안/ 김재훈 (대구대 경제학부)	99

∙토론: 장하원 (KDI 연구위원)

1부

신자유주의 금융정책비판과 대안

∙신자유주의적 금융개혁에 대한 비판과 새로운 금융제도의 모색 (조복현)

∙신자유주의 구조조정의 딜레마 (유철규)

∙유럽금융개혁의 교훈 (이찬근)

신자유주의 금융개혁 비판과 새로운 금융제도의 모색

신자유주의 금융개혁 비판과 새로운 금융제도의 모색

신자유주의 금융개혁 비판과 새로운 금융제도의 모색

조복현 (대전산업대학교 경상학부)

1. 머리말

1980년대 이래 주요 선진국은 물론, 많은 개발도상국가들에서 금융자유화, 자본시장 육성, 국가간 자본이동의 자유화로 대표되는 신자유주의적 금융개혁을 단행하였다. 신자유주의적 금융개혁의 주창자들은 시장원리에 따른 이자율 결정과 신용배분이, 주식시장을 통한 자본의 유동화와 경영에 대한 통제가, 그리고 보다 생산성이 높은 국가로의 자유로운 자본이동이 한 나라의 투자나 성장을 보다 더 증가하도록 만들뿐만 아니라 경제의 안정성을 높이며, 또 전세계적으로도 성장과 안정에 도움을 준다고 주장한다.

우리나라도 1990년대 초반이후 지속적으로 신자유주의적 금융개혁을 전개해 왔다. 그러나 금융자유화와 주식시장의 육성, 그리고 자본계정에 대한 자유화가 보다 완전하게 그리고 실질적으로 전개된 것은 1997년의 금융공황 이후이다. 금융공황에 대한 긴급구제금융의 지원조건으로 IMF는 우리에게 보다 완전한 신자유주의적 금융개혁을 요구했고, 우리나라의 정책담당자나 경제전문가들도 금융공황을 극복하기 위해서는, 그리고 우리 경제를 장기적으로 건전하게 발전시키기 위해서는 신자유주의적 금융개혁만이 유일한 길이라고 인식했다. 따라서 1997년 이후 신자유주의적 금융개혁은 본격적으로 추진되게 된 것이다.

그러나 신자유주의적 금융개혁이 한 나라의 경제성장이나 경제안정을 가져오기는커녕, 성장을 지체시키고 끊임없는 금융공황을 낳아 경제를 불안정하게 만들었을 뿐만 아니라, 세계적 차원에서도 낮은 성장과 경제적 불안정만을 심화시켰다. 이러한 경험에 비추어볼 때, 그리고 더욱이 우리나라의 금융공황이 이전의 신자유주의적 금융개혁에 의해 더욱 증폭되었다는 점을 생각할 때, 현재 우리나라의 신자유주의적 금융개혁은 그 이유와 정당성을 찾기가 힘들다.

이론적으로도 금융시장에 대한 비현실적인 가정에 기초한 신고전파 경제학자들을 제외하고는 그가 주류경제학의 내부에서조차 신자유주의적 금융개혁의 문제점을 지적하고 있다. 많은 경제학자들은 금융시장의 특성이 일반 재화시장과는 매우 달라서, 시장기능 자체만으로는 효율성을 충족하는 가격과 수량을 정하기 어려울 뿐만 아니라, 금융의 투기적 속성만을 강화시키기 때문에 신자유주의적 금융개혁이 결코 금융시장의 기능을 향상시키지 못한다고 주장한다.

이 글에서는 신자유주의적 금융개혁의 문제점을 이론적 측면과 경험적 측면에서 제시하고, 우리나라의 최근의 금융시장 발전도 이러한 신자유주의적 금융개혁의 부정적 효과에 의해 부분적으로는 영향을 받고 있다는 점을 지적하고자 한다. 그리고 이러한 신자유주의적 금융개혁의 문제점을 극복할 수 있는 대안적 금융개혁 방향과 금융시스템을 모색해 보고자 한다.

2. 신자유주의 금융개혁의 논리 : 금융자유화, 주식시장 육성, 자본자유화

1980년대이래 선진국에서 전개된 금융혁신과 금융자유화는 개발도상국에 대해서도 한편으로는 본 받아야 할 모범으로서, 그리고 다른 한편으로는 수용하지 않을 수 없는 강제로서 작용했다. 특히, 개발도상국에서는 선진국에서의 취해졌던 금융시장 안정화를 위한 경쟁 억제와 이자율 제한이라는 규제에 더해, 산업정책을 뒷받침하기 위해 정부가 금융기관을 직접 소유하고, 이자율에 대한 통제와 신용배분에 대한 적극적 개입을 가해 왔었다. 그리고 해외자본의 유입도 장기자본의 경우는 정부에 의해 대부분 독점되었으며, 채권이나 주식에 대한 외국인의 투자와 같은 단기자본의 유입은 대부분 금지되었다.

개발도상국에서의 금융규제와 국제 자본이동에 대한 통제는 많은 경제학자들에 의해 강한 비판을 받아왔다. McKinnon과 Shaw에 의해 시작된 개발도상국에서의 금융규제에 대한 비판과 금융규제에 대한 철폐의 제안은 그 후 주류경제학의 교리로 정착되었으며, 세계은행과 IMF와 같은 국제경제기구는 이에 따라 개발도상국의 금융규제나 자본통제를 제거하도록 지도하거나 강제하였다.

McKinnon(1973)과 Shaw(1973)는 개발도상국에서의 이자율 규제나 신용배분에 대한 개입이 저축과 투자를 적게 만들뿐만 아니라, 자금을 비효율적으로 배분되게 만든다고 주장한다. 그 결과, 성장은 지체되고 금융제도는 비정상적으로 낙후되게 된다는 것이다. 개발도상국에서 이자율은 대부분 시장균형이자율 이하에서 통제되고 있기 때문에 저축은 낮은 수준에서 결정되며, 그에 따라 대부 가능한 자금의 양은 작아 투자도 적게 이루어질 수밖에 없는 것이다. 더욱이 낮은 이자율과 정부의 신용배분 개입은 서로 상승작용을 통해 자금의 배분을 비효율적으로 만든다. 낮은 이자율은 수익성이 높은 투자와 수익성이 낮은 투자를 구별하는 시장의 가격기능을 상실하게 만들어 자금의 효율적 배분을 저해하며, 정부의 신용배분 개입은 금융의 투자심사 기능을 무력화시키는 것은 물론, 정부정책이나 비도덕적 유착에 의해 신용이 비효율적인 투자에 배분되도록 만들 수 있다. 이렇게 저축을 낮은 수준에 머물게 만들고, 자금배분을 비효율적으로 만드는 금융규제는 ‘금융억압’(financial repression)을 낳아, 한편으로는 투자와 성장을 제약하며, 다른 한편으로는 금융제도의 발전을 가로막는다.

따라서 이들은 금융시장을 정부의 개입으로부터 자유롭게 하여, 즉 금융을 자유화하여, 이자율과 신용배분이 시장을 통해 결정되도록 해야 한다고 주장한다. 시장은 이자율을 균형이자율에서 결정되게 함으로서 저축동원을 크게 하고, 시장기능을 통한 신용배분은 보다 수익성 높은 투자에 신용이 배분되게 함으로서 자금의 배분을 효율적이게 한다는 것이다.

이러한 주장은 1980년대에 번성한 신자유주의 사고를 따라 주류이론으로 자리잡게 되었는데, 특히 세계은행이나 IMF의 정책전문가들, 그리고 내생적 성장이론 주장자들에 의해 강하게 지지를 받았다. 내생적 성장이론의 경우, 금융제도의 기능은 저축을 투자로 연결시키는 것이며, 이 기능의 적절한 작동여부가 생산성과 성장에 매우 중요한 역할을 한다고 주장한다. 그리고 성장은 다시 금융서비스의 공급을 증대시키도록 금융시장의 발전을 가능하게 한다. 즉, 저축과 투자의 증대가 성장을 촉진시키고, 성장은 다시 저축과 투자의 증대를 낳는 선순환을 만든다는 것이다(Greewood and Jovanovic, 1990). 따라서 금융제도의 효과적인 기능 수행은 성장에 있어서 매우 중요하고, 이 기능의 효과적인 수행은 정부의 금융에 대한 개입을 통해서가 아니라 시장기능을 통해서 얻어질 수 있다(Fry, 1996).

한편, 신고전파의 전통을 따르는 주류의 경제학자와 함께 내생적 성장이론가들, 그리고 국제경제기구의 정책전문가들은 McKinnon과 Shaw가 제안한 금융자유화에 더해 개발도상국에서 주식시장을 발전시키고, 자본이동에 대한 제한을 제거할 것을 주장했다.

주식시장의 발전은 비유동적 실물투자를 유동적이게 만들기 때문에 투자자금의 조달을 더욱 유리하게 만들며(Diamond and Dybvig, 1983), 주식시장에서의 M&A를 통해 경영자를 효율적으로 통제할 수 있게 하기 때문에 주식시장의 육성은 은행의 발전 못지 않게 중요하다. 특히, 세계은행과 국제금융공사(International Finance Corporation)는 개발도상국에서의 주식시장을 육성하는데 매우 적극적이었다(Singh, 1995). 이들은 기존의 개발도상국에서의 금융규제가 자금동원과 배분에 실패했기 때문에, 이에 대한 대안으로서 주식시장의 육성되어야 한다고 주장했다. 1971년부터 1988년까지 73개의 개발도상국가에서 주식시장을 육성하기 위해 국제금융공사로부터 자본시장의 발전을 위한 법적, 제도적 지원을 받기에 이르렀다. 그 결과 라틴아메리카와 동남아시아의 신흥시장의 상장주식가치는 1980년에서 1989년 사이에 7배로 증가하였다(Singh, 1995).

또한 주류이론가들은 국제적 자본이동의 자유화가 다음과 같은 긍정적 효과를 갖는다고 주장한다. 첫째 자본자유화를 통해 각 나라는 자국의 자금원천을 국경을 넘어 확대시킬 수 있게 된다. 둘째 세계시장에서 형성된 저축이 가장 생산적이 투자를 갖는 나라를 향해 움직일 수 있게 한다. 이것은 자본이 풍부한 선진국으로부터 기회가 풍부한 개발도상국으로의 자본이동을 의미한다. 셋째 자본자유화가 위험의 국제적 분산을 통해 각 나라의 경제를 안정화시킬 수 있게 한다. 넷째 자본자유화가 국제적 경쟁의 강화를 가져와 각국의 금융시장을 보다 효율적이게 만드는데, 이것은 투자자에게는 더 큰 수익을, 차입자에게는 보다 낮은 비용의 자금조달을 가능하게 한다. 그 결과 국제분업의 이점은 더욱 크게 고양되고, 세계 각국의 투자와 경제성장, 그리고 고용은 높은 수준으로 증가하게 된다는 것이다.

3. 신자유주의 금융개혁의 효과

1) 경험적 사실

① 금융자유화

라틴아메리카와 동남아에서의 금융자유화는 주류이론가들의 주장과는 달리 저축을 증가시키지 못했고, 자금의 효율적인 배분도 달성하지 못했다. 오히려 저축은 감소하기 조차했으며, 자금도 생산적 투자로 보다는 투기적 금융거래로 더 많이 흘러갔다. 그 결과 성장은 둔화되었고, 금융제도의 발전도 가져오지 못한 채, 항상적인 금융의 불안정성만을 강화시키는 결과를 낳았다.

칠레, 멕시코, 동남아의 경험은 신자유주의적 금융개혁의 한계에 대해 아주 중요한 증거를 보여주기에 충분하다. 칠레는 1974년부터 1983년간에 걸쳐 이자율과 신용배분에 대한 통제를 제거하고 국영은행을 민영화하는 등 신자유주의적 금융자유화를 아주 충실하게 진행하였다. 그러나 저축과 투자는 증가하지 못하고 오히려 감소하는 결과를 낳고 말았다. 투자는 1960년대의 GDP 대비 평균 21%에서 1974-1981년간에는 16%로 크게 감소했다. 따라서 생산설비의 순증가는 거의 가져오지 못했다. 저축 역시 크게 감소했는데, 1974년에는 GDP의 20%이던 것이 1980년에는 11%, 1981년에는 6%로 감소했다(Parkin, 1983). 금융자유화는 또한 자금의 효율적 배분도 달성하지 못했다. 오히려 이자율만 크게 상승해, 수익전망이 좋은 투자는 자금조달에 곤란을 겪게 되고 투기적 금융거래만을 부추기는 결과를 낳았다. 특히, 금융자유화에 따른 증가된 금융적 저축과 해외자본의 유입은 부동산이나 주식시장 투기에 사용되었으며(1975년에서 1982년 사이에 주가지수가 무려 606%나 증가했다), 또 금융지주회사에 의한 기존 기업의 인수나 또는 사치재의 수입을 위한 자금에, 그리고 소비자 신용에 사용되었다.

동남아시아의 경우도 금융자유화가 저축이나 투자를 증가시키지 못했다. 인도네시아, 말레이시아, 필리핀, 한국에 대한 한 조사연구는 금융자유화가 저축과 투자의 증가추세를 보여주지 못했다고 보고하고 있다(Cho and Khathate, 1989). 또한 동남아시아뿐만 아니라, 라틴아메리카, 아프리카의 국가들을 대상으로 한 최근의 연구도 금융자유화와 그에 따른 이자율의 상승이 저축을 증가시켰다는 결과를 발견하지 못했다고 결론짓고 있다(Bandiera et. al., 1999). 더욱이 금융자유화는 저축을 생산적 투자 대신, 소비자 신용이나 재산권 투자에 대한 신용을 증가시킴으로써, 자금의 배분도 효율적으로 이루지 못했다. 말레이시아의 경우를 보면, 금융자유화 이후에 은행대출의 70%이상이 제조업, 농업, 광업 등의 생산적 투자가 아니라, 재산이나 주식투자 또는 소비자 신용에 대출되었다(Jomo, 1998). 인도네시아에서도 금융자유화가 오히려 경제를 불안정하게 만들고, 장기투자에 대한 대출도 현저히 줄어들게 만드는 결과를 초래했다. 이 나라에서는 1983년이래 이자율 통제, 진입 제한, 신용배분에 취해졌던 통제들이 대부분 제거되었는데, 그 결과 이자율은 급등했고 변동성도 크게 증가하였다. 이자율 상승의 결과는 기존 채무자인 기업들의 도산을 불러일으켰으며, 은행의 수익성도 크게 저하시켰다. 더욱이 이자율 변동성의 증가는 은행으로 하여금 이자율 위험을 극소화하도록 대출조건을 조정하게 했는데, 그 결과 1년 이상의 장기대출을 크게 감소시켰다(Sikorski, 1996).

② 주식시장의 육성

선진 각국에서의 주식시장 발전이나 개발도상국에서의 주식시장 육성도 투자조달을 크게 하거나, 투자프로젝트에 대한 평가 기능을 향상시키거나, 경영에 대한 효율적인 통제를 달성하지 못했다. 선진국의 경험은 주식시장으로의 많은 자금유입에도 불구하고 이것이 기업의 투자로 연결된 것은 극히 일부분에 지나지 않으며, 주기시장에서의 주가가 투자프로젝트에 대한 평가기능을 하기에는 그것이 각 투자프로젝트의 실물적 가치로부터 너무 이탈되어 있었다. 그리고 주식시장에서의 M&A가 경영자의 통제기능으로 작동하기보다는, 비효율적 거대기업이 효율적인 소기업을 인수해 기업규모를 확대하는데 주로 이용되었다. 이러한 경험은 개발도상국에서도 크게 다르지 않았다.

선진국의 경우, Mayer(1990)의 조사에 의하면, 1970년부터 1985년간에 미국, 영국을 비롯한 주요 선진국들의 주식시장을 통한 기업의 자금조달은 극히 작았다. 영국에서는 주식시장의 기업 자금조달에 대한 순기여는 -3%로, 주식시장이 자금공급처로서 오히려 역의 작용을 하고 있었다. 이것은 자사주 재매입이나 인수합병에 따른 기업주식의 상각이 신주발행보다 더 컸기 때문이다. 영국 외의 다른 나라들도 주식시장의 자금조달에 대한 순기여가 플러스 값을 갖는다고는 할지라도 극히 작은 기여밖에는 하지 못했다. 미국은 1%, 캐나다는 3%, 독일은 3%, 일본도 5% 정도에 불과하다. 물론, 개발도상국에서의 주식시장의 자금공급처로서의 기능은 선진국에 비해서는 훨씬 높다. 그러나 이것은 선진국의 경험에서 볼 때, 주식시장 발전의 초기 단계에서만 나타나는 현상으로 주식시장의 발전에 따라 주식시장의 자금공급 기능은 약화되게 될 것이다(Singh, 1995). 미국 등의 선진국에서도 주식시장 발전의 초기 단계에서는 주식시장이 기업에 대한 자금공급 기능을 크게 가졌었지만, 점차 주식시장은 자금공급의 기능을 잃는 대신 자산을 재배분하는 기능을 더 크게 갖게 되었다.

또한 주식시장에서 형성되는 주가가 기업의 가치를 평가해 자금의 효율적 배분을 증대시키는 기능을 하기에는 그것이 기업의 내재가치로부터 너무 이탈되어 있으며, 그 변동성도 또한 너무나 크다. 이것은 주가가 효율시장가설에 의해 결정되지 않는다는 것을 의미한다. 모든 가능한 정보를 완전히 반영하여 주가가 결정된다면, 그것은 기업의 가치를 정확하게 반영하지 않을 수 없게 될 것이다. 그러나 현실의 주가는 기업의 가치나 실물부문의 발전과는 전혀 다르게 움직이는 경우가 더 많다. 개별기업의 주가도 그렇지만 전체 경제의 성장과 주식가격의 변화는 일치하지 않는다. 이와 같이 주가가 기업가치를 반영하지 못한다면 자금의 효율적 배분은 이루어질 수 없다. 그렇다고는 하더라도 토빈(Tobin)의 Q이론에서 주장하듯이, 주가가 기업가치를 초과할 경우 투자의 증가를 가져오는 효과라도 가질까? 최근의 연구는 주가의 기업가치 이상의 상승은 투자증가를 가져오기보다는, 주가의 갑작스런 하락만을 가져온 것이 역사적 경험이라고 주장한다(Smithers and Wright, 2000).

더욱이 지난 1980년대의 서구에서 활발하게 전개되었던 주식시장에서의 M&A도 경영자의 통제를 통한 기업의 효율성을 높이는데 아무런 기여를 하지 못했다. 인수합병이 경영자 통제와 기업효율성 증대에 기여하기 위해서는 효율성이 낮은 기업이 인수되거나, 또는 인수된 기업의 인수 후의 효율성이 증대해야만 한다. 그러나 많은 경험적 연구들은 인수되는 기업이 효율성이 낮은 기업이지도 않았고, 또 인수 후의 기업들에게서 효율성이 증대되었다는 결과도 발견하지 못했다고 주장한다. 1980년대 초에 미국에서 있었던 적대적 인수합병의 경우에 인수되는 기업은 높은 이윤을 누리고 있어서 경영자를 통제할 필요가 전혀 없는 기업인 경우가 많았으며(Herman and Lowenstein, 1988), 우호적 인수합병의 경우에도 효율성 증대와는 무관한 건실한 기업들 사이의 합병이 더 일반적이었다(Morck, Shleifer and Vishiny, 1988). 또한 이들 인수된 기업의 효율성이 증대되지도 못했다(Crotty and Goldstein, 1993). 오히려 주식시장에서의 인수와 합병의 활성화는 기업에 대해 항상적인 인수의 위협을 가함으로써, 경영자의 투자계획이 장기적인 생산성 향상을 위해서보다는 단기적 이익증대를 위해서 이루어지도록 만들었다(Stein, 1988).

③ 자본자유화

자본자유화의 경험적 결과는 어떠한가? 주식, 채권 외환에 대한 유통시장은 극적인 증가를 보여주었지만, 이것이 세계적 경제성장이나 경제안정을 가져다 주지는 못했다. 1970년대 이후 본격적으로 전개된 선진국에서의 자본자유화는 이들 국가의 경제성장을 오히려 저하시켰다. 자본자유화 이전인 1959년-1970년간의 OECD국가의 연평균 경제성장률은 4,8%이었는데 반해, 1971-1994년간의 연평균 성장율은 2.8%에 불과했다. 당연히 이들 국가의 실업률도 전기의 2.5%에서 후기에는 5.8%로 두 배 이상 증가했다. 고정투자증가율 역시 크게 떨어졌는데 전기에는 6.1%이던 것이 후기에는 3.0%로 절반 이상이 감소했다. 이러한 성장, 고용, 투자의 감소에 더해, 자본자유화 이후 이들 국가의 성장, 고용, 이자율의 변동폭은 크게 증가했다. 결국, 자본자유화가 성장이나 경제의 안정을 가져다 준 것이 아니라, 저성장과 불안정만을 가져다 주었다.

개발도상국에서의 자본자유화는 훨씬 더 부정적인 효과를 낳았다. 자본자유화는 개발도상국의 투자와 성장을 자극하기보다는 극심한 경제의 불안정과 국내 경제정책의 자율성이 해외 투자자들에 의해 크게 제약되는 상황만을 초래하였다. 멕시코의 경험은 하나의 좋은 사례이다. 라루디(Larudee, 1998)가 보여주고 있는 바와 같이, 자본자유화 이후 해외자본의 유입은 크게 증가했지만, 투자는 증가하지 않았고, 성장은 오히려 감소했다. 멕시코내의 실질자본 형성은 1980년대에는 극히 낮았고, 1990년대 초반에 약간 증가하기는 했지만, GDP의 20%를 넘지 않았다. GDP성장율은 1970년대에는 연평균 6.6%의 성장률을 보였으나, 1980년대 들어서는 연평균 1.5%, 1991년부터 페소위기 이전인 1994년까지는 연평균 3.7%의 낮은 성장률을 보였다. 자본자유화는 오히려 해외부채와 경상계정 적자만을 큰 폭으로 증대시키는 결과를 낳았다.

그리고 자본자유화는 개발도상국가들의 주가와 환율의 변동폭을 크게 증가시켰을 뿐만 아니라, 국내 주식시장을 해외투자자들의 지배 하에 있게 만들어 주식시장과 외환시장을 혼란을 빠트리게 한다. 말레이시아의 경험처럼, 해외투자자들에 의한 주식시장의 지배는 국내 경제에서의 약간만의 충격이 발생하더라도 국내 주식시장을 혼란에 빠트리고, 환율을 인상시켜, 외환위기의 한 원인을 형성한다. 1997년 중반 말레이시아의 주식시장에서의 주식은 해외투자자 1/4, 국내기관투자자 1/4, 나머지는 국내 개인투자자에 의해 소유되었다. 해외투자자는 그 몫이 적다 할지라도 시장에서 가격설정자로서 행동했고, 개인투자자들은 가격수용자로서 행동했다. 더욱이 해외투자자들은 국내투자자들에 비해 국내 정보는 부족하고, 다른 나라로의 이동가능성은 더 크게 가지고 있기 때문에 양떼행동(herd behavior)을 하기 쉬웠고, 단기투자에 더 열중이었다. 맨소르(Mansor, 1994)의 다음과 같은 지적은 해외투자자들의 영향력을 아주 잘 요약하고 있다. “해외자금이 시장의 20%정도에 불과하다 할지라도, 그들의 영향은 그 몫 이상이다. 왜냐하면 그들은 일반적으로 시장의 리더로서 고려되기 때문이다. 그들의 존재는 국내에서나 해외에서 미래자본을 조달하는데 있어서 중요한 요소가 되는 대출의 신뢰도나 국제적 지위에 결정적이다”(Jomo, 1998에서 재인용).

자본자유화, 특히 단기 포트폴리오 투자의 자유화가 갖는 또 다른 부정적 효과는 개발도상국의 정책자율성을 크게 저하시킨다는 점이다. 그레이블(Grabel, 1996)이 멕시코의 경험에 대한 분석을 통해 말하고 있듯이, 투자자들을 끌어들이기 위해 정부는 이자율을 높은 수준으로 유지해야 하며, 정부예산적자를 감소시켜야 하거나 인플레이션을 억제하는 정책을 써야만 한다. 또 민영화를 통해 적절한 투자환경을 조성해야 하며, 투자효율성을 떨어트리는 정부개입을 하지 않는다는 것을 확신시켜주어야 한다. 더욱이 정부는 신자유주의적 프로그램을 유지하기 위한 정책적 의지를 가지고 있다는 것을 보여주기 위해서, 노동자나 대중들의 반대에 대해 단호한 조치를 취해야만 한다. 그렇지 않을 경우, 그들은 그들의 투자를 즉각 철수할 것이기 때문이다. 결국, 자본자유화는 국내 정책이 국내 경제의 장기적 고려보다는 해외투자자들의 투자환경 조성에 더 의존하게 만드는 결과를 초래했다.

선진국이나 개발도상국 모두에서 자본자유화는 긍정적인 효과보다는 더 큰 부정적인 효과만을 낳는다는 것은 거의 일반화된 경험이다. 스티글리츠(Stiglitz, 2000)도 자본자유화의 여러 효과들을 검토한 후, “자본시장 자유화에 대해 우호적인 강한 경험적 사례가 없다는 것에서 그치지 않고, 자본시장 자유화에 대해 반대적인 강한 경험적 사례들이 있다”라고 결론짓고 있다.

물론 신자유주의 금융개혁 즉, 금융자유화, 주식시장의 발전, 자본자유화가 각각 분리되어 진행된 것이 아니라, 대부분의 개발도상국에서 거의 동시에 취해졌다. 따라서 이들의 각각의 효과는 상호작용을 통해 더욱 강화되기 쉽다. 신자유주의적 금융개혁의 종합적 효과는 대부분의 개발도상국에서 경험한 국내적 경제성장의 정체와 불안정성의 강화, 그리고 그 결과로서 나타난 금융위기와 위환위기가 가장 극명하게 보여주고 있다. Demirguc-Kunt and Detragiache(1998)는 65개국의 선진국과 개발도상국에 대한 은행위기와 외환위기의 발생원인을 조사한 결과, 금융자유화 등의 신자유주의적 개혁이 은행위기와 외환위기의 가능성을 크게 했다는 것을 밝혀냈다. 과거의 라틴아메리카나 최근의 동남아시아의 외환위기가 다른 여러 원인들을 가지고는 있다고 하더라도, 신자유주의적 금융개혁도 매우 중요하게 영향을 미쳤다는 것은 거의 누구나 동의하고 있는 사실이다.

2) 이론적 결점

신자유주의 금융이론의 주장에 따르면, 신자유주의 금융개혁은 국내 금융중개시장에서의 이자율의 상승을 통한 저축의 증가와 투자의 증가, 그리고 투자자금의 효율적 배분을 초래해 경제의 성장을 자극해야만 한다. 그리고 자본시장의 발전은 투자자금의 공급을 증가시키고, 경영자에 대한 통제를 통해 경영의 효율성을 증대시켜야 한다. 여기에 더해 자본시장의 대외개방은 국내자금조달을 증대시켜 성장을 돕고, 국제적으로 위험을 분산시켜 경제를 안정으로 이끌어야 한다. 그러나 위에서 본 바와 같이 여러 경험적 사실들은 이와 정반대의 결과를 낳았다. 많은 나라에서 저축이나 투자는 증대되지 않았고, 따라서 성장도 자극하지 못했다. 더욱 나쁜 것은 금융시장을 더욱 불안정하게 만들고, 따라서 경제전체도 더욱 불안정하게 만들었다.

왜 이러한 결과가 나타났을까? 신자유주의 이론에는 근본적 결함이 존재한다. 이 결함은 크게 두 가지로 나누어 볼 수 있는데, 하나는 거시경제의 움직임에 대한 이해의 결함이고, 또 다른 하나는 금융시장에 대한 이해의 결함이다.

먼저 신자유주의의 거시경제이론의 문제점을 보자. 이들은 이자율 상승이 저축을 증대시키고, 저축의 증대가 투자를 증대시킨다고 주장한다. 그러나 케인즈의 유효수요이론에 따르면, 저축과 투자를 균형시키는 것은 이자율이 아니라 소득이다. 저축은 소득의 크기에 의해 영향을 받으며, 이자율은 이 저축을 어떤 형태로 보유할 것인가를 결정한다. 따라서 이자율의 상승이 저축의 증가를 가져온다라는 주장은 타당하지 않을 수 있다. 오히려 이자율의 상승은 덧트(Dutt, 1995)의 주장과 같이, 기업으로 하여금 투자를 감소시키게 하고, 이자율 상승에 따른 비용상승 만큼의 마크업 가격을 상승시키며, 소비성향이 낮은 부유층으로 자본이 이동하는 결과를 초래해 결국은 성장을 억제하는 역할만을 한다. 케인즈의 유효수요이론에 따르면, 이러한 이자율 상승에 의한 소득의 감소는 결국 저축을 감소시키게 되고 만다. 또한 저축이 증가한다고 하더라도 그것이 투자를 증가시키는지의 여부는 불투명하다. 투자는 저축의 양이나 그에 다른 이자율의 변화보다는, 오히려 투자의 예상수익에 더 크게 의존한다. 투자의 예상수익이 불변이어서 자금조달 여부가 투자에 중요한 문제가 된다고 하더라도 케인즈는 투자가 저축의 부족에 의해 제약받지 않는다고 주장한다. 투자가 계획되면, 투자자금의 조달은 은행의 신용을 통해서 충족될 수 있다. 은행은 사전적 저축이 없더라도 신용창출 기능을 통해 기업의 투자조달을 공급할 수 있다(자세한 설명은 조복현, 2000). 이러한 주장들에 따르면, 이자율 상승이 저축을 증가시키지 않으며, 저축의 증가가 투자의 증가를 유도하지도 않는다. 이러한 이론적 주장은 개발도상국들에서 많은 경험적 사실에 의해 입증되고 있다.

다음으로 신자유주의의 금융시장이론이 가지고 있는 문제점을 보자. 신자유주의 금융이론은 금융시장을 일반 재화시장처럼 간주하고, 경쟁시장의 원리를 도입해 설명하려 한다. 따라서 그들은 금융시장에서 정보는 완전하고, 경쟁적이며, 제도나 법적인 문제는 고려할 필요가 없다는 전제 하에 이론을 전개하고 있다(Arestis and Demetriades, 1999). 그러나 금융시장은 일반 재화시장과는 매우 다른 특성을 가지고 있다.

금융시장과 주식시장은 기본적으로 저축을 동원하고 자금을 배분하는 기능을 수행한다. 저축의 동원과 배분은 결국은 현재와 미래의 자본의 거래를 통해 이루어진다. 현재와 미래의 자본거래가 원활히 이루어지고, 또 효율적으로 자본이 배분될 수 있기 위해서는 현재는 물론 미래에 대한 정보가 완전하고, 자본의 거래가 경쟁적이며, 미래에 대한 신뢰가 있어야 한다. 그러나 금융시장과 자본시장에는 본질적으로 현재에 대한 정보가 불완전하고, 더욱이 미래에 대해서는 아무 것도 알려져 있지 않다. 미래는 케인즈적 의미에서의 불확실성의 세계이다. 더욱이 개발도상국에서는 이러한 불확실성을 감소시키기 위한 법적, 제도적 장치도 잘 마련되어 있지 않다. 물론, 금융제도가 이러한 문제에 대응하기 위해 정보의 수집과 분산, 그리고 위험의 분산과 같은 기능을 수행하기는 하지만, 그것은 매우 제약적이다.

현재에 대한 정보의 불완전성, 특히 채권자와 채무자 사이의 정보의 비대칭성(채권자는 채무자에 대해 금융거래의 정보를 더 적게 가지고 있다)이 야기하는 문제는 새케인지언 경제학자들에 의해 제기되었다. 이들의 주장에 따르면, 금융시장이 완전히 자유화되더라도 이자율은 자본의 효율적 배분기능을 수행하지 못한다고 한다. 더욱이 신자유주의자들의 주장과는 달리 이자율의 상승이 수익성 높은 투자만을 남게 해 투자의 효율성을 높여주는 것이 아니라, 위험성이 높은 채무자만을 시장에 남게 하는 역선택의 문제를 강화시킨다. 금융중개기관들은 이러한 역선택의 문제를 해결하기 위해 이자율 상승보다는 신용할당으로 대처하거나(Stiglitz and Weiss, 1981), 담보설정, 또는 감시의 강화로 대응한다. 이렇게 되면, 신자유주의자들의 주장과는 달리 금융자유화가 투자의 증가를 가져오지도 못한다. 금융자유화에 따른 이자율의 상승은 신용할당을 증대시키고, 담보자산 가치를 저하시키거나 감시비용을 증대시켜 신용은 더욱 줄어들게 만든다. 결과적으로 투자가 크게 위축된다. 더욱이 경제에 어떤 외생적 충격이 가해지면, 금융시장에서의 비대칭적 정보는 더욱 커져 경제활동 전체를 수축과 불안정으로 이끌게 된다(Mishkin, 1997).

정보의 비대칭성은 주식시장에는 더 부정적인 영향을 미친다. 주식시장의 활성화가 투자의 증가나 자본의 효율적 배분, 또는 통제기능의 향상을 가져다 주지 못하는 것은 이 정보의 비대칭성에 기인한다. 왜냐하면 주식시장에서는 금융시장에서보다 정보를 획득하기 위한 유인이 더 적고, 따라서 이 시장에서 정보의 비대칭성은 더욱 크게 나타나기 때문이다. 정보의 비대칭성은 주식시장에서의 거래비용을 크게 만들어 주식발행을 통한 자금조달을 어렵게 한다. 그리고 정보비대칭성은 주가가 기업상태를 정확하게 반영하지 않는 상황에서, 인수하고자 하는 기업의 내부 정보를 입수하는데 높은 비용을 들게 한다. 따라서 이것은 인수유인을 약하게 하고, 경영통제수단으로서의 인수효과도 크게 감소하게 만든다(Myers and Majluf, 1984).

미래에 대한 불확실성은 자유화된 금융시장과 자본시장에서 더욱 큰 문제를 야기한다. 포스트 케인지언들은 이러한 문제를 다음과 같이 지적하고 있다. 미래의 세계는 케인즈가 말한 바와 같이, 계산 가능한 확률을 형성할 과학적 기초를 갖고 있지 않다. “우리는 단순히 모른다”(Keynes, 1937). 미래는 확률적으로 계산될 수 있는 위험의 세계가 아니라, 확률 그 자체를 알 수 없는 불확실성의 세계인 것이다. 그러나 미래의 불확실성에도 불구하고, 경제활동이 진행되기 위해서는 현재 행동을 취해야 하고, 의사결정을 해야만 한다. 케인즈는 이러한 의사결정의 기초로서 ‘관성(convention)’을 들었다. 그러나 불행하게도 관성은 변화하기 쉽고, 또 여러 요인으로 인해 불안정하기 짝이 없다.

미래의 불확실성과 불안정한 관성에 의존해서 이루어지는 현재의 의사결정은 특히, 금융시장과 자본시장에서 여러 문제를 야기한다. 민스키(Minsky, 1986)는 이러한 불확실성과 불안정한 관성의 변화가 금융시장에서 내생적인 금융취약성과 금융불안정성을 야기한다고 주장한다. 경기상황에 따라 형성되는 내생적 기대가 관성에 변화를 야기함으로써 투기적 금융을 초래하고 결국은 금융의 취약성을 낳는다. 즉, 경기팽창기에는 미래에 대한 붐․도취적 기대가 형성되고 그에 기초해 신용은 과도하게 팽창하고, 신용의 질도 투기적이 된다.

이와 같은 주장에 의거하면, 금융자유화는 금융시장의 불확실성으로부터 야기되는 금융취약성을 더욱 강화시키는 결과를 가져온다. 금융에 대한 규제가 전혀 없는 상황에서 경기가 팽창할 때, 금융기관은 비합리적인 낙관적 기대를 형성하게 되고, 신용은 과도하게 팽창된다. 그러한 상황에서 금융기관은 더 큰 위험을 택하는 모험을 취하게 되는 것이다. 이것은 효율적이 자금의 배분이나 생산적 투자의 증대를 가져오지 못한 채, 경제전체를 불안정에 빠트리는 결과만을 가져온다. 그레이블(Grabel, 1995)과 골드스틴(Goldstein, 1995)은 이러한 불확실성의 세계에 마르크스가 강조한 경쟁을 도입하게 되면 금융자유화가 어떻게 투기적 금융을 증대시켜 금융불안정을 강화시키는지를 잘 보여주고 있다. 그레이블은 내생적 기대가 신용할당을 가져오는 최적 이자율을 상승시킴으로써 역선택을 강화하게 하는 한편, 금융기관들로 하여금 경쟁의 압력 속에서 보다 큰 위험을 감수하는 투기적 투자를 감행하게 하여 금융을 취약하게 만든다고 주장한다. 골드스틴도 또한 금융자유화가 단기적이고 투기적인 투자를 부추긴다고 주장하고 있다.

포스트 케인지언은 아니지만, Mishkin과  Stiglitz도 경기팽창기의 신용 붐이 야기하는 금융의 취약성을 강하게 강조한다. Mishkin(1997)은 금융자유화가 단기적으로는 금융제도의 이용가능한 정보자원을 훨씬 능가하는 신용붐을 불러일으켜 결국 금융붕괴를 촉진한다고 주장하고 있다. Stiglitz(2000)도 자본자유화가 경기순응적인 자본이동을 불러일으켜 경제를 불안정하게 만든다고 주장하고 있는데, 이것도 내생적 기대의 결과이다.

미래에 대한 불확실성은 자본시장에 더 큰 불안정성을 가한다. 케인즈는 주식시장의 발전에 따른 소유와 경영의 분리는 주식시장에서의 불확실성과 불안정성을 더욱 더 강화시킨다고 주장하고 있는데, 대다수 주식소유자의 경영에 대한 무지, 이들이 가지고 있는 관성의 낙관과 비관의 비합리적 급변, 전문가들의 세속적 행동에 따른 시장교란의 강화 등이 주식시장을 더욱 불안정하게 만든다는 것이다. 그러한 상황에서 주가가 실물부문의 펀더멘탈을 반영하여 결정된다는 것은 터무니없는 말이 된다. 주가가 펀더멘탈과는 달리 이러한 주식시장에서의 무지와 투기에 기초한 대중심리에 의해서 결정될 때, 주가는 기업에게 투자가치의 평가를 제공하지도, 투자조달의 자금공급 역할을 하지도 못한다. 오히려 기업의 실질가치의 평가가 대중심리의 희생물이 되고 만다. 이렇게 되면 자본의 배분은 지극히 비효율적으로 이루어지게 된다. 여기에 더해 기업의 주가변화에 대한 의식은 기업의 생산성을 높일 수 있는 장기투자를 기피하게 하고, 단기적으로 이익을 크게 하는 투자에만 열중하게 한다. 자본시장을 중심으로 자본을 조달하는 자본시장 중심 금융시스템이 단기적 시계를 낳는다는 비판은 바로 여기서부터 나온다.

금융시장의 이러한 특성 즉, 정보의 비대칭성과 불확실성은 국내 자본시장이 개방될 때 더욱 더 강화된다. 해외투자자금은 국내시장에 대해 더 적은 정보를 가지고 있고, 또 안정적인 신뢰의 상태를 덜 가지고 있어서 장기투자보다는 단기의 가격차익에 더 관심을 갖게 된다. 따라서 해외투자는 대부분 투기적 성격의 단기투자가 주를 이룬다. 이들 단기 투자는 국내 경제상황의 약간에 변화에 대해서도 민감하게 그들의 기대를 변경해 자본을 이동시킨다. 이에 따라 국내 시장에는 경기가 좋을 때는 과잉자본이 유입되고, 경기가 나쁠 때는 자본이 급속하게 유출되어 국내경기를 더욱 더 불안정하게 만든다(Stiglitz, 2000). 그렇게 되면, 자본자유화가 국내의 실물투자를 증가시키고 시장을 안정화시키기보다는, 실물투자에 도움을 주지 못하고 시장만 불안정하게 만드는 결과를 초래한다.

3) 금융건전성 감독의 강화

금융자유화와 자본자유화에 따른 금융의 투기화와 금융부문 및 경제전체의 불안정성 증대는 여러 경제학자, 특히 새케인지언 경제학자나 정책담당자들로 하여금 금융건정성 감독의 강화를 주장하게 만들었다(Revlin, 1998; Mishkin, 1997). 국제결제은행도 이러한 인식에 기초해 1997년 바젤 은행감독위원회(Basle Committee on Banking Supervision)의 이름으로‘효과적인 은행감독을 위한 핵심원칙(Core Principles for Effective Banking Supervision)’을 제시하고 이 원칙을 각국이 수용할 것을 강력하게 권고했다.

이 ‘핵심원칙’은 은행감독의 목적을 은행제도의 안전성과 신뢰를 유지시켜 예금자나 다른 채권자의 손실 위험을 감소시키는데 두고 있다. 이러한 목적을 달성하기 위해서 ‘핵심원칙’은 은행이 안전하고 건전한 방식으로 운영되며, 그들의 사업에서 발생하는 위험에 대비하기 위해 충분한 자본과 준비금을 갖도록 하는 것을 감독의 과제로 정하고 있다. 따라서 이 ‘핵심원칙’은, i) 감독 당국은 모든 은행에 대해 자신의 위험을 반영하여 건전하고 적절한 최저자본 충족요건을 정해야 하며, ii) 은행은 시장위험을 조사하고, 통제, 측정할 수 있는 제도를 갖추어야 하며, iii) 감독당국은 은행경영에 대한 각종 보고를 받고 감독해야 한다는 등의 내용을 갖는 25개 조항의 구체적 행동지침을 담고 있다.

이러한 자본건전성 감독 및 경영투명성의 강화가 신자유주의 금융개혁에 따라 발생하는 문제점들을 잘 해결 할 수 있을까? 자본건전성 감독과 경영투명성 강화는 금융기관의 위험행동을 제약함으로써 금융시장과 경제의 안정성을 향상시키는데 어느 정도는 기여할 수 있을 것이다. 그러나 금융시장에 내재하는 불확실성으로 인해 그 효과를 거두기 힘들며, 더욱이 자본건전성 감독의 강화가 금융을 더욱 더 경기순응적이게 만드는 결과를 초래할 수도 있다.

금융자유화가 완전하게 이루어진 세계에서 금융기관의 행동은 앞에서 본 붐-도취적 기대에 빠지기 쉬우며, 이러한 기대에 대해 금융기관 자신이나 감독자 모두 그것의 잘못을 알지 못한다. 따라서 불확실성 하에서는 금융감독 당국이 투명성 향상에 의해 금융기관 행동에 대한 충분한 정보를 가지고 있고, 또 적절한 자본건전성 감독이 취한다고 할지라도, 자본건전성의 크기를 결정하는 위험자산의 위험성 정도를 잘 알 수 없을 뿐만 아니라, 미래에 대한 위험의 기대에 있어서 금융기관 경영자들이나 똑같은 내생적 기대를 형성하게 되어 금융적 취약성에 대한 적절한 감독을 수행할 수 없다. 금융감독이 적절히 잘 수행되고 있을 뿐만 아니라 투명성도 높은 수준인 선진국에 있어서 조차도 금융불안정성은 주기적으로 발생하고 있으며(1980년의 콘티넨탈 일리노이 등 미국은행들의 위기, 1980년대 중반의 저축대부조합파산, 1998년의 헤지펀드 파산위기 등), 또 IMF나 세계은행과 같은 최고 수준의 감독 능력과 정보를 갖고 있는 경우에 있어서 조차도 1994년의 멕시코 위기나 1997년의 동아시아 위기를 미리 경고하지 못했다는 것은 바로 이러한 불확실성 하에서의 금융감독의 한계를 잘 보여주는 사례들이라 할 수 있을 것이다(Davidson, 1999).

또한 자본건전성 개선을 위한 최저자본충족 기준(BIS비율)의 강제화나 기준의 상향조정은 금융기관들로 하여금 경기팽창기에는 더 큰 대출을, 경기수축기에는 기존대출의 회수나 신규대출의 중단을 통해 신용경색을 야기시킬 수 있다. 경기팽창기에는 위험자산의 크기도 작고, 담보가치도 안정적이다. 따라서 신용은 더욱 크게 증가할 수 있다. 그러나 경기수축기에는 자본의 감소와 위험의 증가로 인해 신용은 크게 줄어든다. Stiglitz는 이 점을 잘 지적하고 있는데, 금융공황시에 자본충족기준의 경직적인 강행은 금융기관들로 하여금 위험증가와 담보가치 저하로 인한 자본감소에 대응하기 위해 대출을 회수하거나 중단하게 만들어 신용경색 현상을 초래하며, 그 결과 기업들의 파산과 금융공황을 강화시키는 결과를 낳는다고 주장한다(Stiglitz, 1999).

4. 우리 나라의 신자유주의 금융개혁과 최근의 금융시장

1) 우리 나라의 신자유주의 금융개혁

우리나라는 1990년대 초반이후 금융자유화와 자본시장의 개방을 추진해 왔다. 1993년에 만들어진 □신경제 5개년 계획□과 1997년의 □금융개혁종합보고서□는 우리나라의 금융개혁의 방향을 다음과 같이 제시하고 있다. 금융개혁은 금융기관의 업무영역이나 경영, 이자율 등에 대한 금융규제를 완전히 철폐해 금융기관의 경쟁력을 강화하고 금융시장의 효율성을 증대시키도록 하여야 하며, 기업의 자금조달을 다양화하기 위해 자본시장을 육성하고 해외자본 유입의 개방을 촉진하도록 추진되어야 한다. 1990년대 초반부터 이러한 방향에 의해 금융개혁이 전개되었다. 이자율은 1991년부터 자유화되기 시작해 1997년말에 수시입출식 요구불 예금을 제외하고는 모두 자유화되었다. 금융기관의 자금운용에 대한 법적 규제도 대폭 완화되어, 비생산적 소비지향성의 산업에 대한 여신규제를 폐지했으며(1997년), 제조업 대출 지도비율도 폐지했다(1996년). 또한 1992년과 1994년에 주식시장과 채권시장도 개방하기 시작해, 외국인 주식투자한도를 점차 확대해 나갔으며, 채권투자 대상도 점차 확대해 나갔다. 그러나 보다 완전한 그리고 실적인 신자유주의적 금융개혁은 1997년의 외환위기에 따른 IMF 자금지원 협정 이후이다. IMF는 우리에게 긴급 구제금융을 지원하면서, 국내금융시장을 완전하게 자유화하고, 개방하며, 자본시장을 적극 육성하도록 요구했다. 이와 관련한 협정의 몇 조항만 열거하면 다음과 같다.

“은행대출의 상업성이 존중되어야 하며, 정부는 은행경영과 대출결정에 개입해서는 안됨.”

“건전성 감독 기준은 BIS의 감독핵심원칙에 맞추어 상향조정되어야 함.”

“기업자금조달의 은행차입비중을 축소하도록 자본시장을 발전시켜야 함.”

“국내 금융부문에 대한 외국인 투자개방계획이 가속화되어야 함.”

“외국인 주식투자한도는 98년 말까지는 55%까지 확대하여야 함.”

“외국인의 국내 단기금융상품 매입을 제한없이 허용함.”

“국내 회사채시장에 대한 외국인 투자를 제한없이 허용함.”

“외국인 직접투자에 대한 제한은 절차간소화를 통해 더욱 축소되어야 함.”

“민간기업의 해외차입에 대한 철폐.”

이에 따라 금융규제의 완화와 금융감독 체계의 정비 및 개선이 이루어졌는데, 1998년 4월 1일 금융감독위원회가 설치되고, 이 위원회에서 규제방식의 전환과 금융감독체계를 국제적 수준으로 향상시키기 위한 작업이 추진되었다. 금융감독위원회는 금융기관의 자율경영 및 경쟁을 저해하는 각종 규제를 과감하게 폐지 또는 완화하기로 하였다. 이에 따라 규제방식은 직접규제 방식에서 간접규제 방식으로 ‘원칙규제 예외자율’ 방식에서 ‘원칙자율 예외규제’의 방식으로 전환하였으며, 1998년 5월 26일까지 5대 및 10대 계열기업군에 대한 대출한도 관리제도의 조기폐지, 해외채권발행조건의 자율화 등 총 86건의 규제가 폐지 또는 완화되었다. 금융감독위원회는 또한 금융감독의 선진화를 위해 금융건전성 감독의 강화와 회계처리기준의 투명성을 높이는 정책들을 추진했다. 금융의 건전성 감독을 강화하기 위해서 적기시정조치제도를 도입하고, 경영평가제도를 선진방식으로 개선하였다. 또한 신용위험은 물론 시장위험, 국가별 위험을 포괄하는 위험관리 중심의 금융감독 정책도 수립하였다. 회계처리의 투명성을 향상시키기 위해서 시가회계제도를 도입하고, 회계처리 기준 및 경영공시제도의 국제적 수준으로의 개선을 추진해 나갔다. 여기에서 더 나아가 금융기관의 경영상태 및 주요업무에 대한 사항을 점검하기 위한 금융기관 상시감시제도의 활성화 방안도 마련하였다.

자본시장의 활성화도 적극 추진되었다. 자본시장의 자금중개기능을 제고하기 위한 정책, 자본시장의 수요기반 확충과 증권산업의 경쟁력 제고를 위한 정책들이 추진되었으며, 자본시장의 자금중개기능 활성화를 위해서 기업공개와 상장을 분리하고 상장요건을 완화하여 기업의 자본시장 이용기회를 확대하는 조치를 취했다. 또한, 코스닥 시장의 육성을 통한 중소·벤처기업의 직접 자금조달을 활성화시키는 조치를 취했으며, 국채전문딜러제도의 도입 등 국채시장을 선진화하고 선물거래소를 개설하는 등 채권시장을 활성화하는 정책을 추진했다. 여기에 더해 IMF와의 2차 분기 협의에 따라 뮤추얼 펀드가 설립되고, 기업의 구조조정 및 주택경기의 활성화를 목적으로 자산유동화증권(ABS)의 발행이 허용되었다.

외국인의 국내 자본시장에 대한 투자제한도 거의 폐지했다. 주식시장은 1998년 5월에 공공법인에 대한 투자를 제외한 주식, 주가지수 선물 및 옵션, 수익증권에 대한 투자한도가 폐지되었으며, 비상장 주식 투자와 발행시장에서의 유가증권 취득도 허용되었다. 채권시장도 1998년 5월까지 기업어음, 상업어음, 무역어음 등 기업발행 단기금융상품은 물론, CD, 표지어음, 종금사 발행어음, RP 등 금융기관 발행 단기금융상품까지 모두 개방되었다. 그리고 외국으로부터의 자본유입 자유화 폭도 대폭 확대했다. 기업의 장․단기 외화 차입이 완전히 자유화되었으며, 2000년 말까지는 국제평화와 공공질서를 저해하는 거래를 제외한 모든 외환거래가 자유화되게 된다.

2) 신자유주의 금융개혁과 최근의 금융시장

우리나라의 최근 금융시장은 지속적인 신용경색 현상과 불안정을 겪고 있다. 물론, 1997년의 금융 및 외환위기 결과 금융부문에 부실채권이 누증되어 있고, 기업부문 역시 아직도 수익성의 침체를 겪고 있어서 금융시장이 정상적인 기능을 하지 못한다고 볼 수 있다. 그러나 이 금융시장의 신용경색과 불안정성의 강화는 신자유주의적 금융개혁에 의해서도 일부 영향을 받고 있다고 할 수 있을 것이다.

최근의 신용경색과 금융시장 마비(사실 현재를 ‘금융공황’이라고 부를 수 있다)는 근본적으로는 실물부문의 침체와 금융부문의 불확실성 증대에 기인한다고 말할 수 있지만, 그동안 추진해 온 신자유주의적 금융개혁에 의해 이것이 보다 더 심화되고 있다고 말할 수 있다. 각 경제주체들의 자금운용 행태를 보면, 이와 같은 사실이 잘 확인된다.

개인들의 자금운용을 보면, 1998년에는 경기회복의 낙관 속에서 금융기관 예치금을 대폭 줄이는 대신 투자신탁 수익증권에 대한 투자를 대폭 늘렸다. 그러나 1999년에는 다시 기업부문의 부도 속출 및 불확실성 증대로 인해 회사채와 기업어음에 대한 불신이 크게 증대해 투자신탁 수익증권과 은행 신탁에 대한 투자를 대폭 줄이는 대신 금융기관에 대한 예치와 주식투자로 자금의 운용을 바꾸어 나갔다. 2000년 상반기에 들어서는 주식시장의 주가 변동성 증가와 장기침체로 인해 주식투자를 감소시키고 단기성 예금으로 자신들의 자금을 이동시켰다. 이와 같은 개인부문의 자금운용 변화는 금융기관의 자금조달에 영향을 미치고 나아가 기업부문의 자금조달에 직접적으로 영향을 미친다. 개인들은 그 동안 채권에서 주식, 다시 예금으로 자금운용을 변경해 왔는데, 이에 따라 투자신탁, 은행신탁, 주식시장, 금융기관이 차례로 영향을 받아 왔다. 1999년 이후 투자신탁, 은행신탁 부문은 극심한 자금조달상의 어려움을 겪게 된 것이다. 이것은 기업부문의 기업어음이나 회사채 발행을 통한 자금조달의 어려움을 크게 하는 결과를 낳았다.

<표-1> 개인부문의 자금운용 (단위 : 10억원, %)

	1996		1997		1998		1999		2000상반기
	금액	구성비	금액	구성비	금액	구성비	금액	구성비	금액	구성비
자금운용액	76,356	100.0	86,296	100.0	53,876	100.0	63,058	100.0	38,097	100.0
금융기관예치금	59,938	78.5	60,379	70.0	21,683	40.2	50,779	80.5	56,739	148.9
예금은행	17,562	23.0	18,922	21.9	10,850	20.1	37,888	60.1	43,513	114.2
(저축성예금)	14,300	18.7	16,320	18.9	23,161	43.0	37,126	58.9	40,408	106.1
RP	-209	-0.3	5,785	6.7	-3,114	-5.8	-1,106	-1.8	1,710	4.5
비은행금융기관	42,376	55.5	41,458	48	12,913	20.1	12,890	20.4	13,227	34.7
보험 및 어음	16,925	22.2	16,287	18.9	2,008	37.0	12,561	19.9	5,319	14.0
금전신탁	9,693	12.7	12,827	14.9	-14,733	-27.3	-8,902	-14.1	-4,874	-12.8
유가증권	4,056	18.4	20,061	23.2	32,759	60.8	2,971	47.0	-12,668	-33.3
주식투자	5,982	7.8	9,173	10.6	5,900	11.0	13,750	21.8	2,062	5.4
기타	2,362	3.1	5,856	6.8	-566	-1.1	9,335	14.8	-5,974	-15.7

자료 : 한국은행, 『조사통계월보』, 각월호.

금융부문도 자신들의 자금운용을 1998년에는 대출금 대신 회사채 및 투자수익증권에 크게 운용했다가, 1999년에는 주식투자를 대폭 늘렸다. 다시 2000년 상반기에는 대출금을 늘리고, 국공채나 금융채에 대한 투자를 큰 폭으로 늘렸다.

<표-2> 금융부문의 자금운용 (단위 : 10억원, %)

	1996		1997		1998		1999		2000상반기
	금액	비중	금액	비중	금액	비중	금액	비중	금액	비중
계	132,918.4	100.0	205,753.6	100.0	236,716.6	100.0	139,249.5	100.0	42,045.4	100.0
현금 및 예금	1,952.1	1.5	20,478.9	9.9	8,886.8	3.8	3,796.6	2.7	5,641.1	13.4
요구불예금	1,908.9	1.4	825.1	0.4	438.5	0.2	-446.6	-0.3	-439.6	-1.0
저축성예금	1,068.9	0.8	3,885.7	1.8	12,153.2	5.1	7,810.0	5.6	6,161.3	14.7
RP	-58.3	-	6,978.4	3.4	2,963.3	1.3	485.8	0.3	-3,750.7	-8.9
신탁	4,426.9	3.3	644.2	0.3	-2,370.4	-1.0	-6,141.0	-4.4	-2,185.6	-5.2
종금사예치금	-	-	9,138.0	4.4	-3,409.7	-1.4	-1,072.8	-0.8	-3,080.2	-7.3
채 권	41,151.3	31.0	59,973.2	29.1	190,662.6	80.5	28,672.5	20.6	5,094.1	12.1
국공채	1,841.1	1.4	3,533.5	1.7	14,632.9	6.2	17,724.8	12.7	4,830.7	11.5
금융채	2,963.5	2.2	6,352.7	3.0	23,332.5	9.9	11,497.8	8.3	8,619.4	20.5
기업어음	15,389.4	11.6	10,989.3	5.3	3,991.5	1.7	-16,411.1	-11.8	-3,476.8	-8.3
회사채	17,268.6	13.0	34,879.2	16.9	90,086.4	38.1	9,781.9	7.0	15,204.6	36.2
투자수익증권	2,248.1	1.7	4,954.4	2.4	55,635.7	23.5	8,177.7	5.9	-22,310.6	-53.1
주식	1,218.5	0.9	-4,234.8	-2.0	-1,854.0	-0.8	27,401.9	19.7	-1,254.1	-3.0
대출금	66,115.3	49.7	85,663.0	41.6	-19,878.7	-8.4	15,645.5	11.2	21.706.2	51.6
예금은행	31,503.0	23.7	23,339.8	11.3	-3,940.4	-1.7	33,690.0	28.5	34,071.4	81.0
보험	7,053.8	5.3	9,757.8	4.7	-7,147.0	-3.0	-174.9	-0.1	3,920.2	9.3
종금사	-	-	2,532.2	1.2	-6,672.7	-2.8	-2,026.9	-1.5	-2,150.2	-5.1

자료 : 한국은행, 『조사통계월보』, 각월호.

이러한 금융기관의 자금 운용은 기업부문의 자금조달에 매우 큰 영향을 미쳤다. 1998년에는 대출을 줄임으로써 중소기업 등 대출에 의존하는 기업은 자금경색을 겪은 반면, 회사채나 주식발행이 상대적으로 유리한 대기업의 자금조달은 쉽게 만들었다. 그러나 1999년이후 금융기관의 회사채나 투자수익증권에 대한 투자의 대폭 감소는 전체 기업의 자금조달을 어렵게 했다. 다만, 대출금의 증가가 기업의 간접금융에 유리할 수 있는 조건은 형성되었지만, 우량기업이 아닌 경우는 신용을 구할 수가 없었다. 아래 표에서 보는 바와 같이 1999년 이후의 금융부문 대출금 증가는 기업부문보다는 개인부문에 더 크게 흘러갔다. 1999년이후 2000년 상반기까지의 기업부문에 대한 대출금 증가는 약 13조원인데 반해, 개인부문에 대한 대출금 증가는 28조원에 이른다. 여기에 더해 금융기관의 국공채, 금융채에 대한 투자급증은 기업의 자금사정을 더욱 어렵게 만드는 결과를 초래했다.

<표-3> 금융기관의 대출의 주체별 대출 (단위 : 10억원, %)

	1996		1997		1998		1999		2000상반기
	금액	구성비	금액	비중	금액	비중	금액	비중	금액	비중
계	66,115.3	100.0	85,663.0	100.0	-19,878.7	100.0	15,634.5	100.0	21,706.2	100.0
기업	36,995.3	56.0	44,361.6	51.8	-15,002.7	-75.5	2,052.3	13.1	11,698.2	53.9
개인	30,685.3	46.4	31,848.3	37.2	-20,485.0	-104.6	17,380.3	111.2	11.267.8	51.9
금융	-1,105.3	-1.7	9,729.3	11.4	11,230.7	56.5	-3,383.6	-21.6	-754.2	-3.5
정부	-462.0	-0.7	-276.2	-0.3	4,678.3	-23.5	-414.5	-2.7	-505.5	-2.5

자료 : 한국은행, 『조사통계월보』, 각월호.

이러한 개인부문과 금융부문의 자금운용은 기업의 자금조달에 결정적인 영향을 미치게 된다. 개인이나 금융부문에서 투자수익증권이나 회사채에 크게 투자했던 1998년에는 기업부문 역시 회사채 발행을 통한 자금조달의 비중이 제일 컸다. 그러나 1999년에는 회사채 발행을 토한 조달은 거의 중단되다시피 했고 대신 주식발행을 통한 조달이 전체 조달의 70%를 차지할 정도가 되었다. 그러나 2000년 상반기에 들어서는 주식시장의 침체로 인해 예금은행으로부터의 차입과 해외차입을 통해 주로 자금을 조달하였다.

<표-3> 기업부문의 자금조달 (단위 : 10억원, %)

	1996		1997		1998		1999		2000상반기
	금액	구성비	금액	구성비	금액	구성비	금액	구성비	금액	구성비
자금조달액	118,769	100.0	118,022	100.0	27,664	100.0	53,572	100.0	43,455	100.0
간접금융	33,231	28.0	43,375	36.8	-15,862	-57.3	2,052	3.8	11,698	26.9
예금은행	16,676	14.0	15,184	12.9	259	0.9	15,152	28.3	18,601	42.8
비은행금융기관	16,555	13.9	28,191	23.9	-16,550	-59.8	-13,040	-24.3	-6,903	-15.9
직접금융	56,097	47.2	44,087	37.4	49,496	178.9	26,782	50	8,113	18.7
기업어음	20,737	17.5	4,421	3.7	-11,678	-42.2	-16,492	-30.8	-200	-0.5
주식	12,981	10.9	8,874	7.6	13,515	48.9	38,979	72.2	9,279	21.4
회사채	21,213	17.9	27,460	23.3	45,907	165.9	1,733	3.2	-1,583	-3.6
해외차입	12,383	10.4	6,563	5.6	-9,809	-35.5	10,042	18.7	13,666	31.4
기타	17,058	14.4	23,997	20.3	3,839	13.9	14,691	27.4	9,977	23.0

자료 : 한국은행, 『조사통계월보』, 각월호.

최근의 개인, 금융, 기업 부문의 자금운용과 조달 행태는 최근의 경기상황 악화와 함께 금융자유화, 주식시장 육성, 자본시장 개방의 부정적 효과가 더욱 강화된 결과라고 해석할 수 있다. 앞에서 본 바와 같이, 금융시장에 내재하는 불확실성은 자유화된 금융시장과 자본시장에서 투기적 행태의 단기적 투자를 증대시키고, 경기상황이 악화될 때 불확실성을 더욱 크게 해 유동성 선호를 증가시킨다. 또한 금융시장에서의 정보의 비대칭성은 경기가 악화될 때, 신용할당을 더욱 증대시킨다. 여기에 더해 자본건전성 감독의 강화는 경기를 더욱 더 심화시키도록 만드는 경기순응적인 대출 행태를 낳도록 한다.

경기가 다소 회복되리라고 기대했던 1998년에 금융기관 예금과 대출금은 감소하고 투자수익증권에 대한 투자를 폭발적으로 증가시켰던 것은 바로 투기적 투자의 증가를 나타내는 것이다. 1999년에 다시 경기가 악화되리라는 비관적인 기대가 형성되면서, 금융시장은 극도의 유동성 선호 증가와 신용할당의 부정적 효과를 겪게 되었다. 개인들은 안전한 단기 예금을 선호했고, 금융기관들도 기업대출이나 회사채, 기업어음 투자보다는 국공채 또는 금융채 투자나 개인대출을 증가시켰다. 최근 개인들이 한편으로는 안전을 위해 또 다른 한편으로는 투기적 투자의 기회를 얻기 위해 자신들의 여유자금을 대부분 단기 수시입출식 예금으로 전환한 것은 바로 이러한 결과이다. 또한 은행들도 한편으로는 신탁계정의 여력 감소로 인해, 그리고 다른 한편으로는 BIS기준의 충족을 위해 자금의 대출이나 채권투자를 기피하게 되었다. 특히, 금융자유화와 함께 금융안정성을 목표로 부과되고 있는 BIS 비율 충족의 강제는 침체된 경기를 더욱 악화시키는 역할을 하고 있다. 금융기관들은 자본충족을 위해 대출을 기피하는 대신 위험도가 낮아 자산항을 감소시키는 국공채나 금융채의 투자에 더 열중하게 되었다. 또한 대출도 위험이 큰 기업보다는 개인에 대한 대출에 더 열중이었다. 그러한 결과는 당연히 금융시장에서의 신용경색 현상을 불러일으키게 된다.

이러한 상황에서 기업들은 자금조달에 큰 어려움을 겪지 않을 수 없다. 금융기관으로부터의 차입도, 채권시장에서의 신규 자금조달은 물론, 기존 채권의 차환도 어렵게 되었다. 특히, 정보비대칭성의 증대에 따른 신용할당의 증대는 중소기업이나 신규기업의 자금조달을 더욱 어렵게 만드는 결과를 초래했다. 작년부터 전체기업의 77%가 넘는 BBB급 이하의 신용등급을 갖는 기업들이 회사채는 물론, 기업어음 시장에서 전혀 자금을 조달하지 못하고 있는 현상을 이러한 사실을 잘 보여주고 있는 것이다. 경기상황의 악화와 그에 따른 금융시장에서의 신용경색 현상은 기업그룹들의 자금접근에 있어서의 양극화 현상을 더욱 심화시키는데, 신용평가가 우량한 기업들은 풍부한 신용을 얻을 수 있지만, 신용상태가 우량하지 못한 기업들은 자금조달이 지극히 어려운 상황에 처하지 않을 수 없게 된다. 현재의 우리 금융시장의 상황이 바로 그러하다.

1999년 5월말 현재 회사채를 발행하는 304개의 기업 중 AAA등급은 5개, AA는 10개, A는 53개 기업이다. 이들이 전체에서 차지하는 비중은 22.3%에 불과하다(한국은행, 1999).

국내 금융시장을 더욱 더 불안정하게 하는 또 다른 요인은 주식시장의 대외개방이다. 완전한 주식시장의 대외개방은 우리의 주식시장의 사활을 외국인의 행동에 의존하게 만들었다. 외국인들은 국내 시장에 대한 정보가 불충분하고, 많은 다른 나라에 대한 투자기회를 가지고 있어서, 국내시장에 대한 자금공급자나 시장안정화 주체로서 기능하기보다는 국내시장을 더욱 더 불안정하게 만드는 불안정 요소로서 작용한다. 외국인 투자자는 국내투자자보다 국내 경제상황에 훨씬 민감하게 작용하며 국내시장을 여러 대체 가능한 하나의 시장으로 간주하기 때문에 국내 시장에서 약간의 교란만 발생하더라도 주식을 판매 처분함으로써 국내시장의 불안정을 악화시키는 것이다. 최근 외국인 투자자금의 잦은 유입 또는 유출에 따라 국내 주식시장의 주가 변동이 얼마나 극심했는가는 이를 잘 보여준다.

더욱이 지본시장에 대한 개방은 국내 경제정책의 우선 순위를 국내 경제안정이나 경기활성화 정책보다는 외국인 투자자의 자본이득에 유리한 정책에 두도록 만들었다. 현재와 같이 경기가 침체된 상황에서 과감한 고용창출 정책을 시도하지 못하고, 대신 경기와 고용상태를 더욱 악화시킬 기업퇴출과 구조조정 정책만을 시행하고 있는 것은 그러한 한 예이다. 물론, 기업퇴출과 구조조정이 장기적으로는 국내의 경제안정과 경기활성화에 도움이 된다고는 할지라도, 현재의 경기침체를 극복하는 단기 수단으로서는 부적절하다. 금융시장에서도 정책을 신용경색을 해소시켜 기업의 자금조달을 해결할 정책보다는 주식시장의 주가안정을 도모하는 정책에 더 우선 순위를 두고 있다. 이러한 정책들이 결국은 금융자본가의 자본이득에 도움을 주는 대신, 투자의 증가나 고용의 증대에는 역행하는 정책이 되기는 쉽다. 케인즈의 투기가 기업을 지배하면 그 나라의 경제가 잘 될 리 없다는 말은 외국인 투기자들에 의해 한 나라의 경제가 지배되면 그 나라의 경제가 잘 될 리 없다는 말로 대체될 수 있다.

5. 새로운 금융개혁 방향의 모색

금융제도는 저축을 동원하고, 신용을 창출하며, 자금배분을 효율적으로 하는 기본적인 기능을 수행한다. 이러한 기능을 효과적으로 수행하기 위해서는 금융제도가 건전하게 운용되고, 위험을 수집, 평가, 분산시키는 능력을 향상시켜 금융시장에서의 불확실성을 줄이고 신뢰를 안정적으로 유지할 수 있어야 하며, 경제의 성장을 제약하지 않는 적극적인 신용창출 기능을 수행하고, 기업투자의 평가를 잘 수행할 수 있어야 한다.

금융제도가 이러한 저축동원과 신용창출, 자금배분의 기능을 적절히 수행함으로써, 첫째, 경제의 안정성을 증대시키는 역할, 둘째 경제의 장기적 성장을 돕는 역할, 셋째 각 경제주체들에게 보다 공평한 신용에 대한 접근을 가능하게 함으로써 소득의 공평성을 향상시키는 역할을 수행할 때, 금융제도는 경제성장과 안정, 공평성에 기여할 수 있을 것이다. 금융제도는 자본주의 경제에서 자본순환 전체를 조정하는 즉, 경제활동들 사이의, 그리고 각 기업들, 부문들, 지역들 사이의 투자자본의 배분을 조정하고, 또 자본의 집중과 분산을 조정하는 중추신경체계로서 역할을 하고 있기 때문에, 이러한 역할의 수행에 매우 중요한 지위를 차지하고 있다. 이 절에서는 이러한 금융제도의 역할을 향상시키기 위한 금융개혁의 새로운 방향을 모색해 본다.

1) ‘신용관리위원회’를 통한 자금의 배분

금융제도가 특히, 자금을 효율적으로 배분하고, 이 배분을 통해 성장과 안정을 돕도록 하기 위해서는 자금의 흐름 -신용배분 및 포트폴리오 투자-을 누가, 어떻게 통제할 것인가 하는 것이 매우 중요하다. 현재 진행되고 있는 우리나라 -전 세계가 역시 같은 방향이다-의 금융개혁 방향은 자금흐름에 대한 통제를 시장기능에 맡기되, 시장기능이 더 잘 작동되도록 적절한 감독이 부과된다면 금융은 이러한 역할을 보다 더 잘 수행할 수 있을 것이라는 인식에 기초해 있다. 그러나 앞에서 본 것처럼 시장기능에 의한 자금흐름의 통제는 이러한 금융의 기능을 잘 수행할 수 없다.

이에 대해, 케인지언, 특히 포스트 케인지언들은 정부가 자금흐름을 통제함으로써 금융의 역할을 보다 더 잘 수행하도록 만들 수 있다고 주장한다. 그러나 여러 개발도상국에서 취해졌던 정부에 의한 신용배분의 경험은 그러한 주장의 설득력을 잃게 한다. 왜냐하면, 각 나라의 정치·경제적 특성을 배제하고 일반성에 의해서만 보더라도 정부는 국민전체의 이익보다는 자본전체의 이익에 봉사하기 쉬우며, 또 그렇지 않다 하더라도 정부의 의사결정이 독재적이 되거나 그 자체의 제도적 권력을 스스로 만들어내 공적 이익을 해치는 경우가 많기 때문이다.

금융이 안정과 성장, 공평성이라는 세 역할을 보다 잘 수행하기 위해서는 자금흐름에 대한 통제가 시장이나 정부가 아닌, 이해당사자, 공익을 대표하는 전문가 등으로 구성된 민주적 의사결정기구 즉, ‘신용관리위원회’ 에 의해서 이루어지는 것이 바람직할 것이다. 이 기구는 개별 금융기관의 사적 이해에 기초한 금융활동을 공적 이해에 봉사하도록 전환시킬 수 있어서, 경제의 안정과 성장에 도움이 되도록 자금의 흐름을 통제할 수 있을 것이다.

Cox(1986)는 국가, 기업, 금융기관 사이의 경쟁적인 본성과 그들 사이의 관계에 기초해서 이차대전 이후의 다양한 신용배분 시스템을 분석했다. 그 결과 그는, 국가, 기업, 금융기관 사이의 관계가 활기를 갖고 또 국민경제의 장기적 발전에 기여할 수 있도록 하기 위해서는 그들 사이의 ‘국민적 합의’가 전제되어야 한다고 주장했다. 이러한 주장은 ‘국민적 합의’의 기구로서 국가, 기업, 금융기관, 더 나아가 자금배분의 이해당사자들로 구성된 「신용관리위원회」의 설치와 이 기구에 의한 자금흐름의 통제가 금융제도의 역할을 향상시키는데 필요한 적절한 조치가 될 수 있음을 지지한다.

신용관리위원회는 자금흐름에 대한 국민적 합의를 도출하며, 그것에 기초한 신용배분의 가이드 라인을 제시할 수 있다. 이러한 가이드 라인은 각 개별 금융기관에 설치된 하위의 개별 신용관리위원회로 하여금 개별 금융기관의 신용 배분과 관리에 대한 지침으로서 기능해야 한다. 물론 개별금융기관에 설치되는 신용관리위원회도 금융기관 관련자, 예금자, 차입자, 지역의 경우에는 지방정부의 관련자, 기타 이해 당사자들로 구성된다. 이러한 개별 신용관리위원회는 상위 신용관리위원회에서 정한 신용배분의 가이드 라인에 기초해서 대규모의 신용에 대해서는 사전 승인을, 소규모의 대출에 대해서는 사후 승인을 제도화함으로써 자금배분을 결정하고 관리하는 기능을 갖는다.

상위 신용관리위원회의 국민적 합의는 시대나 상황에 따라 변화할 수 있겠지만, 다음과 같은 세 가지의 원칙을 통해 금융이 경제의 안정과 성장, 그리고 공평성에 기여할 수 있도록 해야 한다. ⅰ) 자금배분이 경기순환의 조정 역할을 할 수 있도록 호경기에는 지나친 낙관에 기초한 대출을 억제하도록 하며, 불경기에는 신용경색이 발생하지 않도록 대출회수나 대출중단을 적절히 관리함으로써 경제의 안정성을 증대시키는 역할을 해야 한다. ⅱ) 자금이 성장을 촉진하고 고용을 증진시키는 투자에 더 많이 배분되도록 하고, 소비적 투자나 투기적 투자를 위한 대출을 엄격히 제한함으로써 금융이 경제의 성장과 고용에 기여하는 역할을 하도록 한다. ⅲ) 시장기능에 의해서는 신용에 대한 접근이 어려운 저소득자, 농민, 중소기업에 대해서도 신용이 제공될 수 있도록 하고, 또 금융기관이 지역사회 개발에 기여할 수 있도록 함으로써 금융이 소득의 공평성을 높이는 역할을 하도록 만든다.

신용관리위원회가 이러한 원칙에 기초하여 자금흐름에 대한 구체적 합의를 도출하고, 그것을 지침으로 신용을 배분하고 관리한다면, 금융기관의 사적 이익추구를 위한 고위험 감수 행동을 억제할 수 있고, 붐-도취적 기대에 기초한 과잉대출과 과잉투자를 줄일 수 있다. 또한 비생산적 투자를 억제하고, 저소득층이나 중소기업 및 지역개발에 현재보다는 더 많은 신용을 제공할 수도 있다. 이것은 결국 금융제도의 안정성은 물론 경제전체의 안정성과 소득의 공평성을 향상시키는데 큰 효과를 발휘하게 될 것이다.

2) 자본거래세 및 자본이득세의 강화와 적대적 인수합병의 제한

주식시장에서의 투기적 거래와 주가의 급변동에 따른 경제의 불안정과 장기투자의 위축을 막기 위해서는 주식시장의 거래나 거래이익에 대해 조세가 부과되어야 하고, 기업경영의 장기적 계획을 가능하게 하기 위해서는 적대적 인수·합병이 적절히 규제되어야 한다.

주식시장에서의 투기적 거래의 폐해와 이 투기적 거래를 막기 위한 조치는 일찌기 케인즈에 의해서 강력하게 제기되었다. 케인즈는 다음과 같이 말하고 있다. “나는 현대 투자시장의 광경을 보면서 때때로 투자의 구매를, 결혼과 같이 죽음이나 다른 중대한 원인이 아니고서는 해약할 수 없는 영구적인 것으로 만드는 것이, 우리시대의 해악에 대한 유용한 치유책이 될지도 모른다는 결론에 이르곤 한다”(1936, p. 160).  또, “공공이익의 관점에서, 카지노는 접근하기 어렵고 또 비싼 것이어야만 한다는 데는 대체로 동의한다. 아마 주식시장에 대해서도 똑같은 것이 적용될 것이다. ··· 미국에서는 모든 거래에 대하여 상당한 정부이전세를 도입하는 것이 기업에 대한 투기의 우세를 완화하기 위해서 채택할 수 있는 가장 유용한 개혁이 될 수 있을 것이다”(pp. 159-160). 케인즈는 이와 같이 높은 수준의 정부이전세 도입이 주식시장에서의 투기적 거래를 막는데 크게 기여할 것이라고 생각했다. 그러나 그도 이러한 조세의 부과가 신투자를 원활하게 하지 못할 수 있다는 점 때문에 망설이긴 했지만, 주식시장에서의 투기적 거래에 대해서는 매우 비판적이었다.

최근에도 증권거래세의 부과에 대한 주장은 계속되고 있다. 주식시장에서의 소음거래자를 제거하기 위해서는 증권거래에 대해 소율의 거래세를 부과해야 한다는 주장이나(Stiglitz, 1989; Summers and Summers, 1989) 정부당국이 공개시장조작을 통해 증권시장에 개입하여 주식가격을 안정시키거나 또는 단기거래에 대해서 자본이득세를 부과해야 한다는 주장(De Long, Shleifer, Summers and Waldmann, 1989) 등이 그것이다. 또, 자본시장의 카지노화를 억제하기 위해 증권판매 가격에 일정한 율의 조세를 부과하자는 주장(Baker, Pollin and Schaberg, 1994; Pollin, 1995)도 제기되었다.

그러나 이들은 이런 정책이 효과적인지에 대해서는 스스로 의문을 제기하고 있다. De Long 등(1989)은 단기 자본이득세의 부과가 유동성을 손상시킬 수 있으며, 공개시장조작의 경우는 정보 불완전성 때문에 정부가 주가변동에 대해 그것이 소음거래의 결과인지 정상적인 것이지를 분간하기 어렵다는 점을 들고 있다. 그러나 Baker 등(1994)은 이 조세부과가 투기적 거래를 감소시키는데 효과적이지 못하게 되더라도, 조세수입이 다른 유용한 공공목적에 사용될 수 있기 때문에 조세부과는 필요하다고 주장한다.

그러나 자본시장에서의 투기적 거래를 강력히 반대하는 사람들 중에서도 이러한 거래세의 부과가 케인즈 스스로 딜레마라고 했던 것처럼, 자본시장에서의 유동성을 손상시킴으로써 투자를 저해하는 결과는 가져올 수 있다는 주장을 제기하기도 한다(Bernstein, 1998; Davidson, 1998). 특히 데이비드슨은 이러한 주장을 강력하게 제기하고 있는데, 증권거래에 대한 조세부과는 증권시장에서의 유동성을 감소시켜 실물부문의 신투자를 방해하기 때문에 적절한 대책이 될 수 없으며, 대신 시장이 안정되도록 시장조성자(market maker)를 둘 것을 제안하고 있다. 이 시장조성자는 불확실성 하에서 발생하는 대중심리에 따른 행동에 대해 반대로 행동함으로써 시장을 질서있게 만들 수 있다는 것이다(Davidson, 1998).

그렇지만, 우리는 자본시장에서의 단기거래에 대해서 거래세는 물론 자본이득세가 강하게 부과되어야 한다고 생각한다. 베른스타인이나 데이비드슨의 주장과는 달리 조세부과가 자본시장에서의 진정한 유동성을 저해하지는 않는다. 조세부과로 인해 저해되는 유동성은 단기 가격 차익을 노리는 투기적 거래에 대한 유동성일 뿐이지, 해당 실물자산의 위험을 회피하기 위한 진정한 유동성을 해치는 것은 아니다. 왜냐하면 가격차익을 노리는 것이 아니라 증권자산의 위험회피를 위한 거래의 경우는 높은 가격에서가 아니라, 낮은 가격에서 판매될 것이기 때문이다. 이러한 경우 자본이득세는 부과되지 않으며, 거래세 역시 위험회피를 위한 거래를 막을 정도로 부담스러운 것은 아닐 것이다. 대부분의 증권거래 경우와 같이, 높은 가격에서 판매되는 거래는 위험회피를 목적으로 하는 것이 아니라, 단순히 가격차익을 얻기 위해서 이루어지는 거래이다. 증권가격의 상승은 해당 기업의 위험이 높아진 결과가 아니라, 반대로 위험이 감소한 것을 나타낸다. 낮은 가격에 증권을 매입하고 비싼 가격에 그것을 매도하는 것은 자신이 투자한 증권, 그리고 그것이 대표하는 기업의 위험과는 전혀 무관한 것이다. 따라서 단기거래에 대한 거래세나 자본이득세의 부과는 자본시장에서의 투기적 거래를 충분히 억제하면서도 위험회피라는 의미에서의 유동성 저하는 가져오지 않는다. 특히 자본이득세의 부과는 더욱 더 이러한 효과를 갖는다.

한편, 자본시장에서의 인수·합병이 기업경영의 효율성도 향상시키지 못하고, 적절한 경영통제 역할도 못한 채, 경영자로 하여금 장기 투자계획 대신 단기적 주가관리에만 치중하게 만든다면, 주식시장을 통한 적대적 인수·합병은 적절히 규제되지 않으면 안된다. IMF 협정과 같이 인수와 합병에 대한 규제를 완전히 제거할 경우 위에서 본 역효과로 인해 목적한대로의 경영통제를 통한 경영효율성 증대는 기대하기 어렵다. 반대로 기업경영의 장기적 계획을 어렵게 하고, 기업경영이 자본시장의 투기적 성격에 지배되게 됨으로써 경제전체를 비효율로 이끌 수 있다.

3) 자본이동에 대한 통제

단기 자본이동에 의한 국내 금융시장의 불안정 강화와 국내 정책의 제약을 제거하기 위해서는 단기 자본이동에 대한 통제가 필요하다. 이러한 자본이동에 대한 통제가 효과적이기 위해서는 국제적 협력이 절대적으로 필요하다. 국제적 협력 하에서 자본이동에 대한 통제가 이루어지거나, 또 데이비드슨(Davidson, 1999)이 주장하듯이 국제적 중앙은행과 통화제도의 창출을 통한 고정환율제의 시행은 자본이동이 초래하는 부정적 효과를 제거할 수 있을 것이다. 국제적 단기자본 이동의 협력적 통제에 대한 다양한 논의들이 이루어지고는 있다고 하더라도 반대론도 강하고 또 각국의 자본분파간에 서로 다른 이해 때문에 쉽게 어떤 협력체제를 구축하기는 어려울 것이다.

국내적 수준에서 취할 수 있는 자본이동에 대한 통제의 수단들은 첫째 자본거래에 대한 조세나 단기 자본이득에 대한 조세를 부과하는 방법, 둘째 수량적 통제를 가하는 방법, 셋째 국내은행의 해외거주자에 대한 대출에 제한과 국내은행의 단기 해외차입을 억제하는 방법 등이 가능하다.

먼저, 조세부과의 방법은 단기 자본거래에 대해 거래세를 부과하는 토빈세가 널리 주장되고 있다. 또 이와 함께 목표기간보다 짧게 보유하는(예를 들어 1-2년 이내) 금융자산의 판매에 대해서 세금을 부과하는 것이다. 케인즈세로 이름 붙여진 이 조세는 크로티와 엡슈틴(Crotty and Epstein, 1996)에 의해 주장되었다. 토빈세와 케인즈세는 상호보완적인 효과를 통해 단기자본의 이동을 제한하는 효과를 가질 것이다. 물론 토빈세가 대량투기를 억제하기 어렵고, 또 거래비용의 증가만 가져올 뿐 시장변동성을 감소시키지 못한다는 주장도 제기되고는 있으나(Davidson, 2000), 토빈세의 부과는 과도한 단기 투기거래를 억제할 수 있을 것이다. 칠레에서 취해졌던 단기 해외자본유입에 대한 조세나, 말레이시아에서 취했던 해외자본의 유출에 대한 조세부과도 조세를 통한 자본통제의 한 예이다.

둘째, 최근까지 많은 나라에서 취해졌던 수량적 통제는 비거주자의 국내 주식투자 한도를 제한하는 것이 대표적인 방법이다. 이 수량통제 방법은 단기 투기거래를 제한하는 가장 효과적인 방법이 될 것이다. 단기 자본에 수량통제가 장기자본의 도입이나 외국인 직접 투자를 감소시켜 국내의 자금조달에 제약을 가한다는 주장은 중국이나 인도의 경험에서 보는 것처럼 사실과는 다르다(Stiglitz, 2000). 중국은 단기 자본에 대한 강한 통제에도 불구하고 거대한 양의 해외직접 투자를 유치하고 있다.

셋째, 외국인이 국내 시장에 투자하기 위해서 국내 은행으로부터 국내통화를 차입하는 경우 이 차입자에 대한 대출을 제한하기 위해 높은 이자율을 부과하거나 조세를 부과하거나 차입액의 일정부분을 무이자 계정에 예치하도록 하는 방법을 고려할 수 있다(Crotty and Epstein, 1996). 또는 국내 은행이 해외로부터 단기차입을 할 경우 높은 지불준지금을 예치하도록 함으로써 단기차입에 대한 유인을 감소시키는 방법도 있다.

이외에도 해외 개인이나 은행의 단기거래에 대해 매 건별로 행정적인 규제를 가하는 방법과 단기자본의 급속한 유출입에 따르는 환율변동과 그로 인해 입게 되는 무역에의 나쁜 효과를 억제하기 위해 경상거래와 자본거래에 대해 서로 다른 환율을 적용하는 방법이 있을 수 있다. 그러나 자본계정의 자유화가 가져오는, 특히 단기 자본이동의 자유화가 가져오는 폐해가 너무 심각한 것을 고려한다면, 조세나 수량통제와 같은 보다 적극적인 통제가 필요할 것이다.

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신자유주의 구조조정의 딜레마(I): 금융구조조정을 중심으로*

* 이 글은 완성된 논문이 아니며, 아이디어 중심의 연구노트입니다. 인용하지 마시기 바랍니다.

신자유주의 구조조정의 딜레마

유철규 (성공회대 사회과학부)

“(구조조정) 프로그램의 가장 핵심적인 부분은 금융부문의 광범위한 구조조정과 개혁이다”(IMF 자금지원에 따른 이행각서(Korea-Memorandum on the Economic Program), 제 15항)

1. 서론

한국의 산업화과정이 남긴 국민경제발전의 일차적 과제는 국내 산업간 연관의 확대와 강화, 그리고 내수 소비재 시장의 발전을 통한 경제의 ‘두터움’을 확보하는 일이었다. 이 과제는 구체제 즉, ‘수출과 외자에 의존하는 노동 억압적 발전체제’를 부정하는 것이었고, 그 최초의 가능성은 1980년대 후반에 출현했다(유철규, 1992). 동시에 이러한 가능성은 동시기에 민주화 투쟁을 포함하여 계급 갈등이 전면화될 수 있는 경제적 조건이었다.

그러나 1997년 외환위기이후 IMF가 주도한 구조조정과 이에 따른 한국경제의 전개는 국민경제의 발전과제에 정면으로 배치되는 과정이었다. 한국의 산업화 과정 자체가 부정됨으로써, 그 속에서 발전해 왔던 체제 부정의 요소와 부분적으로 발전하고 있었던 발전의 내적 동력 또한 함께 거부되고 폐기되었다. 수출산업에 대비해 내수산업이 상대적인(혹은 절대적인) 침체에서 벗어나지 못하고 있어서 산업간 연관은 오히려 약화되고 있으며, 국내 저축과 국내 투자의 연관성이 약화되어 외자 의존적 성격이 강화되었다. 이러한 경향은 국제통화기금(IMF)의 관리 밑에 추진되어 온 거시경제 정책과 구조조정 정책에 사전적으로 내재되어 있다(유철규, 1998).

이 글의 목적은 최근 다시 심화되는 금융위기의 징후가 대우자동차의 매각 문제나 유가 상승과 같은 ‘사건’에 기인한 우연적인 일이 아니라 신자유주의 구조조정과 관련된 체계적인 위기화에 기인한 것이라는 점을 주장하고자 하는 것이다.

한국경제의 위기 가능성이 다시 거론된 것은 2000년 2/4분기 들어 금융시장의 신용경색 현상이 뚜렷해지면서 시작되었다. 두 자리 수에 이르는 경제성장률이 2년 가까이 지속되고, 상장기업의 영업이익이 사상최고치를 기록하는 상황에서 상당수의 기업이 자금난을 겪고 있으며 은행의 부실채권이 해소될 기미를 보이지 않았다. 이러한 상황은 과거 한국경제의 경험으로 볼 때 매우 이상한 일이다. 더구나 과거의 호황기와 달리 경상수지가 흑자를 보이고 있기 때문에 ‘무엇이 문제인가’라는 의구심은 더욱 커질 수밖에 없다. 경상수지 흑자라는 것은 국내 저축이 투자보다 많아서 남아돈다는 의미이기 때문이다. 따라서 대답은 의외로 간단하게 찾아질 수 있다. 즉, 국내저축이 국내기업에 대한 투자로 이어지지 못한다는 것이다. 그러면 왜 이런 일이 발생하는가? 이 질문에 어떻게 답하는가에 따라, 또 하나의 중요한 질문, 즉 신자유주의 개혁을 받아들였던 개발도상국가들에서 예외 없이 나타났던 위기재발의 반복이라는 징크스에 대해 한국이 예외일수 있는가라는 질문에 대한 대답도 달라질 것이다.

논의 구조

① 현상: - 호황에도 불구하고 부실채권이 계속 문제

(80년대 중반에 비해 부실채권 하락은 매우 완만 때로는 역전되기도)

- 직접금융시장의 기능 마비(주식 및 채권시장)

- 대출비중이 현저히 낮은 외국은행의 영향력 증가 -> 국내은행의 행태 변화

② 원인해명 및 진단

- 금융제도의 변화

: 우량기업의 신용도 상승이 은행신용도 상승으로 이어지는 메카니즘 단절

(우량기업에 대한 외자유치(투자) 조건을 마련<-> 전체 경제 불안

우량기업의 비중이 작다

- 국내 투자가의 행태 변화

③ 결론

- 기업금융을 직접적으로 위축시키는 방향의 제도변화는 문제가 있다.

- 국내저축과 국내투자의 연계를 높여 기업금융을 직접 위축시키거나 자본유출 가능성을 더 이상 높이지 않으면서, 경제민주화(투명성 등)를 이끌 수 있는 가능성이 있는가?

2. 경기호황의 특성

: 성장률과 기업 수익의 급격한 회복, 부실채권의 해소 부진, 외자의 영향력 확대

올해 초만 해도 정부와 IMF 및 국제금융기구들은 앞다투어 한국이 예외적으로 빠른 경제회복과 급격한 구조조정을 이루고 있다고 평가했다. 때때로 경제성장률의 증가를 구조조정의 성과라고 성급하게 평가하는 견해도 있었다(IMF). 경제 성장률, 물가, 국제수지 등 거시지표로 본 한국경제는 과거 ‘동아시아 기적’의 대표로 주목받던 시기를 연상시키기에 충분할 정도였다. 올해 1/4분기까지 연속 4분기에 걸친 두 자릿수 경제성장률과 한국이 산업화를 시작한 이래 최저의 물가상승률, 그리고 ’98년 405.6억 달러, ’99년 250억 달러에 이르는 경상수지 흑자 등 놀라울 만한 성과를 보여주었다. 실업률도 6월 현재 3% 중반 수준으로 하락해 있다. 미시적으로 보더라도 ’99년 중 상장기업들은 단군이래 최대호황이었다는 80년대 후반의 3저 호황기를 능가하는 규모로 영업이익을 실현했다.

1999년 들어서 뚜렷해 진 경제성장률의 증가는 대단히 급격해서, IMF 정책의 비판자나 지지자 모두를 곤란하게 할 정도였다. 단기간의 성장률 회복은 구조적인 문제의 치유를 통한 것이라고 보기 어렵다. 따라서 현 회복이 허구라고 하던가 아니면 최소한 직접적으로 구조 개선에 의한 것은 아니라고 해야 한다. 현재로서는 99년 이후의 회복은 제도 개혁에 기인한 것이 아니라 물가 안정이라는 조건 하에서 작동하는 구체제의 관성에 기인한 것으로 보는 것이 합리적이다(유철규, 1999). IMF 체제 밑에서 새로 수입된 제도들이 실질적으로 작동하기에는 시간이 너무 짧았기 때문이다. 경험적으로도 대체로 동의되듯이(이종건 2000), 충격으로 발생한 경제의 조정과정은 2-3년간에 걸쳐 일어난다.

IMF 정책의 비판자 입장에서는 IMF 체제하에서의 급격한 성장률 상승을 설명하기 부담스러우며, IMF 지지자 입장에서는 제도 개혁이나 구조 조정이 작용했다고 하기에는 너무 빨리 회복세가 나타나고 있기 때문이다.

일본의 평론가 오마에 겐이치의 평가(“환투기가 진정되었을 뿐이지 실물 경제의 개선은 없다”, 매일 경제 신문, 8.3)나 미국의 경제주간지 비즈니스위크지의 평가(“개혁없는 회복”, 99.8. 첫호) 등 초기에는 한국경제의 실질적 회복을 부정하는 견해가 지배적이었다.

이러한 단기적인 조정과정은 지난 1980년의 경제 위기를 전후한 성장률과 물가의 움직임에서도 동일하게 확인되는데, 최근 위기의 경우는 성장률의 하락과 회복 정도 그리고 물가의 하락 정도가 보다 급격하게(혹은 압축적으로) 나타났다는 점에서 차이가 날 뿐이다(그림 참조). 성장률과 물가의 압축적인 변동은 외환위기 직후 IMF 안정화 정책에 의해 강제된 ‘인위적인 공황 심화 정책’(고금리와 재정 긴축 등; 유철규, 1998)에 기인했을 것으로 판단할 수 있다.

<그림> 1980년 위기 전후시기의 성장률과 물가의 변화

<그림> 1997년 위기전후 경제성장률과 물가의 변화

충격에 대한 조정과정이 구체제의 관성에 근거를 두고 있고 또 그 조정과정에서 (비록 일시적일지 모르지만) 위기국 가운데에서 가장 빠른 속도의 성장률 회복, 가장 높은 수준의 경제 성장률 그리고 기장 큰 규모의 경상수지 흑자 등이 나타났다면, 이는 중요한 사실을 시사하고 있다. 한국의 산업화 과정을 총체적으로 부정하는 국제금융기구와 금융자본의 평가가 잘못되었을 가능성이 충분히 있는 것이다. 아시아 위기 초반과는 달리 이제 ‘위기’의 가장 중요한 원인이 성급한 자본 통제의 폐기 등 과도하거나 잘못된 금융자유화에 있었다는 사실이 어느 정도 광범하게 받아 들여 지고 있다(J. Williamson, 2000). 더구나 이들의 평가는 그들이 보기에 너무 강한 노동자 세력(혹은 그 전투성), 지나치게 낮은 실업률, 너무 강한 평등의식, 재벌을 사기업으로 보기보다는 사회적인(혹은 공공적인) 경제 발전의 도구로서 인식하는 국민정서, 그리고 너무 싼 공공재의 가격 등 한국의 산업화 과정 이면에 존재하거나 수반하고 있었던 다른 특징들까지 전반적으로 부정적인 것으로 보고 있다. 이는 구체제의 결함을 내부의 사회적 요구에 따라 극복할 수 있는 가능성을 부정하는 것이며, 한국의 산업화 경험을 시장주의의 전세계적 확대에 반하는 위험한 사례로 인식하는 것이기도 하다(유철규, 1999).

경제성장률의 회복과 물가의 하락, 경상수지 흑자의 유지, 그리고 외환보유고의 급속한 확대 등 거시적인 측면에서의 경제 회복이 이루어지면서, 제조업의 매출액 경상이익률은 ‘98년 상반기 -0.4%에서, ’99년 상반기 4.2%, 2000년 상반기 5.1%로 빠르게 상승했으며(한국은행, 2000.11.14, “2000年 上半期 企業經營分析 結果”), 반면 제조업의 연간 노동시간은 ‘98년 2,390시간에서 ’99년 2,497 시간으로 증가했다(노동부, 매월노동통계조사). 또한 수출 부문의 활황과 내수 부문의 상대적 침체를 비롯한 산업간․지역간 불균등이 심화되고, 소득과 소비의 계층간 격차가 확대되었으며 자본의 집중은 강화되었다. 결국 현 경제회복은 산업간, 기업간에 차별화와 선별화를 통해 특정 산업, 특정 기업으로 경제 잉여를 집중시키고, 계급간 분배관계를 악화시켜 달성한 결과라고 할 수 있다(유철규, 1999).

제조업의 경상이익률 추이 (매출액대비 비중, %)

	97상	98상	99상	00상
영업이익	7.5	8.8	7.8	8.6
(금융비용)	(6.2)	(9.3)	(7.4)	(5.1)
<순금융비용>	<4.8>	<7.0>	<5.8>	<4.2>
경상이익	1.4	-0.4	4.2	5.1

자료: 한국은행(2000.11.14), “2000年 上半期 企業經營分析 結果”

매출액 경상이익률 기준으로 적자 업체의 비중과 이익률 10%이상인 업체의 비중이 동시에 증가하고 있다(한국은행, 2000.11.14, “2000年 上半期 企業經營分析 結果”).

도시근로자 가구의 노동소득 지니계수는 ‘98년부터 급격히 악화된 이후 2000년 들어서는 악화 정도가 둔화되거나 소폭 낮아지기도 하는 반면, 재산소득(이자, 배당, 임대료 소득)을 대상으로 한 재산소득 지니계수는 ’97년 0.465, ‘98년 0.507, ’99년 0.535, 2000년 상반기 0.570으로 계속 증가하고 있다(LG 경제연구원, 2000.10.25, “자산소유 편중과 소득 불평등 심화”, LG주간경제).

<5대 및 20대 상장기업의 순이익 점유 비중>

	96년	97년	98년	99년	2000년 상
상위 5대기업	38.7	41.6	40.8	43.7	44.6
상위 20대기업	58.2	61.6	65.1	66.3	70.0

주 : 2000년 상반기 순이익중 (주)대우의 순이익은 제외

자료 인용: 삼성경제연구소(2000), “외환위기 이후의 기업성적표”, CEO information 261

<5대 기업의 시가총액 비중>

	95년말	97년말	99년말	2000. 8
비중(%)	39.6	40.4	57.1	59.4

자료 인용: 삼성경제연구소(2000), “외환위기 이후의 기업성적표”, CEO information 261

’97년 외환 이후의 회복과정에서 나타난 다양한 특징중 여기서 주목하고자 하는 현상은 다음 3가지이다. 자금조달과 생산에 있어서 기업간 격차가 심화되고 있다는 점, 실물경제의 회복에도 불구하고 금융 부문의 불안정이 기대만큼 해소되지 않는다는 점, 그리고 금융시장에서 외자의 비중이 빠르게 확대되었다는 점이다.

① 외환위기이후 신용경색 상황 속에서 확대되었던 기업등급간 금리 격차는 1998년 하반기이후 하락하다가 99년 3/4분기를 기점으로 다시 상승하고 있다. 지표 금리는 하향 안정화되어 있는 가운데, 11월 9일 현재 A+등급 회사채와 BBB-등급 회사채간의 금리격차는 321bp까지 확대되었으며, 이는 ‘98년의 수준을 넘어서는 것이다. 회사채에 대한 수요는 우량회사채에 집중되며, 절대 다수의 기업이 회사채 발행을 통한 신규 자금 조달에 실패하고 있다.

<표> 주요 금리 추이 (연, %)

	2000.3말	6말	7말	8말	9말	10말	11.9일
국고채(5년)	9.39	8.56	8.28	8.17	8.42	7.95	7.50
국고채(3년)	9.00	8.31	8.07	7.79	8.07	7.64	7.27
회사채(3년)1)	9.98	9.37	9.17	8.98	9.04	8.59	8.40
통안증권(1년)	8.36	8.15	7.36	7.30	7.31	7.06	6.98
콜(익일물)2)	5.09	5.20	5.11	5.11	5.02	5.37	5.33

주 : 1) 기준물 기준(9월까지는 A+, 10월부터는 AA-)

2) 거래량의 주종을 이루는 최단기물의 중개거래 기준

자료: 한국은행(2000.11), “최근의 금융시장 동향과 전망”

<표> 신용등급별 회사채 금리격차1) 추이 (%, p)

2000.3말	6말	7말	8말	9말	10말	11.9
1.75	1.93	2.23	2.20	2.20	3.03	3.21

주: 1) A+등급 회사채와 BBB-등급 회사채간의 금리격차

자료: 한국은행(2000.11), “최근의 금융시장 동향과 전망”

② 다음으로 금융 부문 불안정의 핵심인 부실채권 문제를 보자. 1999년 2/4분기부터 2000년 1/4분기까지 4분기 연속 두 자리수의 경제성장률(GDP)을 보이고 있음에도 불구하고 부실채권은 크게 감소하지 않고 있으며, 오히려 증가하는 경향마저 보이고 있다. ‘99년의 경제성장률과 경상수지 흑자, 그리고 상장기업의 수익 규모는 80년대 후반 3저 호황기에 필적하거나 오히려 상회하는 수준임에도 불구하고, ’99년 중 부실채권(고정이하 기준)의 규모와 총여신에 대한 비중은 유래없이 급격하게 증가했다(그림 참조; 1998. 7월 ‘고정’ 분류기준이 ‘6개월 이상 연체’에서 ‘3개월 이상 연체’로 대폭 확대되고 1999. 12월 건전성 분류기준에 차주의 미래상환능력(FLC : Forward Looking Criteria)이 추가되었으나, 아래 <그림> 에서는 98년 6월까지의 기준으로 통일했다. 신 기준에 의할 경우 구기준에 의한 부실채권 규모와 비교하기 곤란하다. 99년의 경우 은행권의 부실채권 규모는 3개월 이상 연체로 기준을 강화할 때 6.8조원이 추가될 것으로 추정되며, FLC(forward looking criteria) 기준 적용시 15.4조가 추가된다.)

<그림> 고정이하여신의 규모 및 총여신에 대한 비율

자료 인용: 정유성․윤재호(2000), 한국은행

<표> 총여신과 부실채권

년월	총여신 (조원)	고정이하 (조원)	고정이하 비율(%)	요주의이하 (조원)	요주의이하 비율(%)	고정이하 증가율
80. 12	201,405	8,132	4	8,132	4
81. 12	253,370	18,291	7.2	18,291	7.2	125%
82. 12	294,713	20,045	6.8	20,045	6.8	10%
83. 12	328,497	27,123	8.3	27,123	8.3	35%
84. 12	336,727	35,530	10.6	35,530	10.6	31%
85. 12	394,111	39,265	10	88,937	22.6	11%
86. 12	541,984	52,053	9.6	113,616	21	33%
87. 12	853,725	48,314	5.7	142,564	16.7	-7%
88. 12	594,741	41,001	6.9	113,562	19.1	-15%
89. 12	712,649	32,800	4.6	105,030	14.7	-20%
90. 12	905,556	72,205	8	121,854	13.5	120%
91. 12	1,268,187	83,140	6.6	147,385	11.6	15%
92. 12	1,538,097	103,472	6.7	194,956	12.7	24%
93. 12	1,734,078	120,892	7	266,427	15.4	17%
94. 12	2,103,649	117,227	5.6	251,487	12	-3%
95. 12	2,418,270	124,839	5.2	296,932	12.3	6%
96. 12	3,117,261	122,255	3.9	383,198	12.3	-2%
97. 12	3,758,317	226,521	6	566,262	15.1	85%
98. 12	2,885,047	212,160	7.4	718,493	24.9	-6%
99. 12	3,282,761	445,449	13.6	695,632	21.2	110%

자료: 정유성․윤재호(2000), 한국은행

2000년에 들어서서 FLC를 도입한 신기준으로 계산된 금융기관의 여신건전성 현황(아래 표 참조)을 보면 3월말에는 ‘99년 말에 비해 고정이하 여신의 비중이 증가했으며, 6월말에 다시 감소했다.

<표> 금융기관의 여신건전성 현황( 2000.6월말)  (단위: 조원, %, %p)

		1999.12말 (A)	2000.3말 (B)	2000.6말 (C)	증 감
					C-A	C-B
총 여 신 (A)		590.9	592.6	607.5	16.6	14.9
고정이하여신 (B)		88.0	90.4	82.5	△5.5	△7.9
	비율 (B/A)	14.9	15.3	13.6	△1.3	△1.7
순고정이하여신 (C)		49.6	49.0	44.0	△5.6	△5.0
	비율1) (C/A)	9.0	8.9	7.7	△1.3	△1.2
무수익여신 (D)		66.7	64.1	60.9	△5.8	△3.2
	비율 (D/A)	11.3	10.8	10.0	△1.3	△0.8

주 : 1) (고정이하여신 - 대손충당금) / (총여신 - 대손충당금)

자료: 금융감독원(2000.10.5), “2000.6월말 현재 금융기관의 여신건전성 현황”

③ 끝으로, 과거의 경험과 비교해 볼 때 1997년 외환 위기이후 한국경제 회복 과정에서 보이는 두드러진 특징은 외국자본의 ‘직접적’ 영향력이 대단히 커지고 있다는 점이다. 이에 따라 “외자계 자본이 국내금융시장을 사실상 장악했다”는 평가마저 나오고 있다(삼성경제연구소, 2000). 2000년 8월말 현재 외국인 국내주식 보유 비중은 30.1%, 외환시장에서 외국인 거래가 차지하는 비중은  선물환거래에서 61.6%, 현물환 거래에서 48.2%(2000년 2/4분기 중)이다. 8월 말 현재 외국인 주주가 1대 주주인 시중은행은 5개(외환, 한미, 국민, 하나, 제일)인데, 이들 은행의 시장 점유율은 41.7%이다. 또한 8월말 현재 외국증권사 국내지점의 거래 대금 기준 시장점유율은 10.6%(‘97년의 경우 3.9%), 외국인 1대 주주로 경영에 참여하는 증권사의 시장 점유율은 9.3%이다(증권 거래소). 또한 외국계 생명보험사의 시장 점유율은 6월말 현재 8.2%(’97년 말 1.3%)로 나타나 있다(「월간 생협」).

<표> 연도별 외자유입

연도	직접투자	증권투자	합계
91	14		14
92	8.9	20.7	29.6
93	10.4	57	67.4
94	13.2	19.4	32.6
95	19.5	24.5	44
96	32	45.7	77.7
97	69.7	10.8	80.5
98	88.5	47.8	136.3
99	155.4	51.9	207.3
2000(1-8)	93.7	114.9	208.6
	*외국인직접투자(신고기준)	외국인증권투자 순유입

*자료 인용: 삼성경제연구소(2000)

<표> 외국인의 국내주식 보유규모 및 비중(시가총액대비) 추이

	97년말	98년말	99년말	2000년3월말	6월말	8월말
규모(조원)	10.4	25.6	76.6	82.3	87.7	75.2
비중(%)	14.6	18.6	21.9	27.0	29.7	30.1

<표> 주요은행의 외국인 지분율(%)

은행명	10월 25일	11월 8일
국민	53.49	54.91
신한	49.37	49.95
주택	64.29	65.43
한미	35.87	36.24
하나	24.77	21.45
한빛	4.61	4.83
조흥	0.49	0.63
외환	26.15	26.15
제일	51.0% 이상(9.21 현재)

자료: 매일경제신문(2000.11.10일자, 21면)

삼성경제연구소(2000)

<표> 외국 증권사와 생보사의 국내시장 점유율

	증권사	생보사
1997	3.9%	1.3%
1998	6%	2%
1999	7%	8%
2000	10.6%	8.2%

자료: 증권거래소, 「월간 생협」

3. 새로운 위기: 국내저축과 투자의 분리

논리적으로 고성장은 기업 수익성과 가계의 소득을 증가시키고, 금융기관의 수익성을 향상시켜 부실채권을 축소시킬 수 있다. 따라서 고성장 하에서 부실채권의 해소가 부진한 현상을 단순히 조정 시차의 차이로 볼 수도 있을 것이다. 그러나 이것이 구조조정 및 이로 인한 경제구조의 변화와 관련되어 있는 것이라면, 위기를 경험한 대부분의 개발도상국들이 겪고 있는 위기의 반복 현상을 설명하는 메카니즘을 의미하는 것일 수도 있다. 즉, IMF의 구조조정이 위기이후 조정과정에서 나타나는 회복 기간 내에 부실채권을 감소시킬 수 있는 경제(금융기관)의 능력을 위축시킨다면, 회복이후 다가오는 경기침체의 기간에 다시 발생하는 부실채권은 기존의 부실채권에 누적될 것이고 결국 위기는 재발될 것이다.

한국보다 앞서서 외환위기를 반복적으로 겪으면서, 미국식 금융제도의 창설과 자본시장의 대외 개방을 축으로 구조조정을 해 온 남미의 경험은 우리의 대답에 시사점을 주고 있다.

멕시코의 경우 상업은행의 자산에서 차지하는 부실채권의 비중이 1994년에 8.7%에서, 1995년에는 16.4%, 1996년에 21.4%, 그리고 1997년에는 29.8%로 증가했다(표 참조). 그리고 부실채권 비율이 급증한 ‘96-’97년의 기간은 바로 멕시코의 경제 성장률이 급격한 회복세를 보이고, 국제통화기금도 구조조정의 성공사례라고 평가했던 시기였다.

<표> GDP(실질) 증가율과 부실채권의 비중(멕시코) (%)

1994    1995   1996    1997

8.7     16.4    21.4    29.8

4.5     -6.2     5.2    7.01

자료: http://www.inegi.gob.mx, Krueger(2000)

<표> 멕시코의 대 GDP 저축율의 변화 (%)

1987     1994

22.0       16

자료: http://www.inegi.gob.mx, Krueger(2000)

한국의 경우도 이미 새로운 위기의 징후는 금융시장의 불안정성 증가로 나타나고 있다. 표면적으로는 대우사태라는 특정한 하나의 개별 사건 때문에, 채권 시장을 필두로 금융시장 전반이 무너져 내렸고 관련된 부실채권을 처리하는 과정에서 금융기관의 부실이 심화된 것으로 나타나 있다. 주식시장의 침체는 이제까지 직접금융시장을 중심으로 새로운 경제체제를 구성하려 했던 모든 구조조정 과정을 무위로 되돌리고 있으며, 새로운 성장 엔진으로 추켜세워 졌던 벤춰 산업까지 자금난을 확대시키고 있다. 자본비율 규제(BIS 규제)에 묶인 금융기관들은 직접금융시장을 대신하지 못하고, 이에 더해 또 하나의 재벌이 ‘위기설’의 일각을 차지하기에 이르렀다.

급기야 시장 중심의 경제 체제를 만들기 위해 불철주야 애썼던 경제 정책의 최고 책임자가 “시장 참가자의 이기적 행동은 공멸을 불러일으킨다”라는 발언을 할 수 밖에 없는 상황에 이르렀다(현대사태에 대한 진념장관의 발언). 그러나 등뒤에 구조조정의 칼날을 얹어 놓고 있는 금융기관이 이에 기꺼이 응하리라고 보기는 대단히 어렵다. 남보다 먼저 채권을 돌려 받고자 하는 이기심이야말로 진정한 시장 발전의 초석이 아닌가? 결국 이 정책 책임자의 발언은 한국에서 시장이 실패하고 있다는 것을 인정한 것으로 볼 수밖에 없을 것이다.

그러면 대우 사태라는 개별적 사건이 없었다면 지금과 같은 위기 국면은 오지 않았을까? 그렇다고 할 수 없다. 최근 발표된 연구들(한국경제연구원, 한국개발연구원)에 따르면 미래상환 능력을 고려한 신자산 건전성 기준(FLC기준)으로 한국 기업의 20% 정도가 부실기업이다. 그나마 조사대상이 된 기업들은 조사가 가능한 정도로 웬만큼 규모와 체제를 갖춘 기업들일 것이라는 점을 고려한다면, 한국경제 전체의 부실 규모는 엄청난 규모라고 생각된다. IMF 구조조정은 이 잠재적 부실을 현실화하는 것이며, 이 현실화된 부실채권을 금융기관이 제한된 기간(다음 경기침체가 오기 전까지)내에 해소하는 것은 실제로 불가능하다.

이런 현상이 나타나는데는 산업구조가 빠르게 변화하면서 경기가 양극화되는 것도 중요한 이유이지만, 금융구조조정과 관련해서 보면 국내 은행과 국내 기업간의 연계가 끊어지고 있다는 점이 더 중요하다. 즉, 직접금융시장을 통해 외자에 의존하는 방식으로 금융구조조정을 해 왔기 때문에, 우량기업일수록 국내 은행 및 금융기관을 떠나려는 유인이 생겼던 것이다. 반면 직접금융시장을 이용하기 어렵거나 외국자본이 투자하기 꺼려하는 기업은 그대로 국내 금융기관에 머물러 있게되고 이 때문에 국내 은행 대출의 질은 악화된다. 다시 말해 국내은행은 구조조정 과정에서 낙오된 기업들을 처리해 주는 역할을 맡게 되고, 경기회복의 혜택을 누리는 우량기업에는 외국자본이 투자하게 된 것이다. 그리고 IMF 방식의 구조조정은 월가 기준의 신용평가 방식의 도입 등을 통해 기업간 양극화를 극단적으로 (또는 현 한국경제의 발전단계에서 필요이상으로) 촉진한다.

주식시장에서 외국인 투자의 60%이상이 10여개 기업에 집중되어 있다는 사실이 이점을 잘 보여 주고 있다.

이 과정에서 외자계 금융기관의 역할이 매우 중요한데, 이들이 투자 결정을 선도하기 때문이다. 외국은행 지점의 자금 운영 중 기업대출의 비중은 국내 은행보다 월등히 낮은 수준이며, 기업 대상 포트폴리오 투자의 집중도는 더 높다(한국은행). 이들은 세계적 차원에서 포트폴리오 구성이 가능하기 때문이다. 따라서 국내 금융기관이 외자계 금융기관의 자금운용 패턴을 답습해 갈수록 금융제도는 국내 저축을 국내 투자에 연결시킬 수 없다. 이렇게 되면 저축 과잉 상태 하에서 국내 저축의 해외 유출은 필연적이다. 장기적으로는 국내 소득의 감소와 저축성향의 감소로 저축율이 추세보다 빠르게 하락할 것이다.

저축률의 감소는 이미 나타나고 있다.

“외환위기 이후 國民總貯蓄率의 움직임을 외환위기 이전과 비교해보면 총저축률과 민간저축률이 하락추이를 지속하는 가운데 정부저축률은 상승추세에서 하락추세로 전환하였으며 가계 특히 중소득계층의 저축률 하락이 두드러진다”(한국은행(2000.10.31), “외환위기이후의 저축률 추이와 시사점”)

<그림> 국내저축-투자의 분리와 외자

국내은행의 대출 pool

□□□□□□□□□□□□□□

□  우량 기업   □---국내금융기관에서 이탈---> 직접금융시장      □□□□ 외자에 의한 투자재원조달

□              □                             외자계 금융기관  □□□□

□              □

□  정상 기업   □---국내은행간 경쟁심화 ---> 은행 수익성 악화

□              □

□  불량 기업   □---국내은행에 잔존 ---> 평균 대출 질(quality)의 악화

□□□□□□□□□□□□□□

□

*  신용평가기준의 변화로 불량기업의 비중 확대 ---> 부실채권의 증가 ---> 신규대출 위축

--> 부실채권 비율의 확대 --> (국제)금융시장에서의 신용도 하락  : 악순환

* 기업금융 중심 국내 금융기관의 몰락

* 국내금융기관에 부실 채권의 집중

* 신용경색의 비대칭적 효과 (수출과 내수).

IMF 프로그램은 외환의 조기 상환을 위해 경상수지 흑자를 강제하기 때문에, 이를 위해 외화를 획득할 수 있는 부문에 유리하게 사회적 자원을 배분한다. 거시 경제 안정화 프로그램의 핵심인 통화의 평가 절하와 통화량 통제를 통한 이자율의 상승은 이런 방향으로 자원과 소득을 재배분하는 기제이다. 원화 신용이 전반적 축소되는 상황에서 외화를 획득할 수 있는 부문은 외화의 원화 교환을 통해 상대적으로 신용 긴축의 영향을 덜 받는다. 원화의 평가절상은 이 효과를 더 가중시킨다(원화 수입만을 갖는 경우와 일부라도 외화 수입원이 있는 경우를 비교해 보자) (유철규 1998).

<표> 총투자율과 총저축율의 변화

1993  1994  1995  1996  1997  1998  1999p

총투자율       35.4  36.5   37.3  38.1  34.4   21.3   27.0

총저축율       36.2  35.5   35.5  33.8  33.4   34.0   33.7

자료: 재정경제부(2000.10), “주요경제지표”

앞서서 자본주의적 산업화를 이루어 세계경제에서 지배적 위치를 점할 수 있었던 특정 소수의 선진 국가들을 제외하면, 대다수의 후발산업화 국가 혹은 개발도상국은 체제적인 결함을 갖고 있기 마련이다. 새로운 산업화의 룰과 방식이 외부로부터 주어지거나 강제되고, 이 새로운 질서는 내부적 질서와 충돌하기 마련이기 때문이다. 급속한 산업화를 추구할수록 충돌을 해소할 시간이 짧아지기 때문에 경제체제의 결함은 커질 것이다. 이 결함들을 편의상 국민경제 전체적 취약성과 기업 등 개별 경제주체의 약점으로 나누어 볼 수 있다. 체제적 결함을 가진 국민경제는 앞의 두 가지 취약성 가운데 최소한 한가지의 결함은 갖게 되는데, 경제개발기 한국의 경제체제에서는 개별 기업 혹은 재벌의 취약성이 국민경제 전체적 취약성보다 컸다고 볼 수 있다. 외환위기도 거시경제(fundamental)의 불안정에서보다는 개별 기업과 금융기관의 문제에서부터 발생했다. 그리고 국민경제 전체가 개별 기업의 취약성을 보완해 주는 양상을 띄고 있었다. 예를 들어 개별기업으로는 필요한 자금을 끌어 올 수 없었지만 중앙은행이 뒷받침하는 은행의 보증이나 기업들의 상호 보증으로 이 문제를 해결할 수 있었던 것이다. 그리고 개별 기업은 자신의 약점 때문에 국민경제 전체의 움직임이나 이해관계에 공조하는 경향이 강했다. 그런 반면, IMF 위기이후 한국에서 새로이 나타나고 있는 경제 체제는 취약성의 구조가 거꾸로 되어 있다. 개별 기업의 약점은 줄여나가고 그 대가로 국민경제 전체의 약점은 높아지고 있는 것이다. 그 이유는 약점을 줄일 수 있는 기업이 전체의 극히 일부분뿐이라는 점이다. 한국경제의 현 발전단계에서 미국식 신용평가 기준을 들이대었을 때, 정상적인 신용등급을 받아 제대로 제도 금융을 이용할 수 있는 기업은 극소수인 것이 현실이기 때문이다. 이 소수의 기업은 국내외 금융투자가의 투자대상이 되지만 나머지는 시장에서 버려질 운명이 된다. 현재의 구조조정 방식으로는 이 버려지는 부분이 다수를 점하기 때문에, 국민경제 전체의 위험도가 커지고 있다. 전체의 취약성은 소수 개별 구성원의 강점으로 보완하기 어렵다.

한국의 경우 개별경제주체가 전체에 의해 자신의 약점을 보완받지 못하면, 자연스럽게 부실은 증가한다. 과거에는 위험해 보이지 않았던 것이 이제는 점점 더 위험해 지는 것이다. 물론 산업구조가 조정되면서 발생하는 부실증가를 고려해야 하겠지만, 문제는 부실을 처리하는 방식이다. 산업구조 측면에서 보더라도 IMF 위기이후 한국의 산업구조는 특화도가 높아지면서 이에 따른 잠재적 위험도가 높아지고 있다. 원론적 시장원리는 특화도가 높아지는 것을 막을 수 없다. 구조조정의 성과로 내세우는 자기자본의 증가, 부채비율의 감소, 상호지급보증의 완전한 해소 등이 지엽적인(marginal) 효과는 갖되, 경제의 체계적 위험은 더 높일 가능성을 여기서 찾을 수 있다.

한국 수출의 少數品目 偏重度(5대품목 34.2%, 10대품목 46.7%)는 미국(21%, 30%, 1998년 기준), 일본(28%, 37%, 1998년 기준)에 비해 매우 높은 수준이며, 외환위기 이후 집중도가 빠르게 증가하고 있다.

<상위품목 수출비중 추이> (단위 : %)

	1990	95	96	97	98	99	2000.1～8
상위 5개 품목	21.3	31.1	31.3	31.8	32.5	32.8	34.2
상위 10개 품목	33.5	41.0	43.2	43.1	42.9	44.5	46.7

자료: 한국무역협회의 종합무역정보서비스(KOTIS)

자료 인용: 한국은행 조사국(2000.10), “經常收支 黑字 減少趨勢에 대한 評價와 向後 政策課題”

얼마전 한 외국 투자 분석가가 “한국의 대출 심사자나 펀드 매니저들은 무슨 요술쟁이인가? 아무런 평가 자료도 없이 이들은 기업들과 투자 대상을 평가하고 있다.”고 비꼰 것이 보도된 적 있다. 그의 기준에서 보면 한국의 금융기관은 자기들 기준에서는 대출하거나 투자할 수 없는 곳에 투자하는 어리석음을 범하고 있는 것이다. 그러나 차이가 있다. 그는 한국에 투자하지 않고 다른 곳에 투자하면 그만일지 몰라도, 투자 부족에 따른 한국경제의 침체와 장기적인 성장 붕괴라는 대가를 치르는 것은 바로 한국인일 수밖에 없다.

4. 결론

현 경제회복의 성격은 비(非)-IMF적인(혹은 구체제적인) 거시경제정책의 요소와 개별 기업이나 노동자에 대한 친(親)-IMF적인 구조조정의 부분적 효과라는 상호 모순적인 두 측면의 결합으로 이해할 수 있다. 그런데, 이 두 가지 측면은 논리적으로 뿐만 아니라 현실적으로도 오래 공존할 수 없다. 국제적 저금리와 수입물가 안정이 비(非)-IMF적인 거시경제정책을 유지할 수 있었던 중요한 조건이지만, 이러한 조건은 빠르게 소멸하고 있다. 뿐만 아니라 그간 진행되어 왔던 제도 변화의 효과가 시간이 갈수록 강하게 나타날 것이므로 거시경제 정책의 효과는 점점 더 제약될 수밖에 없기 때문이다. 따라서 경제회복은 특정한 외부적 조건과 함께 내부적으로는 위기극복의 부담을 불공평하게 많이 짊어진 사회계층들이 그 동안 ‘잘’ 참아 준 결과이다. 눈앞에 놓인 것은 IMF 체제의 졸업이 아니라 그것의 정착과 강화라고 해야 할 것이다.

- 소수 개별기업들의 약점을 고치기 위해 국민경제전체의 취약성을 높이는 우를 범해서는 안 된다.

- 국내저축을 국내기업의 투자와 분리시키고, 정작 필요한 투자 재원은 해외에 의존하는 파행적 구조를 더 이상 강화해서는 안 된다. 해외에서(또는 해외투자가와 동일한 시각을 갖춘 선진 국내투자가들로부터) 투자재원을 얻을 수 있는 기업이 소수라는 현재의 조건에서, 이러한 파행적 구조는 경제를 유지하기 위한 최소한 투자조차 부족하게 만들 수 있다.

- 경제 행위나 정책결정에 있어서 투명성과 공정성을 확보하고, 정경유착을 해소하며 재벌의 지배력 강화를 억제하는 일 등은 IMF식 구조조정을 다른 형태로 고치는 것과 무관하게 추진될 수 있다. 개별 금융투자자가 요구하는 투명성의 내용과 한국경제 전체의 취약성을 고쳐나가는 과정에서 필요한 투명성은 얼마든지 다를 수 있는 것이다. 오히려 IMF 체제의 정착으로 다가올 재벌과 다국적 기업의 결합 독점체제 하에서는 한국경제의 투명성이 더욱 악화될 가능성이 크다.

호황과 통화증발이 부실채권의 감소와 산업자금의 공급에 기여하지 못하고 있다. 금융시장의 자산 단기화와 부동화가 심화되고 있는 반면 다른 쪽에서는 절대 다수의 기업들이 자금난에 빠져든다는 기이한 현상은 국내 금융투자가들의 시각이 외국금융투자가들의 시각과 합치된 결과이고, 따라서 왜곡된 세계표준(global standard)을 추구했던 작금의 개혁은 성공했다. 이러한 현상은 곧 국내저축과 국내투자의 분리이고, 부동자금의 형태로 남아도는 과잉저축은 자본유출을 촉진하기 위해 도입하기로 한 제2단계 외환자유화에서 그 탈출구를 찾을 가능성이 크다.

부동자금의 규모는 100조-200조에 이르는 것으로 추산된다.

참고문헌

삼성경제연구소(2000.9.27), 외자와 한국경제, CEO Information 264

유철규(1999), “98-99 구조조정의 정치경제학”, 한국사회경제학회 동계 학술대회,「구조조정의 정치경제학과 21세기 한국경제」, 풀빛(2000)

(1998), “금융자유화와 외환위기, 그리고  IMF 금융개혁”, 「위기, 그리고 대전환 : 새로운 한국경제 패러다임을 찾아서」, 당대, 서울, 1998

(1992), “80년대 후반 내수 확장의 성격”, 「동향과 전망」, 통권 18호, 백산서당

이종건, 2000, “경제충격과 신경제적 구조변화, 「경제분석」, 6권 3호, 한국은행

정유성․윤재호(2000.8), “경기순환과 은행부실화 관계 분석”, 한국은행 은행국

한국은행(2000.11), “최근의 금융시장 동향과 전망”

한국은행(2000), “최근의 金融機關 貸出行態(2000년 2/4분기 및 3/4분기 전망)”

한국은행(2000.10.31), “외환위기이후의 저축률 추이와 시사점”

한국은행(2000.11.14), “2000年 上半期 企業經營分析 結果”

Krueger, A. and A. Tornell (2000), "The Role of Bank Restructuring in Recovering From Crisis: Mexico 1995-98", NBER Working Paper Series, 7042

Williamson, J.(2000), "Development of the Financial System in Post-Crisis Asia", ADB Institute Working Paper, 8

Blecker, R.(1996), "NAFTA, the Peso Crisis, and the Contradictions of the Mexican Economic Growth Strategy", CEPA Working paper, 3

유럽금융개혁의 교훈

유럽금융개혁의 교훈

이찬근 (시립인천대학교 무역학과)

1. 금융시스템은 왜 중요한가.

∙금융산업은 역사적으로  무역․제조업 등 실물경제의 발전을 지원하기 위해 태동했고, 선진국들은 예외없이 무역․제조업에 대한 확고한 기반을 토대로 금융산업을 키워오고 있다. 근년 한국에는 금융의 시대가 너무 빨리 다가오고 있다. 선진국의 금융지향성을 너무도 성급하게 받아들이고 있다. 제조업의 강고한 기반없이 금융산업을 키운 나라는 역사상 존재하지 않는다. 더욱이 금융지상주의에 빠져 제조업을 소홀히 한 나라는 선진국 대열에서 점차 낙오하고 있다. 영국이 그 대표적인 예이다.

∙한국은 향후 상당기간 제조업의 발전에 승부를 걸 수 있는 여지가 대단히 크다. 따라서 한국의 금융산업은 그 자체의 고부가가치성이나 수익성만을 잣대로 해서는 안 된다. 제조업의 지속적 발전을 담보할 수 있는 금융시스템을 어떻게 디자인할 것인가를 중시해야 한다. 앵글로 아메리칸형의 금융시스템이 우려의 대상이 되고 있는 것은 바로 이 때문이다. 자본시장을 중시하는 금융시스템에서는 제조업의 안정적인 발전을 기하기 어렵기 때문이다.

∙한국이 앵글로아메리칸형의 금융개혁을 고집할 경우 한국의 중남미화는 불문가지다. 미국을 모델로 아무리 코스닥시장과 벤처산업을 키워도 결코 45백만 인구를 먹여살릴 수는 없다. 한편 월스트리트의 기준을 그대로 적용한다면 한국 기업 중 투자적격의 기업은 몇 개 남지 않게 될 것이다. 이로 인해 수많은 기업들은 도산되거나 외국자본 지배체제로 들어가고 말 것이다. 또한 그간 저축의 형태로 남아있던 국내의 여유자본은 수익성과 안정성을 찾아 외국으로 도피하게 될 것이다. 자본 및 외환자유화가 예정대로 추진된다면  이른바 capital flight 현상이 심각한 수준으로 빚어질 것이다. 벤쳐육성을 위해 미국식 금융시스템으로 가자는 논리는 성립하지 않는다.

2. 라인형 사회경제시스템의 근본이 변하고 있는 것은 아니다.

○ 유럽금융시장의 통합은 아직 논의단계일 뿐이다.

∙국내 학계에서는 자본시장의 글로벌한 통합을 계기로 유럽각국의 고유한 기업지배구조 및 노동시장관행이 앵글로 색슨형으로 바뀔 것이라는 전망이 지배적이지만, 이는 현장실사보다는 지나치게 문헌연구에 의존한 결과일 수 있다.

∙유럽통합을 계기로 유럽 각국의 은행지배구조를 단일화해야 한다거나, 혹은 자본시장간의 통합을 서둘러야 한다는 논의가 활발하게 진행되고 있으나, 아직 가시적인 성과를 거두고 있지는 못하다. 일 예로 런던 증시와 프랑크프르트 증시간의 통합협상도 난항을 거듭하고 있다. 대기업 시장을 런던에 맡기고 첨단중소업체 시장을 프랑크프르트의 Neue market에 맡기자는 방안에 대해 런던의 군소 회원증권사들이 극렬하게 반발하고 있다.

∙현재 독일에서는 벤쳐기업을 위한 Neue Market이 각광을 받고 있고, 향후 지속적인 발전이 예상되지만, 이는 어디까지나 niche 시장의 발전일 뿐이며,  현재 상장사의 80%는 독일계이다. 그리고 벤처산업을 통한 새로운 일자리의 창출은 7만명에 수준에 머물러 기대에 못 미친다는 평가이다. 독일의 전문가들은 Neue market을 키우는 것보다 angel 투자자들간의 network를 제도화시키는 것이 더 급선무라고 지적한다. 독일정부는 1998년 27개의 지방엔젤투자자 네트워크를 발족시켰다.

※ FinanzPlatzDeutschland 구상

독일 정부는 유로화의 출범을 계기로 프랑크프르트를 런던에 버금가는 국제금융시장으로 육성한다는 전략을 가지고 있고, 독일의 4대 은행 등 주요 금융기관들은 이를 적극적으로 지지하고 있다. 그간 독일 정부는 유럽중앙은행(ECB)을 프랑크프르트에 유치하는데 성공함에 따라 법 제도의 개혁을 서둘러왔다. 예를 들어 정부채 발행의 집중, 회계제도 및 기업지배구조의 개편, 파생금융상품거래의 허용, 자산유동화증권의 허용, 증시개장일/개장시간 연장 등의 조치가 이미 이루어졌다. 그러나, 최근 프랑크프르트증시와 런던증시간의 통합 및 역할분담계획이 좌초될 위기에 있고, 런던이 가지고 있는 여러 가지의 우월한 조건 - 영어사용, 변호사 회계사 등 전문인력의 풍부성, 매력적 도시환경 - 을 프랑크프르트가 쉽게 따라잡기 어렵다는 현실론이 대두되면서 다소간 김이 빠지고 있다. 향후 런던은 자본시장 중심의 국제금융센터로서 부동의 중심적 위치를 지키고, 프랑크프르트는 은행중심의 국제금융센터를 지향함으로써 파리를 상당한 수준으로 따돌리고  2위의 자리를 굳힐 가능성이 가장 높다고 보아야 한다.

○ 은행중심체제가 일거에 자본시장중심체제로 바뀌는 것은 아니다.

∙독일에서는 은행대출이 회사채 발행고를 크게 상회하고 있으며, 이러한 기  업들의 자금조달관행은 쉽게 변하지 않을 것으로 전망된다. 특히 독일에서는 은행대출 중 3-7년의 만기의 장기대출이 보편적이고 은행간의 치열한 경쟁으로 거래비용이 낮으므로 기업입장에서 회사채로 바꿔야 할 인센티브가 그다지 없다. 1999년 초 유로화의 출범을 계기로 유로화 표시의 국제채권시장이  빠른 속도로 발전하고 있지만 이로 인해 회사채발행이 은행대출을 상회하는 일은 없을 것이라는 지적이다.

∙독일의 몇몇 유력 은행들은 자본시장 중심으로 사업구성을 바꾸고 있다. 하지만 이는 어디까지나 도이체은행 등 일부 초대형은행에 국한된 변화일 뿐이다. 특히 이들은 M&A 자문을 통한 fee 수입에 큰 관심을 가지고 있지만, 향후 유럽의 경제통합이 마무리되면서  M&A붐이 가라앉을 경우 재차 상업은행업을 중시하는 방향으로 돌아설 가능성도 배제할 수 없다. 따라서 Deutsche 은행 등 몇몇 초대형은행의 사업구성 변화의지를 두고 독일은행업의 일반적인 변화현상으로 간주해서는 안 된다. 한편 이들 은행들이 대기업과의 relationship을 깨고 있는 것도 아니다.  대기업들의 은행대출의존도가 줄어들고 있지만, 이들 은행은 hausbank의 전통을 살려 회사채보증 등 증권발행업무에서 여전히 중요한 역할을 수행하고 있다.

※ 독일의 은행-기업관계

. 은행은 강력한 발언권을 갖는 주주이다.

현재 독일 주식회사 총지분의 10%를 은행이 직접 소유하고 있고 proxy voting이라는 고유한 제도를 통해 은행은 자신에게 맡겨진 소액주주의 주주권을 대리하므로 은행의 영향력은 실로 막강하다.

. 90년대 중반 Bundesbank에서 110개 대기업을 조사한 결과, 이 중 57개 기업에서 은행은 51% 이상의 의결권을 보유하고 있으며, 나머지 상당수의 대기업에 대해서도 25% 이상의 blocking minority를 확보하고 있는 것으로 나타났다.

○ 라인형 모델의 기조는 그대로 유지될 것이다.

∙자본시장의 빠른 발전이 유럽 대륙국가의 고유한 사회연대적 경제발전모델을 붕괴시킬 것이라는 지적이 있다. 이는 논리적으로는 타당성이 있는 지적이다. 자본시장의 급속한 발전은 주주가치를 중시할 것을 요구하므로 기업지배구조에서 기존 hausbank나 종업원의 영향력이 축소되고, 주주들의 입김이 강해질 수 있다.

∙그러나 자본시장의 발전이 기존 은행의 역할을 대폭 위축시킬만큼 강력한 것은 아니며, 사실상 은행을 배제하는 형태로 진행하고 있지도 않으므로, hausbank 혹은 relationship bank의 개념은 앞으로도 계속 유효할 수 있다고 볼 수 있으며, 또한 노조-사민당 연대가 오랜 기간을 두고 구축해온 제반 사회연대적 기제들은 - 노조참여의 기업지배구조, 노사공동의사결정제, 연대 임금제, 직업훈련제 - 법적인 토대가 굳건하므로 쉽게 붕괴되리라고는 생각하기 어렵다. 이러한 사회적 기조를 건드리는 것은 불필요한 소모와 마찰을 야기하므로 자본의 입장에서도 주저할 가능성이 높다.

※ hausbank는 현실로서 존재한다.

최근 프랑크푸르트대학 부설 금융연구소에서는 독일의 여섯 개 은행을 샘플로 은행내부의 신용대출평가시스템을 실사례를 통해 치밀하게 분석하고 독일에 고유한 hausbank제도가 존재한다고 결론지었다. 구체적으로 독일의 hausbank는 담보취득방식에서, 관계기업의 위기때 대처방식에서 영미의 은행과 크게 상이한 것으로 드러났다. 또한 독일은행들은 내부신용평가시스템은 정보수집, 정보분석, 의사결정 측면에서 상이하며, 이러한 상이성이 은행의 경쟁력에 영향을 미칠 수 있다는 일부의 증거도 찾아냈다. 한편 코메르츠 은행의 베를린 지국장은 통독 이후 구 동독기업에도 hausbank개념을 적용하고 있다고 강조했다.

∙독일식 모델은 상호존중, 합의의 중시, 공정성이라는 가치관에 그 뿌리를 두고 있다. 하나의 경제주체가 기회주의적으로 행동하는 것을 용납하지 않는다. 최근 앵글로아메리칸형 모델을 도입하자는 의견이 고조됨에 따라 일부 변화가 이루어지기는 했지만, 절대 다수의 독일기업에서는 기존의 시스템이 그대로 적용되고, 일부 대형 초국적기업에서만 예외적으로 앵글로아메리칸형의 변화가 이루어지고 있다.

※ 슈렘프 회장의 독일식 시스템 지지

독일의 Daimler-Benz가 미국의 Chrysler와 합병한 이후 본사를 미국으로 옮기는 문제가 공식 제기되었으나, 다이믈러측의 슈렘프(Schrempp)회장은 통합본사를 스트투가르트에 계속 남기기로 결정했다. 이로써 슈렘프회장은 미국식의 높은 스톡옵션 혜택을 못받게 됨에도 불구하고, 독일식 지배구조의우수성에 대한 자신의 변함없는 믿음을 시장에 전달하고 있다.

3. 유럽의 금융구조조정은 마이크로한 경쟁력 향상에 중점을 두고 있다.

○ 금융기관 통폐합은 쉽지 않을 전망이다.

∙독일에서는 4대민간은행, Landes은행-저축은행(sparkasse) 그리고 상호은행(genossemschaft)간의 역할배분을 어떻게 할 것인가가 가장 중요한 고민거리로 등장해있다. 특히 Landes은행에 대한 주정부의 보증이 EU차원에서 시비거리가 되고 있으며, 이것이 금지될 경우, sparkasse, genossemschaft에도 통폐합의 바람이 불어닥칠 수 있다.

∙현재 Landes은행은 주정부의 보증 덕분에 신용등급이 triple A이며, 이를 근거로 국제채권시장에서 저리로 자금을 조달하여, 산하의 sparkasse를 지원하고 있다. 만일 EU의 결정으로 주정부 지원이 불가능해질 경우, Landes 방크. sparkasse의 민영화가 불가피할 수도 있고, 이는 <민간은행-sparkasse genossemschaft> 3자간의 통폐합으로까지도 연결될 수 있다. 그러나, 지방자치의 전통이 확고하고 중소기업이 국민경제의 중추를 담당하고 있는 독일에서 국가경쟁력의 기반을 형성해온 sparkasse와 genossemschaft 체제를 민간금융자본의 논리로 일거에 파괴하는 것은 극심한 정치적/사회적 저항에 봉착하리라 예상된다.

○ 건전성 규제를 무리하게 적용하지 않는다.

∙스웨덴과 독일에서는 이상과 같은 제도를 금융시스템의 안정성을 지키기 위한 것으로 인식하고 있다. 즉 systemic risk를 방지할 목적으로 도입된 규제장치로 간주하고 있으며, 결코 은행들간의 경쟁을 유도하는 등 구조조정의 수단이라고는 생각지 않는다.

∙현재 양국의 은행들은 거의 예외 없이 BIS 8%를 맞추고 있다. 그러나    감독관청이 이를 절대적인 기준으로 사용하고 있지 않으며, 특별한 사정으로 인해 BIS 비율의 하락이 필요할 경우 이를 용인되고 있다. 일 예로 1997년 스웨덴의 SE banken이 독일은행을 합병할 때, SE banken은 합병비용으로 인해 BIS비율이 급격하게 낮아졌으나, 스웨덴 감독청에서는 은행경영층과 협의 후 이를 수용하기로 결정했다.

∙미래상환능력(FLC)에 대해서는 스웨덴 감독청, Deutshe 은행, Commerz은  행 등에서 전혀 그 내용을 모르고 있었다. 독일민간은행연합회에서는 은행들이 미래상환능력을 감안해서 대출해야 한다는 원칙에는 찬성하지만, 은행의 내부신용평가시스템을 대신해서 외부평가기관의 잣대를 그대로 적용해야 한다는 BIS 제안에 대해서는 반대한다고 입장을 분명히 했다. 독일기업의 대부분이 상장기업이 아닌 상황에서 이를 무조건 적용하면 독일 중소기업의 99%가 투자부적격 판정을 받게 될 것이므로 이는 비현실적인 제도가 아닐 수 없다는 지적도 추가했다. 아울러 독일은행연합회의 간부는 외부신용평가에 의한 FLC 적용은 은행의 고유한 신용평가능력을 말살하는 것이 될 수도 있어, 유럽대륙의 대부분의 나라들이 이를 반대하므로 FLC가 글로벌 스탠다드로 될 정착될 가능성은 거의 희박하다고 밝혔다.

∙양국에서는 거의 예금전액을 보장하는 예금보호한도제를 운영하고 있다. 독일의 민간은행들은 상호간에 공동기금의 형태로 예금보험제도를 운영하고 있다. 현재 예금주당 3백만 마르크의 한도가 적용되므로 사실상 전액보장체제라고 해도 과언이 아니다. 스웨덴 금융감독청의 당국자는 유사시 예금자 인출사태가 없어야 한다는 것이 동 제도의 도입 목적이므로 스웨덴에서는 이에 합당하게 한도를 정하고 있다고 밝혔다. 90년대 금융위기 당시 Nord은행이 Gota 은행을 합병할 때, 자산과 부채가 그대로 인수되었으므로 예금주들은 사실상 전액보장을 받은 것과 다름없었다. 현재 스웨덴의 예금계좌당 보장한도는 250,000 크로네(약 23,000달러)이다.

○ 유효경쟁을 중시한다.

∙흔히 독일의 4대 은행이 막강한 것으로 알고 있지만 독일에서 은행업의 집중도는 대단히 낮다. 실제 기업대출에서 4대 은행이 차지하는 비중은 sparkasse와 genossemschaft에 비해 훨씬 낮다. 또한 4대 은행간에 대기업지분이 상당히 고르게 배분되어 있다. 사정이 이러하므로 Deutsche 은행이 독주한다는 것은 불가능하다. 오히려  4대 민간은행은 상호신뢰를 토대로 필요할 때 협력할 수 있는 체제가 구축되어 있다. 독일에서는 최근 도이체은행과 드레스너은행에 큰 지분을 가지고 있는 Allianz보험사에 의해 양 은행간의 합병필요성이 제기되었으나, 절대적 규모의 초대형은행이 나오는 것은 바람직하지 않다는 비판에 의해 백지화되기도 했다.

∙ 4대 은행의 전략 보고서에서는 차별화, 중점화를 매번 중요한 과제로 지적하고 있지만, 아직 구체적으로 이들이 차별화, 중점화를 실현하고 있다는 증표는 미미하다. 이들은 공히 소매금융, 자산관리, 기업대출, 투자금융, 거래서비스 등 유니버설뱅킹의 전 분야에 걸쳐 튼튼한 사업기반을 가지고 있다. 따라서 대형은행간의 차별화는 어디까지나 장기적 지향성을 갖는 과제임이 분명하다.

○ 외국자본의 은행소유는 극히 미미한 수준이다.

∙독일 은행업에는 외국은행의 진출이 활발하지 못하다. 일단 은행권의 경쟁이 치열하므로 그다지 참입의 인센티브가 높지 않으며, 또한 sparkasse는 주정부가 모은행격인 Landesbank에 일종의 암묵적 주주/보증자로서 위치해있고, genossemschaft는 고객기업들이 주주이므로 외국자본이 인수하기가 대단히 어렵다. 또한 4대 은행은 이미 워낙 규모가 커져 있으므로 인수가 여의치 않다고 보아야 한다.

∙스웨덴의 최대은행인 SE Banken, 독일 최대은행인 Deutsche 은행에는 각기 외국자본이 30-40%의 지분을 소유하고 있다. 그러나, 이들 외국자본은 결코 전략적 투자자가 아니다. 자국기업과 은행간의 상호지분보유, 노조의 감독이사회 참여 등 외국자본의 영향력 행사를 제어하는 안정장치가 마련되어 있기 때문에 이들은 수익성 일변도의 경영을 요구할 수 없다.

※ 독일과 달리 스웨덴에서는 은행이 기업의 지분을 직접 소유하는 것을 법으로 금지하고 있다. 이는 대부호의 금융재벌이 큰 은행들을 소유하고 있는 스웨덴의 특수한 사정 때문이다. 스웨덴의 최대 금융부호인 Wallenberg家는 SE banken의 최대 주주일 뿐만아니라 별도의 투자회사를 통해 에릭슨, ABB, 일렉트로룩스 등의 지분을 소유하고 있다. 스웨덴에서 이러한 소유구조의 집중이 허용되고 있는 것은 지배구조의 민주화를 통해 대주주의 전횡을 견제할 수 있다고 보기 때문이다.

○ 단, 단위기관별 경쟁력 강화를 위한 구조조정은 꾸준하다.

∙은행이 사업구조조정을 통해 기존서비스에 대한 거래비용을 줄이거나 혹은 자본시장 연계상품을 개발하지 않으면 점차 기존고객기반을 자본시장으로 뺏기고 말 것이라는 우려가 확산되어 있다.

∙이미 IT의 영향으로 cashless society가 구현되고 있다. 현재 독일 전역에는 51000개의 ATM이 깔려 있고, phone banking도 한물 가면서 특히 젊은층을 중심으로 internet banking이 빠른 속도로 확산되고 있다. 그리고 은행의 지점은 one-stop shopping은 지향하고 있다. 기존의 teller는 다양한 금융상품을 판매하는 financial planner로 바뀌었고, 이들은 기존의 여수신 업무 외에 보험상품판매, 세무/법무상담, 투자관리자문 등 폭넓은 분야를 취급하고 있다. 지점은 사업부별로 구분되어 있고, 각 사업부는 고객층별로 layout 되어 있다. 즉, 고객을 거래규모별로 tiering해서 집중관리하고 있다. 지점인력들은 담당고객과 주로 전화를 통해 상담을 하며, 수시로 고객을 직접 방문하기도 한다. 지점들의 개장시간은 각기 소재한 위치의 특성에 따라 혹은 사업부의 특성에 따라 다르며, flexible time제/part-time제를 활용하고 있다. 단, 단체협약에서는 이들 part-timer들도 적극 커버해 주고 있다.

∙새로운 형태의 참입자들이 등장해서 지점망 축소의 압박을 가하고 있다. 일 예로 스웨덴에서는 우체국, 주유소, 소매업자들이 은행과 협약을 맺고 기존의 창구업무를 대행하고 있다. 이로써 은행은 방대한 지점망이 필요없게 되었고, 심지어 임대료가 비싼 지상층을 버리고 sky점포를 개설하는 경향도 보여진다. 반면 보험상품은 사실상 은행의 예금상품과 대차가 없고, 보험업체들은 상대적으로 지점망이 취약하므로 향후 양자간의 합병이 활발해질 전망이다.

※ cash handling의 폐기처분

스웨덴이나 독일에서 은행지점을 통해 지급결제 등 현금거래를 하려면 30분 이상을 기다려야 한다. 은행들로선 현금취급업무가 이익을 내지 못하므로 일찍부터 이를 폐기하려는 노력을 벌여왔다. 현금거래업무의 수수료를 높인다거나, 서비스를 받으려면 오래 기다리게 한다거나, 기타 방송매체를 통해 on-line을 활용하도록 교육선도하는 다양한 방식을 활용해왔다. 그 결과 각종 조세공과금은 고객의 급여계좌를 통해 직접 인출되고 있고, 기업들은 거래은행에 file을 전송해 송금업무를 일괄처리하고 있다.

○ 이러한 구조조정은 노사간의 합의를 전제로 한다.

이상과 같이 독일, 스웨덴에서 M&A, 인터넷활용, 지점망 축소, back office 축소 등 금융구조조정이 꾸준히 추진되고 있지만, 노사간의 불협화음은 그다지 심하지 않다. 일단, 양국의 경우 직업안정 및 사회보장체제가 워낙 잘 정착되어 있기 때문에 노동자들이 크게 불안을 느끼지 않는다는 점이 중요하게 작용하고 있다. 구조조정은 정부주도가 아니고 어디까지나 사업장 주도이므로 노조는 감독이사회, 공동의사결정제 등 기존의 노사합의 장치를 통해 구조조정의 강도와 방식, 수순 등에 대해 충분히 협의할 수 있는 기회가 제공되고 있다. 이러한 관점에서 볼 때 노동의 경영참여는 결코 구조조정의 장애물이 아니다. 이는 노사간의 공식/비공식 대화를 활성화함으로써 양자간에 신뢰를 쌓아 타협과 합의의 가능성을 높이고, 또한 일단 합의가 이루어진 사항을 차질없이 실행할 수 있는 기반이 된다.

※ 독일/스웨덴의 금융구조조정의 원칙

․은행업을 쇠퇴산업으로 간주하지 않는다.

전략적 노력 여하에 따라 새로운 사업기회가 열린다고 본다.

․부실은행을 방치하지 않고 정부가 직접 개입해서 클린뱅크화한다.

그러나, 경쟁력 강화를 위한 구조조정에 정부가 직접 개입하지 않는다.

․구조조정은 단체협약 등 노사간의 합의를 전제로 한다.

인력감축을 가급적 최소화하고, 개개인별로 재취업대책을 마련한다.

4. 유럽으로부터의 교훈

○ 은행중심으로 금융시스템을 정비해야 한다.

∙선진국의 대형은행들은 자본시장과 IT를 적극 활용하면서 수익성이 높은 고부가가치 전략산업화를 지향하고 있다. 이는 무시할 수 없는 추세이고, 한국의 은행업도 이에 대한 명확한 지향성을 가져야 한다. 그러나, 외부변수에 의해 불안과 위기가 쉽게 불어닥칠 수 있는 한국의 특수한 여건과 아직도 제조업 분야에서 국부의 축적을 꾀해야 한다는 한국의 발전단계상의 특성에 비추어 볼 때, 향후 상당 기간 한국에 있어서의 은행업은 지원산업적 특성이 강하게 요구된다. 은행은 사적이익의 극대화를 추구하는 고부가가치의 전략산업이기에 앞서 공익적인 역할이 부여된 국가기간산업임을 명확히 인식해야 한다. 특히 은행산업은 기업과 네트워크 관계를 가지면서 외부자원조달의 중추적 역할을 수행해야 한다.

∙은행은 모험적인 투자자가 아니라 안정적인 투자자이다. 제품과 기술의 수명주기가 짧은 IT 등 첨단산업에 대해서는 Kosdaq시장을 키워가야 하겠지만, 국민경제에서 절대적 비중을 차지하는 전통적 제조업에 관한 한 안정적 투자자로서의 은행의 역할을 과소평가해서는 안된다. 바로 이 때문에 한국의 금융시스템은 은행의 역할을 축소시키면서 자본시장 위주로 가서는 안되고 은행업의 발전을 통해 자본시장의 확대발전을 도모해야 한다. 다시 말해 건실한 은행을 매체로 자본시장의 발전을 이루어가야 한다.

∙자본시장에서는 투기적 기관투자자와 이에 추수하는 기회주의적인 투자자들의 군집성으로 인해 빈번하게 시장붕괴현상이 발생한다. 이러한 파국을 막기 위해서는 기업사정에 정통한 혹은 기업특수자산에 대한 내부정보를 가지고 있는 은행이 자본시장에서 주요한 역할을 수행해야 한다.

○ 자본시장 중심의 본격 이행을 위해서는 몇 가지 중요한 전제조건이 충족되어야 한다.

① 제조업의 강력한 기반:

자기 신용으로 자본시장에 접근할 수 있는 기업, 내부자금의 조달이 원활한   기업들이 다수 육성되어 있어야 한다.

∙최근 미국에서의 실증연구에 따르면 은행들이 대형화하고 자본시장이 발전함에 따라 대기업에게는 자금면에서 그다지 문제가 발생하지 않고 있지만, 중소기업은 자금압박이 심해진 것으로 나타나고 있다. 우리나라에서는 IMF 위기사태 이전부터 기업들의 자본시장 의존도가 오히려 미국보다도 높아졌고, 사태 발생 이후에는 정부의 자본시장 중시정책으로 인해 의존도가 더욱 높아졌다. 이러한 변화는 대기업에게만 유리하게 작용했을 뿐 중소기업의 자금압박 현상은 더욱 심화되고 있다.

∙자본시장이 가장 발달한 미국조차도 자본시장이 신규투자자금의 조달원으로서 기능하지 못하고 있다. 신규주식발행자금의 상당부분은 경영권 방어를 위한 자사주매입 혹은 적대적 인수를 위한 자금으로 활용되고 있을 뿐 새로운 산업기반의 형성에 기여하고 있지 못하다.

※실제로 1970-89년간 선진국의 순투자자금 조달구조를 보면 대부분이 내부유보이며 은행차입과 회사채 발행이 나머지의 대부분을 차지했고, 주식을 통한 순투자자금의 조달비중은 독일 0.9%, 일본 2.7%, 영국 -8.0%, 미국 -8.8%로 극히 미미하거나 마이너스의 값이었다.

② 국민적인 부의 축적:

건전하게 부를 쌓은 중산층이 시장참가자의 대종을 이룸으로써 시장의 안정을 기해야 한다.

∙ 독일에는 전통적으로 equity culture가 없었다. 양차대전으로 인해 개인들은 일시에 부를 상실하는 경험을 했으므로, 수익성보다는 안정성을 추구하는 풍토가 자리잡게 되었다.  90년대 초까지도 저축예금을 절대 선호하는 경향이 유지되었다.  그러나 전후 50년에 걸친 눈부신 경제성장으로 마침내 독일 사람들은 자식들에게 큰 유산을 상속할 수 있게 되었고, 고생없이 자란 자식들은 재테크에  많은 관심을 갖기에 이르렀다.  이러한 국민다수에 의한 부의 축적이 비로소 자본시장을 본격적으로 육성할 수 있는 조건을 마련하고 있다.

③ 건전하고 실력있는 은행:

자본시장의 안정적인 발전과 시장조성(market making)을 주도하는 금융기관, 특히 실력있는 은행들이 다수 존재해야 한다.

∙자본시장을 주도할 수 있는 건전한 금융기관(특히 은행)의 육성이 없이 자본시장 체제를 급격하게 작동시키는 것은 금융불안을 부른다. 특히 각국에서는 초국적자본의 출몰로 인해 자본시장의 불안이 상시화되고 있다. 특히 미국과 IMF는 초국적자본의 문제를 시정할 뜻을 보이지 않고 있으므로, 각국 차원에서 보다 안정적일 수 있는 금융시스템을 구축하는 것이 급선무이며, 무리한 자본자유화/자본시장이행을 서두르지 말고 은행을 중심으로 안정된 금융시스템을 구축하고 자본시장의 제도적 인프라를 확충하는 것을 우선해야 한다.

∙은행의 발전과 자본시장의 발전은 상호 배치되지 않는다. 일례로 대형은행은 대출자산 중 90% 이상을 증권화시키게 될 것이다. 이로써 은행은 기업의 외부자금 needs를 structuring하는 역할을 맡게 될 것이다. 이때, hausbank의 개념은 은행의 경쟁력 확보에 오히려 도움을 줄 수 있다. 은행의 관계지향적 정보우위성과 자본시장의 금융공학적 우위성을 결합할 여지가 충분히 크기 때문이다. 따라서 은행은 자본시장의 발전을 전략적으로 활용하고 이를 주도할 수 있다. 은행은 자본시장의 사실상의 소유자(owner)이자 운영자(runner)로서 강력한 power center로 남게 될 것이다.

∙흔히 독일이 은행중심체제를 택함으로써 자본시장의 발전이 지체되었다는 지적이 있는데 이는 잘못된 분석이다. 독일은 유니버설뱅킹 체제 하에서 은행을 통해 증권업을 꾸준히 키워왔으며 프랑크프르트 주식시장은 현재 세계적인 경쟁력을 가지고 있다. 미국식 제도를 취하지 않더라도 자본시장의 발전이 가능하다는 사실을 입증하고 있다.

∙혹자는 금융업을 고부가가치 산업으로 발전시키려면 자본시장 중심 체제를 만들어야 한다고 주장하지만, 이는 지난 수년간 미국에서 자본시장 버블이 만연하면서 만들어진 근거없는 신화에 불과하다. 금융업은 고부가가치산업이지만, 이러한 성과를 거두려면 안정적이고 건전한 은행시스템이 먼저 구축되어야 한다.

④ 지배구조의 민주화:

기업과 금융기관의 지배구조에 노조가 참여함으로써 무책임한 경영, 방만한 투자, 외국자본의 횡포를 방지할 수 있어야 한다.

※ 독일에 부정부패형 관치금융이 없는 이유

․은행지배구조- 경영자자본주의가 작동하고 있다

→ 대주주가 관여하기 어렵다. 노조가 대주주를 견제할 뿐만아니라 독일의 대형은행들은 자사주에 대한 proxy vote를 가지고 있고, 여타 동맹이 가능한 대형은행들이 자사주를 많이 가지고 있으므로, 은행경영자들은 사전합의에 의해 대주주의 무리한 요구를 견제할 수 있다.

․정치적 분권화 - 은행과 정치권간에 상호 인력순환이 없다.

→ 반면 프랑스는 국가주도의 자본주의체제로서 국가엘리트들이 수시로 정부, 기업, 은행에 걸쳐 보직순환을 하고 있어 부정부패형 관치금융이 발생할 소지가 크다. 더욱이 프랑스는 독일과 달리 단일이사회제도를 채택하고 노조가 이사회에 참여하지 못하고 있어  정치적 nominee인 은행장의 전횡을 막기 어렵다.

․경영이사회에 의한 공동의사결정- 은행장의 전횡 불식

→ 독일에는 은행장(president)이 없다. spokesman이 경영이사회를 대표할 뿐이다.

․대출의사결정의 분권화 - 전결권의 하부위임

→ 우리나라 은행에서는 hierarchy로 인해 중간관리자가 제 목소리를 내지 못하고 있다. 노조의 경영참여로 이를 해소할 수 있다.

∙ 수익성과 공익성의 적절한 조화, 부정부패형 관치금융의 척결, 외국자본의 횡포 차단, 금융기관간 과당경쟁 방지 및 합리적 역할분담 등을 목적으로 노조가 이사회, 감사위원회 등에 참여할 수 있는 길을 열어야 한다. 전세계적 금융산업 구조조정의 거센 물결 속에서 우리나라의 은행이 효과적으로 변화에 적응하려면 노조의 협력과 이해가 반드시 필요하므로, 노조에게 경영참여의 기회를 부여하는 조치가 요구된다.

∙ 스웨덴이 90년대 금융위기를 극복하고 은행업의 구조조정을 순조롭게 추진한 데에는 노조의 경영참여가 합의한 변화를 실행시키는데 크게 기여했다. 심지어 스웨덴의 금감위에도 노조대표 1명이 참가하고 있다.

∙ 또한 노조의 경영참여는 은행의 주인 찾아주기에 숨통을 터줄 수 있다. 스웨덴의 최대은행인 SE banken은 Wallenberg가문이 소유하고 있고, 동 가문은 투자전담회사를 통해 ABB, 에릭슨 등 스웨덴의 유력기업의 대지분을 소유하고 있지만, 그다지 사회문제로 등장하지 않고 있는 까닭은 노조의 경영참가가 대주주의 파행적 전횡을 방지하고 있기 때문이다. 소유구조 개편 보다 지배구조의 개혁이 중요할 수 있음을 보여주는 사례이다.

⑤ 사회복지시스템의 정비:

자본시장이 수시로 요구하는 과격한 구조조정의 폐해를 극복할 수 있도록 사회안전망이 구축되어 있어야 한다.

∙스웨덴의 렌마이드너 모델:

1950년대에 등장한 스웨덴의 렌마이드너 모델은 연대임금제도와 사회보장제도를 골자로 한다. 동일직종에 대해 동일한 임금을 지급한다는 연대임금제도는 자본의 입장에서 볼 때 비성장산업에 대해서는 비용으로, 성장산업에 대해서는 인센티브로 작용했다. 물론 이 제도의 도입은 성장산업에 종사하는 노동자들이 연대주의 정신을 토대로 고임금을 양보했기에 가능했다. 그 결과 자연스럽게 산업구조조정이 이루어질 수 있었고, 이 과정에서 이탈한 노동자들에게는 사회보장제도를 통해 생계비가 지원되고 아울러 재교육의 기회가 제공되었다.

∙세계에서 로보틱스의 활용이 가장 높은 나라는 스웨덴과 일본 두 나라인데, 스웨덴은 국가복지체제를 통해, 그리고 일본은 기업복지체제를 통해 노동자들에게 사회안전망을 제공했기에 이러한 省노동적인 생산방법의 도입이 가능했다고 보아야 한다. 노동의 입장에서는 미래의 불안이 없기 때문에 또한 자본의 입장에서는 고인건비-고복지비용의 부담을 덜어야 하기 때문에 기술혁신에 대해 이해가 일치할 수 있었다. 반면 복지체제가 취약한 영국에서는 신기술도입은 곧바로 해고와 감봉 등 노동측의 일방적인 희생을 의미하므로 노조가 이를 극렬히 반대했고, 그 결과 영국의 제조업은 급격하게 경쟁력을 상실하게 되었다.

⑥ 자본시장 인프라 구축:

자본시장의 안정적인 작동을 지원하는 엄격한 상장조건, 엄정하고 실력있는 신용평가기관, 회계투명성, 금융기관 건전성 규제, 과다투기통제시스템 등이 마련되어 있어야 한다.

※ 미국의 NASDAQ에 비해 독일의 Neue Market에서 버블현상이 덜 심한 까닭은 엄격한 상장조건이라는 시장인프라가 존재하기 때문이다.

○ 은행업 개편의 핵심과제

① 당분간 대형화/겸업화에 집착해서는 안된다.

∙국내의 주요 대기업이 해외로 사업을 확장하고 있고, 그런 가운데 다양한 형태의 금융서비스를 요구하므로 국내 은행은 이에 맞추어 대형화/겸업화를 추진해야 한다. 그러나 국내 은행은 아직 업무영역이나 규모면에서 국제적인 player로 인정받기엔 너무도 취약하므로, 향후 중장기적인 관점에서 이를  추진할 필요가 있다. .

∙모든 국내 은행이 국제적으로 인정을 받아야 하는 것은 아니다. 더더욱 세계 100대 수준으로 규모를 키워야 한다는 강박관념에 빠질 필요는 없다. 한국의 경제규모에 비추어 중장기적으로 2-3개의 은행을 국제적으로 지명도를 갖는 은행을 키울 필요가 있지만, 이를 서둘러서는 안된다. 일본의 경우 80년대 말 너무 조급하게 국제적 규모의 은행을 키우려다 영미로부터 강하게 견제를 받았을 뿐만 아니라, 버블을 발생시키면서 은행권의 총체적 부실을 낳기도 했다.

∙ 은행에게 증권업/보험업의 겸업을 허용하는 것은 수익성 제고 차원에서 필요하다고 생각할 수 있다. 이는 금융지주회사 방식으로 추진할 수도 있고, 독일과 같은 명실공이한 universal banking 방식으로 추진할 수도 있다. 그러나 국내은행의 취약성에 비추어 조급하게 서두를 이유는 없다. 현재 증권업/보험업 등은 재벌의 금융계열사들이 시장을 주도하고 있고, 은행업은 별도의 지배구조를 형성하고 있으므로, 당분간 은행업은 건전성/공익성 강화에 힘쓰고 증권업/보험업은 수익성 위주로 경쟁력을 강화하다가, 추후 적절한 시기에 합치는 것을 바람직하다. 일례로 재벌의 금융계열사가 소속 재벌로부터 명확히 분리되는 시점이 적절한 타이밍이 될 수 있으며, 그 동안 은행지점을 통한 증권/보험 상품의 판매 등은 양자간의 전략적 제휴를 통해 충분히 달성할 수 있다.

② 유효경쟁이 보다 중요하다.

∙현재 한국의 은행 수는 결코 많은 것이 아니다. 독일이나 미국의 은행 숫자는 우리나라와 비교가 되지 않게 많다. 따라서 우리나라는 부실이 누적된 은행들을 하루빨리 클린뱅크화하고 상호간의 업역을 차별화시켜 각 업역별로 유효경쟁을 유도하는 것이 급선무이다. 일 예로 소매금융과 기업금융 분야에서 각기 4-5개의 리딩뱅크를 만들어가는 것이 바람직하다.

∙ 은행간의 지나친 수익경쟁은 금융위기를 유발한다. 은행이 고유한 소매금  융/기업금융에 치중할 때 금융위기는 그다지 발생하지 않는다. 특히 과도한 부동산투자를 경계해야 한다. 그렇다고 부동산 담보를 전적으로 배제하는 것은 옳지 않다. 다만 담보가치를 제한하는 조치는 필요할 수 있다.

∙ 따라서 적절한 수준의 경쟁이 이루어질 수 있는 구조를 형성해야 한다. 한 개의 리딩뱅크를 창설하기보다는 소매금융/기업금융별로 4-5개의 대형  우량은행을 만들어 이들간의 신사협정을 통해 경쟁과 협력의 시장질서를 형성하는 것이 바람직할 것이다. 은행의 국유화/민영화를 논의하기보다는 적절한 수준의 경쟁체제를 만들어내는 것이 훨씬 중요하다.

∙하나의 은행의 실패는 연쇄파탄을 유발하므로 은행간의 과도한 경쟁체제는 방지해야 한다. 그러한 의미에서 현재 정부가 의도하고 있는 예금보호한도 축소는 신중하게 처리해야 한다. 예금보호제도는 은행간의 경쟁을 유도하는 장치가 아니라, systemic risk를 방지하기 위한 장치이다라는 원론에 충실해야 한다.

③ 지역발전/중소기업 지원을 맡을 은행권의 육성이 중요하다.

∙중소기업 대출전담 국책은행 혹은 이를 위주로 하는 지방은행의 육성이 필요한 까닭은 자명하다. 은행들이 수익성만을 대출의 기준으로 할 경우 중소기업에 대한 대출은 미흡할 수밖에 없기 때문이다. 현재 정부가 책정한 중소기업지원자금이 은행 창구를 통해 소진되지 않고 있다는 점과 지방은행들이 중소기업 의무대출한도를 낮추어 줄 것을 요구하고 있다는 점을 보아도 이를 알 수 있다. 한가지 다행스러운 것은 IMF사태로 인해 부실 중소기업이 다수 도산했기 때문에 현재 남아있는 중소기업은 비교적 우량 중소기업이라는 점이다.

∙따라서 정부의 적절한 지원으로 중소기업을 지원할 수 있는 별도의 은행시스템을 구축해야 한다. 독일에서 주정부의 신용으로 혜택을 입고 있는  sparkasse- Landesbank나 지역상공인의 출자로 만들어져 이들에 대한 자금지원에 주력하고 있는  Genossemschaft를 적극적으로 참고해야 한다.

※ 아데나우어의 통찰

전후 독일의 아데나워 정권은 중산층 살리기를 국정운영의 목표로 내걸고 정밀금속산업 분야를 중심으로 중소기업 육성정책을 강도높게 밀고 나갔다. sparkasse와 genossemschaft의 위상이 크게 높아진 것도 이것과 무관치 않다. 양대 금융기관은 비스마르크 시대부터 뿌리를 내려온 독일은행의 산업전문가(혹은 조사역)체제를 이어받아 중소기업에 대한 장기신용대출을 과감하게 실천했다.

2부

신자유주의를 넘어선

체제대안과 시민운동의 방향모색

∙경제민주화와 시민운동 (조원희)

∙부패억제를 위한 대안: 신자유주의적 해결책을 넘어선 정책방향 (강신욱)

∙DJ정부의 산업정책비판과 대안 (김재훈)

경제민주화와 시민운동

경제민주화와 시민운동

조원희 (국민대 경제학부)

1. 개혁에 대한 두 가지 시각

어떤 대상도 관점에 따라서 다양하게 평가될 수밖에 없다. 현정부의 개혁 뿐 아니라 최근 참여연대를 중심으로 한 시민단체의 경제민주화운동에 대해서도 사정은 마찬가지이다. 대체로 두개의 대립적인 관점에 따른 평가가 지배적인 가운데 소수이기는 하나 절충적 견해들도 존재한다. 첫째 관점은 개혁은 선이라는 관점이다. 따라서 지향점이나 내용이 어떠하건 전근대적인 잔재를 청산하는 개혁에 기여하는 한 절대적으로 긍정적인 것으로 평가된다. 이 관점은 현 단계 한국사회를 압축적인 경제성장에도 불구하고 전근대적인 잔재가 사회경제적인 발전을 가로막고 있는 근본적인 제약이라고 보는 경향이 있으며 개혁은 선이고 진보로 본다. 설령 외부에서 강요한 개혁이라 해도 전근대성을 타파하는 것이면 나쁠 것이 없다. 따라서 이 진영에는 전통적인 자유주의 뿐 아니라 신자유주의자들, 그리고 일부 진보적인 인사들이 다양하게 집결해 있다. 심지어 재벌이익을 대변하는 한국경제연구원도 최근 원칙적으로는 이 입장을 표명했다. 개혁의 구체적인 내용은 대체로 신자유주의적이므로 신자유주의 개혁진영으로 통칭할 수 있다.

두 번째 관점은 개혁의 내용과 방향성을 중시하는 관점으로서 현재 일련의 개혁은 지나치게 자본의 자유, 영업활동의 자유만을 지향하는 신자유주의적인 개혁, 어떤 의미에서 역사를 역류하는 개혁이므로 잘못되었다고 본다. 97년 외환위기도 단지 내부적인 체제와 제도 때문이라기보다는 미국과 IMF 등이 ‘강요한’ 개방화를 섣불리 추진하다가 단기자본의 과다유입과 유출로 둑이 터진 결과 발생했다고 본다. 미국과 IMF는 이 위기를 역이용하여 아시아의 위기가 재발하지 않으려면 처음부터 이런 저런 울타리를 침으로써 자본의 이동을 방해하고 한번 둑이 터지면 크게 홍수가 나는 일을 없애기 위해 경제의 모든 영역을 외부에 대해 개방하는 방식, 즉 순수한 시장원리를 최대한 경제내부에 침투시키면 된다는 신자유주의 개혁논리를 아시아에 강요했다고 본다. 시장의 심화에 대해 개혁적인 케인즈주의의 관점에서는 헤게모니를 금융자본이 장악하고 이 자본이 전세계를 자유롭게 이동함으로써 자본의 효율적 배분이 아니라 금융불안정에 따른 전세계경제의 혼란과 불안정을 가져올 가능성을 특히 우려한다. 신고전파의 표준논리에 따르면 투기적 금융행위는 경제를 안정화시키는데 기여하는 것으로 이해되지만 그것은 실물부문이 균형의 근방에 있거나 신속히 균형으로 향하는 힘을 가지고 있을 때이며 만약 그렇지 않다면 지나친 금융자본의 가동성과 투기적 행태는 불안정을 배가시키는 주요 요인으로 된다. 일정 지역과 산업부문에 과도한 자본을 공급하다가 결과가 기대에 비해 조금이라도 어긋나면 과도하게 유출하는 경향을 가질 수밖에 없다는 것이다.

노동 측에서는 이른바 「초국적 자본」에 대한 국민경제의 종속 가능성에 대한 우려와 함께 자본의 활동자유가 증대하는 만큼 노동의 힘은 약화되고 이윤논리에 압도당할 수밖에 없는 점을 우려한다. 특히 상대적인 정체기에 들어간 상황에서 주요산업(core industry)에서 과잉공급이 전반적으로 문제가 되고 주도권을 잡기 위한 시장쟁탈전이 세계적 차원에서 치열하게 진행되고 있는 시점에서 급속한 개방과 급진적인 미국식 시장중심체제로의 전환은 한국기업의 경쟁기반을 무너뜨리고 종속과 외국자본에의 흡수합병을 가속화시킬지 모른다는 우려가 제기되고 있다. 이들은 반신자유주의 개혁진영이라고 부를 수 있고 개혁적인 케인즈주의에서 급진적인 반자유주의 진영까지 포괄한다.

본고는 이 두 가지 조류의 문제점을 밝히고 경제체제 전체의 민주화라는 관점에서 올바른 경제민주화, 대안적 체제, 그에 따른 민주화운동의 대안적 방향을 모색하는 데 목적이 있다. IMF위기를 극복하기 위해 정신없이 약 3년을 달려 온 현 시점에서 냉정하게 과거를 반성하는 작업의 일환이다.

2. 신자유주의에 편승한 경제민주화 운동이 효과적이었던 정황적 배경

근대를 넘어서기 위해서는 근대를 경험하고 일정한 과정을 통과함으로써 물적인 조건을 마련해야 한다. 이런 점에서 IMF경제위기와 그에 이은 구조조정이라는 이름의 시장폭력은 길게 보면 경험하지 않으면 안 되는 근대의 한 모습이다. 물론 자본주의 역사를 통해 공황 등 시장경제의 혼란과 실패를 국가개입을 통해 억제하거나 발생한 경우 덜 폭력적인 방법으로 해결하려는 케인즈주의정책이 후퇴하고 적나라한 시장의 약육강식을 통해 해결한다고 하는 신자유주의적 정책원리가 득세하게 된 것은 분명히 역사퇴보적인 면이 있다. 그러나 역사는 앞으로만 나아가는 것이 아니라 일보후퇴 이보 전진하는 식 또는 긴 우회로를 걷기도 한다. 향후 역사의 전진은 바로 이 신자유주의 정책기조가 낳는 문제와 모순 혼란 가운데서 싹트는 새로운 사회세력에 의해 이루어질 것이다. 이렇게 본다면 신자유주의는 역사전진의 계기인 것이다.

80년대 이후 영미 등 선진국에서 신자유주의가 등장한 것은 국가권력을 상당정도 노동세력 등 이른바 반자본주의 세력이 장악한 상황에서 자본진영이 과잉자본과 수익성 위기를 더 이상 국가를 통해서 해결하는 일이 어려웠기 때문이다. 이 정책은 평상시가 아니라 70년대의 경제위기 속에서 탄생했다. 노동세력이 상대적으로 강했던 영국에서는 대처수상이 탄광노조와 그야말로 정권을 건 투쟁에서 승리함으로써 가능했다. 일반적으로 신자유주의 정책은 사회주의 정책만큼이나 비상한 시기에 기회를 갖는다. 다만 정치역학상 노동 등 진보진영의 힘이 크게 약화되어 있다는 조건이 충족되거나 대결을 통해 굴복시킬 수 있어야 한다.

한국의 경우 신자유주의의 상륙은 김영삼정권 하에서는 어려웠다. 그야말로 세계화구호로 표현되듯이 겨우 대외적인 개방화정책 정도만이 추진되었을 뿐이다. IMF 위기를 경과하면서 비로소 중심적인 정책 기조가 되었는데 그 이유는 외부의 압력은 차치하고 내부적으로만 본다면 그 이전까지는 국가권력-재벌-노조 등이 일종의 암묵적 ‘사회조합주의’를 형성하여 서로 주고받는 관계를 유지함으로써 이 교착상태로부터 국가권력이 빠져 나올 의지도 능력도 없었기 때문이다. 국가권력은 정경유착으로 표현되듯이 하나의 거대한 이권을 향유하는 한편 노동세력이나 사회일반의 불만을 수용하는 개입적 정책을 추구했으며 따라서 근본적인 구체제의 타파를 시도할 수 없었다. IMF위기는 이 교착상태를 일시에 무너뜨렸다. 재벌과 노동세력은 경제위기 하에서 극히 취약한 상황으로 몰렸으며 국가권력도 위기에 대한 책임으로부터 자유로울 수 없었다. 그 동안 많은 연구가 IMF위기는 한국경제체제의 구조적인 문제와는 직접 관계가 없다는 것을 밝히고 있으나(구조적 문제는 과거부터 존재했던 문제일 뿐) IMF위기가 개혁의 계기를 마련해준 사실을 변경할 수도 없었고, 위기를 최대한 개혁의 당위를 보여주는 것으로서 이용하는 것을 방해할 수는 없었다. 일반 국민들은 더 이상 희망이 없는 사이비 ‘사회조합주의’가 타파되기를 희망했으며 경제위기도 벗어나고 경제체제를 혁신하는 대의에 우선은 지지를 보내게 된 것이다.

시민운동은 재벌개혁이라는 누구도 부정할 수 없는 당위를 가지고 정부의 신자유주의적 개혁과정에 ‘동참’하였다. 신자유주의란 대단히 급진적인 경제사상이다. 이것은 그야말로 순수한 자본주의원칙을 비타협적이고 공격적으로 밀고 나가려는 태도를 내포하며 한국의 개발독재 체제 하에서 형성된 재벌체제에 대해서는 하나의 극약과 같은 것이다. 시민운동이 일견 인상적인 성과를 낼 수 있었던 것은 바로 이러한 극단적인 처방을 들이댈 수 있는 정세가 일시에 찾아 왔고 그것을 기민하게 이용했기 때문이다.

신자유주의 개혁진영 내에서 진보적 성향의 논자들은 개혁당위론을 가지고 애써 이 사실을 외면하면서 개혁 이후의 체제적 모습은 다양할 수 있고 그것은 당면의 개혁 필요성과는 독립된 문제라고 보고 있으나 이 태도는 솔직하지 못하다. 개혁의 계기와 주체가 개혁내용과 그 이후 발전을 결정한다는 사실은 직시해야 한다.

3. 재벌체제의 본질

참여연대 경제민주화운동은 재벌체제 개혁사업을 주로 해왔는데 이 운동이 동원한 자본주의 원칙이 재벌체제에 대해 얼마나 이질적인 것이며 또 그런 점에서 얼마나 ‘파괴적인’ 것인가는 재벌체제와 자본주의 원칙간의 심대한 차이를 생각해 보면 이해될 수 있다.

뒤에 논하겠지만 파괴적인 것이 반드시 건설적 대안인 것은 결코 아니다.

재벌의 본질이 무엇인가에 관해서는 재벌문제가 본격적으로 대두되기 시작한 80년대 중반부터 나온 수많은 연구만큼이나 다양한 입장이 나와 있다. 문어발식 복합기업, 선단식 경영, 그룹총수에 의한 전제군주적(황제적 경영) 등등. 이러한 견해를 결합해 놓으면 이렇게 될 것이다.

「재벌은 급속한 외형 확장(문어발식 확장) 과정에서 교차 및 복선출자, 우회적 상호출자 등의 방식, 그리고 상호지급보증, 내부 거래시의 상호지원 방식 등을 이용하여 총수가 법적으로는 독립적인 개별 계열사들을 선단식으로 경영하는 경제독재체제이다.」

김기원, 「IMF 사태이후 재벌의 구조조정」, 『경제와 사회』 40호, 1998 참조.

몇 가지 특징적인 요소의 상호관계를 고려하면서 이 말을 다시 풀어쓴다면 다음과  같이 될 것이다. 서구의 대기업은 소유에 있어 단일체로 되어 있고, 그러면서도 개별 사업단위나 자회사별로 경영의 자율성(성과와 보상의 연계)이 어느 정도 보장되며 기업중앙조직은 기업전체의 투자전략 등에 주력하는 구조로 되어 있는 경우가 다수이고 확장의 성격은 기술적․경영적 핵심역량의 이용이라는 측면이 강하다. 한국 재벌의 경우는 핵심역량의 배양에 주력하기 보다 ‘영토’확장에 집중하였다. 과거 봉건권력의 세력이 개별 귀족이 지배하는 영토의 크기에 비례하듯 재벌 총수의 권력 또한 외형에 의해 결정되었다(문어발식 외형확장). 지배력이 미치는 외형의 범위를 극대화하는 방법 중에 하나가 법적으로 독립된 기업에 출자(상호출자, 교차복선출자)하여 그룹의 일원으로 끌어들이는 것이었다(선단경영). 총수개인의 가용자본 범위를 넘어서 외형확장을 하기 위해서는 당연히 부채를 과도하게 끌어들일 수밖에 없다. 그런데 모든 독재권력이 그러하듯 총수도 실제 그룹이라는 물적 기초를 이용하여 자신의 목표를 추구하는 데 있어서는 경영전권을 견제하는 여러 가지 장치를 무력화시켜야만 했고 이사회, 감사(회계감사) 등을 우호적인 인사로 채웠다. 소수주주권(소액주주권)의 철저한 무시는 전제적 총수권력의 동전의 뒷면이다.

기업을 독립법인으로 만들어 출자하여 지배하는 방법은 단일 회사(예컨대 지주회사)를 통해 지배하는 방법보다 동일한 자본으로 수십 배 많은 자산을 지배할 수 있다. 말하자면 자본의 지배력 승수(1원이 지배할 수 잇는 자산의 크기)가 선단식 그룹의 경우 증대한다. 그 이유는 가공지분을 창출할 수 있기 때문이기도 하지만 중핵기업이 여러 계열사를 지배하고 계열사들이 상호 지배력을 행사함으로써 각 계열사의 소수수주들의 영향력을 차단하면서 중핵기업의 지배주주가 전 계열사를 통제할 수 있기 때문이다. 일각에서는 단일 지주회사의 지배주주는 회사의 이익이 지신의 이익과 일치할지 모르지만 선단식 그룹의 경우 그룹총수의 이익은 각 계열사 이익뿐 아니라 전 그룹의 이익과도 불일치할 가능성이 높은 이유는 바로 선단식 그룹의 경영권이 지배주주의 지분에 비해 과대하기 때문이라고 주장한다. 그러나 뒤에서 보겠지만 과대 권력의 문제는 단순히 특이한 소유구조에서 발생한 현상이 아니다. 실제 인과관계는 거꾸로 이다. 과대한 총수의 정치적 권력이 선단식 구조를 낳았고 또 기업선단을 총수가 장악할 수 있었으며 그 결과로 경영권력과 소유지분의 괴리가 발생했다.

이와 같은 조건을 기초로 총수는 계열사나 개별적인 사업단위 별로 이윤극대화를 추구하거나 심지어 그룹전체의 이익극대화를 추구하는 것이 아니라 오로지 총수의 이익을 극대화하였다.

그러나 재벌에 관한 모든 논의는 문제의 현상, 그리고 현상간의 관계를 지적한 것이지 결코 발생론적 본질을 밝히고 있다고 볼 수 없다. 계열사간 교차․복선 출자에 따른 가공자본분을 빼고 그룹총수의 사실상의 자본지분으로 계산해보거나, 단순히 각 계열사의 지분 분포로 보거나 3-5%, 또는 10% 미만의 지분으로 그룹 전체를 지배하는 것은 소유로부터 경영권이 나온다는 자본주의 원칙으로는 도저히 이해되지 않는다. 실효지분만큼 권한을 갖게 하자는 재벌개혁론은 자본주의 원칙을 전제로 하여 거꾸로 재벌을 분석한 것으로서 재벌의 본질을 밝혔다기보다 재벌체제는 자본주의 원칙과 어긋난다는 사실을 확인한 결과에 불과하다. 마치 바둑을 두는데 상대가 정석대로 두지 않는 것을 불평하는 태도와 같다. 정석대로 두지 않은 바둑돌이 힘을 내는 것은 그 자체만으로는 이해되지 않고 그 주위에 있는 다른 돌과의 상관관계를 보아야 알 수 있다.

한국에서 재벌 총수가 소유에 기초하지 않은 힘을 가지게 된 발생론적인 이유는 잘 알려져 있는 대로 박정희 개발독재체제가 소유와 관계없이 특정 자연인을 선택하여 정치적 충성을 대가로 모든 지원을 제공했기 때문이다. 즉 한국의 재벌은 정치적 독재자에 의해 선택된 소수의 기업가가 그 정치권력자의 배려에 의해 모든 지원과 특혜를 받고 성장한 것이고, 성장의 성과를 양측에서 나누는 가운데 성장했다. 이른바 정경유착은 또한 그 자체 원인이 아니고 단지 이 주고 받는 관계를 동어 반복적으로 표현한 것에 불과하다. 결국 재벌총수의 힘은 발생론적으로 보았을 때 소유에서 나온 것이 아니라 정치적 독재권력으로부터 나온 것이다. 소유가 경영권을 부여해 준 한에 있어서는 다른 자본주의 국의 기업 경영권과 차이가 별반 없는 것이고 이 공통 사항은 재벌의 본질과는 상관이 없다.

재벌은 독점자본의 특성도 가지고 있는 것이 사실이다. 그러나 이것은 어디까지나 독점자본 일반의 문제이고 그런 관점에서 분석되어야 할 사안이다. 독점자본의 문제도 중요한 것은 사실이나 재벌 문제와 독점자본문제를 혼동하거나 재벌문제를 독점 및 독점자본의 문제로 접근하여서는 생산적인 결론이 나올 수 없다. 이점에서는 필자도 김기원(2000)과 같은 의견이다. 그럼에도 불구하고 재벌문제를 오로지 전근대적 유산의 문제로 볼 수는 없다. 어디까지나 한국적 근대의 경제독재의 문제로 보아야 할 것이다.

참여연대 소액주주운동이나 재벌개혁감시단이 강조하는 총수의 독재, 개인 이익을 위한 일반주주이익의 무시 등은 실은 총체적인 제 사회적 조건의 결과이지 한국경제 비민주성의 원인이 아니다. 요즈음 많은 학자들이 재벌과 총수의 전횡이 기업 경영감시장치의 미비 등에 기인한다고 주장하고 있으나 이 유행하는 관점도 원인과 결과를 뒤집어 보고 있는 점에서는 마찬가지이다. 이 모든 장치가 부재한 것은 우연이거나 관료들이 무능하거나 부패해서가 아니라 독재권력 자신이 유일한 재벌의 감시자가 됨으로써 재벌에 대한 영향력을 극대화하려는데 원인이 있다. 국가와 대통령은 스스로가 재벌의 유일한 견제자가 됨으로써 자신의 이익을 추구했던 것이다. 또 재벌이 여러 불법, 편법을 사용하여 중소기업, 소비자 등을 희생하여 벌어들이는 이른바 지대(rent)를 묵시적으로 용인하면서 자신도 그 지대의 분배에 참여하기 위해서는 이런 장치가 있을 필요가 없는 것이 아니라 있어서는 안되었기 때문이다. 재벌내의 기업집단간의 특이한 관계, 기업의 극단적인 위계적 관계, 중소기업과의 불평등관계, 언론 등 비경제적 영역에서의 영향력 등등도 모두 이러한 정치적 역학이 수십년 지속되는 가운데 하나의 「사회적 물질」(사회적 관계, 생산관계)로서 구현된 것들이다. 지금 이 순간 겉으로 관찰되는 무소불위의 힘을 가진 재벌총수의 권력이란 그 개인을 떠나서는 생각할 수 없는 것이 사실이지만(정치적 독재자를 박정희라는 구체적인 자연인과 분리해서 생각할 수 없듯이), 그 힘의 원천이 그 개인에 있지 않는 것도 명백한 사실이다.

결론적으로 재벌체제와 재벌총수 권력이란 그 내부조직과 외부와의 관계, 이것들을 규율하는 제도적 틀, 내부와 외부관계상의 인적결합 등 제반 조건을 매개로 하여 성립하는 것이지 그 자체를 정태적으로 분석해서는 도저히 이해되지 않는다.

그 동안 경제발전과정에서 총수의 경제적 권력은 오직 정치적 독재자만이 제압할 수 있을 정도로 성장하는 가운데 정치적 독재자가 국민의 거센 저항에 부딪혀 제거되었다. 이후 재벌과 총수는, 그 경제적 독재권력을 극대화해주는, 이미 물질화된 사회적 환경 하에서 지난 10수년 동안 아무런 견제도 받지 않고 더욱 성장했다. 그러나 이 외견상의 힘의 원천은 다시 반복하지만 어디까지나 정치적인 것이고, 인적․제도적․법적 경제독재권력의 청산은 어디까지나 정치적인 힘에 근거해서만 이루어질 수 있는 것이다.

박정희 대통령의 정치적 독재권력이 행정, 입법, 사법 그리고 언론 등 제반 기구를 장악한 가운데 실현되었듯이 총수의 독재권력도 각 계열사의 이사회, 감사를 자기 사람으로 심을 뿐 아니라, 외적 통제기구를 무력화시키는 가운데 실현된 것이지 소유집중을 했기 때문이 아니다. 물론 형식적으로는 계열사 출자 등을 이용하여 우호지분을 확보한 가운데 ‘합법적으로’ 경영권을 유지하고 있지만 이것은 어디까지나 형식일 뿐이다. 사실 현 구조를 그냥 두고도 총수와 그 가신 등 조직내 우호세력을  어떤 정치적인 조치를 통해 물러나게 한다면 하루 아침에라도 총수권력을 박탈할 수도 있다. 왜? 이미 현재도 소유는 충분히 분산되어 있고 총수 지분이란 얼마 되지 않는 것이다.

4. 경제민주화운동의 파괴력과 한계

이상에서 보듯 재벌(총수)권력은 소액주주권리의 무시와 동전의 양면인데 참여연대 경제민주화 운동이 강력하게 보인 것은 바로 이 권리(1원-1표 또는 1주-1표 원리에 근거한 권리)를 내세움으로써 정면으로 재벌권력에 대결하고자 했기 때문이다. 한국 재벌체제의 문제점 가운데 핵심적인 것이 총수전횡, 선단식 경영이라는 사실은 자주 지적되어 왔으나 그 동안 이 문제에 어떻게 운동적으로 대응할 것인가에 관해서는 별로 실효성 있는 대답이 없었다. 참여연대 소액주주운동과 재벌개혁감시단의 혁신적인 측면은 7-80년대 주로 미국에서 시도된 ‘주주행동주의’라는 운동 개념이 미국의 기업과는 전혀 성격이 다른 한국의 재벌에 대해 강력한 무기임을 입증한 데 있다.

종래 정부의 정책이나 경실련이 제시한 재벌대책은 이러한 재벌체제의 본질에 정면으로 도전한다기보다 재벌체제의 결과적인 증후군에 임상적으로 대응하는 식의, 말하자면 ‘숲 언저리를 두드리는’(beating around the bush) 것들이었다. (총액출자한도설정, 여신한도, 독과점규제, 소유분산 정책 등등.) 재벌의 본질이 아니라 그 증상만을 문제시한 대증요법이었다. 이에 반해 소액주주운동은 그 동안 철저히 소외되어 있던 소액주주의 권리를 이용하여 총수의 경영독주에 직접적으로 도전하였다. 소액주주운동은 잠자고 있는 주주의 권리를 환기시키고, 이 권리의 온전한 행사를 위해 법적 제도적 장치의 개선 또는 신설의 필요성을 일깨우는데 큰 역할을 했다. 정부의 정책변화에 영향력을 행사하는 방식이 아니라 법과, 시장(현재 또는 잠재적인 주식시장 참여자인 소액주주)을 이용하여 직접 경영책임자에게 압박을 가하는 방식 자체가 대단히 혁신적인 것이었다.

국가와 정치집단이 재벌과의 관계에서 자유롭지 못하고 언론 또한 소유 및 廣告主인 재벌과의 관계에서 자유롭지 못한 현실에서 참여연대가 출발 당시부터 재벌을 포함한 기업의 재정적 지원을 거부하였기 때문에 운동에 있어 대담할 수 있었던 점도 반드시 지적할 필요가 있다.

소액주주운동은 97년 3월 제일은행 주총에 참여하여 한보철강에 대한 부실 여신을 따지는 것을 출발점으로 하여 그 동안 재벌 계열사간의 부당내부거래, 부당 지원행위, 또 그것을 이용한 총수일가의 편법 증여, 기업의 회계상의 위법사항, 부실한 회계감사에 대한 지적, 현대증권을 중심으로 한 현대의 계열사 주가조작사건 등 그간 당연히 되어 온 주주이익 침해사례를 지적하고 필요하면 소송을 제기하는 등 짧은 기간 동안 큰 성과를 거두었다. 동시에 주주이익 보호를 위한 법개정운동, 경영진과 지배주주로부터 독립적인 사외이사, 감사의 선임 필요성을 환기하는 운동도 병행하였다. 계열사들은 법적으로 엄연히 독립된 법인임에도 불구하고 총수 등 지배주주는 마치 계열사가 자기 개인 회사인 것처럼 취급함으로써 자신의 이익을 위해 다수 주주의 이익을 마음대로 침해해 온 관행에 소액주주권이라는 권리를 행사함으로써 효과적으로 타격을 가했다. 총수 독재체제에 대한 직접적인 타격을 가하고 그 권력에 도전함으로써 지금까지 우회적인 재벌비판에 비해 재벌 체제의 ‘약한 고리’를 잘 이용했다는 평가를 받았다.

재벌개혁감시단은 한시적 사업이기는 하지만 소액주주운동 사업을 일부 끌어들이면서 주주권이라는 좁은 범위에 한정하지 않고 정부의 재벌개혁과정을 감시, 비판하면서 보다 포괄적인 제도적 개혁대안을 신속히 제시하는 데 기여하고 있다. 감시단은 책임경영의 원칙을 거듭 천명함으로써 경영자는 그 경영에 대한 권한과 아울러 책임을 지는 것이 온당하며 실패한 경영자는 퇴진해야 한다는 원칙으로 재벌총수를 압박하였다. 소유자경영인이건 전문경영인이건 경영에 대해 책임을 지는 것이야말로 자본주의원리임을 환기했다. 총수경영권의 세습을 비판하여 소유자도 전문경영능력을 입증하는 한에서만 경영권을 가질 수 있다는 입장을 보였다. 실패한 경영인을 제거하는 방법으로 실패한 기업에 공적 자금이 투입될 때 부채의 출자전환방식으로 은행이 일시 경영권을 인수한 다음 경영자를 교체하고 계속 은행이 이사회를 통해 경영에 참여하거나 국민주 등의 방식으로 주식을 매각하여 주식분산을 유도하고 명실상부한 전문경영인 체제를 만들자는 안도 제출하고 있다. 반드시 재벌감시단의 주장을 따른 것은 아니고 언론도 제안을 하고 여론이 그런 쪽으로 흐른 데 기인한 것이기도 하나 어쨌든 정부의 최근 정책, 즉 제2금융권의 사금고화 경향을 억제하는 정책, 부당 내부거래의 감시강화, 계열사출자한도의 도입, 상속법의 강화를 통한 경영권세습의 억제 등이 나오는 데 참여연대도 기여한 바가 크다고 볼 수 있다. 또한 5대재벌의 구조조정과 6대 이하 대기업의 구조조정에 동일한 기업개선명령을 적용하라는 주장도 대우그룹 부실처리 과정에서 수용된 것으로 볼 수 있다. 물론 소유권에까지 손을 대야한다는 참여연대의 주장은 정부에서 받아들여지지 않았고 집단소송제, 단독주주권 등 일층의 감시장치를 마련해야 한다는 주장을 계속하면서 여론 환기에 힘을 쏟고 있는 국면이다.

정부도 같은 기조로 기업 지배구조 개혁을 위해 노력하여 상법과 증권거래법상에 소액주주 권리를 대폭 확충했다. 그 외에도 기업통제 장치의 많음 부분을 개선하였다. 또한 1999년 재경부의 주도로 기업지배구조 개선위원회가 설치되어 기업지배구조모범규준이 마련되었다. 법무부는 외부보고서를 기초로 새로운 입법안을 준비하고 있다.

소액주주권은 상법 및 증권거래법에 규정되어 있다. 상장기업의 경우는 증권거래법의 적용을 받고 98년 5월에 개정된 법에서는 주식을 권리 행사일 6개월 전부터 보유하여야 하도록 되어 있다. 증권거래법의 주요 권리의 행사 지분한도를 보면 대표주주소송권은 0.01%, 이사․감사해임권, 위법행위유지청구권은 0.5%(자본금 1000억 이상은 0.25%)로 되어 있고, 회계장부열람권, 주주제안권은 1%(자본금 1000억 이상은 0.5%)로 되어 있다.

그 주요한 내용을 보면 계열사간 지급보증해소, 상장기업에 사외이사를 1/4(자산 2조원이상의 경우는 1/2이상)이상 두도록 했고, 2조원 이상 상장회사에 1/2이상의 사외이사로 구성된 사회이사추천위원회설치, 감사이사회도입과 외부감사인의 독립성 보장, 상장회사 공시의 강화, 집중투표제도입, 이사 충실의무조항 신설, 증권거래법상 M&A관련조항 완화 등이다.

사실 참여연대 등 시민단체운동은 정부에 의해 주도되는 전체 정책기조와 거의 일치하기 때문에 시민운동의 한계와 문제점은 정부정책방향의 문제점과 거의 구분할 필요가 없다. 따라서 작금의 정책기조 전반과 정책시행으로 나타난 결과들을 가지고 전체적인 평가를 해보자.

우선 다시 한번 확인해야 할 사항은 재벌체제의 문제는 어디까지나 정치적인 문제라는 사실이다. 재벌내 정치적 구조의 문제이며 재벌과 정치권력 및 금융과의 외부관계 또한 정치적인 문제이다. 신자유주의 정책기조의 근본문제는 이 사실을 인정하지 않고 재벌체제에 극단적으로 이질적인 순수 자본주의 시장원칙을 돌출적으로 들이대는 데 있다. 개별 계열사별로 주주-이사회-감사(회)를 중심으로 기업을 경영하며 은행은 미래수익성까지 고려한 이른바 「신자산건전성 분류기준(FLC)」으로 기업대출을 통제하라는 말은 기업의 주인은 주주이고 주식가치는 바로 기업의 미래수익에 대한 예측에 달려 있으니 주주이익 극대화에 은행도 복종하라는 뜻이다. 주주중심, 주식중심으로 경제를 통제하자는 것이다. 즉 은행의 대출도 주식시장에 복종시키며 매일 매일 단기적인 (미래)수익성을 둘러싸고 게임을 벌이는 주주와 주식시장에 봉사하며 그렇지 않은 기업은 M&A 시장을 통해 규율하자는 식이다. 개방된 직접 금융시장에서 힘을 발휘하는 큰손은 결국은 외국의 대형 펀드들인데 이들의 힘을 빌어 한국의 재벌과 기업전반을 요리하겠다는 뜻도 내포한다.

한마디로 이러한 실험은 위험하다. 이것은 총수중심의 경제독재체제인 재벌체제를 정면으로 해결하고자 하는 것이 아니라 재벌체제문제를 해결하기 위해 경제적 자원의 동원구조를 대안도 없이 와해시키는 것이다. 우리 조상의 민간요법 중에 습진 등 피부병에 유황가루를 뿌려 병을 치료하는 방법이 있는데 이 방법이 무식한 이유는 유황이 근처 멀쩡한 살을 모두 괴사시킴으로써 습진도 낳게 하는 방법이기 때문이다. 자신이 없으니까 옆집(외국, IMF)의 말을 듣고 시행하는 현정부의 개혁이 바로 이런 것이다.

재벌을 포함하여 한국의 기업이 성장해온 것은 정부의 보험기능도 있었지만 계열사간의 상호지원과 보험기능, 그리고 이에 기초한 은행의 안정적인 대출, 자금중개에 의존한 바가 크다. 이를 기반으로  새로운 산업에서 급속한 자본축적이 이루어지고, 그것이 수출, 여타 부문의 성장을 견인해 온 것이 사실이다. 이것이 재벌체제와 정경유착을 낳은 것도 사실이지만 이 문제는 정치적 민주화, 정부 조직내부의 의사결정의 민주화, 그리고 기업 경영의 민주화로 해결하면 된다. 그렇지 않고 유황과 같은 약, 그러니까 시장원칙은 재벌권력을 제거하지도 않으면서 시장원칙을 강요함으로 인해 문제를 복잡하게만 만들고 경제불안정만 가중시킬 위험이 있다. 그 이유를 생각해 보자. 총수 권력이 있는 한 재벌은 위험한 대규모투자를 반복하는 경향성을 갖게 된다. 예를 들어 현대는 그 투자 수익성이 불투명하고 회임 기간이 불확정적인 대북사업을 하려 한다. 그러나 단기적으로 현대건설 경우처럼 유동성 위기가 오면 직접 금융시장, 채권시장은 차환을 꺼리고, 계열사간의 지원도 당해 기업 주주들의 반대로 어려울 것이다. 은행도 FLC기준->BIS기준 때문에 섣불리 지원을 할 수가 없다. 정부가 할 일이라고는 마지막 숨 넘어가는 소리가 나면 나서서 재벌을 사실상 해체시키거나 이로서 발생한 악성부채는 국민의 돈인 공적자금을 투입하는 과정이 반복될 것이다.

기업지배구조 개선안도 문제가 있다. 총수 권력이 엄연히 있는데 사외이사를 앉혀 놓으면 어떻게 되겠는가? 한국의 이사회는 모든 독재권력의 조직기반이 그러하듯 일원적인 통제조직이고 이사회도 기업 최고 경영자들의 집단인데 이것과 성격이 다른 사외이사를 붙이는 것은 물과 기름을 섞으려는 시도이다.

한국의 경우는 종래의 이사회는 경영(집행)이사회로서 두고 감독이사회를 만들어 경영감시를 하는 장치를 만들어야 한다. 그리고 이 감독이사회에는 재벌권력에 대항할 수 있는 강력한 견제집단의 대표가 들어가야 한다. 소액주주의 대표, 유관단체의 대표, 공익을 대변하는 대표, 그리고 무엇보다 중요하게는 주거래 은행 등에서 파견한 이사, 1/2이상의 종업원(또는 노조) 대표가 들어가야 한다. 은행 파견 이사는 당해 기업이 도저히 생존을 할 수 없을 때에는 과감히 퇴출을 결정함으로써 종업원의 도덕적 해이 즉 무조건 자기가 속한 조직을 살리려는 경향을 억제하며, 또 일시적인 유동성 위기에 기업이 봉착했을 때에는 과감하게 지원을 할 수 있어야 한다. 이를 위해서는 물론 은행의 경영도 유사한 방식으로 지배구조를 바꾸어야 할 것이다. 국민주 방식으로 주식을 분산하고 책임전문경영을 유도하는 한편 은행의 감독이사회를 기업과 유사한 방식으로 구성하여 은행경영진의 잘못된 행위를 감시하고 정부의 개입을 차단해야 한다. 당연히 제2금융의 경우도 재벌로부터 분리시켜야 한다. 중요한 것은 재벌 총수를 내쫓는다고 해서 기업조직내, 그리고 그 외부조직과 형성된 관계나 조직을 장악하고 있는 인맥, 위계적 경영관행이 하루아침에 불식되는 것은 아니고 일정 기간(예컨대 5-10년 정도)을 두고 이상의 정치적 견제 장치를 통해 서서히 재벌체제를 지양해야 한다. 그래야 한국경제의 활력을 해치지 않으면서 재벌체제를 극복할 수 있는 것이다. 단지 마지막 숨 넘어 갈 때, 총수를 내몰고 그룹을 분해하는 일만을 반복할 때는 일각에서 우려하듯이 알짜 기업을 외국에 헐값으로 내주는 결과만이 있을 것이다. 지금의 주식시장 등 직접 금융시장 중심의 체제 하에서는 유동성 위기가 상시로 발생할 것이므로 이 우려는 지나친 것이 아니다.

특히 우려되는 것은 총수를 단지 내몰기만 하면 과거 소련 등 동구권에서 보듯이 권력의 공백상태로 인해 조직은 장기 표류할 가능성이다. 이런 모험주의적 정책은 개혁의 역량이 부족한 정부가 경제적 위기에 봉착하여 자신의 정권안보를 위해 시도하는 일을 우리는 수없이 보아 왔다. 현 정권이라고 그렇게 하지 말한 법이 없다. 요컨대 대안 없는 파괴는 위험하다.

재벌개혁 등 전반적인 개혁이 시간을 끌로 있는 사이, 재벌에 대신할 투자주체 확보와 실업문제 해결을 위해 현 정부가 마치 숨구멍을 확보하기 위해 추진한 정책이 벤처기업 육성이다. 벤처의 동시적인 대규모부실화의 위험이 1-2년 내로 올 것이라는 지적이 많다. 코스닥이라는 주식시장 육성이 정부의 신자유주의적 정책의 한 면인데 벤처의 위기가 경제 전체의 위기로 연결될 가능성이 우려된다.

재벌체제의 본질을 총수전횡으로 보아 무능 총수퇴진(또는 책임 전문경영)을 제시하는 것만큼이나 그것을 선단식 경영으로 보아 그 대안으로 핵심역량 중심의 단독 경영을 제시하는 것도 친재벌측의 민간자율경제론(관치청산론) 만큼 위험하다. 단독경영론이란 어떤 이상적인 시장경제모델로 경제체제를 강제로 이행시킴으로써 재벌체제=경제독재체제 문제를 「해결」하기보다 문제 자체를 「해소」하려는 발상이다. 유황가루를 뿌려 습진을 고치려는 발상과 다름이 없다. 재벌체제의 문제는 어디까지나 정치적인 문제이며 공적 사적 영역을 민주화하는 문제로 접근해야 한다. 공권력의 민주화는 단지 국가가 경제에서 손을 떼는 문제가 아니라 그 의사결정 과정을 민주화하는 일이며 부패하고 무능한, 그리고 여전히 보스정치가 불식되지 않음으로써 극히 비민주적인 정치권에 맡겨 두어서는 불가능하다. 시민이 정책결정과정에 참여하는 다양한 통로확보가 필요하다. 마찬가지로 재벌을 비롯한 민간 조직에도 위에서 열거한 방식으로 시민과 노동자 기타 이해당사자의 참여가 보장됨으로써 민주적 과정이 확보될 수 있다. 노조대표가 감독이사회에 참여해야만 하는 가장 큰 이유는 우리의 현실에서는 오직 노조만이 재벌의 경우 총수와 정부의 입김으로부터 기업경영의 자율성을 확보하는 데 필요한 힘을 가지고 있기 때문이다. 단지 전문경영자가 기업을 경영하게 되면 총수의 지배는 제거할 수 있을지 몰라도 정부의 입김에서 자유로울 수 없는 것이 한국의 현실이다. 한편 국가의 민주화, 기업의 총수지배가 이런 과정에서 점진적으로 해소되면 노동자 경영참가는 새로운 차원의 역할을 부여받게 될 것이다. 세계에서 가장 선진적인 참여적 경제모델의 전범으로 발전할 수 있다.

물론 현 정부가 이를 추진할 의사도 능력도 없기 때문에 미국의 지원과 국제 금융, 국제금융시장의 힘을 등에 업고 경제를 외국에 전면 개방함으로써 문제를 해결하려는 태도는 더욱 더 위험하다. 신자유주의의 문제는 단지 그 자체로 등장한 것이 아니라 바로 개혁의 주체가 가진 한계로 인해 개혁방식으로 과도하게 추구되고 있다는 점을 인식할 필요가 있다. 개혁에 대한 올바른 대안만이 신자유주의에 유효하게 대처할 수 있다는 점을 반신자유주의를 주장하는 사람들이 유념해야 한다. 대안이 없을 때 슬그머니 등장하는 것이 반재벌해체론 같은 반동적 사고인 것이다.

예를 들어 유승민(2000)이 대표적이다. 그의 입론은 바로 재벌해체론자들의 논리적인, 현실적인 한계를 비집고 들어옴으로써 성립한다:「재벌해체가 결코 산업발전을 보장하는 것은 아니다. 경쟁력재고를 위한 재벌해체란 어불성설이다. ...해체는 재벌형 기업조직의  강점까지 없애기 때문에, 만약 급진적  해체가 이루어진다면 한국기업들은 전반적인 경쟁력 저하를 경험할 것이다. 미국식 전문독립경영이 한국의 미래를 보장한다는 자신이 없다」(p.54).

최근 법무부가 쿠더브라더(Coudert Brothers) 등에 의뢰해 작성된 기업지배구조 권고안을 보면 과도한 주주중심적 사고가 반영되어 있다. 재벌의 문제 등 한국 기업경영의 불투명성을 견제해야 한다면서 그것을 빌미로 회사정보 접근권을 회사 영업장부까지 확대하는 것은 회사의 존재이유를 망각한 발상이다. 기업은 적대적 경쟁환경에 처한 하나의 「전략적 기지」이며 이 때 중요한 회사의 기술적 영업상의 비밀을 공개하면 그것은 회사존립을 위협할 수도 있다. 역시 빈대 집으려다가 초가 태우는 꼴이다. 경제독재를 해결하기 위해 회사의 본질적인 존립근거까지 침식해서는 곤란하다. 경제독재 문제는 정면으로 해결해야지 시장원리로 해결되지는 않는다. 사외이사의 기능을 지나치게 강화하는 것에도 의문이 있다. 우리는 거듭 감독이사회를 두어 그 구성원은 노조나 노동자 대표 1/2을 포함하는 이해관계자로 구성되어 주요 사안에 대해 승인 및 동의 보고의 의무를 경영(집행)이사회에 요구할 권한을 부여하는 제도가 올바르다고 주장한다. 이러한 조건 하에서 지금까지 정부 조치로 보다 강화된 소수주주권과 함께 이해관계자 그리고 회사 경영자(총수경영인 포함)와의 일정한 견제와 균형을 통해 경제독재의 가능성을 제거하면서 회사의 본래의 기능을 유지하는 체제로 가야한다.

회사를 단순히 계약의 망(nexus of contracts)으로 보는 신고전파 경제학의 관점만큼 비현실적인 것도 없을 것이다. 왜 회사는 전략적 기지일 수밖에 없는가는 졸고(2000)참조.

5. 시민운동은 왜 필요하며 어떻게 해야 하는가?

한국사회 전반에 흐르는 위기의식과 한 번 불이 붙으면 무모하고 과도하게 한 쪽으로 기우는 현상은 모든 조직이 이익 집단화함으로써 자기 이익에 몰두하는 가운데 사회의 나아갈 방향에 대한 감각을 상실하였기 때문이다. 여기서 간단없이 위기와 긴장, 혼란이 숨돌릴 틈이 없이 발생한다. 어느 나라에도 없는 시민운동의 활력은 바로 이 지점에서 나오는 것이다. 시민 운동은 어떤 기득권 세력과도 일정한 거리를 유지하고 이 사회가 나아가야 할 방향을 차분히 제시하기 때문에 권위가 주어지고 지지자가 생기는 것이다. 따라서 또 현재의 흐름을 주도하는 세력, 특히 집권세력에 편승하는 태도는 당장은 성과가 있는 것처럼 보일지 모르지만 시간이 지나 흐름이 바뀌면 금방 약화될 수밖에 없다. 시민단체의 성공사이클이 정권 사이클과 동일한 약 5년인 이유를 깊이 생각해 보아야 한다. 주도세력에 편승하려는 무의식적인 태도는 시민단체가 스스로를 권력화 하려는 경향의 산물이다. 그러나 권력화된 시민단체는 스스로의 기반을 잠식하는 셈이다. 한국의 시민 단체에게 사회-역사적으로 주어진 존재이유는 그것이 권력화하는 순간 소멸하는 것이다. 오로지 집권세력 뿐 아니라 다른 기득권 세력에도 일정한 거리를 엄격히 유지하면서 당장은 인기가 없더라도 끊임없이 사회의 방향성을 제시할 때 신뢰와 권위를 얻을 것이고 그럴 때 당면의 역사적 국면에서 위대한 업적을 남길 것이다.

어떤 한국주재 외교관이 한국은 결코 따분할 시간이 없다는 말을 했다는데, 국외자의 입장에서는 남의 집 불구경이 즐거울지 모르니 한국 사람 자신으로서는 피곤하고 괴로운 일이다.

이런 맥락에서 시민운동은 경제적인 측면에서는 현정부의 신자유주의적인 개혁정책의 문제를 지속적으로 제기하고 대안적인 정책을 제시하는 일을 자신의 과제로 설정해야 할 것이다. 이런 의미에서 정부의 신자유주의에 편승한 경제개혁운동은 폐기되어야 한다.

6. 경제민주화 운동의 대안적 방향

경제민주화의 방향은 이상에서 분명해 졌고 또 현정권 자신이 그렇게 해왔듯이 전 경제체제적 차원에서 사고하고 유기적으로 연결된 대안에 의해 찾아져야 한다. 신자유주의에 대한 대응은 부분적으로 사고하면 그 엄청난 힘과 파괴력이 잘 이해되지 않는다. 더 심각한 문제는 부분적 사고가 어떤 유효한 대안에 대한 사고자체를 봉쇄하는 경향을 낳는다는데 있다. 예를 들어 교육개혁을 보자. 한국교육의 문제는 한국사회전체의 문제가 특이한 방식으로 집약해서 나타나고 있는 영역이며 학벌과 그에 따른 대입경쟁이 살인적으로 전개되고 있는 영역이기도 하다. 이에 편승하여 공익이 아니라 사익을 추구하는 사학재단의 문제, 학원 등 거대한 사교육집단의 이익 등이 얽혀 있다. 교육의 정상화는 학교 자신을 포함한 한국사회 전체의 민주화와 다양화, 학연에 기초한 권력집단의 해소, 학벌이 아니라 개인 능력위주의 보상체계 등등이 이루어지는 가운데 가능하다. 그러나 문제를 부분적으로 보기 시작하면 교육문제는 교육 서비스 수요-공급 체계 그 자체의 문제이고 수요자의 요구에 잘 부응할 수 있는 교육시장의 경쟁을 활성화하면 해결되는 문제로 환원되어 버린다.

재벌 개혁문제도 마찬가지이다. 우리가 모르는 사이 외국 주식자본이 주식시장의 30%를 점할 정도로 들어와 있고, 시장과 주주 중심의 각종 제도가 도입되고, 은행은 건전성 기준에 부합되는 재무상태를 만들기 위해 골몰하고 재벌의 실제적인 문제는 그대로 존재하는 가운데 기업들의 재무상태에 약간의 허점이 발생해도 전 금융시장이 경색되는 상황이 벌어지고 있다. 정부는 이런 문제가 생길 때마다 다시 개혁을 소리 높여 외치고 개혁 미비가 문제의 근원이라고 주장을 하고 있으나 이상에서 본대로 본질을 벗어난 개혁은 더 이상 문제 해결의 방법이 아니다.

반드시 일치한다는 보장은 없으나 89년 이후 이른바 신자유주의 정책을 10년 이상 추진해 오고 있는 멕시코의 경험은 우리의 미래를 예측하는데 하나의 유력한 경험이 된다. 멕시코 경제는 성장률, 인플레 등의 지표로 보면 어느 정도 성공적이라고 알려져 있다. 그러나 특정부문의 과도한 성장과 괴멸, 전체적인 불안정성, 소득 불균형, 지역적 불균형이 극도로 악화되고 있다. 말하자면 성장하는 부문이나 기업으로만 자금이 집중되는 현상이 나타나고 있다. 성장의 고용효과도 미미하다.

Peters(1998) 참조.

혹자는 국내에 유입된 단기 차익을 노리는 주식투자 자금의 급격한 유출의 가능성은 과거 단기 대출과는 달리 일종의 자동안정장치를 가지고 있기 때문에 약하다고 주장한다. 즉 급격한 유출은 주가폭락, 환율급등 때문에 유출에 따른 손실이 지나치게 크게 되어 차라리 국내에 머물 유인이 따라서 증대한다는 것이다. 일리 있는 주장이다. 그러나 국내 금융시장이 항상적으로 국제 금융시장, 주식시장 사정에 따라 불안정하게 출렁거리는 일, 그리고 이 세계금융시장에 전적으로 제약된다는 사정은 변함이 없는 사실이다. 겨우 일인당 소득 1만 불에 턱걸이하고 있고 따라서 여전히 착실하게 산업기반을 확충해야 하는 시점인데 어떻게 단기이익에만 관심을 가진 국제 금융자본에 기대어 이를 성취할 수 있겠는가. 더구나 여전히 사회적 안정장치의 미비로 시장의 주변부로 탈락한 많은 사람들의 불만과 사회적 분열에 따른 혼란과 갈등이 계속 발생할 것인데 이 비용까지 감안한다면 결코 이러한 체제가 경제의 ‘효율성’을 보장한다고 볼 수도 없다.

시장을 무시하고 억압하지는 말이 아니다. 한국의 경우는 그 체제 특성상 시장과 비시장적인 통제를 적절히 조합한 체제로 가야 한다는 말이다. 이때 비시장적이라는 것은 국가나 정부 차원의 개입만을 의미하는 것이 아니라 보다 중요하게는 사회적인 차원에서의 참여이며 재벌이나 금융의 경우 위에서 제시한 방법을 말한다. 기업과 금융기관의 민주화와 함께 외국인의 국내 주식시장에 대한 투자를 적절한 수준으로 통제하여 은행과 직접금융시장이 일정한 균형을 유지하며 자금의 배분을 수행한다면 영미식 체제와 독일식 체제의 특징을 결합한 독자적인 한국 경제체제모델이 구성될 수 있다. 이것은 영미식 모델의 단기적 유연성과 독일의 장기적인 전망을 결합한 체제로 되며 정보통신혁명이라는 급격한 기술적, 사회적 변화에 따른 적응의 과제를 처리하면서도 여전히 지속적인 자본축적과 다소의 위험을 감수하는 신규사업의 전개를 가능케 하는 체제가 된다.

관치경제는 당연히 청산되어야 한다. 그러나 관치경제=국가/정부개입으로 이해해서는 안 된다. 투명한, 원칙에 입각한 개입은 당연히 있어야 한다. 검은 돈과 한 권력을 이용한 부당한 이권이 거래되는 관계를 청산하는 일과 현대경제에서 경제의 안정과 성장을 위한 적절한 개입을 혼동해서는 안 된다. 요즈음 정책당국이나 학자들의 경우 흘러간 유행가처럼 생각하는 경향이 있지만 국가의 산업정책기능을 되살리고 강화하는데 있어 국가의 역할이 중요하다. 물론 특정산업지원을 직접 지원하는 과거의 방식은 현재의 WTO체제하에서는 일반적으로 금지되어 있으나 기능적 또는 간접적 수단(연구개발 인력양성, 기반확충 등)은 얼마든지 가능하고 실제 선진국에서도 이런 의미의 산업정책은 적극적으로 시행하고 있다. 그러나 이때의 정책은 어디까지나 민주적인 합의과정을 거쳐서 나오는 것으로 따라서 공정성도 보장된다. 우리의 경우도 정치가 진정으로 민주화되어야 이러한 ‘민주적 산업정책’이 이루어질 수 있을 것이다. 우리의 경우 그런 기초조건이 없으니 국가개입=관치라고 이해되는 것이다. 이 틈을 비집고 들어오는 것이 시장지상주의이다. 케인지언의 경우 지나친 국가의 후퇴를 비판하는 경향이 있는데(Chang 1999), 이들이 자주 간과하는 사항은 적절한 국가역할의 회복은 정치적 민주화를 전제로 한다는 점이다.

민주노동당 등 진보진영 일각에서는 정부가 우리사주구매기금을 조성하여 구매 대금을 지원하는 등 현행 우리사주제도를 대폭 개선하여 회사주식을 공동소유형태로 당해 기업 노동자들이 획득하고 이 소유에 기초하여 기업 경영에 주주로서 참여하는 방식을 대안으로 제시하고 있다:송태경(1998) 참조. 신자유주의의 첨병인 주식시장의 논리, 자본논리를 스스로 자본가가 됨으로써 극복하자는 발상인가? 한편에서 법정노동시간을 줄이자고 하면서 주주총회에서는 이에 반대해야 하는 모순은 어떻게 처리할 것인가? 100% 자본을 노동자가 소유하거나, 주주의 의결권을 원천적으로 제한함으로써 탈자본의 논리가 지배하도록 만들지도 않은 상태로 소유자가 된다면 노동자들이 스스로 자기 손발을 묶는 결과가 될 것이다. 보다 원천적으로 노동자로서 기업에 운명을 맡긴 노동자가 다시 소유자로서 이중의 위험을 감수해야 한다면, 단기적인 주식거래차익을 위해서 라면 모를까 일반적으로는 노동자 자신이 이에 참여할 유인이 있겠는가? 소액주주 운동에 우리사주 조합이 전술적으로 참여하는 것은 있을 수 있지만 전면적인 대안으로서의 노동자소유경영은 납득하기 어렵다.

완전히 탈자본주의적인 체제를 생각하고 있는 사람들에게는 여기서 제시되는 대안 모델에 상당한 불만을 가질 지 모른다. 예를 들어 필자의 사고는 신자유주의에 대한 전면적인 부정이 아니라 하나의 타협책 아니냐고 반문할 것이다. 보다 장기적이고 근본적인 관점에서 다른 입론이 가능하다는 점을 필자는 부정하지 않는다. 다만 그런 관점이 있다해도 그것이 필자의 보다 단기적인 사고와 모순되지는 않는다고 본다. 어쨌든 근본적인 관점에서 전면적인 신자유주의 극복을 지향한다면 현실적으로 제기되는 기술변화, 그에 따른 사회변화를 그 대안체제가 어떻게 담아내고 또 그 대안을 이끌어 낼 주체의 문제, 대안의 구체적인 요소와 작동 가능성 등 착잡한 문제에 대한 답을 제시할 수 있어야 한다. 필자도 이러한 관점에서의 한가지 대안으로 자주관리모델을 제시한 바가 있다:졸고(1997) 참조.

또 한번의 위기나 경기침체가 와서 개혁의 계기가 마련되면 바로 이러한 대안이 추진될 수 있도록 모든 노력을 경주하는 것이 시민운동의 목표가 되어야 한다. 그러면 계기가 올 때까지 시민운동은 지켜보고만 있어야 하는가? 아니다. 모든 신자유주의적 개혁의 국면에서 그 오류와 한계를 지적하는 방식으로 개입하고 부분적이지만 대안을 제시해야 한다. 전면적인 외환자유화에 대해서는 가변예치의무제나 Tobin tax등의 도입방안을 제시하고 재벌 지배구조개혁, 금융개혁에 대해서는 위에서 말한 민주적 통제 장치를 반드시 포함해야 함을 역설해야 한다.

참고문헌

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부패 억제를 위한 대안

- 신자유주의적 해결책을 넘어선 정책방향 -

강신욱 (국민대 강사)

부패 억제를 위한 대안

1. 머리말

1990년대 이후 부패에 관한 이론과 실천은 새로운 국면을 맞이하고 있다. 학술적 공간에서 부패에 관한 연구는 양적․질적 측면에서 모두 비약적으로 증가하였고  부패 척결을 위한 실천적 노력도 정부와 민간의 공조, 국제적 협력의 양상을 띠어가며 빠른 속도로 확산되고 있다. 1999년 발효된 OECD의 부패방지협약이 보여주듯이 부패척결을 위한 법, 제도적 정비 등은 환경보호나 노동3권 보장과 마찬가지로 다자간 국제 교역의 전제조건으로 간주되고 있다. 우리 사회 역시 이러한 대세에서 예외일 수는 없다. 현 정부는 반부패특별위원회의 설치, 부패방지 종합대책의 시행, 반부패 기본법안의 마련 등 가시적인 부패 대책을 내놓고 있으며, 부패척결을 위한 시민단체들의 연대 움직임도 그 어느 때보다 활발히 전개되는 양상이다.

그러나 이러한 배전의 노력에 비해 우리 사회에서 부패가 실질적으로 감소되었다고 보기는 힘들다. 비록 부패수준에 대한 상징적 지표이기는 하지만 국제투명성기구(Transparency International, TI)가 발표하는 국가별 인지지수 상으로도 우리나라의 부패 수준은 최근 몇 년간 거의 변화가 없었다.  부패척결이 시급한 과제라는 점에 동의하지 않는 사람이 드물지만, 동시에 우리 사회의 부패가 단시일 내에 일소될 수 있을 것이라고 보는 사람도 드물다. 부정과 비리 추방을 구호로 내세웠던 역대 정권들이 모두 대형 비리사건에 휩싸였던 점을 상기한다면, 많은 사람들이 현재 행해지고 있는 부패척결 노력들의 결과에 대해 큰 기대를 걸지 않고 있는 점은 어쩌면 당연하다고도 볼 수 있다. 이러한 현실은 부패의 뿌리가 워낙 깊음을 보여주는 것이기도 하지만, 다른 한편으로는 현 시점에서 부패척결을 위한 기존의 노력에 대해 검토하고 평가할 필요가 있음을 의미하는 것이기도 하다.

이 글은 최근 국내․외에서 개진되고 있는 부패관련 논의가 공유하고 있는 한가지 방향성에 주목하여, 그 몇 가지 특징과 문제점을 지적하고 그에 대한 대안을 제시하는 것을 목적으로 한다. 1990년대 들어서 활발해지기 시작한 부패관련 논의의 특징은 냉전체제의 붕괴 이후 본격화된 시장의 전세계적 확대, 즉 자유화와 세계화로 표현되는 신자유주의 질서의 확장과 궤를 같이 한다는 점이다. 2장에서는 지난 10년간 갑작스럽게 부패에 관한 논의가 분출된 배경을 살펴봄으로써 현재의 논의가 갖는 배경과 맥락을 짚어 볼 것이다.  부패는 정부의 권한 독점과 과다한 재량이 발생시키는 현상이므로, 규제완화와 민영화를 통해 작은 정부를 실현하고 시장에서 경쟁질서를 확립하여 지대추구행위의 여지를 줄이는 것이 근본적 부패 해결책이라는 게 부패에 관한 기존 연구들이 일반적으로 공유하는 논리이다. 3장에서는 부패에 관한 이러한 신자유주의적 접근이 갖는 이론적 특징과 문제점에 대해 살펴본다. 4장에서는 3장에서의 지적을 바탕으로 부패에 관한 논의가 지향해야 할 바와 부패 억제를 위해 대안적 체제가 지녀야할 특징을 제시하고자 한다.

특히 IMF나 World Bank, OECD 등 국제기구에서 발간되는 연구성과들은 거의 예외없이 이런 입장을 견지하고 있다. 예컨대 Broadman & Recanaiti(2000), Goudie & Stasvage(1997), Tanzi(1998) 등을 참조할 것.

2. 1990년대 부패에 관한 논의 확산의 배경과 대안적 논의의 출발점.

부패에 관한 논의가 1990년대 이후 촉발된 이유는 무엇인가? Glynn 등(Glynn et. al. 1997)은 무엇보다 부패 자체가 세계화된 데서 그 이유를 찾고 있다. 경제통합에 따른 부패의 확산효과가 증대하고 국제적 금융거래 시스템의 전자적 연결망이 확대되었으며, 기업들의 전략적 행동의 범위도 보다 넓어지게 되면서 이러한 경제적, 정치적 기술적 변화가 부패를 전지구적 현상으로 만들었다는 것이며, 아울러  부패의 크기와 심각성 또한 전에 없이 증가했다고 지적한다.

그러나 이러한 정치, 경제적 환경의 변화가 새로운 형태의 부패를 낳고 부패와 관련된 연결 고리를 복잡화시켰다고 볼 수는 있어도 부패의 크기를 증대시켰다고 말할 수는 없다. 우선 부패의 크기와 심각성의 증대를 논의하는 것 자체가 무의미하다. 부패의 크기란 예컨대 거래되는 뇌물의 액수나 뇌물의 제공 빈도 등 어떤 것에 의해서도 정확히 측정되기 힘들며, 부패의 심각도에 대해서도 어떤 유형의 부패가 특별히 심각하고 다른 유형의 부패는 그렇지 않다고 단언하기 어렵다. 더구나  기술적 발전과 경제성장은 90년대 이전의 시기에도 지속되어 왔다는 점에서, 부패 자체의 확산이 부패에 대한 관심의 확산을 초래하였다는 설명에는 설득력이 없다. 오히려 부패가 경제 발전의 가장 중요한 걸림돌이 될 수 있다는 점이 강조되었고, 부패를 척결하자는 집단적 목소리가 표출될 수 있는 환경이 조성된 것이 90년대의 특징이라고 보아야 할 것이다. 요컨대 부패 그 자체가 심해졌다기보다는 부패를 보는 시각과 부패문제를 강조하는 정도에 변화가 생겼다고 보아야 할 것이다.

그런데 부패척결에 대한 욕구는 각 나라에서 독립적이고 자생적으로 분출되었다고 볼 수는 없다.  Tanzi(1998)는 시인하고 있듯이 부패가 최근에 와서 관심의 대상이 된 이유로 ① 냉전의 종식으로 그 동안 무시해왔던 부패문제에 대해 관심을 돌릴 여유가 생겼으며, 사회주의에 대한 정보가 많아지면서 이행기 국가에 투자한 기부자 국가(donor states)들이 자신의 지원금이 오용 및 낭비되는 것을 점검하기 용이하게 되었다는 점, ② 세계화로 인해 다양한 환경의 국가에 접촉할 기회 생기면서, 부패가 심한 나라에서 다른 회사와의 경쟁에 탈락한 기업들이 부패문제를 제기하기 시작했다는 점, 그리고 ③ 시장과 경쟁에 대한 의존도가 높아지면서 효율성 추구가 이전보다 더욱더 관심의 대상이 되었다는 점 등을 들고 있다.  1990년대 들어 동구권이 붕괴하고 시장의 전일적 지배가 가시화되면서 시장의 원활한 작동에 방해가 되는 요인들을 체계적으로 제거하려는 노력이 미국 등 선진 자본주의 국가에 의해 주도되는 국제기구를 중심으로 활발하게 이루어졌음은 쉽게 확인된다.

특히 미국의 수출업자들은 외국 정부에 뇌물을 제공하는 것이 국내법 상으로 불법화되자( 1977년 Foreign Corruption Practice Act의 제정) 미국 정부가 국제기구에 영향력을 행사하여 뇌물방지를 국제적 규범으로 만들어 줄 것을 끊임없이 요구하여 왔다.

1996년 미주기구(OAS)의 ‘반부패 미주협약(Inter- American Convetion Against Corruption)’을 시점으로 시작된 반부패 국제 협력에서의 미국 이니셔티브는 1999년 2월 발효된 OECD 뇌물방지협약에 이르기까지 지속되고 있다. IMF와 IBRD는 부패관행이 심각한 국가에 대해 개발금융을 중단하는 한편 자금 수혜국에 대해서는 반부패 노력을 지원하는 당근과 채찍 전략을 구사하고 있다. EU도 이행기에 있는 동유럽 국가들의 성장과 발전을 지원하는 프로그램(EU의 SIGMA program)에서 지원 대상 국가의 부패를 줄이기 위해 상당한 자금과 인력을 지속적으로 투자하고 있다. 국제기구의 금융적 지원을 받는 국가들에 대한 부패해소 압력에서 우리나라도 예외의 대상일 수 없어서, 1998년 국무조정실의 주도로 마련된 ‘부패방지 종합대책’도 세계은행의 자금지원 하에 마련된 것이다.

국제적인 부패논의가 아무런 비판적 검토 없이 우리나라에 수용될 수 있었던 이유는  ‘부패 추방’이 거부할 수 없는 강한 명분을 지니고 있다는 점에  있다. 단일한 시장으로 세계를 묶는데 장애요소가 되는 다른 어떤 요인들 - 예컨대 문화적 이질성, 전통적 요소의 잔존, 불평등에 대한 저항 -과는 달리 부패는 누구도 부인할 수 없는 ‘사회 악’으로 간주된다. 그런데 바로 이 점이 부패에 대한 대안적 접근을 추구하는 우리에게 하나의 딜레마이자 논의의 출발점을 이룬다. 최근의 부패논의 확산 배경에는 신자유주의적 질서의 확대라는 논리가 전제되어 있다. 따라서 시장이 결코 안정되고 평등한 인간의 삶을 보장해 줄 수 없다는 입장에서 본다면 신자유주의적 부패 방지 논의는 선뜻 받아들이기 힘든 측면을 지니고 있다. 그러나 부패 그 자체는 나쁜 것이라는 보편적 인식은 누구나 공유할 수 있다. 즉 신자유주의의 의도가 마음에 들지 않는다고 해서 반부패 논의 자체를 수용하지 않을 수는 없다는 것이다. 따라서 우리의 과제는 부패에 대한 신자유주의적 접근을 비판하고 대안적 부패방지 전략을 모색하는 것으로 요약될 수 있다.

예컨대 경제위기의 원인과 개혁방안을 둘러싼 논쟁에서의 ‘global standard vs. 아시아적 가치’와 같은 대립구도는 부패와 관련된 논의에서 전혀 제시된 바 없다.

부패 문제에 대한 맑스주의적 접근을 시도하는 정성진(2000)은 부패 자체가 자본주의에 고유한 것이라고 주장하면서, 부패한 자본주와 투명한 자본주의를 대비시키는 신자유주의적 ‘부패의 문제설정’은 맑스주의의 착취의 문제설정을 대체한다고 비판한다. 필자는 이른바 ‘부패의 문제설정’에 내포된 불순한 의도를 지적한 점에는 공감하지만, 반부패투쟁 = 반자본주의 투쟁이라는 등식은 오히려 부패에 관한 논의의 진전을 가로막는다고 생각한다.

3. 부패에 대한 신자유주의적 논의의 문제점

1) 부패에 대한 인식: 부패의 정의 방식

부패에 대한 정의(定義) 가운데 가장 널리 통용되는 것이 ‘사적 이익을 위한 공권력의 남용’이다.(Elliot 1997). 이러한 정의 방식은 사적 이익과 구분되는 공익이 존재하며, 공권력의 정당한 사용과 구분되는 그 남용 혹은 오용의 형태가 있음을 전제한다. 그런데 무엇보다도 이러한 정의방식에서 가장 문제가 되는 것은, 부패에 대한 민간부문의 책임을 논외로 하거나 부착적인 것으로 간주한다는 점이다.

부패를 사익을 위한 공권력의 남용이라고 정의하는 것은 의도했건 의도하지 않았건 부패의 본질을 은폐시키는 효과가 있다. 첫째, 부패는 하나의 관계 속에서 나타나는 현상이다. 예를 들어 대표적 부패행위인 뇌물수수 만을 보더라도 뇌물 공여자와 수뢰자가 있고, 경우에 따라서는 뇌물 공여자가 뇌물 수수관계의 성립에 보다 적극적인 역할을 하는 경우도 있다. 따라서 수요자와 공급자가 있는 쌍방 관계에서 한쪽에만 책임을 묻는 것은 마치 매매춘 행위에 대한 처벌을 몸을 판 여성에게만 가하는 것과 다름없다.

둘째, 부패의 책임이 수요자와 공급자 모두에게 있음을 인정하는 경우에도(Hellman et. al. 2000), 위와 같은 정의방식은 민간부문 내부에서 일어나는 부패를 문제의 영역에서 제외하고 있다. 하지만 뇌물수수와 상납 등의 관행은 민간 기업이라고 해서 결코 예외일 수 없으며, 탈세와 같은 대표적 부패행위는 오히려 민간부문에 고유한 현상이다. 따라서 부패의 외연을 민간부문을 포괄하는 것으로 확장할 필요가 있다.

엘리어트는 부패의 관련 당사자가 누군가에 따라 부패의 유형도 달라진다고 말하고 있다(Elliot 1997). 예를 들어 비선출직 공무원과 민간부문의 접점에서 발생하는 부패는 생계형 소규모 부패(petty corruption)이고 선출직 공무원( 및 정치가)와 민간부문 사이에서 발생하는 부패는 사소한 영향력 행사(influence peddling)이며 이 세 집단이 모두 연루된 부패가 거대부패(grand corruption)이라는 것이다. 그러나 최근의 한빛은행 부정대출사건에서 나타났듯이 민간부문과 공무원 사이에 이루어지는 부패는 결코 생계유지형의 소규모 부패가 아니다. Hellman 등(Hellman et. al. 2000)이 지적하듯이 민간부문에 의해 주도되는 부패의 양상은 국가기관에 대한 뇌물 및 리베이트 공여의 차원을 넘어서 국가의 제도형태를 자신에게 유리하게 형성시키도록 하는 국가 장악(state capture)의 양상까지 띠고 있다. 민간기업이나 금융기관에 대한 감시, 감독 기능을 수행하는 공무원의 독직사건은 사회 시스템 전체에  대한 신뢰를 근본적으로 흔들어 놓는 파괴력을 가질 수 있다. 특히 이러한 현상은 민간부문의 비중이 커질수록 심각하게 나타나는데, 민간부문의 비대화를 초래하는 원인이 다름 아닌 자유화와 시장의 확대이다.

2) 부패의 효과: 부패는 왜 문제인가?

부패는 왜 문제가 되는가? 이 문제에 대해 기존의 접근들은 부패가 경제성장을 저해하며 투자를 위축시키고 정부지출의 구조를 왜곡함으로써 자원의 비효율적 배분을 초래한다는 점을 들고 있다. 즉 부패가 발생시키는 경제적 負의 효과를 들어  부패 척결을 정당화하고 있다. 그러나 논지에는 다음과 같은 문제점이 있다.

첫째, 부패가  각 경제변수에 미치는 인과관계는 안정인 것으로 확인되지 않는다. 예를 들어 부패가 투자(투자/GDP)에 미치는 영향에 대해 Mauro(1995), Keefer and Knack(1995),  Brunetti et. al.(1997)등은 부패가 투자비율을 감소시킨다는 점을 보이고 있으나 Wedman(1996), Wold Bank(1997) 등은 부패와 투자비율 사이에 안정된 관계가 발견되지 않음을 지적하고 있다. 부패수준과 경제성장률 사이의 관계에 대해서도 부패가 사회경제적 구조를 와해시킴으로써 경제 발전을 위협하는 암적 존재라는 견해가 있는가하면 급행료 지불과 같은 유형의 부패는 업무처리의 속도를 높이는 윤활유 역할을 함으로써 오히려 경제발전을 촉진시킨다는 분석도 있다(Kaufmann 1998). 한 나라의 부패수준이 그 나라에 대한 외국인들의 직접투자에 어떤 영향을 미치는지도 유의미한 상관관계를 찾아보기 힘들다.

이들의 지적은 그렇다고 해서 부패가 투자와 무관하다는 것은 아니고 투자비율을 설명하는 데 중요한 것은 부패의 절대적 수준이라기보다는 특정한 유형의 부패라는 것이다. Lambsdorff (1999) 참조.

Lambsdorff(1999) 참조. Campos et. al.(1999)은 TI의 부패지수 조사에서 낮은 점수를 받아 상대적으로 부패한 나라로 분류되었던 국가들이 1980년대 이후 상대적으로 높은 경제성장률과 투자비율을 보이고 있음을 지적하고 있다.

또한 부패가 경제적 저발전의 원인이라기보다 오히려 경제적 저발전이 부패의 원인이라고 볼 수도 있다. 정성진(2000)은 “이처럼 부패(의 감소)와 경제적 저발전(발전) 간에 쌍방향으로 인과관계가 성립한다는 사실은 부패를 경제적 저발전의 원인이라고 일방적으로 규정하고 반부패를 경제발전 전략으로 특권화하는 것이 실증적으로 정당화될 수 없음을 보여준다”고 지적하고 있다.

부패를 설명변수로 한 인과관계(혹은 상관관계) 분석에서 부패의 부정적 효과가 확인되지 않는 이유로는 부패 수준을 나타내는 변수로 사용된 각종 부패지수가 인지도 조사에 근거한 것이라는 한계 이외에도 부패 자체가 다양한 사회, 문화, 제도적  요인에 의해 영향을 받는 복합적 현상이라는 점이다. 따라서 부패의 수준에 영향을 미치는 요인이 종속변수가 되는 경제성장률, 투자비율, 외국인 직접투자 수준 등에도 동시에 영향을 미칠 수 있다.

부패의 효과에 대한 실증분석에서 일반적으로 가장 널리 사용되는 것은 국제투명성기구가 매년 작성하는 부패인지지수(Corruption Perception Index, CPI)이다. 이 부패지수는 각 국의 부패수준에 대한 국민들 혹은 경제전문가들의 부패 인지도를 근거로 작성된 것으로써, 부패에 대한 객관적 측정치가 아니라 주관적 인식을 반영한 것이다. 굳이 경제학적 표현을 빌리자면, 상이한 재화(각 국 공무원들의 서비스)를 소비하는 서로 다른 개인(각국의 국민 또는 경제전문가)의 효용을 비교한 것이라고 비유할 수 있다. 또한 경우에 따라서는 부패지수가 아닌 부패에 대한 인지도를 포괄하는 범주로서의 정치적 위험도를 설명변수로 이용하는 경우도 있다. 이 경우 경제적 성과에 대한 부패의 설명능력의 신뢰도는 더욱 떨어지게 된다. 부패에 관한 실증분석에 사용되는 각종 부패지수에 대해서는 졸고(2000)를 참고. 한편 Wei and Zeckhouser(1999)는 부패지수의 이러한 한계에도 불구하고 부패가 투자에 미치는 영향을 분석하는데는 유용하게 쓰일 수 있다고 주장한다. 부패가 외국인 투자에 어떤 영향을 미치는가 하는 문제에서 실제 중요한 것은 부패에 대한 인지 정도이기 때문이라는 것이다. 그러나 이러한 주장은 투자전망이 투자에 영향을 미친다는 설명과 크게 다를 바 없다.

둘째로, 부패가 발생시키는 비효율성에 근거하여 부패척결의 필요성을 주장하는 논리의 보다 근본적인 문제는 다음과 같은 것이다. 부패를 추방해야 하는 이유가 부패가 미치는 (자원 배분에 대한) 부정적 효과 때문이라면, 부패가 긍정적 효과를 지니는 경우에는 용인될 수 있는가 하는 점이다. 즉 반부패활동의 정당성을 실증적 측면에서 찾아야 할 것인가 규범적 측면에서 찾아야 할 것인가의 문제이다. 부패에 대한 신자유주의적 접근은 부패가 시장에 미치는 영향에 주목한 나머지 이러한 질문에 대답할 수 없는 논의구조를 갖고 있다.

3) 부패에 대한 일반적 해법: 경쟁촉진과 투명화

부패는 경쟁의 부재로부터 발생한다는 것이 일반적 인식이다. 정부에 과도하게 권한이 집중되고 공직자들의 재량권 행사의 폭이 넓어지면, 인․허가와 관련된 부패의 가능성이 높아진다는 것이다. 또한 민간부문에서도 독점에 의한 이익을 인위적으로 유지하려는 유인이 부패를 발생시킨다는 것이다. 따라서 부패에 대한 해법은 보다 경쟁적인 시장환경을 유지하는 것으로 귀결된다(Ades & Di Tella 1999). 심지어는 경쟁의 촉진이란 해법이 정부부문에까지 도입되어 정부재의 공급도 경쟁적으로 이루어져야 한다는 주장도 제기되고 있다.

또한 Broadman & Recanatini(2000)도 분명하고 투명한 규칙, 잘 작동하는 견제와 균형, 강력한 경쟁적 환경 등이 지대추구의 기회를 감소시키고 따라서 부패의 유인을 감소시킬 것이라고 주장한다.

그러나 독점과 경쟁에 대한 이러한 이해는 논리적으로도 오류이고 현실적으로도 설득력이 없다. 자본주의 시장경제에서 경쟁이란 독점에 따른 이익을 전제로 하며 궁극적으로 독점을 지향한다. 개별자본가들은 경쟁에서 승리했을 때의 성과를 독점적으로 소유할 수 있다는 보장이 있기 때문에  경쟁에서 이기기 위하여 노력하는 것이며, 실제로 시장은 소수에 대해 그런 의도를 실현시킨다. 독점 기업도 신규 시장 진입기업의 위협에 항상 노출되어 있으므로  보이지 않는 잠재적 경쟁자와 항상 경쟁하고 있는 셈이다. 요컨대 경쟁과 독점이란 신고전파 미시경제학에서 설명하듯이 양극단에 서있는 두 유형이 아니라 본질적으로 하나의 동일한 과정인 것이다. 현실적으로 보더라도 지대추구행위가 이권개입, 청탁 등 부패를 발생시키는 경우도 있으나 부패한 정치인이나 관료들이 독점지대를 높이는데 관심을 두고 의도적으로 독점을 조장할 수 있다.

경쟁의 부패억제 효과에 대한 의문이 제기되면서(Bliss & Di Tella 1997) 부패를 지대추구행위가 아닌 주인-대리인 관계의 틀로 설명하려는 시도가 설득력을 얻고 있다. 부패는 주인(국민)의 의사와 이해에 반하는 대리인(공직자)의 행동이라는 것이다. 그런데 이러한 설명은 주인이 공익과 일치하는 목적함수를 갖고 있다는  전제하에서만 설득력을 지닌다.  만일 주인의 이해가 비윤리적이라면 그것과 일치하지 않는 대리인의 행위는 비난의 대상이 되지 않을 것이기 때문이다.

공공기관의 민원처리 절차와 인허가 절차가 간결․투명해지명 부패가 줄어들 것이라는게 부패 문제를 해결하는 또 하나의 보편적 해법으로 제시되고 있다. 이른바 전자정부론도 이러한 맥락에서 제기되는 것으로써, 정보화 기술을 이용하여 정보에 대한 접근 비용을 줄이면 정부에 대한 감독이 수월해지므로 깨끗한 정부를 만들 수 있다는 논리이다. 그러나 민간부문의 부패에 적용시킬 경우 이 해법은 그 효력을 상실하게 된다. 민간부문의 활동에서 정보 공개 의무는 지극히 제한된 영역 -예컨대 주주와 채권자들에 대한 회계 재무제표의 공개의무 -에 국한된다. 기업의 핵심적 요소라고 할 수 있는 기술 및 비용구조와 혁신능력은 불투명성을 본질로 하기 때문이다.

4. 부패 억제를 위한 대안적 접근

1) 부패 개념의 확장

부패의 원인과 효과에 관한 다양한 실증분석들이 일치된 결과를 보이지 못하고 있는 이유는 부패가 워낙 다양한 사회적 조건들에 의해 복합적으로 규정지워지는 현상이기 때문이라고 할 수 있다. 따라서 부패를 공공부문(혹은 공공부문과 민간부문의 접점)에 국한되는 현상으로 한정하여서는 안된다. Moran(1999)은 부패가 국가와 시민사회 관계, 정치체제, 경제발전의 궤적, 대외 관계 등의 특수한 결합의 표현이며 따라서 부패를 병리적인 현상으로 보아서는 안되며 특정한 정치 경제적 발전과 깊이 결합된 현상으로 보아야 한다고 지적한다.

부패의 주체에 민간 부문을 포함시키게 되면 한가지 중요한 문제가 제기된다. 그것은 어디까지가 부패이고 어디까지가 부패가 아닌가하는 것이다. 부패를 사적 이익을 위한 공권력의 남용이라고 정의하는 경우, 가장 자주 이용되는 설명도식이 공무원과 민간의 관계를 주인-대리인의 관계로 이해하는 것이다. 그러나 기업이 주체가 되는 부패행위에 주인-대리인의 틀을 적용시켜본다면, 공공부문의 부패와는 다른 복잡한 문제들이 제기된다. 기업의 경우 주인은 누구이며 대리인은 누구인가? 기업의 주인을 주주뿐만 아니라 노동자, 소비자, 금융기관, 소비자 등을 포함하는 이해관계자로 폭넓게 인식할 경우 각 주인들 사이에 이해의 상충이 생기는 경우 어떤 행동을 부패로 정의하여야 할 것인가? 또한 기업의 범위를 어디까지로 보아야 할 것인가도 마찬가지의 문제를 던져준다. 예를 들어 기업의 중간관리자가 금품을 대가로 부하직원의 승진에 영향을 미쳤을 경우 이것을 개인의 부패한 행위로 보아야 할 것인가 기업의 부패로 보아야 할 것인가? 이와 같이 기업의 범위와 이해당사자의 범위, 개별 이해당사자들의 이해의 상충가능성 등을 생각해 본다면 민간부문의 부패를 어디까지로 한정해야 할 것인가 역시 선험적으로 규정될 수 없는 문제이다. 기업의 행동을 규범적으로 평가할 경우 ‘기업윤리(business ethics)’란 용어가 보편적으로 사용된다는 사실은 기업의 행동을 비윤리적 행위와 부패로 개념적으로 구분하는 게 쉽지 않음을 말해준다. “부패란 부패라고 불리워지는 행위들이다”라는 동어반복적 정의(Brasz 1970)는 이와 같은 고충의 일면을 반영한다.

이런 점에서 공직자의 경우가 민간인의 경우보다 주인- 대리인 계층구조가 중첩․복합적이어서 정보의 비대칭성과 부패의 개연성이 높다는 박재완(2000)의 지적은 설득력이 약하다고 볼 수 있다.

박정수 외(2000)에서 시도한 기업부패 개념 확정을 위한 설문조사 결과를 보면 부패개념을 기업의 행태에 적용시킬 경우 어떤 행위를 기업의 부패로 보아야 하는지에 대해 심한 인식의 차이가 존재함을 알 수 있다.

예컨대 안동규 외(1998) 및 전국경제인연합회(2000) 등 참조. 특히 후자의 글은 리베이트 수수, 뇌물제공, 탈세 등 이론의 여지가 없는 부패행위도 비윤리적 행위로 포괄하여 설명하고 있다.

이러한 문제점을 놓고 볼 때 Johnston(1996)의 다음과 같은 지적은 시사하는 바가 크다. (구체적) 행동유형을 둘러싼 부패의 정의는 안정된 사회에는 잘 적용될 수 있으나 심각하게 분화된 사회나 이행기의 사회에는 적용될 수 없기 때문에 이 경우 명쾌하게 정의된 부패행동의 범주를 찾기보다는 부패 개념을 형성하는 정치적 갈등에 주목해야 한다는 것이다. 그런 점에서 부패라는 개념의 사전적으로 확정하는 것은 무의미하며, 오히려 현실에 의해 요구되는 실천의 내용이 부패의 외연을 설명한다. 즉 현 단계의 부패방지 노력도 주된 정치적 갈등에 집중하여 전개될 필요가 있다.

2) 규범적 문제로서의 부패

부패는 그것이 자원배분과 경제성장에 미치는 부정적 효과 때문이 아니라 부패 그 자체의 反규범적 성격 때문에 비판받아야 한다. 따라서 효율성의 문제설정으로 인해 배제되었던 다른 규범적 가치들의 지위를 회복시키는 것이 부패에 관한 논의에 전제되어야 한다. Rose-Ackermann(1978)이 지적한 바와 같이 부패에 대한 규범적 판단은 ‘선(goodness)’에 대한 기준, 즉 하나의 관점을 요구한다. 부패는 사회적 합의에 의한 공정한 규칙을 벗어나는 방식으로 타인의 기회를 제한하고 결과적으로 타인의 권리와 자유의 행사를 제한하기 때문에 비판의 대상이 되어야 하는 것이다.

Thompson(1993)에 따르면 이때의 ‘선’이란 자유롭게 선출된 대표자들이 중요한 문제에 대해 공개적으로 토론할 수 있고 그들이 내린 결정에 대한 주민들의 질문에 대답해야하는 건강한 정치적 과정을 의미한다. 부패가 나쁜 이유는 돈과 이익의 주인이 바뀌기 때문이 아니라 이러한 선출, 논의, 선택의 과정을 거치지 않기 때문이다.

3) 권력의 분산과 균형

이렇게 본다면 부패의 문제는 권력의 문제이다. 부패의 당사자들은 자신의 힘을 바탕으로 타인을 의사결정과정에서 배제시킴으로써 타인의 자유를 억압하며, 결과적으로 타인의 이익을 침해한다.  이러한 인식은 주인-대리인 관계라는 틀로 부패를 분석하는 것이 어떤 한계에 부딪치는지 잘 보여준다. 주인-대리인 관계라는 틀에서 보자면 주인의 이해에 반하는 대리인의 행동은 적절한 감시와 통제의 수단을 찾아냄으로써 제어될 수 있지만, 대리인의 권한이 하나의 독립된 힘으로 존재하게 되면 투명성 확보를 통한 정보의 비대칭 해소만으로는 부패를 통제할 수 없다.

부패의 원인이 정부의 규제에 있다는 생각은 국가권력의 본질에 대한 이해 부족의 소산이다. 국가가 특정한 권한을 행사하도록 하는 것은 사회적 약속이며, 사회 질서의 유지에 따른 비용을 절감하기 위한 노력의 산물이다. 예컨대 화폐의 발생과정과 화폐발행의 중앙은행으로의 집중이 그 예이다. 따라서 정부 부문에도 경쟁을 도입함으로써 정부의 독점지대를 없애야 한다는 주장은 부패의 근절책과는 거리가 멀다.

예컨대 신봉호(2000).

문제는 집중된 권한이 사회적 합의에 의해 부여된 제한 영역을 넘어서는 강제력으로 작용하게 되는 것이다.  이러한 권력화가 권력의 남용과 다른 점은 권한의 남용은 강제력을 수반하지 않을 수 있다는 점이다. 예를 들어 증권감독원의 직원이 자신이 공무수행중에 입수한 정보를 이용하여 주식투자를 하는 것은 사적 이익을 위한 공적 권한의 오용(남용)이라고 할 수는 있지만, 자신의 권한을 이용하여 타인에게 거부할 수 없는 힘을 행사한 것은 아니다. 반면 금융기관의 인사권을 무기로 대출압력을 가한다거나, 대출압력을 대가로 정치인이 정치자금을 수수하는 행위 등은 자신의 공적 권한을 이용하여 권한 밖의 사안에서 자신의 이해를 관철시키려 한 행위이며, 그것을 가능하게 하는 것이 권력이다.

정치적 독재는 이러한 권력이 가장 집중된 형태로써, 보다 많은 사람의 자유와 기회를 배제하는 방식으로 행사되는 권력이다. 또한 권력이 집중되는 만큼 그 권력이 행사될 수 있는 범위 또한 그에 비례하여 넓어진다. 그런데 이러한 권력의 집중은 정치 영역에서만 발견되는 것은 아니다. 총수 지배체제 하에서의 재벌은 사적 영역 또는 경제적 영역에서의 독재라고 볼 수 있다.  재벌 총수 개인의 의사결정은 다른 이해당사자들의 권리를 침해하면서 총수 개인이나 그 가족의 이해를 중심으로 이루어진다. 또한 그 영향력은 개별 기업의 영역을 넘어 행정, 입법, 사법, 언론, 문화 등 각 영역까지 확장되기도 한다.

이러한 권력의 집중화에 대해 혹자는 권한에 맞는 책임을 부여하는 것이 부패 억제의 방안이 될 수 있다고 주장한다. 그러나 최근 잇따른 대기업의 도산이 노동자와 사회에 전가하는 부담을 보면 사후적인 형식적 책임 추궁은 문제해결에 근본적 대안이 될 수 없음을 확인시켜준다. 초법적 권력을 행사한 결과(기업의 도산과 실업자의 양산)에 대해 책임을 물으면(사재출자 요구) 그러한 문책의 법적 근거를 먼저 따지는 것이 현실이다. 따라서 사전적인 사회적 합의에 의해 부여된 권한이 자신의 영역을 넘어 권력화하는 것을 방지하기 위한 방법은 부당한 권력 행사에 대응하고 그것을 견제할 수 있도록 사회 전체적인 힘의 균형을 유지하는 방법일 수밖에 없다.

80년대의 민주화운동을 계기로 억압적인 정치권력에 대한 독재는 상대적으로 해소되었다고 하더라도, 사적 부문의 독재권력이 존재하는 한 부패의 해소는 요원한 일이다. 러시아를 비롯한 이행기의 동구권 국가들이 보여주고 있는 현실은 이를 극명하게 보여주고 있다. 비대화된 국가권력이 붕괴되면서 바뀐 것은 이른바 러시아 마피아라는 약탈적 권력집단이 부패 먹이사슬의 정점을 차지한 것뿐이다. 사적 부문의 비대화된 권력을 제어할 수 있는 어떤 장치도 없는 상태에서 오히려 부패는 더욱 심각한 양상을 띠고 있을 뿐이다. 이러한 양상은 민주주의와 시장의 병행적 발전을 지향하는 현 정부의 정책기조에 대해 시사하는 바가 크다. 경제적 공간에서 권력을 분산시키는 기제와 함께 집중시키는 경향을 내포하고 있는 것이 시장이기 때문이다.

4) 반부패 투쟁과 시민운동

지난 수년간 부패에 관한 대중적 관심을 높이고 부패척결을 향한 정부의 노력을 유도해내는데는 시민활동의 역할이 지대했음은 부인할 수 없다. 시민단체들이 공동으로 발의한 부패방지법 공동안(2000. 9. 6.)은 공직자의 재산공개, 선물 및 향응 수수 금지에 대한 구체적 기준과 제재방안 마련, 내부고발자 보호, 특별검사제 신설 등 부패에 대한 효율적이고 실질적인 억제책을 제시하고 있다. 뿐만 아니라 국회활동에 대한 모니터링과 지난 총선과정에서 전개되었던 비리정치인에 대한 낙천, 낙선 운동 등은 직접적으로 반부패운동을 표방한 것은 아니었을지라도 정치권과 행정부에 대한 강력한 견제기능을 시민단체가 수행할 수 있음을 보여준 사례라고 할 수 있다.

시민운동은 국회가 행정부에 대한 감시기능을 제대로 수행하지 못하고 정부의 부패에 대한 국민들의 견제와 문책을 용이하게 할 제도적 틀이 마련되지 않은 상황에서는 중요한 기능을 담당할 수 있다. 그러나 그러한 기능은 어디까지나 한시적일 수밖에 없다. 부패 억제를 위한 기존의 제도적 장치들이 제 기능을 수행하지 못하고 있을 때 그 본래의 기능을 수행할 수 있는 여건을 회복시켜 주는 것이 시민운동의 방향이 되어야 하지 시민운동이 감독기관에 대한 감독기관으로 또 하나의 기구화하는 것은 바람직하지 않기 때문이다.

한편, 현재의 부패방지를 위한 시민운동이 앞서 지적한 신자유주의적 편향에서 얼마나 자유로운지를 진지하게 검토해보아야 한다. 예컨대 대표적인 국제적 반부패 운동 시민단체인 국제투명성기구도 자신들의 활동이 갖는 의미를 평가하면서, 부패가 시장의 작동을 왜곡하고 시장으로부터 발생하는 일반인들의 이익을 박탈하기 때문에 반부패활동은 실용적 성격을 띤다고 밝히고 있다.  시민운동의 목표가 시장의 기능을 회복시키는데 있다면 이는 시민운동의 존립근거를 스스로 무너뜨리는 결과를 초래할 것이다. 현실적으로 시장에서 자생적으로 형성되는 부패한 권력에 대해 시민운동이 개입할 수 있는 여지란 제한적일 수밖에 없기 때문이다.

물론 현 단계의 시민운동은 재벌개혁과 주주의 권리 찾기 운동에서 결코 무시할 수 없는 성과를 거두고 있다. 그러나 그러한 성과를 가능하게 했던 시민단체의 목소리는 권력화된 조직 외부의 것일 수밖에 없다. 조직 자체의 비민주성을 극복하고 독재화된 권력이 저지르는 부패를 견제하는 일차적인 대응세력은 조직 내부에서 성숙되어야 한다. 즉 재벌이 주체가 된 비리를 견제할 수 가장 강력한 세력은 기업의  이해관계자 자신이 되어야할 것이기 때문이다.

5. 맺음말

부패에 관한 최근의 논의들은 명시적으로든 암묵적으로든 신자유주의적 문제설정에서부터 출발한다. 부패를 공권력의 남용으로 정의함으로써 민간부문, 특히 기업들에 의해 이루어지는 부패를 부차적인 문제로 간주하고 있으며, 부패가 야기하는 자원배분 왜곡의 효과를 강조함으로써 부패가 갖는 규범적 문제에 주목하지 못하고 있다. 부패에 대한 해결책으로 제시되는 것 역시 시장과 경쟁을 통한 독점적 지대의 해소, 작은 정부의 실현, 공무원의 재량권 제약 등이다. 그러나 시장의 경쟁 자체가 약육강식과 승자독식의 질서를 전제로 하고 있으며 경쟁의 결과로 다양한 형태의 독점이 발생한다는 점을 볼 때, 시장에 의해 부패를 해결한다는 신자유주의적 부패방지 논의는 자기모순적이다.

부패는 공공부문에만 국한되는 현상으로 이해되어서는 안되며 민간부문까지 적용되어야 한다. 이때 부패를 사전적으로 정의하려는 시도보다는 부패를 형성하는  주된 정치적 갈등에 주목하는 것이 훨씬 강한 실천적 함의를 지닌다. 또한 부패 추방운동의 정당성을 부패가 초래하는 경제적 부(負)의 효과에서 찾으려는 실증적 논의보다는 부패로 인해 야기되는 기회의 박탈, 자유와 권리의 침해에서 찾으려는 규범적 접근이 필요하다. 이런 관점에서 볼 때 부패의 문제는 권력의 문제라는 것이 분명해진다.

지난 수 십년간 한국사회의 발전을 가로막았던 대규모 부정과 비리들은 공무원의 독직사건에 국한된 것이라기보다는 공공부문에서의 독점적 정치권력과 사적 영역에서의 독점적 권력인 체벌체제에 의해 발생한 것이었다. 비민주적 권력에 의해 추동되는 부패는 대중의 이익을 소수의 지배집단이 수취하는 것을 체계화시킬 뿐 아니라 일상적 생활양식으로 자리잡게 한다. 따라서 과잉집중된 권력을 분산시키는 것은 반부패 전략의 기본 방향이 되어야 한다. 우리 사회 부패의 양대 축이었던 정치권력과 재벌을 견제할 수 있는 집단들의 힘을 증대시키는 것이 현 단계에서 부패를 억제하는 가장 근본적 대안일 것이다.

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DJ정부의 산업정책-비판과 대안

김재훈 (대구대 경제학과)

DJ정부의 산업정책-비판과 대안

I. 머리말

DJ정부의 산업정책을 검토함에 있어서 우리가 먼저 고려해야 할 것은 ‘산업정책’이란 것이 시대변화에 따라 과연 검토하기에 적절한 것인지를 우선 생각하게 된다. 시장만이 효율을 증대시킬 수 있다는 (신)자유주의의 믿음이 옳으냐 시장실패를 보완하기 위한 산업정책이 필요하냐의 논쟁과는 별도로 우리에게 주어진 객관적 조건은 WTO체제의 성립으로 국가개입의 수단이 상당히 한정되어 있다는 현실이다.

그럼에도 불구하고 오늘 DJ정부의 산업정책을 평가하고 앞으로의 과제를 살펴보고자 한다. 그 이유는 다음과 같다. 오늘날 이른바 세계화(globalization)의 물결 속에 국가의 역할은 이제 없다는 주장도 있고, 동시에 사회과학도 그 대전제인 국가중심주의를 폐기해야 하고 세계체제론의 관점에 입각해야 한다는 주장까지 제기되고 있는 현실이긴 하다. 그러나 국가의 역할이 그 전보다 줄어들었긴 하지만, 그럼에도 불구하고 여전히 국가는 삶의 가장 중요한 공간이며, 축적의 기반을 고정자본에 두고 있는 자본의 운동도 국가라는 현실 영역을 무시하지는 못하기 마련이다. 다만 공간영역의 재설정을 우리는 충분히 고려하여야 하고, 따라서 산업정책에 관한 고려도 그러한 공간영역의 변화를 변수에 넣을 경우 새롭게 강조될 수도 있다. 즉 기존의 국민국가 외에 지방정부에 의한 산업정책(regional industrial policy)이 활발히 모색되고 있고, 각종 국제기구나 협력체를 통한 국가보다 상위 수준의 정책협조가 다양하게 모색되고 있음을 우리는 주목하여야 한다.

특히 오늘날 이른바 글로벌경제의 시대(globalization)를 맞아 전세계적으로 시장이 통합됨으로써 금융시장과 노동시장에 날로 그 불안정성이 증대되어 지속적 성장과 생활안정이 어려워져가고 있는 현실을 심각하게 고려하지 않을 수 없다. 따라서 다양한 국제지역 차원에서 시장 안정성을 높여 지속성장(sustainable growth)을 가능케 하는 산업정책이 필요하다고 볼 수 있다. 이렇게 접근할 때 산업정책은 새롭게 그 중요성을 평가받아야 하고, 이 때의 국가개입은 과거 후발공업국에서 나타났던 ‘주도자(initiator)’적 국가개입에 비해 ‘완충역할(buffer)’의 국가개입이라 부를 수 있지 않을까 한다. 이것이 새로운 21세기에 필요한 산업정책의 핵심이 되어야 한다는 것이 본 고의 문제의식이다. 이런 관점에서 본 고에서는 DJ정부의 여러 경제정책, 그리고 산업정책을 평가하고자 한다.

그런데 DJ정부의 산업정책을 검토하기 위해서 그들 정책이 집행된 객관적 조건을 먼저 살펴보아야 할 것이다. 그 조건이란 1997년 말 발발했던 외환금융위기이다. 그런데 그 경제위기의 성격 파악이 중요한데, 그것이 현상적으로는 단순한 외환 및 금융상의 문제로 나타났지만 그 본질은 자본주의 일반에 고유한 과잉생산위기의 발현이다(김재훈,  ;김수행, ). 다만 자본주의경제 일반에 보편적인 축적과 공황의 전개과정은 주어진 특정 사회의 축적구조를 매개로 발현된 것이다. 따라서 이 기간 중 실시된 DJ정부의 산업정책도 공황국면에서 집중적으로 진행되는 산업합리화정책은 주로 축적구조의 그 독특한 모순구조에 초점이 맞추어져 자본의 가치파괴가 진행될 수밖에 없고, 새로운 성장순환을 준비하는 산업구조정책은 그 모순구조에서 벗어나려는 정책이 주로 제시될 수밖에 없다.

과거 한국 경제의 발전시스템은 박정희 전 대통령이 중심이 되어(=‘관료적 권위주의’ 모델), 미국 일본이 제공하는 차관자금을 바탕으로, 그들 나라(특히 일본)들이 정리하는 산업설비를 이전 받아(=‘표준화단계’의 생산) 주로 저임금을 기반으로 하는 가격경쟁력으로(=‘주변부 포드주의 모델’) 세계시장에 상품을 쏟아내는 것이었다(=‘관료적 발전국가’ 모델). 이에 대해 그동안 한국을 비롯한 동아시아의 경제위기의 원인과 따라서 향후 전망에 관한 논의들이 외국의 한국경제 연구 학자들의 입장을 그대로 추종해서 신고전파적 입장과 발전국가론적 입장으로만 양분된 상황을 필자는 그대로 재현하지는 않으려 한다. 이러한 사회경제시스템에 관해 우리 사회 내부에서 형성된 고유한 문제의식은 ‘민족경제론’의 관점, 혹은 ‘신식민지국가독점자본주의’의 관점이었다. 그 모순구조의 중심에 있는 것은 바로 ‘독점자본’이었다. 우리는 그 쟁점들을 다시 한 번 상기할 필요가 있다. 다만 여기에 최근 진행된 세계사적 조건의 변화를 아울러 고려하여 변화된 정세에 맞는 변화된 분석이 필요하다. 이러한 시각은 또한 한국경제에서 바람직한 포스트포드주의적 경제체제를 모색하는 것과 그다지 거리가 멀지 않을 것이다.

II. ‘세계화시대(globalization)’의 산업정책

1. ‘조정자’로서의 국가

원래 산업정책이 무엇이냐에 대해서는 많은 정의가 있고 또 애매하기까지 하다. 그래서 산업정책에 관한 정의도 “미시경제 차원에서, 즉 기업의 의사결정 차원에서 기업과 정부 간의 관계를 의미”(M.L.Wachter et al.,1981), “산업구조의 진화를 실현하기 위한 정부의 시도”(Henri Aujac,1986), “일반적인 수준에서 경제 운영에서의 변환을 촉진하기 위한 정부의 어떤 정책”(S.A.Shull et al.,1986) 등 다양하기 짝이 없다. 그래서 가장 많이 실시된 일본의 “통산성이 하는 정책”(貝塚啓明,1968)이란 정의도 제기되어 있다.

산업정책의 출발은 선진자본주의형 영국의 자유주의정책에 대항해서 창출된 독일의 후진자본주의형 보호주의정책에서 찾아진다. 현실적으로 산업정책이 중요하게 대두된 것은 유럽의 경우 전전 독일, 전후 프랑스의 사례가 있었고 1970년대 불황을 맞아 스웨덴 등 많은 나라에서 실시되었지만, 아무래도 그 전형적인 사례는 일본과 동아시아 국가들에서였다고 할 수 있다. 그래서 산업정책은 서구의 경제용어 사전에서는 발견되지 않는 순수한 일본식 개념이라는 평가도 있다(R. Ozaki). 일본에서의 정의를 보면 ‘산업정책은 일반적으로 여러 산업을 대상으로 하여, 산업들의 육성 발전을 통해 경제의 근대화, 경제성장의 촉진, 생활수준의 상승, 완전고용의 실현, 국제수지의 개선 등의 어떤 경제․사회 목적으로 달성하기 위해 국가 혹은 정부가 개별 산업활동이나, 기업의 거래활동에 간섭하고, 또한 상품 금융 등의 시장형성 혹은 시장기구에 직접 관계하는 정책의 총칭이다(上野裕也,1978)’고 했다.

이렇게 볼 때 우리는 산업정책을 후발공업국에서 산업의 신속한 성장을 위해 국가가 개입하여 실시하는 온갖 정책이라 볼 수 있을 것이다. 그러면 여기서 우리는 우선 현대의 자본주의경제에서 과연 본질적으로 최빈국을 제외하고는 산업정책이 필요한가에 관해 의문을 제기할 수 있다. 일본의 경우 산업정책의 실시에 농업과 공업, 경공업과 중공업, 노동집약적 산업과 지식집약적 산업간의 비율들이 중요하게 고려되었다. 그런데 추격해야 할 모델을 설정해놓고 국가적으로 거기에 맞추어 한정된 자원을 집중적으로 배분하려 할 때, 이미 산업구조 측면에서 목표를 설정하기가 새삼스러울 수가 있을 것이다. 여기에서 무리한 정부의 선도자적 역할(initiator)은 일반적으로 거론하는 바와 같이 ‘정부의 실패’를 낳을 수 있을 것이다.

반면 시장기능에만 맡겨놓았을 때에 민간기업의 과당경쟁적 목표설정과 자원배분은 불확실한 미래에 대한 과잉투자가 되어 사회적으로 엄청난 자원의 낭비를 초래할 수 있다. 이것은 분명 자유시장의 한계, 자유주의정책의 문제점임에 분명하다. 이 경우 국가의 선도자 역할이 아니라 조정자로서의 역할은 분명히 있어야 할 것이다. 미국의 경우에도 이 부분에서의 역할은 분명히 있다. 산업정책을 규제적 기능과 개발의 기능으로 나눌 때 규제 기능은 대체로 선발 공업국에서 찾아볼 수 있는데, 미국이 대표적인 경우이다. 이 경우 국가의 규제 기능은 경쟁 촉진과 소비자 보호 등에 관심을 가지는 것이며, 산업이 어떠해야 하는가, 어떤 산업은 존재하지 않아야 하는가 등에 관해서는 관심을 가지지 않는 것이다(C.Johnson,1982). 그러나 미국보다 자원의 제한성이 더 심한 나라에서는 산업에 대해서도 국가의 조정기능이 필요하다고 보아야 할 것 같다. 이 경우 관료집단의 자의적인 선택이 아니라 분명한 준칙이 제시되어야 하고(‘준칙주의’), 조정 과정의 투명성이 확보되어야 한다(‘투명성의 원칙’). 90년대 전반기에 자동차부문과 석유화학부문에 대한 자유주의적 국가방임이 낳은 과잉투자 사태는 그 반대의 예가 될 것이다. 반면 기술적 조건으로 불가피하게 시행되고 있는 IMT2000 사업에 대한 국가의 조정은 조정기능이 작동하고 있는 예가 될 것이다.

2. ‘완충기능’으로서의 국가개입

산업정책은 위의 정의들에서 본 바와 같이 산업의 육성이란 목표 아래 국가가 개입하는, 결국 기업과 국가가 특정한 방식으로 맺게 되는 관계를 가리킨다. 앞에서와 같이 산업정책을 규제적 기능과 개발의 기능으로 나눌 때 개발의 기능은 대체로 후발공업국에서 실시되었는 바, 일본이 대표적인 사례이다. 이 경우 국내산업의 구조, 국가의 국제경쟁력을 제고시키는 구조를 촉진하는 데에 관심을 가졌다. 주지하는 바와 같이 일본의 국가정책은 메이지시대 이래 19-20세기 초에 부국강병이 목표였고, 1930-40년대 불황 극복, 전쟁 준비, 군수 생산, 전후 복구 등이 목표였다. 1955년 이후, 특히 소득배가운동이 진행된 1960년대에는 고도성장이 때로는 ‘歐美 追越’이 목표로 되었다.

그런데 여기에서는 국민의 삶의 질은 산업이 성장함으로써 향상될 수 있다는 철학이 밑받침되어 있다. 그러나 가장 전형적인 사례라 할 수 있는 일본의 예에서 우리가 볼 수 있는 바와 같이 일본의 경제정책에서 국민의 삶의 질은 시종일관 2차적이었고, 산업의 육성은 곧 기업의 육성을 의미할 뿐이었다. 일본의 경우에도 60년대 고도성장 과정에서 ‘군산복합체’에 비견되는 ‘관산복합체’가 형성되었다(C.Johnson, p.19-21). 산업정책이 관료통제, 민간자율조정, 유도행정 등 세 부분으로 집행된다는 것은 곧 관료와 기업 간의 관계를 지적하는 것이다. 산업정책을 위한 관료와 기업 간의 관계는 일본의 경우 ｢産業構造심의회｣와 그 산하에 산업체제․산업금융․노동․중공업 등의 ｢조사부회｣와 각종 소위원회를 民官합동기구로 설치함으로써 제도화되었다. 그래서 ‘국가는 부유해도 국민은 가난하다’는 국제적 평가 속에 성장의 결과가 국민들에게 혜택으로 돌아가는 기회를 갖지 못하고 결국 ‘성장의 피로’현상에 빠져버린 상황을 우리는 생각지 않을 수 없다.

그래서 일정하게 성장한 경제에서 산업정책은 새로운 방향을 설정해야 한다. 오늘날 세계화의 시대물결(globalization) 속에 세계경제에서 축적의 범위와 규모가 세계화하면서 축적의 기회는 획기적으로 제고되었지만 그만큼 자본의 재생산과 인간의 삶에 불안정이 극도로 심화되었기도 하다. 세계적 범위에서 자금의 이동이 진행됨에 따라 개별 국민경제의 통화정책이 완전히 무력하게 되었고, 뿐만 아니라 다수의 삶이 순간적인 자금의 이동에 의해 파괴되기도 한다(카지노자본주의; 이 점은 아시아 경제위기의 원인에 관한 논의와는 무관한 검토이다). 그리고 모두 주지하는 바와 같이 승자만이 세계 모든 시장을 독식하고 있고(카우보이자본주의), 그 과정에서 세계 곳곳의 인간의 삶에 다양성을 파괴하고 있다(마돈나자본주의).

한편 오늘날 과학기술이 발전하여 모든 생물의, 심지어는 인간의 유전자까지 조작할 수 있게 되었지만 과학의 윤리성에 관한 세계시민의 강력한 문제제기에 따라 현재로서는 고질적인 유전적 질환의 치유 범위에 과학이 머무르고 있다. 마찬가지로 오늘날 정보통신기술의 발전으로 세계경제가 광속으로 작동될 수 있는 조건에 와 있더라도 그에 따른 불안정성의 증대에 대해서는 세계시민과 더불어 국민국가가 일정한 역할을 하여야 한다. 과학기술의 발전이 갖는 긍정적인 측면과 그 발전이 갖는 가속성 때문에 발전 자체는 절대 억제할 수 없기 마련이다. 이것에 대한 부정은 과거 산업혁명 직후 있었던 러다이트운동과 같이 역사에 아무런 실효적 성과를 내기는 어려울 것이다. 그렇지만 과학기술의 발전만큼이나 발달한 인간 인지의 발전과 그것이 조직화한 세계시민사회의 힘이 국민국가와 함께 할 때, 위 생명공학의 예와 같이 긍정적인 방향으로 강력하게 유도 내지 제한은 가능할 것이다. 세계적 차원에서 사적 이윤동기에 의해 자본의 이동과 축적이 진행됨으로써 발생하는 불안정성을 완화하는 완충역할을 국가가 하여야 한다는 것이다. 이것을 우리는 국가의 ‘완충기능’이라 부를 수 있지 않을까? 그리고 이 기능은 국민국가 뿐만 아니라 아래에서와 거론하겠지만 각종 세계기구, 국민국가, 그리고 지역정부 등 각 영역 층위별로 수행될 수 있을 것이다.

구체적으로는 우선 최근 많이 거론되는 국제투기자본에 대한 규제도 정서적 대응이 아니라 각급 정부의 완충기능이란, 정책대안으로 접근해야 한다. 그 외 한 예로서 민스키가 주장한 바와 같은 ‘투자의 사회화’를 각급 정부 혹은 기구들이 추진할 필요가 있을 것이다. 사적 이윤동기가 세계적 차원에서 활동함으로써 불안정성을 극도로 심화시키는 데 대해 각급 정부가 여타 단위와 함께 비시장적 제도를 창출하여 일정한 부분의 자원배분을 결정해서, 고용 증대와 물가 안정, 시장의 안정을 꾀할 수 있을 것이다(Minsky,1975). 이것은 국가경제 차원의 계획경제 혹은 산업정책이 실시되었던 과거의 사례와는 다른 것이다. 시장과 정부의 어설픈 결합이 아니라 시장과 별도의 비시장부문을 통해 평등을 제고하는 동시에 총수요 부족의 문제를 소비의 증대를 통해 해결하는 방안이다(Minsky,1975;박종현,2000). 그리고 이 방안을 세계적으로 하나의 대안으로 정착시키기 위해 앞으로 있을 뉴라운드 협상에서 제기할 필요가 있다. 몇 가지 경제안정장치 마련을 위한 뉴라운드를 제기할 필요가 있다.

3. 공간영역의 각 층위별 산업정책

산업정책을 보호를 위한 정책과 개발을 위한 정책으로 나누어 볼 수 있다. 대체로 산업정책은 이렇게 1920-30년대와 전후 영국에서 그리고 서유럽 국가들에서 많이 채택했던, 또 크라이슬러를 구제한 미국에서 있었던 사양산업 구제정책과 일본(통산성 MITI)에서와 같은 유망산업 육성(picking winners)정책으로 나눌 수 있다(S.A.Shull,1986, 2-3). 물론 보호를 위한 정책은 선진국에서 많이 나타나는 사양산업 보호정책과 함께 후발공업국에서 많이 있었던 유치산업 보호정책이 있다. 산업정책을 위해 사용 가능한 정책수단을 보호를 위한 정책과 개발을 위한 정책으로 나누어 살펴보면 다음과 같다. 고도성장기 일본의 경우 보호의 측면에서 차별적 관세, 국산품에 대한 특혜적 상품세, 외환 배분에 입각한 수입 제한, 외환 통제 등이 정책수단으로 사용되었다. 또 개발의 측면에서는 정부의 금융조직을 통한 목표산업에 대한 저리 자금 제공, 보조금, 특별감가상각 혜택, 지정된 핵심장비에 대한 수입관세 면제, 외국기술 수입 허가, 공공투자로 민간기업에 대해 공업단지와 수송기반설비 제공, 그리고 통산성의 ‘행정지도’ 등이 포함되었다(Johonson. p.29).

그런데 WTO체제의 성립과 함께 산업정책의 많은 수단이 사용 불가능하게 되었다. 우선 무역관련 투자조치로서 국산품 사용의무(예컨대 자동차의 경우 국산차에 대해서는 국산화율이 몇 % 이상일 때는 세제우대조치)를 철폐하도록 했다. 자국의 유치산업 보호를 위해 수출입법관리법 혹은 관세법을 통해 수입금지조치를 취하던 것을 못하게 한 것이다. 또 본 논의와 관계되는 것으로서, 개도국의 경제발전을 위한 보조금 지급이 사실상 불가능하게 되었다. 특히 협정은 보조금을 정부의 재정지출 기준이 아니라 기업의 수혜를 기준으로 함을 명시적으로 규정함으로써 조세감면 등의 조치까지 포괄하였다.

그래서 ①무상지원 대출 지분참여 등 직접적 자금이전, 잠재적 자금이전 또는 대출보증 등의 채무부담, ②조세감면 등의 조세혜택, ③일반 사회간접자본 이외의 재화 용역 제공 및 재화의 구매 ④정부가 자금공여기관 또는 민간기관을 활용하여 그런 역할을 대행시키는 경우가 보조금으로 간주되어 불가능하게 되었다. 또 특정 산업 혹은 특정 기업에 대한 영업손실의 보전 또는 채무의 면제(정부 보유 채권의 면제 및 채무상환을 위한 무상지원) 등은 상계가능보조금으로 무역상대국에 피해를 줄 경우 보복조치를 받을 수 있게 했다. 이런 규정은 개도국의 정책자율권에 가장 직접적인 제약을 가하는 부분으로서, 이렇게 해서 산업합리화제도, 투자촉진지원제도 등이 상당한 제약을 받게 되었다.

이렇게 볼 때 이제 산업정책은 역사 속에 사라져가야 할 것으로 보인다. 그러나 다시 한번 둘러보면 우리는 산업정책에 대한 새로운 필요성을 깨닫게 된다. 그것은 공간영역 층위별 산업정책의 필요성이다.

1648년 베스트팔렌 조약이래 자본주의경제의 발전이 국민국가를 단위로 했고 또 국민국가가 자본주의발전을 주도하는 가운데, 국민국가, 국민경제가 모든 사회과학의 대전제가 되어 왔다. 국가중심주의(state-centrism), 공간물신성(spatial fetishism)은 A.스미드, D.리카도, F.리스트, J.M.케인즈 등에서와 같이 경제학에서도 마찬가지였다. 그러나 자본의 세계적인 규모에서의 확장 경향을 ‘시간이 공간을 점령하는’ 움직임이라 인식했던 맑스, 자본주의가 지리적 경관을 끊임없이 재구성․파기․조형하는 모순적인 사회공간적인 변증법의 한 계기로 ‘시공간의 압축과정’을 파악한 D.하비 등에서 우리는 공간영역이 고정되어 있는 것이 아니라는 문제제기를 볼 수 있었다. 특히 오늘날의 세계화는 자본주의 아래에서 고유한 시공간 압축 움직임(deterritorialization)과 함께 다중적인 지역규모로 비교적 고정되고, 잠정적으로 안정화된 영역조직을 지속적으로 만들어가는 공간재설정(reterritorialization) 사이에 변증법적인 작용 반작용을 수반한다.

1970년대이래 국가를 단위로 하는 영역경계가 약화되고, 국가별 통화정책의 위력이 결정적으로 약화되어 왔다. 세계적(global) 규모에서 생산자본의 세계화, 과거 제3세계 지역에서 공업화가 진행, 사회주의권의 붕괴 등의 상황 전개와 함께 전후 지구의 지정학적 구분이 철저히 재편, 파편화되었다. 지역적(regional) 차원에서 북대서양 연안 포드주의가 발원한 공업중심지가 극적인 공동화를 겪으면서 실리콘밸리, 남부영국의 오렌지 카운티, 독일 바덴-쥐템버그, 제3이태리 등 새로운 지역적 중심지들이 분출, 세계적 규모에서 직접적으로 경쟁을 벌리는, 포스트-포드주의적 경관이 발생했다.  그런데 이 새로운 양상은 절대 국가의 소멸을 뜻하는 것은 아니고 국가-상위의 영역과 국가-하위의 영역으로 공간재설정(reterritorialization)의 과정으로 이해되어야 하는 것으로 평가된다(N.Brenner,1999).

이렇게 볼 때 오늘날 이른바 세계화(globalization)의 시대에는 산업정책도 각 영역별로 검토해야 할 것이다. 우선 종래의 국가 단위의 산업정책에 관해 살펴보자. 산업정책의 정책수단을 정리해보면 ㉠長期展望(비전) 제시, ㉡제도적 틀을 설정, ㉢자금지원, ㉣국가의 직접 집행, ㉤행정지도, ㉥대외적 조치, ㉦입법조치를 통한 추진 등이 있다.

㉠長期展望(비전) 제시-정부가 産業構造의 長期展望을 작성하고 구체적으로 산업의 발전 방향을 보일 필요가 있다.

㉡제도적 틀을 설정-예컨대 환경기준이나 에너지 사용기준,목적세(전원개발촉진세 등),요금제도의 적정화(누진적 에너지 요금제도) 등 제도적인 틀을 통해 시장기구를 보완할 필요가 있다.

㉢자금지원(助成)-재정투융자 등을 통해 자금을 집중적으로 배분하고 각종 세제특혜를 부여하는 지원조치가 있다.

㉣국가의 직접 집행-技術開發을 직접 추진하는 것이 그 예.

㉤행정지도-이를테면 투자조정,가격억제,수출 등 대외적 조정,환경개선,자원이용합리화 등 여러 형태가 있다.

㉥대외적 조치-상대국과의 교섭,각종 통상 상의 조치 등이 있다.

㉦입법조치를 통한 産業構造政策 추진-입법조치를 통해 국민적 합의를 얻어서 강력하게 정책을 실시하는 것도 하나의 방법이다.(通産省,1974)

이 분류기준을 볼 때 WTO의 규정은 이 중 ㉢부분을 집중적으로 차단한 것이라 볼 수 있다. 따라서 그 외의 다양한 방안들이 모색될 수 있다. WTO는 선진국들이 과거 주로 사용했던 특정성이 없는 모든 보조금(특정 산업이나 기업에 한정되지 않는 고용안정보조금이나 중소기업 보조금 등이 여기에 해당될 수 있다), 연구개발, 지역개발 및 환경보전보조금 등이 금지조치불능 보조금으로 규정하였다. 이것은 미국이 1980년대이래 주장한 ‘경기장의 대등화’, 공정성(fairness) 개념의 국제규범화의 결과이다. 결국 그 불공평성에 관한 논의는 별도로 하여야겠지만, 현재로서는 이러한 수단을 사용하여 가능한 정책을 모색할 수밖에 없다. 그 외에 수출보험제도, 벤처캐피털 등의 재원들은 계속 확충될 필요가 있다.

이러한 상황 속에 최근 국가-하위의 산업정책이 크게 주목을 받고 있다. WTO에서도 지역개발 및 환경보전보조금 등이 금지조치불능 보조금으로 규정하여 지역차원에서의 산업정책은 가능한 것으로 간주하였다. 따라서 지역차원에서 다양한 정책이 지방정부에 의해, 그리고 중앙정부와 공동으로 추진될 필요가 있다. 마침 세계적으로 미국의 실리콘밸리, 남부영국의 오렌지 카운티, 독일 바덴-쥐템버그, 제3이태리 등 지역적 산업지구의 다양한 사례가 형성되어 있으며, 이에 관한 연구도 ‘지역혁신시스템’론, ‘지역산업정책론’을 중심으로 활발히 진행되고 있다.

여기에 본 고에서는 셋째로 국가-상위의, 즉 세계적 차원에서의 산업정책을 주목하고자 한다. 물론 세계정부가 형성된 것은 아니지만 우리는 세계 각 지역공동체가 경제적으로는 상당한 힘을 발휘하고 있는 것을 볼 수 있으며, 구속력이 있는 전면적인 정책은 아닐지라도 국가간 합의에 의한 정책은 오늘날 상당히 많이 볼 수 있다. 이들 부분을 이제 산업정책의 틀에서 체계적으로 검토할 필요가 있지 않을까? 그리고 여기에 WTO를 통한 신자유주의의 전면화에 대해서도 과거 산업정책의 긍정적인 측면을 견제수단으로 제시하는 새로운 협정(agenda)을 추진할 필요가 있다고 생각한다. 물론 산업정책의 긍정적 측면과 부정적 측면을 엄밀히 구분하는 위에 수행되어야 할 것이다.

III. DJ정부의 산업정책

검토에 들어가기 앞서 우선 검토 대상 시기에 발생한 경제위기가 단순한 외환금융위기가 아니고 자본주의 경제에 고유한 주기적인 과잉생산공황이라는 점을 전제한다. 현 경제의 구조가 독점자본주의의 양태를 띠고 있는 만큼 공황국면에서의 자본의 가치파괴는 자본 스스로에 의해서는, 즉 시장경제 자체에 의해서는 이루어지지 않는다. 만성적 경제공황에 머물러있으려면 자본의 가치파괴는 회피하면 되겠지만, 조속히 공황국면으로부터의 회복을 꾀하려면 독점자본 스스로에 의해서는, 즉 시장경제 자체에 의해서는 수행되지 않을 자본의 가치파괴를 국가가 개입하여 수행할 수밖에 없다. 여기에 국가개입의 필연성이 있다. 그 국가개입은 기존 자본의 가치파괴를 추진하는 산업합리화정책과 새로운 성장주기를 준비하는 산업구조정책으로 나누어 볼 수 있다. 그리고 이러한 정책들의 출발점은 말할 것도 없이 기존의 축적구조가 된다.

1. 산업합리화정책

1999년 8.15경축사를 비롯하여 DJ정부 출범이래 다양한 기회에 발표되었듯이 공황국면에서  DJ정부에 의해 진행된 산업합리화정책은 금융 기업 공공 노동 등 4대 부문의 구조개혁으로 요약할 수 있다.

(가) ‘기업구조조정’에 관해

개혁의 대상이 된 4대 부문 가운데 무엇보다 중요한 것은 역시 기업, 특히 재벌개혁이다. 자본의 과잉생산에 주체가 자본임은 일반론 차원에서 더 말할 것도 없고, 그 중에서도 독점자본-재벌이었다. 금융구조조정의 핵심도 바로 막대한 규모의 부실채권에 있고 그 부실채권은 곧 재벌을 중심으로 한 기업부문의 부실에 있다. 특히 한국경제에서는 확장을 위한 재벌의 과당경쟁은 전근대적 소유구조에 기반을 두고 있기에 국가의 통제가 급격히 약화된 상황에서 전혀 내 외부에 견제시스템을 갖지 못했고(홍장표,2000), 차입을 위주로 한 경영은 위험부담이 큰 투자를 선호하였다(이제민 외,2000). 이러한 차입경영구조는 자금의, 특히 고정비용의 흐름을 위축시키는 외부충격에 극히 취약해서 이미 1969, 1979년에 이러한 내외적 조건 속에 한국경제는 오늘날과 같은 외환위기를 매개로 전반적 경제위기를 겪은 바 있다(김재훈,1996). 1997년 말에도 5대재벌의 부채비율은 470.2%에 이르러 있었다.

<표 1> 5대 재벌의 부채비율 추세

	1997년말	1998년말	1999.6월말
부채비율 (자산재평가 포함시) 부 채 자기자본	470.2% - 220.4조원 46.9조원	386.0% (302.1%) 225.1조원 58.3조원	302.2% (235.1%) 222.7조원 73.7조원

자료: 재정경제부,1999

이제 이러한 차입 중심의 과잉축적 경향은 더 이상 지속하기는 어려운 상황이 되었다. 우선 WTO체제로 인한 정부 산업정책의 수단 측면에서 주어진 제약이 과거 1969년 외자계 기업에 대한 부실기업 정리와 1979년 중화학투자조정조치, 그리고 1986년의 해운, 건설업에 대한 부실기업 정리와 같은 정책수단을 구사하기가 어렵게 되었기 때문이다(김재훈,1995).

그리고 보다 원천적으로는 현재 세계경제가 이른바 다품종소량생산의 시대, 지구촌경제를 맞아, 그리고 중국과 동남아시아 국가들의 급속한 성장을 맞아 과거와 같이 대규모 자본투입으로 가격경쟁에 기반을 두는 대량생산체제는 더 이상 지속하기가 어렵게 되었다. 세계적으로 전자상거래가 확대되고 있는 시점에 종합상사를 통해 해외시장을 확대하는 전략도 의미가 없어졌기도 하다. 1969년 당시 최대 재벌이던 천우사그룹을 정리했고, 1980년에도 재벌에 대한 계열기업 정리 조치가 있었으나 그때와는 상황이 크게 달라졌던 것이다.

일본경제의 장기불황은 또 다른 反面敎師이다. 주지하는 바와 같이 일본 산업조직과 생산의 전통적 기반은 ‘이중구조’인 바, 여기에서는 대규모 ‘企業集團’에 속한 대기업들에 대해 중소기업들이 계열화되어 하청관계를 형성, 중간재와 서비스를 제공해왔다. 그런데 이 산업지구가 이태리, 독일 등 전통적인 서구의 산업지구(industrial districts)와 다른 점은 서구의 경우 기업들이 상당 수준의 자유와 유연성을 가져서 특히 경제여건이 어려울 때에 다양화하고 경쟁을 할 수 있는 반면, 일본의 계열기업들은 수직적 관계 속에 있어서 계열기업들은 역관계가 우세한 원청기업의 주문에 주로 의존한다는 것이다.

이런 상태에서 일본 대기업의 글로벌화가 진행되면서 해외로 생산기지를 이전하는 사례가 특히 80년대 후반 이후 급속히 증가하여 왔다. 전 세계 해외직접투자(FDI)액 가운데 일본이 차지하는 비중이 1980년 3%였는데 1997년에는 12%로서 미국에 이어 세계 두 번째로 되었다(UNCTAD,1999). 그런데 전세계 FDI의 다수가 인수 합병분임을 생각하면 일본의 다국적기업들은 세계에서 가장 높은 실제 해외투자 비율을 차지하는 것이다. 그런데 통산성(1996)의 지적대로 상당한 숫자의 일본기업들이 해외투자에 나섬으로써 국내생산과 대체관계에 들어서게 되었다. 대기업의 해외생산이 증가하는 가운데 국내 중소기업들과의 계열관계가 현격히 약화되어 갔다. 해외 대기업의 국내로부터의 중간재 조달비율이 1986년 55%였으나 1996년에는 37%로 하락하였다. 결국 1991-95년간 일본 중소기업의 숫자가 10% 감소할 정도로 소기업의 도산이 전례없이 증가하였다. 그 결과 1992-96년간 일본의 국내 제조업 고용이 100만명 이상 감소하는 동안 해외 지사의 고용인구는 220만명 이상 증가하였다(K. Cowling, 2000).

일본 해외투자를 부문별로 보면 전기기계 19.7%, 운수장비 24.9%를 차지하였다. 전자산업의 경우 해외생산이 국내생산을 능가하게 되었다(일본전자공업협회 EIAJ, 1997, p.6). 자동차산업은 1990년 이래 세계 생산이 3.2% 상승한데 비해 국내생산은 25% 감소하였다.

물론 반드시 국내생산을 고수해서 수출 증대→무역수지 흑자 증대만을 능사로 생각하는 신중상주의 관점에 젖어있을 필요는 없고, 또 경제의 자연적 성장과정에서 가능하지도 않다. 그러나 부품 및 중간재를 생산하는 국내 중소기업 부문의 발전이 일본보다도 비교할 수 없을 정도로 극히 취약한 상태에서 일부 재벌기업들이 다국적화해서, 세계를 경영한다는 구호가 한국경제의 발전과 국민 다수의 후생증대에 기여할 여지는 그다지 없음을 확인할 수 있다.

영국경제사에서 이에 관한 논쟁은 김재훈(1993) 참조.

이런 상황에서 DJ정부는 우선 과잉․중복투자와 과다부채 문제를 동시에 해결하기 위해 5大 재벌의 9개업종에 대해 사업구조조정을 실시했다. 이에 관한 논란은 있지만 어쨌든 항공기․철도차량․선박용엔진․발전설비․석유화학 ․반도체 등 거의 모든 업종에서 중복투자설비를 통합․일원화하기는 했으되, 외자유치를 통해 부채비율을 낮춘다는 당초의 계획은 아직 전혀 실현되지 못하고 있다. 오히려 항공기와 철도차량, 발전설비와 같이 주구매자가 정부인 경우에는 과거 수요자독점적 시장구조에서 공급자독점적 시장으로 변화시켜 정부의 구매가격만 상승시키게 될 것이다. 기업부문의 부실이 거래과정을 통해 국민의 세금으로 전가될 상황으로 바뀌었다. 공황기의 산업합리화조치가 독점을 심화시킨 대표적인 정책이다.

또 DJ정부는 재벌개혁을 최우선의 과제로 삼았다. 순환출자와 부당한 내부거래를 억제하며 변칙상속을 철저히 막겠다고 했다. 또 오너중심의 독단경영이 기업 내․외부에서 견제될 수 있는 투명-책임 경영체제를 확립하기 위한 제도를 정비하겠다고 했다.  순환출자는 일단 결합제무재표 산출을 제도화함으로써, 또 부당한 내부거래는 공정거래위원회가 지속적으로 감시를 강화해감으로써 앞으로 억제될 것으로 보인다. 그러나 지배구조개선에 관해서는 그다지 개선 전망이 보이지 않는다. 집단소송제는 단계적으로 도입하기로 했지만 집중투표제의 의무화는 수용되지 않았다.

또 기업부실경영에 대한 책임 강화하기로 한 것도 그다지 효과가 있을 것 같아 보이지 않는다. 채권금융기관 공동으로 부실기업주로부터의 채권회수 노력을 강화하기 위한 금융기관 공동협약 제정하기로 했고, 예보의 부실경영주에 대한 손해배상책임 추궁기능 강화를 위한 예금자보호법 개정안을 마련하기로 했다. 그러나 가장 근본적으로는 부실경영으로 기업과 국민경제에 막대한 타격을 입힌 부실경영주 본인에 대한 처벌은 전혀 거론되지 않고 있다. 이것은 앞으로 이른바 시장질서를 강화해가는 단적인 예가 될 것이나 정부 차원에서는 전혀 거론되지 않고 있다.

여기에 과잉투자를 낳은 재벌의 의사결정구조에 대한 견제수단으로 노동조합의 경영참여가 제도화되어야 한다. 현재 정부의 정책은 재벌소유주에 대한 최소한의 경제, 소액주주의 권리 확대까지만 가 있지, 생산주체인 노동자의 경영참여는 전혀 고려되고 있지 않다. 건전한 시장경제의 발전을 위해서도 이 부분은 다시 한번 주목받아야 한다. 정부의 재벌구조조정은 시장경제의 질서를 확립한다는 의미에서 모양만 갖추었을 뿐 이러한 법적․제도적 뒷받침이 없으면 정권과 정책의 변화에 따라 곧 다시 살아나 산업부문에서 과잉투자에 따른 경제의 불안정성을 되풀이 할 수 있다.

(나) ‘금융구조조정’에 관해

기업구조조정에 비해 금융구조조정의 경우는 과욕을 품고 있는 것으로 보인다. 정부는 “대내외 환경변화에 대응하여 금융산업을 21세기 대표적 지식산업으로 육성하고 시장중심의 자율적 구조조정이 이루어질 수 있도록 2단계 구조개혁을 가속화할 계획”이라 밝혔다. 그런데 이러한 목표는 그냥 선언적 목표에 그치거나 과욕 혹은 허욕으로 보인다. 대체로 세계적으로 금융의 강세를 보이는 나라들은 과거 산업의 세계적 발전 단계를 거쳐서 세계 각국으로부터 투자수익금의 회수 또는 관리가 필요한 단계에서 발전한 것으로 보인다. 중세 이태리가 그랬고 20세기 초까지의 영국, 그리고 20세기 미국이 그랬다. 혹은 경제규모가 작아 금융부문을 중심으로 한 경제운용이 산업부문에 별다른 부담을 주지 않을 때 금융부문이 발전할 수 있는 것으로 보인다. 중국에 통합되기 전 홍콩이 대표적인 예가 될 것 같다.

그런데 한국의 경우 과거 40여년 금융부문은 오로지 산업부문의 발전에 희생이 되는 역할을 맡아왔다. 그런 터에 곧바로 금융산업이 21세기 대표적 지식산업으로 육성되어 아시아의 중심 금융시장으로 성장할 가능성은 없어 보인다. 그냥 막대한 부실채권을 일정하게 정리해내고 금융시장 개방 국면에서 강력한 해외 금융자본의 유입에 어느 정도 대항력만 갖추는 수준으로 당분간은 만족해야 할 것 같다.  그 이상의 목표를 향한 금융구조조정은 실현불가능한 목표를 위해 너무 많은 사람들의 희생을 치러야 할 것이다. WTO의 규정에 따라 국내 들어온 외국은행은 대출의무비중 설정의 조치적용을 받지 않는 가운데 기업금융은 최소한으로 하고 소비자금융을 통해 국내은행에 비해 막대한 수익률을 올리고 있다. 현재 국내은행들도 금융구조조정을 피하기 위해 기업대출을 극도로 억제한 영향이 산업부문에 피해를 주고 이미 있는데 그것이 과도기적 상황이라 평가들을 하고 있다. 그런데 금융의 세계적 경쟁력을 위해 그러한 세계적(=미국적) 관행만이 금융계를 일상적으로 지배하는 것이 과연 바람직하다고 할 수는 없다. 요컨대 시장의 불안정성에 대항할 능력 정도 키우는 수준으로 목표를 정하는 것이 가장 필요한 시점이다.

현재 정부는 금융구조조정의 목표 중 하나로 ‘금융기관의 관행개선과 선진기법 도입정착 ’을 설정하고 있다. 구체적으로는 ‘담보대출보다 신용대출 중심의 대출관행 조속정착, 과거실적보다 미래가치 평가기법 도입, 임직원에 대한 인사 및 보수체계를 성과와 능력위주로 전환’ 등을 설정하고 있지만, 문을 여니 잡곤충이 먼저 들어오는 상황이다.

오히려 금융구조조정의 목표로 ‘①금융기관에 대한 건전성 감독강화, ②금융기관 불건전여신의 철저관리와 공적자금의 효율적 사용’ 등을 설정하고 있지만 시장의 안정을 담당해야 할 감독기능은 오히려 부패로 무너지고 있다.

여기에서 우리는 세계금융시장의 불안정성에 대한 많은 사람들의 우려에 관심을 기울이게 된다. 세계시장의 통합이 강화된 후 금융부문의 급격한 세력 증대는 세계 경제 전반에 긍정적인 효과보다는 부정적인 효과를 날로 더해가고 있다(이찬근,2000; 박봉영,2000). 물론 아시아를 비롯한 각 국의 경제위기가 전혀 내부적 취약성과 관계없이 단기투기자본의 횡포만으로 발생했다고 보기는 어려운 면이 많다(김재훈, 1998). 그러나 시장의 불안정성 증대는 우려하지 않을 수 없다. 지금도 벌써 한국의 증권시장은 미국 뉴욕시장과 나스닥시장의 급락에 직접 연결, 종속되어 급등락을 되풀이하고 있다. 외환시장도 그러하다. 종래 원․달러 역외선물환시장은 홍콩 싱가포르에 형성되어 있다가 1999년 4월 뉴욕 런던시장에 장이 형성되어 있었는데, 어느 새 뉴욕 역외선물환시장이 현물시장인 서울 외환시장을 흔들게 되었다. 뉴욕 NDF시장의 전날 원 달러 환율이 서울 외환시장 개장가격의 기준이 될 만큼 급부상한 것이다. 단기투기자본의 무절제한 이동에 따른 시장의 불안정성 급증(민스키,1995)에 대해서는 국가의 완충기능이 필요한 상황이다.

(다) ‘공공부문 개혁’에 관해

그리고 공공부문의 개혁이 있다. DJ정부에서 공기업의 매각 사례로는 남해화학(→농협. 3000억원, 98.8.30), 국정교과서(→대한교과서. 447억원, 98.11.5), 한국종합기술금융(→미래와 사람. 93억원, 99.2.21) 등이 있다. 그 외 지분매각과 증시 상장 사례로 한국통신의 주식 증시 상장(98.12.23)과 해외 DR 발행(24.9억 달러, 99.5.26), 포철 해외 DR 발행 13.6억 달러(98.12.11, 99.7.14), 한국전력 해외 DR 발행(7.5억 달러, 99.3.26) 등이 있다. 앞으로의 일정은 포철 민영화를 완료하고, 한국중공업은 연말까지 주식의 65～75%를 매각, 지배주주를 선정․민영화하며, 종합화학 청산 추진한다는 것이다.

앞에서 기업구조조정에 관해 시장질서의 확립을 위해 취해진 일정 부분은 긍정적으로 평가한 바 있다. 그러나 여기에서 우리는 공공부문의 개혁이 반드시 시장으로의 통합으로 가야 하는가에 대해서는 의의를 제기하지 않을 수 없다. 물론 화학기업, 기술금융, 국정교과서 등의 이제 기간산업의 의미가 퇴색한 부문은 시장기능에 맡김으로써 경영의 효율화, 기술혁신 제고를 통한 발전을 꾀할 수 있을 것이다. 그러나 국민다수가 소비자로 되는, 즉 공공성이 강한 부분은 시장기능에 맡겼을 때 사적 자본의 이윤추구행위가 소비자에게 커다란 피해를 줄 가능성을 충분히 고려해야 할 것이다. 영국에서 철도부문의 민영화는 민영화의 대표적인 사례였으나 그 민영화가 진행된 이래 이윤동기에 급급한 나머지 철도補修체계가 소홀히 다루어져서 철도사고가 빈번하다는 보고를 결코 소홀히 다루어서는 안 될 것이다.

아울러 앞의 금융부문 구조조정에서 강조한 바와 같은 맥락에서, 시장 불안정성의 급격한 증대를 완화한다는 의미에서 공기업 중 공공성이 강한 부분은 시장 바깥에 그대로 둘 것을 주장한다. 비시장적 방법을 통해 경영의 효율성을 꾀하면서, 소비자도 보호해 가는 입장을 정리할 것을 강력히 주장한다. 철도, 전력은 그 대표적인 사례가 될 것이다. 이들 부문은 공기업 운영시스템의 개선을 강력히 추진하는 방법을 채택하여야 한다. 과거 우리나라에서는 하천 환경을 정화한다는 목표 아래 많은 공사비를 들여 대부분의 하천을 直江 형태로 개수한 바 있다. 그러나 그 결과는 홍수 시 강물의 流速을 빠르게 하여 범람을 초래한 것으로 나타났다. 오늘날 정보통신산업의 발달로 광속으로 자금의 이동이 세계적 차원에서 이루어지게 되었으나, 그 결과는 자금의 流速을 빠르게 하여 불안정의 원인이 되고 있다. 이제 생명공학의 발달이 유전질환을 치유하는 획기적 발전을 가져온 한편 가공할 인간세상의 파괴 가능성도 동시에 가져왔지만 후자의 부분은 강력한 세계시민사회의 반발과 각국 정부의 적절한 조치로 더 이상 진행되고 있지 않다. 과학기술의 발전을 이제 인간이 강력히 통제하지 않으면 안 되게 되었고, 또 이른바 성찰적 발전의 관행과 제도 정착으로 가능하게도 되었다. 마찬가지로 공기업의 개혁도 모든 부문을 시장에 몰아넣었을 때 나타날 수 있는 부작용을 고려하여야 한다. 생태적 경제환경을 구축해 지속가능한 발전을 추구한다는 취지에서 불안정성의 제동에 초점이 두어져야 한다.

(라) ‘노동부문개혁’에 관해

현재의 전반적인 구조조정을 우리는 포드주의적 대량생산체제에서 혁신을 중심으로 하는 포스트포드주의적 생산체제로 이행하는 것으로 우리는 이해하고 있다. 이러한 혁신시스템의 내면화는 혁신의 주체인 노동자의 참여와 협조가 절대 필요하다. 이렇게 노동자가 함께 하는 혁신이 되기 위해서는 현재의 구조전환과정부터 노동자집단이 함께 하여 그러한 관행을 정착시켜 나가야 할 것이다. 그러나 지금까지의 과정에서 노동자집단의 참여는 전적으로 배제되어 왔다. 노사정협의회가 노동자들을 들러리로 세우려다가 결국 와해상태에 빠진 것은 주지의 사실이다. 물론 조직노동자들은 그들이 원하는 산업변화 방향에 대해 독립적인 정보와 적절한 전문성 등 일관된 전반적 개념이 결여되어 있었기 때문에 산업정책 설정에 함께 하기는 쉽지 않을 수도 있다(J. Pontusson,1991). 그러나 이제 전 국민이 혁신시스템에 함께 하는 것은 언어적 표현으로만 되는 것이 아니라 제도화될 때 비로소 가능하게 될 것이다. 개혁의 동반자와 개혁의 대상이 무엇인지 다시 한번 생각해야 한다.

현재 진행되고 있는 구조조정의 반노동자적 성격은 현재까지 진행된 구조조정의 결과를 볼 때 더욱 여실히 알 수 있다. 구조조정이 진행됨에 따라 비정규직 노동자의 비중이 크게 증가하고 있는 것은 하나의 예일 뿐이다. 1993년 41.2%이던 비정규노동자는 1997년 45.9%로 소폭 증가하였으나 그 후 2000년 6월까지는 52.9%로 급증하였던 것이다.

이러한 구조조정의 반노동자적 성격은 소득분배의 악화에서 그대로 드러난다. 소득분포의 정도를 표시하는 지니계수는 1997년 이후 계속 악화되어 왔고, 1999년 현재 0.320은 사민주의 정책이 시행되고 있는 북유럽 복지국가들은 물론 동유럽의 체제전환국들보다 불평등한 것이다. 우리는 OECD 국가들 중 영국과 미국, 아일랜드와 멕시코의 소득분포가 극히 불균등하다는 사실을 주목하여야 하겠다.

97년말 국제통화기금(IMF)사태 직후 빈번했던 □어린이 버리기□현상이 다소 뜸해졌는가 싶더니 최근 다시 되살아나 아동보호소가 북적대고 있다. 경제상황의 악화가 주된 원인으로 꼽히고 있다. 2000/11/19(월)

<표 2> 지니계수 및 소득배율 추이

	97	98	99
				상반기	하반기
․지니계수	0.283	0.316	0.320	0.322	0.319
․소득배율*	4.49	5.41	5.49	5.54	5.43

* 0≤GINI계수≤1, 높을수록 소득이 불평등

* 소득배율 : 5분위(상위 20%)소득/1분위(하위 20%)소득

<표 3> OECD국가의 GINI계수

오스트리아	스웨덴	핀란드	체코	폴란드	독일	영국	프랑스	아일랜드	미국	멕시코
0.231	0.250	0.256	0.266	0.272	0.281	0.326	0.327	0.359	0.401	0.537

자료: 세계은행, World Development Report (1999)

여기에서 현재 정부가 추진하고 있는 구조개혁이 어느 방향으로 갈 것인지에 대해 우려를 금할 수 없다. 정부는 일련의 구조조정으로 해외 투자자들의 신뢰를 회복, 외국인직접투자가 98년의 88억달러에서 99년의 155억달러로 사상 최고치를 기록했고 이제 다국적기업의 투자 비중이 10% 수준으로 되었다고 자부하고 있다. 그 결과 주요 상품시장에서 외국 다국적기업의 점유율이 크게 높아진 경우를 많이 볼 수 있다. 초산(83.8%), 종이기저귀(76.8%), 생리대(75.6%), 폴리우레탄(73.6%), 카본블랙(69%), 씨앗(59.2%), 건전지(58.9%), 필름(57.1%), 신문용지(56.2%), 복사기(55%), 맥주(51%) 등이 점유율 50% 이상으로 된 것들이다. 이것에 관해서도 주요 기간산업이라 할 수는 없다는 점에서 많은 사람들의 우려와는 다르게 보고자 한다.

산업부문의 다국적기업은 새로운 생산 및 경영의 노하우를 전수하는 한편, 철저한 현지화를 통해 고용을 창출하고 산업현장을 안정시키고 있는 것으로 판단된다. 이러한 개방의 확대가 가져올 장래의 전망에 관해서는 주의를 하지 않을 수 없다. 현재 세계적으로 과거 한국 등 동아시아 4마리 호랑이에 대해 새로운 성장모형(‘Celtic Tiger’, ‘Europe's shining light’)으로 일부에서 평가받고 있는 아일랜드의 경우를 주목하여야 할 것이다. 한국 등 이른바 ‘관료적 발전국가(BDS)’모형에 비해 ‘유연적 발전국가(FDS)’모형으로, 또 산업정책의 새로운 전형으로 평가받고 있다(S.O.Riain,2000). 실업율이 1993년 17%에서 1998년에는 7.5%로 하락할 만큼 양호한 경제발전을 계속하고 있다.

그러나 전체 고정자본 투자의 80-85%(1990년대 말. 1988년에는 60%)가 다국적기업에 의해 이루어지고,1990년대 아일랜드 경제성장의 40-50%는 다국적기업에 의한 것이었다. 그 다국적기업 중 미국의 기업이 80%(1988년 40-50%)를 차지할 정도로 아일랜드는 EU에 대한 수출을 위한 미국의 생산기지일 뿐이다. 아일랜드 기업의 수익률이 3-5% 수준인데 비해 미국계 기업의 수익률은 30%에 이른다. 소득격차가 확대되어 1987년 중위소득계층에 비해 73%를 차지했던 하위 1/4집단의 시간당 평균임금이 1994년에는 67%로 줄어들고, 반면 상위 10%의 소득은 중위소득계층의 196%에서 226%로 늘어났다. 1990년대 있었던 고용증가의 102%는 서비스직의 증가였고, 새로운 고용의 절반은 비서직, 가게보조원, 식당, 소매업, 기타 단순서비스직이었다(D.O'Hearn,2000). 아일랜드의 경우 이렇게 다국적기업을 유치하기 위해 법인세율을 영국 30%에 비해 10% 수준으로 유지하였고, 노사간의 신조합주의적 사회적 합의체제는 와해되었다.

이런 모형이 한국(및 동아시아국가들의) 새로운 지향점이 될 수는 없다. 한국은 이러한 신조합주의적 사회적 합의체제가 아예 존재치도 않은 상태에서 현재 다국적기업을 받아들이고 있다. 요행히 대기업의 작업장을 인수한 일부 다국적기업은 생산과 고용규모를 인수 이전보다 오히려 더 확대하고 R&D센터까지 설치해서 세계적 생산기지로 육성하면서 철저한 현지화를 위해 노력하는 경우도 있다. 그러나 다른 한편에서는 쟁의중의 임금지급, 노조간부에 대한 임금 지급 등 한국 현지의 노사관행을 인정하지 않으면서 연봉제를 실시하고 노조의 경영참여도 허용 않는 등 한국과 투자본국의 노사제도 중 그들에게 유리한 제도만 채택하려는 경우도 있다(대한중석초경, 한국게이츠). 철저한 현지화도 아니고 그야말로 ‘세계적 표준(global standard)’도 아닌 최악조합의 경영관행을 정착시키려는 사례이다. DJ정부는 일본과 투자보장협정을 체결하려 하고 있으나 일본은 한국에 대해 노동운동을 억압하기 위해 ‘眞摯조항’을 조건으로 요구하고 있는 상태이다. 이제 늘어나고 있는 다국적기업의 생산현장에서 노동권을 보호하고 노동자의 생활안정을 위한 사회적 기준이 필요한 때이다.

여기에 DJ정부는 경제 시스템의 효율성 제고를 위한 제도개선 방향 중 하나로 근로 및 취업 의욕을 떨어뜨리는 사회보장제도 축소를 정책 목표로 설정하고 있다. 축소할 사회보장제도가 있다고 할 수 없는 상황에서 축소를 정책목표로 삼는 것이 과연 가능한가?

2. 산업구조정책

새로운 성장순환을 위한 DJ정부의 산업구조정책은 ‘지식기반경제의 건설’로 요약할 수 있을 것이다. 1999년 8.15경축사에서도 “21세기 세계일류국가로 도약하기 위해 지식기반 경제를 만들어 나가야.... 컴퓨터와 인터넷 등 정보를 활용하는 일이 중요하다.... 지식경제 시대에는 중소 벤처기업과 문화 관광산업과 같은 지식서비스산업의 발전이 필요하다.... 아울러 전통산업인 농업과 섬유, 전자, 자동차산업 등 모든 산업에서도 지식을 활용하여 부가가치를 높여 나가야 한다”고 밝힌 바 있다. 지식기반경제의 형성은 곧 국가적인 규모에서의 기술혁신체제를 일상화하겠다는 것과 같은 의미로 볼 수 있다. 이것은 이제 대안이 없는 선택인 것으로 보인다. 세계 모든 선진국들이 현재 이 길로 가고 있는 데서도 알 수 있다.

그런데 이를 위해서는 우선 연구개발투자의 증대, 연구개발체제의 확립이 중요하다. 미국의 성공 배경에는 미래핵심기술에 대한 집중적이고 장기적인 투자와 더불어 일관된 산업기술정책에 근간을 두고 있다. 경제협력개발기구(OECD)와 스위스 국제경영개발원(IMD)의 최근자료에 의하면, 우리나라의 총 연구개발투자는 1998년을 기준으로 세계에서 6-7위권을 차지하고 있는 것으로 나타나고 있다. 통계만 보면 거의 선진국 수준에 다다른 것처럼 보이나, 신중한 검토가 필요하다. 왜냐하면 우리나라 연구개발투자는 산업경기와 주변환경에 민감한 민간기업의 연구개발투자에 크게 의존하고 있다. 미국, 독일 등 대부분의 선진국의 경우 정부의 투자비중이 30%대를 넘고 있고, 경쟁국인 대만의 경우에는 40%에 근접한다. 이에 비해 우리나라는 겨우 27%내외에 머물고 있다. 산업기술개발에 대한 정부의 역할이 충분하다고 말할 수는 없는 입장이다.

IMF 관리라는 어려운 국면을 통과한 가운데에도 한국경제의 새로운 가능성으로 모색되고 있는 벤처기업 설립 열풍이 확산된 것은 일부 문제점의 발생에도 불구하고 무척이나 고무적인 상황이 아닐 수 없다. 이 벤처기업의 열풍은 1997년 한국경제의 공황이 낳은 ‘창조적 파괴’의 산물이라고 충분히 말할 수 있다. 우리는 이들 벤처기업들이 <표7>에서와 같이 1998년 이후 급속히 증가하고 있는 데서 그 국면 상의 근거를, 그리고 벤처기업의 매출액 증가율이 21.9%로 일반 중소기업의 7.8%에 비해 3배 이상 크게 높고, 매출액 영업이익율(19.4%), 자기자본비율(29.53%), 연구․개발비율(24.11%)면에서 대기업보다도 우수한 데서 그 질적 근거를 찾을 수 있다(1998년 중소기업청 조사).

<표 4>벤처기업 월별 증가현황(업체수)  (단위 : 개)

구 분	1월	2월	3월	4월	5월	6월	7월	8월	9월	10월	11월	12월	전 체 누 계
‘98년도	-	-	-	-	304	427	413	140	230	145	160	223	2,042
‘99년도	91	252	182	334	243	269	310	285	248	259	268	151	4,934
2000년도	278	334	458	543	563	7	618	-	-	-	-	-	7.735

자료: 중소기업청, 『벤처백서』,2000

한편 정부는 경제 시스템의 효율성 제고를 위한  제도개선 방향의 하나로 서비스업 중심의 고용확대 및 직업훈련강화 등 적극적 실업대책 추진하는 것을 정책목표로 삼고 있다.  오늘날 변화한 시대 상황 속에 가능한 산업정책으로서 대표적으로 거론되는 것이 인적자원의 훈련을 통한 고급기술인력의 배출이다. 그런데 현재에도 한국의 경우 기업의 인적자원개발에 대한 투자는 미흡한 실정이란 평가를 받고 있다.  IMD의 세계경쟁력보고서(1999)에 따르면 종업원훈련부문 평가에서 싱가폴이 3위, 일본이 4위인데 비해 한국은 29위로 평가받은 바 있다. 이런 상황에서 앞으로 이른바 노동시장의 유연성이 증대될 때 기업이 고용인력의 훈련에 대한 관심은 더욱 소홀해질 수밖에 없다. 이 점은 미국의 경우 이미 현실로 나타나 있다(L.Thurow,2000). 지식기반사회를 맞이하여 정부에서 인적자원의 중요성은 강조하고 있고 이른바 量的인 人力 供給보다는 創意的인 專門人力 養成이 중요하다 하여 대학교육을 개혁한다고 여러 가지 제도를 변경하고 있지만 역시 중요한 것은 실수요자인 기업의 자율적 인력양성 프로그램임에 틀림이 없다.

서비스업 중심의 고용확대도 앞에서 아일랜드의 예에서 본 바와 같이 단순서비스직종의 증대로 귀결되면 고용 증대는 허울의 것에 그치게 된다. 계층간의 소득불평등과 생활의 불안정이 날로 심화될 것이다. 나아가 경제 전반의 생산성 증대에도 걸림돌이 될 것이다. 미국의 경우에도 제조업부문에서는 이른바 ‘신경제’의 진전으로 생산성이 상당히 상승하였지만 서비스부문에서 저임금 임시직 노동력을 손쉽게 쓸 수 있는 환경에서는 이 부문의 생산성 향상이 나타나지 않고, 결국 경제의 선순환에 장애가 될 것이라는 더로우의 진단은 중요한 의미가 있다.

3. 지역산업정책(regional industrial policy)

현재 WTO체제 아래 중앙정부의 직접적인 자금 지원에 의한 산업정책은 불가능하게 되었고, 한국경제로서도 과거 중앙집중식의 관료적 발전국가의 한계가 드러난 지금 지역차원의 산업정책이 절실히 요구되는 시점이다. 현재 세계적으로도 지역혁신시스템에 관한 시도와 연구가 활발하고, 한국으로서도 1995년 지방자치제의 실시이래 기본적인 제도 환경은 갖추어진 셈이다. 중앙정부에서도 각 지역의 산업 및 기능별 기술개발 지원사업간 연계를 강화하여 지역기술혁신시스템(RIS) 형성의 기반을 마련한다는 계획을 추진하고 있다. 송도, 안산, 대구, 경북, 광주전남, 충남 등 6개 테크노파크(부산, 포항 등 지자체 자체 추진 2개소 별도)를 중심으로 지역내 기술인프라 사업간 연계운영체제를 구축하기 위하여 ｢산업기술단지 조성계획｣수립한다는 것이다.

<표 5> 지역별 벤처기업 현황 (2000.7월말)  (단위: 개)

구분	서울	부산	대구	인천	광주	대전	울산	경기	강원	충북	충남	전북	전남		경북	경남	제주	계
벤처기업	3462	369	241	458	214	371	56	1556	62	183	195	106	79		166	279	17	7,273
(%)	44.7	4.8	3.1	5.9	1.7	4.8	0.7	20.1	0.8	2.4	2.5	1.4	1.1		2.2	3.6	0.2	92.9
벤처기업 집적시설	97	4	2	5		26		19	1	1	1		1		3			139
입주업체	479	30	0	12		21		32	60	2	31			3	2			672
총사업체수 비중	23.8	9.0	5.9	4.6	2.9	2.9	1.9	15.3	3.7	3.2	4.1	4.2		4.6	6.0	6.7	1.3
GRP비중	22.2	6.4	3.5	4.7	2.2	2.3	4.9	19.5	2.7	3.6	4.4	3.5		5.3	6.4	7.4	1.0

주: 입주업체는 벤처기업만의 경우임.

벤처기업,  벤처기업 집적시설의 수는 2000년 7월 현재

자료: 중소기업청 제공 자료

이러한 계획 아래 지방에서도 벤처기업 설립 열풍이 확산되고 있음은 무척이나 고무적인 상황이 아닐 수 없다. 이 벤처기업의 장래가 명실공히 지역혁신체제의 형성에 핵심역량으로 작용할 것이라는 관점에서 그 공간적 의미는 각별하다고 하지 않을 수 없다. 그러나 1997년 이후 전개된 한국의 경제공황에서 찾을 수 있는 이른바 ‘창조적 파괴’의 진행양상은 지역적 차원에서 볼 때는 여전히 심각한 문제로 남는다는 것을 우리는 <표5>에서 확인할 수 있다. 전체 벤처기업의 44.7%가 서울에, 70.7%가 수도권에 집중해 있고, 중소기업청 지정 벤처기업 집적시설은 69.8%인 97개가 서울에, 87.1%인 121개가 수도권에 입지해서 전체 입주업체의 71.3%(479개)와 77.8%(523개)를 수용하고 있다. 이러한 중앙집중은 기존의 총사업체 수의 비중 23.8%와 43.7%, 지역내 총생산의 비중 22.2%와 46.4%보다도 훨씬 높은 수준이다. 기초과학의 중심지인 대전 충남지역에서도 예외가 아니어서 7.3%, 포항철강단지와 구미전자공업단지, 그리고 포항공대가 위치한 대구 경북지역도 5.3%, 광주과학원 등이 위치한 광주 전남지역 업체도 5개(2.8%)에 불과하다.

<표 6> 지역별 벤처기업 투자조직 현황

구분	서울	부산	대구	인천	광주	대전	울산	경기	강원	충북	충남	전북	전남	경북	경남	제주	계
창업투자 회사	85	2	2		4	3		1		2		1	2	1	3		106
엔젤클럽	8	2	3		1	2		1	1	1					2		21
회원수	15008	158	190		200	310		661	100	31					40		16698
투자액	848	7	14.8		0	1.7		33	7	0.5					1.1		912.1
투자업체	107	2	4		0	6		6	2	1					1		229
엔젤조합	19	2						6									27
회원수	377	50						89									516
투자액	67.0	4.0						15.1									293.3
투자업체	30	1						6									37

주: 창업투자회사는 2000년 7월, 엔젤클럽과 엔젤조합은 2000년 3월 현재 시점

자료: 중소기업청,『벤처백서』에서 작성

여기에 더욱 심각한 문제는 그나마 있던 지방 토종 벤처기업들도 지방을 탈출해서 서울로 옮기고 있다는 점이다. 소위 ‘성공’한 벤처기업들은 거의 예외없이 서울로 옮길 정도다. 대덕연구단지를 중심으로 대덕밸리가 활성화되고 있는 데도 불구하고 창업보육 단계에 있는 벤처기업들의 서울 이전현상은 여전한 것으로 나타났고 다른 지역도 역시 마찬가지이다. 우리는 그 원인을 <표6>에서 찾을 수 있겠다. 벤처기업들에 자금을 제공하는 창업투자회사, 엔젤클럽, 엔젤조합들이 집중적으로 서울 및 수도권에 위치해, 여타 지역은 상대적으로 거의 없는 것이나 마찬가지 상태에 처해 있는 것이다. 이전의 원인으로는 자금과 인력, 정보 수집, 동종업체와의 제휴관계 등 벤처기업 성장에 필수적인 인프라가 지방에는 턱없이 부족한 점이 거론된다. 다음으로 사업확대, 투자유치, 업종간 제휴, 사무실확보 등이 꼽혔다. 현대적 기술혁신을 위한 지원할 자본의 입지가 수도권에 집중, 지방의 벤처기업들은 수도권의 벤처기업에 대해 거의 ‘입지지대’적 불이익을 당하는 것이다. 미국의 실리콘밸리가 그 지역에서 형성된 기술과 세계 각 처에서 몰려든 자본이 결합함으로써 가능해졌음을 감안한다면 지방 벤처기업에 무엇보다 풍부한 자금을 공급할 수 있는 제도적 뒷받침이 절실함을 보게 된다.

아울러 벤처기업에 무엇보다 중요한 것이 최신 정보의 공급인 점에 대해서는 적절한 대책을 수립하기가 쉽지 않다. 그런데 최신의 정보와 아이디어의 공유가 특히 S/W부문에서 중요하고 제조업(H/W) 벤처의 경우에는 상대적으로 착실한 기술개발이 중요하다는 사실을 외국의 사례에서 볼 수 있다. 따라서 지역 벤처 혹은 지역혁신체제의 중심은 제조업 벤처를 중심으로 발전시켜 나갈 필요가 있어 보인다. 마침 한국경제로서는 무역수지의 만성적인 적자의 원인이 바로  부품․소재산업의 낙후함에서 비롯된 것인 바(88-97년간 부품․소재분야 무역수지 적자는 977억$로 전체무역수지 적자의 1.7배 수준), 지방의 혁신체제는 제조업 벤처의 열풍을 중심축으로 삼을 필요가 있을 것 같다.

한편 정부에서는 대구의 밀라노 프로젝트, 부산의 신발, 경남의 기계, 광주의 光산업 등 4대 지역산업진흥 프로젝트를 국토 전체차원에서 보완․발전시켜, 지역별 전략산업을 중심으로 지방의 자생적인 발전기반을 구축하기 위한 ｢중장기 지역산업발전계획｣을 수립․추진하고 있다. 이에 따라 현재 각 지방정부는 경쟁적으로 ‘테크노밸리’ 조성(충남도), ‘기계 테크노밸리’(경남도), 밀라노프로젝트, ‘경북 새천년 만들기’ 사업(경북도), ‘신발산업 지식집약화 전략’(부산시) 등을 추진하고 있고, 여기에 대해 중앙정부에서도 ‘지역산업 발전계획’이라는 이름으로 적극 후원하는 한편, ‘제4차 국토종합계획’에서는 ‘산업별 수도’를 조성한다는 계획을 세우고 있다. 그러나 과거 3차례의 ‘직물산업합리화정책’의 이름으로 정부의 지나친 육성정책이 대구 화섬업계의 체질약화를 가져온 원인으로 꼽힌 전례를 되풀이 할 가능성이 농후하다고 하지 않을 수 없다. 이제 산업의 지식집약화를 추구해야 하고 기존 자원의 네트워크화를 추구해야 하는 시점에 관련 인프라를 건설한다는 명분으로 중앙정부로부터 자금지원 받기에만 골몰한 것은 아닌지 엄밀히 따져볼 필요가 있다. S/W 내지 휴면웨어를 지향해야 할 지역혁신시스템 구축이 과거 개발연대의 대규모 물량투입(하드웨어 확충)방식에서 벗어나지 못하고 있다.

결국 현재의 지역발전전략의 추진과정에서 그 이면에는 지방자치제가 실시됨으로써 이제 선거를 통해 지역민의 재선택을 받아야 하는 지방정부, 그리고 지역정치의 틀을 벗어나지 못하는 중앙정부에게 모호한 지역주의(공동체주의 boosterism)은 강력한 영향을 미칠 수 있다. 그리고 여기에 토착 자본가집단의 영향력이 힘을 발휘하게 됨으로써 지역민-지방정부-중앙정부의 정책적 동맹체가 형성된다. 이 구조가 이제 인적(S/W) 요소의 배양을 통해 그야말로 지역혁신체제의 형성을 이루어내어야 할 시점에, 그 지역혁신체제의 이름으로 대규모 물량(즉 자금)투입을 통한 사업들을 지방정부들이 추진한다. 지방정부의 단기성과 추구는 도덕적 해이를 초래, 머지않아 새로운 빚잔치를 가져올 위험성을 안고 있다.

이것은 이제 “탈중심화로 인해 지방정부가 지역혁신체제에서” 제도적 혁신을 가속화시킬 수 있는 가능성을 안고 있는 이 시점(Kim, I.S., 1997;Hassink, 1999)에 과거 한국경제에서 중앙정부가 주도한 하향식 지역개발정책이 초래한 것(Wessel, 1991;Hassink, 1999)과는 또 다른 문제점으로 전화할 가능성을 갖는다. 아직 지역분권체제가 충분한 경험과 역사를 갖지 못한 상태에서 지역에 지방정부를 견제 감시할 집단이 형성되어 있지 않고 지방의회도 지방정부와 같은 방향으로 움직이고 있다고 해도 과언이 아니다. 지방자치제도 자체도 아직 비록 지역민에 의해 선출되었더라도 선출 이후 그릇된 행정을 시행할 때 제재를 가할 수 있는 ‘주민소환제’를 부여하지 않는 절름발이 상태이다.

여기에 중앙정부도 지역별로 산업을 특화 발전시킨다는 이름 아래 각 광역자치단체마다 독자적인 지역개발정책을 실시하게 함으로써 그 추세를 더욱 조장하는 방향으로 가는 측면도 있다. 각 광역자치단체마다 독자적인 사업을 벌이는 현재의 양상은 과거 재벌들이 모두 원세트형의 축적구조를 가지려 했던 것과 유사한 위험성을 가질 수 있다. 이런 점에서는 지역혁신정책을 추구함에 있어서 인접 지역 지방정부 간의 협조 연대를 모색할 필요가 있다. 중앙집중적 구조에서 지역분권으로 이행한지 얼마되지 않아, 자금은 중앙정부에 의존한 상태에서 지방정부가 사업을 벌이는 과정이 자금지원을 따내기 위한 경쟁의 성격을 띠게 된 것은 유럽 오스트리아의 예에서도 찾을 수 있다(I.Begg,2000). 여기에 우리나라는 견제장치가 없는 상태에서 새로운 도덕적 해이를 낳고 있다.

4. 국제(국가-상위)적 산업정책

북미의 NAFTA와 유럽의 EU 결성에 자극을 받아 동아시아지역에서도 지역협력체에 관한 구상이 조금씩이나마 진전되어 왔고 이제 동아시아공동체 또는 동아시아정상회의로 발전해가고 있다. 그 과정에서 한국이 상당한 이니셔티브를 행사하고 있는 것으로 알려지고 있다.

그런데 대충이나마 현재 진행중인 각 협의체, 즉 ASEAN+3, APEC, ASEM 등의 정책수단과 정책목표를 살펴보면 <표7>과 같다. 물론 직접 비교 자체가 어려울 수도 있지만, EU와 비교해봄으로써 국제 지역 차원에서의 산업정책에 관해 보다 체계적으로 검토해 볼 수 있지 않을까?

거칠게나마 살펴볼 때, 아직 EU에 비하면 여기에서 우리가 국가-상위의 산업정책을 논의하기에는 이르다는 것을 알 수 있다. 각 기구의 의사결정과정은 기구 산하의 각종 위원회, 각료회의, 실무회의가 있지만 일상적인 기구로 보기는 어렵고, 최종 결정은 반드시 정상회담을 통해서 내려지게 되어 있다. 또 산업정책의 수단 가운데 법률적 제도적 수단을 통한 시행이 이루어질 수가 없고 주로 협의회의 사안별 합의에 의해 사안별 집행이 이루어진다. 재정적 수단도 갖추질 못해서 사안별로, 일시적인 지출의 성격이 크다고 볼 수밖에 없다. EU와 같이 일상적인 재정구조를 갖추고 있어서, 구조조정에 관해, 그리고 지역개발과 관련해 자금지원이 이루어질 수는 없다. 아일랜드의 경우에도 S/W 산업을 중심으로 한 경제발전 과정에서 EU의 자금지원이 큰 기여를 하였고, 현재 EU에서는 그리스, 포르투갈 등의 낙후지역과 최근 가입한 일부 동유럽국에 대한 자금지원이 큰 혜택을 주는 데 비해 선진국 내 낙후지역은 그런 지원을 받지 못하고 있다는 독일 등 선진공업국의 불만이 있을 정도이다.

<표 7> 지역경제기구와 EU의 비교

	정책목표	정책수단
ASEAN +한중일	동아시아성장지역 개발에 적극 참여 구조개혁 관련 협력 강화 금융.통화.재정 관련 정책 협조 강화 기업경영형태 제고, 자본이동 감시 지속성장 위해 사회․인적자원 개발 사회안전망 위한 아세안 행동계획	동아시아 기업협의회,업종별 민간협의회 동아시아 비전그룹 인적자원 개발기금
APEC	무역,투자,기술이전 활성화 원칙 테크노마트(기술시장),투자박람회를 직업 훈련 프로그램,APEC 교육재단 선후진국간 경제적 사회적 불균형 완화 통한 사회적 화합 추구	정상회의, 각료회의,위원회,실무그룹 APEC 경제인 자문회의, 저명인사그룹
ASEM	유라시아 정보통신망 구축 전자상거래의 활성화 지원 정보화 격차의 해소 과다채무기관(HLIs)활동 직간접규제 ASEM장학사업, 평생교육사업	ASEM신탁기금 유럽 금융전문가 네트워크 경제장관회의, 무역.투자 고위관리회의 아시아.유럽 비즈니스포럼(AEBF)
* EU	지식기반 경제 정착 고용문제 해결 금융시장 통합 서비스부문,특히 공공부문 통합 각 회원국 재정지출 GDP 3% 제한	유럽집행위원회,유럽이사회,유럽의회 각료이사회(경제재무,노동․사회,역내시장이사회)/유럽경영자총연합회,유럽노조연합회 총괄가이드라인, 재정정책 조정, 구조정책 조정, 고용정책 조정 EU예산: 전EU GDP의 1.27%내. 지출처: 농업, 구조․결속기금

또 구조조정과 관련해서 고용문제에 관한 지속적인 관심을 EU에서는 강조하고 있으나 동아시아 경제협의체들에서는 아직 그러한 수준에 이르고 있지 못하다. 역내 경제수준을 반영하여 주로 직업훈련 혹은 교육사업에 대한 강조가 우리나라를 중심으로 진행되고 있다. 그리고 경제위기를 겪은 동아시아의 각 기구들인 만큼 금융시장 불안정에 대한 관심은 항상 높지만 회의 때마다 선언적 의미 이상의 집행은 이루어지고 있지 못하다. 모든 협의체들이 주로 무역과 투자와 관련해서 시장의 통합에 주된 관심이 놓여져 있고, 생활상의 안정을 위한 복지에 대한 관심, 경제시스템의 안정을 위한 공동협력에 관해서는 아직 선언에 머무르고 있는 것이다.

그 외에  앞에서 거론한 바 있지만 현재 한․미, 한․일 투자협정을 모색하기 위한 준비가 진행이 되고 있다. 한․미 투자협정에 관해서는 스크린쿼타 등 일부 쟁점이 타결되지 못한 관계로 체결이 지연되고 있고, 한․일 투자협정과 관련해서는 노동권과 관련해서 진지조항 등 일부 조항에서 입장의 차이를 드러내고 있다. 이들 부분에 대해 한국 측이 양보를 하고 투자협정이 체결된다면 그것은 한국의 문화와 한국의 노동권을 팔아넘긴 대가로 자본을 위한 투자협정이 체결된 데 대해 국민 모두의 지탄을 면치 못할 것이다.

IV. 결론

오늘날 일반적으로 ‘속도의 경제’가 여러 경제효과 중 하나로 거론되고 있다. 한국경제는 이 방면에서 과거 세계적 명성을 날린 바 있다. 그러나 극복해야 할 전근대적 농업을 해체하고 공업화로, 개발의 길을 달릴 때는 그나마 지금만큼은 부작용이 적었다고 할 수 있겠다. 그러나 오늘날 ‘속도의 경제’를 통한 고도성장은 다른 한편에서 많은 사람들의 극심한 희생을 동반하고 있다. 인간 생활이 파괴되고 사회결속시스템이 붕괴되고 난 다음에 성장은 아무런 의미가 없다. 아일랜드의 예, 멕시코의 예가 결코 한국사회에는 오지 않으리라고 그 누구도 장담하지 못한다.

본 고에서는 사회시스템이 붕괴되지 않는 발전 전망을 모색한다는 관점에서, ‘세계화시대(globalization)의 산업정책’을 진단해 보았다. 가공할 생산력을 갖춘 현대의 인간들이 하천개발의 이름으로 자연을 파괴한 다음 다시 생태계 복원의 이름으로 과거 하천 형태를 복원하는 어리석음을 되풀이하지 말자는 뜻이다. 그 파괴의 대상은 바로 우리 자신들이다. 환경보존을 위한 경제학이 아니라 인간의 삶에 생태적 관점을 유지하는 생태경제학을 도입하여야 한다. 그런 의미에서 ‘세계화시대의 산업정책’은 자원낭비를 막기 위한 ‘조정자’의 역할을 하여야 하고, 통합되어 거대화된 시장의 출렁임을 일부 완만하게 해서 流速을 떨어뜨리는 ‘완충기능’을 담당하여야 한다는 것이 본 고의 관점이다. 그리고 21세기의 산업정책은 국민국가 수준의 산업정책, 지방 차원의 산업정책, 그리고 세계지역 혹은 세계기구 차원의 산업정책으로 더욱 공간영역의 각 층위별로 정교화되어야 한다.

이렇게 볼 때 현 정부가 추진 중인 산업정책은 그런 기준에서는 한참 벗어나 있다는 것이 검토의 결론이다. 산업합리화정책 중 가장 역점을 두어 추진하고 있는 기업구조조정, 즉 재벌구조개혁은 법과 제도로서 완결되지 못함으로써 시간이 지나면 다시 과거의 체제, 최대 주주의 황제경영과 차입경영이 부활할 가능성을 남겨놓고 있다. 금융구조조정은 과거 산업부문 축적에 오로지 이용만 당하던 시절에서 급격히 21세기 최대의 지식산업으로 탈바꿈하려는 과욕을 부리고 있다. 그 과정에서 생산적 금융보다는 소비적 금융이 이식되고 금융시장의 급변동을 감시․견제할 장치는 확립되고 있지 못하다. 공공부문개혁은 오로지 시장으로의 통합만이 지상목표로 되어 소비자의 안전과 경제 전반의 안정은 고려되고 있지 못하다. 노동부문개혁은 구상과 실행의 통합, 아래로부터의 혁신시스템을 통해 경제의 선순환을 달성해야 할 21세기에 개혁의 동반자가 되어야 할 노동부문을 개혁의 대상으로 내몰아 세계 유례없는 비정규직 노동자의 팽창을 보고 있다. 다수 노동대중의 삶의 뿌리를 뽑아낸 자리에 경제의 선순환을 불가능하다. 효율을 지상목표로 하는 산업합리화정책이 시장의 불안정을 강화시키는 방향이 아니라 시장을 큰 조롱 속에 두고 효과적으로 활용하는 지혜가 필요하고, 부분적으로는 비시장부문을 의도적으로 유지시킬 필요도 있다. 새로운 성장순환을 위한 창조적 파괴는 좀 더 섬세하고 착실하게 이루어질 필요가 있다.

산업구조정책은 지식기반경제로의 이행, ‘신경제’로의 이행이 과제이다. 이 과제에 대해서는 다른 대안은 없는 듯 보인다. 그러나 소수의 골드칼러(gold-colar) 외에 다수를 저임금 단순서비스직에, 비정규직에 밀어넣는 정책은 경제 발전의 가능성도, 그 목표인 높은 삶의 질도 실현 불가능할 것이다. 한편 중앙정부가 앞장서서 추진하고 있는 지역산업정책은 새로운 도덕적 해이의 온상이 될 위험이 있어 보인다. 중앙집중체제에서 갓 분권체제로 이행하는 과정에서 경험부족 뿐만 아니라 일단 중앙의 자금을 유치하려는 경쟁은 이제 네트워크 중심, 지식집약 중심으로 가야 할 시대에 또 다시 대규모 물량투입(H/W)의 개발 경쟁을 낳으면서 도덕적 해이를 뒷받침하고 있다. 그 사이에 지방의 젊은 벤처기업은 기술과 결합해야 할 자금이 모자라(중앙에서는 과거 재벌 흉내내기가 만연하고 있는데) 수도권으로 자리를 뜨고 있다.

그리고 국제적 차원에서의 산업정책이 모색되어야 한다. 현재는 대통령 개인의 ‘상표’로 이리저리 여러 국제기구를 통해 선진국과 후진국을 잇는 정책들이 제시되고 있다. 이제 개별 국가의 경제를 통합하는 것만이 능사가 아니라 개별 국가의 구조조정, 개별 국가의 정보화를 통한 미래 성장 잠재력 배양, 개별 국가의 시장 불안정, 그리고 세계 시장의 급변동을 ‘조정’하고 충격을 완화하는 ‘완충역할’을 국경을 뛰어넘는 산업정책을 통해 모색할 때이다. 요컨대 21세기 산업정책의 과제는 ‘조정’과 ‘완충’에 두어야 한다.

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