국가와 시민 사회 그리고 비정부 조직

-서구와 한국의 비교 연구

이홍균(참여사회연구소 연구실장,사회학 박사)

I 머리말

지금은 비정부 조직(Non-Governmental Organization)의 르네상스 시대이다. 1980년대 후반부터 전세계적으로 비정부 조직이 새로운 행위의 주체로서 양적으로 그리고 그 활동의 내용과 범위에서 급부상하고 있다. 그것은 국민 국가의 등장이후 설정되었던 국가와 시민 사회의 관계에 커다란 변화가 일어나고 있음을 보여주고 있다.

비정부 조직은 비영리 조직이고 풀뿌리 조직으로서 시민 사회의 요구를 수용하고, 그를 지속적으로 국가 정책에 반영하려는 목적을 가지고 있다. 그러한 비정부 조직이 부상하게된 배경에는 지금까지의 국가의 역할의 변화와 시민 사회의 위상의 변화가 있다는 사실의 반증이고, 따라서 최근에 일어난 국가와 시민 사회의 변화에 대한 검토를 하게되면 그것은 비정부 조직의 역할과 의미를 파악하게 해줄 수 있을 것이다.

물론 비정부 조직 가운데에는 지역적이거나 직업적인 이익을 추구하는 조직도 있고, 국가에 의해서 설립된 비정부 조직도 있다. 그 뿐 아니라 그 활동 영역이 국내가 아니라 국제적인 비정부 조직도 있다. 비정부 조직의 종류와 그 활동 범위에 대해서는 특히 Leon Gordenker & Thomas G. Weiss, □Pluralisierung Global Governance", Third World Quarterly, (1995).를 볼 것. 이 논문에서는 특수 이익을 추구하는 비정부 조직이 아니라 보편 이익을 추구하는 비정부 조직을, 정부에 의해서 설립된 비정부 조직이 아니라 시민 사회에 의해서 설립된 비정부 조직을 그리고 활동 범위가 국제 사회가 아니라 그 활동 범위가 국내인 비정부 조직을 그 연구 대상으로 하고 있음을 밝혀 둔다.

이 논문에서는 비정부 조직의 부상 조건에 대한 일반적인 검토를 하고, 그에 이어 한국의 비정부 조직과 서구의 비정부 조직의 성격의 차이를 밝혀내려 한다. 일반적인 검토는 한편에서는 시민 사회 요구의 폭증과 다른 한편에서는 국가의 능력의 한계가 비정부 조직의 출현의 조건이 되었을 것이라고 본다. 그러나 서구와 한국은 그 시민 사회의 요구의 폭증의 조건과 국가의 능력의 한계에 대한 이유가 각각 다르고, 그에 따라 비정부 조직의 출현의 조건과 그 역할이나 활동 목적도 각각 다르다는 사실을 밝혀보려 한다.

이 논문은 한국과 서구의 비정부 조직의 위상과 역할의 차이에 주목하여 그 차이가 존재하는 이유를 시민 사회의 요구의 폭증의 조건의 차이와 국가의 능력의 차이에서 찾으려 하며, 다시 그 원인을 한국과 서구의 국가와 시장의 관계의 차이에 있다는 입장에서 출발한다. 그에는 다음과 같은 시각이 그 바탕을 이루고 있다. 곧 나라별로, 또는 지역별로 국가와 시장 사이의 관계가 어떻게 설정되어 있느냐에 따라 국가와 시민 사회 사이에서 비정부 조직의 관계도 결정된다고 볼 수 있고, 그 차이가 국가와 시민 사회 사이에 위치한 비정부 조직의 위상도 결정하고 있다는 것을 전제하고 있는 것이다.

이 논문에서는 그 국가와 시장의 관계를 크게 세 가지의 형태로 분류하고 있다. □정경유착과 부정부패□가 그 하나이고, □시장경제와 자유주의□가 그 다른 하나이며, □국가개입과 복지국가□가 세 번째의 국가와 시장의 관계라고 분류한다. 그렇다면 한국은 □정경유착과 부정부패□의 단계의 사회이고, 서구는 □국가개입과 복지국가□의 단계의 사회라고 분류된다.

우선 한국은 □정경유착□과 □부정부패□의 상황이라고 분류할 수 있을 것이다. 한국은 사회 시장 경제는 물론이고 자유 시장 경제에 따라서 경제를 운영한 적도 없다. 그에 비해 서구 국가들은 복지 정책을 본격적으로 실행해 온 기간만해도 30여년이 넘고, 지금은 그 복지 국가의 문제점을 해결하고자 하는 단계에 이르러 있다. 따라서 한국과 서구에서 각각 비정부 조직이 발생하는 사회 정치적 조건은 전연 다르다고 할 수 있다. 특히 두 사회의 □보편화될 수 있는 이익□, □공공선□의 파괴의 정도가 무엇보다도 차이가 난다고 볼 수 있다. 그것은 다시 한국과 서구에서 국가와 시민 사회 사이에서 비정부 조직의 위상의 차이를 만들어내고 있다고 보여진다. 다시 말하면 이 글에서는 무엇보다도 한국에서 비정부 조직과 정부와 시민 사회와의 관계와 서구에서의 비정부 조직과 정부와 시민 사회와의 관계에 존재하는 차이점에 초점을 맞추고 있다. 특히 정부의 성격이 무엇인가에 따라 비정부 조직이 추구하려는 □보편화될 수 있는 이익□, □공공선□의 내용이 달라질 수 있다는 점에 초점을 맞추었다.

이 글의 순서는 우선 80년대 말부터 전세계적으로 폭발적으로 증가하기 시작한 비정부 조직과 시민 사회의 관계를, 이어서 비정부 조직과 국가의 관계를 일반적으로 정리한다. 그 다음으로는 서구와 한국에서 비정부 조직이 부상한 이유가 그 나라들이 형성하고 있는 국가와 시장의 관계에 따라 다르다는 사실을 밝혀보려고 한다. 곧 서구에서 비정부 조직의 활성화는 그것이 국가를 대신하여 점차 □복지□ 내지는 □보편화 될 수 있는 이익□의 주체가 되고 있기 때문이라는 사실을 밝히려 한다. 그에 이어 한국에서의 비정부 조직의 활성화는 공권력의 남용으로 말미암은 □보편화될 수 있는 이익□의 파괴를 더 이상 방치하지 않으려는 목적과의 연관 속에서 이루어지고 있다는 사실을 밝히려 한다.

II 비정부 조직의 정치□사회학적 기반

1. 시민 사회의 조직 : 비정부 조직

지금의 세계는 시민 참여의 르네상스의 시기이다. 시민 사회가 국가의 의사 결정, 정책 결정에 참여하고, 자원 분배에 참여함으로써 지속적인 인간□사회 발전의 동반자가 되어 가고 있는 것이다. 한편으로는 간접 민주제, 대의 민주제에서 발생할 수 있는 문제점을 비정부 조직의 직접민주제, 참여 민주제에 의해 보완해가고 있는 것이다. 더욱이 비정부 조직의 비영리적이고, 독립적이고, 자원적인 직접적인 참여에 의해 보완되고 있는 것이다. 상명하달의 관료제에서 발생할 수 있는 문제점들을 비정부 조직의 직접 문제 제기와 직접 해결 방안의 제시로 보완해가고 있는 것이다. 다른 한편에서는 산업 사회에서 발생하고 있는 기업과 개인에 의한 사적인 이익의 추구와 그로 말미암은 공공 이익의 파괴를 비정부 조직이 보완해가고 있는 것이다. 이는 기업과 개인들의 사적인 이익 추구의 장인 시장을 넘어서서 □보편화될 수 있는 이익□을 위한 주체로서 등장하고 있다. 이 역할은 지금까지는 주로 국가의 역할로 간주되어 왔으나 요즈음은 비정부 조직이 그 주체의 하나로서 등장하고 있는 것이다.

Leslie M. Fox, Sustaining Civil Society: Identifying Funding Strategie & Mechanism,  (Washington DC, CIVICUS, 1996)

이 자발적인 시민들의 참여의 문제는 우파들의 입장인 공리주의 내지 합리적 선택 이론이 해결할 수 없는 부분으로 남아있다. 동시에 좌파들의 입장인 집합주의적이고, 총체적인 입장에 의해서도 해결할 수 없는 부분으로 남아 있다. 파슨스에 따르면, 공리주의는 사회적인 공동의 이익과 동시에 행위자의 행위 주도 역량을 부정하고 있고, 따라서 자원주의를 소멸시키고 있는 것으로 분석된다(제프리 알렉산더, 『현대 사회 이론의 흐름』, 이윤희 옮김, (민영, 1995), p. 34-37). 합리적 선택 이론에서도 합리적인 개인은 자신의 이익 추구하는 존재라는 전제에 묶여 있음으로해서, 사회 전체의 이익이 개인의 이익일 수 있어야 개인의 동원이 가능하다. 그러나 개인이 자신의 이익을 추구하는 존재로 남아 있는 한, 사회 전체의 이익을 위해서 자신의 한계 비용을 부담하기 보다는 일반적 협력에 의존하는 무임승차를 선택하고 말게 된다(비교: 김용학, 『사회 구조와 행위』, (나남, 1992), p. 187-207) 집합주의나 구조주의 등의 총체적인 입장에서도 자원주의의 가능성은 닫혀져 있다. 뒤르케임과 같은 집합의식을 강조하는 가치의 입장에서나 맑스와 같이 생산력에 의한 지배를 강조하는 입장에도 개인의 자율성은 부정된다. 개인은 전체의 한 부분으로 존재하는 것으로 묘사되기 때문이다.

시민 사회는 정치나 경제의 강제력에 포섭되지 않은 시민들의 공간이 있음을 전제하고 있다. 곧 창의성, 자발성, 의지 등의 영역이 그것이고, 그것이 □사회적 삶□을 지키고, 만들어나갈 수 있는 원천이라는 것이 시민 사회론의 이론적 배경을 이루고 있다. 시민 사회론의 논의는 대부분 □사회적 삶□의 형성, 곧 정치와 경제의 논리에만 휩쓸리지 않는, 사회 구성원들의 의지와 바램이 실현될 수 있는 사회적 참여의 공간의 존재에 대하여 그리고 그 공간의 확보에 대하여 말하고 있다. 시민 사회는 민주적 가치의 실현이고 시민 규범의 진전을 꾀하는 것이다. 그것은 시민 사회가 공공 재화의 분배와 운영과 관련된 정책적인 사안에 참여함으로써 그리고 사회 봉사와 자연 자원의 운영에 참여함으로써 행하고 있는 것이다. 그러나 그러한 시민 사회의 논의는 아직은 가능성의 수준이거나 아니면 추상적인 수준에 머물고 있는 것이 사실이다.

Leslie M. Fox, op. cit, pp. 2-3.

불과 얼마 전까지만 해도 그 시민 사회가 존재하는지의 여부는 시민 운동의 발발로서 비로소 경험적으로 파악될 수 있었다. 곧 시민 운동의 발발 이전에는 그 시민 사회의 존재 여부를 알 수 없지만, 시민 운동의 발발은 사회의 한 부분에 국가의 주도, 강제에 의하지 않은, 자발적이고 참여적인 시민들의 의견이 생생하게 살아 있음을 보여주는 공간이 존재하고 있음을 보여주는 계기가 되었다. 시민 사회는 시민 운동을 가능하게 하는, 그러나 시민 운동을 통해서만이 그 실체가 드러났었던 사회의 한 부분이었던 것이다.

불과 얼마 전까지만 해도 시민 운동의 발발이 시민 사회의 존재를 가시적으로 만들었었다. 그러나 그러한 시민 운동은 □지속적□으로 시민 사회의 아래로부터의 요구를 수용하지 못했었다. 그것은 하나의 사회 운동으로서 대부분, 그들의 사안에 따라 발발되었다가 그 사안을 알리는 데에 성공을 하거나, 일단 그 사안에 대한 여러 자발적인 참여자들에 의한 문제 제기가 끝나게 되면, 그 시민 운동은 그 모습을 감추게 되는 것이 보통이었다. 그에 비해서 비정부 조직은 지속적인 조직의 형태를 유지하면서 시민 사회의 요구를 지속적으로 수용하는 조직으로 등장하였다.

바로 이 점이 지금까지의 일시적인 시민 운동과 지속적인 시민 운동이 나뉘는 점이라고 볼 수 있다. 지금까지의 시민 운동이 일시적인 성격을 가지고 있었기 때문에 그 시민 운동의 연구에는 스멜서의 부가가치이론이 도움이 될 수 있었다면, 비정부 조직과 같은 항시적인 시민 운동에 대한 연구에는 그것과는 다른 사회 운동 이론이 출현하여야할 것이다.

비정부 조직은 시민 사회의 조직이라고 볼 수 있다. 이 때 시민 사회의 조직은 참여적 시민 운동을 지속적으로 펼쳐 나아가는 시민 운동 조직을 말한다. 그리고 이 조직은 환경과 인권과 발전을 위한 □자발적이고 참여적인 시민들의 요구□가 □지속적으로 결집되어 있는 공간□이고 이것이 바로 비정부 조직을 형성한다. 다시 말하면 시민 사회는 독립적이고, 자발적이고, 비영리적이고, 박애적인 집단이고, 이 시민 사회의 지속적인 조직이 비정부 조직인 것이다.

시민들은 자신들의 이념을 위해, 어려운 이웃을 돕기 위해, 자신들의 정체성을 확보하고 동등한 권리를 확보하기 위해, 사회 정의를 위해 그리고 동등한 직업에 종사하는 사람들끼리의 연대를 위해서 조직을 구성하고 있는 것이다. 권력이나 자본에 의해서 희생될 수 있는 일반 시민들의 권리, 평등, 자유를 보호하고 성차이에 의한 불평등의 구조에 저항하고, 환경 파괴를 막기 위해서 노력하고 있다. 과거에는 그 역할을 주로 국가가 맡는 것으로 생각해왔지만, 이제는 비정부 조직이 그 일들을 점차 기꺼이 맡아 나아가고 있다.

하버마스는 후기 자본주의에는 권력과 자본에 의한 체계의 확장의 시기를 지나서, 생활 세계의 부활의 시기에 접어들었다고 주장하고 있다. 그것은 강제와 지배의 영역이 아니고 평등과 자원적인 영역의 부활을 의미하는 것이다. 이에 대해서는 J□rgen Habermas, Theorie des kommunikativen Handelns, (Suhrkamp, 1981) p. 580 볼 것.

이제 정부의 정책 결정에는 비정부 조직이라는 비제도적인 정치 조직이 갖고 있는 정보들이 필수 불가결한 요소가 되고 있고, 따라서 비정부 조직은 의사□정책 결정 과정에서 빠뜨릴 수 없는 파트너가 되어가고 있는 것이다. 정부는 더 이상 모든 정보의 중심지일 수 없게 되었고, 수많은 시민 사회의 요구를 파악하거나 수용할 수 없게 되었다. 정부의 입장에서는 항상 시민 사회의 요구를 반영하고 있는 비정부 조직의 도움이 필요하게 된것이다.

이러한 점에서 비정부 조직은 정부 조직의 경쟁자나 정부 조직의 대항자로서 존재하는 것이 아니라, 또는 정부 조직은 비정부 조직의 통제자나 비정부 조직의 지배자로서 군림하는 것이 아니라, 비정부 조직과 정부 조직은 서로 상호의존적인 조직이라는 것을 의미한다. 이 두 조직이 상호의존적□협력적일 때, □사회적인 것 - 공공선, 공동체적인 것, 삶의 질의 향상, 사회 복지 등 -이 발전할 수 있게 되는 것이다. 곧 비정부 조직과 정부의 상호 의존성의 도출은 한편으로 비정부 조직은 정부 조직이 필요로 하는 정보와 인적 자원 그리고 물적 자원을 갖고 있을 뿐 아니라, □아래로부터의 요구□를 알려 준다는 사실에서 가능해진다. 그럼으로써 비정부 조직은 정부 조직의 정당성을 높여 주게 된다. 반면에 다른 한편으로 정부 조직은 비정부 조직이 필요로 하는 자원과 강제력을 갖고 있다. 정부 조직은 비정부 조직의 요구를 정책 입안 과정에서 받아들임으로써 비정부 조직의 요구를 실현하게 된다.

그러나 정부가 정당성을 갖고 있지 못한 경우에는, 또는 권위주의적 정부는 □아래로부터의 요구□를 받아들이지 않는다. 그럴 경우에 정부조직과 비정부 조직은 □사회적인 것□의 실현을 위한 목적으로 상호의존적이거나 협조적이지 못하게 된다. 이 경우의 비정부 조직은 인권과 시민권의 보호를 위해서, 그리고 자신들의 권익 수호와 불우한 이들을 보살피기 위해서 집합적인 반정부 활동을 펼치는 것이 그 목적이 되고, 정부 조직은 비정부 조직의 요구를 묵살하거나 탄압하게 된다. 이 경우 정부 조직과 비정부 조직은 □사다리 올라가기□와 □사다리 내려가기□의 주체가 아니다. 정부 조직은 비정부 조직을 탄압의 대상으로, 비정부 조직은 정부 조직을 방해의 대상으로 여기게 된다.

이렇게 정부 조직과 비정부 조직의 관계는 상호의존적이며, 이는 □사다리 내려가기□(Scaling down)와 □사다리 올라가기□(Scaling up)의 관계로 표현할 수 있다. 곧 비정부 조직은 시민 사회와 국가의 사이에서 의사소통의 채널 역할을 맡게 된 것이다. 국가는 시민 사회의 요구를 파악해야 하는 데 그것을 이제는 비정부 조직을 통해서 하고, 시민 사회는 자신들의 요구를 국가에 전달해야 하는 데, 그 일을 비정부 조직을 통해서 할 수 있게 된 것이다.

2 새로운 행위 주체의 탄생 : 비정부 조직

사회는 이제 중앙집권적으로 파악할 수 있는 범위를 넘어서서 분화되고 있다. 그로 말미암아 사회에는 이제 중앙집권적으로는 파악되지 않는 많은 부분들이 생겨나고 있다. 사회는 다원화되고 있고, 분권화되고 있고, 지방화되어지고 있는 것이다. 산업 사회의 특징은 무엇보다도 분화와 전문화에 있고, 그를 주도해나가는 사회의 자기 역동성(selfdynamic)의 부상에 있다. 중앙에 의한 통제와 중앙에의 권력 집중으로부터 벗어나야할 이유를 바로 여기에서 찾아볼 수 있을 것이다. 산업 사회에서 중앙은 분화를 통제할 능력을 가지고 있지 못하고, 중앙은 이제 더 이상 모든 정보의 집결지가 아니다. 오히려 새로운 정보는 중앙으로부터 멀리 떨어져 있는 분화의 현장에서 발생하고 있는 것이다.

알렝 뚜렌, □노동운동의 제도화와 새로운 사회운동의 전개□(1990), 『새로운 사회운동과 참여 민주주의』, 정수복 편역, (서울: 문학과지성, 1993), p. 53.

국가의 역할은 지금껏 기술 관료들에 의해서 규정되어져 왔다. 그러나 사회가 점점 더 분화되어지고, 복잡해짐에 따라 국가가 담당할 수 없는 영역이 점차 늘어가고 있는 것이 사실이다. 그것은 점점 더 빠른 속도의 변화와 점점 더 큰 규모의 변동이 일어나고 있는 데, 그 변화와 변동을 항상 국가가 파악하고 그에 상응하는 대처를 하기가 점점 힘들어지고 있다는 사실의 반영이기도 하다. 또한 다른 한편에서는 국가 역할의 상대적인 감소는 분화된 만큼 증가한 시민들의 자율적 연대의 결과로서도 파악해볼 수 있다. 국가의 행정력이 미치지 못하는 부분이 증가하고, 그 부분에서 발생할 수 있는 문제들을 시민들 스스로가 해결하고, 수습하려는 욕구가 증가하고 있다는 징표이기도 하다. 국민들이 정부 보다 비정부 조직를 더 신뢰하게 된 것도 바로 위의 이유에서 찾아볼 수 있을 것이다. 이것은 서구와 우리 사회 사이의 차이에도 불구하고 1980년대 말을 기점으로 하여 전세계적으로나 국내에서 비정부 조직이 급격하게 증가하게된 배경을 이루고 있는 것이다.

Roger Charlton & Roy May, NGOs, Politics, Projects and Probity: A Policy Implementaion Perspective, p. 237

우리는 비정부 조직의 폭발적인 증가가 일어난 1980년대 말의 시점을 국가에 의한 중앙의 통제가 더 이상 불가능한 시점이라고 볼 수 있다. 다른 말로 사회 분화가 국가가 통제할 수 있는 범위를 넘어서기 시작한 시점이라고 볼 수 있다는 것이다. 그것은 다시 □보편화될 수 있는 이익□을 대변할 수 있는 주체가 더 이상 국가만이 아닐 수 있다는 것이고, 그 공백을 비정부 조직이 메우기 시작했다는 사실을 나타내준다고 볼 수 있을 것이다.

이 보다 한 걸음 더 나아가서 국가가 과연 공공선의 주체인가라는 질문 자체가 있다. 그 질문은 동양과 서양의 경우가 서로 다르지만 그러나 공히 타당한 것처럼 보인다. 근본적인 의미에서 동양에서는 근대 국가가 산업화 과정에서 탄생한 것이 아니기에 아직 전제주의적 요소가 남아 있다. 따라서 그에는 국가와 시민의 관계가 아니라 국가와 백성의 관계가 존속되고 있다. 서양에서는 근대 의미의 국가가 최초로 탄생하기는 하였지만, 계몽주의자들이 상정하였던 공공선의 주체로서의 국가의 형태는 존재하지 않았고, 정당체제의 양극화가 진행된 근래에는 더욱 국가의 의미가 도전 받고 있다.

알랭 뚜렌느는 과거를 산업 사회로, 현재를 후기 산업 사회로 구분하면서, 과거에는 창조성이 자원의 중앙 집중에 달려있었지만 오늘날에는 다양성이 정보를 생산한다고 말한다.: □각자는 모두 형편없는 비효율성과 변동에의 부적응을 감추고 있는 막강한 힘을 가진 전체  속에 용해되어 버리는 대신에 각자가 가진 다양성을 전체에 추가하기를 원한다. 다른 한편 근대성의 초기에 우리는 사회를 우리 자신과 전통적인 한계를 넘어서는 곳으로 인도하는 모든 것을 찬양했었는 데, 이제 모든 것을 삼키는 국가에 대한 우리의 공포는 우리들로 하여금 개인과 집합체의 자율성을 보호하도록 몰아 간다. 과거에는 질서에 반대하여 진보에 호소해야 했다. 그러나 오늘날 우리는 자기 정체성을 수호해야 한다.□ 그러나 뚜렌에게도 사회적 참여의 공간은 아직 추상적이고 개인주의적인 상태에 머물러 있다

알렝 뚜렌, □노동운동의 제도화와 새로운 사회 운동의 전개□, 『새로운 사회 운동과 참여민주주의』정수복 편역, (문학과 지성, 1993)

추상적인 시민 사회론의 논의와 비교해 볼 때, 비정부 조직은 □사회적 삶□의 형성을 위한 공간을 구체적으로 확보하고 있고, 또는 시민들의 자유와 참여의 공간을 확보하기 위해 정부나 비정부 행위자와 경쟁 내지 교섭을 벌이고 있는 것이다.

정치의 영역만이 확대되고 증대된다는 것은 그 정치의 잣대가 될 수 있는 비정치적인 토대가 사라지고 있다는 것을 의미한다. 그것은 국가의 권위의 확대가 아니라 거꾸로 그의 손실을 의미한다. 클라우스 오페의 견해를 빌어 보면, □국가의 기능과 책임이 확대됨에 따라서 그 권위(즉 구속력을 지닌 결정을 내릴 수 있는 능력)가 떨어진다. 왜냐하면 정치적 권위는 그것이 제한되어 있는 한에서만, 따라서 자립적인 비정치적 분야의 행동 - 이것이 정치적 권위를 보존하면서 동시에 그것에 정당성의 근원을 부여한다 - 에 의해서 보완되는 한에서만 안정적일 수 있기 때문이다.□

클라우스 오페, □새로운 사회운동 : 제도정치의 경계에 대한 도전□, 『후기자본주의와 사회운동의 전망』, 이병천□박형준 편저, (의암, 1993), pp. 274-273. Social Research, Vol. 52, No. 4, (1985)

위와 같은 관점에서 보면, 비정부 조직은 추상적으로 존재하는 시민 사회의 요구를 수용하고 그를 정책에 반영시키도록 하는 영향력을 행사함으로써, 정부의 정당성을 침해하는 것이 아니다. 오히려 거꾸로 정부의 기능을 보완하거나 정부와의 긴밀한 협조가 이루어져야할 분야라고 볼 수 있다. 비정부 조직은 국가에 정당성을 제공하고, 국가와 역할 분담을 하고 있는 셈이다. 그것은 비정부 조직은 이제 정책 결정과 공공 정부의 기능을 보완하고 있기 때문이다.

3. 비정부 조직의 국가와의 관계

국제 정치 역학 분야에서 또는 국내 정치 역학 분야에서 지금까지는 국가나 국제 조직이 중요한 행위의 주체자로서 다루어져 왔다면, 1980년대 말부터 새로운 대상이 연구의 주제로 부각되기 시작하고 있다. 영토에 기반을 둔 주권 국가라는 전통적인 준거틀을 벗어난 행위의 주체가 등장하였고, 많은 연구자들이 이에 관심을 보이기 시작하였다. 이 새로운 행위의 주체는 다름아닌 비정부 조직(Non-Governmental Organisation)이다.

비정부 조직은 국제 관계 연구 또는 국내 정치의 새로운 대상으로 부각되고 있고, 그것은 '지역 정치의 재발견(rediscovery of geopolitics)'으로 볼 수 있다. 그것은 국가나 국제 기구를 단일 중심, 단일 변수로 설정했던 과거의 준거틀로부터 벗어나 국제 관계 또는 국내 정치가 다중심, 다양성으로 변화해나가고 있음을 의미한다. 다시 말해서 지금까지의 국제 관계 연구에는, 또는 국내 정치 연구에는 중앙적 통치, 중앙에 의한 의사 결정과 국제 기구에서의 의사 결정, 또한 정부와 국제 기구 사이의 상호 교류와 역학 관계, 그리고 그것이 의사 결정 과정에 미치는 영향 등이 중요한 연구 과제였다.

Paul, Ghils, "International Civil Society : International Non - Governmental Organisations in the international system", International Social Science Journal, 1992, p. 417.

그에 비정부 조직이 새로운 행위의 주체자로 등장한 것이다. 이 새로운 행위의 주체자는 비영리적인 초국가적(transnational) 조직들이고, 그 조직들은 전 세계적 범위에서 또는 한 국가의 수준에서 일어나는 수 많은 문제들에 대한 논의에 참가하고 있다. 그러한 비정부 조직은 아래에 제시하는 몇 가지 조건에서 탄생하고 있다.

첫째, □새로운 국제 질서□는 더 이상 국민 국가에 의한, 국민 국가가 주체인 질서가 아니다. 정부의 외교관이 더 이상 국제 관계 형성의 모든 측면들을 독점할 수 없을 뿐 아니라 국민 국가들은 세계 시장의 조건에 적응하기 위한 목적에 동원되어 있기 때문이다. 그러나 알트파터가 보기에 이러한 국민 국가는 이제 한계에 부딪히게 된다; □정치는 권력의 재생산, 규칙과 한계의 설정, 정치적 개입을 위한 정당성의 창출, 합의의 도출 및 의무 부과등에서 스스로를 실현한다. 이러한 원칙이 전지구화될 수 있을 것인가? 한계 설정이라는 정치적 원칙이 전 지구 체제의 무한계성이란 상황에서 어떻게 변화할 것인가?□

엘마 알트파터, □합리적 세계 지배 질서?□, 『지속가능한 사회를 향한 생태 전략』, 도날드 위스터 외 지음, 문순홍 옮김, (나라사랑, 1995), p. 334.

국가의 행동은 전 지구 체계의 무한계성에 직면하여 자신의 한계를 설정할 수 밖에 없는 처지에 놓이게 되었다. 일반화될 수 있는 보편적인 이익을 대변해야하는 국민 국가의 행동 영역이 무한대로 가능하지 않은 것이다. 이러한 조건 하에서 비정부 조직이 탄생하였다고 볼 수 있다.

둘째, 국가의 능력이 미치지 못하는 사회□정치적 사안들이 있고, 비정부 조직은 그 사안들을 신뢰할 만한 수준으로 처리하려는 목적을 가지고 태어났다고 볼 수 있다. 그 가능성은 비정부 조직이 □아래로부터의 요구□를 기초로 이루어졌다는 데에서 찾아볼 수 있다. 곧 중앙집권적 관료제가 미처 파악하지 못한 사안들을 비정부조직에서 처리하고 있는 것이다.

현대 사회는 끊임없이 분화되어가고 있다. 그리고 그 분화는 정부가 제어할 수 있는 성질의 것이 아니다. 분화는 무정부 상태로 일어나고 있음으로, 정부는 이제 사회를 중앙집권적으로 통제할 수 없게 된 것이다. 그 분화에서 발생하는 문제를 파악하고 그 문제에 대한 대안을 제시하고 있는 시민 사회에 의한 조직이 바로 비정부 조직인 것이다.

셋째, 비정부 조직은 시민들의 세력 형성을 도모한다. 비정부 조직은 국가나 비 국가적 행위자들을 감시하기 위한 목적에서 점차로 성장해가고 있다. 그들은 시민들의 □사회적 삶(social life)□이란 관점에 따라 국가나 비국가 행위자들과 협력을 하거나 경쟁을 벌인다. 곧 그들은 국가나 비국가 행위자들의 요구에 따라 행동하기 보다, 자신들의 요구를 국가나 비정부 행위자들에게 관철시키기 위해 노력한다. 그들은 그들의 요구에 맞춰 사회를 구성하려는 것이다. 그들은 소외된 이들의 입장에 서거나 시민의 자유를 증대시키기 위해서 또는 시민이 가진 주권을 참여시키기 위해서 노력하는 것이다. 비정부 조직의 이러한 노력은 비정부 조직이 정부 기관보다 더 높은 신뢰도를 확보해가고 있는 이유라고 볼 수 있다.

지난 40여년간의 국제 기구들의 활동은 세계의 빈곤 퇴치에 어느 정도 기여 했음을 인정받을 수 있지만 그 전체적인 평가는 실망스러운 것이었다. 그것은 지난 10년 간 보다 증가된 국제 기구와 비정부 조직 간의 협동작업을 유도하게 되었던 것이다.

□비정부 조직□이라는 용어 자체는 일련의 대안적인 개념으로 구성되어 있다. 이 대안적 개념들은 자원적 부분, 시민 사회, 풀뿌리 조직, 사적 자원 조직, 초국가적 사회 운동 조직, 풀뿌리 사회운동 조직과 비국가적 행위자들(non-state actors)을 모두 포함하는 개념이다. 이 조직들은 자원적인(voluntary) 개인들로 구성되어 있다.

여기에서 비국가적 행위자들은 상품이나 서비스의 생산 등 경제적 권력을 형성하는 초국가적 조직이나 종교 단체, 매스 콤뮤니케이션, 범죄 단체, 초국가적 정당 등 초 국가적 조직을 의미한다.

III 복지국가의 위기와 비정부 조직의 부상 : 서구의 경우

1. 시장의 실패와 복지 국가의 등장

서구의 경우 이 비정부 조직의 등장은 복지 국가의 부담과 시민 사회의 요구를 매개해야할 역할의 증대에 따른 것으로 볼 수 있다. 무엇보다도 서구에서 비정부 조직의 등장은 정치□경제학적으로 복지 국가라는 배경이 중요한 역할을 하고 있다. 곧 서구에서의 비정부 조직은 시장 경제□자유주의를 넘어서서 국가 개입□복지 국가에서 발생하는 문제점들을 해결하기 위한 필요성에 따른 것이었다. 따라서 서구에서의 비정부 조직의 등장 배경은 시장의 실패로 말미암은 □보편화될 수 있는 이익□의 파괴를 넘어서서 시장의 개입에서도 나타나는 □보편화될 수 있는 이익□의 파괴를 해결하기 위한 목적을 갖고 있는 것이다.

Wolch에 따르면 복지 국가에서의 모든 비정부 조직이 복지 국가의 부담을 줄여주고 시민 사회의 요구를 대변하는 역할을 맡고 있지는 않다:□국가와 자원 조직 사이의 관계는 나라에 따라서 매우 다양하게 나타나고 있다. 네덜란드의 경우 자원 조직이 일차적인 서어비스의 제공자인 대표적인 나라인 데 반하여, 스웨덴은 또 대표적으로 자원 조직을 보깆 정책의 대행자로서 활용하고 있지 않다. 네덜란드와 비슷한 경우의 나라들로서는 독일, 이태리, 벨기에, 스위스와 오스트리아 들이다. 이들 나라들의 경우에 자원 조직의 역할은 정부의 경제적인 보조를 받아서 사회 봉사를 하는 것이다. 이와 달리 스웨덴적인 모델을 따르고 있는 나라들로서는 영국과 프랑스, 캐나다, 이스라엘 등의 나라들이 있다.□(Wolch, X)

후기 자본주의는 국가에 의한 시장에의 개입으로 특징지워질 수 있다. 실업의 증가와 같은 노동 시장의 실패가 있고, 수요와 공급의 불일치와 같은 상품 시장의 실패가 있고, 빈익빈 부익부의 부의 불평등 분배와 같은 시장의 실패가 있다. 시장의 원리에 의해서 보장되지 않는, 시장의 실패에 의해서 파괴될 수 있는 □보편화될 수 있는 이익□의 부분을 국가가 나서서 보완하려는 시도가 바로 복지 정책이다. 그리고 그러한 복지 국가는 시장 경제에 더 의존적이었던 자유 자본주의와는 구별된다.

2. 국가의 실패와 복지 국가의 위기

그러나 서구에서는 그로부터 한걸음 더 나아가서, 곧 시장의 실패에 대한 인정과 그에 대한 보완을 넘어서서 국가에 의한 시장 개입의 실패와 그에 대한 보완을 추구하고 있는 중이다. 그것은 곧 비정부 조직의 출현으로 나타난다. 국가에 의한 시장에 대한 개입으로도 보완할 수 없는 □보편화될 수 있는 이익□이 있다는 사실이 새롭게 인식되기 시작한 것이다. 그에 따라 앞에서도 말한 바와 같이 사회 분화가 끊임없이 진행되고 있고, 국민 국가가 대변할 수 없는 부분이 밝혀지고, 시민 사회는 국가의 기능을 보완하거나 또는 감시하는 기능을 맡아 나서기 시작한 것이다.

이 새로운 역할의 담당자는 다름아니라 비정부 조직인 것이다. 특히 서구의 경우 비정부 조직의 출현은 아래로부터의 요구와 위로부터의 수용, 사다리 오르기와 사다리 내려가기의 일치의 필요성의 결과로서 나타난 것이다. 자유 자본주의 체제에서는 주로 시장의 실패에 의해 국가의 정당성의 위기가 도래했고, 후기 자본주의에서는 시장에의 국가의 개입에 의해서 국가 정당성의 위기가 발생했다면, 이제 서구의 사회는 새로운 국면으로 접어들기 시작한 것이다. 국가는 한편으로는 시장 경제의 보호와 다른 한편으로는 시민 사회로부터의 지지를 확보해야 했던 것이다.

복지 국가는 □시장의 실패□에서 발생하는 문제를 해결하기 위해 국가가 중재자로 나서서 시장에 개입하는 정치□경제학의 형태이다. 이 복지 국가의 형태는 시장 경제□자유 방임 주의가 보장할 수 없는 공공재와 시민의 생활권을 보호하기 위한 시장에 대한 보완 장치의 하나라고 볼 수 있다. 그것은 자유주의의 □보이지 않는 손□의 신화로부터 벗어나 시장의 □통치불가능성□에 대한 보완인 것이다. 또한 그것은 사회 전체의 파이(pie)는 증가하였을 지라도 그에 따라 자동적으로 그 파이를 나누려는 주체가 생겨나지는 않는 공리주의의 문제점을 해결하기 위해서 나선 것이었다.

시장의 신화나 공리주의의 신화는 사실과 일치하지 않았다. 시장에서 자율적으로 조정되지 않는 많은 문제들이 있음이 인식되기 시작하였고, 사회 전체의 부의 증가가 바로 모든 사회구성원의 행복을 증진시키지는 않는다는 사실이 인식되기에 이르렀다. 그 신화들은 부르조아지를 위한 신화였을 뿐이었던 것이다. 그러한 사실이 밝혀지자 자유주의의 한계가 드러나게 되었고, 그에 따라 시장의 실패를 보완해야하는 주체의 필요성이 높아졌다. 시장의 실패는 시장 스스로에 의해서는 보편화될 수 있는 이익이 지켜지지 않는다는 사실이 기업가에 의해서가 아니라 시민과 노동자에 의해서 밝혀지기 시작하였다. 이에 따라 노동자들의 조직화, 노동 조합이 결성되기 시작했다. 노동자들의 조직화는 이 신화를 부정할 수 있는 기반이 되었고, 국가를 움직일 수 있는 힘으로 작용하였다.

공리주의의 문제는 □개인 각자의 이익 추구에 의해 사회가 자동적으로 안정되며 개인의 욕구 또한 만족되어 진다□는 가정이 현실로 나타나지 않는 데 있다. □자동적인 자가조절 장치□에의 의존해 있는 것이 공리주의이지만, 그러나 파슨스는 이러한 자동적인 자가조절이 실제로는 이루어지지 않음을 지적하고 있다(알렉산더, 33).

국가는 이제 시장과 시민□노동자의 중재자로서의 역할을 떠맡기 시작했다. 곧 한편에서는 시장 경제를 발전시켜 부를 축적해야하고, 다른 한편에서는 시민과 노동자의 요구를 수용해야하는 것이었다. 곧 복지 국가의 등장은 시장과 국가의 2자 관계에서 국가와 시장, 그리고 시민□노동자의 3자 관계로의 변화를 의미하는 것이었다. 복지 국가에는 자유주의 국가에 없었던 새로운 과제가 생겨난 것이다. 그것은 다름아니라 □시민과 노동자의 요구□를 조정해야 하는 과제인 것이다. 복지 국가는 경제 성장과 시민□노동자 요구의 수용이라는 두 가지의 상반된 과제를 달성해야하는 딜레마에 처하게 된 것이다.

따라서 복지 국가는 그 출발에서부터 이미 □요구의 증대□와 □조정 능력□ 사이의 문제를 안고 있었던 것이다. 물론 □시장 개입□으로 특징지워지는 복지 국가는, 시장 자유주의와 비교한다면, 보편화될 수 있는 이익의 파괴를 방치하지만은 않았다는 점에서 시장 경제 체제의 자유주의 국가보다 발전된 사회의 형태라고 말할 수 있을 것이다. 그러나 복지 국가에서는 또 다른 차원의 문제가 발생하고 있었던 것이다. 복지 생산자와 복지 수혜자의 문제, 공공선의 주체의 문제, 지속적인 경제 성장의 문제, 요구의 과도한 증대의 문제, 행정 합리성의 증대 문제 등이 그것이다. 그것은 한마디로 복지로 말미암은 국가 부담의 증대이다. 시장 경제와 시민□노동자 사이에 위치하게된 국가는 모순적인 입장에 빠지게 된 것이다. □끊임없이 더욱 더 첨예화되고 있는 가치 증식의 어려움□과 □끊임없이 확산되고 있는 체제 비판 의식□사이에서 복지 국가는 어려움을 겪고 있었던 것이다.

오페는 선진 자본주의 사회는 논리적으로 배치되는 두 가지 방식, 곧 생산의 분화 내지 사유화와 생산의 정치화 내지 사회화라는 방식을 동시에 사용하면서 그 문제를 해결하고 한다는 데에 있다고 보고 있다. 그러나 그는 이 사회는 이 사회의 기초가 되는 체제의 기능적 요건과 사회 구성원들의 규범과 가치를 서로 조화롭게 일치시킬 수 있는 메카니즘을 갖고 있지 못하다는 것이다. (오페, 1985 II, 247- 248)

이러한 복지 국가의 위기는 비정부 조직의 출현에서 그 탈출구를 찾게 된 것이다. 서구의 복지 국가들은 비정부 조직의 등장으로 특히 국가와 시민□노동자사이의 관계에서 발생해 왔던 요구의 증대와 그에 대한 국가의 조정 능력의 어려운 문제를 풀 수 있게 된 것이다.

3. 복지국가의 위기와 비정부 조직의 등장

이 비정부 조직(NGO)의 출현으로 서구 복지 국가는 국가와 시민 사회 사이에서 발생할 수 있는 문제들에 대해 보다 높은 효율성과 정당성을 획득할 수 있게 된 것이다. 복지 국가는 폭증하는 시민 사회의 요구를 파악해야 했고, 그 요구에 상응하는 서어비스를 국가가 제공해야 했는 데, 그 과정에는 많은 어려움이 따랐던 것이 사실이다. 곧 일정한 복지 재정이 확보되어 있다고 할 때, 그 복지 재정을 어떻게 분배하느냐의 문제를 해결하는 것 역시 쉽지 않은 문제였던 것이다. 그것은 시민 사회 쪽으로부터의 요구의 증가와 국가 행정 기관의 조정 능력 사이의 균형과 조화를 요구하는 문제이고, 그 문제에는 국가의 조정 능력을 향상시키거나, 아니면 요구를 축소시키는 두 가지의 해결 방법이 제시되었었다. 그러나 두 가지의 방법 모두 많은 비용이나 희생이 뒤따랐다. 복지 국가는 민주주의적 합의를 전제로 하고 있지만, 시민 사회와 국가 사이에 직접적인 합의를 이루어내는 것은 결코 쉽지 않은 일이었던 것이다.

비정부 조직의 출현은 국가와 시민 사회 사이에 새로운 중재자의 출현을 의미한다. 비정부 조직의 출현으로 국가와 시민 사회는 이제 직접적으로 접촉하지 않아도 되었다. 행정 시스템과 그 행정 시스템을 둘러싸고 있는 시민 사회라는 환경이라는 복지 국가의 구도에 변화가 생긴 것이다. 다시 말하면 비정부 조직의 등장으로 행정 시스템에 대한 합리화의 요구가 줄어들 수 있게 되었고, 과부하 상태의 국가로부터 벗어날 수 있게 되었다는 것이고, 그럼에도 보다 높은 합의의 토대를 확대할 수 있게 되었다는 사실인 것이다.

비정부 조직의 국가와 시민 사회 사이의 위치는 국가에게 뿐 아니라 시민 사회에게도 많은 변화를 가져다 주었다. 비정부 조직은 시민 사회의 요구를 지속적으로 반영하고 있는 항시적인 조직의 역할을 맡았기 때문이다. 정부의 입장에서 늘어만 가는 시민 사회의 요구를 모두 파악하는 것은 불가능에 가깝고, 잘못된 복지 기금의 낭비는 국가의 정당성의 문제를 야기시킬 수 있다. 서구의 복지 국가에게 비정부 조직은 저항 세력이 아니고, 정부의 부담을 덜어주는 협력 조직인 것이다.

서구의 복지 국가들의 경우에 비정부 조직의 등장은 □사다리 오르기(Scaling up)□와 □사다리 내려가기(Scaling down)□라는 새로운 현상을 탄생시켰다. □사다리 오르기□의 과정은 풀뿌리 조직과 지역의 비정부 조직이 그들의 지역적 수준을 넘어서 그들의 요구를 상급 행정 기관 내지 상급의 의사 결정 기관에 반영시키기 위한 과정이라고 볼 수 있다. □사다리 내려가기□의 주체는 국제 조직이나 국가이고, 그 주체들에 의한 □사다리 내려가기□는 국제 기구들, 또는 국가 조직들 스스로가 풀뿌리 조직과 비정부 조직과의 협력을 강화하려 하고, 상호 교류를 증진시키려 하는 노력이다. 이 사다리오르기의 과정과 사다리 내려가기의 과정은 자원 조직과 정부 사이의 관계가 상호 침투(Interpenetration)의 관계로 바뀌어감을 의미하고 있다. 그를 위해서 국제 기구들은 또는 국가 조직들은 자신들의 구조와 기능 방식을 변화시켜나가고 있는 것이다.

Peter Uvin, "Scaling Up the Grassroots and Scaling Down the Summit : The Relations Between Third World and the UN", World Quarterly, 1995.

ibid, op. cit. p. 506.

Jennifer, R. Wolch, The Shadow State, Government and Voluntary Sector in Transition, (New York, 1990) p. XI.

□사다리 오르기□는 풀뿌리 조직이나 비정부 조직이 공유하고 있는 이해와 공동의 문제들과 일반적인 가치들을 정책 결정에 반영시키기 위한 노력인 것이고, □사다리 내려가기□는 정부나 국제 기구가 미처파악하지 못한 아래로부터의 요구를 인정하여, 이 풀뿌리 조직이나 비정부 조직의 요구에 귀를 기울이려 하는 노력인 것이다. 국제 관계 체계를, 또는 국내 정치 체계를 재조직하고 있는 이러한 두 가지의 새로운 경향은 국제 정치 역학에 새로운 준거틀이 생기고 있다는 사실의 반증이라고 볼 수 있다.

그것은 사회적인, 생태학적인, 과학 기술적인, 이데올로기적인, 종교적인 그리고 다른 속성을 가진 비국가 조직체의 등장을 의미하는 것이고, 그 조직체의 역할의 증대를 의미하는 것이다. 이것은 또한 국제 관계 연구의 범위, 또는 국내 정치 연구의 범위를 바꾸어 놓고 있을 뿐 아니라, 국제 관계 연구에 대한 □다원적□ 접근을 요구하고 있는 것이다. 이러한 비정부 조직의 등장은 □전통적으로 정부에 부여되었던 역할을 상대화시키고 있는 것이다□.

Paul, op. cit. p. 417.

국가의 역할은 지금껏 기술 관료들에 의해서 규정되어져 왔다. 그러나 사회가 점점 더 분화되어지고, 복잡해짐에 따라 국가가 담당할 수 없는 영역이 점차 늘어가고 있는 것이 사실이다. 그것은 점점 더 빠른 속도의 변화와 점점 더 큰 규모의 변동이 일어나고 있는 데, 그 변화와 변동을 항상 국가가 파악하고 그에 상응하는 대처를 하기가 점점 힘들어지고 있다는 사실의 반영이기도 하다. 또한 다른 한편에서는 분화의 결과로서 늘어난 시민의 자율성에 기반하여, 시민들에 의한 자율적 연대의 증가로도 파악해볼 수 있다. 국가의 행정력이 미치지 못하는 부분이 증가하고, 그 부분에서 발생할 수 있는 문제들을 시민들 스스로가 해결하고, 수습하려는 욕구가 증가하고 있다는 징표이기도 하다. 국민들이 정부 제도보다 비정부 제도를 더 신뢰하게 된 것도 바로 위의 이유에서 찾아볼 수 있을 것이다.

Charlton & May, op. cit, p. 245.

지금까지 서술한 바와 같이 서구에서의 비정부 조직은 시민 사회의 다양한 요구를 반영하면서 국가의 역할을 분담할 수 있는 조직체이다. 서구에서의 비정부 조직의 등장은 이제 국가나 국제 기구에 의한 지역의 조직에 대한 그리고 시민 사회에 대한 일방적인 영향력 행사는 더 이상 가능하지 않게 되었다는 것을 의미한다. 거꾸로 국가나 국제 기구가 점점 더 풀뿌리 조직의 요구가 무엇인지를 파악해야 하고, 그들 조직이 확보하고 있는 지역적 기반과 지역 정보, 지역의 자원을 소중히 다루어야 하게 되었다. 이제는 왜 국제 기구가 비정부 조직의 참여를 바라는 지를 이해해야 하는 시대가 된 것이다. 그 이유로 비정부 조직은 지역 실상을 파악하고 있음으로해서, 그리고 지역 조건에 대한 정보를 갖고 있음으로해서 국제 기구의 계획 수립에 직접적인 도움을 주기 때문이다. 또한, 그것은 비정부 조직이 국가나 국제 기구에 끼치는 영향력이 늘어나고 있다는 사실의 반증인 것이다. 특히 □남반부□의 비정부 조직이 그들의 주장을 확대해나가고 있고, 그럼으로 그들은 유엔과의 관계를 공고히 구축해가고 있는 것이다.

Uvin, op. cit. p. 499.

그러나 그것은 비정부 조직에 의한 정부나 국제 기구에 대한 영향력의 행사에 의한 결과로만 볼 수는 없다. 비정부 조직의 요구를 파악하는 것은 이제 오히려 국가나 국제 기구와 같은 상급 기관의 주요한 업무가 되었다. 국가의 일방적인 권력의 행사는 복잡하고 다양화되고 있는 현실에서 더이상 정당성을 확보해나가기가 어렵게 되어간다는 현실의 반영이기도 한 것이다. 아래로부터의 요구를 파악하고 그를 수용할 수 있는 통로는 정부의 입장이나 국제 기구의 입장에서도 필요하게 된 것이다.

비정부 조직의 등장은 국제 기구나 국가의 탈 중심화와 민주화를 유도함으로써 세계를 국제 공동체 쪽으로 변화시키려는 도전으로 이해할 수 있을 것이다. 현대 사회의 사회□경제□정치의 변화는 미래를 예측할 수 없는 불확실성에 휩싸이게 하고 있다. 이 변화의 과정이 새로운 활력을 줄 것인지 또는 새로운 레바이어단(Leviathan)으로 인류를 끌고갈 것인지는 알 수 없다. 그러나 자원 조직의 중요성은 탈정부화가 진행되면 될수록 그 중요성을 점점 더해갈 것이다.

Wolch, op. cit. p. XIII.

서구에서 비정부 조직의 등장과 그 역할은 서구 국가들의 시장과의 관계 설정에서 그 특수성을 찾아 볼 수 있을 것이다. 서구의 국가와 시장의 관계는 시장 경제□자유주의를 넘어서 시장의 실패와 부의 재분배를 국가가 적극나서서 해결하려고 하였던 시장 개입□복지 국가의 형태였다. 서구에서 비정부 조직의 등장은 바로 그 시장 개입□복지 국가의 문제점을 해결하기 위한 시민 사회의 참여를 통하여 일어나고 있는 것이다.

IV 정경유착의 사회에서 비정부 조직의 등장 : 한국의 경우

1. 정경유착과 시민 사회의 배제

1980년대 말부터 본격적으로 나타나기 시작한 비정부 조직의 증가는 전 세계적인 현상이다. 한국도 예외는 아니어서, 1997년 현재 한국의 비정부 조직의 수는 만 여개를 넘어서고 있다. 이는 무엇보다도 한국에서의 시민 사회의 성장의 반영이라고 볼 수 있다. 그리고 이것은 다시 말하자면 아래로부터의 요구, 곧 민주화의 요구가 한국에서도 폭증하고 있음을 반영하는 좋은 보기라고 할 수 있다.

그것은 1996년 11월에 발간된 「한국 민간 단체 총람」에 실증되어 있다. 특히 그에서 분류한 사회에 속하는 부분에서의 증가가 눈에 두드러지게 나타난다. 이것은 특히 한국 사회에 아래로부터의 요구 부분이 크게 증가하고 있음을 반영하는 것으로 볼 수 있다. 곧 시민의 자발성과 참여성, 저항성이 1980년대 후반부터 급격히 신장하고 있다는 증거 인 것이다.

우선 양적으로 한국의 비정부 조직의 수는 만 여 조직에 이르고 있다. 그 종류도 시민, 노동, 농어민, 빈민, 여성, 청년, 보건의료, 복지, 봉사, 생활, 소비자, 인권, 환경, 그리고 정치, 경제, 교육, 종교, 언론, 문화□예술 등 매우 다양하다. 이제 한국은 제도적인 정치 시스템 만의 움직임으로는 파악될 수 없게 되었고, 그 제도적 정치 시스템의 비제도적인 정치 시스템과의 결합으로, 곧, 비정부 조직의 움직임까지 포함해서 만이 파악가능하게 되었음을 말하는 것이다.

한국 민간 단체 총람에 수록된 비정부 조직의 수는 구천 사백 육십 칠 개에 이르고 그 가운데 56%가 최근 10년 사이에 설립되었다고 한다. (시민의 신문, 1996년 12월 7일자)

그렇다면 우리 한국 정부와 한국의 비정부 조직과의 관계는 어떠한가. 그 관계는 서두에서 언급한 바와 같이 국가와 시장의 관계에 의해서 규정될 수 있다. 서구에서 그 관계는 자유주의와 시장 경제를 넘어서서 시장의 실패를 보완하기 위한 국가 개입과 복지 국가의 관계이다. 그러나 한국의 그 관계는 정경 유착과 부정 부패의 단계에 머물고 있다. 한국은 자유주의와 시장 경제가 아니라 특혜와 부정 부패와 선거 자금, 그리고 그에 대한 정치적 대가로 얼룩진 국가와 시장 사이의 관계를 형성하고 있다.

시장 경제□자유주의는 시장, 국가, 시민의 관계에서 가장 국가의 역할이 적은 형태이다. 이 형태에서 국가는 시장은 자유 방임주의로, 시민과 노동자의 영역과는 거의 관계를 맺지 않을 수 있기 때문이다. 곧, 시장 경제□자유주의 형태에서는 시민과 노동자에게 국가에 대한 요구의 통로가 그다지 크지 않은 것이다. 이 형태에서는 시장과 경제 성장의 의미만이 강조되고 있고, 국가와 시민□노동자의 영역은 상대적으로 적은 의미만을 갖는다.

그러나 앞장에서 살펴본 것처럼 국가 개입□복지 국가의 형태에서는 시장, 국가, 시민의 삼자가 모두 중요한 의미를 갖는다. 국가는 한편에서는 경제 성장을 도모해야하고, 다른 한편에서는 시민의 요구에 귀를 귀울여야하는 것이다. 그럼에도 이 형태에서는 시장보다는 국가와 시민□노동자의 두 영역이 상대적으로 중요한 의미를 갖는다. 따라서 시민□노동자의 요구의 증대와 국가의 조정 능력이 새로운 사회적 과제로 등장하기 시작하고, 서구의 복지 국가에서 비정부 조직은 그 과제를 해결하기 위한 역할을 맡고 있는 것이라고 볼 수 있다.

그러나 그에 비해 한국의 정경 유착과 부정 부패의 형태에서는 시장과 국가의 관계만이 중요하기 때문에 시민, 노동자의 영역은 거의 의미를 갖지 못하고 있다. 국가가 시장의 실패로 말미암은 시민과 노동자의 어려움을 해결하려고 하기보다는 기업의 편에만 서 있고, 기업이 축적한 부의 재분배를 최소화하기 위해 국가와 결탁하고 있다. 따라서 공리주의는 기업과 국가가 만들어낸 이데올로기일 뿐이고, 기업들은 공리주의에 기초하여 자유 시장 경제를 우리 사회가 나아가야 할 바로 묘사하고 있다. 따라서 노동자의 조직화나 시민 사회의 조직화는 불필요한 조직이거나, 자신들의 집단 이익만을 추구하는 조직으로 묘사되고, 따라서 그들의 요구를 국가가 수용해서는 안되고, 국가는 거꾸로 그들의 요구를 탄압하는 것이 정당한 것으로 인식시켜온 것이 사실이다.

강문규는 한국의 권위주의 정권은 기업과 시민을 모두 국가가 장악하고 통제하려하였다는 점을 지적하고 있다: □지난날의 권위주의 정치체제 밑에서는 정부, 기업, 그리고 시민 사회의 모든 공급은 오로지 정부에 의해 담당되어야 한다고 믿었고 또 그와 같은 생각이 우리 나라 뿐 아니라 제 3 세계 국가군에서의 강권 정치를 정당화 했었다.□(강문규, 23쪽)

2. 시민 사회의 성장과 비정부 조직의 발전

이러한 상황에서 한국의 비정부 조직이 서구에서와 같은 사다리 오르기와 사다리 내려가기 같은 역할을 맡을 수 없음은 자명한 일이다. 국가는 시민 사회의 요구를 억압하려 했고, 파악하려고 조차 하지 않은 상태인 것이다. 시장, 국가, 시민이 아니라, 국가와 기업의 관계만이 중요하게 설정되어 있었던 것이다. 시민들에게도 자신들의 요구를 알릴 수 있는 통로가 없었던 것이다.

이러한 조건에서 우리의 시민 운동은 정당성을 갖지 못했던 국가에 대한 대항에서 시작해 왔다. 그 전통에서 국가는 시민 운동을 국가의 권위에 도전하는 세력으로 보았기 때문에 시민운동을 탄압의 대상으로 간주해온 것 또한 사실이다. 그러나 시민 운동에 대한 탄압을 통해 국가의 권위는, 국가의 정당성은 더 이상 확보되기 어렵게 되었다. 사회에 공공선의 부재가 점차 밝혀지기 시작했고, 국가의 행동과 그 결과를 시민과 시민 조직에서 밝혀내기 시작했다: □그러나 그럼에도 불구하고 이 새로운 현상을 정부의 정책적인 과제로 이해하고 접근해보려는 노력은 거의 전무한 것 같다. 시민 운동의 사회적 기능과 의의가 증대되는 만큼, 국가로서는 이러한 변화를 예의 주시하고 사회적 이익의 극대화를 위해서 공공적 노력을 경주해야할 과제는 없는 지를 검토해보아야 할 것이다. 그럼에도 불구하고 우리의 정치권에서는 시민운동을 사회정책적 대상과제의 하나로 이해하고 접근하려는 인식의 틀 자체가 마련되어 있지 않은 것 같다. 시민 운동은 사회 자율 영역의 문제이니 만큼 저절로 자라나거나 확산되거나 또는 퇴조한다고 해도 국가나 정부의 정책 대상 과제가 되거나, 되어야할 이유는 없다고 생각하고 있는 것 같다.□

박재창, □21세기 한국 시민 운동의 전개 방향과 과제□, (한국시민단체협의회 발표문,                   1996), p. 1.

거꾸로 국가는 그 정당성을 시민 운동의 요구를 수용하는 과정을 통해서 획득할 수 있는 것이다.

박재창, op. cit. p. 1.

우리의 정부는 아직 권위주의를 견지하고 있는 것이다. 아래로부터의 요구는 국가의 권위에 대한 도전으로 간주하거나, 정부가 □사다리 내려가기(Scaling down)□로 아래의 요구에 귀를 기울이는 것은 스스로의 능력을 부인하는 것으로 받아들이고 있을 지도 모른다. 정부는 비정부 조직과 협력을 취하기 보다는 비정부 조직과 일정한 거리를 유지하려하는 것이다.

그 하나의 이유는 한국의 근대화 과정, 경제 발전 과정이 국가주도적으로 이루어져 왔다는 데에서 찾아볼 수 있을 것이다. 더욱이 그 과정은 앞에서 말한 바대로 국가와 기업 사이의 유착으로 이루어졌다. 시민과 노동자는 분리시키고 있었던 것이다. 시민 사회가 정부의 정책 결정 과정에 참여할 수 있는 통로가 그 동안 차단되어 있었던 것이다. 그 동안 있었던 몇몇 비정부 조직은 국가 주도적 근대화 과정에서 발생하는 인권 문제, 환경 문제, 빈곤 문제 등의 문제를 제기하는 정부에 대한 대한 조직으로 출발했었다. 그 경험은 이제 민주화와 분화된 사회를 요구하는 비정부 조직을 여전히 대항 조직으로 간주하게 하고, 또한 정부는 여전히 스스로를 국가 중심적 계획 경제, 국민 국가적 경쟁력 향상의 주체로 여기게 만들고 있는 것이다. 유팔무는 한국의 시민 사회는 서구처럼 □아래에서 위로□ 발전하지 않고, 식민지와 신식민지 구조에서 □위에서 아래로□ 발전하다가 60년대, 70년대의 급속한 자본주의화를 통해서 □아래에서 위로□의 시민 사회화가 이루어졌다고 보고 있다. 따라서 그는 한국의 시민 사회는 서구형 부르조아적 시민 사회 개념을 그대로 적용해서는 이해하기 어렵다는 주장을 펴고 있다.

그 뿐 아니라, 비정부 조직의 경우도 마찬가지이다. 물론 비정부 조직도 다양하기는 하지만, 아래로부터의 요구를 반영하려는 비정부 조직은 정부와 협력을 취하기 보다는 비제도적 정치 행동 영역에 남아있으려는 태도를 갖는다. 그러한 비정부 조직에게 정부와의 협력은 타협을 의미한다. 그것은 제도권 정치와의 결탁을 의미하게 되고, 그것은 자신들의 요구의 일부분만을 관철시킬 수 있게됨을 의미한다. 비정부 조직에게는 국가에 대한 불신이 만연해 있기 때문이다. 다른 이유로는 우리 사회에서 정부와의 협력은 곧 정부로부터의 간섭을 의미하기 때문이다. 정부의 간섭은 비정부 조직의 자원성에 위배될 뿐 아니라 비정부 조직의 성립 이념과 대치된다. 특히 정부로부터 기금을 받았을 경우 비정부 조직은 정부로부터 많은 요구와 간섭을 받게 된다.

비정부 조직이 정부의 기금을 받음으로써 어느 정도 정부의 통제를 받게 되어 자원 조직이 잃게 될 지도 모르는 자율성과 개척 정신에 대한 연구로서는 Wolch의 연구가 대표적이다. (Wolch, Jennifer, R., The Shdow State, Government and Voluntary Sector in Transition, (New York, 1990))

이렇듯 정부 조직과 비정부 조직이 사다리 내려가기와 사다리 올라가기로 서로 상호 보완적이지 못할 수도 있다. 그것은 정부의 성격을 규정하고, 정부의 활동 범위를 보여주는 한 보기이다. 또한 동시에 비정부 조직의 성격을 규정하고 비정부 조직의 활동 범위와 그 한계를 보여주기도 하는 한 보기이기도 하다.

국가와 자원 조직 사이의 관계는 나라에 따라서 매우 다양하게 나타나고 있다. 네덜란드의 경우, 자원 조직이 일차적인 서어비스의 제공자인 대표적인 나라인 데 반하여, 스웨덴은 또 대표적으로 자원 조직을 복지 정책의 대행자로서 활용하고 있지 않다. 네덜란드와 비슷한 경우의 나라들로서는 독일, 이태리, 벨기에, 스위스와 오스트리아 등이다. 이들 나라들의 경우에 자원 조직의 역할은 정부의 경제적인 보조를 받아 사회 봉사를 제공하는 것이다. 이와 달리 스웨던적 모델을 따르고 있는 나라들로서는 영국과 프랑스, 캐나다, 이스라엘, 미국 등의 나라들이 있다. (Wolch, J. R., P. X)

위에 지적된 정부 조직과 비정부 조직의 비협조적 관계에서는 민주화를 성취하기 어렵다. 그것은 민주 시민의 육성과 시민 사회의 정책□행정 과정에의 참여를 가로막고 있기 때문이다. 정부 측에서는 비정부 조직이 보다 자율적으로 활동할 수 있도록 법적, 제도적인 장치에 대한 지원을 마련함으로써 비정부 조직의 재정적 자립과 조직적 기반을 다져나아갈 수 있게 해야할 것이다.

또한 비정부 조직의 입장에서도 정부 조직과의 비협조적 관계를 지속하는 것은 바람직하지 못하다고 볼 수 있다. 그들에게는 지방 정부나 중앙 정부에 비정부 조직이 원하는 것이 무엇인지를 알려야하는 것이다. 정부 조직의 정책 결정 과정에 참여하여야할 의무가 있고 그에 참여하려는 목적을 갖고 있는 것이다. 그들의 참여야말로 권력을 남용하지 않게 하고, 권력의 사용을 감시하게 할 수 있게 하고, 권력이 원래의 목적에 맞게 사용할 수 있는 통로를 마련할 수 있게 하는 지름길일 것이다: □시민 조직는 이제 과거 민주화운동의 시대에서 처럼 단지 억압적인 정부에 저항하는 성격만을 가지는 것이 아니라 우리 사회 전체의 관점에서 보았을 때 꼭 필요한 어떤 역할을 담당해야 하는 것은 아닐까?□

정수복, 『참여 시민사회를 위한 시민 단체의 역할과 정책 과제』(박영률출판, 1966), p. 17.

V 맺음말

이 글은 시민 사회를 표출하는 조직으로서 그리고 시민 운동의 지속적인 조직으로서 비정부 조직이 있고, 그 비정부 조직과 정부 조직의 관계는 원래의 의미에서는 협조적일 수 있다는 가정을 하고 있다. 그것은 복지 국가와 정경 유착의 국가의 차이를 막론하고 보편적으로 가능할 것이다. 풀뿌리의 요구를 조직화하고 있는 비정부 조직의 요구는 사회에서 □보편화될 수 있는 이익□을 대변하고 있기 때문이다.

그와 같은 맥락에서 □사다리 올라가기(Scaling up)'과 □사다리 내려가기(Scaling down)'의 두 개념을 중심으로 정부 조직과 비정부 조직의 협력의 필요성을 파악하려 하였다. 곧 시민 사회의 대변자로서 비정부 조직은 아래로부터의 요구를 파악하고 그를 행정적으로 위에 위치한 정부 조직에 알리고, 정부의 정책 결정 과정에 참여하고, 또 정부는 스스로 파악할 수 없었던 아래로부터의 요구를 비정부 조직을 통해 파악할 수 있게 되고, 정부가 가진 물질적인 자원의 분배가 어떻게 이루어져야되는 지를 비정부 조직을 통해 알게되고 실행에 옮겨지게 할 수 있다.

서구의 복지 국가들에서의 비정부 조직은 국가와 시민 사회를 중재하는 사다리 오르기와 사다리 내려가기의 역할을 맡고 있는 것으로 분석되고 있다. 서구의 복지 국가는 시장의 실패를 보완하려는 국가의 조정 능력과 시장의 실패에 의해 어려운 삶의 조건에 처해있는 시민들의 요구의 증대 사이에서 어려움을 겪고 있었던 것이다. 이러한 조건에서 비정부 조직의 등장은 국가와 시민 사회에게 모두 도움을 줄 수 있었던 것이다.

그러나 우리의 비정부 조직은 사다리 올라가기와 사다리 내려가기의 매개 역할을 성공적으로 수행하지 못하고 있는 것이 사실이다. 그것은 한편으로 정부가 여전히 중심이려하고, 권위적이려하고, 분화를 인정하려하지 않기 때문이고, 다른 한편으로 비정부 조직은 여기에서 비국가적 행위자들은 상품이나 서비스의 생산 등 경제적 권력을 형성하는 초국가적 조직이나 종교 조직, 매스 콤뮤니케이션, 범죄 조직, 초국가적 정당 등 초 국가적 조직을 의미한다. 여전히 비제도권에 머무르려 하고, 반정부 조직이려 하고, 비타협적이려 하기 때문에 발생한다; □특히 정부는 이익집단들에 대한 관계에 있어서 전경련과 같은 사용자 조직에게는 간접적인 통제와 상호 협력을 중심으로 하는 융합적 정책을 적용한 반면, 노동 조직 등에 대해서는 간접 통제와 억압을 주요 내용으로 하는 배제적 정책을 채택함으로써 이익 갈등의 심판자로서 또한 조정자로서의 공정성과 정당성을 훼손 당했다. 이런 점에서 이 시기의 국가 사회 관계의 특징을 국가와 시장이 결합한 형태인 시장 권위주의로 분류하기도 하며, 이를 통하여 국가는 시민 사회의 조직화를 저지하고 시민 사회를 원자화□개별화□고립화시킴으로써 시민사회를 용이하게 통제하려 하였다는 비판을 받기도 한다.□

김혁래, 문태훈, 정영국, □한국 이익갈등의 양태와 조정 제도□, 『이익집단 정치와 이익갈등』김영래 엮음, (한울, 1997),  p. 307.

한국은 산업화 이후 수많은 사회 문제를 해결하지 못한 채 안고 있는 것이 사실이다. 무엇보다도 공공선, 공공재의 파괴가 심각하고 그 보완이 시급한 실정이다. 그럼에도 정경 유착□부정 부패의 정부는 풀뿌리민주주의의 요구를 파악하고 수용하는 공공선의 중심 주체로 되고 있지 못하다. 정부는 비정부 조직의 요구를 수용함으로써 정당성을 확보하고, 비정부 조직은 정부의 활동에 동참함으로써 민주화에 기여하는, 새로운 민주주의의 형태를 발전시켜야할 것이다.

그에는 무엇보다 비정부 조직의 연합이 중요한 역할을 수행할 수 있을 것이다. 한국의 상황에서 비정부 조직은 각 비정부 조직의 사안의 실천에만 관심을 가질 것이 아니라, 우선 비정부 조직의 의미와 역할을 정부와 사회에 알리는 것이 선결 과제라고 할 수 있을 것이다. 그를 위해서 비정부 조직은 □보편화될 수 있는 이익□을 대변하는 행위의 주체자들로서 연대가 필요할 것이다.

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