□21세기 한국사회 개혁구상□

지속가능한 사회발전(총론)

조 흥 식(서울대 사회복지학과 교수)

1. 우리 사회는 과연 발전하고 있는가

20세기초 인류의 이상적 슬로건은 □발전□이었으며, 1960년대말까지만 해도 인류는 무한한 발전의 꿈을 향해 쫓아 왔다. 그러나 1970년대부터 서구에서는 생존 자체에 대한 걱정을 하기 시작하였는데, 1972년에 발간된 □성장의 한계(The Limits to Growth)□, 일명 로마클럽 보고서는 인류의 무한 발전 이념에 대해 일대 타격을 가하였다. MIT대학의 Meadow교수를 중심으로 한 이 연구팀은 대체로 21세기초 부터 성장은 멈추고 인구는 감소하며, 인류의 발전에 한계가 나타난다는 것이다.

경제성장의 후발주자로서 1960년대에 공업화를 추진한 우리나라에서도 □근대화에 의한 성장□은 국가의 최우선 목표였다. 빈곤으로부터의 타파를 위한 우선과제로서 경제개발을 중시하였기 때문에, 경제개발에 발맞추는 개인행위, 사회구조, 문화양식만이 사회에서 최고의 가치를 지니는 것으로 만들었다.

그러나 물질지상주의, 성장우선주의에 의해 왜곡된 분배, 허물어지는 공동체적 삶의 형태, 파괴되는 생태계 문제 등 성장의 부정적 결과가 90년대부터 속속 나타나기 시작하고 있다. 경제개발의 결과가 반드시 모든 사람들의 빈곤을 타파하고, 복지를 가져다주는 것은 아님이 드러나기 시작한 것이다.

일반적으로 삶의 질을 추구하는 복지의 효과는 경제적으로 환산하기 어렵기 때문에 소비적인 것으로 인식하는 경향이 있다. 그러나 복지는 첫째, 경제성장에 따른 빈부의 차이를 완화시켜 사회통합을 증진하는 역할을 수행하며, 둘째, 각종 사회적 위험에 대한 안전망과 예방장치의 역할을 함으로써 그러한 위험에 드는 사회적 비용을 줄이며, 셋째, 임금인상과 생산비용의 폭등 및 노사관계 악화의 요인이 되는 주거□복지서비스□환경□보건□교육 등에 대한 과도한 개인적 부담을 완화함으로써 생산비용을 절감시켜 국제경쟁력 강화에 기여하며, 넷째, 건강하고 우수한 노동력을 재생산함으로써 고도 산업사회의 인간자본 형성에 기여하는 중요한 사회적 기능을 수행한다.

그렇다면 과연 사회발전의 지표가 되는 우리나라 복지 실상은 어떠한지에 대해 몇가지 차원에서 간단히 살펴보자.

1) 소득보장

우리나라의 대표적인 최저생계 보장제도로서의 공공부조제도는 생활보호법을 근간으로하는 □생활보호사업□이라는 명칭으로 불리워진다. 그러나 1인당 국민소득이 1만불이 넘는 현재까지도 생활보호 대상자의 선정기준 및 급여수준은 법에 명시된 □건강하고 문화적인 최저한의 생활□을 보장하기에는 너무 낮은 수준이다.

그리고 노후생계 보장과 직결된 국민연금제도의 경우, 현재 5인이상 사업체에 의무적으로 적용되고 있다. 그러나 사회보장이 더욱 절실한 5인 미만의 영세하청업에 종사하는 노동자들이나, 그 밖에 소위 비공식부문이라 불리우는 일용직 및 임시직 노동자, 파출부, 노점상, 영세 서비스업 등에 종사하는 노동자들은 정작 국민연금에 가입하고 있지 못한 것은 사회보장제도로서의 국민연금제도가 아직 제 기능을 발휘하지 못하고 있슴을 입증하고 있다고 하겠다.

2) 주거

국가주도의 자본주의 산업화가 시작된  1960년대 이래 급격한 도시화와 함께 발생한 도시지역 주거문제는 현재에 이르기까지 그 심각성이 날로 더해가는 사회문제의 하나이며, 특히 그 문제의 가장 큰 피해자가 정상적인 사장체계내에서 자력으로 주거욕구를 충족시킬 수 없는 저소득층이라는 점에서 사회정책적인 차원에서의 중요한 관심대상이 된다. 다시말하여 주거보장은 주택의 총체적인 양적 수준만을 의미하는 것이 아니라 얼마나 많은 사람이 주거의 기본적 수준인 최저주거수준을 누리며, 주거권을 보장받느냐 하는 점이다.

UN의 □경제적,사회적,문화적 권리에 관한 국제협약(A협약)□위원회의 심의 결과 가장 우려되는 내용으로 주거문제를 들고 있는데, 이것을 보더라도 우리나라의 주거문제가 얼마나 심각한가를 알 수 있다.

3) 복지서비스

우리나라 정부의 사회복지서비스의 부문별 사업으로는 대략 아동복지, 장애인복지, 부녀복지, 노인복지 등 크게 4가지 부문으로 되어 있어, 서비스의 내용을 볼 때 가족 중심의 서비스 종류가 제한적이며, 전문성도 미약하고, 예방 보다는 사후치료적임을 알 수 있다.

또한 현재 복지서비스 부분은 아동보육을 제외하면 국가복지의 확대가 거의 이루어지지 않고 있고, 오히려 시장원리의 도입이 이루어지고 있다. 시장원리 도입의 대표적인 예로 노인복지부분에서의 유료양로시설의 전면 허용, 민간보육시설의 확대 등을 들 수 있다. 물론 유료화의 불가피성에 대해서 전면적으로 부정할 수는 없지만 문제는 전혀 인간다운 생활을 할 수 없는 기존의 국가지원 서비스 시설이 부족한 상황에서 시설의 상품화는 복지수혜의 불평등을 가속화시킬 수 있다는 점이다. 그리고 장애인고용의 비용 부담도 기업에 대부분 전가하고 있다.

이러한 유료화, 민간이나 기업에의 전가정책은 국가가 재정을 부담하지 않는다는 기본 전제하에 국민들의 복지문제 해결을 개인, 가족, 민간, 기업에게 분산시키는 국가책임회피정책으로서 복지서비스정책의 근저를 형성하고 있다는 데 큰 문제가 있다.

4) 환경

성공적인 경제없이 성공적인 환경을 얻는다는 것은 불가능하지만, 세계적인 경쟁이 심화되면서, 성공적인 경제를 계속하기 위해서는 높은 환경 수준이 필요해짐을 볼 때, 경제와 환경은 상호보완적이다.

현재 우리나라에서는 자동차 가스에 의한 대기오염이나 생활하수 오염, 폐기물에 의한 환경오염 등의 도시형 공해나 하이테크 산업에 의한 지하수오염이나 토양오염 등 새로운 산업공해의 발생, 특히 해변휴양지(water-front) 개발, 리조트 개발 등 신국토개발정책에 따른 자연파괴 등이 커다란 사회문제로 되고 있다. 또 대기오염 공해환자의 문제는 아직 해결되지 않은 채 또한편에서는 공해형 산업의 해외진출에 따른 □공해수출□ 등 환경문제가 점차 국제적으로 표면화되고 있다.

5) 여성

우리나라 여성문제의 대표적인 것은 남녀 차별적인 사회제도가 다방면에서 존속되고 있음에도 불구하고 이에 대한 인권차원에서의 법적 장치가 아직도 제대로 갖추어지지 못하고 있다는 점이다. 아울러 여성복지와 관련된 각종 기관과 시설 및 전문인력이 부족하여 제대로 서비스를 제공받지 못하고 있으며, 모자가족, 미혼모, 윤락여성, 매맞는 아내, 여성노동 등 각종 불우, 취약계층 여성문제에 대한 복지서비스 대책도 미흡하다는 사실이다.

6) 보건

보건 및 의료보장제도는 질병, 부상, 분만, 사망등의 요인으로 인한 생활상의 불안을 방지하여 최저한의 생활을 보장하고 문화적인 생활을 영위하도록 하는데 의의가 있다. 이러한 의료보장을 시행하는 목적은 기본적으로 의료비의 경제적 부담으로부터 국민들을 해방시켜 의료이용의 접근을 용이하게 하기 위한 것이다.

그러나 우리나라의 현 의료보험제도는 예방보다 치료에 중점이 두어져 있고, 그나마 비용이 많이 드는 부분에 대해서는 의료보험이 적용되지 않는 경우가 허다하다. 또 의료보험과 의료보호가 분리되어 있어 의료보호증을 가지고 병원을 이용하는 빈곤계층의 고통을 가중시키고 있다. 아울러 의료자원의 비효율적 활용과 도시와 농어촌간 접근성의 불평등 문제가 있음에도 불구하고 국가 전체의 진료기관 확보에 대한 보건정책이 미흡하다.

7) 교육

자본주의사회에서 필연적으로 발생하는 불평등을 완화해주고 불평등의 고착화로 인하여 치루어야 하는 엄청난 사회비용을 감소시켜 줄 수 있는 중요한 수단이 교육제도이다. 그러므로 이러한 교육제도를 시장원리에 방치해 두는 것은 교육이 갖는 장점을 말살하는 것으로 볼 수 있는데, 우리나라의 경우 사교육이 많은 부분을 차지하고 있다.

그리고 특수교육과 사회교육제도의 부실 문제를 들 수 있으며, 특히 저소득층 자녀들에 대한 부실한 교육정책을 들 수 있다.

그러나 이상의 복지 실상에 대한 객관적인 평가는 무엇보다도 사회복지예산의 규모에 대한 지표 분석으로 이루어진다. 서구복지국가들과 우리나라의 복지비 지출수준을 비교해 보자.

우리나라의 경우, 1994년에 민간의 사회보험 기여금을 포함한 총 사회보장 재원이 GDP의 5.7%, 지출은 3.7%이었으며, 중앙정부의 지출은 공무원에 대한 보험료 부담을 제외하고 1.09%로 나타나고 있다. 이러한 수치의 차이는 주로 사회보장의 범주를 어떻게 정하느냐에 따른 차이라고 할 수 있다. 여하튼 우리나라 중앙정부의 복지비 지출 규모는 GDP 대비 1% 안팎에 불과하다고 볼 수 있다.

)  통계치의 차이들은 사회복지(사회보장)의 개념과 범주에 따른 차이 외에도 예산과 결산, 지방정부 예산 포함 여부, 특별회계와 기금 포함 여부 등에 기인하는데, 우리나라의 경우 국제적 기준에 맞는 체계적인 통계자료가 제대로 작성되고 있지 않아서 정확한 현실파악과 국제비교 등이 매우 곤란한 실정이어서 이를 정비하는 것이 시급한 과제이다.

반면 <표 1>에서 보는 바와 같이 우리가 가입하려고 하고 있는 OECD 국가들은 1993년 현재 대부분 GDP의 30% 안팎에 달하는 복지비 지출수준을 보여주고 있다. 여기에서 사회지출비는 노령 및 장애급여, 산재(직업병), 상병급여, 노인 및 장애인 서비스, 유족급여, 가족급여와 서비스, 적극적 노동시장프로그램, 실업급여, 주택급여, 보건, 기타로 구성된다.

<표 1> GDP대비 사회지출비의 비중 (OECD)

(단위: %)

	1980	1992	1993
호주	11.68	16.38
오스트리아	22.34	24.71	25.78
벨기에	25.63	27.01
카나다	13.29	19.77	19.75
덴마크	27.63	29.94	30.96
핀란드	18.87	34.78	35.39
프랑스	23.46	27.29	28.73
독일		27.26	28.27
서독	24.98	23.68	24.67
그리스	10.88	16.77	17.24
아일랜드	19.35	20.39	20.06
이탈리아	18.23	24.68	25.00
일본	11.09	12.44
룩셈부르그	27.40	29.47	30.96
멕시코		3.83
네델란드	28.71	29.79	30.20
뉴질란드	18.20	22.51
노르웨이	18.86	29.48	29.32
포르투갈	11.65	15.60	16.37
스페인	16.49	21.41	22.52
스웨덴	30.42	37.07	38.03
스위스		20.63
터키	4.40	7.16	7.11
영국	18.32	22.84	23.42
미국	12.44	15.55	15.64

자료: OECD, Social Expenditure Statistics

of OECD Members Countries, 1996.

그러나 이러한 OECD 국가들의 통계는 우리나라의 복지비 지출구조와 다른 구조를 가지고 있으므로 비교를 위하여 유럽연합의 통계에서 총사회보장 재원 중 정부가 부담하는 몫만을 별도로 추계하여 보면 <표 2>와 같다. 이 표는 유럽연합 12개국의 평균 복지비지출 비중을 보여주고 있는데, GDP 대비 평균 8% 이상이어서 GDP 대비 1% 안팎에 머물고 있는 우리나라 정부의 복지비 지출과는 비교할 수 없을 정도임을 알 수 있다.

<표 2>	유럽연합 12개국 정부의 평균 복지비 지출

(단위: %)

	1980	1985	1990	1991	1992	1993
정부지출/GDP	6.78	7.54	7.03	7.69	8.15	8.61

* 정부지출은 사회보호비용 (social protection expenditure: 우리나라

사회보장비와 비슷하며, 주택비 포함)을 의미; 정부가 고용주로서

기여하는 사회보장분담금은 제외된 수치임.

자료: EU(유럽연합), Eurostat 1993 에서 재구성.

이외에도 우리나라의 복지비 지출 수준이 서구 국가들이 우리와 비슷한 경제수준이었을 당시와 비교하거나, 우리보다 경제적으로 열악한 국가들과 비교해도 매우 낮은 수준임을 보여주는 자료들은 쉽게 찾아볼 수 있다.

국민 1인당 GNP가 대략 6,000불 정도 되던 OECD국가의 1960년도 GDP 대비 사회보장비 지출 비중을 보면 일본 3.8%, 미국 5.0%, 영국 6.8%, 스웨덴 8.0%, 독일 12.0%, 프랑스 13.5%로서 22개국 평균은 7.0%였다.

그리고 정부예산지출 대비 사회복지예산의 비율을 보면, 1993년 기준으로 우리나라는 9.99%인데, 선진국인 스웨덴(47.49%), 네델란드(37.99%), 뉴질랜드(39.26%), 미국(29.10%)과는 훨씬 거리가 있지만, 전쟁의 위협속에 있는 이스라엘(23.22%), 쿠웨이트(21.64%), 이란(11.19%)은 물론이고 경제수준이 우리나라 보다 못한 개발도상국가로서 중하위권 국가인 칠레(33.64%), 파라과이(16.25%), 불가리아(33.02%), 스리랑카(15.76%)에도 못 미치는 복지후진국이다(IMF, 1994).

2. 지속가능한 사회발전이 왜 필요한가.

□지속가능한 발전(Sustainable Development)□이란 용어는 1987년 세계환경개발위원회(부룬트란트 위원회) 보고서가 출간된 이후부터 널리 사용되어 왔다. 브룬트란트는 □지속 가능한 발전□을 □후손들의 욕구 충족능력을 위협하지 않으면서 현재의 욕구를 만족시키는 발전□ 이라고 보았다. 그후 □환경과 개발에 관한 UN회담□ (1992년 6월 리우데자네이루)에서 □지속 가능한 개발□이 Agenda21 이라는 국제 문서에서 구체화되었고 수많은 국가 정부가 이에 배서하였던 것이다.

지속가능한 사회발전은 높은 수준의 인간 복지를 추구하는데, 이러한 복지는 사회정의와 주거, 복지서비스, 환경, 교육, 보건을 통해 성취된다. 특히 사회정의는 빈부의 차이를 극복하는 평등과 경제적 지속 가능성에 근거한 것으로 쾌적한 생태계의 지속 가능성을 요구한다.

이제 우리 한국 사회는 물질성장 위주의 개발전략에서 벗어나 경제와 사회와 인간을 조화롭게 발전시킬 지속가능한 사회발전 전략이 필요한 시점에 서 있다.

첫째로 지금까지 물질적 생산 중심의 GNP로 측정해왔던 경제성장 일변도의 사회경제체제를 수정하여 인간과 자연이 균형을 이루면서 공존하는 생태계순환을 기본으로 한 사회경제체제의 형성을 지향할 필요가 있다.

둘째로 지속가능한 사회발전을 위해서는 삶의 질과 관련하여 사회구성원들의 국민생활최저선에 대한 보장이 이루어져야 한다.

셋째로 이러한 현실속에서 사회구성원 모두가 함께 살아가는 공동체 형성을 위해서 풀뿌리 민주주의의 토대가 되는 지역적 주도성(local initiative)을 개발할 필요가 있다.

넷째로 사회구성원 전체의 사회통합을 위한 진정한 지속가능한 사회발전을 위해서는 정치-경제-사회-문화-환경이 동시에 조화를 이루어 나가야 한다.

이렇게 볼 때  21세기 한국 사회의 이상으로서 사회구성원 모두의 복지를 위한 사회연대와 불평등 완화를 위한 분배적 정의(형평성)가 실현되는 남북한 민족공동체사회, 인권을 중시하는 민주사회, 경제적으로 풍요로운 사회, 인류발전에 공헌하는 문화사회의 건설을 위해서는 반드시 지속가능한 사회발전을 적극 추진해 나가야 할 것이다.

3. 지속가능한 사회발전이 되려면 어떤 원칙이 필요한가.

21세기 한국이 지향하는 남북한 한민족 민주공동체 사회와 인류문화 공동체 사회의 실현을 위한 지속적인 사회발전을 이루어 나가기 위해서는 다음과 같은 몇가지 원칙을 지켜나가야 한다.

첫째, 사회구성원의 삶의 질과 관련하여 국민생활최저선에 대한 보장을 국가가 책임져야 한다.

인간의 삶에 필요한 최소한의 것을 준비하는 책임은 물론 개인에게 있다. 그러나 노동력이 유일한 삶의 수단인 산업사회에서 많은 사람들은 질병, 노후, 장애, 실업, 부양자의 사망 등 노동능력을 상실하는 사회적 위험에 직면하게 된다. 사회적 위험에 직면한 개인의 능력이 그러한 사고에 대처할 수 없고, 최소한의 인간적인 삶마저 부정당할 때 그 책임을 사회전체의 책임, 특히 사회 유지의 마지막 보루인 국가의 책임으로 돌아가야 한다.

둘째, 남북한 민족공동체 형성의 기본이 되는 분배 정의에 입각한 사회통합이 법적 권리로 인정되어져야 한다.

이미 국제사회는 ILO협약과 인권A규약(경제적 사회적 문화적 권리에 관한 국제규약)을 통해 사회통합의 기본이 되는 사회보장을 국가의 책임이며 국민의 권리로서 인정하고 있다. 우리의 헌법 또한 10조와 34조에서 행복추구권과 인간다운 생활을 할 권리를 보장하고 있다. 따라서 복지를 국민의 권리로서 당연히 인정하기 위해서는 무엇보다도 법률상 국가에 대한 청구권이 인정되어져야 한다. 또한 사회권과 관련된 각종 국제 조약, 협약 등의 내용이 국내법에 실효성 있게 반영되어져야 한다.

셋째, 지속가능한 사회발전의 포괄 범위에는 모든 생활영역이 포함되어야 한다.

사회발전은 앞에서도 강조했지만 경제적인 소득만을 성장, 유지하는 것은 아니다. 사회발전에는 여태까지 발전시켜 온 문명화된 생활을 근거로하여 최소한의 인간적 존엄성을 유지하면서 살아 갈 수 있는 인간의 생활영역 전반이 포함되어야 한다. 즉 소득 뿐만이 아니라, 우리 사회가 요구하는 의료, 주거, 복지서비스, 교육, 성차별의 극복, 환경 등 인간생활의 총체적인 영역이 포괄되어야 한다.

넷째, 지속가능한 사회발전의 혜택은 모든 국민에게 차별없이 제공되어져야 한다.

지속가능한 사회발전의 적용대상은 우리 사회의 모든 국민이 되어야 한다. 따라서 농민이건 도시 주민이건, 장애인이건 노인이건, 혹은 일반 국민이건 해외노동자이건, 누구든지 지역이나 계층의 차이 혹은 집단의 차이에 따라 사회발전의 적용에서 배제되는 인구층은 없어야 하며 누구에게나 보편적으로 적용되어야 한다.

다섯째, 지속가능한 사회발전의 운영은 사회구성원 전체의 자발적인 민주적 참여로 이루어져야 한다.

지속가능한 사회발전의 계획과 적용 등 그 운영 과정은 정부만에 의해 비민주적으로 이루어져서는 안되며 사회구성원들의 자발적인 민주적 참여로 이루어져야 한다. 민주적 참여는 헌법에 보장된 국민의 권리이기 때문에 권리를 행사하는 과정에는 당연히 구성원의 의도가 제대로 반영되어야 한다.

4. 지속가능한 사회발전의 과제는 무엇인가.

1) □21세기 남북한 민족공동체의 사회통합에 필요한 지속가능한 사회발전 계획□의 수립

바람직한 새로운 지속가능한 사회발전 정책계획을 수립하기 위해서는 첫째, 경제개발과 사회개발의 균형적인 국가정책의 수립 방향이 요구된다.

둘째, 계층간, 도시와 농촌간, 지역간 등의 소득재분배정책의 적극적 실시가 요구된다. 이러한 정책적 구도가 실현되려면 대다수 국민들의 경제의지 및 성취동기가 부합되어야 하는데 우선은 저소득층에 대한 정부의 배려로부터 출발해야 할 것이다. 특히 빈부의 격차를 원천적으로 예방하기 위해서는 일체의 특혜와 특권의 폐지 및 토지 공개념의 정착과 조세의 공평을 기하는 정책이 병행되어야 할 것이다.

셋째, 기본적인 국민의 삶의 질 기준설정에 대한 국민적 합의를 바탕으로 국민생활최저선을 시급히 만들어야 하고, 설정된 기준에 대한 보장은 전적으로 국가가 책임을 져야 하며, 정부와 기업, 종교단체, 민간단체(법인), 가족 사이의 역할분담은 어디까지나 국민생활최저선이라는 기준선 이상의 경우에 한하여 국가 책임의 보조 내지는 보완적인 것이 되도록 해야 한다.

넷째, 민족의 통일과 관련된 복지정책이 모색되어야 할 것이다.

따라서 이상의 것을 위해서는 무엇보다도 □21세기 남북한 민족공동체의 사회통합에 필요한 지속가능한 사회발전 계획□을 범국가적 차원에서 마련, 공표해야 한다.

2) GDP 10%의 정부지출 복지예산(교육비 포함) 보장

자본주의 시장경제에서는 노동의 원리 보다 자본의 원리가 앞서 특히 자본을 잘 굴리거나 일의 수행능력이 큰 자는 보다 큰 소득과 자산을 축적할 수 있는 반면, 자본결핍과 일의 수행능력이 없거나 경쟁에서 낙오된 자는 생존에 필요한 기본적 욕구 조차 충족될 수 없는 적자생존의 원리가 적용되기 때문에 필연적으로 국가의 개입에 의한 소득재분배정책을 필요로 하게 된다.

우리나라의 경우 이제 국민 1인당 GNP가 10,000불 수준으로서 OECD의 1980년대 초 경제수준에 진입함에도 불구하고 정부의 사회보장비 지출은 대단히 낮다. 따라서 국민 1인당 GNP가 10,000불 수준인 우리는 남북 대치상황을 감안하여 현재 GDP의 1% 남짓한 수준의 사회보장비 지출을 1960년대의 OECD 평균인 7%까지는 못되더라도 5%(교육비 포함 10%) 까지는 끌어 올릴 것을 강조하고자 하며, 이에 대한 정부의 예산반영 의지가 분명히 표명되어야 할 것이다.

이를 위해서는 국방비 예산과 안기부 예산 등의 경직성 재원의 감소 및 관변단체 지원, SOC 설계 변경 등으로 인한 예산 낭비의 절감 등을 통한 복지재원의 확대가 필요하다. 아울러 철저한 자산 및 소득조사를 통한 불로소득 및 공급탄력성이 적은 부동산, 골동품, 귀금속 등의 부와 비생필품 소비에 대한 복지세의 신설, 최저생활 이하 가구에 대한 복지세 상환제도의 도입 등의 과감한 세제개혁에 의한 적절한 재원확보가 급선무인데, 이는 전적으로 정부의 의지와 직결되는 문제라 하겠다.

3) 지속가능한 사회발전을 위한 사회구성원의 민주적 참여구조 확립

주민주체의 원칙에 따른 지속가능한 사회발전을 실현하기 위해서는 연대와 참여가 가능하도록 하는 시책이 우선적으로 필요하게 된다. 국가 중심의 사회발전 정책과정에서 나타나기 쉬운 관료주의나 민관유착, 인사비리 등의 폐해를 극복하고, 제도의 효율성 제고를 위해서는 사회구성원, 즉 일반주민, 시민, 노인, 장애인, 여성들도 모두 지속가능한 사회발전을 위한 정책결정 및 제도운영에 실질적으로 참여할 수 있는 제도적 장치를 마련해야 한다.

따라서 현행 각종 지속가능한 사회발전 관련 위원회의 위원 구성비율이나 선출방식, 권한규정 등을 개편해야 하는데 하나의 방안으로서 위원의 임면권을 해당 부처장에서 국회(또는 지방의회) 추천방식으로 바꾸고 형식적 심의에 머물고 있는 위원회의 권한을 강화해 나가야 한다. 또한 각종 사회적 요구와 문제해결을 위한 대중들의 복지예산 쟁취운동, 복지대상자 참여운동 등의 주체적인 복지권 운동의 활성화가 필요한데, 이를 위한 시민사회운동단체의 조직화와 연대가 중요하다고 하겠다.

4) □빈곤선□ 설정과 생계, 주거, 의료, 교육, 고용, 복지서비스의 6대 기초 보장 확립

국가의 책임원리가 강조되는 제도들 가운데 정부의 생활보호사업의 문제점으로는 선정기준 및 급여수준이 □건강하고 문화적인 최저한의 생활□을 보장하기에 너무 부족하다는 점이다. 따라서 생계, 주거, 의료, 교육, 고용, 복지서비스 등 6대 기초 보장을 중심으로 한 국민생활최저선을 나타내는 빈곤선(poverty line)의 설정이 요구되며, 이를 토대로 전국민의 국민생활최저선 보장이 확립되도록 한다.

또한 성차별 구조와 제도를 변화시켜 나가야 하며, 소외계층에 대한 정책의 우선순위를 정부의 지속가능한 사회발전 정책계획 목표와 관련하여 정해야 한다.

<참고문헌>

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□21세기 한국사회 개혁과제□ 지속가능한 사회발전 중 소득보장부문

21세기의 소득보장 : 전국민의 소득안정망 구축

김연명(상지대 사회복지학과 교수)

1. 소득보장의 국제기준

현대 사회에서는 질병이나 산업재해를 당해 일을 할 수 없거나 혹은 실업을 당할 경우 직업활동을 할 수 없고 이에 따라 소득을 유지하기 힘들게 되는데,  이러한 소득 상실의 위험에 빠졌을 경우 소득을 보충해 주는 역할을 사회보장제도가 담당하고 있다.  소득상실의 위험을 사회적으로 대처하기 위해서는 세 가지 조건이 충족되어야 한다. 첫째, 각종 위험에 대처할 수 있는 다양한 복지제도가 존재해야 하며(사회보장제도의 완비성), 둘째, 그 사회보장제도가 위험에 빠질 수 있는 모든 국민에게 적용되어야 하며(적용인구의 보편성), 셋째, 소득중단 사태가 발생할 경우 그 사람에게 이전의 생활을 유지할 수 있는 적절한 소득수준을 보장해 주어야 한다(급여수준의 적정성).  소득보장제도가 갖추어야 할 이러한 내용에 대해 국제노동기구(ILO)에서는 각종 사회보장관련 조약을 제정함으로써 국제적 기준을 제시한 바가 있는데 이 기준을 중심으로 한국 소득보장제도의 실태와 정책과제를 살펴보기로 한다.

우리 나라가 회원국으로 가입되어 있는 ILO는 UN의 산하기관으로서 각종 □조약□과 □권고를 제정함으로써 소득보장의 국제적 기준을 제시하였는데 그 기준은 □최저기준□, □하위기준□, 그리고 □상위기준□ 세 가지로 분류할 수 있다.  최저기준은 1952년에 제정된 □사회보장의 최저기준에 관한 조약□에서 제시된 기준으로 말 그대로 사회보장분야에서 각국이 준수해야 할 최저한의 국제적 기준에 해당된다.  상위기준은 사회보장제도가 도달해야 할 이상적인 상태를 제시한 기준으로 1967년에 제정된 □장애·노령·유족급여에 과한 권고□ 등에서 제시되었다.  하위기준은 최저기준과 상위기준의 중간정도에 해당되는 기준인데, 사회보장제도의 인구적용범위, 제공되는 현금급여의 수준에서 최저기준보다 높은 기준을 제시하고 있다.  예를 들어 최저기준에서는 피용자의 최저 50%이상에게 실업수당이 주어져야 하고, 실업수당의 액수는 실업전 소득의 45%이상이나 하위기준에서는 피용자의 85%이상에게 실업수당이 주어져야 하고, 급여수준은 50%이상으로 상향 조정된다.

첫째, 앞에서 언급한 사회보장제도의 완비성에 대해 ILO 하위기준은 9가지의 급여를 제공하는 사회보장제도를 갖출 것을 제시하고 있다.  즉, 질병에 걸렸을 경우에는 의료서비스를 제공해야 하며, 그 기간동안 일을 못하게 될 경우 상병수당을 지급하도록 규정하고 있다.  실업을 당했을 경우는 실업수당이 제공되어야 한다. 늙어서 노동이 불가능할 경우는 노령연금,  업무 외의 부상으로 취업이 불가능할 경우에는 장애연금, 그리고 주소득자가 사망하였을 경우에는 유족에게 유족연금을 지급할 것을 규정하고 있다. 산업재해를 당해, 노동을 하지 못하거나 장애가 남는 경우 그리고 사망할 경우에도 각종 현금급여를 지급하여 노동자와 유가족의 소득을 보장할 것을 규정하고 있다.  그리고 자녀양육을 위해 아동수당을 지급하고, 출산으로 직장을 휴직할 경우도 출산수당을 지급할 것을 규정하고 있다(표 1 참조).

둘째, 사회보장제도에서 제공하는 9가지 소득보장급여가 얼마만큼의 인구에게 적용되어야 하는가 하는 적용인구의 보편성에 대해서도 ILO는 기준을 제시하고 있다.  피용자를 기준으로 할 경우는 전체 피용자의 85%에서 100%, 혹은 경제활동인구를 기준으로 할 경우는 경제활동인구의 최저 75%이상의 인구에게 9가지의 소득보장급여를 지급할 것을 ILO는 국제적 기준으로 제시하고 있다.

셋째, 지급되는 급여의 액수에 대해서는 급여의 종류에 따라 다른데,  은퇴한 노인들에게 지급되는 노령연금의 경우는 이전 소득의 최소한 45%를 충족시켜야 하며,  병에 걸려 일을 하지 못하는 기간에 지급되는 상병수당은 최소한 이전소득의 60%에 해당되는 수당을 지급할 것을 기준으로 제시하고 있다.  이러한 급여수준은 하위기준에서 상위기준으로 올라갈수록 높게 설정되어 있다.

2. 국제기준에 비추어 본 한국의 소득보장 실태

첫째로, 우리 나라는 각종 사회적 위험이 발생했을 경우 ILO에서 제시한 9가지 급여를 통해 소득을 보충해 주는 사회보장제도를 재대로 갖추고 있는지 보기로 한다(소득보장제도의 완비성).  우리 나라는 95년 말 기준으로 의료보험, 산재보험, 고용보험, 국민연금 등 소위 4대 사회보험을 시행하고 있어 외형적으로는 모든 소득보장제도가 갖추어져 있는 것으로 보기 쉽다. 그러나 4대 사회보험제도에서는 ILO가 국제기준으로 제시한 9가지 급여를 모두 제공하지 못하고 있다.  가장 대표적인 것이 우리 나라 의료보험에서는 상병수당이 지급되지 않으며, 아동수당을 아직도 실시하지 않는다는 것이다(표 1참조).  상병수당이 지급되지 않음으로 해서 노동자들은 질병이나 치료를 하기 위해 결근할 경우 하루 일당이 월급에서 제외되고 이는 소득이 상실된다는 것을 의미한다.  우리 나라는 1989년 이후 전국민의료보험이 시행되고 있음에도 불구하고 상병수당이 지급되지 않아 국제적으로는 의료보험을 실시하지 않는 나라로 분류되고 있다. 아동양육에 들어가는 예외적 비용을 충당해 주는 아동수당은 전세계의 80여 개국에서 시행하고 있는 제도임에도 선진국 진입을 주장하는 우리 나라에서는 아직 시행되지 않고 있다.

) 일부 직장에서 지급되는 상병수당은 의료보험제도에서 지급되는 것이 아니라 단체협약에 의해 지급되는 것이다. 단체협약에 의해 상병수당을 지급 받는 근로자의 수는 전체 근로자의 30%를 약간 상회할 것으로 추정되며 대부분 대기업과 공기업에 한정되어 있다.

< 표 1 > 소득보장에 대한 ILO의 국제기준과 한국의 실태 비교
사회적 위험의 종류	사회보장 급여 종류		적용인구기준(%)				급여 수준(기간)
			피용자기준		경제활동인구기준
	ILO 기준	한국(□95)	ILO기준	한국(□95)	ILO기준	한국(□95)	ILO기준	한국(□95)
질병	현물급여	의료보험	100	100	75	100	사고의 전기간	210일
	상병수당	미실시	100	11.6	75	5.6	60% 이상	없음
실업	실업수당	고용보험	85	43.0	-	-	50% 이상	50%
노령	노령연금	국민연금 공무원연금사학연금 군인연금	100	68.5	75	41.3	45% 이상	54%1)
부상	장애연금						50% 이상	24-38%1)
사망	유족연금						45% 이상	21%1)
산업 재해	노동불능 불구 사망	산업재해보상보험	100	68.8	-	-	60% 이상 60% 이상 50% 이상	70% 70-90% 62%
아동 양육	아동수당	미실시	502)	0	202)	0	임금의 3% X 자녀수	없음
출산	출산수당	유급출산 휴가	모든 취업여성	46.9	모든 취업여성	23.1	67% 이상	80-100%
비고 : 1) 국민연금의 중간소득자 기준 2) ILO의 최저기준임. * 네모 안의 검은 부분이 국제적 기준에 미달하는 부분임.

두 번째로 소득보장이 적용되는 인구의 범위를 보기로 하자.  앞에서 서술한 것처럼 상병수당과 아동수당을 제외한 나머지 급여가 우리 나라의 4대 사회보험제도에서 지급되고 있으나 그 인구는 매우 한정적임을 알 수 있다(표 1 참조).  인구적용범위에 대한 ILO의 하위기준을 충족시키는 급여는 의료보험에서 제공하는 현물의료서비스밖에 없으며 상병수당(11.6%), 실업수당(43.0%), 노령연금(68.5%) 등은 모두 ILO 피용자 기준에 미달하고 있다.  4대 보험제도를 실시하고 있음에도 불구하고 많은 노동자들이 이처럼 소득보장제도의 적용에서 제외되어 있는 것은 우리 나라의 사회보험제도가 비교적 안정적 소득을 갖고 있는 대기업과 중기업 근로자들을 먼저 적용하고, 영세사업장 근로자에게는 아직도 사회보험의 확대가 이루어지지 않고 있기 때문이다.  따라서 영세사업장 근로자 대부분은 각종 사회적 위험에 노출되었을 경우 아무런 소득보장의 혜택을 받지 못하게 되고, 심하게 노동력을 상실 당한 경우는 곧바로 빈곤의 나락으로 빠져들 가능성이 농후하다는 것을 의미한다.

) 상병수당이 실시되지 않음에도 인구적용범위가 11.6%로 나타난 것은 의료보험제도 외에 관계 법령에 의해 공무원과 사립학교교직원에게 지급되는 상병수당을 계산에 넣은 것이다.

또한 은퇴시 지급되는 노령연금, 업무외 질병이나 부상으로 노동이 불가능할 경우 지급되는 장애연금, 그리고 주소득자의 사망시 지급되는 유족연금은 적용범위가 68.5%로 비교적 많은 인구가 적용되고 있으나, 실제로 각종 연금을 지급 받는 인구는 4만 6천여명(95년 기준)에 불과해 대부분의 노인들은 소득보장의 틀에서 완전히 제외되어 있는 현실이다.  다시 말하면 우리 사회의 경제력 수준을 이 정도로 끌어올린 현재의 노인들은 사실상 아무런 공적 소득보장체계의 혜택을 받지 못하고 방치되어 있는 실정이다.

세 번째로 각종 소득보장제도에 지급되는 급여의 수준이 국제적 기준에 미달하는 부분이 존재하고 있다.  표 1에 의하면 ILO 기준을 만족시키는 우리 나라제도는 산재보험의 세 가지 급여, 국민연금의 노령연금, 그리고 고용보험의 실업수당, 근로기준법에 의해 지급되는 유급출산휴가이며, 국민연금에서 제공되는 장애연금과 유족연금은 국제기준에 훨씬 미달하고 있다.  이것은 일반 질병이나 부상 혹은 사망으로 노동력을 완전히 상실하거나 주소득자가 사망하였을 경우 장애인과 유가족이 정상적인 삶을 영위하기 힘들다는  것을 의미하는 것이다.  그리고 근로기준법에 의해 여성에게 60일간(8.6주) 지급되는 유급출산휴가는 급여수준은 만족시키나 12주이상 지급을 규정한 ILO 기준에 미달하고, 의료보험에서 보장하는 현물의료서비스 지급기간도 210일로 사고의 전기간에 걸쳐 지급해야 한다는 ILO 기준에 미달하고 있다.

3. 21세기의 소득보장 : 전국민의 소득안정망 구축

지금까지 본 것처럼 우리 나라는 소득보장의 근간이 되는 4대 사회보험제도를 시행하고 있음에도 불구하고, 보장해야 하는 소득보장의 종류, 인구범위, 그리고 급여수준에서 국제적 기준에 도달하지 못하는 부분이 상당히 존재하고 있다.  이것은 상당수의 국민들이 실업, 산재, 장애 등의 사회적 사고를 당할 경우 개인과 가족의 정상적인 삶의 영위에 심각한 위협을 받을 수 있다는 것을 의미하는 것이다.  특히 소기업이나 영세사업장 근로자 그리고 일용, 임시직근로자는 거의 대부분 이러한 위험에 노출되어 있는 것이다.  따라서 모든 국민이 어떤 사회적 사고에 노출된다 하더라도 최저한 삶의 영위할 수 있도록 각종 위험에 대한 소득안정망을 구축하는 것이 21세기를 목전에 둔 한국 소득보장제도의 최대 과제이며 이를 위해서는 다음과 정책이 필요하다.

첫째 : 4대 사회보험제도의 전국민 확대

우리 나라는 의료보험만이 전국민에게 적용되고 나머지 국민연금, 고용보험, 산재보험은 전국민에게 적용되고 있지 않다.  현재 농어민에게까지 확대되어 있는 국민연금은 도시지역주민에게 확대되어 모든 국민이 노후 생계보장 이나 부상으로 인한 소득상실의 위험에서 벗어나야 한다.  고용보험과 산재보험은 우선적으로 모든 임금근로자에게 확대되어야 한다. 산재보험은 우리 나라 최초의 사회보험제도임에도 불구하고 아직도 5인미만 영세사업장근로자나 일용직 및 임시직 근로자는 제외되어 있어 이들은 산업재해를 당할 경우 상당한 경제적 위험에 빠질 수밖에 없다.  선진국의 경우처럼 산재보상제도가 학생이나 자영자에게도 적용되는 것은 시일이 걸릴지라도 산재의 위험성이 높은 임금근로자는 21세기를 목전에 둔 우리 사회가 해결해야 할 당면과제이다. 30인이상 사업장근로자를 대상으로 하는 고용보험(실업급여의 경우)경우도 모든 임금근로자를 포괄하는 제도로 확대되어야 한다.  결국 영세사업장 근로자 및 임시 및 일고 근로자들을 사회보장제도내로 끌어들이는 것이 우리 나라 소득보장제도의 가장 우선적인 정책과제라 할 수 있다.

둘째, 현세대 노인들을 위한 노령수당제도가 도입되어야 한다.

4대 사회보험제도가 전국민에게 확대된다 하더라도 우리 경제수준을 이 정도로 끌어올린 현세대의 노인들은 소득보장의 사각지대로 남는다. 왜냐하면 일반근로자를 대상으로 하는 국민연금제도가 1988년부터 실시되었기 때문에 2008년에 가서야 본격으로 연금이 지급되고 현재의 노인들은 전혀 연금 혜택을 받지 못하게 된다.  따라서 현세대 노인들을 위한 한시적인 노후소득보장제도(노인들에게 일정한 정액수당을 지급하는 무기여 노령연금제도)가 도입되어야 전국민을 소득보장제도의 틀로 편입시킬 수 있는 소득안정망을 구축할 수 있다.

셋째, 상병수당과 아동수당제도의 도입

전국민에게 사회보험제도가 확대된다 하더라도 의료보험의 상병수당과, 아동양육비를 보충해 주는 아동수당제도의 도입이 이루어지지 않으면 소득안정망에 허점이 있을 수밖에 없다.  상병수당은 생산직 근로자들의 건강한 노동력을 유지시켜 주는 기능을 할뿐만 아니라 질병으로 인한 소득상실시 최소한의 생활을 보장해 줄 수 있는 제도이다.  아동수당은 전술한 것처럼 거의 모든 나라에서 실시되는 보편적인 제도이며, 아동양육비용을 사회적으로 분담하는 역할을 담당함으로써 21세기에 예견되는 생산적 인구의 감소문제를 해결하는데 일조할 것이다.

넷째, 유족연금과 장애연금의 급여재조정이 이루어져야 한다.

우리 나라 사회보장제도의 급여 중 국제기준에 현저히 미달하는 부분이 일반국민들이 가입되어 있는 국민연금의 장애연금과 유족연금이다. 유족연금과 장애연금의 경우는 가입자의 사망과 부상으로 인한 노동력의 사망 혹은 완전 상실을 의미하므로 이 급여가 적정수준을 유지하지 못할 경우 가족해체를 가속화시킴으로써 상당한 사회적 부작용을 불러일으킬 가능성을 갖고 있다.  급여수준의 인상이 보험료의 상승을 수반하기 때문에 무조건적인 급여수준의 인상은 한계가 있으나 선진국모임인 OECD에 가입한 우리 나라에서는 적어도 국제적인 기준으로의 재조정은 필요할 것으로 판단된다.

다섯째, 4대 사회보험 행정체계를 통합하여야 한다.

우리 나라의 산재보험, 국민연금, 고용보험, 의료보험은 모두 동일한 사람을 대상으로 하고 있다. 즉 근로자 한사람이 4대 사회보험에 모두 가입하고 있다.  그러나 동일한 대상자를 관리하는 기구는 의료보험조합, 국민연금관리공단, 근로복지공단(산재보험), 그리고 노동부(고용보험)로 분할되어 있어 상당한 행정적 낭비요인을 갖고 있다.  4대 사회보험의 행정체계를 통합하거나 혹은 행정조직간의 연계를 대폭 강화하여 행정적 낭비요인을 줄이고, 보험가입자의 불편함으로 덜어 주는 행정개혁도 21세기를 대비한 한국 소득보장제도가 짚고 넘어가야할 중요한 과제중의 하나이다.

지속가능한 사회발전 중 주거복지부문 원고

주거복지정책

서종균 (한국도시연구소)

1. 주거권 보장의 원칙

한국 경제는 급격하게 성장해 왔고, 이와 함께 소득과 소비수준도 높아졌다. 이젠 먹고 입을 것을 걱정하던 시절은 지났다고 한다. 하지만 주택을 생각하면 상황이 좋아졌다고만 보기는 어려운 점이 있다. 피곤한 몸을 이끌고 들어와서 쉴 수 있는 곳, 가족과 단란한 한 때를 보낼 수 있는 곳, 사생활이 보장되면서 자연도 즐길 수 있는 곳으로서 주거공간은 아직 누구나 누릴 수 있는 것이 아니다.

뿐만 아니라 주택 때문에 점점 더 사회적 격차는 커지고 있다. 대부분의 사람들이 주거비를 마련하기 위해 저축을 하고, 십여년간의 근검절약해서 주택을 구입하려 한다. 하지만 오르는 주택가격과 전세값은 이런 노력을 무색하게 만들고, 국민 다수에게 물질적, 정신적 부담을 주고 있다.

기본적인 생활이 보장되지 않으면 사회의 안정된 발전은 어렵다. 복지정책을 통해서 사회적 안전망을 만드는 것은 바로 이 때문이다. 주택은 국민 생활의 질을 결정하는 가장 기본적인 부문의 하나이기 때문에, 복지정책의 대상이 될 수밖에 없다.

그래서 국제사회에서는 오래전부터 적절한 주거가 모든 사람들이 누려야 할 권리임을 분명히 해왔다. 1948년 □세계인권선언□에서는 적절한 생활 수준에 대한 권리의 내용에서 매우 중요한 것 중의 하나가 적절한 주거에 대한 권리라 했고, □경제·사회·문화적 권리에 관한 국제규약□, □하비타트 의제□ 등에서 적절한 주거에 대한 권리를 분명히 하고, 이를 실현하는 것이 국가와 사회의 중요한 과제임을 밝혔다. 특히 유엔인간정주회의(하비타트 Ⅰ, Ⅱ)에서는 주거에 대한 권리를 실현하기 위한 국제적 차원의 실천계획을 수립하였으며, 각 국가와 지방이 이에 참여하도록 권고하였다. 이러한 주거권에 대한 국제적 논의를 종합하면, 다음과 같은 원칙을 도출할 수 있다.

첫째, 모든 사람들은 적절한 주택에서 생활할 수 있는 권리가 있다. 여기서 적절한 수준의 주택이란 단순히 벽과 지붕을 갖고 있는 것 이상의 의미를 가지고 있다. 그것은 모든 사람들이 이용할 수 있고, 부담할 수 있으며, 안전하고 평화롭게 생활할 수 있는 주거환경을 제공하는 것이다.

둘째, 적절한 주거에 대한 권리는 누구에게나 보장되어야 하고 차별이 있어서는 안된다. 성, 인종, 종교, 문화, 소득, 연령, 시민권 취득 여부, 고용 상태 등 어떤 이류로도 차별을 받아서는 안된다.

셋째, 기본적인 주거소요를 우선적으로 충족시켜야 하고, 이를 위해 국가는 특별한 노력을 기울여야 한다. 특히, 무주거자에 대해서는 국가가 임시거처를 제공하는 등의 조치를 취해야 한다.

넷째, 거주자의 의사에 반하여 강제로 퇴거나 철거를 당하는 일은 없어야 한다. 세입자에게도 안정된 주거생활을 할 수 있는 권리가 있고 부동산 투기 등으로부터 침해되어서는 안된다.

다섯째, 주택뿐만 아니라 기본적인 주거 서비스가 제공되어야 한다. 깨끗한 물, 전기, 채광, 하수도, 도로 등 공공 서비스와 지역사회의 편익시설, 자연환경은 누구나 이용할 수 있어야 한다.

2. 한국의 주거복지수준

우리나라는 주거권이 보장되어 있다고 분명히 말하기 어렵다. 국내법의 규정을 보면 주거권은 헌법에서 규정된 행복추구권이나 환경권과도 관련이 있는 것으로 볼 수 있고, 주택건설촉진법 등에서 주택정책의 목표가 국민의 쾌적한 주거생활이라는 규정에서도 부분적으로 다루고 있다고 볼 수 있다. 하지만, □주거권□이나 □주거에 대한 권리□이라는 말이 사용되고 있지는 않으며, 구체적으로 그 내용에 대한 규정은 없다. 또 주택건설촉진법의 경우는 주거권 보장이라기보다는 주택건설 및 공급 확대 정책을 뒷받침하기 위한 정도에 불과하다. 그러나 주거권에 대한 규정은 우리 정부가 가입한 각종 국제 규약에 이미 명시되어 있고, 이는 한국의 국내법과 같은 효력을 가지게 되어 있다. 다시 말해, 주거권을 주장할 수 있는 근거가 전혀 없는 것은 아니지만, 주거권을 실현하기 위한 정책적 의지나 수단은 없다고 볼 수 있다.

우리 나라의 주거상황은 다른 나라와 비교할 때 매우 심각한 상황이다. 주거비를 보면, 서울의 경우 연소득 대비 주택가격(Price to Income Ratio: PIR)이 1991년에 9.3배에 이르고 있고, 이것은 선진국 도시들이 3-5배 정도인 것과 비교하면 대단히 높은 수준이다. 또 연소득에서 임대료가 차지하는 비중(Rent to Income Ratio: RIR)도 29%로 홍콩이나 싱가포르 등 도시국가를 제외하면 서울이 가장 높은 수준이다.

<표> 세계 도시의 임대료, 주택가격 중위값(1990)
도시	임대료 (연간$)	소득대비임대료 (연소득의 %)	주택가격 ($)	소득대비가격 (연소득 대비)
암스테르담 아테네 헬싱키 홍콩 런던 마드리드 멜버른 뮌헨 오슬로 파리 서울 싱가포르 스톡홀름 텔아비브 도쿄 토론토 워싱턴 비엔나	2,523 2,009 5,130 5,938 2,145 2,404 3,700 5,339 2,363 6,392 5,720 3,211 4,510 3,770 3,863 5,734 7,992 2,817	17 14 14 39 11 10 14 15 7 20 29 32 11 23 10 13 16 13	69,935 54,070 132,500 112,022 135,774 84,844 100,960 343,333 187,500 136,452 179,500 35,862 187,780 83,880 441,719 186,855 194,150 105,926	4.8 3.8 3.7 7.4 7.2 3.7 3.9 9.6 5.5 4.2 9.3 3.6 4.6 5.0 11.6 4.2 3.9 4.7
자료 : World Bank Housing Indicator Programme 출처 : OECD, 1996, Strategies for Housing and Social Integration in Cities, Paris; OECD, p.151.

이처럼 높은 주거비 부담은 저소득층의 주거생활을 어렵게 만든다. 그래서 서울에는 방 한 칸에 전 가족이 사는 가구가 14.5%나 되고, 방 하나에 2명을 초과해서 살고 있는 과밀가구가 6.1%를 훨씬 넘는다. 가구가 단독으로 화장실을 사용하지 못하는 경우가 16.5%에 이르는 등 기본적인 주거시설을 이용하지 못하고 있는 가구도 많다.

이밖에도 비공식적인 무허가주택에 거주하는 가구도 많다. 재개발사업의 대상이 되고 있는 무허가주거지의 불량주택을 비롯하여, 비닐하우스, 닭장집 등이 많이 남아 있다. 또 80년대말 이후부터 다세대주택과 다가구주택에 대한 건설규정이 완화되면서 볕이 잘 들지 않고 습기찬 지하셋방이 많이 늘어나고 있다. 1980년대말의 주택부문의 위기를 수준 이하의 주택건설로 비켜간 것이다.

<표> 전국 및 서울의 주거빈곤 현황(1995) (단위 : 가구, %)
구분	가구수	방한칸 사용가구	과밀가구1)	부엌		화장실		목욕시설
				공동이용	없음	공동이용	없음	공동이용	없음
전국	12,958,181	1,589,752 (12.3)	686,777 (5.3)	193,995 (1.5)	90,942 (0.7)	2,004,595 (15.5)	90,379 (0.7)	234,685 (1.8)	2,855,200 (22.0)
서울	2,965,794	431,461 (14.5)	181,981 (6.1)	97,677 (3.3)	29,805 (1.0)	466,346 (15.7)	25,647 (0.8)	97,030 (3.3)	471,792 (15.9)
주 : 1) 과밀가구는 방 1칸에 3인 이상 거주하는 가구, 방 2칸에 5인 이상 거주하는 가구, 방 3칸에 7인 이상 거주하는 가구를 포함하는 것으로 계산함. 2) ( ) 안은 비중. 자료 : 통계청, 1995, □인구 및 주택 총조사보고서□

그런데 주택정책은 주거빈곤의 문제보다는 주택공급을 확대하는 더 관심이 있었다. 주택공급 확대책을 통해서는 주로 규모가 큰 주택이 많이 건설되었는데, 한 해에 건설되는 주택의 평균 규모가 1981년 20.8평(68.8□)에서 1989년에는 31평(102.5□)으로 커졌다. 이러한 신축주택의 규모는 우리나라의 평균 주택규모와 비교할 때 2배가 넘는 것이고, 국제적으로도 결코 낮은 수준이 아니다. 큰 규모의 주택이 건설되면서 1인당 거주면적이나 방수 등 평균적인 주거수준도 많이 향상되었다. 하지만 앞에서 언급한 것처럼 도시 저소득층의 주거빈곤 문제를 그대로 남겨두어 주택소비의 불평등을 심화시켰다.

<표> 각국의 신축주택 평균면적 (단위 : □)
국가	연도	평균건물면적	평균전용면적
한국 미국 오스트리아 벨기에 덴마크 독일 아일랜드 이탈리아 룩셈부르크 노르웨이 포르투칼 스페인 스웨덴	1989 1993 1993 1993 1993 1992 1993 1992 1992 1993 1992 1993 1993	102.5 182.5 96.0 199.0 - 90.8 86.3 158.2 114.0 134.1 74.4 91.1 79.0	- - - 128.9 43.9 - 69.8 93.6 90.0 119.0 - - -
자료 : 통계청, 1996, □국제통계연감□ 권용우 외, 1993, □집□, 비봉출판사

3. 주거복지정책의 방향 : 전국민의 주거권 실현

주거권을 실현하기 위한 정책적 노력이 없으면 주거빈곤과 주택소비 불평등은 심화된다. 주택공급을 확대하기 위한 정책은 전반적인 주거수준의 향상을 가져왔지만, 많은 사람들의 주택으로 인한 고통은 더 커졌다. 또 최소한의 주거수준을 보장하기 위한 장치는 마련되어 있지 않고 실업이나 산재, 장애 등에 대한 사회적 보호수준도 매우 낮기 때문에, 누구나 심각한 주거빈곤의 위기에 처할지도 모른다는 불안감을 가지고 살아가고 있다. 이와 같은 현실에 대응하기 위해서는 우선 주택공급을 확대하는 것에서 주거권을 보장하는 것으로 정책목표가 변화해야 한다. 이러한 변화를 전제로 해서 고려해야 할 정책내용은 다음과 같은 것을 들 수 있다.

첫째, 주거권을 가능한 명시적이고 구체적으로 규정해야 한다.

이러한 노력의 일환으로 먼저 최저주거기준을 설정해야 할 것이다. 최저주거기준을 만들면 무엇보다 최저주거기준 이하의 상태에 있는 주거빈곤층이 얼마나 되고, 그 상태는 어떠한가를 분명히 알 수 있는 계기가 된다. 최저주거기준을 만들고 그 기준 이하의 주거빈곤을 파악하는 것은 주거권과 관련하여 국가와 사회가 감당해야 할 과제를 규정하는 것이다. 주택정책에서 주거빈곤의 문제를 제대로 고려하지 않는다면 그 정책의 정당성은 의심받게 될 것이다.

둘째, 주거빈곤 해소를 위한 정책을 구체화해야 한다.

현재 우리나라에는 저소득층을 위한 대표적인 두 가지 정책수단인 사회주택과 임대료 보조를 모두 실시하지 않고 있다. 1989년부터 건설되던 영구임대주택이 19만호로 축소되어 완료된 이후, 사회주택정책은 실질적으로는 중단된 상태이다. 임대료 보조의 경우에도 1997년 예산부터 거택보호자를 대상으로 1-2만원 정도의 주거비를 보조하고 있으나, 저소득층 주거안정을 위한 주거비 보조 정책이라고는 도저히 보기 어렵다. 주거빈곤에 대한 대책이 거의 없는 셈이다. 따라서 사회주택에 관한 제도를 개선하고 장기적인 공급계획을 다시 수립세우고, 임대료 보조를 적절히 활용할 수 있는 방법을 마련하는 등 체계적인 저소득층 주택정책을 마련해야 할 것이다. 특히 우리나라는 여전히 주택부족의 문제를 겪고 있기 때문에, 사회주택을 위주로 한 저소득층 주택정책이 바람직할 것이다.

셋째, 임차인의 권리를 적극적으로 보호해야 한다.

우리나라는 임차가구의 비중이 매우 크고, 이들은 계속되는 전세가 상승으로 인해 어려움을 겪고 있다. 하지만 이에 대한 정책적 배려는 거의 이루어지지 않고 있다. 또한 임차인의 권리는 소유권에 비해 매우 미약하다. 임차인을 보호하기 위한 임대차보호법은 비공식적인 임대주택에는 거의 적용되지 않고 있으며, 임차인이 적정한 임대료를 계속 지불하고 법적으로 하자가 없는 한 계속 같은 집에 살기를 원할 경우 계속 살아갈 수 있는 □자동갱신권□에 대한 규정이 없다. 따라서 임차인들은 집주인의 횡포에 대해 법적인 대항력을 가지지 못하고 있다. 재개발지역에서 임차인이 정당한 자신의 권리를 주장하기 위해서, 국민의 안정된 주거생활을 보장하기 위해서 임차권은 보다 강화되어야 한다. 공동주택의 경우에도 실제 생활하고 있는 임차인의 참여는 거의 인정되지 않고 있는데, 생활과 관리에 대한 결정에 임차인의 참여를 보장하기 위한 제도정비가 있어야 한다.

넷째, 전국민을 대상으로 한 주거권 실현 방안이 마련되어야 한다.

무주거자는 거의 정책의 대상이 되지 않았다. 노인, 장애인, 아동, 여성의 권리가 제대로 실현되는지에 대한 고려는 주택정책에서 거의 이루어지지 않았다. 영구임대주택에 입주한 한 장애인은 휠체어를 타고 화장실을 들어설 수 있게 큰 문을 달기를 원했지만, 국가가 소유한 재산을 고치는 것이 허락되지 않았서 기어서 화장실을 드나든다. 가파른 계단이나 미끄러운 바닥 등으로 인해 주택내에서 발생하는 사고의 피해자는 주로 노인과 어린이들이다. 영구임대주택은 소년소녀가장에게 특별분양을 한다고 하지만, 이것은 복지정책이 아니라 보호가 필요로 한 나이의 청소년을 방치하는 것에 불과하다. 주택소유에 있어서 여성에 대한 제도적, 관습적 차별이 남아 있다. 집밖의 환경도 매우 위험하여 장애인이나 노인을 집안에 묶어두고 있고, 길은 어린이들은 물론이고 성인들도 안심하고 다닐 수 있는 곳이 아니다. 이와 같이 주거권을 침해당하기 쉬운 사람들의 문제를 고려하는 것은, 주거권 의식을 높이는 것이나 주거권을 진정하게 모든 사람의 권리로 만들어가기 위해서는 필수적이다.

다섯째, 주거복지를 위한 다양한 차원의 노력에 동참해야 한다.

국제적으로 주거권을 실현하기 위한 노력이 진행되고 있다. 특히 하비타트 Ⅱ에서는 각 나라와 지방정부가 나름의 실천계획을 만들 것을 권고하고 있다. 하지만 우리나라는 중앙정부나 지방정부 어디에서도 이러한 실천계획을 만들지 않고 있다. 우리나라도 도시와 주택문제에 대한 국제적인 인식을 같이하고 그 해결 노력에 동참해야 하며, 다양한 정보와 협력을 구해야 할 것이다. 또 국내에서는 지방적 차원의 시도를 활성화하고, 민간부문과의 협력관계를 적극적으로 만들어갈 필요가 있다. 주택정책은 이러한 다양한 차원의 협력 속에서 한 차원 발전할 수 있을 것이다.

□21세기 한국사회 개혁구상□ 지속가능한 사회발전 중

사회복지서비스

이  용  교(광주대학교 교수, 사회복지학)

1. 사회복지서비스의 개혁 방향

사회복지서비스는 사회보험, 공적부조와 함께 사회보장의 중심을 이루고 있는 것으로 대인적 사회서비스(personal social services)이다. 사회가 산업화, 도시화, 정보화 사회로 전환됨에 따라 사회적으로 불우하고 열악한 위치에 있는 아동, 노인, 여성 및 장애인 등에 관한 사회문제가 비등해지고, 이에 따라 전문적인 지식과 방법을 활용하여 이들의 제반 문제를 해결하여 정상적인 사회인으로 복귀시킴에 사회복지서비스의 필요성이 제기된다.

사회복지서비스는 일반적으로 국민의 생활상 특수한 개별적 욕구의 직접적인 충족을 도모하는 것이라고 볼 때, 그러한 욕구의 가장 근본적인 것은 최저생활의 유지라고 볼 수 있기 때문에, 공적부조는 사회복지서비스 제도화의 출발점이지만 도달점은 아니다. 오히려 사회복지서비스는 모든 개인이나 가족의 생활곤란에 대응하는 기능적 특징 때문에 공적부조의 재정적 부조와는 달리 사회복지사에 의한 전문적 서비스에 의해서 소기의 성과를 기대할 수 있다.

그런데, 우리나라 사회복지서비스는 일제하에서 식민통치 수단의 하나로 유랑걸식하는 아동, 노인, 장애인을 수용보호한 전통과 6.25로 엄청나게 늘어난 전쟁고아를 긴급 수용보호하는 과정에서 요보호대상자를 사회복지시설에 수용보호하는 것이 전부인 것처럼 인식되어왔다. 전쟁고아가 사라진지 이미 오래이고, 요보호대상자는 주로 이혼, 별거, 가출 등으로 인한 결손가정과 노령, 실업, 질병, 장애 등에서 비롯되고 있지만 사회복지서비스는 여전히 가정문제와 사회문제의 예방과 치료에 소홀히 하는 관행과 제도가 개혁되어야 한다.

또한, 사회복지시설에서의 서비스도 의식주를 제공하는 단순한 수용보호를 지양하고 대상자의 다양한 욕구와 문제에 맞는 전문적인 서비스를 제공하여야 할 것이다. 이를 위해서는 전문성을 가진 사회복지사들이 평생직업으로서 일할 수 있는 여건을 마련하는 일이 시급하다. 우리나라 사회복지서비스의 개혁과제중 중요한 몇가지를 범주화하면 다음과 같다.

2. 사회복지시설을 전문화하고 합리적인 운영을 보장하자

역사적으로 볼 때, 사회복지시설은 아동과 성인의 구분, 건강한 사람과 장애인의 분화, 그리고 다양한 욕구와 문제에 따른 차별적인 서비스를 제공하기 위해서 전문화되었다. 복지시설에서 생활하는 사람들의 인간다운 최저생활을 보장하고 최적생활을 지향하기 위해서 다음 몇가지 사항이 개혁되어야 한다.

첫째, 사회복지시설을 대상자의 욕구에 따라서 전문화하여야 한다. 예컨대, 노인복지시설의 경우 가족의 도움을 받지 못하는 건강한 노인을 수용보호하는 양로원, 병약한 노인을 돌보는 요양원은 있지만, 노인성 치매와 같이 특수한 욕구가 있는 노인들은 사실상 방치되고 있다. 고령화사회에서 노인성 질병은 피할 수 없고, 기혼여성의 취업, 노인세대와 중년세대의 분가 등으로 간병이 필요한 노인들을 돌볼 수 있는 복지서비스가 요청된다. 청소년복지시설의 경우도 단순한 수용보호에 그치는 육아시설보다는 가출한 청소년을 일시적 혹은 일정기간 보호하면서 성행을 수정하고 가정복귀를 돕는 복지시설, 약물오남용 청소년을 치료하는 시설 등으로 세분되어야 할 것이다.

둘째, 사회복지시설은 대규모 수용보호를 당연시 하여서 보호자의 개별적인 보호가 절실한 아동복지시설 조차 한 시설당 평균 70명을 수용하였다. 대규모 시설보호는 시설생활자의 삶을 획일적으로 규제하고 결국 자립을 방해하게 된다. 선진국에서는 오래전에 대규모시설을 폐지하고 10인 내외의 소규모시설인 집단가정을 지향하고 있다. 따라서, 30인미만을 수용보호하는 복지시설에게는 사회복지법인을 허가하지 않은 현행 사회복지사업법령을 개정해서 소규모시설을 장려하고, 대규모시설은 주택가에 여러개의 □작은집□(分所)를 두도록 장려한다.

셋째, 사회복지시설을 주민에게 개방하여 지역사회 복지센타로 발전시킨다. 일부 사회복지시설은 주민들에게 혐오시설처럼 인식되어 배척되고, 시설운영자의 폐쇄적 운영으로 수용자의 인권이 유린되는 경우도 적지 않았다. 사회복지시설은 다양한 이용서비스를 개발하여 주민들에게 개방하고 주민들이 복지시설의 후원사업과 자원봉사활동에 참여하여 지역공동체형성에 기여할 수 있도록 한다. 이를 위해서 사회복지법인의 이사진에 주민대표, 자원봉사자 대표를 1명이상씩 반드시 참여시키도록 한다. 국가와 지방자치단체가 □명목상□ 시설운영비의 100%를 지원하고 있으므로 담당 공무원이 복지시설의 당연직 이사로 참여하는 방안도 논의할 말한하다.

3. 가정에서 요보호시민을 돌볼 수 있는 체계를 갖추자

사회복지서비스는 보호자가 없거나 보호자가 있어도 보호할 능력이 없는 요보호 아동, 노인, 장애인, 그리고 여성을 수용보호하는데 초점을 두어왔다. 따라서, 전체 국민의 1%에도 미치지 못하는 극소수의 요보호자만 시설보호 혹은 거택보호를 받았고, 도움을 필요로 하는 대부분의 사람들은 방치되었다. 앞으로 사회복지서비스는 가정에서 요보호시민을 돌볼 수 있도록 가족의 보호기능을 보완하고 지지하는 서비스를 갖추어야 할 것이다.

첫째, 가정에서 살고 있는 보통의 시민이 특별한 욕구가 있을 때 언제든지 이용할 수 있는 다양한 이용서비스를 개발하여야 한다. 미취학아동의 보호와 교육을 위해서 보육서비스가 보편화되었듯이 방과후에 방치되고 있는 초등학교 아동을 위한 방과후 아동지도, 요양을 필요로 하는 노인을 위한 주간보호와 단기보호시설 등이 크게 확충되어야 한다.

둘째, 요보호 아동과 청소년을 가정집에서 위탁보호할 수 있는 가정위탁보호를 활성화시켜야 한다. 현재 전국에 부모의 이혼, 별거, 가출 등으로 인하여 방치된 소년소녀가장은 8,107세대  15,118명인데, 이들에게 후견인을 지정해서 보호해야 한다. 소년소녀가장지원사업은 성인의 보호를 받아야 할 미성년자가 □가장□이 된다는 모순이 있으므로 자립할 때까지 후견인이 가정집에서 보호할 수 있도록 한다. 서구에서 보편화된 위탁가정제도를 적극 도입하고 위탁가정에게 절절한 수준의 양육비를 제공해야 할 것이다.

셋째, 요보호 노인과 장애인을 가정에서 간병, 간호, 재활시킬 수 있도록 □자원봉사자□를 보다 전문적으로 교육시키고, 이들을 보호하는 시민들에게 사회복지서비스에 관한 기초교육을 실시한다. 늘어나는 사회복지서비스에 대한 욕구를 충족시키기 위해서는 시민들이 복지를 실천할 수 있는 능력을 키워야 할 것이다. 아울러, 보건복지사무소와 재가복지센타가 중심이 되어서 자신의 힘으로 일상생활을 하지 못하는 노인(와상노인)을 위한 방문간호와 같은 전문적 서비스를 개발해야 한다.

4. 사회복지사와 사회복지종사자의 근로조건을 향상시키자

전국 60여개 대학교의 사회복지학과와 관련 학과에서 사회복지사를 키우고 있지만, 이들중 사회복지시설과 관련 기관으로 진출한 사람은 많지 않다. 무엇보다도 사회복지사의 임금, 근로시간, 복지수준 등이 열악하기 때문이다. 대학에서 키운 전문인력이 낭비되고 있는 가운데 사회복지사가 일해야 할 자리에는 무자격자가 경력을 쌓은 후에 자격을 취득하려는 모순을 개혁해야 한다.

첫째, 사회복지시설에 8시간노동제를 확립해야 한다. 사회복지시설중 수용시설은 하루 24시간 노동을 관습적으로 당연시 했는데, 이는 서비스의 질을 저하시키고 명백히 근로기준법의 위반이다. 하루 8시간 노동을 원칙으로 하고 과도기에는 12시간 □맞교대제□와 출퇴근 시간 연동제를 활용할 필요가 있다.

둘째, 사회복지종사자가 평생동안 평등노동을 할 수 있도록 근무조건을 개혁해야 한다. 현재 사회복지시설에서 보호대상자를 돌보는 사회복지종사자들은 미혼 여성이 많다. 기혼여성은 숙박근무를 당연시하는 근로조건에서 일하기 어렵고, 남성은 가족의 생계를 위협하는 저임금때문에 전직을 하게 된다. 경력있는 사회복지종사자가 결혼과 함께 사회복지계를 떠나는 것은 인력의 손실이고 명백히 부당한 일이다. 평생동안 평등노동을 보장할 수 있도록 □숙박근무제□를 □통근제□로 바꾸어야 한다.

셋째, 복지대상자에 대한 인간다운 보호와 지도가 가능하도록 사회복지종사자당 담당 대상자의 수를 대폭 축소해야 한다. 예컨대, 아동복지시설에서 보육사 1인당 담당 아동수는 법적으로 10명이고 실제로는 12명 가량되는데, 일본의 경우는 보육사 1명이 아동지도원 1명과 함께 아동 6명을 담당하기 때문에 우리나라의 보육사는 일본의 보육사보다 4배나 많은 아동을 담당하고 있는 셈이다. 복지시설에서 절대적으로 부족한 남성 인력을 충원하기 위하여 사회복지사를 공익근무요원으로 활용하는 방안을 제안한다. 대학에서 사회복지를 전공하여 사회복지사 1급을 취득한 청년이 군복무대신에 사회복지시설에서 복무하도록 하는 이 제도는 심각하게 부족한 인력을 경제적으로 보충하는데 기여할 수 있을 것이다.

5. 사회적 약자가 살 수 있는 사회적 여건을 정비하자

우리 사회는 건강한 성인을 기준으로 도로, 공공시설, 그리고 각종 편의시설이 설비되어 있기 때문에 어린이와 노인, 장애인과 임산부와 같은 사회적 약자는 이동이 불편하고 공공자원에 접근하기 어렵다. 따라서, 성인을 기준으로 설계된 각종 물리적 설비와 사회적 제도는 사회적 약자를 배려하는 방식으로 개혁되어야 한다.

첫째, 도로와 공공시설에서 장애인과 노인 등이 쉽게 접근할 수 있도록 보도블럭의 턱을 없애고, 학교/병원/관공서 등 모든 공공건물의 입구와 계단에 경사로나 엘리베이터를 설치하여 장애인이 접근 가능하도록 해야 한다. 장애의 정도가 심하거나 고령으로 대중교통시설을 이용하기 어려운 사람들이 쉽게 이동할 수 있도록 생활권단위별로 □장애인 및 노약자차량지원센타□를 설치/운영한다.

둘째, 법령으로 장려하는 사회복지서비스가 실효성있게 집행되도록 감독관청과 시민단체의 지도/감독을 강화한다. 장애인복지법에 의한 복지서비스, 장애인고용촉진법에 의한 의무고용, 영유아보육법/아동복지법/모자복지법/노인복지법/윤락행위등 방지법/사회복지사업법 등에 의한 사회복지서비스 등이 잘 집행되지 않기 때문에 사회적 약자의 삶의 질은 크게 나아지지 않고 있다. 법정 복지서비스가 적절한 수준으로 이행될 수 있도록 감독기관과 시민단체의 모니터/평가활동을 강화하고 그 결과를 공표하도록 한다.

6. 사회복지서비스 전달체계를 체계적으로 확립하자.

사회복지법령의 제정으로 과거에 비교할 때 사회복지서비스는 많이 확충되었지만 각각의 서비스가 국민들에게 미치기 위해서는 전달체계가 혁신되어야 한다. 현재는 도시빈민이 많은 지역에서 사회복지전문요원이 일하고, 다른 지역은 사회담당공무원이 일한다. 사회담당공무원은 일반 행정직이기 때문에 사회복지에 대한 전문성을 기대하기 어렵고, 복지서비스간에 전달체계가 미흡해서 서비스간 단절현상이 심하기 때문에 복지서비스간 전달체계를 개혁하여야 한다.

첫째, 현재 시범사업으로 실시하고 있는 보건복지사무소를 모든 시/군/구로 확대해서 사회복지업무를 사회복지사들이 전담하도록 한다. 일선 행정기관의 사회복지사들은 관할 지역에서 사회복지서비스를 필요로하는 아동, 노인, 장애인, 여성 등을 조기에 발견해서 생계보호와 자립지원을 담당하고, 특별한 욕구와 문제가 있는 주민은 전문적인 서비스기관으로 이송하도록 한다.

둘째, 주로 비물질적인 이유로 상담, 옹호, 지지 등의 복지서비스를 필요한 시민을 돕기 위하여 요보호자가 많은 영역에 사회복지사를 배치한다. 가정문제와 친구문제등으로 학교생활에 적응하지 못하는 청소년을 돕는 학교사회복지사, 비행청소년의 성행와 가족배경을 파악하여 적절한 선도방법을 조언하는 교정(법정)사회복지사, 부부문제와 가족문제를 상담하는 가족치료전문 사회복지사 등을 학교, 가정법원, 지역상담소 등에 배치해야 한다.

셋째, 사회복지서비스는 공적으로 제공하되, 자격을 갖춘 사회복지사가 개업을 할 수 있도록 제도화한다. 현행 사회복지사업법은 사회복지법인을 통해서 사회복지사업을 할 수 있고, 사회복지사가 개별적으로 복지서비스를 제공하는 것을 억제하고 있다. 의사나 약사가 개업을 할 수 있고, 보육사가 민간보육시설을 설치/운영할 수 있듯이 사회복지사도 □사회복지사사무소□를 개업할 수 있도록 한다. 이를 위해서는 사회복지사의 자격을 국가자격시험으로 부여하고, 소정의 학력과 경력을 갖춘 전문인력을 체계적으로 관리하여야 한다.

7. 지역단위로 사회복지 욕구를 조사하고 장기발전계획을 세우자

사회복지서비스는 복지욕구가 있는 사람들에게 직접 서비스를 주는 특성 때문에 지역사회단위로 설계되고 집행될 때 효과를 거둘 수 있다. 따라서 주민들의 욕구와 문제에 대한 사정이 지속적으로 이루어져야 하고, 주민들의 의견이 복지서비스에 반영될 수 있는 공식적인 통로가 만들어져야 하며, 복지서비스의 질에 대한 민간감시체계가 확립될 필요가 있다.

첫째, 주민들의 복지욕구와 사회문제에 대해서 정기적으로 조사하고 이를 해결하기 위한 장기발전계획을 세워야 한다. 인구 및 주택총조사에 의해서 인구와 주택관련 정책을 세우듯이 주민들의 연령, 성별, 소득계층별, 가족유형별, 그리고 지역별로 생활실태, 사회문제, 복지욕구, 그리고 이용가능한 자원 등을 파악하여 사회복지관, 보건복지사무소, 상담소, 사회복지시설 등 복지자원을 적정 배치하고 주민의 복지욕구에 맞는 사회복지서비스를 개발한다.

둘째, 주민들의 복지욕구가 공공복지서비스의 양과 질에 반영될 수 있도록, 사회복지를 담당하는 공무원, 사회복지사, 사회복지종사자, 관련 전문가 집단의 대표들이 참여하는 □사회복지포럼□을 조직하여 정기적으로 포럼을 개최한다. 포럼의 결과는 사회복지서비스를 개발하거나 개선하는데 반영하도록 한다.

셋째, 사회복지서비스의 양과 질적 수준을 평가하는 전문평가단과 이를 감시하는 시민감시단을 운영한다. 사회복지서비스는 공공성이 매우 강함에도 불구하고 공무원이 직접하거나 사회복지법인을 통해서 수행하는 과정에서 주민과 이용자의 민주적 통제를 받지 못한 경우가 많았다. 시/군/구 단위별로 사회복지 평가단과 시민감시단을 운영하여서 그 결과를 중심으로 매년 □사회복지백서□를 발간하고 서비스의 개선에 적극 반영한다.

□21세기 한국사회 개혁구상□ 지속가능한 사회발전 중

환경

이치범 (환경운동연합 사무처장)

뒷전으로 밀린 환경

공장 굴뚝의 검은 연기를 행복의 상징이라고 여겼던 시절이 있었다. 우리의 기억속에 아직도 생생할 정도로 그리 멀지 않은 과거의 일이다. 그러나 30여년의 세월이 흐른 지금의 우리는 그 때의 생각이 너무나도 잘못된 것임을 알고 있다.

많은 사람들이 이제는 인류의 최우선 과제 또는 가치를 환경이라고 말할 정도로 환경이 무시된 무분별한 경제성장은 전근대적이고 구시대적인 개념이 된지 오래다. 또한 우리나라에 있어서도 그동안 국민들의 환경의식이 고양되었고, 환경예산과 정책도 향상되어 왔다.

그러나 불행하게도 오존오염, 소각장 다이옥신 파동, 시화호 오염 등 대규모 공해사건이 계속되고 있는 가운데, 정부를 관통하는 개발지향주의적인 사고는 환경정책을 경제정책의 뒤안길로 밀어버리고 있다. OECD 가입과 환경선언 등 외형에는 열중하지만 정작 사회적인 주요현안인 환경, 노동 등의 내실은 없다. 여기서 그치지 않고 □경쟁력 10% 향상□이라는 명목은 대규모의 환경규제완화로 구체화되고 있다. 현재까지 수 많은 법과 제도가 환경적으로 개악되었다. (환경운동연합의) 한 조사에 따르면 최근 개정 또는 제정 예정의 법률 중 60% 가량이 반환경적인 독소조항들을 담고 있다.

환경오염과 생태파괴가 계속되는 가운데, 지역의 주민들과 노동자들은 생존기반의 상실과 오염피해라는 이중적인 피해를 당하고 있다. 반면에 대자본가를 중심으로 한 개발연합은 환경파괴에 따른 이익을 독점하고 있다. 한 예로 공유수면매립법은 국민 모두의 재산이라 하여 공유수면이라 이름 붙여진 갯벌을 매립하여 환경을 파괴한 기업에게 소유권과 사용권을 행사할 수 있도록 하고 있다.

더불어 다이옥신 파동에 따른 쓰레기 정책의 실패, 시화호 오염사건 등의 공단정책의 실패 등 잘못된 정책결정의 피해마져 모든 국민들에게 전가되는 경향이 있으며, 국민들이 필요한 환경정보는 미공개되거나 지연되고 있고, 심지어 고속전철과 같은 주요 계획과 정책의 결정과정에 지자체와 주민, 시민단체의 참여를 배제함으로써 민주적 과정에 따른 환경지방자치를 더욱 어렵게 하고 있다.

이러한 환경문제를 해결하기 위해서는 환경가치의 중요성의 인식과 함께 인식을 모든 경제행위에 반영하는 철저하고 구체적인 실천이 절실하다. 즉 정부는 그동안 지속해온 환경파괴적인 개발우선정책 대신에 미래세대까지 공존할 수 있도록 모든 정책과 제도, 법률 등을 재조정해야 하며, 기업이 이러한 기조를 수행하도록 하는 수단을 강구해야 한다.

사전예방적 환경정책의 확립 : 환경보전 특별법의 제정

우리나라 정부가 발표하는 각종 환경선언과 계획과는 달리 환경규제는 완화되고 꾸준히 완화되고 있고, 개발가능한 지역이 확대되고 있으며, 환경파괴를 사전에 예방하기 위해 마련된 환경영향평가 마져 피해갈 수 있도록 하는 대규모 개발을 위해 각종 특별법이 제정되고 있다. 더군다나 2005년까지 10년동안 현재 예산의 평균 6배이상인 총 57조원 가량의 예산계획을 담은 환경부의 실천계획은 정부의 예산삭감으로 사실상 실현불가능해졌다.

또한 정부가 사전예방 대신 강조하고 있는 사후규제는 말처럼 쉽지도 않으며, 현재 상태로써는 달성자체가 불가능하다고 보아야 한다. 왜냐하면 1995년 국정감사 자료에 따르면 우리나라 대기오염 배출업소에 대한 업소당 연평균 정부의 단속회수는 약 2회에 불과하여, 1년 중 363일 동안은 기업이 어떤 일을 하고 있는지 정부로서는 파악조차 어렵기 때문이다.

이러한 부실한 환경정책의 피해는 연간 수십조에 달하는 사회적 비용과 건상상의 위해로 국민들에게 전가될 것이며, Green Round를 비롯한 다양한 환경무역 압력으로 인해 기업의 국제경쟁력 또한 담보됙기 어렵다.

따라서 모든 국민들이 쾌적하고 건강한 삶을 유지할 수 있는 21세기가 되기 위해서는 다음과 같은 사전예방적인 정책이 필요하다.

< 표 > 최근 제정·개정된 법의 환경성 평가

	검토대상 법안수(A)	개악법안 합계(B)	3개조항이상 개악법압		1-2개조항 개악법안		개악법안 비율(B/A)
			법안수	조항수	법안수	조항수
총 계	52	32	11	65	21	29	61.5
환 경 부	16	7	4	35	3	3	43.8
건설교통부	8	4			4	8	50.5
통상산업부	9	7	3	17	4	6	77.8
해양수산부	7	5			5	7	71.4
문화체육부	6	4	2	6	2	2	66.7
농 림 부	3	2	2	7			66.7
국 방 부	2	2			2	2	100
총 무 처	1	1			1	1	100

출처:환경운동연합, □97년도 환경관련 법안 개악실태에 관한 기자회견□ 자료집, 1997.

환경영향평가 제도의 강화

지금까지 개발사업의 환경파괴를 최소화하기 위해 시행되온 환경영향평가제도는 대부분 모든 계획이 완료된 후 사업 시행전 평가되었기 때문에 면죄부라는 미난을 면치 못했으며, 따라서 이러한 환경영향평가에 의해서 환경파괴적인 사업임에도 불구하고 취소된 경우는 거의 전무하다. 또한 이름하여 국책사업이라고 일컬어지는 대규모 개발사업들은 환경영향평가제도를 무시하는 형태로 진행되었으며, 국토종합개발계획, 신경제5개년계획 등 국토 전반에 걸쳐 장기간 환경에 영향을 미치는 정부의 기본계획과 정책에 대해서는 엄밀한 의미에서의 환경평가가 사실상 부재하였다.

따라서 환경보전을 위한 기본원칙으로서의 사전예방원칙이 지켜지기 위해서는 환경영향평가제도의 위상 자체가 □개발사업으로 인한 환경영향의 최소화□가 아니라 □환경에 영향이 지대한 사업에 대한 제동장치□로 강화되어야 한다. 또한 국토종합개발계획, 신경제5개년계획 등과 같은 국가기본계획과 국책사업 등이 상위의 정책결정 과정 및 기본계획 수립 이전 단계에서 환경영향을 평가받아야 한다.

개발 악법의 폐지 또는 개정

더구나 최근에 경우처럼 그나마 존재하는 환경영향평가 제도를 무시할 수 있도록 규정하고 있는 고속철도건설촉진법, 신항만개발촉진법, 국제경기유치 등에 관한 법률 등은 폐지되거나 환경적인 독소조항을 삭제·수정하는 형태로 개정되어야 한다. 또한 경제위기를 이유로 한 환경규제의 완화는 小貪大失의 우를 범하고 있는 것으로써 중복되거나 불필요한 절차를 제외한 나머지는 더욱더 강화함으로써 오히려 기업의 국제적 환경경쟁력을 제고하는 방향으로 수정되어야 한다.

환경보전 특별법의 제정

지구가 가지는 자연의 가치가 전세계 국민총생산인 18조달러의 2배에 맞먹는 33조달러에 달한다는 보고를 인용하지 않더라도, □경제적 가치□는 결코 환경, 여성, 복지, 인권 등의 □사회적 가치□의 희생으로 이루져서는 안되며 결코 이러한 희생을 마탕으로 한 경제는 지속가능할 수 없다. 따라서 지금까지 경제적 가치만을 염두에 두고 제정된 각종 개발을 위한 특벌법 등의 조치가 철회되어져야 함은 물론, 이러한 무분별한 개발조치들의 난무를 방지하는 (가칭) 환경보전 특별법이 제정되어야 한다. 이 법에는 다음과 같은 내용이 포함되어야 한다. ① 정부의 각종 기본계획과 주요 정책이 사전예방원칙에 따라 환경영향평가의 대상이 되어야 한다. ② 치밀한 환경영향평가 없이 어떠한 대규모 개발사업도 진행될 수 없으며, 환경파괴가 큰 개발사업은 취소할 수 있도록 하여야 한다. ③ 과학적 불확실성이 환경적 사전예방조치의 걸림돌이 될 수 없으며, 환경범죄는 지구적인 중대범죄로 인정한다. ④ 환경에 관한 정부의 정보를 즉각적으로, 가장 기초적인 형태까지 국민들에게 공개한다. ⑤ 환경관련 정부부서의 권한을 강화하고, 정부의 정책과정에 민간의 참여를 제도화한다.

환경보전의 일원화

개발부처와 보전부처 간의 관계에서 지금까지의 환경부의 위상은 개발부처가 파괴된 환경을 사후적으로 수습하는 뒷처리기관 정도라고 밖에 볼 수 없다. 상황이 이렇다 보니 잘못된 개발정책을 감시하고 수정해야 하는 환경부가 정부의 경제살리기 정책에 따른 환경부의 대책을 내놓아야 하는 지경에 이른 것이다. 또한 여러 부처로 분산된 환경관련 업무로 인해 환경부는 환경의 특성인 통합적 기능과 종합조정 기능을 상실하고 있다.

환경부의 위상 강화와 개발부처의 개발정책평가 제도화

환경문제를 해결하기 위해서는 최일선의 환경담당부서의 노력 뿐만아니라 정반대의 논리를 가지고 있는 경제개발부처의 정책과 계획 역시 친환경적인 것이어야 한다. 그러나 환경□부□로서는 동등한 선상의 타부서의 기능에 대하여 환경적인 조정과 총괄업무를 수행하기 어렵다.

따라서 모든 부처의 환경관련 정책과 계획을 총괄하고 자문역할을 수행할 수 있도록 환경부의 위상을 더욱 강화하고, 가칭 □개발정책평가국□을 신설하여 각 부처의 경제정책, 산업정책, 개발정책 등의 환경성을 평가하도록 해야 한다.

각종 환경업무의 일원화

물의 개념은 지금까지의 利水, 治水에서 保水로 전환되어야 한다. 이것은 수질의 악화로 인하여 회복되어야 할 가장 중요한 물의 기능이 바로 □식수로서의 물□이 되었다는 점을 의미한다. 정부가 추진하는 □맑은 물 공급□을 위해서는 □질□적인 면과 □양□적인 면이 동시에 고려되어야 하며 분리되어서는 본래의 취지를 달성하기 매우 어렵다. 현재 물의 관리는 환경부를 비롯하여 건교부, 농림부, 내무부, 상공자원부, 지자체 등에 결쳐 분산되어 있기 때문에 양과 질이 다원적으로 관리되고 있어 업무가 분산되어 종합적 관리를 어렵게 하고 있다. 산림과 해양 등과 관한 자연환경보전 업무 또한 건교부, 행양부, 내무부, 문화체육부, 보건사회부 등에 산재되어 있어 중대한 지장을 초래하고 있다.

연료와 에너지의 선택과 사용방법은 국내의 환경오염 뿐만아니라 지구의 운명을 결정짓는 대단히 중요한 요소이다. 그러나 에너지 수급기본계획, 핵폐기물의 안전관리 등의 중요한 환경보전업무가 통상산업부, 건교부, 과기처 등 개발중심적인 부처에 편중되어 있어 환경보다는 대량생산과 대량소비 위주의 정책으로 일관되고 있다.

따라서 분산된 환경업무는 통합되고 이관되어 환경부로 일원화되는 것이 바람직하다.

국제보건기구 수준으로의 환경기준 강화

국내의 환경기준이 점차 강화되고 있기는 하나 선진국 수준에 미치지 못하는 경우가 대부분이며, 오염물질이 생태계와 인간에 미치는 피해가 새롭게 발견되어 선진국에서는 환경기준을 더욱 강화함에도 불구하고 정부관료들은 기존에 설정된 기준에 안주하려는 경향마져 보이고 있다.

현재 우리나라는 최소한 10만명 이상의 노동자가 발암물질에 노출되어 있으며, 노동자들의 솔벤트 중독과 같은 신종 산업공해병이 지속적으로 등장하고 있으며, 1994년 한국산업안전공단의 조사에 따르면 국내에서 사용되고 있는 화학물질은 약 3만여종으로 이중 9천 7백 여종만이 유해성 여부가 확인됐을 뿐 나머지 2 만여종은 유해성 여부조차 확인되지 않은 상태에서 사용되고 있어 사실상 노동자들이 직업병 사각지대에 놓여 있다. 한편 외국의 작업장 환경기준은 계속 강화되고 있는 반면 우리나라의 경우는 1988년에 제정된 이래 변화가 없으며, 작업장의 공해환경이 어느 정도인지 파악조차 되어있지 않다.

또한 이용이 늘어가고 있는 각종 지하환경의 경우에도 방사능 물질인 라돈을 비롯해 포름알데히드 등 많은 오염물질이 규제대상에서 제외되어 있으며, 설정된 기준 또한 외국과 지상의 경우에 비해 매우 느슨하다. 이러한 경향은 물, 공기 등 환경관리의 전반의 기준에 있어 유사한 경향을 나타낸다.

환경기준 초과에 따른 국가배상제도 도입

현재 우리나라의 환경기준은 대부분 국제보건기구(WHO)에서 제시하는 경우에 비하여 매우 느슨한 실정이다. 그나마 있는 기준을 초과하였을 때도 정부는 관리책임을 지지 않는다. 즉 현재 일반환경에 적용하고 있는 대기환경기준, 수질환경기준 등은 그 관리책임이 일차적으로 정부에게 있음에도 불구하고 환경기준이 초과하였을 때 정부는 아무런 제재를 당하지 않는다. 예를들어 서울에서 오존경보가 발령될 정도로 대기오염이 심하거나, 잘못된 정책을 시행하여 예산을 낭비하고 바다를 오염시킨 시화호오염 사건 등과 같은 경우에도 통상적으로 정부는 잘못을 인정하지 않는다. 그러나 그 피해는 잠정적인 대다수 국민들이 입는다는 점에서 국가가 배상하는 것이 타당하다. 또한 대대수 국민들이 전문성 부족으로 인해, 환경기준 자체 뿐만아니라 오염피해를 정확히 알 수 없으므로, 민간단체에게도 환경피해에 대한 국가의 배상을 청구하는 권한이 부여되야 한다.

작업장 환경기준의 강화 및 공해병 인증제도 강화

작업환경기준은 절대안전농도가 아니다. 우리나라는 1988년 노동부 고시로 미국기준치를 도입하여 지금까지 그대로 사용하고 있으나, 그 사이 미국은 오염물질에 따라 5배까지 기준을 강화하고 있다. 산업공해의 예방에서와 마찬가지로 공해피해를 규명하고 보상·배상하는 문제에 있어서도 기업과 정부는 대체로 미온적인 자세를 보인다. 일본의 미나마타병의 원인을 증명하는데는 3년이 걸렸지만, 환자들은 병을 공식인정 받기 위해 30여년 동안 법정에서 기업과 싸워야만 했으며, 현재까지 2천2백여명이 정식인정을 받았지만, 1만명이 넘는 피해자들은 아직도 재판중이거나 법의 인정을 받기 위해 준비하고 있다. 우리나라에서 발생한 온산병의 경우 해당 지역의 마지막 초등학교까지 폐교되었음에도 불구하고 정부는 아직까지 온산병을 공해병으로 공식인정하고 있지 않고 있다.

환경오염에 따른 피해구제제도 강화

공해병 인증제도의 미비와 부실한 배상제도로 인하여 환경오염으로 인해 직·간접 피해를 입은 주민들이 생존권을 상실당하고 있으며, 피해보상이 이루어 지는 경우에도 주민들의 요구와는 다른 큰 괴리가 존재하고 있다. 또한 많은 경우 경제적 약자이며 전문성이 부족한 피해주민들은 오염피해에 관한 과학적인 입증이 어려워 정부나 기업에 대한 피해구제의 시도 자체를 포기하는 경우가 비일비재하다. 따라서 이러한 경우 오염 피해자가 공해에 따른 피해를 입증하기보다는 오염 가해자가 가해사실이 없음을 증명하도록 하고, 이 과정에 시민단체 등 제3자의 개입이 가능해야 한다. 또한 피해배상의 수준도 현실적으로 재조정되어야 한다.

□21세기 한국사회 개혁구상□ 지속가능한 사회개발 중

<21세기 여성정책>

김경희(경희대 여성학 강사)

지난 10여년간 성차별적인 제도가 법적으로 상당부분 개선되어 왔다는 평가가 있다. 여성들은 짧은 기간동안  여성 관련법의 제·개정에서 많은 성과를 이루어 냈다. 남녀고용평등법의 제정과 개정(1987,1989,1994), 가족법 개정(1989), 영유아 보육법 제정(1991), 성폭력 특별법 제정(1993)에 이어  여성관련법을 총괄하는 성격의 여성발전기본법이 제정되었다(1995).  적어도 법적으로 여성의 지위는 직장과 가정에서  높아졌고, 형식적으로나마 남성과 동등하게 겨루어 볼 수 있는 기회를 얻었다. 그러나 이러한 진전된 변화 이면에는 여전히 낙후되어 있는 여성의 지위가 있다. 우리나라 고용통계 수치는 성차별의 현실이 아직까지 우리 사회에 광범위하고 뿌리깊게 자리하고 있음을 보인다. 1994년 현재 전체 경제활동인구 중 여성은 40%이며 경제활동참가율이 48%에 도달했다. 그러나 대부분이 저임직종, 단순·하위직에서 일을 하고 있으며, 80년대 중반 이후 시간제 임시직으로 고용되는 여성의 수가 많아지면서 여성노동자의 26%가 비정규직으로 취업해 있다. 이러한 직종·직급차별 등의 구조적인 고용 차별과  임금차별 등의 이유로 여성노동자의 평균임금은 남성의 57%밖에 되지 않는다. 여성의 정치적 지위 또한 매우 낮아서 여성 국회의원의 수는 9명으로 3% 밖에 되지 않는다. 일상생활에서 여성의 94%가 성폭력의 위협을 느끼며 살고 있다.

부끄럽게도 국제적인 통계자료는 우리나라 여성의 사회적 지위가 어느 수준에 와 있는가를 보여준다. 유엔 산하 기구가 발표한 보고서에 의하면, 한국 여성의 경제활동 참가율은 127개국 중 59위인데, 여성노동자의 평균임금은 55개국 중 54위, 남녀평등지수는 116개국중 37위, 여성 권한 척도는 90위이다. 더우기 1995년에 발표된 국제경영연구소와 세계경제포럼의 국가경쟁력에 관한 공동 보고서는 한국이 조사국 중 남녀 고용차별이 가장 심하다고 평가하였다. 국가 경쟁력의 제고, 국제화는 여성의 지위, 남녀평등과는 무관해 보인다.

)UNDP,[Human Development Report 1995], Oxford University Press, 1995

여성 관련법의 진보와 통계수치가 보이는 부진함 간의 격차는 법에서 보장하는 기회의 평등만으로 성차별적인 현실이 변화하기 어려우며 실질적인 평등을 위한 노력이 더해져야 한다는 사실을 말해 준다. 21세기 여성정책이 자유롭고 평등한 사회를 만드는 데 기여하는 방향으로 나아가기 위해서는 첫째, 여성정책의 목표는 기회의 평등을 넘어선 조건의 평등, 결과의 평등에 서 있어야 한다. 둘째, 여성은 국가 정책의 대상, 수혜자가 아닌 제공자로서 능동적으로 정책 결정 과정에 참여해야 한다. 정치· 고용 ·복지· 교육부문 등 각 분야에서 성차별이 폐지되고 실질적인 양성평등이 이루어 지기 위해 우선적으로 필요한 정책 과제는 다음과 같다.

1.정치부문

첫째, 여성이 정치· 정책 결정과정에 보다 더 적극적으로 참여할 수 있도록 여성을 위한 적극적 조치가 실행되어야 한다. 이를테면 국가 및 지방자치 단체의 선거 후보 추천, 비례대표 지명, 당 고위직 임명 등에 잠정적 지원조치를 도입한다.

현재 국회의원 299명 중 여성의원은 9명으로 3.0%에 불과하다. 지방의회의 여성비율 또한 매우 낮아, 기초의회 의원의 경우 여성은 76명으로 1.6%, 광역의회의원은 55명으로 5.7%에 불과하다. 그나마 1991년 지방의회 여성 의원의 비율이 0.9%였던 것과 비교해 광역의회 의원 중 여성의 비율이 크게 높아진 것은, 1995년부터 비례대표제 10%가 도입되면서 각 정당이 비례대표의 절반을 여성에게 할당하라는 여성계의 요구를 받아들였기 때문이다. 세계 각국은 1980년 이후 본격적으로 여성할당제를 도입해서 당내조직, 의회선거에 여성을 20-50% 범위에서 그 비율을 높이도록 함으로써 여성이 중앙정치와 지방정치에 적극적으로 참여하도록 지원했다. 특히 스웨덴, 노르웨이 등의 북유럽 국가의 여성의원 비율은 높아, 의회· 지방의회의 여성비율이 30-45% 범위에 들어가 있다.

)1980년대부터 여성단체들은 정치부문에서 할당제의 도입을 주장해 왔으며 1994년에는 한국여성단체연합과 한국여성단체협의회를 중심으로 회원단체 62개 단체가 [할당제 도입을 위한 여성연대 모임]을 결성해서 정치적 압력을 행사했다. 이 모임은 1995년 제 2기 지방선거를 앞두고 지방의회에서 여성 의석의 20%와 여성 공천비율 20%를 요구했고, 여성할당을 각 정당별로 55-25% 범위에서 확보하는 성과를 거두었다.

둘째,  여성이 정책 심의와 실행 과정에 여성의 이해를 대변할 수 있도록 기반을 마련하기 위해 행정부의 각 부서와 직급, 각종 위윈회에  적극적 조치를 도입해야 한다.  여성 비율은 각 부서와 위원회별로 목표비율과 그 시기를 정하되 국제연합(UN)정책에 보조를 맞추어 30%이상으로 목표를 설정해야 한다.

)여성비율 30%의 설정 근거는 어떤 조직에서 소수집단의 대표성이 영향력을 가지려면 최소한 35%는 되어야 한다는 이론에 기초한 것이다. 그러나 임계질량(critical mass)으로 표현되는 여성 비율이 15%라는 견해도 있어 실제로 문화와 사회적 조건에 따라 다를 수 있다. 유엔이 공직에 여성 비율 30% 이상 늘리도록 제시한 것은 보편적으로 여성 비율 30% 이상이 조직 내에서 여성이 세력화될 수 있는 최소한의 수를 확보할 수 있다고 보기 때문이다.

여성공무원은 1995년 현재 전체 공무원의 27.3%를 차지하고 있으나 고위직에서는 여성비율이 매우 낮다. 정책 결정과 실행에 관여하는 5급 이상 공무원 중에서 여성은 2.3%에 불과하며 대부분은 8-9급직에 편중되어 있다. 직종별로 볼 때, 일부 직종에 몰려 있어 특정직 34.6%, 기능직 24.3%, 고용직 40.4% 등이다. 한편 중앙 행정부의 각 부처 위원회에 참여하는 여성 비율을 보면, 1993년 현재 총 383개 위원회와 17,081명의 위원 중 여성은 98개 위원회에서 1,042명만이 참여하고 있다. 여성비율이 6.1%이다. 6.1%의 여성참여도 기능과 권한이 약한 자문기구적 위원회와 보건, 검찰청 선도위원, 정무장관(제2실) 등의 분야에 치우쳐 있다.

정부는 1995년에 공무원 여성채용목표제를 발표하고 2000년까지 5급 행정직과 외무직, 7급 행정직 공채에서 여성 합격자의 비율을 점진적으로 높여 20%까지 올리기로 했다. 그러나 여성의 참여부진이 행정부의 각 부처와 직급, 위원회에서 나타나고 있으며, 적극적 조치는 보다 더 확대되어야 한다. UN의 여성 할당제 목표는 1995년까지 정부 등 지도적 지위에 있는 여성 비율을 30%로 증대하는 것으로 되어 있으며 북유럽 국가들은 이미 그 비율을 넘어서서  여성 비율 50% 이상을 목표 비율로 정하고 있다.

세째, 여성정책이 실질적인 남녀평등에 기여하도록 실행기구를 강화시켜야 한다. 여성부를 신설하거나 정무 장관실을 여성부로 승격시켜 여성관련정책을 남녀평등의 시각으로 조정하고 실행하도록 하는 한편, 법안 제출권을 부여하고 양성평등 이행상황을 감시하고 촉구하는 기능과 권한을 갖도록 한다.

현재 노동부, 보건복지부, 교육부 등이 여성 관련 정책을 주관하고 있으나 부처간의 조정이 원할하지 않으며 각 부처내 여성정책 방향 또한 성 평등 에 대한 충분히 이해없이 진행되고 있다는 지적이 있다. 이를테면, 탁아정책의 경우 노동부, 복지부, 교육부 등이 관여하면서 책임의 몫을 최소한도로  줄이려는 태도를 보였다는 것이다. 또한 남녀평등 개념을 협소하게 해석하여 모성보호와 고용평등을 상호 모순적인 것으로 이해하거나 실질적으로 남녀가 동등해 질 수 있는 정책 개발에 관심을 갖지 않았다는 것이다. 여성정책이 다면적이고 복합적인 성격을 갖는 만큼, 관련 정책들을 통일된 시각으로 조정하고 그 방향을 정하는 한편, 실행과정을 감시하는 기구의 신설과 권한의 강화는 더욱 더 필요하다.

2. 고용부문

네째, 모성보호 관련 조항들은 국제노동기구 수준에서 재조정되어야 하며, 모성보호와 육아휴직에 드는 제 비용은 기업 부담에서 사회 부담의 원칙으로 바뀌어야 한다.  출산시 산전산후 휴가 기간을 현재의 60일에서 90일로 늘리고 유산· 임신 정기검진 휴가 등을 신설해야 한다.

)국제노동기구(ILO)의 모성보호조약(제 103호 조약)은 의무적인 산후 6주를 포함한 최저 12주로 규정하고 있다.

우리나라는 유급산전산후 휴가, 육아휴직제 등에 드는 비용을 해당 기업에만 부담시키고 있어 기업이 여성고용을 기피하는 이유가 되고 있다. 다음 세대를 낳고 키우는 모성보호와 육아는 사회 공동의 책임으로 인식되어야 하며 따라서 비용 부담이 사회보장체제의 틀 내에서 충당되어야 한다. 외국의 경우, 출산급여 및 육아휴직 기간 동안 필요한 급여의 조달은 의료보험이나 고용보험에서 하고 있으며 의료보험에서 하는 경우가 많다. 이유는 의료보험이 상병수당(현금급여)을 주고 있고 의료보험 발달과정에서 국가가 의료를 책임져 온 전통 때문이다.

다섯째, 남녀 차별임금을 해소하기 위해 남녀고용평등법의 동일가치노동 동일임금 조항이 임시직을 포함해서 전 직종을 대상으로 적용되어야 하며 동일가치 노동의 판단 기준으로 학력, 경력, 근속년수 등을 포함해야 한다.

여성의 차별적 저임금은 여성의 경제적 자립을 어렵게 하며 여성노동에 대한 낮은 보상을 의미한다. 기업의 시간제 노동에 대한 수요가 증가하면서 동시에 시간제 임시직으로 취업하는 여성이 늘고 있다. 시간제 취업은 여성이 취업과 가정일을 병행할 수 있는 대안적인 노동형태로 알려져 왔고 정부는 기혼 여성에게 적합한 일로 시간제 노동을 권장하기까지 했다. 그러나 시간제 취업은  곧 임시직 노동으로 단시간 노동(주 30.8시간 미만)이라는 본래의 의미를 상실한 채 근로기준법이 정한 정규 노동시간을 일하도록 강요하고 있다.

임시직 노동자의 노동조건을 향상시키고, 기업이 인건비 절감을 이유로 정규직을 임시직으로 대체하는 것을 막기 위해 동일임금 조항이 전 직종에 적용되도록 해야 한다. 또한 현행 법에서 정하는 동일가치 노동의 기준은 기술, 노력, 책임, 작업조건 등으로 우리나라 기업이 임금 수준을 정할 때 사용하는 학력, 경력, 근속년수 등이 제외되어 있다. 따라서 남녀가 동일학력·경력·근속년수를 갖고 있음에도 불구하고 성별로 분리된 호봉체계나 호봉기준을 적용받는 경우, 차별임금을 받는 것으로 규정해야 한다.

여섯째, 여성의 평등한 노동참여를 활성화시키기 위해 적극적 조치가 채용, 승진, 직업훈련 등에 도입되어야 하며, 정부와 공공부문에서 우선적으로 실행되어야 하며 여성목표 비율은 20-50% 범위를 고려하되 조직이나 적용 영역의 특성에 따라 그 비율을 정한다.

대졸자의 여성비가 40%를 넘어 섰지만 여성들은 기업이 필요로 하는 기술을 습득하지 못했다는 이유 등으로 채용되기 어려우며, 주로 하위 직급에서 고용되고 있다. 여성들이 편중되어 있는 직종, 이를테면 비서직, 하위사무직, 판매직, 조립공 등의 공통된 특징은 저임 직종이다. 소위 여성직종으로 불리워지는 이러한 직종들이 여성에게 열려져 있다. 여성은 남성 중심의 고임 직종과 직급에 취업하기 어려우며 승진과 사내 직업훈련의 기회 또한 매우 적다. 여성들이 새로운 기술 도입에 적응하고 재취업을 희망하는 기혼여성의 취업기회를 넓히기 위해 직업훈련에서 적극적 조치가 실행되어야 한다고 본다.

3. 복지, 교육부문

일곱째, 보육 시설의 확대와 내실화는 여성의 사회활동 참여와 취업 여성의 자녀를 위해 절대적으로 필요하다. 정부는 보육율 최소한 90% 이상에 도달할 수 있도록  각종 보육시설에 대한 지원을 넓혀야 한다.

전국 보육시설의 수는 1994년 현재 총 6,086개소로 191,748명의 아동이 이 시설을 이용할 수 있어 현재의 보육율은 19% 밖에 되지 않는다. 정부는 보육시설 확충 3개년 계획을 수립하여 1997년까지 총 1조 3천억원을 투·융자하여 7,590개소의 시설을 확충하겠다고 발표했다. 그러나 현재의 보육정책은 민간에 크게 의존하고 있는 보육 상황을 유지시키면서 양적 확대에만 치중하고 있다.  보육시설에 대한 수요는 저소득층으로만 제한되지 않는다. 여성의 취업과 사회활동 참여 욕구와 필요가 전 계층에로 확산되고 있는 현재 보육정책은 저소득층에 대한 우선 지원을 원칙으로 하되, 중산층에 대한 지원을 넓혀 가면서 보육시설 전반의 내실화를 위한 구체적인 방법을 개발해야 한다.

여덟째, 성폭력 범죄의 발생을 줄이기 위해 현행 법의 친고죄가 폐지되어야 하며 성 폭력을 조장하는 향락퇴폐 업소에 대한 단속을 강화하고 음란물을 제작·배포하는 행위에 대한 규제와 처벌을 강화해야 한다.

우리나라에서 한해 동안 발생하는 강간사건이 매년 40여 만건으로 추산되고 있다. 성인 여성의 94%가 일상생활에서 성폭력 위협을 느끼고 있으며, 실제로 76.4%의 여성이 가벼운 성추행을 당한 경험이 있으며 7.7%의 여성이 강간을 당한 적이 있다고 보고되고 있다. 그러나 성폭력 특별법이 제정된 이후 범죄 신고율은 3.5%로 아직까지 피해 사실이 감추어지고 있다. 주요한 이유는 현행 법이 □친고죄□로 되어 있어 범죄의 피해자 자신이 직접 신고하지 않으면 고발하지 못하도록 되어 있기 때문이다.

□강간이 실제 행위라면 포르노는 그 행위의 이론이다□는 말은 음란물이 강간을 부추기고 성폭력을 조장하도록 동기를 유발하고 그 방법을 가르치는 교사의 역할을 한다는 사실을 경고하고 있다. 여성을 성적 대상화하고  성적 가학의 대상물로 묘사하는 음란물은 규제되어야 한다. 유통과정이 비디오, 영화 등의 직접적인 제한된 화면에서 간접적이고 전파가 빠른 컴퓨터 통신 등으로 확대되고  있어 규제의 어려움은 점점 더해 가고 있다. 음란물과 퇴폐적인 성문화에  대한 비판적인 의식을 갖고 대응할 수 있도록 우선적으로 학교에서 성교육이 강화되어야 한다. 또한 성폭력 범죄 방지와 피해를 최소한도로 줄이기 위해 각 시·도 경찰청에 성폭력 여성상담실을 확보하고 시·군·구별 경찰서에 성폭력 담당형사 특별반을 설치 운영해야 한다.

아홉째, 남녀평등을 실천할 수 있는 교육 내용이 학교교육·사회교육 기관 등에서 실시하는 교육과정에 추가되어야 한다. 교사· 교육행정가 등을 포함해서 행정·입법·사법부 구성원들이 남녀평등 의식을 갖도록 연수교육·재교육 과정에 남녀평등교육 프로그램을 넣어야 한다. 또한 정부가 지원하는 사회교육기관과 정당원 연수교육,기업 연수교육 등에 남녀평등에 관한 내용을 반드시 포함시키도록 한다.

여성에 대한 편견과 성차별 의식은 가정,학교,사회교육 등을 통해 성장과정에 내면화된 것으로 남녀평등을 이루는 데 가장 큰 걸림돌이 되고 있다. 여성정책이 일반 대중에게 수용되고 실천되려면 성차별적인 고정관념을 변화시켜야 하며 우선적으로 성차별적인 교과내용과 과정을 바꾸어야 한다. 교육과정 심의위원회 및 교육 개발과정에 여성학 관련 전문가가 참여하도록 해야 한다.

<용어 설명>

1. 적극적 조치(Affirmative Action): 남녀차별을 실질적으로 개선하기 위해 적극적으로 지원하는 제도이다. 여성할당제, 여성채용목표제 등이 적극적 조치를 실행하기 위한 방법들이다. 여성의 조직내 참여비율을 높이기 위해 목표비율과 시간을 정하고, 점진적으로 목표 비율에 도달해 가는 방법 이외에 실질적인 남녀 평등을 달성할 수 있는 지원조치 모두를 포함한다.

2. 구조적 고용 차별: 특정 직종과 직급내 여성비율이 매우 낮은 경우 이러한 여성의 과소대표성이 여성집단에 대한 구조적 차별의 지표가 된다. 구조적 차별은 여성이 자신의 능력을 발휘할 수 있는 기회를 갖지 못하도록 차단하는 장벽이 존재함을 의미한다.  이를테면, 특정 직무·직급을 남성직으로 규정해서 채용과 승진, 직업훈련 등에서 여성을 배제하는 것이다.

3. 남녀평등지수(GDI): 남녀평등지수는 남녀소득차, 평균수명, 문자해득률 등의 내용을 분석한 것이다.

4.여성권한척도(GEM):여성권한척도는 여성세력화지수로 남녀소득비, 여성의원 비율, 여성행정관 비율, 여성 전문기술직 비율 등을 분석한 것이다.

5.보육율: 보육율= 보육 시설에서 수용 가능한 아동의 수 ÷ 보육대상 아동의 수 × 100

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21세기 한국사회 개혁구상 5. 지속 가능한 사회발전 중

□보건의료□

신영전 (한양의대 예방의학교실 전임강사)

1. 한국 보건의료의 위기

붕괴 전에는 반드시 붕괴의 징후가 있다. 삼풍백화점이 그러했고 성수대교도 그러했다. 오늘 날 우리나라 보건의료분야의 곳곳에서도 그 붕괴의 징후를 목격한다. 그리고 이러한 붕괴의 징후는 보건의료의 하부구조인 자원, 조직, 전달체계, 재정 및 관리영역 모두에서 나타나고 있다는 점에서 총체적이다.

국민소득 만불을 가까스로 넘어선 지 얼마 안되는 시점에 CT, MRI, 체외충격파쇄석기(ESWL)와 같은 첨단 고가 장비보유 수준은 세계 최고 국가에 속한다. 의과대학수는 최근 몇 년간 급속히 늘어 40개가 넘어섰다. 의과대학이 많아지는 것이 문제가 아니다. 보건의료 정책전문가들조차도 최근 무더기로 허가되는 의과대학의 설립허가 근거를 이해하지 못한다. 의사수의 증가는 의사들간의 경쟁을 유발하여 결국 진료비를  낮추며 서비스가 개선되며 의사들이 지역적으로 고루 분포하게 되리라는 고전 경제학자들의 논리는 너무 순진하고 무책임하다. 97년 올해 의과대학에 입학한 학생들이 졸업하게되는 2003년부터는 매년 3,500명 가까운 의사들이 사회로 쏟아져 나올 것이다. 이렇게 배출되는 의사들은 교육과정에서부터 극심한 경쟁을 겪게 되고, 졸업 후에는 의료라는 전문성을 가진, 어느 집단보다 높은 생존능력을 보유한 채 사회로 나오게 된다. 이들 대다수는 농촌으로 가지 않고 구매력이 있는 대도시에 밀집하여 이른바 고부가가치의 의료행위들을 창출하며 살아갈 것이다.

. 그러나 우리와 함께 최고 국가에 속해 있는 미국이나 일본은 이들 고가 장비의 생산국이다.

낮은 의료수가와 합리적으로 관리되지 못하는 지불보상제도는 기형적인 진료행태를 낳고 있다. 의료공급자들은 비현실적인 수가와 진료비 심사를 고부가가치 비급여 수요의 창출로 맞서고 있다. 전문가의 양심과 히포크라테스의 정신이 파행적 의료체계내에서 급속히 무너지고 있다. 최근 CT가 급여화되고 이에 대한 대대적인 진료비 삭감이 이루어지자 이보다 더 비싼 비급여 항목인 MRI 촬영이 급증하고 있다. 제왕절개 분만률이 세계 최고수준인 35%에 달하고 있으며, 항생제의 남용은 세계최고 수준의 페니실린 내성률을 야기하고 있다. 과잉진료뿐만 아니라 의학적 효과가 인정되지 않은 비정상적 진료행위도 급속히 늘어나고 있다. 더욱이 이러한 비정상적인 진료행위에 대해서 의료공급자집단은 그들 스스로의 자체통제능력을 발휘하지 못하고 있다. 의료공급자들간의 반목 역시 해결의 기미를 보이지 않는다. 의약분업과 양한방간의 역할조정문제로 인한 의료집단간의 반목과 싸움은 끝없는 평행선을 그리고 있고 이러한 과정에서 최대의 피해자는 이중, 삼중의 진료비를 부담해야 하는 국민들이 되고있다.

이러한 위기의 현상은 환자들에게서도 나타난다. 의사들에 대한 불신이 급속히 확산되고 있고 환자들은 3차 의료기관으로 몰려들고 있다. 의료자원의 합리적인 사용을 목표로 했던 의료전달체계도 거의 유명무실해 졌고, 오히려 의료자원이 부족한 지역 주민들의 의료접근도를 제한하는 요인으로 작용하고 있으며, 1차 의료기관은 3차기관을 가기 위해 불편하게 거쳐야하는 진료 의뢰서 발급기관으로 전락하고 있다. 많은 소규모 병의원들이 잇달아 도산하고 잇다. 환자들의 의사들에 대한 불신도 극에 달하고 있다. 환자가 죽으면 환자가족들은 병원을 점거하고 의사들을 구타하기가 일쑤이다. 응급실의 의사들은 하루에도 몇 번씩 환자가족들에게 멱살을 잡히고 심지어 구타를 당하기도 한다.

위기는 민간부문에만 있는 것이 아니다. 우리나라의 공공 의료부문 역시 이미 오래 전부터 위기에 봉착해 있다. 국, 공립 의료시설들이 만성적인 적자에 시달리고 있고 공공의료부문의 낙후한 시설과 낮은 전문성으로 인하여 민간부문과의 경쟁력을 상실한지 오래다. 공공보건의료의 쇠퇴는 그간 공공 보건의료분야가 담당해왔던 예방접종 등의 예방사업과 취약계층에 대한 사회적 안전망으로서의 기능들의 상실을 의미한다.

다양한 인구집단들을 대상으로 하는 기본적인 국가 보건사업들도 간신히 명목만을 유지하고 있다. 학교보건사업은 형식적인 신체검사를 제외하고는 사업의 주체조차 불분명한 채 오랫동안 방치되고 있다. 더욱이, 서울을 제외한 대부분 지역의 학생들은 양호교사조차 없는 학교에서 생활하고 있다.

정신보건사업은 최근 정신보건법의 제정으로 조그만 변화의 움직임이 보이기 시작하지만 그간 정신장애로 인한 고통은 전적으로 가족들에게 맡겨져 왔다. 또한 지역사회 정신보건사업의 부재는 퇴원하여 생활이 가능한 많은 정신장애자들을 몇십년씩 수용시설에 가두어 놓고 있다. 그 밖의 노인보건사업, 장애자를 위한 보건사업 등 모든 보건사업들이 아직도 든든한 뿌리를 내리지 못한 채 표류하고 있다.

. 현재 우리나라 수용시설에 입원되어 있는 정신장애자의 약 30%는 지역에서의 외래진료 등의 기본적인 관리체계만 확보되면 퇴원이 가능한 것으로 보고되고 있다.

한국 보건의료의 위기를 이야기함에 있어 가장 우려하는 부문은 보건의료의 재정부문이다.  최근 3년간 의료보험의 총진료비는 약 25%씩 증가했다. 1980년대 말부터 1990년대 초까지는 임금총액의 상승에 따른 보험료 수입의 증가로 어느 정도 이를 상쇄할 수 있었으나 최근 의료보험의 재정 수지는 급격히 악화되고 있다. 지역의료보험은 물론, 79년이후 지속적인 흑자로 가장 든든한 재정을 자랑해 왔던 의료보험관리공단조차도 2년 연속 적자를 기록하고 있다. 이러한 진료비의 급속한 증가는 곧바로 국민의료비의 증가로 이어져 보건의료비가 국민 경제의 큰 부담으로 자리잡게 될 것이 분명하다.

이와 같은 위기의 징후들이 현재의 것이라면 21세기에 다가올 많은 위기의 가능성들이 또한 존재한다. 무엇보다도 기본적으로 노인인구의 증가는 국가전체의 생산성을 떨어뜨림과 동시에 보건의료분야의 지출을 급속히 증가시킬 것이다. 국민이 요구하는 보건의료의 수준도 급속히 증가할 것이다. 이는 곧바로 국민 보건의료비의 증가로 이어질 것이다.

21세기를 한마디로 요약하는 말은 이른바 □세계화(globalization)'이다. 세계화는 21세기를 코앞에 둔 현시점에서 세계적인 추세를 상징하는 단어가 됐다. 그러나 세계화는 내용적으로 미국을 비롯한 선진국들의 패권주의와 다를 바 없다. 의료시장의 개방에 따른 지식, 기술과 자본의 종속을 극복하는 일은 향후 우리 보건의료의 생사를 가르는 문제가 될 것이다.

21세기의 보건의료를 이야기함에 있어 빼놓아서는 안될 문제는 남북통일이다. 이로 인해 우리가 부담해야 할 엄청난 부담을 서둘러 준비하지 못한다면 한국보건의료의 붕괴는 순식간에 이루어질 수 있다.

보건의료분야를 구성하는 가장 기본적인 요소인 의사-환자 관계의 붕괴, 의료보험을 비롯한 보건의료재정의 위기, 의료전달체계의 혼란, 의료자원의 양상과 배분정책의 표류, 그리고 향후 다가올 보건의료문제에 대한 대처능력의 부재, 이것이 21세기를 눈앞에 둔 한국 보건의료의 일그러진 자화상이다.

2. 위기의 원인은 무엇인가?

오늘날 한국 보건의료 위기의 원인으로 정부의 정책의지와 수단의 미흡, 비효율적인 의료보험 체계와 조직, 의료공급자의 전근대적인 의식, 행태, 및 관리수준, 그리고 국민들의 왜곡된 의료이용과 의식들이 거론된다. 그러나 이보다 더 궁극적인 한국 보건의료 위기의 원인은 □보건의료체계의 사적(私的) 구조적 특성 하에서의 의료의 상품화□로 요약할 수 있다. 의료공급의 90%가 민간부문에 의해 이루어지고 그 민간부문에 대해 정부는 적절한 조정력을 보유하지 못하고 있다. 그렇다고 의료공급자 내부에 이른바 자체 통제와 공공성의 견지라는 성숙한 전통을 가지고 있는 것도 아니다. 소비자 역시 아직 정부와 의료공급자를 견제하고 제 목소리를 낼 만큼의 역량을 발휘하지 못하는 것도 또 하나의 이유가 된다.

신영수(1997)는 의료기관의 소유주체문제와의 혼돈을 피하기 위하여 □민간□이라는 말을 피하고 □사적(私的)□이라는 표현을 사용하였다.

의료의 상품화는 의료가 필요에 의해 제공되기보다는 구매력에 의해 제공된다는 것을 의미한다. 질병은 곧 구매력의 상실로 이어진다는 점에서 의료가 상품화 될 경우 생산력을 상실하여 구매력 또한 상실한 질환자가 의료로부터 소외될 가능성이 높아진다는 것은 불을 보듯 환하다. 이는 벌써부터 가난하고 질병이 있는 사람들의 의료접근도를 낮추고 계층간 지역간 보건의료의 불평등을 심화시키고 있다. 또한 의료의 상품화는 이제 더이상 의료공급자들에게 전적으로 봉사나 헌신성만을 요구할 수 없음을 의미하기도 한다. 게다가 직접적인 이윤을 남기지 못하는 예방사업이나 저소득층을 위한 사업들은 점차 설자리를 잃게된다. 이 밖에도 의료의 상품화는 소비자의 지식부족, 의료의 외부효과, 공급의 독점성과 비탄력성, 수요예측의 불가능성 등과 같은 의료의 특수성 때문에 이른바 □시장실패□를 야기할 수밖에 없음은 이미 잘 알려진 사실이다.

그러나 오늘날 우리나라 보건의료 위기의 원인을 이야기함에 있어 꼭 논의되어야 하는 것은 정부의 위기인식의 부재와 대처능력의 부재이다. 이른바 사적구조적 특성하에서 나타나는 부작용에 대한 근원적인 대책의 수립은 물론이거니와 부분적이고 제한적인 대안을 만들어 내는데 있어서도 실패하고 있는 것이다. 정부가 현재 우리나라 보건의료의 심각성을 인식하고 이에 대한 실질적인 대책을 내놓기에는 보건의료정책가의 임기는 너무 짧고, 전문성도 떨어진다. 1994년 설치되었던 □의료보장 개혁위원회□는 별다른 성과물을 만들어 내지 못한 채 해체되었으며, 1996년 설치된 □의료개혁위원회□에 대해서도 오늘날의 위기의 근원을 치유할 만한 개혁적인 정책안들이 제안되고 시행될 수 있으리라 기대하는 사람은 거의 없다. 왜냐하면 현재 진행되고 있는 작업 역시 종래와 마찬가지로 단기적 성과물들에 급급하여 장기적인 구조개혁의 작업들은 거의 논의의 대상에서 빠져 있으며, 제안된 정책들이 국민적 합의를 통하여 실행에까지 이를 수 있는 기전을 확보하고 있지 않기 때문이다.

3. 대안은 있는가?

전망과 대안은 늘 모순의 현실 속에 있다. 그러므로 위기극복을 위한 첫 작업은 현재 한국 보건의료가 겪고 있는 위기의 증상들을 면밀히, 조직적으로 분석하는 일부터 시작하여야 한다. 모든 위기에서와 마찬가지로 대응의 기본원칙은 너무나 단순하다. 그것은 위기의 원인을 분석하고 이 위기의 해결을 위한 전략을 짜는 일이다. 전략에는 자원의 양산, 조직과 운영에 관한 내용을 포함해야 하고 전략을 평가하여 환류시키는 기존들을 확보해야 한다. 또한 이러한 작업에는 국민적 합의를 이끌어 낼 수 있는 기전들도 포함하여야 한다. 이에 대한 구체적인 대안들은 다음과 같다.

(1) 21세기 보건의료개혁을 위한 상설기구를 설립하여야 한다.

문제의 심각성과 복잡성에 비추어 우리나라에는 이에 대처할 수 있는 정책 전문인력이 매우 부족한 상황이다. 이러한 상황하에서는 기존의 인력과 자원을 효과적으로 조직화하여 작업을 진행하는 수밖에 없다. 그러나 이 기구는 기존의 위원회와는 달리 다음과 같은 성격을 갖추어야 한다.

첫째, 특정 정권을 위한 단기적, 전시성 조직이 아니라 적어도 10년이상의 중장기 개혁을 추진할 수 있도록 설립되어야 한다. 또한 분명한 정책의지가 뒤받침되어야 한다.

둘째, 이 기구에서는 보건의료의 일부분이 아니라 전 분야에 걸쳐서 필요하다면 원론적 검토작업과 각론적 검토작업을 모두 수행하여야 할 것이다. 또한 보건의료의 구조개혁이 명확한 정책의제로 설정되어야 한다.

셋째, 단지 정책을 제안하는데 그치지 말고 구체적인 정책을 만들고 시행하며, 평가할 수 있는 기능을 확보하여야 한다.

넷째, 단기정책뿐만 아니라 중장기 정책을 만들어 내어 정책의 일관성과 지속성을 확보할 수 있는 권한과 기능을 보유하여야 한다.

다섯째, 국민, 의료공급자와 정부의 의견들이 충분히 반영될 수 있는 합의 기전을 확보하도록 조직되어야 한다.  또한 이 기구에서 이루어지는 모든 작업들은 공개적으로 진행되어야 하며 국민들에 의한 검토과정이 반드시 이루어져야 한다.

여섯째, 모든 개혁안들에 대한 질과 결과의 평가 및 모니터링이 객관적이고 전문적으로 이루어져야 한다.

(2) 의료보장체계의 대대적인 수술이 필요하다.

의료보장체계는 단순히 보건의료체계의 재원조달방식으로서 뿐만 아니라 자원의 양산, 분배에도 영향을 미치고, 의사의 진료방식,  의사 환자 관계에 이르는 보건의료의 전 분야에 절대적인 영향을 미치고 있다. 그러므로 의료보장체계의 개혁은 우리나라 보건의료체계의 개혁과 거의 동일한 의미를 갖는다. 현재 우리나라 의료보장체계가 가지고 있는 문제의 복잡성에도 불구하고 해결해야 할 목표는 비교적 분명하다. 그 하나는 의료보장의 급여범위와 수준을 대폭 높여야 한다. 다른 하나는, 국민의 부담을 최소화하면서 의료보험의 재정을 안정화하는 것이다. 모든 의료보장관련 정책의 타당성은 이 두 가지 목표에 얼마나 충실한가로써 평가되어야 하며, 이 두 가지 목표를 위해서는 모든 것을 원론에서부터 재검토해야 할 것이다.

이러한 목표를 달성하기 위해 우선적으로 필요한 정책은 다음과 같다.

첫째, 질병보험에서 건강보험으로의 전환이 필요하다.

현재의 의료보험은 의료보장의 목적을 좁게 해석한 것으로, 질병자를 대상으로 한 치료비 보장체계로서밖에 기능하지 못하고 있다. 따라서 21세기의 의료보장은 치료비 보장뿐만 아니라 예방비용과 건강증진비용까지도 보장하며 더 나아가 건강한 환경의 조성에도 기여하는 포괄적이면서도 적극적인 건강보험으로 변화되어야 할 것이다.

둘째, 고가 첨단장비와 기술, 교정, 보철, 예방서비스 등의 급여를 확대하여야 한다.

우리나라 환자들의 진료비 본인부담율은 50%를 넘으며, 1985년부터 1993년 사이에 보건의료 서비스에 대한 지출 중 가계가 직접 부담한 비율도 매년 50%에 이르고 있다. 이른바 여전히 □반쪽 의료보장□인 것이다. 따라서 의료보장체계의 선진화를 이루기 위해서는 급여의 제한과  본인부담을 최소화하는 것이 급선무이다.

셋째, 지불보상제도의 개편이 필요하다.

의료보험의 재정안정화를 위해서는 진료량을 늘리면 늘릴수록 이윤이 증가하는 현행 행위별 수가제에 대한 재검토 없이는 개선의 실마리를 찾을 수 없다. 따라서 현재 시범 실시 중인 DRG(diagnosis related group)에 대한 도입여부를 보다 적극적으로 검토하여야 한다. 역시 현재 시범실시에 난항을 겪고 있는 주치의 등록제를 확대 발전시켜 인두제로 확대하는 방안도 분명히 검토해야 할 과제이다. HMO(health maintenance organization)의 설립운영도 검토하여야 할 것이며, 더 나아가서는 장기적인 안목에서 이른바 총괄계약제방식의 도입가능성도 검토하여야 할 것이다.

. 환자와 진료의 특성을 반영하여 개발된 환자분류체계이다. 동일한 진단군으로 분류된 경우, 동일한 진료비가 사전에 결정되어 있어 의료공급자의 불필요한 진료를 최대한 억제하는 기능을 갖는다.

. 주민들이 일정액의 가입비를 내면 회원이 되고, 회원에 대해서는 필요한 모든 진료를 제공하는 방식이다. HMO입장에서는 회원들의 질병을 예방하고 조기에 적극적으로 치료하여 진료비 지출을 최소화하려 할 것이므로 의료비 절감의 효과를 거둘 수 있다.

최근 논의되고 있는 민간의료보험의 도입은 기본적으로 발상의 근거가 급증하는 진료비부담을 일단 피해보자는 것이라는 점에서 찬성하기 어렵다. 기본적으로 민간의료보험의 도입은 □전국민 의료보험의 실시□가 지녔던 □전국민의 평등한 의료접근도의 향상□이라는 기본적인 이념을 훼손시키는 것이다. 의료보험 재정안정화를 위해서 우선적으로 내부적인 개혁들이 충분히 검토되어 시도되어야 할 것이다.

넷째, 의료보험 관리운영체계의 개혁이 필요하다.

관리운영비를 최소화할 수 있고, 국민들의 의료보험이용에 편리한 운영방식으로 관리운영체계가 개편되어야 한다. 고정불변의 관리체계를 전제로 하는 어떠한 논의도 배제되어야 한다. 광역화와 이원적 통합방식, 일원적 통합방식이 논의로 그치는 것이 아니라 확실한 결정원칙과 기전을 갖고 검토되고 시급히 확정되어야 할 것이다. 여기서 결정의 원칙은 국민의 편의와 관리운영비 최소화, 기금활용의 극대화, 사회적 연대감, 위기분산 능력의 증대, 관리운영의 효율성이 될 것이다.

. 기존의 관리체계의 골격을 유지한 채, 몇 개의 조합을 통합하여 운영하는 방식

. 직장의료보험과 공교의료보험을 하나로 통합운영하고, 지역을 다른 하나로 통합하여 운영하는 방식

. 직장, 공교, 지역의료보험 조합을 모두 하나로 통합하여 운영하는 방식

그러나 무엇보다도 의료보험관련 정책안을 개발하기 위한 첫 번째 작업은 □조합□과 □통합□이라는 문제로 지난 20년 가까이 한 걸음도 제대로 전진하지 못하는 □싸움□을 끝내는 일이다. 이제는 한국 의료보장의 위기극복이라는 절대 명제 앞에 개인의 사심을 버리고 □이성(理性)의 원탁(圓卓)□앞에 모여야 한다. 또한 사심을 버리지 못하는 이들은 철저하게 논의에서 배제되어야 한다.

최근 들어서는 □조합방식□을 주장하는 사람과 □통합방식□을 주장하는 사람들간에 토의를 위한 만남도 이루어지지 않고, 학술토론도 독자적으로 진행한다. 이론 작업보다는 세 불리기에 주력하는 인상이 짙다. 이런 점에서 □조합방식□을 주장하는 사람과 □통합방식□을 주장하는 사람들간의 대립은 □논쟁(論爭)□이 아니라 □싸움□이다.

다섯째, 의료보호를 의료보험체계에 통합하여야 한다.

현재 우리나라에는 적정한 의료보호 대상자 책정의 원칙조차 마련되지 않은 채 최근 5년간 대상자가 40%나 급격히 줄었다. 그러나 지난 5년사이 우리나라의 극빈자가 갑자기 사라져 버렸다는 증거는 없다. 이는 의료보호 대상자 책정방식의 모순과 충분치 못한 혜택, 그리고 사회적 낙인 등이 작용한 결과로 보인다. 또한 진료비의 만성 체불, 의료수가의 차별, 지정기관의 차별, 약국의료보호의 미실시, 급여내용의 차별 등은 의료보호 환자들을 더욱 아프게 하고 있다. 이들의 진료과정에서의 차별과 사회적 낙인을 최소하기 위해서는 의료보호를 의료보험체계에 통합하여 운영하는 것이 가장 기본적인 정책안이 된다. 적극적으로는 의료보호 책정기준을 현실화하고 의료보호대상자의 특성에 받는 급여 프로그램을 개발하여 제공하여야할 것이다.

여섯째, 장기적으로 사회보험의 통합을 준비해야 한다.

통합의 기술적인 어려움이 원론적 당위성을 언제까지나 압도할 수 없다. 사회보험 통합의 원론적 당위성이란 매우 간단하다. 그것은 국민들이 편리하다는 것이며, 국민들에게 필요한 것이 통합적인 보건 복지서비스라는 것이다.

한 종류의 보험료를 보험청(가칭)에 내는 것만으로 산재보험, 의료보험, 연금보험, 고용보험의 혜택을 모두 받을 수 있는 체계야말로 우리가 궁극적으로 지향해야 할 선진 사회보장체계의 전형이 될 것이다.

(3) 보건의료 재정을 확대하여야 한다.

우리나라의 보건의료의 후진성을 단적으로 보여주는 지표는 그 재정의 취약성이다. 1992년 현재 OECD국가의 국내 총생산대비 국민의료비는 평균 8.1%로 우리나라의 5.4%에 비해 훨씬 높은 수준이다. 특히 정부가 부담하는 보건의료비의 지출수준은 다른 나라에 비해 매우 낮다<표 1>. 따라서 보건의료재정의 확대는 보건의료 개혁의 핵심적인 내용이 된다. 이런 낮은 지출 현황에도 불구하고 연도별 보건복지예산의 증가율은 일반회계 예산의 평균증가율에도 미치지 못하고 있다.

보건의료분야의 상대적 후진성을 극복하고 발전을 도모하기 위해서는 보사분야예산을 최소한 일반 예산 평균 증가율인 15%를 상회하도록 하여 현재 2%에 불과한 중앙정부 재정지출 중 보건분야지출 비율을 중상위 소득국 수준인 5%까지 높여야 할 것이다.

<표 1> 주요 OECD국가들의 GDP대비 부문별 정부 최종소비지출(%)

	연도	총지출	방위비	공공질서 안정유지	교육비	보건비	사회보장비	주거비
한국	1994	10.6	3.3	1.3	2.7	0.2	0.6	0.2
일본	1993	9.7	0.9	-	3.2	0.5	0.6	0.7
호주	1993	18.2	2.2	1.3	3.8	3.1	1.0	0.3
프랑스	1990	17.9	3.0	0.8	4.6	3.1	1.4	1.1
독일	1990	18.3	2.2	1.5	3.5	5.6	2.2	0.3
그리스	1991	19.8	4.9	-	3.1	2.3	0.3	-
스웨덴	1992	27.9	2.4	1.5	5.3	5.2	6.4	0.6
영국	1993	22.0	3.8	2.2	4.4	5.7	1.8	0.6

(자료): 통계청, OECD국가의 주요 통계지표, 1996,

신영수, 21세기를 위한 한국보건의료의 구조개혁, 1997. 에서 재인용

(4) 국가 보건의료체계의 구조를 개편하여야 한다.

보건의료 자원의 개발에 있어 1차 인력 양성 중심으로 전환하고 1차 의료인력들이 지역사회에서 소득을 보장받으면서도 1차 의료의 기능을 충분히 발휘할 수 있도록 지원하여야 한다. 이를 위하여 주치의 등록제를 활성화하고, 집단개원을 장려하고, 개방형 병원운영 방식을 실용화하는 방법도 검토하여야 할 것이다. 무엇보다도 1차 진료의 인력과 시설의 수준을 높이도록 재정적, 제도적 지원을 아끼지 말아야 할 것이다. 대학병원은 연구와 교육 및 3차 의료기관으로서의 기능에 충실하도록 유도하고, 의료자원의 고른 분포를 전제로 하여 의료전달체계를 내실있게 운영하여야 할 것이다. 또한, 의약분업과 양한방간의 역할 조정작업은 개개 보건의료집단의 이익보다는 국민들의 이해를 대변한다는 원칙하에 강력하고 일관된 정책의지를 갖고 진행시켜 나가야 할 것이다.

(5) 공공 보건의료를 활성화하여야 한다.

그간 공공 보건의료는 민간부문의 보조적 역할을 수행하거나 취약인구에 대한 진료제공이라는 소극적인 위치를 벗어나지 못하였다. 그러나 공공 보건의료분야의 활성화 없이는 보건의료체계의 균형적인 발전은 불가능하다. 공공 보건의료 부문의 활성화는 앞서 언급한 □사적 구조하에서의 의료상품화□에 대한 가장 적극적인 대안이라는 점에서 더욱 중요하다. 따라서 공공 보건의료의 활성화를 통하여 공공 보건의료부문이 국가보건의료체계의 조정자로서의 역할을 회복하는 것은 한국 보건의료의 체질개선에 있어서의 가장 중요한 정책과제가 된다.

공공 보건의료분야의 활성화를 위해서는 우선적으로 그 위상과 역할의 중요성을 명확히 하는 것이 필요하다. 구체적으로 지방자치시대의 보건소는 각 지역 보건의료의 기획, 조정 및 모니터링의 기능을 수행하도록 기능이 재조정되어야 한다. 또한 보건소는 지역보건의료 정보의 중심지가 되어야 하며, 지역내 의료기관과 인력들의 조정자로서 민간부문의 공공성을 제고시키는 역할을 수행해야 한다. 이를 위해서는 공공의료부문의 인력, 시설, 장비의 보강 및 제도의 획기적인 개선이 필요하다.

(6) 보건의료 각 주체들의 역량강화를 위한 정부의 지원과 자발적인 노력들이 이루어져야 한다.

모든 개혁작업에 있어 가장 중요한 것은 역시 사람이다. 그런 점에서 보건의료분야 종사자들의 전문성을 확보하는 일이 시급하다. 현재 우리나라 보건의료분야에 종사하는 사람들은 행정능력은 있을지 모르나 보건의료분야의 전문성은 매우 취약하다. 이러한 현상을 단적으로 보여주는 예로써 그간 보건의료분야의 수장 격인 역대 보건복지부장관 중 보건의료분야의 전문가는 손가락으로 꼽을 만하다. 심지어 보건복지부장관 자리가 단지 특정인들의 인사안배에 활용하는 자리로 여겨지기도 한다. 옛날 한 보건사회부장관이 모 보건대학원의 강의에서 단상에 오르자 마자 □나는 □보건□의 □보□자도 모르는 사람이다□라고 말한 후 준비해온 원고만을 서둘러 읽고 질문도 받지 않은 채 단상을 내려가는 모습을 바라보며 통탄해 했던 기억이 난다. 이래서는 한국 보건의료의 미래는 없다.

보건복지부의 장관을 비롯하여 이 분야의 인력들이 복지와 보건의료의 전문가가 되어야 하다는 주장은 단지 특정 집단의 이익을 대변하려는 주장이 아니다. 하루하루가 다르게 세상이 급변하고 새로운 질병과 위험요인들, 그리고 새로운 기술들이 쏟아져 나오는 오늘날에 신속하고 전문적인 대처가 이루어지기 위해서는 행정능력 뿐만 아니라 고도로 훈련된 보건의료분야 전문가의 전문적인 식견이 무엇보다 필요하다. 이를 위해서 보건정책의 수립과 시행에 관계하는 인력분야에 보건의료전문가의 참여를 확대시키고 기존의 인력들에 대한 교육, 훈련 프로그램을 강도있게 시행하여야 한다. 이것은 보건의료의 선진화를 이루어내기 위한 가장 기본적인 요소 중의 하나이다. 보건의료인력의 재교육과 훈련을 위해서 기존의 교육, 훈련기관은 획기적으로 확대되어야 하고 더 많은 예산지원이 필요하다. 지식의 값은 비싸지만 무지의 비용은 더욱 비싸다는 것을 기억해야 한다. 교육 훈련뿐만 아니라 합리적인 인사제도의 운영을 통하여 우수한 인력들을 다른 곳으로 빼앗기거나, 잦은 이동으로 인한 업무의 단절이 없도록 하는 것도 중요하다.

정부의 보건의료 관계자뿐만 아니라 의료 공급자와 소비자들 역시 스스로의 조직력과 정책기능들을 키워나가는 것이 균형적인 보건의료체계의 구축을 위해 필요하다.

4. 21세기 건강한 삶을 향하여

다가오는 21세기는 개개인들의 □삶의 질□이 국가나 개인의 존재에 가장 의미있는 가치로 받아들여지는 사회가 될 것이다. 이는 건축, 교통, 주택, 상하수도, 식품, 노동 등 한 국가의 모든 정책과 개인의 삶이 □삶의 질□이라는 가치에 근거하여 이루어지는 것을 의미한다. 여기서 □양질의 삶□이란 □건강한 삶□을 의미하고 □건강한 삶□은 무엇보다도 보건의료와 밀접한 관계를 갖는다. 따라서 21세기에 보건의료정책은 광범위한 영역들을 포괄하는 가장 중요한 정책분야로 자리잡게 될 것이다.

우리가 오랜 기간동안 인류의 이상향처럼 꿈꾸어 왔던 21세기, 새로운 밀레니움이 진정 그 이상향답기 위해서는 오늘날 한국의 보건의료가 직면하고 있는 위기의 본질을 분명히 이해하고 이를 극복하기 위한 정신적, 물질적 토대들을 시급히 만들어 내지 않으면 안된다. 이러한 작업은 기존의 불합리한 구조의 악순환을 근원적으로 제거한다는 점에서 진정한 의미의 개혁이 되어야 한다. 또한, 사회와 역사의 발전을 위한 노력에 동의하고 이에 동참하는 □건강한 자□만이 □건강한 21세기□를 맞이할 수 있을 것이다.

<참고문헌>

신영수, 21세기를 위한 한국보건의료의 구조개혁, 한국보건행정학회 전기학술대회, 1997

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건강사회를 위한 보건의료인 연대회의, 건강사회를 위한 보건의료, 실천문학사, 1992

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한국사회보장학회, 한국복지재정의 과제와 정책방향, 1996.

□21세기 한국사회 개혁구상□ 지속가능한 사회발전

교육

정유성(서강대교수, 교육학)

우리 교육은 지금, 여기 한마디로 엉망이다. 제도는 온통 헝클어지고, 사람들의 의식은 비뚤었고, 다가올 앞날에 대한 전망조차 없는채 흔들리고만 있다. 그런가 하면 우리 사회 전체도 마찬가지이다. 물과 공기는 더러워졌으며 사람 사이는 찢겨져 있고 그 안에 사는 한 사람, 한 사람의 삶도 망가져 버렸다. 사회가 어지러울수록 사람들은 흔히 교육에 기대를 건다. 그렇지만 한 사회의 교육은 그 사회의 도덕적인 수준을 뛰어넘을 수 없다는 냉혹한 현실 앞에서 우리는 거듭 좌절할 수밖에 없다. 한 마디로 우리 사회는 지속가능한 사회가 아니며, 그 안에서 벌어지는 교육 또한 당연히 그렇지 못하다. 하지만 우리가 이 사회를 포기한다면 모를까, 다시 지속가능한 사회로 만들어 가려면 다른 무엇보다도 먼저 교육을 그에 걸맞은, 아니 지속가능한 사회를 이끌어낼 수 있는 교육으로 바꾸어야 한다.

이것은 어제 오늘의 과제는 아니다. 이미 교육의 문제는 모두의 문제가 된지 오래며 그러길래 교육을 바꾸려는 개혁의 노력도 한 두 번 기울인 것이 아니다.  하지만 지금까지 단 한 번도 제대로 교육을 개혁하지는 못했다. 이런 맥락에서 현 정부는 공약사항이기도 했던 교육개혁을 거듭 시도했고, 지난 1995년 교육대개혁안을 내놓고 그 작업에 한창이다. 그러나 개혁안 나온지 꼭 두해가 된 지금 요란했던 나팔소리에 비해 그 성과는 너무 보잘 것이 없다. 아니 정작 그 성과가 나타나야 할 교육현장에서는 오히려 혼란과 편법만 더할 뿐 좀처럼 개혁의 조짐조차 보이지 않고 있다. 물론 워낙 큰 일이기도 하고 또 교육은 한 두 해에 바꾸거나 나아질 일이 아니기는 하지만 당장 드러나는 문제점만 봐도 그 앞날은 썩 밝지 않다.

그렇지만 오늘날 우리가 마주하고 있는 시대적 상황, 그리고 시대적 요청을 고려한다면 이대로 물러설 수는 없다. 가뜩이나 옛모순이 쌓일대로 쌓여 곪아터지고 있는 지금, 세계화다 정보화다 하는 삶의 방식까지 뒤바꾸는 문명전환의 물결마저 밀려들고 있다. 지금이라도 백척간두에 선 위기의식을 바탕으로 교육을 뿌리갈고 체질을 바꾸지 않고는 우리 교육, 우리 사회는 나락으로 떨어지고 말 것이다. 그러므로 다시금 심기일전하여 교육을 새롭게 만들지 않으면 안된다. 그러나 이런 노력은 이제까지의 교육개혁처럼 제도의 개선이나 외과수술적인 방식으로는 안된다. 결국 환골탈태하는 교육개혁, 교육을 보는 눈조차 새롭게 뜨는 뼈를 깍는 노력으로써만 교육을 바로잡고 사회를 바로 세울 수 있게 될 것이다.

1. 교육에 주어진 시대적 요청

지금, 여기 우리 교육에 주어진 시대적 요청은 대체로 □정보화□, □세계화□, □다양화□, □분산화□ 그리고 □친환경화□ 등의 내용이다. 기술과학의 진보, 정보통신의 발달과 매체환경의 변화는 생산양식 뿐 아니라 생활양식, 의사소통 나아가서 인간의 감수성조차 변화시키고 있다. 정보화와 더불어 세계가 한마을처럼 가까워지는 지구촌화가 일어나면서 동시에 그 안에서는 더욱 격렬한 경쟁이 벌어지고 있는 것도 오늘날의 시대적 상황이다. 이에 대한 대응전략으로는 전지구적인 사고와 각자 선자리에서의 실천(Glocalization)이 요구된다. 또 이러한 전지구적인 변화와 함께 지금까지와는 다른 다양한 가치체계가 상호공존하며 다원적인 문화, 삶의 양식들이 혼재한다. 이에 걸맞게 위로부터 획일적으로 덮씌워지는 거대담론보다는 다양한 개성이 존중되는 밑으로부터의 담론들이 네트워크를 만들어가는 새로운 유형의 담론, 문화, 가치체계가 형성되고 있거니와 이는 교육에 주어진 심각한 시대적 요청이다. 이런 시대의 변화를 감당하기 위해서는 무엇보다도 먼저 지금까지와 같은 중앙집중적이고 위계질서화된 사회의 조직과 운영방식을 각 지역, 영역마다의 자율성, 자발성에 바탕한 지역자치, 영역자치 그리고 주민자치의 원칙에 따른 분권과 분산에 의한 생활세계의 활성화가 요구된다. 마지막으로 친환경화이다. 지금의 산업문명은 인간과 자연의 관계를 생명체계 안의 순환관계, 공생의 관계가 아니라 적대적이고 지배적인 관계였고 그 결과 오늘날의 생명은 말할 것도 없고 앞날의 생명의 바탕조차 위협받고 있는 실정이다. 이를 극복하고 바람직한 새로운 사회의 앞날을 열어가려면 생명가치에 기초한 윤리, 생활방식, 그리고 감수성의 개발이 시급한 과제이다.

이러한 시대적 요청에 적극적으로 대응하는 교육을 새롭게 만들기 위해서는 다음과 같은 시대적 주제를 교육부문에서 나름대로 인식하고 그 교육적 해결을 도모해야 한다.

- 삶의 방식 및 사회관계망의 다원화에 대한 역동적 인식

- 새로운 정보기술과 매체환경의 변화에 대한 비판적 인식

- 환경 및 건강주제에 대한 종합적 인식

- 성역할의 변화에 대한 평등한 인식

- 인구구조의 변화와 가족문화의 변화에 대한 미래지향적 인식

- 생활조건의 세계화, 국제화에 대한 주체적 인식

- 가치체계 및 기준의 변화에 대한 능동적 인식

이러한 과제를 감당하기 위해서는 그러나 먼저 다음과 같은 교육 안의 여러 영역에서 구체적인 개혁, 변화, 체질개선을 이룩해야 한다.

1. 교육재정과 교육복지

우리 교육문제 중 가장 다급하게 해결해야 할 과제는 그 열악한 환경이다. □19세기 교실에서, 20세기 선생들이 21세기 아이들을 가르친다□라는 냉소적인 말이 그대로 들어맞는 상황이다. 그동안 양적인 경제성장에 눈이 어두워 그를 뒷받침하는 교육은 마음대로 써먹었으면서 정작 그에 대한 투자는 소홀히 했다. 투자 회수율이 가장 늦은 백년수인의 기간산업인 교육은 그래서 국정 우선순위에서 늘 밀렸고 우리 사회 여러 부문 중에서도 가장 낙후된 영역으로 전락하고 말았다. 현 정부 공약사항으로 GNP 5%의 약속은 지키겠다고 하지만 그동안 누적된 요인으로 본다면 훨씬 더 많은 집중투자가 요구된다. 그 방법은 더 이상 간접세 같은 국민대중에게 고통을 분담시키는 식이어서는 안되고 복지정책적 지향점을 가져야 한다. 사회의 균등한 분배와 관련된 세제개혁을 통해 부당한 이득에 과세한 만큼 교육투자를 늘려가는 방식 등의 복지적인 접근이 요구된다.

그 투자는 당연히 가장 기본적인 그리고 가장 시급한 교육여건 개선에 집중되어야 한다. 대학보다는 초등교육, 유아교육에 그리고 엘리트 교육보다는 대중 기초교육에 말이다. 가장 먼저 학급당 인원수 축소와 작은 학교 만들기에 집중 투자해야 한다. 아울러 직업에 대한 회의와 냉소주의, 패배주의를 낳았던 교원의 인간다운 삶을 보장할 수 있는 수준의 교원 처우개선도 시급하다. 이러한 바탕 위에 다양한 방식의 교육재정 확충을 꾀해 볼 수 있다. 이를테면 국민보통 교육과정 이외의 고등교육, 또는 엘리트 교육은 산학협동이라든가 새로운 기술 및 아이디어 개발 등을 통해 자생적으로 경제적인 기반을 닦아나가도록 유도하는 것이 좋겠다. 그밖의 사회교육 영역의 기반확충을 위한 지방자치체의 노력이나 기업의 참여, 기존시설의 활용 등도 재정확보 차원에서 중요한 과제이다.

2. 주민자치와 교육자치

우리 교육의 또 다른 큰 문제는 교육의 중앙집권식 조직과 운영방식이다. 전통적으로 중앙집권식 정치체제에 익숙한 우리는 공교육이라면 으레 중앙정부가 장악하고 상명하달식의 위계질서에 따른 행정으로 감당해야 하는 것으로 알고 있지만, 이것은 아주 시대에 뒤떨어진 것이다. 먼저 세계사적인 흐름이 인간의 사회적 삶의 단위를 점차 지역으로 주민자치 원칙에 따른 분권주의로 바뀌고 있는 것부터 그렇다. 나아가서 교육과 같은 다양하고 다원적인 가치와 문화를 전수, 창출해야 하는 영역은 말할 것도 없다. 이것을 여전히 교육부라는 무소불위의 권력중심에서 장악하려고 하는데서 모든 제도적 모순은 비롯된다. 관료주의, 행정편의주의, 획일주의 등 우리 교육의 병폐를 낳고 또 길러온 모든 악습이 여기서 배태되고 심화해 온 것이다.

이것을 이제 지방자치라는 행정자치의 의미에서 뿐 아니라 주민자치, 그리고 영역자치의 의미에서 지역에 되돌려야 한다. 이를 위해서는 물론 교육자치의 바탕이 마련되어야 함을 물론이다. 그동안 숱한 말썽을 빚어온 교육자치를 진정한 주민자치, 영역자치의 장이 될 수 있도록 하고 행재정의 독립이 가능하도록 틀을 마련하는 일이 중요하다. 그 방법으로는 지금 본격적으로 도입된 단위학교의 학교운영위원회부터 지역협의회로 그리고 그 지역협의회에서 선출하여 교육위원회를 구성하고 그 추천에 의해 주민직선으로 교육감을 뽑도록 하는 것을 생각해 볼 수 있다. 그 자격으로는 교육경력 같은 교육내적인 자격만을 볼 것이 아니라 다양한 교육주체, 당사자들과 지역사회의 주민대표들이 어우러지도록 해야 할 것이다. 이제 교육은 전문성도 중요하지만 더 이상 교육내적인 논리로만 움직이는 고립된 섬이 아니며 다른 영역, 특히 지역사회의 생활세계에 확실히 터잡아야 하는 삶의 영역이기 때문이다.

3. 다양한 학교, 지속가능한 교육

위의 두 조건의 충족과 아을러 이제까지 경직된 틀에 매었던 학교의 유형과 크기, 그리고 설립과 운영방식 등을 다양하게 개방해야 한다. 세상은 달라지고 사회는 바뀌고 있으며 교육환경도 크게 변하고 있다. 이를테면 정보화 시대의 기술공학의 성과는 학교를 사면의 벽으로 갇힌 공간에서 칠판없는 교실, 교실 없는 학교를 가능하게 하였고, 가족문화의 변화로 학교는 배움의 장일 뿐 아니라 가정과 같은 보살핌의 장, 그리고 생활과 체험의 장이 되어야 한다. 그런데 우리 학교현장은 이러한 시대적 변화에 적극적으로 대응하기는커녕 이를 수용하지조차 못할 만큼 전근대적이고 경직되어 있다. 이를 극복하기 위해서는 지금 제도화된 학교모델 이외에 다양한 학교의 틀을 만들어 나가야 한다. 이를테면 단선적인 학제를 복합적인 학제로, 판에 박힌 학교의 틀을 다양한 여러 학교의 틀로 개방해야 한다. 여러 가지 크기의, 다양한 모양의 그리고 다원적인 운영체제를 갖춘 학교를 만들어 급변하는 교육환경에 대처할 수 있도록 해야 한다. 이와 관련하여 최근 일고 있는 다양한 대안학교, 대안교육 현장을 수용하는 방식도 생각해 볼 수 있다. 이들은 대부분 제도교육의 형식 및 내용의 한계를 넘어서기 위해 그 틀을 깨고 자생적이고 자발적인 교육현장을 만든 것이다. 이들에 대한 규제없는 지원은 다원적인 교육문화를 만드는데 바탕이 되는 일이다.

이렇게 다양하고 개방된 학교만이 지속가능한 사회를 뒷받침하는 생태주의적인 가치체계, 곧 생명가치의 학습과 실현의 장을 만들어 줄 수 있다. 이것이 바로 지속가능한 교육이다. 지역사회와 연결된 학교, 생활과 체험의 장으로서의 학교, 교육 주체들이 함께 만들어가는 학교가 또한 이러한 지속가능한 교육을 담는 그릇이다.

4. 새로운 교육과정과 교육문화

새 술은 새 부대에 담아야 한다. 새로운 학교에서는 새로운 교육과정을 가르쳐야 한다. 지금까지 우리가 금과옥조로 삼아온 여러 교육의 내용은 사실 우리 것이 아닌 남의 지식들을 절대적인 진리체계로 삼은 추상적인 지식들이었다. 이것을 살아있는 지식, 그리고 나아가서 시대적 요청에 적극 대응하는 지식들로 바꾸어야 한다. 또 그 분화와 전문성이라는 죽은 지식에서 통합과 지속성이라는 살아있는 지식들로 채워야 한다. 무엇보다도 평화, 통일, 환경, 성평등, 정보화 사회에 대한 비판적 인식들을 머리로 뿐 아니라 가슴과 손발로 익힐 수 있는 교육과정을 마련해야 한다. 요즈음 유행하는 EQ는 따로 배울 수 있는 것이 아니라 공동체 생활교육, 정서교육의 활성화로 자연스럽게 익힐 수 있는 것인만큼 자생적이며 창의적인 특별활동, 동아리 활동의 장을 열어주어야 한다. 아울러 일의 소중함과 뜻을 체험할 수 있는 노작교육의 장도 활짝 열어야 한다.

이를 위해서는 무엇보다도 교육의 주민자치 원칙에 따른 자율적인 교육과정의 운영이 필수적이다. 지역의 특성을 살린 교육, 단위학교에서 학습자의 욕구를 반영하는 교육을 할 수 있도록 교육과정의 선택의 폭을 넓힐 뿐 아니라 스스로 만들어 갈 수 있는 공간을 주어야 한다. 이를테면 외국에서 초등과정에서 향토사나 향토지리 같은 과목을 심지어 사투리로 수업하여 지역문화의 뿌리를 다지는 것은 좋은 본보기라 하겠다.

물론 이것은 결국 교육형식, 내용의 변화를 넘어서 사회 전반의 열림, 그리고 교육을 보는 새로운 눈을 뜨는 등 새로운 교육문화를 만들어가는 노력으로써만 열매를 얻을 수 있다.

5. 평생교육과 직업교육

다가올 21세기는 학교라는 제도교육의 틀이 깨어지고 삶의 한복판, 삶 전반에 걸쳐 다양한 교육활동이 필요하며 또 가능한 시대이다. 특히 나날이 급증하는 지식과 기술정보가 그 필요성이며 정보통신의 발달과 삶의 질의 제고 등 복지의 확충이 그 가능성이다. 이에 따라 학교교육의 부수적인 사족이나, 보조수단으로서가 아니라 나름대로 철학과 전망을 바탕으로 한 평생교육체제의 확립이 요구된다. 이것은 무엇보다도 당사자, 교육주체 중심의 교육현장에 대한 자주관리, 그리고 학습자 중심의 □자기주도학습□ 원리에 따른 교육의 장이어야 한다. 이를 위해 지방자치체나 기업은 물론 제3섹터의 적극적인 교육의 관심과 참여가 필요하며 매스 미디어나 기존 시설의 활용방안 같은 종합적이며 장기적인 계획, 그리고 무엇보다도 다양한 교육 프로그램 및 방법론의 개발이 중요하다.

직업교육은 지금까지 우리 교육 중에 가장 낙후한 부문이다. 직업교육의 전문성을 높이기 위해 기존의 구태의연한 실업교육의 틀에서 벗어나 현장중심, 학습자 중심의 새로운 교육체제를 구축해야 한다. 학교교육이 대중 모두의 기본교양을 길러주는 교육이라면 직업교육은 가장 실질적이며 또한 구체적인 직업준비에 충실한 교육이다. 이 역시 중앙정부 차원에서 종합 센터를 만들고  지방자치체나 기업 스스로 참여하고 각 현장과 연결된 네트워크 방식의 교육체계를 수립하는 것이 바람직하다.

6. 그밖의 시급한 과제들

그밖에도 교육 당사자들에게 고통을 주고 있는 문제를 해결하고 개혁의 걸림돌을 제거하기 위한 단기적인 과제들에는 다음과 같은 것들이 있다.

1) 과다한 사교육 문제를 해결하기 위해서는 한편으로는 대학입시 제도를 개선해야 한다. 자율성 제고, 다양한 전형방식의 개발 등의 방법을 연구, 실천하는 것이 중요하다. 다른 한편 금지나 규제같은 구태의연한 방식이 아니라 사교육 시장에 적극적으로 개입하여 그 안에서도 바람직한 미래지향적 교육현장과 내용이 나오도록 유도하는 정책을 개발, 실천해야 한다.

2) 환경, 성평등, 기술공학, 새로운 매체환경과 같은 당장 시급한 시대적 과제를 단순한 교과목으로서가 아니라 새로운 교육과정과 방법의 실험의 장에서 체험학습하도록 하는 노력이 필요하다. 프로젝트 수업, 현장학습 등의 방식이 그것이다.

3) 교사의 재교육 프로그램 확산과 아울러 교사교육 과정의 전면적인 재검토가 시급하다. 판에 박힌 연수보다는 자율적인 욕구를 수용할 수 있는 재교육 프로그램의 확산과 심화가 요구된다. 나아가서 차제에 전근대적인 사범학교 식의 교사교육 과정이 아니라 전문대학원 과정의 교사교육 과정을 도입하는 것도 검토할 수 있다. 이를 위해서는 물론 교사를 전문직으로 대접하는 재정적, 사회적 제도장치가 필요하다.

4) 전교조를 합법화해야 한다. 이미 기정사실화된 전교조의 활동을 더 이상 불법공간에 방치할 수도 없고 또 그래서도 안된다. 교육의 주체이며 당사자인 교사들의 자발적인 조직이야말로 교육개혁의 바탕이다. 이를 하루빨리 인정하고 그들과 함께 거듭 개혁을 추진해 나가야 한다.

5) 학부모를 비롯한 교육 당사자들의 조직과 활동을 적극 추진해야 한다. 이는 특히 잘못된 교육의 피해자이면서 가해자인 학부모들의 자기교육 측면에서 중요하다. 이들을 교육에 대한 학습과 의식전환 그리고 참여를 통해 교육개혁의 또 다른 주체로 바로 서도록 하기 위해서는 이러한 조직활동의 체험만큼 좋은 기회는 없기 때문이다.