참여사회연구소 제1회 정책포럼

참여사회연구소 2000년 1월 정책포럼

사단법인 참여사회연구소 제1회 정책포럼

주제 : 한국의 빈곤실태와 빈곤퇴치 정책

사회 : 조원희(국민대 경제학과 교수)

발표 : 류정순(상명대 강사)/ 허  선(순천향대 사회복지학과 교수)

토론 :	남기곤 (대전산업대 경제학과 교수)

손건익 (보건복지부 생활보호과장)

송경용 (성공회신부, 기초생활보장연대회의 집행위원장)

조흥식 (서울대 사회복지학과 교수, 참여사회연구소 사회복지분과장)

주진우 (민주노총 정책국장)

◑ 발제 주제 및 토론 주제

-. LMF 이후 한국의 빈곤 실태 일반

-. 빈곤의 구조화, 정착여부 - 과거의 빈곤과의 질적인 차별성 여부

-. 다른 나라의 빈곤 실태와 차이점, 의미

-. 현재 한국 정부의 빈곤퇴치 정책 일반 : 생산적 복지론과 문제점

-. 국민기초생활보장법의 문제점

-. 장기적인 빈곤퇴치 프로그램, 복지전달 프로그램 제안

-. UNDP 1차 보고서 이후, 정부측의 대응방식에 대한 논의

-. 참여연대 및 시민단체는 빈곤문제에 대해 어떻게 대처해야 하는가?

정책포럼을 개최하며

저희 참여사회연구소는 2000년을 맞이하여 몇 가지 새로운 변화를 시도하고 있습니다. 그 가운데 하나가 매월 정기 정책포럼을 개최하기로 한 것입니다. 정책포럼은 물론 우리 사회의 긴요한 현안 문제를 다룰 것이지만, 단기적 과제 뿐 아니라 장기적 비전까지도 포럼의 대상이 될 것입니다. 저희 포럼은 개방된 토론의 장입니다. 그렇지만 방청객을 모으기 위해 홍보하지는 않습니다. 포럼 주제와 관련해서 각계의 전문가(연구자, 실천가, 정책입안자 등)를 모셔서 참으로 심도 있는 토론을 전개하고자 합니다. 포럼의 주제는 한정되어 있지는 않습니다.

그렇지만 우리 연구소가 모든 문제를 다루지는 않을 것입니다. 참여연대의 활동과 관련된 주제들을 우선적으로 다룰 것입니다. 아울러 비전과 대안적 정책 개발에 많은 관심을 기울일 것입니다. 그리고 포럼의 결과는 이와 같은 보고서 형태로 관련 단체 및 개인에게 배포하여 토론의 결과를 공유할 것입니다. 저희 포럼은 반드시 하나의 결론을 의도적으로 유도하지는 않습니다만, 관련 주제에 관한 충분한 논의와 정보 제공을 통해서 독자들이 스스로 결론을 얻도록 도와드리고자 합니다.

이 보고서는 참여사회연구소의 제1회 정책 포럼 □한국의 빈곤실태와 빈곤퇴치 정책□을 정리한 것입니다. 참여연대는 지난 해 유엔개발기구(UNDP)와 함께 IMF 이후 우리 나라의 빈곤실태에 관한 연구보고서를 발표해서 사회적으로 커다란 반향을 불러 일으켰습니다. 참여연대의 보고서는 IMF 이후 빈곤이 급증하고 있을 뿐 아니라 구조화되고 있음을 밝히고 그 해결책도 제시하였습니다. 그러나 참여연대의 보고서에 대해서 정부는 빈곤의 실태 및 정책에 대해서 다른 견해를 표명하였습니다.

제1회 정책포럼에서는 IMF 이후 한국의 빈곤실태를 정확히 파악하고, 오늘날의 빈곤이 과거의 빈곤 그리고 다른 나라의 빈곤과는 어떠한 차이가 있는가 하는 문제를 다루었습니다. 또한 정부가 추진하는 생산적 복지론과 국민기초생활보장법의 문제점을 지적하고, 장기적인 빈곤퇴치프로그램 및 복지전달 프로그램에 대해서 토론하였습니다. 그리고 참여연대 및 시민단체가 빈곤문제에 어떻게 대처할 것인가를 토론하였습니다.

바쁘신 가운데 주제 발표를 맡아주신 두 분 선생님과 토론에 참여하여 주신 전문가 선생님들께 진심으로 감사드립니다.

2000년 2월 일

참여연대 부설  사단법인 참여사회연구소  소장 박 진도

분배구조 악화 및 빈곤화의 심화에 대한 시민단체의 대응/ 류정순       1

빈곤가구에 대한 정부정책/ 허  선      11

토  론     21

정책포럼 (2000년 1월)

분배구조 악화 및 빈곤화의 심화에 대한 시민단체의 대응

분배구조 악화 및 빈곤화의 심화...

류정순 (상명대 강사)

I. 서 론

IMF 사태 직후에 집권한 국민의 정부는 경쟁과 효율만을 절대가치로 내세운 국제금융기구들의 신자유주의적 프로그램을 그대로 받아들여 강도 높은 구조조정 정책과 적당한 투기를 조장한 경기부양정책을 실시하였다. 그 결과 노동시장이 유연화 되고 비용이 절감되어 지난해의 경제성장률이 10%에 이르는 성과를 거두었고 국가경쟁력 또한 강화되었다. 그러나 정보화가 주도하는 급격한 지식기반 사회로의 이행, 탈락은 쉽지만 재진입은 어려운 시장 구조, 그리고 상용직보다는 임시직 비중의 증가, 조기은퇴 등으로 인하여 경제성장의 열매는 일부 재산소득자들과 정보화로 무장된 신지식층에 집중적으로 분배되었다. 그 결과 임시직, 파견직 등의  불안정 고용층이 확대 되었으여, 빈곤층이 증가되었고, 소득분배 또한 악화되었다. 특히 경기회복에도 불구하고 장기실업자와 겨울에는 비경제활동 인구로 여름에는 부분실업자로 완전실업의 언저리를 헤매고 있는 불안정 고용층이 광범위하게 침전됨으로써 무직가구나 고연령, 모자, 저소득 등의 취약가구가 빈곤에 노출될 가능성은 더 커지고 있다.

본고에서는 몇 가지 지표를 통하여 한국 사회의 빈곤화와 소득분배의 불균형 정도를 살펴보고자 한다. 그리고 소득불균형의 정도가 위험수위를 넘어섰으며 구조적으로 고착화되어 가는 양상을 보임에 따라 강도 높은 소득재분배 정책이 시급히 요청됨에도 불구하고 임시방편적이고 미온적인 정부의 정책에 대하여 비판하고 대안을 모색하고자 한다.

II. 한국 사회의 빈곤화와 불평등의 정도와 추이

외환위기 이후 빈곤화의 심화와 빈부격차 확대 현상을 뒷받침하는 통계적 증거는 다음과 같다.

1. 빈곤화가 심각하며 빈곤가구는 늘어나는 추세에 있다

필자가 통계청의 각 해당 연도의 도시가계조사 자료(raw data)를 이용하여 추정한 바에 의하면 소비 수준이 94년에 계측된 최저생계비 666,684원에 물가지수만 감안하여 각 연도별로 같은 양과 질의 재화를 소비하는 생활(시대적 절대빈곤선) 이하 가구의 비율은 <표 1>과 같이 97년 1/4분기에 13.7%에서 99년 3/4분기에는 21.3%로 증가되었다.

<표 1>  빈곤 가구의 비율

기준	방법	97/1/4	98/1/4	99/1/4	99/2/4	99/3/4
소비	물가지수	13.7	23.5	20.1	22.3	21.3
	유사상대빈곤	26.2	26.0	27.7	29.8	28.6
지출	유사상대빈곤	19.2	19.4	21.5	22.0	21.8
	보건복지부 균등화지수 이용 유사상대빈곤	14.4	17.2	18.8	-	-

한편 월평균 소비의 58.27% 이하의 빈곤선(사회적 상대빈곤선) 이하 가구의 비율은 97년 1/4분기에 26.2%이었으나 99년 3/4분기에는 28.6%로 늘었고 월평균 지출의 50.49% 이하의 빈곤선 이하의 가구의 비율 또한 97년 1/4분기에 19.2%에서 99년 3/4분기에는 21.8%로 늘었 다. 이와 같이 최소한의 생계유지마저 어려운 빈곤층의 비율이 높으며 경기가 회복세로 돌아선 최근에도 오히려 늘어나고 있다.

) 본고에서 사용된 가구균등화지수는 □99년 1/4분기의 도시가계조사자료를 이용하여 추정되었는데 보건복지부에서 생활보호대상자 수혜수준을 정하기 위하여 사용된 가구균등화지수와는 크게 다른 값을 보였다. 보건복지부의 가구균등화지수를 이용하여 추정된 빈곤가구의 비율은 지난 11월 UNDP와 참여연대가 공동으로 개최한 □외환위기 이후 한국의 빈곤실태와 빈곤감시시스템,□ 포럼에서 류정순(1999)이 발표한 자료에서 이용되었는데 참고로 제시하였다. 또한 지난 이 포럼에서 발표된 자료의 빈곤의 규모 추정에는 표본에 빠져 있는 일인가구와 가구균등화지수가 알려지지 않은 8인 이상가구가 제외된 상태에서 분석된 후, 누락된 일인과 8인 이상의 가구의 가구원수가 2-7인 가구의 평균 가구원수와 같은 것으로 간주되었다. 또한 빈곤가구의 평균가구원수가 최저생계비 이하 가구의 평균이 아니라 생활보호대상자 선정기준이하 가구의 평균으로 적용되었다. 따라서 빈곤인구가 천삼십만명으로 이 방법보다 더 높게 추정되었다.

1999년 1/4분기의 빈곤인구는 <표 2>에 나타난 바와 같이 팔백칠십만명에서 천이백만명에 이르는 것으로 추정되며 극빈 인구의 규모는 이백육십만명으로 추정되는데, 어떤 방법을 적용하여도 97년 1/4분기보다 크게 높게 추정되었다.

<표 2> 빈곤의 규모

(단위: 명)

방 법

97년 1/4분기

98년 1/4분기

99년 1/4분기

소비기준 물가

5,903,722

10,022,335

8,667,397

소비기준 유사상대빈곤

11,277,599

11,271,922

12,048,348

지출기준 유사상대빈곤

8,362,196

8,431,540

9,414,283

보건복지부 균등화지수적용

지출기준 유사상대빈곤

6,680,117

7,964,560

8,778,233

2. 결식아동의 수와 장기실업자의 비율이 늘고 있다.

교육부(2000)의 통계에 의하면 98년 1월에 만명 정도이던 결식 아동의 수는 2천년 1월에 십오만삼천명으로 15.3배나 더 늘었다. 이렇듯 결식아동이 느는 이유는 장기실업자들이 늘어나고 있기 때문인데, 실업극복국민운동 인천본부(1999)의 조사 결과에 의하면 1년 이상 장기실업자는 전체 생계비지원 가구의 60.5%에 이르는 것으로 나타났다. 형편이 이러함에도 불구하고 정부기관(한국노동연구원, 1999)의 조사에 의하면 1년 이상의 장기실업자수는 4.7%에 불과하다. 이렇듯 장기실업자 수가 적은 이유는 많은 일용직 근로자들이 봄에서 가을 동안에는 부분실업 상태에 있다가 겨울에는 실업을 하고 있으나, 실제로 정부 통계에는 부분실업은 취업으로 실업은 비경제활동 인구로 간주되기 때문이다. 이토록 실제보다 낮은 통계자료에 근거하여 정책을 수립하기 때문에 정부에서는 고용불안과 생계불안에 시달리는 장기실업상태에 있는 빈곤층의 문제를 심각하게 인식하지 않고 장기실업자를 위한 대책을 강구하고 있지 않다.

3. 계층간의 소득격차가 커지고 있다.

97년 1/4분기에서 99년 3/4분기까지 도시가계조사자료를 이용하여 분석한 결과에 의하면 상위 20% 계층의 소득을 100으로 보았을 때 하위 20% 계층의 소득은 <표 3>에서와 같이 97년 23.2%에서 99년 3/4분기에18.9%로 낮아져 소득의 양극화 현상의 심화를 보여주고 있다. 이런 현실이 □중산층 붕괴□에 대한 논쟁의 배경이 되면서, 우리사회도 이른바 □20:80의 사회□로 가는 것이 아닌가 하는 우려를 자아내게 하고 있다.

<표 3> 계층간 소득 격차

소득	97 1/4	98 1/4	99 1/4	99 2/4	99 3/4
하위 20%의 상위 20%에 대한 비율(%)	23.2	19.7	17.4	19.3	18.9

* 자료: 97 1/4∼99 1/4 분기; 정건화(1999)에서 재인용

99 2/4 및 99 3/4 분기;  도시가계조사자료를 이용하여 분석

4. 계층간 교육투자격차가 커지고 있다.

필자가 도시가계조사자료(raw data)를 이용하여 분석한 바에 의하면 IMF 이후 사교육비는 전체적으로 줄어들었으나, 4분위 계층간의 교육비 지출은 96년 상위 25%이 하위 25% 계층의 4.6배였으나 99년 3/4분기에 9.5배로 두 배 가까이 커졌다.

5. 계층간 정보화격차가 커지고 있다.

정보화백서(1999, 한국전산원)에 의하면 월소득 400만원이상의 최상층과 100만원이하 최하층의 정보화격차는 96-99년 동안 컴퓨터 이용율1.56:1->2.83:1, PC통신 3.03:1->3.63:1, 인터넷 3.45:1-> 4.11:1로 급격히 커지고 있다. 이러한 결과는 앞으로 닥쳐올 디지털 지식사회에서 정보기기 구입비 및 정보이용료를 지불할 수 있고 정보활용 지식을 습득할 수 있는 층과 없는 층의 시장경쟁력의 차이를 유발시켜 빈곤의 세습화와 고착화를 예고하고 있다. 또한 시카고 대학교의 사스케아 사센교수의 □정보화의 물결이 요트를 물위에 띄워주고 있으나 수 없는 평범한 보트들을 물속으로 가라앉히고 있다□는 지적이 한국 사회에도 적용될 가능성이 큼을 시사하고 있다.

5. 소득분배 불균형, 위험수위를 넘었으며 심화되고 있다.

한국보건사회연구원(2000)에 의하면, 추정된 비근로자가구의 소득을 포함시킨 전도시가구의 지니계수는 <표 4>과 같이 97년 0.399에서 99년 3/4분기에 0.423로서 소득의 불평등구조가 급격히 악화되고 있음을 보여주고 있다.

<표 4> 소득불평등도

	97년	98년	99년 1/4분기	99년 2/4분기	99년 3/4분기
Gini계수	0.399	0.440	0.453	0.423	0.436

6. 건물, 토지, 금융자산의 분배 불균형이 심화되고 있다.

한국개발연구원(2000)의 연구결과에 의하면 90년대 들어 건물, 토지, 금융자산 등의 자산분배가 극심한 편재현상을 보이고 있으며 최근에 더 악화되고 있는 것으로 나타났다.

) 이 자료의 자세한 내용은 발표되지 않고 있다. 국책연구소에서 국민의 세금으로 연구한 기초조사 결과를 공표하지 않는 것은 정확한 실태 파악에 기초하여 국민적 합의를 도출하고 공론화 할 수 있는 근거를 은폐하는 행위로 □데이터 베이스 정책판단□을 저해하는 문제점이 있다. 시민단체에서는 이러한 자료들이 발표될 수 있도록 노력해야 할 것이다.

III. 정부의 대응책

위에서 살펴본 바와 같이 모든 지표들이 IMF 이후 빈곤층의 증가, 빈부격차 확대, 분배의 불균형이 심화, 현상이 위험수위를 넘고 있으며, 경기가 나아지고 있는 최근에도 개선의 기미가 보이지 않고 있는 것을 나타내고 있다. 그럼에도 불구하고 정부에서는 분배 불균형은 경기의 상승과 더불어 자동적으로 해결될 것이라고 낙관하고 있으며, 정책 기조가 선성장 후분배에서 분배와 성장을 동시에 추구하는 정책으로 전환됐다고 주장하고 있으나 실제로는 미온적인 대응을 하고 있으며 정부 부처간의 의견 차이에 대한 조율을 제대로 잘 하지 못하고 갈팡질팡하고 있는 양상을 보이고 있는데 이러한 정부정책을 구체적으로 살펴보면 다음과 같다.

1. 노동시장 정책

정부의 실업대책은 중소.벤처기업의 창업활성화 및 정보통신.문화.관광 등 유망 미래산업 육성지원에 초점이 맞춰져 있으며, 경쟁과 효율만을 절대가치로 내세운 국제금융기구들의 신자유주의적 프로그램을 그대로 받아들여 강도 높은 구조조정 정책을 실시하였다. 그 결과 많은 경쟁력이 약간 미흡하더라도 일자리를 보전하고 있던 사람들이 시장체제에서 퇴출 되어 실업 혹은 부도의 나락으로 떨어졌다. 경기가 좋아져서 일자리가 늘어났으나 비정규직 근로자가 전체근로자의 53%에 이르고 있다. 또한 노동시장에서 경쟁력이 약한 50대가 대거 퇴출되었으며 여성의 경우는 퇴출 연령이 더 낮아졌다. 조기은퇴는 생계보호나 노령수당에 의지하고 살아야 되는 복지수혜자를 양산하게 되는데, 경제활동인구를 피부양자로 내모는 조기퇴직제는 IMF 이후 일반화되고 있어서 장노년층의 빈곤화가 심각한 구조적 소득분배 불평등의 원인이 되고 있다.

그러나 정부는 정작 문제는 떡의 크기가 커지더라도 시장경제 체제에서 경쟁력이 있는 소수에게만 분배되고 나머지 대다수의 몫은 점점 줄어들도록 방치하는 구조를 규제하지 않고서는 시장탈락자를 양산할 수밖에 없다는 사실의 심각성을 간과하고 있기 때문에 노동시장 유연화의 폐해를 줄일 수 있는 적절한 대책을 내놓고 있지 않다. 보이지 않는 손은 가격이라는 메카니즘만 이해할 뿐 외부효과에 대해선 논외로 놓고 있기 때문에 시장은 분배불균형을 스스로 개선하지 못하는 결함이 있다. 정부의 역할은 이러한 시장의 결함에 무기력하게 노출된 취약계층을 보호하는 것임에도 불구하고 정부는 노동시장에서 이러한 기능을 수행할 적극적인 의지를 보이지 않고 그대로 방치하고 있다.

2. 복지정책

노동시장에서의 약자보호 정책이 미흡하다면 당연히 복지정책으로  시장기능의 결함을 보완해야 한다. 그럼에도 불구하고 우리 사회의 복지수준은 너무 미약하여 필자(1999)의 99년 1/4분기 도시가계조사자료 분석 결과에 의하면 전 도시 가구 중에서 21.8%가 생활보호대상자 선정을 위한 소득과 재산 기준 이하임에도 불구하고 4.2%만이 생활보호 혜택을 받고 있다. 뿐만 아니라 올해 10월부터 국민기초생활보장법을 시행하기로 해놓고서는 예산책정과정에서 생활보호대상자수를 작년의 192만명보다 40만명 정도 줄어든 153만명으로 책정하고 기초생활보장 예산을 올해보다 4.1% 축소하였다. 천만명 정도 되는 빈곤인구 중 보호 대상에서 제외된 85만명은 어떻게 하라는 말인가? 예수는 빵 5개와 생선 2마리로 5천명을 먹였다는데 정부에서 이러한 기적을 행할 능력이 있다면 모를까 그렇지 않다면 천만명이 넘는 빈곤인구를 어떻게 이 예산으로 다 보호할 수 있겠는가? 복지정책을 통한 소득분배 개선과 취약계층 보호는 불가능한 것이 현실이며 기초생활보장법을 제대로 시행하기를 기대하기는 불가능하다.

3. 조세정책

소득종류간, 계층간 세부담의 형평성 제고를 통한 소득재분배는 시장결함을 많이 개선할 수 있다. 그럼에도 불구하고 우리 나라에서는 조세를 통한 소득재분배 기능이 미흡하다. 금융실명제가 실시되고 부동산전산화가 완료되었으며 부가가치세제도까지 도입되어 있는 나라임에도 불구하고 자영업자의 소득이 제대로 부과되지 않고 있는데 이는 정부에서 자영업자의 소득을 파악할 강력한 의지를 보이지 않기 때문이다. 또한 금융소득종합과세제도의 시행 결과 돈이 제도금융권에서 이탈하지 않았다는 것이 입증되었음에도 불구하고 IMF 사태를 핑계로 이 제도는 폐지되었으며, 부활 또한 2001년으로 연기했다. 또한 정부는 비실명채권을 발행하여 합법적으로 증여세와 상속세를 내지 않고 빠져나갈 구멍을 만들어 주었으며 불로소득인 주식거래의 양도차액에 대한 세금 또한 면제하고 있다. 호화주택에 대한 과세강화안도 갑자기 백지화 시켰고, 간이과세의 기준을 연 4,800만원에서 올릴 수 있도록 열어둔 법안을 통과시켰다.  뿐만 아니라 중산층 육성과 서민부담 경감을 실질적으로 뒷받침할 간접세 비중의 축소방안이라든지 자원배분의 왜곡을 부르고 있는 목적세 폐지 등이 검토되지 않고 있다.

4. 부동산과 주택정책

IMF 사태 이후 경기 부양을 핑계로 거의 모든 부동산 관련규제는 다 풀어 주택과 부동산 시장의 투기를 조장한 반면에 저소득층을 위한 공공임대아파트 건설은 중단된 채로 방치하였다. 부동산 시장에 관한 한 정부는 일자리 창출과 경기부양은 투기조장을 통해서 투자 여력이 있는 계층의 불로소득을 안겨 줌으로써 이루어진다는 고정관념을 갖고 대처하고 있기 때문에 부익부빈익빈 현상의 심화를 조장하고 있다. 바람직한 건설경기의 부양은 공공부문과 사회기반시설 투자를 통한 건설사업을 통해서 이루어져야 한다.

5. 공공재 정책

같은 소득수준의 사람이라도 자신이 속한 사회의 공공재의 향유수준이 다르면 실제 삶의 질은 크게 다를 수 있다.  대부분의 선진 복지국가에서는 의료, 교육, 주택의 공공재화가 잘 되어 있으며 이중곡가제의 실시로 농민을 보호하고 일반서민의 식품비 부담을 덜어주는 제도를 도입하고 있으며, 누구나 다 이용하는 버스, 지하철, 전화요금 등이 낮게 책정되어 있으며 컴퓨터와 인터넷 보급의 보편화가 한창 진행 중이다. 그러나 우리나라는 공공재에 대한 개념 자체가 희박하여 돈과 시장법칙에 지배당하지 않는 영역으로 보존되어 있는 부분이 거의 없는 것이나 마찬가지이기 때문에 일반 서민과 빈민의 생활수준은 실제소득이 같은 다른 나라보다 훨씬 더 열악하고 실제 생활수준의 계층간 격차는 수치가 비슷한 다른 나라보다 훨씬 크다.

IV. 빈곤완화와 불평등 구조개선을 위한 시민단체의 대응

우리사회의 불평등이 위험수위를 넘고 있으며 분배구조는 악화추세에 있는데, 이 현상의 심화의 주된 원인은 신자유주의적 구조조정정책이다. 따라서 신자유주의적 자본주의 시장경제 체제의 시장 결함을 보완할 수 있는 강력한 개혁 정책을 시행하지 않을 경우에는 불평등 구조의 고착화는 방지될 수 없고, 이를 방치할 경우 불평등 문제가 심각한 사회현안으로 대두될 것이다.

외환위기가 어느 정도 극복되었고 주가도 천 포인트가 회복되어 한 고비를 넘긴 현 시점에서 불균형화된 사회를 균형화 사회로 이행시킴으로써 무너져 내린 하위 80% 계층의 삶의 질을 향상시킬 강력한 소득재분배 정책이 도입되어야 할 것이다. 그러나 위에서 살펴본 바와 같이 정부는 중산층의 몰락과 분배의 불평등이 몰고 올 사회적 통합의 위기를 간과하고 있으며, 경기의 상승과 더불어 자동적으로 해결될 것이라는 막연한 기대를 가지고 노동시장, 복지, 조세, 부동산, 공공재 정책 등의 제 분야에 걸쳐서 신자유주의적 자본주의 시장경제 체제의 시장 결함을 보완하고, 침전된 소외계층을 주류사회 속으로 끌어들여 사회적 통합을 이루어 내기 위한 근본적이고 적극적인 대책이 되지 못하고 있다. 정부의 이러한 미온적인 대책은 정책기조인 생산적 복지정책이 기본적으로 □일하지 못하는 자에게는 주지 않겠다□는 workfare로서 신자유주의의 변형에 불과하기 때문이다.

이러한 현 시점에서 시민단체가 연대하여 대안을 제시하고 압력을 가함으로써 자유경쟁체제에서 경쟁력이 뒤떨어지는 집단에게 기본적인 생존권과 인간다운 삶을 보장하고, 그들에게 사회적 적응력을 길러주고, 계층간의 갈등을 최소화함으로써 체제를 안정시킬 수 있는 정부의 적극적이고 개혁적인 대응책을 이끌어 내어야 한다. 지난해에는 시민단체가 연대하여 국민기초생활보장법을 통과시켰고 현재 총선시민연대에서는 정치권의 공천부적격자 선별운동이 국민적지지 아래 진행 중에 있다. 그러나 새천년의 시작인 200년에 우리사회가 직면한 지역격차로 인한 동서갈등, 계층격차로 인한 상하갈등, 조기은퇴로 인한 세대갈등, 디지털 경제 사회로 이행으로 인한 정보화로 무장된 자와 컴맹의 갈등, 세계화 사회로 이행으로 인한 경쟁력보유자와 미보유자의 갈등, 기득권 격차로 인한 방어자와 도전자의 갈등, 성차별, 장애인차별 장벽으로 인한 방어자와 도전자 갈등 등의 제반 갈등 구조아래에서 사회적 약자의 보호 문제는 복지정책이나 정치개혁보다 더 큰 이념적 틀에 기초한 보다 광범위한 사회정책적 대응이 필요하다.

또한 분배구조의 개선과 빈곤의 완화는 복지정책뿐만 아니라 실업대책, 노동정책, 조세정책, 교육정책, 주거정책, 공공재정책, 환경정책, 인권정책 등을 포함한 국민의 삶의 질 개선 전반과 관련 지워 약자로서의 권리를 적극적으로 주장하는 사회권에 기초하여 종합적으로 접근할 필요성이 대두되고 있다(박주연, 2000). 사회권은 정책 하나 하나에 가치관과 세계관이 개입되고, 정책 시행에 필수적으로 예산책정 문제가 따르는 데다, 그 분야가 광범위하고 또 전문적이고 상호 연관되어 있어서 깊이 있는 연구와 관련 단체들간의 상호 토론이 지속적으로 전개되지 않으면 적절하게 대응할 수 없다. 그러므로 기존의 국민기초생활보장 시민연대와 총선시민연대를 통합하고 뜻을 같이 하는 여러 시민단체들의 역량을 결집하여 □나눔과 평등의 사회 구현을 위한 시민연대□ 혹은 □사회권 운동을 위한 시민연대□를 결성하여 신자유주의적 정글자본주의의 시장 결함을 보완할 방안을 강구할 것을 제안한다.

참고문헌

교육부(2000), 내부자료

류정순(1999), □외환위기 이후 한국의 빈곤실태와 빈곤감시시스템,□ UNDP 참여연대 공동포럼.

박주연(2000), □사회권 운동을 위한 사업계획서,□ 참여연대 사회복지위원회 Workshop 발제 자료.

실업극복 운동인천본부(1999), □인천시 장기실업 현황과 장기실업자 대책 제언□, 인천지역 장기실업자 대책마련을 위한 정책 토론회.

정건화(1999), □외환위기 이후 한국의 빈곤실태와 빈곤감시시스템,□ UNDP 참여연대 공동포럼.

한국노동연구원(1999), 저소득 장기실업자 보호방안 연구.

한국전산원(1999), 정보화백서.

한국보건사회연구원(2000), 경제위기에 따른 소득불평등도 및 빈곤율의 변화와 정책방향.

한국개발연구원(2000), 한국의 분배문제 : 현황, 문제점과 정책방향.

빈곤가구에 대한 정부정책

허 선 (순천향대 사회복지학과 교수)

1. 정부 대책의 변화 및 현황

빈부격차를 완화하는 방법은 크게 경제정책, 조세정책, 소득재분배정책으로 구분할 수 있다. 경제정책은 양질의 일자리 확대를 통한 실업자 및 저소득자를 줄일 수 있고, 조세정책은 고소득층에게 고부담, 저소득층에게 저부담시킴으로서 저소득층에 대한 간접적으로 지원하는 효과를 볼 수 있으며, 빈곤층에 대한 소득이전과 같은 직접적인 소득재분배 정책이 가능하다.

빈곤가구에 대한 정부정책

우리나라 정부에서 경제위기 이후 중점적으로 추진한 사항은 □일자리 창출과 유지□, □취업능력의 제고□, 사회안전망의 확충, □실업대책 전달체계의 확립□이라고 할 수 있다. 그리고 경제위기 이후 빈곤대책 중 제도상의 가장 큰 변화는 첫째, 공공근로제도의 도입, 둘째 한시적 생활보호 도입, 셋째 국민기초생활보장법의 제정(2000년 10월 실시 예정)이라고 할 수 있다.

2. 빈곤문제를 보는 정부의 시각

빈곤문제에 대한 정부입장을 살펴보기에 앞서 최근에 강조되고 있는 생산적 복지의 개념을 살펴볼 필요가 있다. 정부에서는 생산적복지란 □모든 국민이 인간적 존엄성과 자긍심을 유지할 수 있도록 기초적인 생활을 보장함과 동시에 자립적이고 주체적으로 경제□사회활동에 참여할 수 있는 기회를 확대하고 분배의 형평성을 제고함으로서 삶의 질을 향상시키고 사회발전을 추구하는 국정이념□.(청와대, 생산적 복지의 길, 1999. 12)이라고 정의내리고 있고, 첫째 공정한 시장질서를 통한 분배, 둘째 국가에 의한 재분배 정책(기초생활 보장), 셋째 취약계층의 자활을 지원하는 복지 정책 등과 같은 세가지 축으로 구성된다.

현 소득분배 상황에 대한 정부시각을 요약하면 □지금 잘 하고 있고 현 계획대로 계속해 나가면 해결될 것으로 판단하고 있는 것으로 보인다(재정경제부, □최근 소득분배 상황과 대응방향□, 99. 12 참조)□. 그러한 정부의 입장을 정리하면 □일자리 창출이 가장 중요하고, 어떻게 해서든 일할 수 있는 사람들에게 일을 시켜 스스로 생계를 책임지도록 하겠다□는 것으로 해석된다. 생산적 복지는 비생산적(낭비적?) 복지가 존재한다는 것을 전제로 한 개념이고, 따라서 역설적으로 일할 수 있는 사람들에게 생계비를 지급하는 것은 낭비적 복지로 판단하고 있음을 알 수 있다.

<표1> 빈곤대책 프로그램의 대상자 및 급여내용(1999년)

영역	프로그램	적용대상	대상자수	급여내용	예산(억원)
소득보장	생계보호	거택보호대상자 자활보호대상가구의 30% 한시적 생계 한시적 자활	331,000명 130,000가구 190,000명 380,000명	13만원(인/월) 15만원(가구/월) 13만원(인/월)	5,475 2,340 거택에포함
	경로연금	생활보호노인 65세 이상 생활보호노인 80세 이상 일반 저소득 노인	248,000명	4만원(인/월) 5만원(인/월)	1,501
			411,000명	2만원(인/월)
	아동양육비지원	저소득모자가구 6세미만	6,640명	525원(인/일)	10
	장애인 생계보조수당	생보 1-2급 중증장애인 3급 중복	61,000명	4.5만원(인/월)	207
	소년소녀가장 세대 보호비	소년소녀가장세대	16,001명	5만원(인/월)	750
		가정위탁양육비	600명	5만원(인/월)
주거보장	영구임대주택	생활보호대상가구 등 저소득 모자가구 철거세입자 등	191,414가구
	주택전세자금 지원, 융자	노인의집(독거노인)
		소년□소녀가장세대 시설퇴소아동 저소득 장애인가구
교육보장	교육보호 학비지원	생활보호대상가구 자녀 저소득장애인가구 자녀 저소득모□부자가구 자녀	211,000명 6,146명 20,866명	중고생 학비	914 26 79
		저소득 농어촌가구 자녀	90,000명	실업고까지 학비
		실직자 중고생 자녀	30만명		2,128
의료보장	의료보호 의료비지원	기존 생보자 한시적 생보자 저소득 장애인	1,368,000명 760,000명	1종무료, 2종 입원 20%부담	8,098 15
	건강진단사업	생보 노인	30,000명	건강진단	2.5
	의료비대불	자활보호대상자	?	10만원이상	?
	해산보호	생활보호대상자	700명	18만원(1인)	?
자활지원	보육료 지원	생활보호가구 저소득모자가구	22,000명	보육료 전액	394
		기타저소득가구	107,000명	보육료 40%
	생업자금 융자 자립자금 융자	자활보호대상가구 저소득장애인가구 저소득부□모자가구	5,000가구 700가구 400가구	가구당 1200만원	(350) (120) (40)
	실직자대부	실직자	70,000명		(11,382)
	직업훈련	실직자 생활보호대상자	32만명	훈련비(월21만원), 훈련수당(월20∼35만원)	32
	공공근로사업	실직자	40만명	월50∼83만원	23,500
	특별취로사업	생활보호대상자	42,000명	2만원(인/일)	1,000

(자료) 복지부, □세입□세출예산(안)개요□, 1998, 1999; 기타 정부자료

3. 정부정책의 문제점

정부가 실업문제 및 빈곤가정의 생계곤란 문제를 완화하고자 예산을 대폭 증액시켜왔으나 빈곤가구의 기초 생활을 보장하기에는 그 방법이나 보장 수준이 매우 미흡하다. 가장 큰 문제는 기초생활이 보장되고 있지 않고, 보장될 가능성이 거의 없다는 사실이고, 그 다음으로 정부에서는 필요한 만큼의 양질의 일자리를 창출하는데는 많은 시간이 소요된다는 사실을 간과하고 있다는 것이고, 셋째 정부에서는 일자리를 찾을 때까지 그리고 일을 해도 가난한 사람들이 많다는 사실을 외면하고 있다는 점이다. 결국 그러한 문제로 인해 생존권을 보장받고 있지 못한 가구가 상당수(결식아동 15만명, 결식노인 20만명) 존재하고 있다. 결론적으로 말해 금년도 기초생활보장 예산이 삭감된 것을 보면 기초생활을 보장하려고 하는 정부의 의지가 부족하다는 것을 알 수 있다.

1) 폭넓은 사각지대의 존재

현재 생활보호대상자수는 한시적 생보자를 포함하여 1999년 현재 약 200만명(한시적생보자수는 76만명)으로 전인구의 약 4.2%, 전체가구의 4.6%에 불과한 실정이다. 그리고 생활보호대상자를 제외한 기타 공공부조프로그램의 대상자수는 약 90만명으로 전체 공공부조대상자수는 290만명으로 추산된다.

그런데 공공부조대상자 규모는 도시전가구의 빈곤율(연구자에 따라 약 13-25%로 추정)과 비교하면 매우 적은 수치로 가난하나 정부로부터 보호받고 있지 못한 가구가 매우 많음을 알 수 있다. 또한 얼마나 많은 가구들이 보호대상에서 누락되어 있는 가를 살펴보기 위해 도시가계조사자료를 분석해 보면 아래 표와 같이 한시적 생보자 선정기준(소득□재산) 이하의 가구 비율이 11.6%나 되는데도 불구하고 실제 가구보호율은 4.6%에 불과하다는 점을 알 수 있다.

<표2> 생활보호대상자 선정기준 이하 가구의 비율 (단위 : %)

	생활(자활)보호대상자 선정기준 이하 가구 비율		한시적 생보자 선정기준 이하 가구 비율
연도	98	99	99
소득기준이하가구 비율	26.5	21.8	21.8
재산기준이하 가구 비율	33.9	34.1	49.4
두기준 동시 만족 가구 비율	12.7	9.1	11.6
보호대상 가구의 비율			4.6

(자료) 통계청, 도시가계조사 자료, 각년도

이렇듯 빈곤(가구)율과 수급율(공공부조대상가구수/전체가구수*100)간의 큰 차이가 존재하는 것은 현행 제도의 비합리적인 요소 때문이다. 즉, 부양의무자 능력 판별 기준이 너무 가혹한 수준이고, 가구원수와 상관없는 단일한 재산기준, 규모의 경제를 무시한 소득기준, 중소도시를 기준으로 한 전국 단일기준, 생활보호제도에 대한 홍보부족, 사회담당 공무원의 이해부족 등의 이유로 많은 가구가 보호대상에서 제외되어 있다고 할 수 있다.

2) 턱없이 부족한 생활보장 수준

위에서 보았듯이 생활보호대상가구는 정부로부터 여러 가지 지원을 받기는 하지만 최저생활을 유지할 만큼의 지원을 받고 있지 못한 실정이다. 소득이 전혀 없는 4인 거택보호가구의 경우 1999년 최저생계비가 90만원(복지부 장관 발표)임에도 불구하고 월평균 443,500원을 지원받고 있을 뿐이다. 또한 자활보호가구에 대한 생계비 지원은 전혀 하지 않거나 혹은 부분적으로만 실시(동절기 6개월간 한시적 생계보호자와 동일 수준: 소득이 전혀 없는 4인 자활보호가구의 경우 25만 8천원)하고 있다. 그리고 예를 들어 2인 자활보호가구는 15일 동안 취로사업을 하고 210,000원의 생계비를 지급 받던지 그렇지 않으면 취로사업을 하지 않고 생계비로 155,000원만 받아야 하는 상황이 벌어지고 있는 실정이다. 결국, 생활보호대상자에게 지급되는 생계보호비는 월세도 해결하지 못할 정도의 수준이라고 할 수 있다. 생계보호비 이외에 학비와 의료비를 비롯한 다른 지원을 받고있기는 하지만 그 비중은 아주 작을 뿐이다.

요약하면 현 상황은 생활보호대상가구로 선정되기가 어렵고, 대상가구로 선정된다고 하더라도 최저생활을 보장받고 있지 못하며, 이러한 것이 결국 결식아동의 증가, 생계곤란으로 인한 자살 및 이혼의 증가, 그리고 노숙자의 증가와 같은 사회문제로 이어지고 있다고 해석할 수 있다.

3) 정부의 의지 부족

그럼에도 불구하고 빈곤문제를 해결하려는 정부의 의지는 여전히 부족하다. 그 단적인 예가 2000년도 기초생활보장 예산이 삭감(1999년도 예산 대비 4.0% 삭감)되었다는 것이다. 현행 생활보호법이 여러 문제가 있기 때문에 새로운 법이 제정되었다는 점을 감안하여 기초생활보장법이 시행되기 이전에라도 현행법 하에서 긴급히 해야 하는 것들(생계비 인상과 자활보호가구에 대한 연중 생계비 지원 등)은 했어야 하는데도 불구하고 이를 위한 예산 배정을 전혀 하지 않았다. 그리고 기초생활보장제도가 실시되면 수급자수와 급여액이 늘어나게 되기 때문에 당연히 예산도 증액되어야 함에도 불구하고 예산을 삭감하였다.

이러한 결과를 가져오게 한 요인 두가지를 들자면, ① 정부 일각에서 과다한 복지비 지출이 균형재정의 가장 큰 걸림돌이라는 생각을 가진 사람들 ② 일할 수 있는 사람들에게 생계비를 지원하는 것은 낭비라는 생각을 가진 사람들이 여전히 많이 있다는 점을 들 수 있다. 예산 삭감에 대한 정부의 입장은 □실업자수가 감소추세에 있기 때문에 빈곤율도 감소될 것이고 따라서 대상자수를 줄여도 된다□는 것이다.

정부의 주장이 그러하더라도 예산이 대폭 증액되어야 하는 이유는 다음과 같다. 첫째 최근 실업자 규모가 감소하고 있다고는 하나 그것이 빈곤율의 감소로 이어진다는 보장이 없다. 둘째, 국민기초생활보장법이 시행되면 현행과 같은 방식으로 대상자를 선정하는 것이 아니라 보다 합리적인 방법으로 수급자를 선정하게 되기 때문에 수급자수가 현행 생활보호대상자수보다 대폭 늘어나게 될 것은 당연한 일이다. 셋째, 국민기초생활보장법 상에는 소득평가액 산정시 지출(과다한 병원비 및 교육비)이 고려되도록 되어 있고, 근로유인을 위한 소득 공제 제도가 도입되었다. 따라서 현행 생보자 선정기준과 동일한 수준의 최저생계비가 공표된다고 가정하더라도 소득수준으로 볼 때 현 생활보호대상자 보다 상위계층인 가구들이 대상자로 포함될 가능성이 높아진다. 넷째, 기초생활보장제도 실시이전이라도 할 수 있는 것은 해야 한다는 점이다.

4. 정부정책의 개선방안

빈부격차를 완화하고 빈곤문제를 해결하기 위한 방안은 ① 정당한 부의 축적 구조, 공평한 과세제도의 구축, ② 양질의 일자리 창출, ③ 중산층 및 빈곤계층의 지출 부담 완화(조세부담 완화, 공교육비 증가를 통한 사교육비 감소 등), ④빈곤층으로 전락하는 것을 막기 위한 1차 사회안전망(4대보험) 확대, ⑤빈곤에서 탈피하도록 적극적인 자활 지원, ⑥일을 할 수 없는 사람들과 일을 해도 가난한 사람들에 대한 기초생활 보장 등으로 정리할 수 있는데 □기초생활보장□이 여러 정책 중 최우선적으로 이루어 져야 한다.

국민기초생활보장법의 주요내용을 살펴보면 예전과 달리 기초생활보장이 국가의 의무이자 시민의 권리로 규정되었고, 노동능력이 있건 없건 간에 가구 소득이 최저생계비 이하인 가구는 수급자로 선정될 수 있고, 생계급여를 통한 기초생활을 보장받을 수 있게 되었다는 점이 특징이다. 국민기초생활보장법에서는 종전의 거택보호자·자활보호자의 구분을 없애고 근로능력 여부·연령 등에 관계없이 최저생계비에 미달하는 모든 가구에 대하여 생계비를 지급하도록 하였다. 따라서 생계비 지급 대상자가 대폭 늘어나게 된다. 그리고 주거급여를 신설하였고, 긴급급여를 통하여 긴급 생계지원이 필요한 수급권자에 대한 지원체계를 강화하였으며, 수급자의 근로능력·가구여건·자활욕구 등을 감안하여 가구별 자활지원계획을 수립하고 자활지원서비스를 제공하도록 하였다. 근로능력자에 대하여는 근로유인장치를 두어 근로의욕 감퇴를 방지하는 제도적 장치를 마련하였고, 소득인정액 산정시 근로활동으로 발생하는 소득은 일부 공제함으로서 근로유인을 제고하였으며, 대상자 선정기준을 합리화시킬 수 있도록 하였다. 그리고 지역별□가구규모별 최저생계비를 계측하여 선정기준으로 활용함으로서 선정기준을 현실화·합리화시킬 수 있게 되었다.

<표3> 생활보호제도와 국민기초생활보장제도의 비교

생활보호제도	비교기준	국민기초생활보장제도
ㅇ 시혜성 보호	법적 성격	ㅇ 국가 의무와 시민의 권리
ㅇ 시혜성 용어 피보호자, 보호기관, 보호대상자	법률 용어	ㅇ 권리성 용어 - 수급자, 수급권자, 보장기관
ㅇ인구학적 기준에 의한 대상자 구분 - 거택보호자 : 18세미만 아동, 65세이상 등 - 자활보호자 : 인구학적으로 경제활동 가능자	대상자구분	ㅇ대상자 구분 폐지 - 취업여부·연령 불문, 보호가 필요한 자 * 연령기준 외에 신체적□정신적 능력과 부양, 간병, 양육 등 가구여건 감안 가능
ㅇ 부양의무자 ∩ 소득 ∩ 재산 ㅇ 소득과 재산기준의 이원적 기준 * □99년 : 월소득 1인당 23만원 재산 가구당 2,900만원	대상자 선정기준	ㅇ 부양의무자 ∩ 소득인정액 ㅇ 소득인정액이 최저생계비 이하인 모든 국민 (소득인정액 단일기준) * 소득인정액 : 소득에 재산의 소득환산액을 합산한 금액
ㅇ 생계보호: 거택보호자에게만 지급 ㅇ 의료보호 ㅇ 교육보호 ㅇ 해산보호 ㅇ 장제보호 ㅇ 자활보호	급여종류 및 내용	ㅇ 생계급여 확대 - 모든 대상자에게 지급하되 근로능력자는 자활관련사업에 참여조건부로 지급 ㅇ 주거급여 신설 ㅇ 긴급급여 신설 ㅇ 기타 종전보호(5종) 유지
(신설)	급여방법	ㅇ근로능력자 가구별 자활지원계획 수립을 통한 자활지원

국민기초생활보장법에 기본적인 원칙들은 담겨 있지만 구체적인 시행방안이 잘못 마련되면 그야말로 □무늬만□ 기초생활보장이 될 가능성도 있다. 따라서 현재 이루어지고 있는 작업에 긴밀한 관심을 요한다. 시행령□시행규칙에 포함되어야 할 내용들을 정리해 보면 다음과 같다.

1) 수급자 선정

올 10월부터는 생활보호대상자가 아니라 생활보장수급자로 그 명칭이 변경된다. 수급자로 선정되기 위해서는 가구소득이 복지부장관이 공표하는 최저생계비보다 가구 소득이 적어야 하고, 그 가구에게는 부양능력이 있는 부양의무자가 없어야 한다.

<표 4> 2000년도 최저생계비 (단위: 원)

구 분	1인가구	2인가구	3인가구	4인가구	5인가구	6인가구이상
최저생계비	324,011	536,614	738,076	928,398	1,055,588	1,191,134

국민기초생활보장법상의 부양의무자 규정은 □직계혈족 그리고 그 배우자간, 생계를 같이하는 2촌 이내의 혈족□으로 현행 생활보호법과 같다. 다만 부양의무자의 부양능력 유무를 판단하는 기준이 달라질 전망이다. 현재의 기준은 가혹한 수준인데 상당수의 가구가 부양능력 규정으로 인해 생보자로 선정되지 못해 왔다. 따라서 새로운 기준선(예를 들어 차상위계층선)을 이용하여 부양능력을 판단할 수 있도록 하는 방안이 바람직할 것이다. 그리고 부양능력이 있는 부양의무자가 부양을 기피하더라도 그 피부양가구를 수급자로 선정할 수 있는 법적 장치를 마련하여야 한다.

최근에 복지부장관에 의해 공표된 2000년도 최저생계비는 위의 <표>와 같이, 4인가구 93만원으로 중소도시를 기준으로 한 것이다. 이는 상대적으로 인구가 많은 대도시 지역의 저소득층이 수급자로 책정되기 어렵게 만들었다. 따라서 대도시 지역의 경우는 조례제정과 같은 형태의 대책을 통해서 그 불이익을 보완해야만 할 것이다. 그리고 2002년까지 지속될 가능성이 높은 재산기준은 현재와 같이 획일적인 방식이 아니라 가구원수에 따라 차등 적용함으로서 수급자간의 형평성을 고려해야 한다.

제도시행 상 가장 큰 쟁점은 어떻게 자산조사를 정확하게 하여 부정수급자를 예방하고, 수급가구간의 형평성을 유지할 것인가이다. 저소득 자영업자 및 일용□임시직 근로자의 소득 파악이 어려워 사실상 근로능력이 있으면 소득이 있는 것으로(현재와 같은 추정소득 적용) 간주될 가능성이 높은데, 당연히 □입증의 부담□은 정부가 지도록 하여 보장기관이 수급권자의 소득을 파악하지 못했다면 소득이 없는 것으로 간주하도록 해야 한다. 그래야만 선의의 피해자가 생기지 않을 것이다. 즉, 부정수급자를 방지하려고 요보호자를 방치해서는 안 된다.

2) 급여

생계급여는 최저생활을 보장할 수 있는 수준이어야 한다. 그런데 현재와 같은 방식으로 급여액을 산정 한다고 하면 생계급여액과 가구 소득인정액을 합산하여도 해당가구의 최저생계비에 미치지 못할 가능성이 높다. 따라서 최저생계비를 보장해 주어야 할 것이다.

자활급여와 관련해서는 준비해야 할 사항이 너무나 많다. 현재 자활급여와 관련된 예산은 아예 편성되어 있지 않다고 해도 무방할 정도다. 따라서 그 세부지침 마련뿐만 아니라 특히 노동부 편성 예산 중 상당부분(특히, 공공근로사업 예산)을 자활급여예산으로 사용될 수 있도록 하는 범정부적인 대책이 요망된다. 그리고 직업훈련생 중 일정 비율을 저소득층에게 배정하는 시스템도 마련되어야 한다.

의료급여의 경우는 본인부담금을 최소화하여야 할 것이다. 국민기초생활보장법이 제정되면서 거택보호와 자활보호의 대상자 구분이 없어지게 됨에 따라 노동능력자가 있는 가구(이전의 자활보호가구, 의료보호 2종)의 경우도 기존의 거택보호대상가구처럼 외래, 입원 모두 무료로 병원을 이용할 수 있도록 하여야 한다. 국가에서 빈민이라고 인정해 놓고(기초생활수급자) 그 가구에게 치료비용을 그 가구에게 부담시켜서는 안되기 때문에 수급가구의 치료비용은 원칙적으로 전액 무료이어야 한다. 그럼에도 불구하고 의료보호법 개정 준비는 전혀 이루어지고 있지 못하다.

국민기초생활보장법에는 과거와는 다르게 급여의 종류로 주거급여가 신설되었는데, □주거급여란 수급자의 주거안정에 필요한 임대료, 유지수선비 기타 대통령령이 정하는 수급품을 지급하는 것□을 말한다. 현금을 포함한 다양한 형태의 주거급여를 검토할 필요가 있고 수급자간 공평한 주거급여가 지급될 수 있도록 그 기준이 마련되어야 한다. 수급자의 주거 형태와 지역에 따른 주거급여기준이 다르게 마련되어야 할 것이다.

교육급여와 관련해서는 대학생에 대한 지원 규정이 마련되어 있지 않다는 것이 문제점으로 지적될 수 있다. 그리고 장제급여와 해산급여의 경우는 필요비용 전액을 지원할 수 있도록 하는 규정이 마련되어야 한다.

국민기초생활보장법상에 명백하게 규정하고 있지 못하지만 분명 이제부터 더욱 신경써야 할 대상은 차상위계층이다. 차상위계층의 경우는 언제든지 빈민이 될 수 있다는 사실과 수급가구와의 형평성을 고려하여 자활급여를 포함한 부분급여를 받을 수 있도록 하여야 할 것이다.

3) 행정체계

수급자들에 대한 적극적인 자활지원을 위해서는 기존의 생활보호 업무와 노동부의 직업훈련 및 구직활동지원 업무를 연계하여 수급자에 대한 종합적인 서비스를 실시하여야 한다. 그리고 국민기초생활보장법이 시행되면 당연히 수급자가 늘어나게 되고, 관련 업무가 늘어나게 되어 전문성이 있는 행정인력을 새롭게 확보할 필요가 있다. 정확한 자산조사와 자활지원계획 수립과 같은 추가업무의 발생으로 많은 전문인력을 필요로 한다. 따라서 현재 4,200명의 사회복지전문요원과 올해 신규배치 예정인 600명으로는 턱없이 부족하다. 따라서 전문요원의 확충이 시급하다. 그리고 전문요원의 행정업무 부담을 줄일 수 있는 것이 현재 진행 중에 있는 행정정보화사업의 조기 구축이기 때문에 이를 조속히 마무리해야 한다.

4) 예산

새로운 법을 제정하였음에도 불구하고 그 전망이 비관적인 이유는 올해 기초생활보장예산이 작년보다 오히려 4 %나 삭감되었다는데 있다. 수급자수가 늘어나게 되고, 급여액도 대폭 늘어날 수밖에 없음을 감안하면 이는 정부에서 큰 의지가 없음을 뜻한다. 다만 앞으로 있게될 추경예산 편성에서 이를 어떻게 반영하는가가 숙제로 남아있다. 결국 국민기초생활보장법이 제자리를 잡느냐 아니면 무늬만 바뀌는가는 우리들의 지속적인 관심에 달려 있다고 해야 할 것이다.

<토 론>

토 론

조흥식:

류정순 교수는 논문에서 첫째, 몇 가지 지표를 통하여 한국 사회의 빈곤화와 소득분배의 불균형 정도를 살펴본 후, 둘째, 소득불균형의 정도가 구조적으로 고착화되어 가는 양상에 대한 강도 높은 소득재분배 정책이 시급히 요청됨에도 불구하고 임시방편적이고 미온적인 노동시장정책, 복지정책, 조세정책, 부동산정책, 공공재정책 등 정부 정책에 대하여 비판하고, 신자유주의의 변형에 불과한 생산적 복지의 문제를 지적하였으며, 셋째, 이에 대한 대안으로서 정부에게 대안을 제시하고 압력을 가할 수 있는 □불평등구조개선 시민연대□ 혹은 □나눔과 평등의 사회 구현을 위한 시민연대□를 결성할 것을 촉구하고 있다. 이러한 시민연대는 총선시민연대의 공천부적격자 선별과 마찬가지로 공직사회의 복지부적격자 명단을 발표하고, 소득분배의 개선을 위하여 나름대로 소신이 있는 개혁적인 성향의 인재들이 등용될 수 있도록 하는 노력을 현안 타개의 첫걸음으로 삼아야 할 것을 주장하고 있다.

또한 허선 교수는 논문에서 첫째, 경제위기 이후 빈곤대책 중 제도상의 가장 큰 변화로서 공공근로사업 실시, 한시적 생활보호 도입, 국민기초생활보장법의 제정(2000년 10월 실시 예정)을 지적한 후, 그 내용에 대해 분석하였으며, 둘째, 정부의 빈곤에 대한 시각과 입장이 갖는 문제로서 기초생활이 보장되고 있지 않고, 보장될 가능성이 거의 없다는 사실을 강조하고 있으며, 구체적으로 정부가 필요한 만큼의 양질의 일자리를 창출하는데 많은 시간이 소요된다는 사실을 간과하고 있고, 일자리를 찾을 때까지, 그리고 일을 해도 가난한 사람들이 많다는 사실을 외면하고 있으며, 생존권을 보장받고 있지 못한 가구가 상당수(결식아동 15만명, 결식노인 20만명) 존재하고 있는 형편임에도 불구하고 정부의 빈곤해결에 대한 의지가 부족(기초생활보장 예산 삭감)한 점을 강조하였고, 셋째, 소득분배, 빈곤문제에 대한 정부대책의 개선방안으로서 1) 정당한 부의 축적 구조, 공평한 과세제도 2) 양질의 일자리 창출 3) 조세부담 완화, 공교육비 증가를 통한 사교육비 감소 등을 통한 중산층 및 빈곤계층의 지출 부담 완화 4) 빈곤층으로 전락하는 것을 막기 위한 1차 사회안전망(4대보험) 확대 5) 빈곤에서 탈피하도록 적극적인 자활 지원 6) 무엇보다도 일을 할 수 없는 사람들과 일을 해도 가난한 사람들에 대한 기초생활 보장을 철저히 할 것을 제시하고 있다.

이러한 류정순, 허선 교수 두 분의 발제에 공감과 동의를 표하면서 몇 가지 의견을 개진하고자 한다.

빈곤대책의 핵심은 소득보장에서부터 출발한다. 일반적으로 소득보장의 기본원칙으로 포괄성, 충분성, 형평성, 효율성 등을 들 수 있다. 포괄성(Comprehensiveness)은 다양한 서비스를 필요로 하는 사람에게 빠짐없이 공급하는 정도를 의미하며, 충분성(Adequacy)은 개별 대상자의 복지욕구를 어느 정도 충족시키느냐의 정도를 의미하며, 형평성(Equity)은 소득보장을 받을 필요가 있는 사람이 그 필요성에 비례하여 보호를 받고 있는가 하는 문제와 소득보장 비용의 부담측면에서 부담하여야 할 사람이 부담하고 있느냐의 정도를 의미하고, 효용성(Efficiency)은 소득보장 집행을 위한 전달체계가 얼마나 비용 효과적이냐의 정도를 말한다.

따라서 이러한 4가지 원칙과 운동성을 토대로 하여 빈곤대책 방안을 제시해 보고자 한다.

1. 포괄성과 충분성 측면

이것은 빈곤대책을 통해 보장되는 소득상실 위험, 즉 빈곤의 종류가 충분히 포괄적인가, 또한 빈곤상태에 직면한 모든 자가 보편적으로 적용을 받는가 하는 선정기준 문제와 직결된다. 그리고 대표적인 선정기준의 하나가 바로 빈곤선의 설정이다.

빈곤선은 생물학적 생존수준을 나타내는 누구도 빈곤하지 않다고 논란할 수 없는 이론적 빈곤의 하한선(floor)과 □생물학적 생존수준의 빈곤에도 벗어나 있고 특정 사회의 평균적인 생활이 유지되는 선□이라고 할 수 있는 상한선(ceiling)인 평균소득 사이의 어느 지점이 될 것이다. 물론 여기서 평균적인 생활수준은 평균소득, 중위소득, 평균임금, 평균소비지출, 혹은 평균적인 생활양식에의 참여 등으로 측정될 수 있다. 그리고 이러한 상한선과 하한선 사이의 어떤 지점에 정책적 빈곤선이 그어져야 할 것인가는 특정사회의 생활수준이나 부의 상태를 고려하고 납세자들과 정책입안자들의 의지를 고려하여 가계조사자료에 나타난 자료를 통합, 통계해석방식으로 설정할 수도 있으며, 마켓바스켓 방식으로도 적합하다고 판단되는 선을 그을 수 있을 것이다.

이러한 방법으로 도출된 3선을 기준으로 하한선(제1빈곤선)이하의 수준을 □생물학적 생존수준□; 하한선과 중간선(제2빈곤선) 사이의 수준을 □최소한의 생활수준□; 중간선과 상한선 사이의 수준을 □기본적 삶의 질 수준□ 등 셋으로 범주화할 수 있다. 이러한 빈곤수준의 범주화는 자의적인 분류보다 실증적으로 추정된 빈곤선의 타당화 작업을 통해 그것의 타당성을 증명할 수 있어야 할 것이다.

생물학적 생존수준의 추정은 마켓바스켓 방식을 통한 기존의 빈곤선 추정방식으로 계산이 가능하고 상한적 빈곤선의 경우 가계조사를 통한 통계적 평균점을 중심으로 추정할 수 있으나 최소한의 생활수준에 해당하는 2차빈곤선의 추정방식을 객관적으로 추정해 내는 것이 문제이다. 기존의 상대적 빈곤 추정방식인 소득의 10분위 계층별 소비지출 실태조사를 통한 적정 소비내용이 만나는 선의 추정이 최소한의 생활수준의 빈곤선이 될 수 있을 것이다.

따라서 생물학적 생존수준 이하의 가계에 대해서는 식생활뿐만 아니라 생계유지를 위한 기본 생활비에 대한 전액보조를 중심으로 정책을 수립해 나가야 할 것이며 최소한의 생활수준의 빈곤선에 해당하는 가계의 경우 주거비 융자나 보조 등을 통해 노동력 재생산에 충분한 생활수준을 조성할 수 있어야 할 것이다. 그리고 빈곤의 상한선 설정은 주관적 빈곤선이 도출되는 일을 방지하여 빈곤선의 객관성과 타당성을 높여야 하는데, 빈곤수준 설정의 타당성을 입증하기 위해서는 이에 적합한 측정모델을 개발하여야 할 것이다.

또한 빈곤층을 위한 정부의 복지정책도 다양한 빈곤수준을 기준으로 하여 단계별로 빈곤층의 필요와 욕구에 적합한 복지프로그램을 마련해야 하며, 그러한 의미에서 빈곤수준 설정은 반드시 필요하다고 하겠다.

2. 형평성 측면

최근 국민연금 확대와 의료보험 통합 과정에 나타난 진통에서 보듯이 부담의 형평성 확보는 제도의 성패를 가름할 수 있는 중요한 문제이다. 세정□세제 개혁의 목표는 조세와 사회복지비 부담의 형평성을 확보하고(역진성 극복), 세수를 증대시킴으로써 사회통합적 사회복지를 실현하는 것이다. 이를 위한 구체적인 과제는 소득파악률의 제고, 누진과세의 강화, 사회보험 재정업무의 효율화로 요약할 수 있다.

첫째, 소득파악률의 제고의 수단으로서 □금융실명제□ 도입이 필요하다. 특히 고소득 자영자의 음성□탈루소득을 밝혀내어 복지비 부담의 형평성을 제고하여야 한다. 이를 위하여 간이과세나 과세특례제도를 폐지하고, 소득관련 자료를 국세청에서 종합관리하는 체계를 갖추어야 한다. 정확한 소득의 파악은 형평성을 제고할 뿐 아니라 복지재원의 확충에도 크게 기여할 것이다. 자영자 등에 대한 소득파악률 제고의 일차적 목표는 직장인과의 형평을 달성하는 것인데, 의료보험 직장가입자의 평균 표준보수월액이 총보수월액의 69% 정도인 점을 감안할 때, 이 정도의 소득파악을 목표로 상정할 수 있다.

둘째, 소득파악률의 제고와 더불어 누진과세를 강화하여 형평성을 제고하여야 한다. 이를 위하여 중장기적으로 간접세의 비중을 완화하고, 직접세의 비중을 높여 가도록 관련세제를 개편해 나가야 한다.

셋째, 사회보험의 재정업무의 효율화가 필요하다. 이를 위해 국세청이 모든 소득자료를 통괄 관리하면서 소득파악은 물론 사회보험료의 부과와 징수 업무를 전담할 필요가 있다. 사회보험료 부과와 징수를 국세청에서 담당하는 체계는 영국, 미국, 스웨덴 등 복지선진국들에서 쉽게 찾아볼 수 있는 사례이다.

3. 효율성 측면

빈곤대책 대상자를 결정하고 예산을 확보하는 행정체계 도입 등이 필요하고, 취로사업, 저소득층 양곡구입지원, 중고생 학비보조, 생계급여 등 신청이 있으면 가정 방문 후 즉각적이고 지속적으로 지원하는 신청주의가 제 기능을 발휘하기 위해서는 생활보장사업 전문 종사자, 즉 사회복지전문요원들의 전문성을 발휘할 수 있는 행정 전달체계 확립이 요구된다. 아울러 공공부조제도의 효과적인 실행을 위해서는 일선담당자인 사회복지전문요원들의 전문성을 강화하기 위한 대책도 마련되어야 한다. 예를 들어 사회복지전문요원들의 경우 정해진 시간의 빈곤대책 직무훈련(on-the-job training)을 반드시 받도록 해야 한다.

4. 운동적 측면: 허술한 국가 빈민정책에 대응하는 빈민운동의 필요성

더불어 잘 살아가는 건강한 사회로 전환시키기 위해서는 무엇보다도 빈곤을 추방하는 국가의 사회복지정책이 제대로 시행되어야 한다. 그러나 이러한 측면과 더불어 유념해야 할 또 다른 측면이 있다. 즉 빈곤문제가 잘 해결되지 않는 것은 정부당국의 해결의지의 결핍 문제만은 아니라는 것이다. 왜냐하면 빈곤정책은 바로 복지권을 토대로 하는 빈민 자신들의 강한 정치적 압력에 조응하여 이루어지는 측면이 있기 때문이다.

따라서 류 교수의 □불평등구조개선 시민연대□ 혹은 □나눔과 평등의 사회 구현을 위한 시민연대□를 결성할 것을 촉구한 점은 매우 시의적절한 중요한 대안이라 하겠다.

송경용 :

다른 얘길 하면 최근에 빈곤문제에 대한 이런 토론회나 논의들이 많이 되는데, 오늘만 해도 두 번, 보통 하루에 세 번 정도는 논의가 있습니다. 재활, 복지예산의 문제, 제가 1979년도 상계동에서 야학을 하면서 어린 노동자들 200여명과 함께 생활을 했는데 그 때 생각을 해보면 급여를 줍니까, 지금은 주거급여, 의료급여도 다 나오고 이런 것들 보면 신기합니다. 변하긴 했구나 하는 생각이 듭니다. 그 때는 굶어 죽은 친구도 있었는데, 적십자 구호라면 하나 먹기 위해서 250여 명씩 줄서고, 하루에 한끼 요새는 결식아동이라고 해서 대접이라도 받는데 그 땐 그런 거 없었죠. 새벽 7시에 일 나가서 초출, 철야작업, 잔업 이런 말이 있듯이 하루 13,14시간씩 일하고 밥을 못 먹으니까 저녁에 라면을 같이 끓여 먹는데 여기 아마 라면 서너개 이상씩 드시는 분 못 보셨을 거예요. 라면 13개를 먹고 공기밥을 말아서 먹는 친구가 있었어요. 제가 제일 적게 먹는 사람이었는데 3개 반을 먹었습니다. 보통 5개 7개 먹고 제가 작년하고 재작년에 일용직 저소득 노동자 실업대책협의회와 노숙자대책종교시민단체협의회의 운영위원장과 집행위원장을 맡으면서 굉장히 슬펐습니다. 20년 동안 뭐 했나 이런 생각이 들었어요. 라면 먹으려고 줄 섰던 생각이 들더라구요. 20년이 지난 지금도 또 줄서서 이렇게 밥을 먹어야 하나, 그리고 결식아동이 막 늘어나는데, 슬픈 생각이 들었어요. 우리 사회가 정말 발전하고 진보했는가 이런 생각도 많이 들어요. 그러면서도 부분적으로 기초생활보장법이 통과가 되고 이걸 준비해 나가는 여러 주체들이 많이 생기고 이런 걸 보면서 많이 진보했구나하는 생각도 들고요.

우선 몇 가지만 말씀드리면, 문화적인 관점에서 생각을 했으면 좋겠어요. 아까 경제학 교수님께서 획기적인 일이라고 말씀하셨는데 그 말씀 자체가 획기적인 것 같습니다. 기초생활보장법 책임을 맡아서 국회의원, 관료들, 우리 사회 정책을 집행하는 청와대 안방까지 깊숙이 들어가 봤더니 문화적인 차이가 굉장히 심해요. 실제로 잘 모릅니다. 가난한 사람들, 빈곤계층이 어떻게 생활하는지, 그들의 정서, 문화가 어떤지, 어떤 욕구가 있는지에 대해서 전혀 몰라요. 왜 모르나 가만히 얘기해 봤더니 한번도 그렇게 살아본 적이 없어요. 그리고 가까운 곳에서 전심전력으로 자기의 삶을 투사해보거나 살아본 적이 거의 없어요. 저는 그게 당연한 결과라고 생각해요. 그 분들의 생애를 보면, 중고등학교 때 공부 잘 했을 겁니다. 그래서 명문대학 가고 그리고 대학에 가서 학교를 열심히 다녀 고시를 붙고 바로 유학을 갑니다. 제가  2-3년전 뉴욕 할램가에 보름 동안 돌아다녔는데 거기서 한국사회학, 경제학, 사회복지학 공부하시는 유학생분들이 여기에 와서 세미나하고 그러시는 분들 한번도 못봤습니다.  그분들이 하는 말씀이 □나는 미국 가서 도서관하고 강의실만 갔었다. 그렇게 열심히 공부했다□고 하십니다. 그 분들 들어오시면 교수나 강사를 합니다. 저는 그게 굉장히 중요하게 보입니다. 여기에 이렇게 많이 써 놓으셨는데, 그렇게 정책이 결정되고 실재를 잘 모릅니다. 얼마 전에 예산처 장관하고 몇 분들이 봉천동에 와서 막걸리도 마시고 대화도 하고 그랬는데 그 밑에 실제 실무자분들이 아주 새삼스러워해요. 이런 데도 있었나. 그러니까 눈에 안보이고 마음에 없고 가까이 생각이 안 드니까 그런다고 봅니다. 그런 걸 어떻게 해결할 수 있을까 하는 생각이 많이 들어요. 그 분들도 착하시고 가장이시고 똑똑하신 분들인데.

결식아동 푸드뱅크를 도입하자는 생각에 본격적으로 전국적 민간 나눔운동을 전개해보자는 취지에서 시행하고 있는데 잘 되는 면도 있고 안 되는 면도 있습니다. 결식아동들이 이렇게 늘어나고 있는데 조교수님이 가구 단위로 접근해야 한다는 것은 절대적으로 옳으신 말씀이십니다. 아동 붙들고 해봐야 한도 끝도 없습니다. 그렇다고 다 데리고 살수도 없는 거 아닙니까. 여기 있는 사람들이 다 입양해서 한 사람당 10명씩 데리고 살수도 없고, 한도 끝도 없어요. 지역사회에 기본적 안정망이 되어 있고 시설이라던지 보호체계라던지 여러 가지가 종합적으로 깔려 있지 않으면 어렵습니다. 저는 그것도 장기실업자의 경제적 고통의 문제가 제일 큰 문제이긴 하지만 문화적인 요인도 있습니다. 그것이 뭐냐하면 가정해체율이 7배가 늘어났잖아요. 그것으로 인한 결식아동 급증, 이런 면도  우리가 간과해서는 안되겠다 하는 것입니다. 지금 결식아동, 주로 밥을 굶는 아동으로 표현이 되는데 사실 더 심각한 건 정신적 상처들이거든요. 실제 저희가 보면 정신 이상 정신 질환이 금방 생겨요. 두달만 지나면, 성인들 같은 경우는 노숙생활 3개월 하면 한 3년 치료해야 한다고 그러는데. 왜냐하면 근육의 힘이 다 빠져버려요. 그 때쯤에서 소주 한병 마시면 완전히 환각상태로 가고. 그런데 아이들은 한 두 달 사이에 우리들이 치유하기 힘들 정도로 크게 상처들을 받아요. 저희가 정신과 진료도 많이 받게 하는데, 이 가족 해체라고 하는 관점에서 봐야 하지 않을까 봅니다.

그리고 빈곤대책 대안으로 대통령도 이야기하고 청와대도 갔더니 개혁의 성과로 기초생활보장법만 계속 얘기하더라구요. 왜냐하면 다른 법안은 통과가 안됐기 때문에. 사실 일하는 사람들에게 조건부 급여, 이거 안 집어넣었으면 법 통과 안됐어요. 굉장히 이데올로기적 대립이 첨예했습니다. 막판까지 쥐고 있다가 이것이 일종의 타협안으로 들어간 것이죠. 몇 가지가 있습니다. 그렇게 아주 첨예한 대립을 했던 그런 과정이 있었구요. 그 다음에 우리나라 하층 노동자들이 자존심도 세고 일할 의욕이 많다는 것이 사실입니다. 하나 더 보면 뻥도 심해요. 저는 경제적 관점에서만 봐선 안된다고 생각합니다. 종합적인 인간의 문제로 봐야 합니다. 우리 나라 건설노동자 치고 타일노동자들은 프라자호텔 타일을 자기가 안 붙인 사람 없다고 합니다. 그런데 제가 알기론 프라자호텔 타일은 거의 한번도 수리 안할 정도로 완벽한 타일 공사예요. 왕년에 몇 백 만원 안 벌어 본 사람 없어요. 소위 왕년의 문화. 그런 뻥과 심한 자기 과장, 이런 문화들을 단순히 경제적 관점으로만 보면 안됩니다. 저는 이런 빈곤의 문제 중에 가장 중요한 소외의 관점에서 봐야 한다고 생각합니다. 정치 경제 사회 문화적 소외, 그 소외를 겪고 있는 한 인간으로서 우리가 접근하는 것이 굉장히 중요하다고 생각합니다. 그래서 빈민지역에서 운동을 할 때 공동체라는 용어가 자주 등장을 하고 또 국민기초생활보장법 상에도 나와 있는 자활공동체 그런 개념하에서 이것이 나왔고 생산적 복지개념을 이 정부하고 많이 대립하고 그랬습니다. 그리고 운동인데, 운동을 하는 데가 참여연대니까 참여연대가 조금 양보를 하고 개방을 했으면 좋겠어요. 무슨 말씀이냐면 지난번에 기초생활보장법이 통과되고 하면서 곧바로 저희가 제안했던 것이 사회보장연대회의, 비슷한 개념이죠. 그것을 곧바로 만들자. 21세기 복지, 환경, 문화가 굉장히 중요한 과제고 빈곤이 심화될 것이고 20대 80의 사회가 구조화될 것인데 이런 문제를 어떻게 할 것이냐. 우리 운동의 현 주소가 각자 자기 단체들의 현안들이 너무 복잡하고 많아요. 그나마 사회복지를 운동화하고 있는 유일한 단체가 참여연대 사회복지 위원회인데 여기에 많은 인적자원도 모여 있고 실제로 사회복지 현안들을 이슈화시켜내고 할 수 있는 곳인데 저는 여기서 역할을 좀 해야되지 않겠느냐 생각합니다. 사실 빈민단체들은 IMF 겪으면서 결식아동문제 실업문제에 꽉 매여 있습니다. 이제 조금씩 실업자 연대라든가 등의 여러 형태로 재편되고 있고 저도 사회 다른 일각에서 관심 있는 젊은 세력 300여 명의 모임을 하자고 해서 추진하고 있는데 이런 인적자원들도 있고 그 동안의 경험들도 있는 참여연대 사회복지위원회에서 적극적으로 추동해야 하지 않을까 생각합니다. 또한 참여연대의 틀을 벗어나서. 그렇게 독자적인 사회적 역할을 할 수 있도록 해야 하지 않느냐 그런 생각이 듭니다.

주진우 :

송신부님께서 너무 감명 깊은 말씀을 해주셨습니다. 두분 발제문을 보고 특별하게 말씀드릴 내용이 없다고 생각했습니다. 저를 많이 자극했던 것은 허선 선생님 발제원고 뒤에 있는 재경부의 보고서였습니다. 과거 빈곤문제가 있었고 이것은 인간이 언제가 해결해야 하는 과제이기도 합니다. 그렇지만 최근 우리가 알고 있듯이 빈곤의 여러 특징 중의 하나가 일자리를 가지고 있는 계층의 빈곤, 이런 것들이 많은 문제가 된다고 할 수 있습니다. 예를 들면 빈곤인구가 천만이라고 한다면, 정부의 실업 통계를 보면 최근 백만명이 실업자이지 않습니까? 그리고 그렇다고 하면 나머지 9백만명은 어디에 갔느냐? 이런 실업통계안에서는 일하는 사람에 있거나 비경제활동인구에 있을 겁니다. 어차피 실업률로 잡혀있는 실업자 이외에 일하는 사람들의 문제, 이런 것들이 빈곤문제에서 중요한 요소라고 생각합니다. 일하는 사람들의 빈곤문제가 최근에 우리가 다 알고 있듯이 소득 재분배 구조의 악화라던가, 고용구조의 악화를 매개로 해서 발생하고 있다고 생각합니다. 소득재분배의 악화는 여러분들이 말씀하셨구요, 고용구조의 악화라는 것은 임시일용직의 증가, 비정규직의 증가, 비정규노동의 증가라고 하는 부분에서 그냥 넘어갈 수가 있고 고용이 불안정해지고 있구나 하는 정도로 넘어갈 수가 있겠습니다만 특히 한국사회에 있어서는 빈곤문제가 이와 굉장히 밀접하게 관련이 있는 주제라고 생각합니다. 예를 들어서 정부가 바라보는 관점에서 비정규노동이라고 하는 것은 어떤 의미에서는 고용이 약간 불안정하고 개인의 자발적인 의사에 따라서 선택할 수 있는 고용형태의 다양화라는 관점에서 비정규노동을 바라보고 있지 않는가, 이런 느낌을 받게 되는데 사실은 우리 나라 사회에서 비정규노동의 더 큰 특징은 정규직노동에 비해 너무나 큰 폭의 낮은 임금, 낮은 노동 조건, 이런 것뿐만이 아니라 이런 것들을 순간적인 문제라고 한다면, 계산이 가능한 문제라고 한다면 그것은 일시적인 문제일 수도 있겠습니다만 이런 것들을 해결하기 위해 노동자들에게 노동3권이라는 권리를 보장하고 있는 것입니다. 한마디로 노동자의 빈곤 문제나 경제적 지위향상을 해결하기 위해서 노동3권으로 보장을 하고 있는 것이 아닙니까. 그런데 이 비정규노동자들에게는 현재 수준의 임금과 노동조건에서 낮은 수준의 보험의 혜택을 받지 못하는 것에 더해서 노동권을 향상시킬 수 있는 수단, 이런 것으로부터도 멀어져 있다는 데에 문제의 심각성이 있다라는 생각이 듭니다. 이를테면 제가 들은 유럽의 사례가 있는데, 이런 데는 파트타임 비율이 굉장히 높습니다. 네덜란드는 세계에서 제일 높고 영국도 파트타임 비율이 높습니다. 그러나 제가 듣고 있기에는 파트타임 노동자의 임금수준이 90%수준이라고 알고 있습니다. 시급 기준으로 해서 우리나라는 아까도 어느 분이 말씀하셨듯이, 그리고 노동연구원의 최근 모니터링 조사에서 드러나듯이 비정규노동자, 임시 계약직, 파견직, 파트타이머 이런 분들의 임금 수준이 사실은 80%입니다. 모니터링 조사에 의하면, 저희도 지금 실태조사를 하고 있습니다만, 그 결과가 나오게 되면 비슷한 수준으로 나오게 되지 않을까 생각합니다. 그런 부분을 외면하고 가난한 사람들이 어떤 사람들인가가 중요하다고 했는데 비정규노동자 이렇게만 알고 있지 그 사람들의 경제적 상태나 소득상태라던가 노동의 권리라던가 이런 부분들이 비교가 안 될 정도로 낮아지고 있는 상황에 대한 것을 적시할 필요가 있고 우리가 매월 통계청에서 고용동향이 나와서 비정규직이 42%, 50%, 53%다는 이런 통계상의 수치가 나타내는 의미 같은 것들에 대해서 심각성들을 느껴야 되지 않겠느냐 하는 생각이 들고 재경부 보고서에 보면 이런 비정규직화라는 것이 일시적인 추세이고 이게 성장이 되면 잡힐 것이다라고 하는 말을 들었는데, 사실 목적의식적인 노력 없이는 잡히지 않는다고 생각합니다. 그런 보고서를 낸 12월달 통계를 보면 여전히 비정규노동이 늘어나고 있는 상황이니 굉장히 심각하게 받아들여야 하는 문제라는 생각이 듭니다. 일단 현황과 문제의식 중에서 제가 집중적으로 문제의식을 느끼는 부분을 말씀드렸습니다.

다음으로 대안 중에서 여러분들이 여러 가지 대안을 내놓으셨는데 토론하신 분들의 의견에 동감합니다. 그런데 일단 허선 교수님께서 말씀하신 어떤 양질의 노동력으로 접근이 가능하도록 여러 시스템과 제도를 만드는 것들이 필요하다고 생각합니다. 말씀 안하신 것들 중에서 비정규노동자들의 문제가 중요하다고 한다면 비정규노동자 보호를 위한 제도적이고 법적인 보호를 강화해야 될 바로 그 시기가 지금이 아닌가라는 생각이 듭니다. 지금 비정규노동자가 많이 있습니다만 일반 근로기준법의 사각지대에 다 놓여 있는 거구요. 그 다음에 파견 노동자와 관련된 법이 있습니다. 그 당시에 민주노총에서는 반대를 했었습니다만 보호를 위한 법이라기 보다는 파견노동자를 인정하는 불법파견노동자를 규정해서 양성화시키는 그런 정도의 성격의 것이었기 때문에 보호의 수준은 거의 미약하다라고 이야기할 수 있겠고 파견노동자나 파트타이머나 임시계약직 노동자의 낮은 임금조건과 사용자와의 관계에서의 극심한 불평등계약, 이런 등등과 관련해서도 법률적으로 시급한 관심과 개선이 필요합니다. 올해 이 문제가 굉장히 중요하다고 생각이 들고, 복지문제의 향상과 더불어서 중요한 문제가 아닌가 생각하고 있습니다.

그 다음에 최저임금제도에 대해 말씀을 드리겠는데요, 여기 일반적인 복지정책에서 최저생계비나 혹은 빈곤선을 설정하는 문제가 주제가 될 수 있는 것과 마찬가지로 일하는 사람들한테는 최저임금이라는 것이 중요한 기준선이 됩니다. 내년 8월까지 적용되는 최저임금 액수가 36만원 정도인데 최저임금이 최저생계비의 수준으로 보면은 최저임금이라고 하면 1인가구 기준이 아니고 그 사람이 4인 가구의 가장이 된, 그 사람이 단신가장이건 간에 어쨌든 36만원이라는 최저선이 설정돼 있습니다. 그래서 민주노총 같은 경우에는 이 최저임금 개선에 대해서 중요하게 생각을 하고 있는데 지금 최저임금이 정부 기준선의 영향률이 4.2%정도 되었다고 말씀을 하셨는데 최저임금은 지금 영향률, 혜택을 받는 노동자층이 1%정도 수준입니다. 98년도에는 0.1%까지 떨어졌다가 최근에 1%정도로 회복이 되었는데 거의 있으나 마나한 제도가 되어 버렸습니다. 이것을 대폭적으로 향상시킬 필요가 있고 이것은 전체 노동자 평균임금의 30% 정도에 불과합니다. 36만원이라는 기준은, 그래서 우리가 영향률 10% 대, 전액 평균의 절반정도 이상으로 최저임금이 향상되고 적용사업장이 5인 이상만 되어 있는데 진짜 최저임금이 필요한 사람들, 4인 미만의 사업장에서 최저임금이 적용되고 있지 않습니다. 그런 문제들을 해결하는 것을 포함해서 노동 쪽에 있는 사람으로서 말씀드렸습니다.

남기곤 :

그 동안 한국사회에서는 빈곤문제가 성장의 그늘에 가려 주목을 받지 못하였다. 빈곤은 당사자 개인의 문제이며, 이에 대한 국가의 정책적 노력은 서구와 같은 복지병을 양산함으로써 국가 경쟁력을 저해하게 될 것으로 간주되어 왔다. 이러한 전반적인 사회 분위기 하에서 이번 UNDP 보고서는 한국 사회의 빈곤의 문제를 총체적으로 그리고 보다 비판적으로 분석하고 있다는 점에서 주목된다. 특히 이번 포럼에서 발표되는 류정순 박사와 허선 박사의 논문은 내용적으로 볼 때에도 이 보고서의 가장 핵심적인 부분이며, 특히 중간결과 발표 이후 사회적 논란을 촉발시켰다는 점에서 깊은 검토와 논의가 필요한 것으로 보인다.

먼저 빈곤 문제에 대한 논의에 있어서는 다음 네가지 사항이 정리될 필요가 있을 것으로 보인다. 1) 누가 빈곤한 사람인지와 관련된 빈곤의 정의 문제 2) 빈곤한 사람이 얼마나 되는지 하는 빈곤의 규모 문제 3) 그 사람들이 왜 빈곤해 졌는지 하는 빈곤의 원인 문제 4) 그렇다면 이 사람들을 어떻게 할 것인지 하는 빈곤 정책의 문제. 이 중 가장 중요한 것은 4)라 할 수 있고, 이를 위한 빈곤의 질적 측면을 살펴보는 3)의 문제가 핵심적이라 생각된다. 그러나 유감스럽게도 이 연구는 이러한 부분으로까지 분석이 진행되지 못하였고, 더욱 유감스럽게도 별로 본질적이지 못한 빈곤의 규모 문제가 비생산적인 논란을 야기하고 있는 것으로 보인다.

각 부분에 대한 발표자들의 주장과 이에 대한 토론자의 입장은 다음과 같다.

첫째, 빈곤의 정의 문제는 다음 빈곤의 규모와도 밀접한 관련을 맺고 있는데, 이 보고서에서는 지출이나 소비가 1994년 보건사회연구원에서 발표한 최저생계비(4인 기준 666,684원, 1999년 1/4분기 828,453원)를 밑도는 가구의 구성원으로 정의하고 있다. 이는 현실적으로 추계 가능한 정의 중 매우 설득력 있는 정의인 것은 사실이다. 그러나 이러한 기준을 가지고 생활보호대상자 누락가구의 비율을 추정하는 것은 보다 신중할 필요가 있다고 본다. 이들 가구의 소득과 지출 사이의 관련 정도는 사실 알 수 없으며, 이러한 주장을 위해서는 적어도 근로자 가구에 대해서라도 이 관련성을 조사할 필요가 있다고 보여진다. 다음 보사연이 발표한 최저생계비 모델이 과연 합리적인 것인지 하는 문제이다. 이 모델은 기본적으로 하위 30% 계층의 소비실태를 반영하도록 전물량 방식으로 설계되어 있는데, 이 모델의 한계나 단점 등도 고려될 필요가 있다.

둘째, 빈곤의 규모와 관련해서는 일단 빈곤의 규모가 크다고 강조하는 것이 그리 큰 중요성을 갖는 것은 아닐 수 있음을 지적할 수 있다. 특히 이 정도가 일반인들이 느끼는 감과 괴리되어 있을 경우 설득력을 가지기 어렵다. 어차피 빈곤의 정의란 다분히 주관적일 수밖에 없기 때문이다. 또한 류정순 박사가 이와 관련하여 그동안 공격을 받은 것으로 보이는 귀속임료의 문제는 다시 한번 생각해볼 필요가 있다. 보사연의 최저생계비 666,684원 중 주거비는 136,982원으로 20.5%에 달한다. 이 주거비는 그 대부분이 전월세 임대료에 해당된다. 따라서 여기서 전세평가액에 해당되는 부분을 제외하면 최저생계비는 적어도 10-15% 정도 낮아질 가능성이 크다. 물론 자료상의 문제로 이를 정확히 식별하는 것은 곤란하지만, 그렇다면 이처럼 문제가 되는 주거비는 제외하고 다른 품목의 지출액이 최저액을 밑도는 사람만을 추산하는 것도 하나의 대안이 될 수 있을 것이다.

셋째, 보다 중요한 문제는 왜 이들이 빈곤한가 하는 문제이다. 이와 관련하여 이들 연구에서는 사실 본격적인 분석이 이루어지고 있지 못하다. 가구주가 무직, 고령, 저학력, 저기술인 가구가 빈곤에 떨어질 가능성이 높다는 점, 따라서 이들은 특별한 정책적 배려 없이는 빈곤으로부터 탈피할 수 없다는 사실, 이로 인해 극단적으로 노동능력이 없는 사람까지도 취로사업 등으로 길거리에 내몰고 있다는 점. 그렇다면 이처럼 사회가 부양할 수밖에 없는 극단적인 빈곤층은 과연 어느 정도인가?(이들에 대한 현실적인 보장 필요) 이들을 제외하고 나머지 사람들은 왜 노동시장에서 배제되는 것인가? 사실 이러한 계층에 대해서는 단순히 최저생활을 보장해 주는 차원에 머물러서는 안되며 자기 수준에 맞는 노동을 정상적으로 수행하면서 생활하도록 하는 것이 무엇보다도 중요하다. 따라서 보다 중요한 것은 빈곤층에 대한 안정적이고 보람있는 일자리 창출이며, 이는 결국 현재의 상황에서는 공공부문이 떠 안을 수밖에 없는 사업이다. 또한 이들 중 보다 젊은 층에 대해서는 숙련 향상의 문제가 보다 중요할 수 있을 것이다.

넷째, 결국 빈곤의 정책은 고연령 혹은 저연령으로, 장애로, 질병으로, 가족의 부양 부담 때문에 등으로 누가 보더라도 시장 경제 체제 내에 도저히 적응할 수 없는 빈곤층을 식별하여 이들에 대해 정상적인 생활을 유지할 수 있는 보호장치를 마련하는 것, 그리고 어느 정도의 노동능력을 보유하고 있는 계층에 대해서는 그 사람의 수준에 맞고 보람을 느낄 수 있는 일자리를 창출하는 것 그리고 이를 위해 숙련을 향상시키는 것으로 생각될 수 있다. 지금까지 빈곤에 대한 논의는 빈곤한 사람에게 돈을 더 주는 것만을 강조해 왔다면, 국민기초생활보장법이 실시되는 2000년대에는 자기 몸을 깎아 먹는 노가다 아니면 행상을 해야하고 이마저도 일거리가 없으면 집에서 구들장을 지어야 하는 현재 대다수 빈곤층에게 어떻게 하면 보람있고 안정된 자기 수준에 맞는 일거리를 마련해 줄 것인가 하는 방향으로 논의에 초점이 옮겨져야 하지 않을까 생각된다.

손건익 :

오늘 저의 말씀은 공식적으로는 복지부의 입장이지만 일부 저의 사견을 포함하여  말씀드리겠습니다.

아까 남교수님도 말씀하셨지만, 저희들은 기본적으로 빈곤인구가 천만명인지 오백만명인지 가 중요한 것이 아니라 누가 빈곤한 사람인가, 왜 빈곤하게 되었느냐에 대한 객관적인 데이터를 갖고 싶어합니다. 그래야 바람직한 대책이 나올 수 있지 않겠습니까?  아무튼 저의 관점에서 보면 류선생님의 논문은 정확하고 사실에 근거한 분석이라고 보기에는 미흡한 부분들이 있습니다.

구체적으로 어떤 부분이 미흡한가에 대해 몇 가지 말씀드리도록 하겠습니다. 우선, 류교수님의 논문은 도시가계연보를 기초자료로 하고 있습니다만, 도시가계 연보는 자영자들의 소득, 농촌 주민의 소득과 지출 자료 등이 빠져 있습니다. 즉 도시가계연보는 기본적으로 정확한 빈곤인구를 산출하기에는 한계가 있는 자료입니다. 이 자료를 가지고 할 수 있는 것은 빈곤인구가 구체적으로 몇 명이다가 아니고 빈곤유래 추이 정도만 파악할 수 있는 자료입니다. 늘어나느냐 줄어드느냐 정도만 파악할 수 있습니다. 다시 말하면 IMF 이전인 □97년도의 빈곤인구가 삼백 만 인지, 오백 만 인지 천만인지는 모르겠지만 아무튼 두 배정도 늘어났다는 추이 분석만 가능한 자료입니다. 이것은 소득기준으로 보나 지출기준으로 보나 비슷한 추이를 나타나는 것이죠. 따라서 정부 예산도 □97년도에는 생활보호예산이 9천억 정도였는데 □99년도에는 1조 7천억 정도로 약 94%가 늘어났습니다. 추이분석으로 본다면 약 두 배정도 늘어났죠,

그런데 류선생님 분석으로 보면 어떻습니까? □97년도에서 □99년까지 몇% 늘어났죠? 제가 알기로는 20%가 안될 것입니다. 아니 어떻게 빈곤인구가 엄청나게 늘어나고 가난한 사람이 늘어났다는데, 류선생님 분석으로 하니까 비율로 하면 □97년과 □99년 사이에 실제로 늘어난 대상자가 얼마 안 늘어났어요. 뭔가 조사방법에 있어 한계가 있지 않았나 하는데 검증을 좀 해주셨으면 합니다. 연구자라면 당연히 거기에 대해 의문을 가져야 하고 또 왜 이런, 소위 말해서 실제로 율(%)로 하니까 두 배로 늘어났는데 왜 인원수로 하니까 두 배가 안 될까 하는 고민을 해주실 필요가 있습니다.

다음, 류선생님 논문에 유사 빈곤율의 개념이 나와 있습니다. 이게 복지부의 주장대로 유사빈곤율과 물가지수를 사용해 보니까 더 빈곤율이 높아졌다고 하셨는데, 이것은 류선생님께서 연구 방법을 잘못 적용하였기 때문이며, 또한 유사빈곤율에는 물가와 생활수준의 반영이 안 되어있다고 했는데 유사빈곤율에도 반영이 되어 있습니다. 뿐만 아니라, 류선생님께서 정부에서도 유사빈곤율의 개념을 사용하고 있다고 하셨는데 정부에서는 유사빈곤률의 개념을 사용하고 있지 않습니다. 마지막으로 선생님께서 분이값과 평균값을 혼용해서 사용하고 있습니다.  분이값을 사용하면 당연히 빈곤율이 올라갑니다. 그래서 올라가는 이유 중의 하나가 그런 것이 아닌가 분석을 해주셨으면 합니다.

또 한가지 여러분께서 말씀하셨는데 결식아동이 심각한데 어쨌든 굶고 있는 아동을 없애야 하지 않는가? 하구요. 저도 동감합니다. 다만 정책실무자로서 유감인 것은 정확한 사실 인식을, 다시 말해 왜 밥을 굶고 있는가에 대해 문제인식을 과학적으로 하지 않고 있습니다. 여기에서 보면 장기실업자가 늘어나고 있기 때문이다. 그래서 결식아동수가 늘어나고 있다. 이렇게 말하고 있습니다. 대단히 죄송합니다만 제가 보는 관점에서 이것은 잘못된 분석으로 생각합니다. 그 이유는 결식아동 중 약 3분의 1만 생활보호 대상자라 합니다. 나머지는 생활보호대상자가 아닙니다. 그러면 나머지 3분의 2는 어떤 사람일까요? 우리가 고민, 분석을 해봐야 합니다.  제가 짐작하건대, 생활보호대상자 되야 함에도 여러 가지 이유로 보호받지 못한 사람들도 물론 있습니다. 또 다른 사람들은 맞벌이 부부입니다. 점심값, 저녁 값을 월 계산, 주 계산, 일 계산으로 줬겠죠, 그런데 그 돈을 가지고 게임방에서 그 돈을 다 써버리고 굶는 애도 있겠죠, 예를 든 것입니다. 편부 가정에 아버지가 매일 고주망태가 되어 애들을 돌보지 않는 집도 있겠죠. 왜 이런 분석이 필요하냐, 그래야 제대로 된 대책이 나올 수 있습니다. 맞벌이 부부가 맞벌이에 바빠 자식의 생활습관을 모른다면, 게임방에서 사는지, 노래방에서 사는지 그런 것도 모르고 예컨대 그 애의 빈곤 문제를 검토한다면 그 아동의 생활습관을 바꿔주고 관심을 가져야 하는 문제인데 이것이 돈 문제로 해결이 될 수 있겠습니까? 두 번째로 편부 가정의 아버지가 자식에 대한 예컨대 기본적인 보호자로서 책무를 다하고 있지 않은 문제를 생계비를 더 준다고 해결될 수 있는 문제입니까? 바꿔 말해 이런 의미에서 밥을 굶고 있는 어린이들을 해결하기 위해서는 밥을 굶은 아이들이 왜 굶고 있는지에 대한 분석이 진행되어야하는데 유감스럽게도 우리에게는 그런 자료들이 없습니다. 선생님께서 장기실업자가 늘어나서 결식아동이 늘어났다고 하셨는데, 물론 그런 요인도 있겠죠. 저는 선생님께서 직접 이런 조사를 해보셨는지 또 과연 구체적으로 원인이 어떤지에 대한 데이터를 갖고 계신지, 계신다면 제공해 주시면 유용하게 활용하겠습니다.

지니계수 문제는 여러 선생님들께서 말씀해 주셨고, 저도 정부의 공식적인 지니계수나 여기에 나와있는 계수나 좀 그렇고 많은 분들이 말씀하셔서 생략하도록 하겠습니다.

또한 여러 가지 정책을 말씀해 주셨습니다. 예산의 문제도 지적하셨습니다만, 노동정책이든 경제정책이든 소득정책, 복지정책이든, 분배정책이든 모든 정책이 마찬가지라고 생각합니다. 최소한 5가지 요인이 충족되어야 합니다. 하나는 현실성 있고 제대로 된 정책을 만들어 내는 일 입니다. 두 번째로 그 정책을 집행할 적정한 인력이 있어야 합니다. 중앙에나 지방에나. 세 번째는 조직이 있어야 합니다. 네 번째는 예산이 있어야 합니다. 다섯 번째는 그 정책에 대한 정치적 지지가 있어야 합니다. 예를 들어 아무리 좋은 목적을 가지고 국민연금 제도를 도입하였지만 국민들이 정책에 불필요한 오해를 할 경우, 이를 설득하고 제도를 정책 시키는 데는 그렇지 않는 경우보다 어려움은 몇 배나 배가됩니다.

위의 다섯 가지 요인은 어느 하나 중요하지 않은 것이 없습니다. 지적하려면 예산뿐만 아니라, 다섯 가지 모든 요인에 대하여 종합적으로 지적해 주십시오. 사회전문요원만 부족하다 말씀하시지 마시고 중앙정부에 인력부족도 지적하여 주십시오. 우리 나라의 공적부조 업무를 담당하고 있는 공식적인 직원은 저를 포함하여 8명입니다. 미국은 몇 명입니까? 미국의 공적부조를 담당하는 직원은 제가 알기로는 1200명이 넘습니다. 영국에서도 600명이 넘습니다. 도대체 이런 인력을 줘놓고 영국제도와 비교하고 스웨덴 제도와  비교하고 일본제도와 비교한다면 저희가 슈퍼맨입니까? 문제를 어떻게 지적해야 하고 어떻게 지적해줘야 이것이 해결되느냐의 관점에서 본다면 종합적으로 문제를 지적해 주시고 제기하는 것이 바람직하지 않느냐 생각합니다.

그 다음에 선생님께서 말씀하셨는데 복지부의 기준으로 하더라도 절대빈곤 인구가 사오백만명이 된다고 말씀하시고 이 중 생활보호대상자 192만명을 제외한 나머지 사람들은 보호에서 제외되어 있다고 말씀하셨습니다. 현재 복지부에서 하고 있는 공적부조 정책이라 함은 생활보호 외에도 저소득 장애인들에 대한 융자제도, 학비지원 또한 편부모 가정에 대한 학비지원, 생업자금 지원, 저소득 가정에 대한 보육료 지원, 저소득층 노인에 대한 경로연금 지급 등이 있습니다. 이런 지원을 1인당 지원액으로 계산해 보면 수해대상자당 월 약 70,000∼100,000정도 되는 금액입니다. 적지 않은 금액입니다. 문제는 이 분들을 선정하는 기준의 객관성이 부족합니다. 예를 들면, 편부모 가정에 얼마가 더 추가적으로 생계비가 필요하고, 저소득 장애인들이 하루하루 살아가는데 추가인 경비가 얼마나 더 필요한가에 대한 객관적인 근거를 가지고 대상자를 선정하고 생활보호대상자를 선정하고 추가적인 생계비를 주어야 합니다.

또한 나머지 생활보호대상자에서 제외되는 분들은 부양의무자가 있는 분들입니다. 생활보호법으로 보나, 국민기초생활보장법으로 보나 우리 나라는 국가보다 부양의무자의 부양책임을 더 강조하고 있습니다.

마지막으로 한가지만 더 말씀 드리겠습니다. 허박사님에게도 코멘트를 해야하는데 다 빼고 류선생님의 맨 마지막 부분에 어쨌든지 간에 공직사회에 부적격자 명단도 발표하고, 시민단체 연대도 만들어서 활동하자고 말씀하셨습니다. 근본적인 취지나 정신에 있어서는 반대하지 않습니다. 다만 다원화된 사회에 있어서 우리 사회의 전반적인 구조에 대한 냉철한 분석이 필요하다고 봅니다. 바꿔 말씀드리면 혹시 이런 생각 속에는 소위 자기 지시 및 말을 따르는 사람은 내편이고 자기 지시에 따르지 않는 사람은 적의 개념으로 이원화된 사고의 산물은 아닌지 살펴봐야 한다고 생각합니다. 적은 어떻게 해야 합니까. 타도해야죠, 분쇄시켜야 합니다. 타협의 대상이 아닙니다. 지금까지 정치하는 사람들은 정치를 그렇게 해왔고 그런 사회에 살던 우리는 알게 모르게 혹시 그런 사고에 젖어 있지 않은가를 냉철하게 반성해 주시기를 말씀드립니다.

문제를 놓고 좀더 진지하게 토론하고 합리적으로 조정되는 과정을, 그런 과정을 유도하는데 시민단체가 어떤 역할을 할 수 없는가, 이런 점에 초점을 맞추시고 활동을 하시면 좀 더 건전하고 생산적이지 않을까 생각합니다.

사회 :

시간이 많이 지났습니다. 어떻게 하는 것이 좋겠습니까? 시간을 좀 더 쓰더라도 토론을 진행하죠. 그러면 10분 정도 휴식을 같고 난상토론을 하도록 하겠습니다.

송경용 :

일용직센터와 관련된 안은 제가 4년 전에 줬던 정책이에요. 그걸 담당했던 사무관이 실업대책을 맡으면서 서기관으로 승진하면서 그 안을 조금 변형해서 일용직센타를 만든거에요. 나중에 그 사람이 직접 고백을 했어요. 민간단체들하고 다 합의해서 민간단체들이 맡아서 운영하기로 합의가 되었는데 갑자기 대통령이 일용직 대책 세워라 하니까 그 이튿날 발표를 해 버린 거죠. 전국에 15개 만들어라. 지금 뭐하고 있냐면 관악 같은 경우에 일용직 센터가 있는데, 새벽시장을 흡수하고 원시적인 시장구조를 과학화시키고 체계화시키려고 그러는데 그 옆에 새벽시장이 서고 있어요. 거기 하루 종일 텅 비어 있습니다. 노인들 몇 사람 공공근로 하고 있고. 이런 정도예요. 한 150평 공간에서. 일 년에 몇 억씩 쓰면서. 참 아까운데, 제가 왜 이런 현상이 생기나 국장하고 이야기를 하고 있으니까 사무관이 옆구리를 콕콕 찌르더라구요. □신부님 여기서 아무리 이야기해야 아무 소용없습니다. 제가 지금 업무를 맡고 있는데 저도 지금 다른 일을 해야 되는데 한시적으로 맡고 있습니다. 책임질 사람이 아무도 없습니다.□ 우리가 지금 일용직 저소득 노동자 노숙자 비정규직 임시직 하는데 정부 구조 자체가, 핵심인 노동부 내에 부서도 없고 담당도 없어요. 여러 가지 정책을 이야기하는데 손과장께서 현실적 문제를 많이 이야기 하셨는데 이런 현실적 문제에 대해서 우리가 어떻게 응답을 할 것인가, 밖에서 어떤 큰 그림 가지고 총괄적인 정책에 관한 이야기가 주류로 많이 이야기기 되고 있는데 그럼 아주 현실적인 문제를 어떻게 해야 하느냐 이 문제하느냐가 문제입니다.

그 다음에 연구의 빈곤이란 말이 나왔는데 정말 절감을 했어요. 손과장님 산하에 기획추진단이라는 것이 운영되고 있습니다.(제 산하에 있는 것이 아니라 제가 그 밑에 지원반장으로 있습니다) 기초생활보장법 하면서 그 경제부처에 자꾸 가면 저희들한테 자료를 요구해요. 나중에는 화가 나더라고. 기초과학이 부재하다라는 것이 너무 절실히 드러나구요, 저희도 나름대로 팀을 꾸려서 자활 프로그램, 통계 이런 걸 내는데, 규모가 어느 정도 되느냐, 그 구성이 어떻게 되느냐, 그 안에 장애인, 여성, 빈곤의 층에 따라서 원인이 어떻게 다른가, 이런 자료가 너무 없어요. 그런데 정부에 계신 분들이 자료를 요구해요. 그런 게 있어야 예산을 책정할 것 아닙니까. 제가 한가지 묻고 싶은게, 그것이 정부의 책임인지, 이런 일을 하는 민간이나 학자들의 책임인지, 우선 그것부터 결정이 되야 할 것이라는 생각이 듭니다. 그것을 실제로 추진하는 중에서 제일 많이 들은 소리중 하나인데, 하층노동자들 문제에 관해, 정부, 민주노총, 한국노총, 다른 사회단체들에게 부탁드리고 싶은 것입니다. 하층 노동자들에 대한 문제를 다룰 때 큰 이야기뿐만 아니라 그것을 정말 현실적으로 실천 가능한 구체적 전략으로 여러 가지 것들을 세울 수 있도록 관심이 더 있어야 되는게 아니냐 하는 생각이 듭니다. 그러면 빈민단체들도 있는데, 거기서 해야 되는 것이 아닌가라는 반론이 있을 수 있겠지만, 제가 볼 때는 능력이 안돼요. 이런 문제들이 현실적으로 해결돼야 하지 않을까 합니다.

사회 :

논문에 대한 반론이 있었는데 우선 류정순 선생님께서 말씀하시겠습니까?

류정순 :

제가 우선 대답을 하겠습니다. 정치적 지지를 말씀하셨는데요. 저는 전공이 소비자학입니다. 소비자불만족을 기대와 현실의 차이로 봅니다. 기초생활보장법을 통과시킴으로 인해서 공공재에 대한, 즉 말하면 정치재의 기대수준을 높여 놓았습니다. 그래놓고 실제로 않해주면 옛날에는 기대도 낮고 포기하고 있을 때보다 불만은 더 큽니다. 그러면 정부로서는 표로 성과를, 정치소비자는 표로 자신의 만족-불만족의 정도를 나타낸다고 볼때, 기초생활보장법을 통과시킨 것을 상당한 성과라고 하지만 어떤 점에서는 실제로 기대를 했는데 그만큼의 기대에 못 미치게 되는 기대무산효과, 배신감, 다른 것은 몰라도 밥 굽는 사람에게 밥그릇을 주었다 뺐었다할 수 있는가라는 문제를 생각해보면 실제 정치적 지지가 원래 생각했던 보다 더 떨어질 수 있지 않는가? 이런 점을 정부에서 봐주었으면 하고요.

장기실업자 때문에 아이들이 굶는 것이 아니다. 장기실업자 문제가 애들이 밥 굶는 이유의 전체가 아니라는 것은 저도 압니다. 제가 만약 논문에서 그렇게 썼다면 글자를 잘못 쓴 측면도 있습니다만 많은 부분은 장기실업자가 이유이기도 합니다. 그리고 아까 3분1이 생활보호대상자이고 나머지 3분의 2가 아니라고 했는데 그렇게 말씀하실 때 손과장님은 생활보호대상자는 다 보호를 받는다는 것을 전제로 하고 있는데요. 실제로 생활보호를 받는 대상은 거의 독거노인 아니면 소년소녀가장뿐입니다. 그래서 90%이상이(1인과2인)가구인 줄 더 잘 아시겠죠. 생활보호대상자 국민학교, 중학교 아이가 있는 연령층이 생활보호대상자가 될 수 없어요.

손건익 :

아직도 그 부분에 대해서는 류선생님이 그렇게 말씀하시는데요. 소년소녀가장세대는 생활보호대상자 자녀 중·고등학교 학비 지원 대상자 약 20만 명 중 12,000명으로 약 5%의 불과합니다. 다시 말씀드리면 중·고등학생을 자녀로 두고있는 연령층 중 생활보호대상자도 많이 있다는 말씀입니다. 또한 할머니하고 손자, 할머니하고 두 남매가 사는 소년·소녀 가장의 경우, 지급되는 생계비가 충분하지는 않겠지만 굶지도 않는다고 생각합니다.

류정순 :

어떻게 이십만원 가지고 밥 먹는다는 생각을 합니까? 실제로 가보면 이십만원 가지고 월세, 전기세, 수도세 내고 나면 없어요.

손건익 :

사람들에게는 생리적 욕구가 있는데 과연 밥 안먹고 전기세 내는 국민이 있는지 모르겠지만 어쨌든지 간에 제가 말한 것은 이십만원, 삼십만원 가지고 충분히 잘 살 수 있다는 것이 아니고, 적은 생계비지만 끼니를 이어가는데는 문제가 없으나, 도시락을 가져갈 경우에는 찬이 있어야 하는데 찬을 구입할 돈이 부족하여 창피해서 차라리 도시락을 안 가져갈 경우가 있을 수 있다는 말씀입니다.

류정순 :

예, 충분히 알고 있습니다. 주태배기에 편부아들이 대부분 결식아동입니다. 이 자료에 대해 허준수선생님과 제가 연구하고 있습니다. 2월말(사실 지금 별 진척이 없어요. 더 늦어질 것 같아요) 중에는 결과가 나올 것입니다. 실제로 몇 명이, 어떤 상황에서 왜 굶고 있는지에 대해 조사하고 있습니다.

그 다음에요. 도시가계연보 자료가 미흡하다는 것을 말씀하셨는데요. 사실은 제가 논문을 쓰고 난 다음에 제일 고통을 받으신 분들이 통계청 분들입니다. 저는 늘 통계청 자료를 받아 논문을 쓰기 때문에 제가 도움을 받았는데요. 통계청 분들이 화가 많이 나셨습니다. 그런데 결과적으로 통계청의 예산이 늘고 자료를 더 보강할 수 있는 방향으로 가는 데에 기여를 한 것이 아닌가 생각합니다. 사실 이 논문의 성과라면 통계청 자료가 얼마나 부실한가를 정부관계자들과 다같이 훓터 볼 기회를 가졌다는 것입니다. 여기서 제기된 문제들이 어떤 형태로든 개선될 것 같습니다.

손과장님! 빈곤규모추정이 제일 힘든 이유가 5년마다 계측하는데 있습니다. 5년 전에 한 것을 5년 후에 얼마인가로 끌어내는 과정에서 정부가 트릭을 쓰기 때문에 어렵습니다. 왜냐하면 99년 초에 우리가 정부에서 최저생계비를 발표 안한다고 헌법소원을 낸 적이 있습니다. 분명 정부에서는 생활보호대상자 선정기준의 최저생계비를 갖고 있습니다. 제가 왜 유사상대빈곤방법을 써서 98년처럼 생활수준이 한참 떨어졌는데 빈곤율이 더 낮게 나오느냐, 그런 엉터리가 어디 있느냐? 그러는데요 내가 바로 그 방법을 쓴 이유는 정부에서 99년 4인가족 기준으로 삼은 93만원이 어떻게 나왔는지 추적해서 들어가보니까 그 방법을 썼더라는 것이죠. 그래서 사실은 <지난번 발표에서> 처음에는 소비기준으로 추정했었고, 그 결과 24%가 넘었습니다. 그런데 우리가 18.8%로 보고했습니다. 왜냐하면 우리가 내부적으로 토론을 많이 하여 정부의 방법대로 하는 것이 더 의미가 있다고 판단했습니다. 그래서 우리가 24%로 발표를 안하고 18.8%로 발표를 했습니다. 이것을 손과장님이나 정부관계자들도 너무 잘 알고 있습니다. 그러면 유사상대빈곤으로 하면 그렇게 생활수준이 낮아졌는데도 불구하고 왜 빈곤율이 낮게 나오는 것이냐? 그것은 기본적으로 분배구조의 후진성에 있습니다. 분배구조 상태가 좋은 선진국들은 다이아몬드형입니다.  그러나 우리는 빈곤층이 많고 상류층은 적은 마름모형의 분배구조입니다.  실제로 IMF를 겪으면서 마름모꼴의 밑변이 넓어졌습니다. 평균자체로 보면 떨어집니다. 소비와 지출기준으로 추정하면 소득은 높더라도 저축을 많이 하면 소비는 낮게 나옵니다. IMF 상황 중에서 고소득층의 저축율이 굉장히 높았습니다. 그러니까 평균자체가 떨어졌습니다. 결국은 유사상대빈곤방법은 수준균등화방법이라고 불리는데요 수준균등화방법을 가지고 추정하면 손과장님이 말씀하신대로 시계열적으로 봤을 때 생활수준이 떨어진 사람이 얼마나 되느냐를 측정하기에 적합한 척도가 못됩니다. 그래서 물가기준도 포함시켰습니다. 그런데 제가 물가기준만 쓸 수 없습니다. 왜냐하면 앞으로도 5년동안 추계를 해야되는데 1999년부터 2004까지 물가지수 방법을 쓰면 어떤 문제가 생기느냐 하면 경제가 성장할때는 성장분이 포함이 안됩니다. 성장하는 경제에 있을 때는 최저생계비가 제일 낮게 측정되는 방법이 바로 이 물가지수 방법입니다. 그런데 여기서 우리가 물가지수 방법을 써서 그것이 마치 가장 바람직한 것으로 해버리면 향후 경제성장을 할 경우 저소득층이 불리해지는 최저생계비가 낮아지는 결과를 가져옵니다.

<증여소득과 평균소득의 차이라는 것이 아까> 귀속임대료에 관해서 해명을 하자면, <늘 말씀하셨는데 전부 같은 말인데요. 지금> 최저생계비의 계측에는 귀속임대료가 포함되어 있으나 도시가계조사자료의 주거비에는 귀속임대료가 포함되어 있지 않습니다. 즉, 전세와 자가 거주자는 주거비가 없는 것으로 건주되어 있지요. 저는 이 점을 고려하지 않고 94년의 최저생계비 668천원은 도시가계조사자료 상의 평균지출의 40%에 상응하는 값이었으므로 평균지출의 40%를 최저생계비로 간주했는데요. 왜 그럼 이것을 썼느냐하면 99년 4인 가족 최저생계비 93만원을 역추적해서 어떤 방법으로 했나 보니 정부가 이 방법을 썼더라구요. 이때 귀속임대료를 포함시키지 않았습니다. 설령 정부에서 틀리게 해서 귀속임대료를 포함시키지 않았더라도 그 액수가 정책적 빈곤선일 때 그 나름대로 의미가 있습니다.

하도 비판이 심하여 도시가계조사자료의 주거비에 귀속임대료를 포함시킨 최저생계비를 추정하려고 했더니 귀속임대료에는 주택가격, 전세보증금과 월세보증금이 포함되는데 주택가격 변수를 통계청에서 안주더라구요. 할 수 없어서 전세평가액과 월세보증금 평가액만을 포함시킨 귀속임대료를 평균 지출에 더한 값으로 4인 가구 지출에 대한 최저생계비의 비율을 산출했더니, 96년의 4인 가구 평균 지출은 2,277,191원으로서 지출기준 최저생계비 862,276원은 귀속임대료 포함 평균지출의 37.9%였읍니다. 96년과 같은 비율인 37.9%를 99년에 그대로 적용했더니 최저생계비는 960,428원으로 더 높아져 귀속임대료를 포함시키지 않고 직접 상대빈곤율을 적용하는 방법을 통하여 빈곤 가구의 비율을 과다하게 추정하였다는 비판은 적합하지 않다는 것이 밝혀졌습니다.

문제는 지금 최저생계비를 시장바구니방법으로 계측했고 귀속임대료 부분이 포함되었더라도 668천원을 전체 도시가계조사자료의 평균의 얼만가 봤더니 30%인데, 이것으로 옮겨 올 때에는 가정에서는요, 여기는 절대빈곤의 개념으로 시장바구니 방법을 썼더라도 여기에 있어서는 상대빈곤으로 옮겨왔다고 판단을 하는데 여기서부터 상대빈곤으로 보잖아요. 그렇게 해서 유사상대빈곤을 썼다면은 옮기는 과정에서 귀속임대료를 넣어서 옮기나 안넣어서 옮기나 별 차이가 없어요. 하도 귀속임대료에 대해 얘기를 해서 전문가들 사이에서도 자꾸 딴 말해요. 허선생님하고 정관우 선생님 얘길 하자면요 자꾸 딴 소리를 해요. 셋이다 전문가인 척 하면서요. 이래가지곤 안되겠다해서 실제로 계산을 했다구요, 마침 저희한테 주는 자료가 전세보증금하고 월세보증금에 대해서는 평가액이라는 자료가 와요. 그러니까 실제 소비자가 어떤 기준으로 평가했던간에 평가액은 그냥 집어넣으면 돼요. 그런 주택은 주택가격이라는 변수로 온다구요. 근데 주택가격도 96년치는 안줬어요. 어쩌다가 98년 99년 주택가격치가 왔다구요. 그래서 96년 7년 주택가격은 안넣었고 97년 8년은 들어왔기 때문에 할 수 없어서 주택가격을 빼버리고 전세평가만 놓고 옮겨 보니까 별 다름이 없어요. 퍼센테이지는. 그러니까 지출의 40%가 아니라 귀속임대료 포함해서 지출의 한 33%가 됐다면은 옮겨 가서도 이게 비슷한 33%가 나오더라구요.>

귀속임대료 빼고 최저생계비를 추정하라고 그러는데요 우리가 최저생계비 계측할 때 귀속임대료 들어가게 하기 위해서 얼마나 노력을 하고 투쟁을 했는데 그걸 빼라고 그러면 솔직히 당신 어느 편이냐고 묻고 싶네요. 실제로 빈곤문제, 분배문제 이런 문제는 편이 있어요. 그러니까 가난한 사람은 자기 주머니 돈 들어오고 납세자는 자기 주머니 돈 나가요. 그리고 상류계층들은 누진세 내야 하니까 아주 많이 나가고요. 어차피 편이 있는 게 이 부분입니다. 그렇지 않다면 솔직히 제가 어디에 어떤 논문을 틀리게 썼던 맞게 썼던 누가 그렇게 열심히 보고 틀렸다 맞다 그래요. 정부에서 그만한 고임금 인력들이 모여서 어디에 흠이 있나 왜 찾았겠습니까. 이유는 편이 있고 그러한 특성 때문에 어느 사회에서든지 빈곤문제에 관한 한 누가 무슨 얘기를 해도 다 달라붙어서 비판하는 것이 일반적이에요. 그래서 올샨스키는 □빈곤은 아름다움과 같아서 과학적으로 입증할 수 있는 성질이 아니다. 따라서 연구자의 가치판단으로부터 자유로운 빈곤선은 없다□고 말했어요. 영국의 경우에 타운젠트하고 센이 빈곤이론 논쟁을 85년부터 88년까지 3년 동안 계속 한 예도 있어요. 어차피 이런 것을 가지고 제가 설령 미흡하게 썼다하더라도 나만 미흡해요?,  6%, 8%, 13%로 추정된 다른 사람들 자료 들어가 보면 그 나름대로의 미흡함이 다 있을 수밖에 없어요.

허 선 :

먼저 오늘 이 자리를 마련해 주신 것에 대해서 진심으로 감사드립니다. 평상시에 남기곤 교수님을 진보적인 경제학자로 들어 왔는데, 오늘 직접 남교수님의 주장을 들어보니 오히려 앞으로 내가 정말 열심히 싸워야 되겠구나라는 생각을 했습니다. 물론 논의를 활발하게 하기 위해서 일부러 그러셨겠다고 생각은 합니다만. 그리고 다른 경제학자들의 생각은 남기곤 선생님보다 더 할 것이다라는 생각을 하게 됐습니다. 두가지 점을 말씀드리겠습니다. 먼저 남교수님의 지적은 □빈곤 규모를 추정하는데 최저생계비가 문제가 있고 사용한 자료도 문제가 있고 특히 최저주거비 부분(귀속임대료 부분)이 문제가 있다□는 것으로 이해했습니다. 다시 말하면 류정순 선생님이 추정하신 빈곤율 보다 훨씬 적은 수치가 될 것이다라는 말씀으로 이해했습니다. 남교수님께서는 그 근거로 94년도 최저생계비 부분을 말씀하시면서 그것이 하위 30%정도 되는 가구의 실태생계비를 반영한 최저생계비다라고 하셨는데 94년도 최저생계비에는 실태생계비는 아니고 이론생계비, 그러니까 하나 하나를 품목별로 만들어서 최저로 들어가는 비용을 합산해낸 결과입니다. 99년도 최저생계비를 계측한 과정하고 똑 같습니다. 저는 보사연에서 99년 최저생계비를 계측하는 과정에 자문위원으로서 계속해서 참석했는데, 그 수준이라는 게 2000년도 4인가구 93만원 입니다. 이게 어떤 수준이냐면, 유치원 다니는 아이하고 초등학교 2학년 아이하고 30대의 어머니, 아버지를 표준가구로 삼아서 계산을 하는데 아이가 1년에 장난감을 만원을 못 사는 수준입니다. 거기에는 성인남자가 담배를 피울 수 있는 비용도 빠진 것입니다. 처음에는 한달에 담배 열갑(디스 11,000원) 을 넣었다가 그것도 심의과정에서 빼 버렸습니다. 실제로 저소득층 가구주 중 담배 피는 사람이 70%가 넘습니다. 즉, 최저생계비의 수준이 결코 높은 수준이 아닙니다. 하나하나 들여다보면 알 수 있습니다. 그리고 최저 주거비로 18만원이 들어가 있습니다. 18만원이 어떻게 들어가 있냐하면 12평형 아파트에 사는 것을 전제로 했습니다. 전세를 2,200만원으로 잡았는데 1,600만원은 자기 돈이고 나머지 돈은 은행에서 빌린 돈이고 그 이자와 앞으로 2년에 한번씩 이사가는 비용을 월로 환산해 보니까 17만 얼마 나온 거에요. 그리고 그 수준이 별로 높지 않습니다. 류정순 선생님이 빈곤율을 추정하시기 위해 사용하신 최저생계비는 94년도 보사연의 것을 99년으로 옮겨왔는데, 그 옮겨온 99년도 최저생계비와 복지부 장관님께서 발표하신 최저생계비와 거의 비슷한 수준입니다. 류정순선생님의 추정하신 최저생계비가 약간 더 높긴 합니다만 그것은 복지부장관이 발표한 최저생계비가 중소도시 최저생계비를 기준으로 했기 때문입니다. 그것은 사회보장심의위원회의 조정과정 속에서 그렇게 결정이 났습니다. 어쨌든, 그러니까 최저생계비 부분이 높다라는 지적에 문제가 있다라고 생각을 합니다. 그리고 그 다음에 말씀 드릴 것은 우리가 빈곤율이나 빈곤규모를 조사해서 추정하면 아무도 믿지 않으려 할 테니까 정부에서 내 놓고 있는 최저생계비(보건사회연구원에서 계측한 것을 정부에서 쓰고 있음)를 정부에서 조사하고 있는 자료(도시가계연보)에 대입해 보기로 하였던 것입니다. 그러면 누구도 우리를 비난하지 않을 것이라고 생각했죠. 결과적으로 빈곤율이 처음에 18.8%나 나왔고 나중에 계산해 보니까 더 나왔어요. 그러면 정부에서는 틀렸다고만 하지 말고, 그 중에서 뭐가 틀렸는지 정확하게 얘기를 해 줘야죠. 최저생계비가 틀린 건지 통계청의 도시가계자료가 틀린 건지 그것을 얘길 하지 않고 틀렸다고만 해서는 되겠습니까? 어디 가서 우리가 어떤 자료를 쓰라는 겁니까? 정부에서 나온 자료 말고 믿을 만한 자료가 뭐가 있습니까. 그 점을 짚고 넘어가야 하고. 사실 저는 도시가계조사자료를 별로 믿질 않아요. 그렇기 때문에 저희가 만약에 발표를 했을 적에 보사연의 94년 최저생계비를 99년도로 변환시켰고, 그것을 통계청의 도시가계자료에다 대입하니까 이렇게 나왔다고 하는 게 우리의 정확한 발표겠죠. 그런데 제가 볼 땐 가계부에다가 써서 조사를 하는 것이 아무래도 지출부분은 누락되는 것이 많다고 생각을 합니다. 특히 가장의 경우에는 바깥의 생활을 하다보면 바깥에서 생긴 돈이 있을 수 있고 가계부에 빠질 수 있고 그런 부분을 감안했을 때, 제 느낌으로(순전히 느낌입니다) 우리나라 빈곤율은 저는 한 12%정도의 수준이 아닐까 개인적으로 생각합니다. 중요한 것은 현재의 생활보장수급자수가 너무나 적다는 것입니다. 빈곤 인구가 몇 명이라는 것이 중요한 것이 아니라 현 제도 자체가 대상자가 되기에는 너무 어렵고 대상자가 되더라도 받을 게 거의 없다라는 사실을 우리가 굉장히 심각하게 받아들이고 그것의 해결책이 뭔가를 찾아야 되는데 복지부 과장님을 비롯한 분들이 그 연구결과는 잘못 됐다는 식으로 나오니까 우리는 섭섭했다는 것이죠. 그리고 또 한가지 드릴 말씀은 남기곤 교수님께서 말씀하셨던 그 대안, 우리가 신경 써야 할 부분은 무엇이냐 하는 것인데요 남기곤 교수님의 주장은 바로 재경부의 경제 관료가 하는 주장과 동일하게 보입니다. 역시 경제학자는 경제학자가 아닌가 싶군요. 경제학을 하신 분은 대부분 그런 생각을 하게 되는 것 같은데...  송신부님께서도 말씀하셨지만 현장에 가 보면 애들이 □아줌마 쌀이 없어요□. □전 며칠 굶었어요□. 이렇게 얘기하는 애들이 정말로 많이 있어요. 결식아동수가 15만명이 넘었다는데 정확하게 얘기하면 중식지원대상아동수에요. 그러니까 진짜로 굶는 애들이 아니라 굶을 것 같은 애들도 포함된 수치이죠. 그런데 문제는 뭐냐 하면 그 수치에 초등학교 1학년 숫자는 빠져 있고 미취학아동들도 빠져 있어요. 15만 명 속에는 진짜로 안 굶는 애들도 있겠죠. 그리고 노인들도, 굶는 노인들도 많아요. 그리고 아까 얘기했듯이 생활보호대상자가 돼도 받을게 별로 없습니다. 노인들 집에 가보잖아요, 낮에 보일라 꺼 놓고 사는 사람들이 많아요. 왜 그런가 하면 그래야지 먹고 살 수가 있으니까. 그게 우리나라 현실이라는 것이지요. 수급자 되기도 어렵고 되도 받을 게 별로 없기 때문입니다. 이 문제를 해결해야 한다는 것이죠. 남기곤 선생님도 그런 계층에 있는 사람들은 최저생계비만큼은 보장해 줘야 한다는 것은 동의하셨어요, 누구나 동의하죠. 그러나 제도는 아직까지 그것을 보장하고 있지 않습니다. 가장 중요한 문제는 일할 수 있다는 사람이 한 사람이라도 있으면 어떻게 하느냐 이 문제이거든요, 일할 수 있는 사람은 정말로 생산성 있는 일을, 보람된 일을 찾아주자 이것이 시급하다라고 하셨는데 그러면 일자리를 찾을 동안에는 어떡합니까? 그리고 그 사람은 그 집에 혼자 삽니까? 그 집엔 아이가 있어요. 그리고 그 집엔 노인이 있어요. 일할 수 없는 사람과 같이 살고 있습니다. 그렇기 때문에 그 사람만의 문제가 아니라는 거죠. 저는 그 사람이 혼자 산다면 남교수님의 대안에 따르겠습니다. 그러나 그 집에는 아이들이 있다는 것이죠. 그리고 기초생활보장법에서는 그 사람들까지 생활보장수급자가 될 수 있고 생계급여도 받을 수 있게 되었는데, 바로 그 이유 때문인 것이죠. 그래도 일 안하려 한다면 어떻게 하느냐고 해서, 그럴 경우 한 사람 몫의 생계비는 빼자라고 대안이 나온 것이고. 어떠한 이유가 있다하더라도 그 사람들에게 기본생계, 최저생계비를 보장해 줘야 한다는 것은 당연한 것이고, 이러한 것은 어느 국가에서나 인정하는 것입니다. 따라서 안된다고 할 수는 없는 것이라고 생각합니다. 그런데 남기곤 선생님 말씀은 노동력자가 있는 집안의 아이들은 노인들은 당분간은 굶기더라도 생산성을 중시하자 그런 말씀으로 들려서, 혹시 그런 뜻이 아닌지는 모르겠습니다만. 만약에 그렇게 생각하신다면 이것은 우리가 논의를 해 보아야 하는 문제인 것이고 토론을 통해 공감대를 찾아내야 한다고 생각합니다. 그리고 손과장님의 말씀은 연구를 정확히 해서 정확한 데이터 하에서 대안을 내 줬으면 좋겠다 그런 말씀으로 이해되는데 그 점에 대해서 저도 동감합니다. 그런데 인력도 적고, 시간도 없고,  더더군다나 예산도 없는 실정에 있습니다. 이번 연구도 유엔개발계획에서 프로젝트를 주었기 때문에 이나마 했어요. 그리고 그 성과는 어마어마합니다. 사실, 통계청에서 도시가계조사에 1인 가구도 포함시키고, 농촌도 포함시키고, 근로자 가구의 경우 소득도 파악하게 되었죠. 그 다음에 매스컴에서 빈곤문제를 연이어 다루었고, 빈곤문제에 대한 TV토론을 대통령이 보시고, 대책 세우라고 하시고, 청와대에서 대책회의하느라고 바쁘고... 이렇게 문제 제기 되고 있다라는 사실만으로도 효과가 있었다고 생각을 하는데 더 나아가기 위해서는 분명히 그렇습니다. 끝으로 손과장님께 제안하겠는데 빈곤문제 연구자들한테 연구비를 좀 충분히 지원해 주십시오. 그러면 아까 말씀하셨던 그런 연구들을 정말로 제대로 할 수 있을 겁니다. 그리고 사회복지학 전공자와 경제학 전공자간에 자주 만나는 자리가 정말로 필요할 것 같습니다.

류정순 :

제가 한마디만 더 할게요. 통계청 자료가 엉터리라고 하는데요, 보사연보다 훨씬 난 거 있죠. 이번에 최저생계비 계측을 했잖아요, 처음에 제가 보사연에서 나온 가계균등화지수가지고 했잖아요, 된통 맞았어요. 왜냐하면 보사연 자료에는 7인가구 이상의 균등화지수가 없어요. 그래서 7인가구까지만 했죠. 그래서 얻어터지니까 나도 나 대로 한다고 가계균등화지수를 추정해 보니까 보사연의 지수가 1,2,3인 가족의 경우 형편없이 작아 가지고 2천년 4인가족의 최저생계비 93만원인데  2인 가족의 경우 지수값이 0.534로서 제가 산출한 0.742보다 훨씬 더 작았어요. 지수가 이러하기 때문에 2인가족의 최저생계비는 저의 지수로는 690,060원인데 비하여 보사연의 지수로는 486,620원으로 무려 193,440원이나 적어요. 정부에서도 이것이 너무 적다는 점을 인정하여 지수값을 0.602로 고치고 2인가구의 최저생계비를 54만원으로 책정했더군요.  나하고 보사연하고 똑같은 방법으로 했는데 가계균등화 지수가 왜 이렇게 작은가? 내가 확실히 감잡기는요, 보사연에서 샘플링할 때 최저생계비를 1,2인 가구쪽에 맟추기 위해서 균등화지수를 낮출 수 있도록 열악한 가구만을 뽑은 게 분명하더라구요. 어느 나라든지요 정책을 위한 자료는 중립기관에서 합니다. 그래도 엉터리라고 해도 통계청 자료는 중립기관이고 보사연자료는 목적을 가진 자료이기 때문에 신빙성은 통계청 자료가 나은데 내년 5월에 빈곤인구를 정확하게 세는 조사를 하겠다는데 그것을 보건복지부에서 하건, 보사연에서 하든 중립기관인 통계청에서 하는 것보다 정확할 수가 없습니다.

손건익 :

바로 이런 부분이 저를 절망케 합니다. 왜 답답한고 하니 아까 허박사님이 반론만 하지말고  구체적인 예를 들어달라 말씀하셨습니다. 저의 생활보호과 직원이 8명이라 했습니다. 8명 가지고 예컨데 한 달, 두 달, 세 달 연구한 박사님들의 논문도 며칠 사이에 정확한 근거를 대면서 반박을 해야 되고 나오지도 않는 시행령 시행 규칙도 밤새서 만들어야 되고 저희들은 신이 아닙니다. 예를 들어서 논거를 분명히 말씀을 드렸습니다. 지금 류박사님 기준으로 하면 예컨데 제가 제기하는 문제는 왜 잘못됐는가까지 들어가 있습니다. 예를 들면 4인가구의 최저생계비가 90만원이다. 그럼 여기서 전세가격의 월 평균가격이 17만원이라 할 경우 류박사님 기준으로 조사하면 90만원에서 73만원에 해당되는 저소득층이 최저 생계비 이하 계층으로 측정될 수 있습니다. 그러나 거기에 주거비를 포함하게 되면 이 분들은 최저생계비 이하 계층이 아닙니다. 바로 그런 부분이 통계의 에러다 그렇게 말씀 드렸고 연구방법에 보완이 필요한 부분이라고 말씀 드린 것입니다.

또한, 빈곤문제에 대한 연구의 목적이 정책담당자들이 활용할 수 있는 자료를 제공하기 위함입니까 아니면 통계자료를 보완하기 위해 연구하는 것입니까, 제가 말씀드리는 요지는 선생님의 빈곤문제에 관한 연구 결과가 엉터리다라는 것을 말씀드리는 것이 아니라, 어떤 논점에서 어떤 방법으로 연구하시던 간에, 누가 문제를 보던, 누가 접근을 하더라도 나름대로 일관적인 논리가 있어야 합니다. 책잡히지 않는 빈곤률의 산정, 대상자의 산정 빈곤의 원인분석은 저희들한테도 엄청난 도움이 되고 힘이 됩니다. 그러나 그 자료가 저희들이 볼 때도 논리성이 부족할 경우에는 다른 부처하고 협의 할 때 논의할 때 사용할 수가 없을 뿐만 아니라, 저희들로서는 실질적으로는 도움을 못 받으면서도 뒤치닥거리만 해야하는 경우가 다반사지요.

두 번째로 복지부에서 조사한 최저생계비보다도 통계청에서 조사한 최저생계비가 훨씬 믿을만하다고 말씀하셨습니다. 그럴 수도 있겠죠. 다만 통계청은 그런 통계만 전문적으로 생산해 내는 기관이고 저희는 통계를 내는 전문기관이 아닙니다. 통계청은 도시가계 가구조사를 위해 5천 가구 정도의 가계부를 쓰게 하고, 물론 계속 쓰게 하는 것도 여러 가지 문제점을 가지고 있습니다만 샘플 수가 우리보다 훨씬 많죠. 지난 □94년도 우리 부의 최저생계비 계측조사 자료는 2차 조사 샘플링 가구가 9백 가구밖에 안 됐습니다. 물론 여러 가지 문제가 있습니다만 제가 문제를 제기하는 것은 복지부는 구체적인 자료도 없이 무슨 통계를 제대로 내겠느냐 하시겠지만, 저희들은 기본적으로 연구를 할 때에 샘플링 하는 가구들만 데이터를 뽑아내는 것이 아니고 외국의 연구자료 통계청의 연구자료의 결과와 문제점을 다 분석하여 참고합니다. 그것을 기본 자료로 해서 더 보완적인 자료로 만들어 내고 있습니다.

남기곤 :

제가 지적한 문제에 대해서 굉장히 반론이 많았는데요, 그 문제들 중에 상당 부분은 제 이야기가 서툴러서 논점하고는 조금 어긋나는 비판들인 것 같다는 생각이 듭니다. 94년도의 최저생계비가 너무 높아서 이것을 기준으로 빈곤을 측정하면 되느냐, 제가 하고자 했던 이야기는 여기에 초점이 있었던 것은 아닙니다. 제가 얘기 하고자 했던 것은, 사실 저도 최저생계비 관련 작업을 해 봤지만, 최저생계비 자체가 객관적으로 만들기 어려운 것이고 다분히 상대적으로 주관적인 부분이 많이 포함되어 있다라는 것이죠. 과연 이 최저생계비에 대해서 얼마만큼 사람들이 설득력 있게 받아들이느냐, 그게 중요할 수 있는 것입니다. 만약에 모든 과정이 정확했다고 생각했을 때 일반 사람들이 그런 기준에 따라서 추정된 빈곤가구의 규모가 천만명이라고 하는 것이 우리 수준에서 뭔가 조금 이상하다, 너무 많다라고 느낀다면 그래서 사람들에게 설득되지 못하는 부분이 있다면 그것은 어느 구석엔가 짚고 나가야 할 부분이 있다는 거다, 그래서 그 원인에 대하여 여러 가지로 논의해 보자라는 차원의 이야기였습니다. 그 다음에 일자리 창출이라는 게 재경부에서 하는 소리와 똑같지 않느냐 하는 것도, 사실을 너무 대립적으로 말씀을 몰고 간다면 그렇게도 보일 수 있는데, 제 생각에는 그런 것 같습니다. 예컨대 제가 얘기했던 것도 노동능력이 없는 최빈층에 대해서는 생활보장을 해야 된다라고 하는 것은 기본전제로 하는 겁니다. 그런데 그것과 동시에 그런 가구라 하더라도 적절한 일자리를 만들어 줘야 하는 것이 굉장히 중요한 사회적인 책무다라는 것이죠. 이 두 작업은 동시적으로 진행되어야 하는 것인데, 지금의 정부의 정책이라는 것이 후자만을 내세우고 내세워서 전자에 해당되는 기초생활보장을 등한시하기 때문에 사실은 반대측에서 강하게 주장을 하시는 것이라 생각됩니다. 그러나 사실 이 두 가지 사항은 동시에 고려되어야 하는 것입니다. 일자리 창출이라는 것은 빈곤문제와 더불어서 굉장히 중요한 사회적인 문제일 수 있다는 얘기였습니다.

사회 : 그러면 그 두 가지 중에 우선 순위를 어느 것에 두겠습니까?

남기곤 :

지금 현재 상황에서 빈곤문제가 굉장히 심각하므로 최빈층에 대한 생활보장이 우선시되어야 된다라고 저도 생각을 하고 있습니다. 그러나 이 이야기를 드렸던 것은 올 해 10월달쯤 되면 기초생활보장법이 시행되어 최빈층의 생활보장은 어느 정도 이루어지지 않겠습니까? 물론 그 기초생활보장법이라는 것을 제대로 시행하게 하는 것이 중요한 연결고리가 되겠지요. 그런데 이 시점에서 이와 더불어 일자리라고 하는 것에 대해서도 우리가 관심을 기울여야 한다고 생각을 합니다.

사회 :

빈곤에 대해 질적인 규정이 없는 상태에서 양적인 실태, 규모 가지고 논쟁하는 것이 사실을 뒤집어 버렸다는 생각이 들었습니다. 결국은 빈곤규모가, 사실은 연구가, 하나의 논문이 파장을 갖는다는 것 자체가 이 분야의 연구가 이렇게 안된 것인가? 연구논문 하나로 이 정도 파장이 있다는 것 자체가 뭔가 잘못돼 있는데, 이 파장이 왜 생기냐, 결국 이것은 정치적 함의 때문에 그렇다는 것이죠. 이런 식으로 가면은 (표)떨어지는 소리가 난다는 것입니다. 이것이 여론에 대단히 좋지 않은 영향을 미칩니다. 아무튼 이번 논의는 사회적인 여론, 사회적 합의의 과정을 위한 출발점이라는 생각이 듭니다. 그래서 우리는 세련된 정책을 논하기 이전에 이번 포럼을 마련하였습니다. 우리는 전문가 여러분들과 여러 시민운동, 정부에서 이 문제에 적극적으로  대처해야 하지 않느냐 하는 생각이 듭니다. 적이 아닌 모두 다 같은 동지로서 이런 일을 해야 하지 않는가라는 생각이 들었습니다. 오랜 시간 수고하셨읍니다.

참여사회연구소

제1회 정책포럼 자료집

한국의 빈곤실태와 빈곤퇴치정책

발행일: 2000년 2월17일

편집인: 박진도

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