조 원희(국민대 경제학부 교수)

1. 경제민주화의 개념규정을 둘러 싼 혼란

개발독재시대에 공고화된 □한국형 자본주의체제□는 지금에 와서 그 누구의 눈에도 한국이 선진 사회로 나아가는데 있어 부적합한 것으로 인식되기에 이르렀다. 그것은 자유주의자의 입장에서건 진보적 입장에서건 경제적 활력과 공정성의 면에서 더 이상 정당화되기 힘들게 되었다. 저차적인 경제체제는 경제뿐 아니라 정치, 사회, 문화 등 모든 영역에서 무수한 모순과 갈등, 불확실성을 야기하고 있다.

그런데 개발독재체제는 이미 해체되어가고 있지만 아직 어떤 뚜렷한 방향으로 이행하고 있는 것이 아니라 과도기적 표류를 지속하고 있다. 그 근본 원인은 무엇보다 뚜렷한 비전을 가지고 체제를 혁신하고자 하는 정치세력과 리더십이 전혀 형성되고 있지 않은데 있다. 이런 가운데 문제의 근원을 자신에게 유리하게 해석하고, 개혁의 방향을 자신에게 유리한 쪽으로 몰고 가려는 재벌의 목소리가 유난히 크게 들리고 있다. 그들은 경제민주화를 규제완화, 개방화, 세계화로 이해하는 경향이 있다. 재벌자신이 이러한 주장을 하는 것은 그렇다고 치더라도 위험한 일은 이 신자유주의적 사조가 관변연구기관 뿐아니라 일반 학자들, 시민단체에서 까지 암묵적으로 추인되고 있는 점이다.

개발독재는 당연히 시장의 심화, 시장의 조정기능을 매우 억제했던 것은 사실이다. 그리고 시장기능을 강화하려는 움직임은 전세계적 추세인 것도 사실이다. 그러나 과연 시장과 더불어 존재하고 - 특히 한국에서는 시장이 억제됨으로 해서 비대화된 - 조직(국가, 기업, 기타 모든 사회적 조직)에 존재하는 의사결정과정의 비민주성, 비합리성, 불공정성이 시장의 경쟁압력에 의해 제거될 수 있는가? 다시 말해 시장은 체제개혁의 □수단□이 될 수 있는가? 이 질문에 대한 대답이 부정적이라면 경제 민주화는, 몇 가지 측면에서 시장의 강화를 내포하지만 결코 경제민주화의 핵심내용이 될 수 없을 것이다.

시장논자들은 기업의 대규모성은 시장개방을 통해 견재될 수 있다고 강조한다. 한국의 재벌문제가 단지 규모가 큰 데만 있는 것이라면 확실히 시장개방이 약이다. 그러나 체제론적 관점에서 문제를 보면 재벌체제의 본질은 단지 그 규모의 방대함에 있지 않지 않고 정치적 경제적 권력의 독점을 통한 전 사회의 독재적 지배에 있다. 따라서 재벌의 존재는 전 체제의 민주화라는 관점에서 비판되어야 한다. 마치 뒷골목 깡패의 세계에서 한 집단의 독점을 막기 위해 또다른 깡패집단을 끌어 들여 경쟁을 강화한다고 해서 강탈적 방법에 의한 생존방식이 불식되지 않듯이 경제민주화없이는 올바른 시장민주주의가 이룩될 수 없다.

경제민주화와 관련하여 본고는 다음과 같은 명제를 주장한다. 첫째, 우리가 추구하는 목표로서의 선진경제체제는 시장의 활성화 뿐아니라 반드시 지금까지와는 다른 의미에서 이기는 하지만 국가의 역할의 강화, 노동조합 및 시민사회 제영역의 활성화를 동반한다. 둘째, 경제민주화의 관점에서 보자면 시장의 강화는 개혁의 한가지 결과이지 결코 그 주요 수단 또는 계기가 아니다. 다시말해 온전한 의미에서의 시장의 역할은 전체제의 혁신이라는 관점에서 재창조되어야 하고 이에 따라 국가의 역할도 재정립되어야 한다. 이 명제들이 정부나 경실련 등과 다른 우리의 견해의 핵심이다.

우리는 자본주의 체제의 원리적 특성, 그 기본적인 조직·질서원리를 확인한 후, 자본주의가 성숙하면서 선진 각국에서 그것이 어떻게 심화·발전되었는지를 살펴본다. 이를 통해, 선진자본주의체제는 모든 문제를 제거하지는 못했고 따라서 지금도 □진화□과정에 있지만, 적어도 사회의 복잡화와 생산력의 증대에 상응하여 일정한 조직상의 일관성을 확보하고 있음을 확인할 수 있을 것이다. 다음으로 개발독재체제의 체제원리를 알아보고, 해체적 상황에 있는 우리의 체제가 야기하는 문제를 확인한다. 마지막으로 진정한 경제민주화의 핵심이 무엇이 되어야 하는지를 밝히고자 한다.

민주적 자본주의 체제에 대한 정의는 무수히 다를 수 있다. 그것은 이상적 조건을 두루 갖춘 최대강령의 관점에서 규정할 수도 있으나 지극히 왜곡된 한국의 경제체제에 비추어 볼 때 최소한의 기본요건을 충족하는 것만도 벅찬 과제이다. 우리는 다음 두개의 최소기준에 의해 민주적 시장경제의 최소요건을 중심으로 경제민주화를 정의하고자 한다. 즉 1.공적 영역과 사적영역의 분리 및 공적 영역에서의 1인 1표주의의 관철, 사적 영역에서의 1원 1표의 원리 관철, 2.최소한의 공적 복지제도의 존재를 그 기준으로 설정한다. 이상적인 복지국가는 보다 다양한 인간생존의 요구를 담을 수 있을 것이다. 그러나 성숙된 자본주의 시장이 유연하고 탄력적으로 작용하기 위해서 최소한의 국가복지는 반드시 필요하며 이점에서 경제민주화의 기본요건이 된다.

2. 자본주의체제의 기본원리

자본주의체제는 권력의 이중화, 즉 국가의 공권력과 자본의 사적 권력으로의 이중화 기초로 성립한다. 국가는 전 시민의 보편적 권리를 대표한다. 자본주의사회에서 각자 평등하며 무관심한 개인으로서의 시민들은 국가 없이 직접적으로 각자에 대해 동등한 인격적 주체, 사유재산의 소유자로서 동등한 권리행사의 주체로 인정받을 수 없다. 오직 국가에 의해 공적으로 인정받을 때에만 그 권리가 안정적으로 확보될 수 있다. 국가가 특정인, 특정 집단의 국가가 되거나, 공권력이 남용, 오용되는 것을 방지하기 위해 국가권력의 주요 담당자는 주기적으로 선거를 통해 소환되는 장치를 둔다. 이것이 이른바 부르주아 민주주의제도이다. 국가권력은 소외된 권력이고 모든 폭력수단을 독점한다. 그러나 그것이 일방적인 지배권력이 아니라 모든 시민의 국가라는 점에서 전근대적 권력과 구분된다. 그러나 물론 자유주의정치이론이 주장하듯 선거제도가 있다고 해서 시민이 직접 권력을 행사하는 것은 아니다.

공적 영역에서는 1인 1표의 원리가 지배한다. 이 원리가 심각하게 훼손되어 소수 또는 1인이 공권력을 장악할 때 정치적 독재체제가 성립한다. 독재체제의 타락은 필연적으로 공권력의 사유화를 초래한다.

3. 자본주의체제의 고도화 - 선진 자본주의체제유형

우선 영미에서 발전된 선진자본주의 유형을 살펴보고, 독일 일본 등의 변형된 체제도 비교 고찰한다. 자본주의 발전은 생산규모의 빠른 증대(생산집중)를 동반하는 한편, 반드시 소유를 동일한 속도로 집중시키지는 않는다. 생산집중과 소유의 분산이라는 상충되는 경향을 해결하기 위해 기업은 주식회사 등 □공적제도□로 변화한다. 기업은 더 이상 일개인의 소유물이 아니라, 여러 주주의 공동의 재산이 된다. 또한 공적 제도로 정착된 기업은 그 공적 신용을 바탕으로 부채를 통해 자본을 조달하기도 하며, 이 경우 은행 등 자본의 공여자는 채권자로서 기업의 이해당사자(stakeholder)의 일원으로 된다. 이러한 조건하에서 기업은 주주, 또는 채권자의 경제적 권리를 실현시키기 위한 새로운 지배통제장치(structure of corporate governance)를 고안하게 된다. 이 구조의 차이가 선진 각국마다 차이가 있고, 그 차이가 체제유형의 차이를 가져오는 결정적 요소이다. 대체로 이사회가 주주 및 채권자의 이익을 대변하며 기업 경영의 최고 결정기구로 된다. 이사회는 말하자면 자본소유자의 일반이익을 대변하는 하나의 소외된 권력이며 대표이사는 인격적으로 그것을 대표한다.

현대적 기업은 대규모화하고, 복잡한 분업체제로 조직되어 있으므로 전문경영인이 실제의 기업 경영을 수행한다. 여기서 국가기구가 행정부와 입법부로 분화하듯 이사회는 일종의 입법부로 되며, 전문경영자가 최고경영권을 장악한다. 여기에 독립적인 감사제도를 도입함으로써 기업의 □삼권분립□은 완성되며, 비로소 자본소유자간의 민주주의(1원1표 원리)가 작동한다.

분산된 소유 하에서는 소유경영자가 경영으로부터 배제되는 경향이 있는데 그 이유는 주주 및 채권자 전체의 이익이 반드시 지배주주 등 특정 소유경영자의 이익과 불일치할 가능성이 많기 때문이다. 이것은 특정소유자가 탁월한 경영능력을 가진 경우에도 마찬가지이다. 공권력은 유일성을 본질적 특징으로 하지만, 사적권력으로서 자본의 권력은 복수로 존재하는 것이며, 이것은 자본시장을 통해 자유롭게 거래된다. 전문경영인체제가 잘 확립된 경제에서는 기업의 경영권도 하나의 상품으로서 시장을 형성하게 된다. 이것이 이른바 M&A 시장이다.

이제 기업지배장치 및 시장은 자본소유자간의 민주주의를 실현시키는 핵심 기구로 된다. 이 두 기구를 통한 자본소유자간의 상호 견제와 감시는 그 경영을 □투명□하고, □합리적□으로 되도록 유도함으로써 책임과 권한의 대칭성을 최대한 유지한다. 최근 의사결정과정에서 배제된 소액주주의 권리행사권을 강화시키는 것이 각국의 일반적인 경향이다. 이러한 장치는 하나의 보조적인 의미를 갖는다.

선진자본주의하에서 국가는 재정, 금융적 수단을 통해 광범위하게 경제에 개입한다. 그러나 이때의 개입은 직접적으로 시장과정에 개입하거나 기업, 노동조합의 의사결정에 관여하는 것이 아니라 총량적인 경제활동 조건, 예컨대 제도적 환경의 변경, 정부지출, 통화량의 변경(->이자율 변경)에 의한 소비 투자 등 총수요조정을 유도하는 방식을 사용한다. 복지국가적 기능은 그 자체로는 확실히 시장과정을 폐기한 직접적 재분배정책이다. 그러나 이때도 많은 경우 시장의 결과와 연계되어 작동하도록 되어 있다.

결론적으로 영미, 특히 미국의 경제체제는 계약주의에 기초하여 경제의 조직질서원리를 구성하고 있다고 말할 수 있고, 보조적으로 복지국가에 의해 시민으로서의 최소한의 생존권을 국가가 보장하는 방식을 취하고 있다.

독일 경제체제에서 특징적인 것은 첫째, 내부감시, 견제기능을 중심으로 기업의 지배구조가 형성되어 있다는 점이다. 시장을 통한 감시제도는 발전되어 있지 않다. 독일에서는 은행이 기업에 대한 대부자, 주식투자자, 주식의 위탁관리자로서 중심적인 역할을 하며, 감독이사회, 집행이사회로 이원화된 이사회 중 감독이사회에 참여하여 기업활동을 감독한다. 감독이사회에는 주주총회에서 임명한 주주대표와 함께, 종업원대표가 동수로 참여하여 기업의 장기전략이나 주요사항에 관해 사전 승인하거나 보고 받음으로써 경영을 감독한다. 따로 전문경영체제는 발달하고 있지 않으며 집행이사회가 경영을 담당한다. 둘째, 조세를 통한 광범위한 재분배정책, 복지정책을 국가가 수행한다. 독일의 체제는 시장자체에 관해서는 헌법을 통해 국가개입을 금하고 있고, 동시에 복지 등 주요한 영역에서 시장을 대체하여 국가가 조정을 하며, 기업의 의사결정에도 노동자를 참여시키는 등 계약주의와 집단주의를 강하게 결합시키고 있다.

일본의 체제적 특징은 한마디로 집단주의로 표현할 수 있다. 그런데 이때의 집단주의는 독일 등 유럽각국과 같이 국가를 매개로 실현되는 것이 아니라, 기업을 기반으로 한다. 소유는 분산되어 있고, 대기업은 상호출자에 의해 느슨한 형태로 결합되어 기업집단을 형성하며 경영은 주주의 개입이 거의 없이 전문경영인이 담당한다. 물론 이때의 전문경영인은 신분상은 미국과 유사하지만 기업집단에 의해 내부적으로 소유자에 의해 집단적으로 통제된다는 점에서 매우 자율적인 경영권을 행사하는 미국의 전문경영인과는 다르다. 주요기업은 매월 정례화된 사장단회의를 통한 상호 감시, 즉 집단적 감시에 의존한다. 여기에 더하여 주거래은행제도가 정착되어 있으며 주거래은행이 채권자 및 주주로서 기업의 경영을 감시한다. 대기업과 중소 기업도 하청관계를 통해 대기업과 강하게 결합되어 있으며 안정적인 거래관계를 장기간 지속하는 경향이 있다.

4. 한국의 개발독재체제

한국의 개발독재체제의 한 축은 국가의 독재권력, 독재권력에 의해 선택된 소수의 자연인, 그리고 국가기구와 기업에 포진한 그들의 협조자들이다(60년대 이후 권력의 과대한 중앙집중의 일차적 원인은 해방 이후의 정치과정 속에서 민족 민주세력이 절멸된데 있다). 이들은 폐쇄적인 집단을 구성한다. 집단소속성원의 충원은 지연, 학연, 개인적 연줄에 주로 의존한다. 한국에서 지역주의란 단지 정치문제가 아니라 체제적 본질에 속하는 문제이다. 그 집단에서 배제된 사람들은 계약이란 이름으로 철저히 시장에 운명을 맡기도록 강요당한다. 결국 한국의 체제는 기이한 형태의 집단주의와 계약주의의 결합으로 이루어진다. 한국적 집단주의 하에서 의사결정은 당연히 비민주성, 비공개성, 자의성, 철저한 위계적 명령과 복종을 특징으로 한다.

시장은 공정한 경쟁이 이루어지는 장소가 아니라, 국가에 의해 인위적으로 왜곡되거나, 권력의 보호를 받는 집단의 탈법적, 독점적 행태로 인해 약육강식의 살벌한 장소가 되어 왔다. 소외된 집단에 의한 항의와 반발은 무자비한 물리력으로 억압되었다.

한국체제의 가장 중요한 특징이자 문제점은 자본주의체제의 근본 원리인 공권력과 사권력의 분리를 부정하며, 공권력은 소수의 사적 권력, 구체적으로 재벌총수 및 재벌기업과 결탁되어 있다는데 있다. 독재권력은 국가기구(특히 정보기관, 검찰, 경찰, 군대)뿐아니라 언론을 장악하고, 경제적으로는 은행의 소유경영권을 장악하여, 소수 재벌 총수에게 특혜적 지원을 해주고 그 경제적 과실을 재벌총수 및 권력내부에서 일정한 배분 룰에 따라 나눈다. 정당은 공당이 아니라 권력자를 중심으로 인적으로 조직되어 있으며 계보 심복정치를 조장할 수밖에 없다.

이러한 체제적 특질은 완전히 고착화되어 경제문제해결에도 심각한 장애를 야기하기에 이르렀다. 권력의 중앙집중은 서울, 수도권 중심의 인구집중, 도시개발, 모든 주요기능의 집중을 야기하였고, 교통문제, 주택문제의 해결을 어렵게 만들고 있다.

또한 사회 경제가 능력중심이 아니라 지연, 학연, 혈연 등을 매개로 하여 형성된 특권적 집단에 의해 움직여 옴으로 인해 그기에 속하기 위한 전제로서 일류대학에 입학하기 위한 경쟁을 유치원 때부터 야기하여 교육에 대한 심각한 부작용을 낳았다. 최근의 대대적인 교육개혁을 포함하여 지금까지 수없이 시도된 교육에 관한 모든 이상주의적 개혁이 그 의도와는 관계없이 왜곡되고 기형화되는 근본 이유가 여기에 있는 것이다.

나아가 집단의 이원화, 폐쇄성, 집단 내부의 위계적 관계는 정상적인 노동시장의 발전을 저해하여 노동시장의 유연성, 노동계약의 유연성을 심각하게 억제한다. 이에 따라 경제적 효율성에 심각한 문제가 누적되고 있다. 과거 급격한 확장기에는 상대적으로 특혜를 받은 대기업 경영자, 기타 관리직의 종사자로부터 빠른 승진이나 금전적 보상을 대가로 조직에 대한 충성을 유도해 낼 수 있었지만, 현재는 그것이 어렵게 되었다. 어떤 합리적인 조직관리 원칙도 정착시키지 않은 채 그들을 보다 용이하게 해고할 수 있는 노동입법을 도입하려 하자 당연히 반발에 부딪히고 있다.

한국의 경제는 총량적인 거시지표만 보면 매우 성과가 좋게 나타난다. 지난 30년간의 경제성장률은 연평균 8%를 상회하고 있다. 그러나 우리가 경험하듯 그 체질은 극히 취약하여 언제나 약간의 내외적 애로 요인에도 휘청거리는 취약성, 불안정성을 가지고 있다. 그 근본 이유는 한정된 물적, 인적자원을 소수의 대기업이 차지하고, 중소기업의 발전을 억압함으로써 생산성의 내재적 발전을 억제하고 악순환적으로 소수의 □히트상품□ 위주의 생산에 주력하기 때문이다. 최근에는 한국의 재벌들끼리 그렇지 않아도 국제적으로 공급이 과잉된 산업부문에 투자를 집중함으로써 문제를 어렵게 만들고 있다. 또한 악순환의 결과 국내에서는 더 이상 채산성이 맞지 않는다는 구실로 중국 동남아 등으로 생산기지를 이전하여 국내경제의 산업공동화를 촉진하고 있다.

한국의 재벌은 이미 잘 알려진 대로 전전의 일본이외에는 거의  유사한 예가 발견되지 않는 기이한 조직이다. 체제적 관점이 아니라 그 자체로 고립적으로 고찰해보면 전혀 합리적 원리를 갖추고 있지 못하다. 재벌총수는 특수관계인의 소유지분까지 합쳐 5대재벌의 경우 실효지분율이 15.39%, 30대재벌의 경우 10.32% 밖에 소유하고 있지 않지만, 지배주주로서 계열기업집단에 대해 경영 전권을 행사하고 있다. 총수는 다각화된 계열기업간의 상호출자를 통해 경영권을 안정적으로 확보하여, 주주총회를 무력화시키며, 이사회, 감사를 □자기사람□으로 임명하여 유명무실화하고, 내부거래, 가지급금 등을 통해 개인적인 부의 축적과 권력극대화를 추구해 왔다. 외형의 확대가 대정부 교섭력 등 경제권력 확대에 기장 긴요했으므로 은행 등 금융기관에 대한 로비를 통해 타인자본을 그 사용의 타당성에 대해 별 검증 없이 최대한 끌어 들였다. 여기서 기업부실화, 무모한 모험주의적 투자행태, 만성적인 자금과수요로 인한 고금리가 초래되었다. 한마디로 자본소유자민주주의와는 아무 인연이 없는 경제독재체제인 것이다.

그러나 전체제적 관점에서 보면 일견 하나의 조직원리를 발견할 수 있다. 경제독재 권력은 전혀 통제 없이 존재하는 것이 아니라, 정치적 독재권력에 의해 견제되고 통제되어 왔다. 독재권력이 건재하고, 금융자원의 배분 등 충분한 통제수단을 가지고 있는 경우에는 그런 대로 체제가 운영될 수 있다. 그러나 주지하듯이 □성장의 결과 경제의 복잡성이 증대하고, □국가의 정책수단이 점점 소멸되어 가며, □그 동안 사회적으로 배제, 소외된 노동자 등 사회계층의 압력이 증대하면서 독재권력의 힘은 점점 약화되어 왔다. 바로 이런 독재체제의 이완과정에서 □체제정합성□이 손상되고, 사회 모든 영역에서 권한과 책임의 대칭성이 파괴됨으로써 전사회적 부실화가 야기되었다. 신속하고 일관성없는 개혁이 부재한 상황속에서 현재의 체제적 위기, 표류현상이 노정되기에 이르렀다. 심지어 과거 박정희시대가 좋았다는 위험한 반동적 사조까지 일부에서 확산되고 있다.

재벌의 실체를 경제력집중, 다각화, 선단식 경영, 가족적 소유경영 등등의 특징으로 파악하는 것이 일반적이다. 그러나 그것들은 그야말로 재벌이라는 실체의 외적 모습이거나 그 실체의 자기실현장치일 뿐이며, 본질은 경제독재이다. 경재독재체제는 1원이 40원, 100원을 지배하는 일정한 경제적 관계를 본질로 하는 것이며, 그 주체는 소수의 재벌총수라는 자연인인 것이다.

관변연구기관이나 경실련 등 지금까지 모든 재벌에 관한 연구의 단점은 문제를 그 자체로 고립적으로 고찰한데 있다. 그 자체로 보면 대규모기업집단, 가족경영 등은 선진국에도 있는 현상이며, 비관련다각화도 노동시장, 자본시장 등 여러 측면에서 시장이 미발달한 환경에서 거래를 내부화함으로써 비용을 절감하려는 기업의 □합리적 선택□의 결과였다는 반론도 있을 수 있는 것이다. 따라서 규제완화 등 정부의 정책으로 시장이 활성화되면 자연스럽게 기업구조도 변화할 것이라는 주장이 나온다. 좀 무리가 있지만 재벌의 논리는 총수의 경영전횡까지도 의사결정의 신속성, 강한 추진력 등의 효과로 합리화하려 하였다. 한마디로 재벌구조는 환경의 산물일 뿐이며 환경의 변화에 따라 변해 갈 것이므로, 규제완화 등을 통해 자유로운 기업활동의 환경을 조성해 주면 모든 문제는 시장에서의 합리적 선택과정에서 해소될 것이라는 주장이다.

확실히 단지 규모가 크다는 것은 그 자체로는 문제가 되지 않는다. 많은 선진각국, 예컨대 Sweden, Holland같은 나라에서는 10개 내외의 대기업에 전 피용자의 50%이상이 고용되고 있으나 그런 나라에 재벌문제가 있다는 얘기는 들어보지 못했다. 마찬가지로 가족소유경영도 선진각국에 광범위하게 존재하지만 그 자체로는 별 문제가 없는 것이다. 재벌은 결코 이러한 사물의 고립적 해부의 방식으로는 이해될 수 없는 것이며, 전체제적 관점에서 보아야 진면모를 파악할 수 있다. 경제독재체제는 정치적 독재체제에 의해 배양되고 이제 정치적 독재체제가 약화되는 과정에서 점점 더 자립적인 존재로 되어 가며, 전 사회를 지배하고, 정치권력까지 매수할 수 있는 능력을 보유하게 되었다.

재벌은 가장 활력있고 생산성이 높은 경제부문이며 한국경제 성장의 견인차이므로, 그 공은 생각지도 않고 부정적인 측면만 부각시켜서는 안된다는 주장은 일견 그를듯하게 들린다. 그러나 우리가 비판하는 것은 재벌을 위시한 개발독재체제 그 자체이며, 이 체제는 어떤 논리로도 결코 합리화될 수 없는, 선진한국으로의 전진을 가로막는 저차적 체제라는 점이다. 우리가 비판하기 이전에 이 체제는 그 존재이유를 이미 상실했으며, 당초의 존재 이유를 떠나 하나의 기괴한 경제독재권력으로 변질되고 있는 것이다. 모든 우수한 물적 인적 자원을 독점했으니 그 자체만 보면 재벌의 생산성이 높은 것은 지극히 당연하다. 또 여전히 존재하는 특혜 및 정치적·행정적 지원에 따른 이익, 시장에서의 불공정·독점적 행위에 따른 이득 등 이전소득에 의해 겉으로 보기에 생산성이 높은 것처럼 보이는 측면도 있다. 재벌문제는 이러한 수평적 재배분효과에서 끝나지 않는다. 보다 심각한 문제는 정태적 비효율과 낭비, 여러 기업간, 산업간 균형발전과 호혜적 경쟁에 의해 발휘되는 동태적인 효율성의 희생이다.

5. 체제개혁-과연 규제완화, 시장강화로 달성될 수 있는가?

민주적 자본주의 경제체제란 일반적으로 규정하자면 앞에서 본 데로 공적 영역에서는 1인 1표의 원리가 적용되고, 사적영역에서는 1원1표 원리가 최대한 신장되는 체제이다. 또 공권력과 사권력은 엄격히 분리되어야 한다. 따라서 정경유착은 타파됨으로써 정치권력은 어차피 소외된 권력이라 해도 특정개인이나 기업의 권력이어서는 안된다.

한편 생산력이 발전된 자본주의의 유지·발전을 위해서는 사적영역에서의 소유자민주주의가 확립되어야 한다. 특정 소유경영자가 경영전권을 장악하여 1원 40표, 100표를 행사하는 체제는 경제독재체제인 것이다.

어떻게 한국의 개발독재체제를 타파할 것인가? 그 개혁을 경제민주화라고 이름 붙인다면, 경제민주화의 핵심은 무엇이 되어야 할 것인가? 재벌체제가 경제민주화와 양립할 수 없다는 것은 자명하다. 언젠가는 재벌은 해소되어야 한다. 다만 그 과정이 급격할 필요는 없으며, 경제민주화가 여러 방면으로 진척되는 가운데 재벌체제가 더 이상 □경제적인□ 조직이 되지 못하고, 점점 더 고비용을 초래하는 조직으로 됨으로써 그 해소를 유도해 나가야 할 것이다. 진정으로 공정하고 자유스러운 환경 하에서 □경제적 효율성□의 관점에서 □자연스럽게□ 형성되는 대기업은 얼마든지 있을 수 있다. 또 이러한 환경 하에서는 가족소유경영도 크게 문제되지 않을 것이다.

재벌의 해소와 경제민주화를 주장하면 사람들은 종종 인위적인 강제는 부작용이 더 많기 때문에 피해야 한다고 주장한다. 그러나 재벌 자체가 가장 부자연스러운, 독재권력에 의해 조장한 인위적인 존재가 아닌가? 여기서 주의할 것은 앞에서 강조한데로 재벌은 어떤 특정한 개별적 제도, 물적 존재이기 이전에 하나의 사회적 관계이며, 그 본질적 관계의 필연적 산물이다. 따라서 재벌의 해체란 점진적 과정이라 해도 전체제의 혁신을 동반하며, 역사적 단절을 의미하는 것은 사실이다. 부연하자면, 오직 문제로 되는 것은 비민주적인 사회관계 그 자체이며, 그런 환경 하에서 일견 □효율적인□ 조직형태로 배양되고 육성되는 경제독재체제인 것이다. 이상의 일반론적인 논의를 보다 구체화해 보자.

우선 당연히 정치의 민주화가 이루어져야 한다. 그리하여 민주적 방식으로 자본주의 체제하에서 공권력이 수행해야할 고유한 기능을 확립해야 한다. 그러나 이것이 문민 정권이 들어온다고 해서 쉽게 성취되지 않음은 최근 YS정권의 말로를 통해 분명해지고 있다. 이른바 문민정권은 여러 비판세력을 군사정권보다 더 억제하면서, 이제 민주화가 된 마당에 더 이상 비판은 필요 없다고 주장했지만, 그들 자신은 군사하나회에 대신하여 문민하나회를 통해 국가의 공권력을 사적권력으로 전화시킴으로써 민주화를 희화화하고 말았다.

다음으로 정경유착이 타파되어야 한다. 그러나 YS정권의 경우를 보면 이는 여전히 공염불에 그치고 있음을 알 수 있다. 다만 과거에는 국가가 정책수단을 이용하여 자본에 대해 우위를 가지고 이 유착관계를 이끈 반면, 최근에는 자본이 주도하면서 국가를 사적 권력의 유지 확대에 이용하고 있고 국가권력은 점점 더 하부 관리자들의 기생적 뇌물 및 이권획득의 수단으로 전화되고 있는 점에 차이가 있다. 최근 금융개혁이 금융기관 감독권을 둘러싼 재경원과 한국은행과의 □밥그릇싸움□으로 타락한 일은 이러한 경향의 좋은 예이다.

정경유착에 대한 친재벌적 대안은 규제완화, 시장기능 강화이다. 재벌은 국가권력의 비호 하에 성장했지만 이제는 국가 개입을 소리 높여 비판한다. 왜? 그 이유는 재벌은 더 이상 국가의 비호가 없이도 생존할 수 있다고 생각하기 때문이다. 재벌은 장차 전국민적인 여론에 밀려 국가권력이 더 강하게 가할지 모르는 재벌규제가 우려되는 한편 그에 비해 상대적으로 국가로부터 얻는 것은 적을 것으로 예상하기 때문이다. 이 요구에 이데올로기적 근거가 되는 것이 세계화라는 슬로건이다.

이제 규제완화, 시장강화가 체제개혁의 수단이자 목표가 될 수 있는지 검토해 보자. 어떤 선진적인 체제도, 그것이 자본주의체제를 채택하는 한,  시장기능의 심화 없이는 존재할 수 없다는 것은 사실이다. 따라서 우리는 시장강화라는 목표를 부정하지 않는다. 다만 그것이 현 체제에 대한 개혁수단이 될 수 있는가라는 점이다. 우리의 대답은 강한 부정이다. 재벌이 지배하는 경제독재체제는 과거와 같은 독재권력의 견제 마저 사라진 다음에는 초원의 맹수처럼 약육강식의 세상을 만들 것이다. 합리적 국토개발, 유연한 노동시장, 기술력과 자본력을 갖춘 중소기업의 발전, 균형 잡힌 산업구조, 견실한 금융산업 및 금융시장 등의 발전은 점점 더 힘들어 질 것이다.

혹자는 개방화, 세계화가 재벌의 합리적 행동을 유도할 것이라고 주장한다. 그러나 강화된 경쟁은 재벌체제를 더욱 비정상적인 이윤추구 방식으로 몰고 갈 가능성이 더 크다. 왜냐하면 그 방향이 같은 1원을 들여 더 많은 이윤을 얻는 수단이라면 당연히 그렇게 하는 것이 □합리적□이기 때문이다. 과거 제국주의 체제하에서 선진 자본주의 국간이 경쟁격화는 각국의 독점체제를 공고화했지, 그것을 이완시키지는 않았다. 이미 체제논리상 그런 방향이 경향적 필연성으로 되었던 것이다. 독재권력은 권력에 대한 도전에 직면하여 기존 체제를 강화하지 결코 이완시키지 않는다. 그것은 단지 정치논리에서만 그러한 것이 아니라, 효율성의 관점에서도 적어도 독재권력 자신이 보기에는 합리적인 것이다. 중소기업을 억압하고 착취하여 성장하는 재벌은 경쟁에 직면하여 중소기업을 가능한 수단이 있다면 더욱 강하게 이용하지, 중소기업이 살아야 나도 산다는 식으로 판단할 가능성은 일반적으로 없을 것이다. 그것은 재벌의 경제논리이자 정치논리인 것이다. 수직적 위계조직에 의해 자신의 권력을 실현하는 총수가 경쟁이 격화되고 생산성을 높여야 한다고 해서 조직체계를 보다 수평적이고, 중간 관리자의 자율권을 결정적으로 신장시키지는 않을 것이다. 오히려 기존의 위계질서를 강화함으로써 관리자의 헌신을 강제하려 들 것이다. 왜냐하면 그것이 총수가 보기에는 그의 정치적 권력을 강화하고, 기업의 부가가치를 높여주기 때문이다.

이런 관점에서 경제민주화에 관한 최근 정부나 시민단체의 제안을 평가해 볼 수 있다. 비민주적인 두 경제권력 즉 국가와 재벌의 존재로 인해 대부분의 주요 정책과제는 딜레마에 직면하고 있다. 비근한 예로 은행의 소유경영구조 개혁, 민영화의 경우를 보자. 그런데 자금이나 경영자원, 경영경험 등의 면에서 은행을 소유경영할 수 있는 집단은 재벌밖에 없다. 물론 소유를 분산하고 전문경영인에게 경영을 맡기면 된다는 반론도 있다. 그러나 정부의 오랜 간섭으로 부실여신, 조직상의 문제 등 산적한 문제를 안고 있고, 소액주주 등 소유자의 권리가 보장되지 않고 있으며, 무엇보다 정부와 재벌이라는 강력한 경제권력이 외부에 존재하는 상황에서 과연 전문경영인이 합리적 경제원칙에 따라 은행을 경영할 수 있을 것인지 의문이 제기된다. 여기서 □주인 찾아 주기□라는 재벌논리가 비집고 들어오는 것이다. 최근 재경원은 5대 재벌의 은행 소유한도를 기존의 4%로 유지하고 비상임 이사로 은행 경영에 참여하는 정책을 내놓았다. 한마디로 딜레마적 상황에 기인한 전형적인 타협안이다. 모든 무원칙한 타협안이 그러하듯 이 경우도 근본적으로 상황을 복잡하게 만들거나 오히려 악화시킬 것이다. 즉 경영중심에서 배제된 재벌은 확보된 경영참여 기회를 자기 이익의 확보에 이용하려 하겠지만 은행의 경영에 대한 책임은 면제받음으로써 경영책임 소재를 더 불투명하게 만들 가능성이 있다. 또한 은행경영은 정부의 간섭과 재벌의 간섭 사이에서 표류할 것이다.

현상황이 초래하는 딜레마는 토지정책에서도 보여진다. 경제권력이 집중됨으로써 초래된 수도권, 소수의 대도시 중심의 개발은 투기이득을 극대화하고 급기야 토지이용규제, 토지관련 세제의 양산을 낳았지만 이것들은 도시 및 산업용 토지의 원활한 공급, 토지의 효율적 이용을 억제하고, 지가의 계속적인 상승을 억제했을 뿐 땅값의 대폭적인 하락이나 지역간의 균형개발에 기여한 바는 없다. 이 딜레마적 상황은 다시금 토지거래 이용상의 규제완화 논리를 득세하게 만들고 있다.

종래 정부는 여신규제, 상호출자제한, 상호지급보증제한, 업종전문화 등을 통해 경제력집중억제위주의 정책을 시행해 왔다. 우리는 경제력집중이 재벌의 본질은 아니며, 그 현상적 특징, 또는 필요조건임을 지적했다. 따라서 정부의 정책은 대증요법이었지 어떤 본격적인 재벌 대책은 아니었다고 본다. 최근 정부나 관변 연구소 자체도 이들 정책의 실효성을 별로 인정하지 않는 견해가 세력을 얻고 있는 듯하다. 또 일부에서는 이들 정책이 어떤 측면에서 경제력집중을 조장한 측면, 즉 역효과를 지적하고 있다.

96년 정부가 내놓은 신재벌정책은 기업의 지배통제구조의 불합리성에 초점을 맞추고 있다. 이런 정책기조의 전환은 하나의 전진으로 평가해야 할 것이다. 그러나 재벌을 그대로 인정한 채, 그리고 규제완화, 민영화, 신규사업권의 부여 등을 통해 재벌의 성장을 오히려 조장하면서 기업경영의 투명성을 부르짖는 것은 하나의 호도책으로 귀착될 위험이 있다. M&A 시장 활성화에 관해 특별히 논평하자면, 재벌이 지배하는 상황에서 기업 경영권시장은 확대되기 힘들며, 이점은 미국이외의 선진 각국의 경험으로 보아도 그 역할이 제한될 수밖에 없다고 보아야 할 것이다. M&A 시장 활성화가 한국에서 어려운 이유는 무엇인가? 일반 상품과 마찬가지로 경영권이 하나의 상품으로 거래될 수 있기 위해서는 소유가 분산되고전문경영인제도가 정착되어 있어야 할 뿐아니라 무엇보다 경영의 객관성, 투명성, 합리성이 갖추어져 있어야 한다. 그러나 경제독재 구조는 이러한 풍토의 조성을 극도로 억제한다.

재벌문제를 피상적으로 생각했을 때 발생한 수 있는 위험을 보기 위해 현사회경제적 조건을 그대로 둔 채 전문경영인체제를 도입했을 경우 발생할 상황을 분석해보자. 이 경우 경제독재 권력은 조금도 축소되지 않고 과거 총수가 가졌던 권력을 복수의 이름 없는 이른바 □전문경영인□ 들이 장악하게 될 것이다. 그들은 소유자가 아닌 만큼, 그들에 의한 책임 없는 권한의 남용가능성은 오히려 증대할 것이다. 사회 곳곳에 펼쳐진 지연, 학연의 망을 통한 □마피아 자본주의□가 도래할 것이다. 전문경영인체제는 국가가 개입하여 개별정책으로 추진하기에도 부적합한 사안이지만, 정부가 그 동안 추진한 대증요법적인 정책들만큼이나 엉뚱한 결과를 가져올 수 있다. 이른바 전문경영인체제를 도입한 몇몇 기업이 현재의 환경 하에서 좋은 성과를 내고 있지 못한 것도 우연은 아니다. 현재 정치영역에서 보자면 민주화 없는 국가권력의 약화는 우려할 정도로 공권력의 사권력화, 이권화를 촉진시키고 있다(이른바 권력의 하방점탈 현상). 경제민주화없는 전문경영인제도는 사적 영역에서 똑같은 결과를 초래할 것이다. 민주화 없는 권력약화는 우리 사회의 권력을 학연, 지연으로 얽힌 □전문가집단□으로 넘겨주는 결과만을 가져 올 것이다. 이들은 이미 관료계, 언론계, 기업, 학계 등에서 실질적으로 권력을 행사하고 있다.

참여연대의 소액주주권리찾기 운동은 그 동안 철저히 무시되어 온 소액주주의 권리의식 신장, 경영진의 주주이익 침해행위와 경영권의 독주에 대한 견제의 의미를 갖는 점에서 신선한 면이 있다. 그러나 소액주주는 어느 나라에서나 주가차익 등 단기이익에 주로 관심이 있으며, 자신의 행동이 가져올 이익에 비해 비용이 대체로 크기 때문에 소극적인 경향을 띠게 마련이다. 또 손해에 대한 배상은 결국 기업으로부터 나와야 하는 문제도 있다. 무엇보다 중요한 문제로 어느 나라에서나 그렇지만 특히 한국에서 소자산계층은 지극히 무정견하고, 기회주의적이며, 자신에게 손실이 발생하면 비이성적으로 사회를 비난하지만, 자기가 투자한 회사가 어떤 부당한 방법으로라도 이익을 내고 주가를 올려준다면 침묵할 것이다. 따라서 이들은 그 자체로는 한국의 경제독재체제의 개혁에 어떤 적극적인 역할을 할 가능성이 적다. 주식시장이 활황국면으로 접어들면 소액주주들의 관심도 현저히 떨어질 것이다. 민주화된 자본주의체제하에서 소액주주의 권리는 당연히 존중되어야 한다. 그러나 시장이 개혁의 수단이 될 수 없는 것과 꼭 같은 맥락에서 소액주주 운동이 경제민주화의 계기가 될 수 있는지는 의문이 생긴다. 어디까지나 전체적인 경제민주화 운동의 보조적인 운동으로 그 의의를 제한해야 할 것이다.

기업지배구조의 삼권분립, 중소기업과 대기업의 거래관계 등 모든 거래관계에서의 호혜적 원칙이 존중되어야 한다. 그것은 순수히 계약주의에 근거하거나, 일본식의 집단주의에 근거하여 발전될 가능성은 한국의 경우 희박하며 국가를 매개로 한 □역차별적□  집단주의-계약주의의 혼합이 되어야 할 것이다.

한편 그 동안 의사결정과정과 부의 분배에서 소외된 계층의 참여와 발언권의 신장, 복지국가의 강화만이 경제민주화의 충분조건도 아니다. 불합리한 체제하에서 복지를 강화한다고 하면 종종 그것의 배분과정은 전 체제 및 배분과정의 불합리성으로 인하여 엉뚱한 부작용을 낳고, 자본측의 역공세에 직면할 수 있기 때문이다. 마치 사부문에서 불공정한 임금체계하에서 임금의 상승은 기존의 불공정성을 증폭시키는 시키는 것과 유사한 결과이다. 사부문자체의 공정성과 합리성, 투명성이 최대한 확보될 때 비로소 자본주의 시장경제의 본질적인 한계로서의 불평등, 고용불안 등에 따른 생활의 불안정 등에 대한 공적 교정의 강화가 가능하며, 그것이 보다 바람직한 사회 경제적 성과로 연결될 것이다. 예컨대, 현재의 불공정한 조세체계하에서 복지지출을 늘리고, 조세를 증대한다면, 봉급생활자의 세부담은 증대하는 반면, 엉뚱한 사람이 그 편익을 누리는 일이 증대할 것이다. 그럼에도 불구하고 복지의 강화는 시장이 보다 탄력적이고 유연하게 작동하기 위해서도 반드시 필요한 조건이다. 따라서 제반 민주화의 전진에 발맞추어 복지를 강화하려는 노력이 필요하다.

결론적으로 체제로서의 경제독재체제는 해소되어야 한다. 그것이 10년이 걸릴지 더 이상이 걸릴지는 모르나 이 원칙이 모든 진보적 운동의 근본방향이 되어야 한다고 생각한다. 이것을 통해서만 정부규제냐, 규제완화를 통한 재벌지배냐의 두 악의 선택이라는 달레마적 상황에서 빠져 나올 수 있다. 사실 YS정권의 초기 개혁은 세계화를 기치로 내걸면서 재벌지배라는 방향으로 선회하였다. 우리가 처한 딜레마적 상황의 돌파는 강력한 민주화세력의 지원 하에서만 가능하다. 태생적 한계를 가진 YS정권이 개혁의 제스처를 취한 것은 자신의 권력기반을 확보하기 위한 방편에 불과했음이 폭로되었다. 지금 처한 국내외적 상황은 분명한 하나의 선택을 강요하고 있다. 민주화세력의 형성과 그들의 지원 하에 성립하는 정치권력이 없다면 당분간 선택은 오직 하나, 즉 재벌지배이다.

민주화운동의 주체로서 노동운동과 시민운동의 역할이 결정적으로 중요함은 지금까지 논의를 통해 분명해졌으리라고 본다. 그런데 이들 운동이 체제개혁의 중심세력으로 성장하기 위해서는 단순히 자기이익의 확대에만 급급해서도 안되며, 기존의 정치세력에 대한 비판적 거리를 일관성 있게 유지하는 가운데 우리 체제의 근본문제와 그 개혁의 당위성을 모든 국면에서 끊임없이 국민대중에게 보여 주도록 노력해야 할 것이다. 개혁은 민주화세력의 정치세력화 없이는 불가능할 것이다. 그러나 성급한 정치세력화는 경계해야 한다. 전사회적 변화는 전사회적 참여를 요구하는 만큼, 하부 기반이 부실한 상태에서의 지도층 중심의 성급한 정치세력화는 제한된 힘을 상층조직 유지에 소진시킴으로써 장기적으로 보아 민주세력의 정치적 성장을 저해할 것이다.

혹자는 □경상도 재벌체제□를 타파하기 위해 전라도세력과 진보세력이 연합해야 한다고 주장하나, 그것은 조금도 한국의 체제적 한계를 넘어선 대안이 못된다. 진보세력은 원칙상 지역주의의 근원을 제거하는데 그 목표를 두어야 하며 어떠한 종류이건 지역주의에 편승하는 세력과 연합해서는 안될 것이다. 이런 종류의 연합은 진보운동의 성장을 불가능하게 하고 한 정권의 탄생과 함께 운동의 도태만을 초래할 것이다. 한국처럼 정권의 교체경험이 전무한 상황에서 정권교체는 그 자체로 대단한 의의를 가지고 있을 것이다. 그러나 진보운동의 목표는 이러한 차원을 넘어서지 않으면 안된다. 우리는 정권교체가 성취된 경우에도 그대로 남을 수밖에 없는 독재체제 그 자체의 혁파를 지향해야 한다.

국가와 시장의 역할의 균형을 찾는 일은 결코 쉬운 일이 아니며 선진국의 경우에도 해결된 문제가 아니다. 다만 이들 국가에서는 정치·경제적 행위가 투명하도록 하는 제도적 장치가 마련되어 있으며, 언론, 이익집단, 시민단체 등의 여론 형성기능이 잘 발달되어 있다. 따라서 보다 민주적인 과정을 통해 합리적 정책이 결정되도록 하는 사회적 환경 하에서 적절한 국가의 역할이 그때 그때마다 합리적으로 도출된다. 우리의 경우에는 문제가 생길 때마다 모든 사안이 □정치화□되고 정치적으로 해결되어야 하는 처지에 있으나 그 근본 원인이 체제 자체의 모순에 있다.

정부규제에 대한 기업들의 불평은 일리가 있는 면에 있다. 상호 일관성이 결여되고 중복적이며 경제적 효과가 불투명한 규제의 양산은 비민주적인 체제에서 어쩔 수 없이 발생하는 악순환이다. 앞에서도 보았듯이 현체제를 인정하는 한 모든 정책은 딜레마적 상황에 직면하게 되고 결국은 원칙 없는 타협, 따라서 문제를 단지 복잡하게 하거나 악화시키는 정책으로 귀결될 수밖에 없는 것이다. 개혁이 없는 상황에서 발생하는 보다 복잡한 문제에 직면하여 국가는, 이미 실제의 권한을 상실하고 있음에도 불구하고, 더욱더 무한 책임에 몰리면서 다른 한편 개입적 행태에 대해 온갖 비판을 받게 된다. 문제가 발생할 때마다 대증요법적인 국가개입은, 경제민주화의 전진에 따라 엄격히 제한될 수 있을 것이다.

전체제의 민주화과정은 과도기적 혼란을 야기할 것이며 강력한 정치적 리더십을 필요로 한다. 이 정치적 리더십은 민주화를 지향하는 조직된 힘에 의해 지지되지 않을 때는 형성되기도 어려울 것이며, 재벌 등 기득권세력의 사보타지를 견딜 정도의 강력한 추진력을 얻지도 못할 것이다.

민주세력은 그 자체가 민주화의 주체로 성장하도록 노력해야 하며 국가에 입법청원을 하는 등 단순한 압력단체로 만족하려 해서는 안된다. 보다 광범위한 참여에 기반한 전체제의 민주화없이, 법적·제도적 장치의 개선을 통해서 문제가 곧장 해결될 수 있다고 생각하는 경향이 정부관리, 정치인 뿐아니라 노동운동, 시민운동세력내부에도 상당히 유포되어 있으나 이 경향은 시장만능주의에 대한 반사적 사고이며, 그것만큼이나 위험한 발상이다.

정치적, 경제적 민주화를 향한 노력이 성공적으로 이루어 진다고 할 때, 그것이 장차 우리의 체제를 구체적으로 어떤 형태로 이끌지는 미리 예측하기 힘든다. 특히 시장, 국가, 자본소유자, 노조, 시민사회 제영역의 역할의 비중을 미리 말하기는 어렵다. 다만 한국인의 정서상 시장의 역할이 미국에서와 같은 강도로 작용하도록 허용되는 일이 어렵다는 점은 많은 사람들이 공감하는 바라고 생각된다. 그렇다면 기업, 지역사회 등의 차원에서 이해당사자들이 경제적 문제에 직접 참여함으로써 정치적, 경제적 민주주의를 구현하는 방향성이 도출될 수 있다. 이 경우 독일의 모델을 보다 많이 참조할 수 있을 것이다. 다만 소위 이해집단간의 흥정과 타협에 의존하는 이른바 조합주의 모델은 진정한 민주화의 방향이라기 보다 주어진 여건을 승인하고 고착시키는 최악의 타협책으로서 피해야 한다.

이러한 전망 하에서 당장 무엇을 할 것인가? 정치민주화를 위한 제반 개혁운동, 법적 제도적 개혁운동이 당연히 필요할 것이다. 이들 문제는 다른 주제에 속하므로 여기서는 생략한다. 경제적인 측면에서 기업 경영에 대한 감시, 감독을 위해 소비자 운동, 환경운동 등도 필요하겠지만, 우리는 소액주주, 노동자, 시민, 전문가, 지역대표, 소비자대표 등이 기업경영에 참여하는 문제를 운동차원에서 제기할 필요가 있다. 즉 기업의 이사회를 독일식과 유사하게 집행이사회와 감독이사회로 이원화하여 감독 이사회에 이들 대표가 참여하여 경영을 감시하는 제도적 장치를 확보하려는 운동을 주요한 경제민주화 과제로 제기해야 한다. 이런 장치없이 기업경영의 투명성을 제고하려는 신재벌 정책 등 정부의 정책은 별 효과를 얻지 못할 것이다.

구한말 주체적 개혁이 선행되지 않은 상태에서 여러 제국주의세력을 끌어 들여 서로 경쟁을 시켰을 때, 한국사회가 근대화되고 주권이 강화되었던가? 그것은 사회의 혼란과 표류, 급기야 주권의 상실만을 가져 왔다. 오늘날 민주화와 체제개혁없이 세계화라는 슬로건 하에 규제완화, 시장개방, 자유화만을 추진한다면 우리는 유사한 운명에 처할 것이다.

재벌체제의 개편방향

공 제 욱(상지대, 교양과 교수, 사회학)

1. 재벌체제의 문제점

재벌은 □가족이 소유 지배하면서 국가 경제에 실질적인 지배력을 행사하는 다각화된 대기업집단□으로 정의할 수 있다. 한국의 재벌체제는 1950년대 중후반에 형성되기 시작하여 1970년대에 와서 경제지배체제로 정착되었다고 할 수 있다. 이후에도 재벌들은 급속한 성장을 지속하여 주요 재벌들이 한국 경제에서 차지하는 비중은 점점 가공할만한 상황에 이르고 있는 실정이다.

그럼 재벌들의 경제력을 살펴 보도록 하자. 1997년 3월말 현재 한국의 30대 재벌이 소유한 계열회사는 819개사로 전년에 비해 무려 150개사가 증가했다. 30대 재벌의 자산총액도 1년전보다 21.4%가 늘어나 총 348조 4천억원으로 집계됐으며, 총매출액도 1년전보다 18.1%가 증가한 277조 9,466억원으로 나타났다. 1996년은 한국 경제가 극심한 불황에 시달린 것으로 평가되고 있으나 그 사이에도 재벌들은 몸집 불리기에 여념이 없었던 것이다. 재벌들의 경제력 집중은 매우 심화되고 있으며, 그 중에서도 상위 5대 재벌(현대, 삼성, LG, 대우, 선경)이 차지하는 비중은 더욱 커지고 있다. 30대 재벌의 자산총액에서 5대 재벌이 차지하는 비중은 95년에 55.7%, 96년에 56.4%, 97년에는 58.0%로 매년 커지고 있는 상황이다. 또한 30대 재벌의 총 자산총액이 1년 전에 비해 61조 5천억원이 늘었는데, 상위 10대 재벌의 증가액이 50조 2천억원에 달해 전체 증가액의 81.6%를 차지하고 있다. 이는 상위 재벌일수록 경제력 집중의 심화 정도가 더 심각하다는 것을 보여주고 있는 것이다.

한국에서 재벌은 경제뿐만이 아니라 사회를 지배하는 공룡이 되어가고 있다. 또한 정치권에 영향력을 행사하려는 노력도 집요하기 때문에 최근의 한보 사태처럼 재벌에 문제가 생기면 정치권에도 지각변동이 일어나게 되는 상황이 되어 버린다. 또한 재벌들이 집중 투자한 주요 산업의 수익성이 나빠지면 한국 경제 전체의 경기가 흔들리는 상황이 되어버린 것이다. 더욱이 이 재벌들 각각은 총수 1인과 그 가족들이 소유, 지배하는 상황 하에 있다. 한국 경제 전체가 몇몇 재벌 총수들에 의해 좌지우지되고 있는 것이다. 1995년 4월 현재 30대 재벌의 총수와 그의 가족들(특수관계인)이 소유한 주식은 총 주식의 10.6%이다. 하지만 이들은 10.6%의 지분으로 모든 계열회사의 경영권을 장악하고 있다. 이는 그들이 지배하는 다른 계열회사를 통해 간접적으로 소유하고 있는 지분이 평균 32.7%에 이르기 때문에 이를 모두 합치면 43.3%의 지분을 보유하는 대주주가 되기 때문이다. 한국의 재벌 총수는 자신이 소유, 지배하는 계열회사들 내에서는 아무런 견제와 감시를 받지 않고 마치 봉건시대의 영주처럼 마음껏 지배력을 행사하고 있다. 10%의 소유 지분으로 100%를 지배하고 있는 것이다.

2. 재벌체제의 개편방향

재벌체제는 더 이상 한국 경제성장의 견인차가 아니며, 이 체제가 개혁되지 않는다면 한국사회는 더 이상 민주주의사회라고 불릴 수 없다. 한국사회는 재벌이 실질적으로 지배하는 재벌독재사회라고 해야 할 것이다. 우리사회는 경제, 정치, 사회 등 모든 부문의 발전이 재벌에게 발목이 잡혀 있는 상황이 되었다. 재벌에게 경제력이 지나치게 집중되어 있기 때문에 재벌이 거부하면 경제성장도 불가능하며, 어떠한 경제정책도 재벌의 동의 없이는 그 실행이 어렵게 되고 있다. 또한 정치가들도 대부분 재벌들의 영향력 하에 놓여 있으며, 우리 사회의 분배의 불평등은 재벌체제때문에 심화되어 있다. 이러한 사정때문에 현재 우리사회 개혁의 핵심이 재벌체제 개편에 있다고 해도 과언이 아닐 것이다.

재벌체제의 개편 방향은 경제적 민주화를 추구하는 방향이어야 한다. 경제적 민주화는 공정성을 추구할 뿐만아니라 일하는 사람들의 소외를 극복케 함으로써 경제적 효율성도 동시에 추구한다. 현재의 재벌체제가 비민주적 체제일 뿐만아니라 비효율적인 체제이기도 하기 때문에 이러한 노력은 더욱 정당화된다.

그러면 재벌체제는 어떠한 방향으로 개편되어야 하는지를 구체적으로 살펴 보도록 하자.

첫째, 재벌체제를 독립된 전문 대기업체제로 전환해야 한다.

현재의 상황이 재벌 가족 소유의 주식을 강제로 환수하는 등의 혁명적인 재벌 해체가 불가능한 상황이라고 한다면 점진적인 방법으로 재벌체제를 독립된 전문 대기업체제로 전환시켜 가는 방법을 모색해야 할 것이다. 이는 지나친 경제력 집중과 지배집중으로 인한 비민주성과 비효율성을 극복하기 위한 것이다. 이를 위해서는 재벌체제가 유지되는 대기업체 간의 연결고리를 끊어 나가는 방법이 사용될 수밖에 없다. 먼저 재벌의 총수가 자신의 지배 하에 있는 특정 대기업체를 지주회사 혹은 중핵기업으로 만들어 이 대기업체를 통해 다른 여러 기업체를 지배해 나가는 구조를 해체시켜야 한다. 이를 위해 간접적 상호출자인 순환출자를 점차 그 제한을 강화하여 궁극적으로는 금지시켜야 하며, 출자총액제한 제도(현재 순자산액의 25%로 제한되어 있음)도 더욱 강화하여야 할 것이다. 이리하여 점차 계열기업 간의 직접적, 간접적 상호 주식보유를 통해 재벌 총수가 여러 대기업체를 지배하는 체제 자체를 해체시켜 나가야 한다.

다른 한편으로 일정 규모 이상의 대기업체의 경우 주식 소유의 상한선을 정하여 특정인이 그 기업체에 대한 배타적 지배권을 행사할 수 없도록 할 수도 있을 것이다. 이것이 당장 어려울 경우에는 일정 비율 이상의 주식에 대해서는 의결권을 부여하지 않는 방안을 생각할 수 있다. 이것은 소유지분은 인정하되 지배권은 인정하지 않는 방안이다. 특히 특정 기업체나 공익법인 등을 통한 간접소유지분과 순환소유지분에 대해서는 그 의결권과 행사방법을 제한하거나 금지하여야 할 것이다.

다음으로 계열회사 간의 상호지급보증은 우리나라의 은행 대출 관행과 관련하여 발생한 독특한 제도로 이 제도는 재벌의 계열사들을 서로 연대시키는 중요한 수단이 되고 있다. 이 제도는 재벌체제를 유지시키는 중요한 기제의 하나로 재벌체제를 개편하기 위해서는 반드시 폐지시켜야 할 것이다. 현재 독점규제법에서 대규모 기업집단에 속하는 회사는 국내 계열회사에 대한 채무보증 총액이 자기자본의 200%를 초과할 수 없도록 규제하고 있으나, 이것 마저도 시행령에서 각종 예외 조항을 두어 실효성이 전혀 없는 상태이다. 이 제도는 현재의 체제에서는 재벌 총수의 입장에서 볼 때 자신이 자신을 보증하는 제도에 불과하기 때문에 다른 사람들과의 형평성의 측면에서 볼 때에도 빠른 시일 내에 완전 해소토록 하여 폐지해야 한다.

그리고 그룹집중 경영제도를 폐지하여 개별 기업들이 모두 전문경영인에 의해 독립적인 경영을 수행할 수 있도록 해야 할 것이다. 이를 위해 그룹회장제와 회장비서실, 기획조정실 등의 이름으로 운영되고 있는 그룹집중경영을 가능하게 하는 기구들을 폐지 또는 해체하여야 할 것이다.

둘째, 대기업 경영에 대한 감시·견제체제를 확립해야 한다.

우리나라의 재벌체제는 소유집중과 가족경영의 문제 외에도 이 대규모 기업집단의 경영을 실질적으로 감시·감독할 아무런 제도적 장치가 존재하지 않는다는 점에서 문제가 더욱 크다. 우리나라의 재벌체제는 불투명한 경영과 음성 자금 비축, 이 자금을 이용한 경제정책 결정과정 및 각종 인허가에 대한 영향력 행사, 자본의 위장 분산, 회사 자금의 개인적 유용, 믿을 수 없는 회계 장부, 변칙적 상속과 증여 등으로 얼룩져 있다. 이 문제는 재벌체제가 독립된 전문 대기업체제로 전환되는 것만으로는 해결되지 않는 것으로 이와 별개로 반드시 해결되어야 할 과제이다. 우선적으로 이루어져야 할 것들로는 첫째 이사회가 실질적으로 경영자를 통제할 수 있도록 이사회의 기능이 활성화되어야 한다. 둘째 이사회 기능의 활성화와 관련하여 사외이사제가 도입될 필요가 있다. 셋째 경영진에 대한 감사의 독립성이 확보되고, 기업에 대한 감사제도가 강화되어야 한다. 넷째 경영의 투명성 제고를 위해 기업의 공시제도가 강화되어야 한다. 다섯째 주주총회의 이사 선임시 누적 투표제를 도입하여 소액주주의 경영참여권을 보장해 주어야 한다. 이상의 것들이 실질적으로 이루어진다면 기업 경영의 투명성 확보에 상당한 진전이 있겠지만 이것만으로는 부족하다.

이러한 것들에 더하여 노동자의 경영참여가 보장되어야 한다. 노동자의 경영참여란 기업이나 공장에서 경영자가 행하는 경영 상의 의사결정과정에 노동자 개인 또는 그 조직적 대표가 참여하는 것을 말하는데, 노동자의 경영참여가 이루어지면 회사 경영은 더 이상 기업주의 전권으로 이루어지는 것이 아니라 노동조합 혹은 다른 형식의 노동자 대표와의 합의 혹은 협의 하에 이루어지게 된다. 이러한 노동자의 경영참여는 이를 통한 산업민주주의의 실현이라는 목표 때문에 노동운동의 주요한 운동 목표 가운데 하나가 되고 있다. 그런데 노동자의 경영참여는 산업민주주의의 실현이라는 측면 이전에 기업 경영에 대한 가장 확실한 감시·견제의 제도가 될 수 있다. 이를 통해 경영 상의 의사결정과정이 대외적으로 투명해질 수 있으며, 기업 행동을 바람직한 방향으로 유도할 수 있는 것이다.

이상과 같은 기업 내부에서의 감시·견제 외에도 기업 외부에서의 감시와 견제도 더욱 절실해 지고 있는데, 그것은 재벌들이 비대해지고 점차 자생력을 갖게 됨에 따라 기존에 정부가 재벌에 대해 행사하던 통제력이 더 이상 효력을 발휘하지 못하는 상황이 되어가고 있기 때문이다. 따라서 각종 시민단체와 상급 노조 등의 감시과 견제가 더욱 필요해 지고 있다.

셋째, 혈연, 지연, 학연 등에 기초한 족벌경영을 막아야 한다.

한국의 자본주의는 가족자본주의 혹은 족벌자본주의의 틀을 벗어나지 못하고 있다. 대규모 기업집단이 혈연 집단에 의해 경영되고, 계승된다는 점이 한국 재벌의 주요 문제이다. 재벌의 총수와 혈연관계에 있는 사람들은 재벌 내에서 □로열 패밀리□로 불린다. 이들은 자신의 능력이나 노력과 무관하게 중간관리자로서의 일정한 수련을 받은 다음 바로 고위직에 임명된다. 또한 총수의 자리는 아들이나 동생에게 승계된다. 이러한 행태는 전통적 권위관계에 있는 봉건 왕조나 봉건 영주를 연상시킨다.

1987년에 우리나라 108개 기업그룹의 이사 이상 임원들의 인적 구성을 조사한 것에 따르면 전체 임원의 8.8%를 그룹 총수와 혈연관계에 있는 사람들이 차지하고 있는 것으로 나타나 있다. 나머지는 기업 외부로부터 영입해 온 사람이거나 내부 승진에 의해 임원이 된 사람들이다. 재벌들은 계열회사가 늘어나는 과정에서 불가피하게 전문경영인을 등용하지만 경영의 핵심적인 자리는 여전히 가족 구성원들이 차지하고 있는 것이다. 이렇게 가족구성원들이 경영권을 장악하고 있는 배경에는 □믿을 건 가족뿐□이라는 사고가 자리잡고 있다. 이러한 사고방식은 앞에서 지적하였듯이 재벌의 경영 행태가 불투명하고 비밀이 많다는 사실과 연관이 있다. 또한 가족의 범위를 넘어서면 이번에는 학연과 지연이 자리잡고 있다. 재벌에 몸담고 있는 전문경영인들 중에는 서로 간에 혹은 재벌의 가족 구성원들과 학연과 지연으로 서로 연관되어 있는 사람들이 많은 것이다. 족벌을 벗어나도 패거리 행태는 여전한 셈이다. 또한 이들의 인맥은 행정부의 경제관료들이나 정계 인사들과도 연관되어 있어서 정부의 주요 의사결정에 영향력을 행사하는 통로의 구실을 한다.

한국의 대규모 기업집단이 혈연집단에 의해 경영되고 계승되는 현실은 주식 소유 지분율 축소 등 소유분산을 통해 대규모 기업에 대한 특정 가족의 지배력을 약화시키고, 노동자 경영참여 등을 통해 기업 경영에 대한 감시와 견제를 강화하면 많은 부분이 해소될 것이다. 그리고 기업에 대한 감시체제가 자리를 잡아 기업 경영의 투명성이 보장될 때에 소유와 경영의 분리도 그 의미를 갖게 된다. 또한 이를 통해 승진 등 인사관리의 투명성과 합리성이 보장되도록 하여야 학연과 지연으로 얽힌 패거리 문화의 해소가 가능해 질 것이다.

넷째, 정경유착의 고리를 끊어야 한다.

정경유착은 한국 재벌의 형성기에서부터 현재에 이르기까지 한국 재벌을 특징지워 온 주요 문제로서 하루 빨리 청산되어야 할 사항이다. 재벌은 정치권력에 정치자금 등의 자금을 제공한 대가로 많은 특혜를 받아 오늘에 이르렀다. 현재에도 정부가 갖고 있는 각종 인허가권과 주요 사업의 사업자 선정, 정부 발주 공사, 그리고 관치금융에 의한 제1금융권 장악 등은 재벌들로 하여금 끊임없이 정부에게 정치자금 등을 제공해야 할 필요성을 느끼게 하는 요인이 되고 있다. 또한 재벌들은 개별 재벌의 차원이 아니라 전경련 등을 통해 집단적으로도 정치자금을 제공하고 정부의 정책 결정이 자신에게 유리하게 되도록 영향력을 행사하여 왔다. 이러한 정경유착의 결과는 국민들로 하여금 재벌과 정계 모두에 계속해서 극도의 불신과 환멸을 안겨 주었다. 현재 구속되어 있는 두 전직 대통령의 비자금 사건과 현직 대통령의 아들의 구속으로까지 연결된 한보 사태는 정경유착의 문제점을 가장 극명하게 보여 주고 있는 바이다.

이러한 정경유착의 문제는 재계와 정계 모두의 노력에 의해서만 해결될 수 있을 것이다. 정계에서는 정치자금을 양성화하고, 그 외 음성적 자금의 흐름을 근절시켜야 할 뿐만아니라 모든 정책 결정과정과 사업자 선정과정 등을 투명하게 하여야 할 것이다. 또한 전경련 등에 의한 집단적 로비에 대해서는 로비활동을 규제할 수 있는 항목을 기존의 공정거래법 등에 추가하여 규제해야 한다. 기업쪽에서는 정상적인 정치자금 외에 비자금 등의 조성이 가능하지 않도록 기업 내부에서부터 철저한 감시가 이루어져야 할 것이다.

정경유착에 대해서는 시민단체 등 외부에서의 감시도 매우 중요하다. 또한 언론도 이 점에서 중요한 역할을 할 수 있는데, 이러한 측면에서도 신문, 방송 등 언론기관에 재벌이 자본 참여를 하는 것을 금지시켜야 한다. 재벌은 언론을 통해서 정부의 정책 결정과정에 영향력을 행사할 수 있으며, 또한 언론을 이용하여 권력과 유착할 수도 있고, 음성적인 자금의 흐름이 드러나는 것을 은폐할 수도 있기 때문이다.

정부의 역할

장하원 (KDI, 연구위원)

1. □작은 정부론□의 배경

최근 정부 기구에 대한 논의는 경제적 역할에서 출발하여 정부의 근본적인 존립 이유에까지 미치고 있다. 이론이나 정치적 견해 또는 더 나아가 이념의 간극조차 무관할 정도로 거의 전부가 정도의 차이는 있을지언정 마치 정부를 모든 질곡의 근원인 양 치부하고 있다. 가장 호의적인 접근이라야 고쳐 쓰면 쓸만하다는 정부 개조론이고, 중간 정도가 작은 정부론이며, 과격 급진주의자들은 정부무용론 내지는 정부 폐기론을 주장하여 정부를 꿔다놓은 보리자루만도 못한 취급을 하고 있다(한국경제연구원, 『21세기 세계 인류에의 제언』, 1997). 이런 심정의 배경은 과거 정부의 통치성격을 감안하면 십분 이해가 된다. 그러나 정부라는 문제를 뿌리째 뽑겠다는 식의 접근은 그렇게 되지도 않을 것이며 마치 눈을 감고 세상이 없어졌다고 말하는 것과 다름이 없다. 다양한 방면에서 제기되는 작은 정부론이 명시적 또는 묵시적 공감을 얻고 있는 배경은 세 가지로 정리할 수 있다.

2. 정부 대 시장의 이중구조의 함정

첫째는 정치적 민주화의 대세에 따라 권위주의적 국가 통치의 개입을 배제하는 것이 시민의 개인적 자유를 보장할 수 있다는 전제이다. 이때 국가 간섭의 배제논리는 시민사회의 경제적 영역인 시장으로 연장되며, 최대한으로 보장된 경제활동의 자유가 최대의 경제적 효과를 보장할 수 있다는 것이다. 작은 정부에 대한 이러한 논리적 근거는 일견 그럴듯해 보이지만 비약과 모순투성이이다.

우선 기본적으로 정부와 시민사회를 대립구도로 파악하는 것은 정부의 성격이 □권위주의□적일 때만 한시적으로 적용될 수 있는 논리이다. 우리사회가 아직 권위주의의 망령에서 벗어나지 못하고 민주적 절차가 정착되지 못했다는 점에서 정부와 시민사회를 대립구조로 파악하는 것은 십분 이해되지만, 그렇다고 해서 앞으로 민주 시민사회의 가장 중요한 요소인 정부기구의 존재 이유조차 부정하는 것은 빈대를 잡으려 초가삼간을 태우는 격이다.

□시장주의자□들은 마치 모든 경제주체가 정부간섭의 피해자였다는 식의 논리를 전개하고 있다. 과거 권위주의 정부 하에서 통치 대상 모두가 억압의 피해자라는 □국민정서□를 시장주의자들은 십분 활용하는 셈이다. 그러나 권위주의의 속성상 통치 대상 모두가 동일한 억압의 대상도 아니며 피해자와 수혜자가 있기 마련이다. 이 중 과거 독재정권의 가장 큰 수혜자는 재벌이다.

민주주의란 단순히 1인 1표주의만을 가리키는 것이 아니라, 국가가 통치권을 행사하면서 초래할 수 있는 권력의 집중화 내지는 과도화를 방지하기 위한 여러 가지 제어장치가 마련되어 있을 때에 비로소 기본골격을 갖출 수 있다. 가장 기본적인 제도로 삼권분립의 원칙이 지켜질 때라 만이 우리는 민주주의라 이해하고 있다. 이는 단순히 도덕적 관점이 아니라 오랜 민주주의 역사에서 경험으로 체득한 진화의 결과이며 우리 나라의 최근의 역사 역시 예외가 아니라는 것을 우리는 값비싼 대가를 치르고 배우고 있다.

정치영역에서와 마찬가지로 민주주의의 쌍생아인 시장경제제도도 1원 1표주의 원칙과 견제와 균형이 작동할 때만이 정당성은 물론 효율성을 보장할 수 있는 것이다. 그러나 우리 나라의 시장구조를 보자면 1원 1표주의 원칙이 무시되는 것이 다반사이고 대부분의 기업지배구조에서 견제와 균형 기능을 찾아보기 힘들다. 소유와 경영의 분리는 커녕 이사회와 경영진이 얽혀져 있고 감사의 기능은 아예 찾아 볼 수도 없다. 지배대주주의 월권과 남용행위에 대해서 제동을 걸 수 있는 제도적 장치가 없고 중대한 경영실수에 대하여 책임을 물을 수 있는 방법도 없다. 아무런 법적 근거도 없는 기업 총수는 기업활동을 자의적으로 결정하지만 법적 책임은 지지 않는다. 다시 말하건대 재벌은 권위주의적 권력에 의해 형성된 왜곡된 시장구조에 뿌리박고 있으며, 억압당한 시민과 같은 위치에 있는 것이 아니라 그 권력과 함께 개조되어야 할 대상인 것이다.

대부분의 시장주의자들 민주주의를 시장경제에 필수적인 요소라 주장하면서도 이러한 민주주의의 기본원리를 시장원리에 연장시키지 못하고 있다. 아니면 그들은 민주라는 개념을 자유에 따르는 책임이나 견제와 균형의 제도로 이해하기보다는 무정부적 경쟁과 약육강식의 천박한 논리로만 이해하고 있는지도 모른다. 기본적인 질서가 지켜지지 않는 경쟁이란 폭력이 가장 효율적인 수단이라는 결론을 쉽게 도출할 수 있으며, 이는 20세기 인류역사에서 국제적으로 또는 일국가적으로 익히 경험한 바이다.

3. 규제완화의 함정

작은 정부론의 상징처럼 되어 있는 규제완화의 필요성에 대한 근거는 정부의 규제가 자유로운 경제활동을 제약하고 시장의 발전을 저해한다는 것이다. 이에 대한 논의는 먼저 한국의 시장이 누구에 의해 지배되고 누구에 의해 시장기능이 왜곡되었는가를 파악하는 것이 선행되어야만 가능하다. 문제는 누구의 관점에서 왜곡되었고 누구를 위한 개입이었는가를 생각해보면 자명해진다. 지난 30여년 간의 산업화과정에서 정부의 시장에 대한 지배는 매우 효율적인 자원동원체제를 형성시켰으며 자원의 배분은 시장을 통하기보다는 국가권력을 통하여 이루어져왔다. 이러한 자원배분체계에서 최대의 수혜자는 재벌이었으며, 따라서 시장이 기능하지 않음으로써 반사적 이익을 본 주체는 재벌인 것이다. 이렇게 보면 재벌의 입장에서는 정부의 시장에 대한 기능이 규제나 개입이라기 보다는 지원과 보조라 해야 더 정확한 표현이 된다.

시장기능 회복과 공정한 경제질서의 확립에 최대의 장애가 정부규제라기보다 재벌의 존재라면, 정부의 역할이 어느 때보다도 필요하다. 정부 역할을 축소하거나 삭제하기보다는 시장기능의 회복이라는 새로운 역할에 걸맞게 재정립되어야하고, 탈규제(deregulation) 보다는 투명성과 공정성을 목적으로 한 재규제(re-regulation)가 필요한 시기이다.  그러나 장차 민주화된 정부가 담당하여 할 이러한 순기능조차도 과거 독재의 업보 때문에 도매값으로 넘어갈 조짐이 짙게 보이고 재벌은 이러한 국민정서를 최대한 이용하고 있는 것이다.

우선 최근 전경련 등의 재벌들이 규제완화나 철폐를 일컬을 때 정부개입이 기업활동을 방해한다고만 주장하지 이제까지 재벌들이 누려왔던 특혜구조의 철폐까지 포함하는지가 분명치 않다. 가장 대표적인 예로 최근의 대기업 부도사태에 직면하여 이제까지 정부간섭의 배제를 주장하던 재벌들이 정부는 무엇하고 있냐는 식으로 정부의 지원을 요구하고 있다. 좋을 때 뿐만 아니라 어려울 때에도 시장논리에 수긍하는 자가 진정한 시장주의자이다. 전경련은 □우호적□  M&A는 무방하지만 □적대적□  M&A에 대하여 공동 대처하겠다고 발표했고, 이때 □적대적□을 경영권 탈취나 주식의 시세차익을 노린 것이라고 정의했다. 우선 이러한 구분 자체가 지극히 자의적일 뿐만 아니라 반시장적인 것이다. 재벌의 성장과정에서 수많은 기업을 흡수, 합병했던 역사는 우호적인 의도에서였다고 해석해야 하는가? 또한 기업의 지배나 경영권의 이양을 의미하지 않는 흡수, 합병도 있단 말인가? 더구나 주식을 사고 파는데 차익을 고려하지 않는 멍청이가 어디 있단 말인가? 그렇다고 한다면 이제까지 재벌의 행위들은 오로지 사회 다수의 이익만을 고려한 성인의 행동이든지 전체주의자의 것이든지 둘 중의 하나일 것이다.

예는 얼마든지 있다. 금융실명제는 시장경제의 논리에서 보자면 지극히 자연스러운 제도이며, 외국의 시장경제국가들에게 이러한 제도가 이제야 도입되었다고 말하기조차 부끄러운 당연한 제도이다. 그러나 재벌들이 금융실명제 때문에 경제가 위축된다는 주장을 한다면 그 정확한 이유까지 설명해야 했다. 금융실명제란 간단히 말해서 자기 돈의 출처를 밝히는 것이고, 세금을 정확히 내고 수입원천이 투명한 사람들에게는 아무런 불편을 줄 이유가 없다. 내 돈의 규모와 출처를 밝히기를 꺼려하는 것이 단순히 겸손의 미덕 때문이 아니라면 그것은 부정한 돈일텐데 그 제도를 불편해한다면 이 또한 반시장주의자이다. 한국의 특수구조를 모르고 하는 말이라 반박한다면 바로 그 한국적 특수구조를 고쳐보자는 것이 금융실명제의 도입이다.

대부분의 경우 진실을 왜곡하는 것은 서툰 거짓이 아니라 선택적 진실이다. 재벌의 입장에서 시장원리를 신봉하고 규제완화를 요구하는 것은 지극히 일면적이고 선택적인 주장이다. 그나마 재벌의 전횡을 방지하는 기존의 재벌에 대한 규제책을 완화 내지는 철폐한다면 어떠한 결과가 초래될지는 자명한 이치이다. 어느 시장주의자라도 시장기능의 회복을 주장할 때는 무정부주의적 자유보다는 경제질서를 먼저 언급해야 할 것이다.

당연히 무분별한 기업활동은 규제되어야 하며 시민의 사생활에 해악을 끼치는 경제행위는 제한되어야 한다. 기업할동에 이익이 되는 것이 시민 일반에 이익이 된다는 것은 대단한 논리비약이던지 오만의 소치이다. 기업의 단기 이익과 시민의 이익이 위배되는 사례는 수도 없이 많다. 공해배출 산업은 금지 내지는 제한되어야 하며, 안전을 염두에 두지 않는 건설은 감시해야 하고, 불량품은 가려내야 하고, 인체에 유해한 성분은 생산이 중지되어야 하고, 어린이들의 장난감은 안전하게 만들어져야 하고, 전염의 위험이 있는 외국 농산물은 수입이 금지되어야 하고, 귀중한 자원은 아껴써야 하고, 화재의 위험이 있으면 예방해야 한다.

경제활동이 일반 시민의 이익과 일치하기보다는 오히려 위배되는 사례를 더 많이 볼 수 있다. 아무리 자유로운 기업활동이 성장에 중요하다고 해도 성장의 목적이 행복의 추구일진데 성장을 위해서 대다수 시민의 안전과 이익이 타협될 수는 없는 것이다. 경제활동이 점차 복잡해지고 상품이 다양해짐에 따라서 규제와 감시의 폭이 넓어지고 전문성도 요구된다. 이러한 분야에 대한 시민단체의 역할은 단지 부차적일 뿐이고 당연히 국가가 담당해야할 몫이며 따라서 국가의 규제를 완화하기보다는 강화해야 할 것이다. 그러나 이는 결코 과거의 규제를 단순히 연장한다던가 확장하는 것을 의미하지는 않는다. 과거 정부의 개입이나 규제에서 불평등과 불공정의 내용들을 수정하고 시장기능과 시민의 기본권이 충돌하는 부분에서 어떻게 균형을 찾아야하는지를 모색해야 한다.

4. 경쟁논리의 함정

앞서 언급했듯이 재벌 옹호론자나 반재벌주의자나 모두 해결의 실마리를 시장에서 찾고 있다. 이러한 공통점은 서로 다른 차원이기는 하지만 경쟁의 논리에 근거를 하고 있다. 경쟁논리는 이념이나 이론의 파라다임을 넘어 매우 설득력 있게 통용되고 있고, 최근에는 세계화의 물결에 따른 국제경쟁의 도래가 이러한 논지를 더욱 강화시켜주고 있기 때문에 자세한 논의가 필요하다.

김영삼정권이 들어서서 추진한 □신경제정책□은 그 기조를 공정성, 투명성 그리고 합리성에 두고 추진되었다. 한국경제의 가장 큰 걸림돌이 되는 재벌구조자체에 대한 직접적인 개혁이 추진되지 못하였다는 점에서 한계를 갖기는 했지만 기존의 정책기조와 비교해 본다면 대단한 진보로 평가되어야 할 것이다.

이러한 개혁정책기조는 재벌 등 기득권세력의 직·간접적인 저항에 부딪혔고, 때마침 들이닥친 선진국의 개방압력과 WTO 체제의 출범, 그리고 1996년 이후 경기가 침체국면을 맞이하면서 국가 전체적으로 위기의식을 형성시켰다. 한국경제의 고도성장이 끝나고 개방화로 인한 국제경쟁의 소용돌이 속에 휘말리게 된다는 불안감은 효과가 불분명한 시장경제질서의 확립보다는 과거에 효험을 본 방법으로 회귀를 하게 만든 계기가 되었다. 즉, 이제까지 성장과 수출의 주도적 역할을 해왔고 국제경쟁에도 경험이 있는 재벌이 경쟁의 전선에 서는 것이 그래도 최선이지 않느냐는 대표주자론이 일기 시작하면서 개혁의 기조는 변질되기 시작했다. 그 무렵부터 경제문제의 촛점는 공정성이나 투명성보다는 국가경쟁력이니 개방화, 세계화로 대체되었다. 재벌의 입장에서 전달하려는 메시지도 명확해졌다. 국제적 무한경쟁에서 살아남기 위해서는 이제 모두가 힘을 다시 합하여 국가적으로 경쟁력을 강화해야한다는 국가경쟁력론이 등장하고, 이를 담당하는 주체는 역시 재벌이 가장 적임자이며, 이들을 돕기 위해서는 기업활동을 방해하는 규제를 완화하거나, 고비용-저효율 구조를 타파하기 위하여 우선적으로 임금을 억제하여 비용을 감소시켜야 한다는 것이다. 이런 것들이 달성된다면 한국경제는 다시 한번 고도성장시대를 맞이할 뿐만 아니라 완전한 선진국으로 진입할 수 있다는 것이다. 한마디로 재벌은 번영의 장밋빛 꿈과 전락의 불안감을 동시에 일러주고 있다.

한편으로 반재벌주의자들은 이제까지 대안도 없는 재벌해체론을 주장하다가 국제경쟁의 압력을 재벌개혁의 절호의 기회로 보는 듯 하다. 그들은 개방화라는 것은 필연적인 추세이며 이에 따른 국제경쟁의 물결을 아무리 재벌이라 한들 피할 수 없다는 것을 상정하고 있다. 이제 시장의 냉혹한 경쟁원리는 재벌의 비효율적이며 불합리한 지배통제구조를 더 이상 유지시키지 못하게 하여 집중된 소유를 분산시킬 것이며, 더 나아가 전근대적인 경영방식을 개조시킬 것을 기대하고 있다.

우선 재벌의 대표주자론은 아무런 근거가 없다. 재벌이 성장의 주체였다는 것과 재벌이 경쟁에 효율적으로 대처할 수 있다는 것은 전혀 별개의 문제이기 때문이다. 즉, 국제경쟁에서 승패의 관건은 규모가 아니라 효율성인데 재벌의 효율성을 뒷바침할 만한 근거를 발견할 수 없고 오히려 그 반대의 증거는 충분하다. MIT대의 Alwyn Young교수와 Stanford대의 Paul Krugman교수는 광범위한 자료수집을 근거로 한국을 포함한 동아시아의 경제성장 기적은 단지 근거없는 신화에 지나지 않는다고 주장했다(Alwyn Young, "Lessons from the East Asian NICs: A Contrarian View", European Economic Review, vol. 38, pp. 964-973, 1994. Paul Krugman, "The Myth of Asia's Miracle", Foreign Affairs, vol. 73, no. 6, pp. 62-78, 1994). 경제학적 의미의 기적이란 기적과 같은 효율성, 즉 생산성의 증가를 가리키는 것이지 단순한 양적 성장을 말하지는 않는다. 한국의 고도성장은 국가를 통한 거대한 자원동원체제에 의하여 달성된 양적 성장(input-driven growth)이지 놀란 만한 생산성의 증가는 없었다는 것이다. 오히려 대다수 국가의 평균 생산성 증가율을 밑도는 수준이라는 것이다.

이러한 증거는 곧바로 재벌이 주장하는 대표주자론을 정면으로 부정하고 있다. 재벌이 자임하는 성장의 주체는 다름 아닌 국가를 통한 자원의 집중에 의해서 이루어진 것이지 효율성이나 생산성에 기여한 바가 별로 없다는 것이며, 때문에 앞으로 경제성장의 관건이 될 국제경쟁에 적합한 주체가 된다는 보장도 없는 것이다. 서구 시장경제의 역사에서 생산성이란 어느 몇 대기업의 주도에 의해 달성된 경우는 찾아보기 힘들다. 수많은 기업들이 경쟁의 압력에서 자기 혁신의 노력이 있으면서 자연히 경제전반의 효율성이 제고되었던 것이다. 더구나 수많은 벤처 기업들이 경쟁하고 상품이 다양화되며 최대한의 유연성이 요구되는 미래의 세계시장에서 전근대적 사고를 지닌 공룡과 같은 재벌이 경쟁의 적임자가 되지 못한다는 것은 누가 보아도 명확하다.

이러한 점은 반재벌주의자들의 주장에도 적용될 수 있다. Krugman교수는 동아시아의 기적이 종말을 고할 시기가 머지 않았다고 예견하며, 그 이유를 두 가지로 들고 있다. 첫째, 양적 투입에 근거한 고도성장은 그 자원들이(특히 노동력) 고갈되는 순간 멈춘다는 것이다. 둘째로, 현재의 성장속도를 유지하기 위해서는 이제부터는 자원의 투입이 아니라 생산성과 효율성이 그만큼 제고되어야 하고 이를 위해서는 시장기능이 정상적으로 회복되어야 한다. 그러나 동아시아 국가들의 왜곡된 시장구조상 그만한 효율성을 제고시키기란 거의 불가능하고 단시일 내에 그것이 교정될 조짐도 없다는 것이다. 따라서 동아시아 경제가 서구 선진경제의 경쟁상대가 된다는 우려는 기우에 지나지 않는다는 것이다.

여기에서 논의는 경쟁논리로 연장된다. 선진경제의 입장에서 본다면 경쟁이란 전혀 새로운 현상이 아니며 또한 국내수준이건 국제수준이건 그 경계도 불분명하다. Krugman의 주장은 경쟁력 제고를 위해서는 각 기업의 생산성 향상이 중요한 것이지 국가적 수준에서 경쟁력이란 아무런 의미가 없다는 것이다(Paul Krugman, "Making Sense of the Competitiveness Debate", Oxford Review of Economic Policy, vol. 12, no. 3, pp. 17-25, 1996). 국가경쟁력을 주장하는 사람들은 국민경제의 성장과 기업의 사활을 혼동한 사람이거나 비교우위론의 기본개념도 모르는 사람들이라는 것이다. 즉, 기업은 생산성으로 경쟁을 하고 이에 따라 생성, 소멸하지만, 국가는 경제적으로 경쟁하지도 않고 소멸하지도 않으며 자국의 성장이 다른 국가의 경제에 피해를 입히지도 않는다. 예를 들자면 미국경제가 10% 성장하고 한국경제가 5% 성장하는 경우 한국이 -5% 가난해지는 것이 아니다. 오히려 미국경제의 성장은 한국경제에 도움이 되면 되었지 해가 되는 경우는 없다.

기업의 경우는 다르다. 경쟁회사의 10% 생산성 향상은 5% 성장한 기업에 곧바로 영향을 주어 생사의 문제를 초래한다. 그러나 그 경쟁사가 반드시 외국기업이라는 법은 없고 국내 기업이 되어서는 안된다는 법도 없다. 즉 경쟁은 국제시장에서 뿐만 아니라 국내 시장에서도, 외국 기업을 상대로만 하는 것이 아니라 국내기업을 상대로도 이루어지는 것이다. 이렇게 보면 경쟁력이란 각 기업의 문제이지 국가 전체의 문제가 될 수 없으며, 더군다나 무슨 국민운동으로 해결될 수 있는 것도 아니다.

때문에 문제는 다시 진정으로 경쟁력이 있는 기업이 승리하는 시장질서의 문제로 되돌아온다. 그러면 개방과 외국기업의 경쟁압력이 시장기능을 회복시킬 수 있을 것인가? 앞서 바로 설명하였듯이 경쟁은 특별히 외국기업이나 국내기업을 가려서 적용되는 것이 아니다. 따라서 외국기업이 몰려온다고 해서 재벌이 갑자기 환골탈태하여 시장질서를 확립하고 공정한 경쟁을 한다는 것은 순진한 바램에 지나지 않는다. 재벌은 오히려 새로운 경쟁상대들을 맞이하여 이미 누리고 있었던 기득권 강화를 주장할 것이며 기존의 왜곡된 시장구조를 최대한 활용하려는 것이 오히려 자연스러운 행동일 것이다. 국제기구가 그러한 왜곡되고 불공정한 시장관행을 용납하지 않을 것이기 때문에 시장질서가 바로 잡힐 것이라는 기대도 큰 설득력이 없다. 국제기구가 관심을 갖는 부분은 자신의 기업들이 공정한 대우를 받는가 하는 것이지 재벌의 소유구조 문제나 정경유착과 같은 문제는 아닌 것이다. 물론 장기적으로는 국제적인 압력이 내부의 변화를 가져올 수 있다는 것은 틀림없는 사실이다. 그 변화는 어떤 모습을 띈 것일가? 재벌이 지배하는 시장의 경우 상당히 바람직하지 못할 수 있다는 점이 문제이다.

5. 21 세기 정부의 경제적 역할

21세기라 해서 정부의 역할이 특별히 달라져야 할 이유는 없다. 다만 달라진다면 정부의 성격과 그것을 둘러싼 환경이 달라질 뿐이다. 우리사회의 최대의 과제가 민주주의의 정착이라면 경제면에서도 민주주의 원리에 입각한 시장기능의 회복과 경제질서의 확립이 이루어져야 한다.  이에 따라 정부의 경제적 역할도 조정되는 것은 당연하다. 이제까지의 논의에서 대략 정부의 역할에 대하여 언급하였으나 보다 구체적으로 정리해 보자.

강한 민주정부

우선 민주적인 정부나 시장을 활성화할 수 있는 정부가 반드시 작은 정부일 필요는 없고, 작은 정부나 민주정부가 약한 정부여야 할 이유는 더더구나 없다. 오히려 민주적인 정부는 강한 정부일 수 있다. 문제는 정부의 규모가 아니라 정부의 역할인 것이며, 강약의 기준도 누구를 대상으로 하는가에 따라 의미가 달라질 수 있다. 한국 경제의 최대 현안이 공정성, 투명성, 합리성을 바탕으로 한 경제질서의 확립이라면 이에 대한 정부의 기능이 단순히 방관자의 역할이 아니라는 것은 자명한 이치이다. 정부는 시장기능의 회복과 정상화를 위해서도 적극적으로 개입해야한다. 과거 정부자체가 불평등, 불공정, 불합리의 원인 제공자였다는 전과 때문에 그러한 역할을 담당하지 못한다는 것은 이미 민주정부자체에 대한 포기나 다름없다. 따라서 정부의 민주화가 선행되어야 한다는 것은 말할 필요도 없다. 여기에서 한가지 덧붙이자면 정부의 민주화는 선출절차의 민주화 뿐만 아니라 통치의 민주화와 권위주의적 관료제의 속성을 벗는 것까지 포함하는 것이다. 국민일반의 정부에 대한 혐오에 가까운 경원감은 단지 정권의 억압적 성격 때문만이 아니라 관료들의 경직성과 권위에 있음을 감안하면 관료제의 문제는 소홀히 다루어져서는 안된다.

시장질서의 확립과 불균등구조의 시정

다음으로 정부는 현재의 불균등구조를 교정하는 역할을 담당해야한다. 부의 분배과정에서 부당하게 소외된 계층이나 기업들에 대한 한시적 배려는 미봉책일 뿐이기 때문에 그 과정 자체를 교정하는 일이 선행되어야한다. 개인에 대하여는 복지제도의 강화나 확대를 통해 기본적인 생존권을 보장하고 기업에 대하여는 자원배분의 기회를 공정하게 누릴 수 있도록 제도를 정착시키는 것이다. 복지제도의 함정과 역기능 내지는 불가역성을 선진국의 경험에서 익히 본 바이기 때문에 우리의 실정에 맞도록 신중을 기해서 정착시켜야 할 것이지만 그렇다고 마냥 미룰 수는 없는 것이다. 왜냐하면 복지제도는 단순히 소외계층에 대한 배려의 차원을 넘어 시장을 유연하게 작동하게 함으로써 체제유지를 보장하는 필수적인 기능을 담당하고 있기 때문이다.

혹자는 기업활동에 대한 정부의 역할을 말하면 이렇게 복잡해지고 거대해진 경제구조에서 정부가 무슨 역할을 할 수 있느냐고 반문한다. 그러나 그런 사람들은 무의식중에 정부의 개입을 정부의 지원이라고 상정하고 있는 것이다. 위에서 말한 자원배분에 대한 정부의 역할은 과정에 대한 직접적인 개입보다는 과정의 공정성과 투명성을 보장하는 것이고 감시기능을 강화하는 것이다. 한국의 왜곡된 시장구조 하에서는 이 제도를 정착시키고 역할을 수행하는 것만도 결코 용이한 과업이 아니다.

경제력의 분권화와 지방화

또한 정부는 극단적으로 집중된 경제력과 경제활동을 분권화 내지는 분산시키는 역할을 수행해야한다. 이는 단지 재벌의 경제력 집중에 대한 견제만을 일컫는 것이 아니다. 현재 경제정책 결정과정이 소수에 집중되어있거나 경제력이 지역적으로 수도권에 집중화되어있는 구조에서는 효율성을 기대하기 어렵다. 따지고 보면 정부의 시장 개입에 대한 부작용도 정책결정과정이 중앙정부에 집중되어있는 데에서 파생되는 배타성 때문이다. 정책결정의 분산화와 경제력의 다극화를 위해서는 필연적으로 지방화가 활성화되어야 한다. 중앙정부는 지방의 자치단체가 지역의 특성과 인적자본구성에 맞는 지역발전전략을 스스로 결정할 수 있도록 재원과 권한을 넘겨주어야 한다. 이미 수도권은 높은 비용 때문에 경제성을 상실하고 도시의 기능마저 잃어가고 있다. 수도권에 경제력이 집중되고 있는 것은 권력이 집중되어 있기 때문이다. 재원과 권한이 지방자치단체에 분산된다면 기업활동 또한 지방으로 자연스럽게 흡수될 수 있을 것이다.

혹자는 경제에서 적극적인 역할을 수행할 □강한 정부론□과 지방 분권화가 모순된 개념이라 할지 모르지만 이는 역시 중앙정부 중심의 사고와 권위주의적 권력에 대한 피해의식 때문이다. 지방정부 역시 지역주민의 민주적 절차에 의해 선출되고 권한을 부여받은 정부이다. 이러한 정부가 적극적으로 시장에 개입하여 자기 지역경제의 활성화를 위한 역할을 하는 것이 전혀 모순된 것이 아니다. 오히려 지금과 같이 취약한 지방경제 기반을 활성화하기 위해서는 앞으로 지방경제는 어느 때보다도 적극적인 역할을 수행해야 할 것이다. 또한 지방자치단체간의 선의의 경쟁은 국가경제 발전에 상호 상승작용을 할 것이며 인구의 분산화와 균형적 발전을 도모할 것이다.

중소기업의 활성화

지역적으로 지방화는 규모의 분산화도 수반하게 될 것이다. 지방자치단체가 주체가 되어 산업정책을 수립한다면 국가규모의 대형사업 위주의 발전전략을 탈피하고 다양한 기업활동을 바탕으로 한 경제력의 다각화가 이루어지고 중소기업이 경제성장 및 고용안정의 주체가 될 수 있다. 중소기업이 경제의 원동력이 되어야 한다는 논지는 단지 중소기업이 지금까지 개발과정에서 상대적인 피해자였다는 정서에 바탕을 둔 것이 아니다. 몇 안되는 대기업의 성패에 국가경제의 운명을 거는 도박과도 같은 경제구조의 개선을 위해서도 중소기업의 육성이 필요하고 효율성의 제고를 위해서도 다양한 경쟁자와 사업 내용의 다각화가 필요하다. 경쟁이란 정의상 많을수록 좋다. 지금까지 우리 나라의 산업정책에서 우리는 □과당경쟁□이라는 말을 자주 들어왔는데, 이는 어느 경제학 교과서에서도 찾아볼 수 없으며 대기업 중심의 기득권을 보호하는 역할을 해온 개념에 불과하다.

전지전능의 경영능력을 갖추고 백화점의 모든 상품을 생산할 수 있는 효율적인 기업이란 상상하기 어렵다. 자기의 전문 분야에 경쟁력을 갖춘 수많은 기업이 존재할 때에 진정 국가경제적으로 높은 생산성을 기대할 수 있다. 우리 나라에서 일반적으로 중소기업 하면 주먹구구식 경영에 열악한 노동조건, 허약한 재무구조를 떠올리지만 앞으로도 중소기업의 모습이 그래야만 된다는 법은 없다. 규모는 작지만 전문인력과 높은 생산성을 갖춘 중소기업이 대기업을 앞설 수 있는 가능성이 존재하는 것만으로 경제는 역동성을 갖게된다. 최근에 상대적으로 고급인력과 전문지식을 가지고 수없이 창업되는 벤처기업이 그 단초를 제공하고 있다. 각 지방정부는 이들이 기업활동을 활발히 할 수 있도록 제반 지원정책을 통하여 적극적으로 유치해야 할 것이다.

금융개혁의 방향 : 경제민주화와 금융제도의  공공성 확립

유철규 (한국사회과학연구소 연구원)

1. 금융개혁과 금융제도의 공공성

최근 들어 점점 빨라지고 있는 금융제도의 변화는 다른 여타 부문의 변화에 비해 경제 전체에  보다 광범위하고 직접적인 영향을 미칠 뿐 아니라, 개인의 경제 생활에까지 매우 가시적인 변화를 일으킬 수 있다. 특히 우리나라의 경우는 과거 수십년간 인위적으로 특정산업 및 기업에 우선적인 특혜성 자금을 공급하는 방식으로 경제개발을 했기 때문에, 금융 부문의 변화는 경제의 운영원리에까지도 큰 영향을 미칠 것이다.

금융은 자금의 사회적 융통을 의미한다. 이 사회적이라는 말은 개인끼리 돈을 빌려주고 받는  행위보다는 공적이고 제도화된 형태로 이루어지는 것을 강조하는 것이다. 사회적으로 조달된 자금을 사용하는 데는 기본적으로 공공의 이익이 지켜져야 하는 것이지만, 실제로 자금을 사용하는 사적자본(기업)은 공공성을 염두에 두지 않는다. 한편 금융제도란 일반적으로 경제주체들간의 자금융통에 관련된 모든 체계와 행동 규범을 가르키는 말인데, 금융에 관련된 상이한 이해관계들이 일정한 수준에서 조정된 결과라고 말할 수 있다. 대부분의 제도나 게임의 규칙은 마치 사회간접자본같은 일종의 공공재적 성격을 갖는다. 금융 부문은 자금의 배분과정에서 경제의 단기적인 움직임과 장기적인 발전에 매우 큰 영향을 미칠 수 있으며, 한 금융기관의 파이나 경영 애로가 즉각 국민경제 전체의 안정성을 위협할 수도 있기 때문에, 금융제도의 안정성을 지키기 위한 여러가지 공적인 보조나 장치들이 존재한다. 예를 들어 한 국가의 지급결제 제도를 담당하는 은행기관에 대해 중앙은행이 재할인 지원을 하거나, 예금보험제도 같은 공적 기구를 만들어 예금의 지급을 보증하는 것 등이 그런 것이다. 또한 금융기관들은 금융 거래자의 내부 정보를 집중해서  다루기 때문에 사회적인 정보의 관리 등에 관련된 공적인 기능을 갖고 있다. 그런데 자본주의에서는 금융기관도 하나의 사적기업으로 운영되는 것이기 때문에 공공성과 사적인 이득 사이에 상충이 발생하기가 쉽다. 이 때문에 금융제도를 고칠 때는 사적으로 운영되는 개별 금융 기관이나 기업의 국제경쟁력 문제만을 다룰 것이 아니라, 사회 전체를 대상으로 공공성을 확보하는 제도적 장치도 이에 못지 않게 중점을 두어야 한다. 민주주의 사회라면 그 사회의 제도가 그 일부 구성원들의 사적 이익에 편파적으로 유리하게 되어서는 안된다는 것이다.

2. 우리나라 금융부문의 현황과 금융개혁안

한국의 금융부문이 낙후되어 있다는 주장은 금융기관의 규모가 작고 수익성이 낮다든가 혹은  금융기관이 경영상의 자율성을 갖지 못하고 있다는 점 등을 근거로 삼고 있다.

은행원 1인당 생산성(1995년, 천달러)

한국(5대 시중은행)   미국(4대 은행)   일본(4대 도시은행)   대만(4대 은행)

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1인당 총자산          3,237              3,177           30,900       6,405

1인당 예수금('93기준)  1,854              2,038           19,124       n.a.

1인당 세전이익*)          8.3             59.7               9.9      58.9

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자료: [The Banker] 1996.7

*)일본은 三和은행을 제외하는  경우 54.8 (三和은행은 95년  21억달러 순손실 기록)

그러나 금융부문에는 금융 중개기관으로만 구성되어 있는 것이 아니라 금융 자금의 사용자나 저축자 그리고 정부도 직접적인 영향을 미친다. 다시 말해 금융부문의 낙후성은 단순히 금융기관의 경쟁력이 약하다는 것만을 의미하는 것이 아니라 기업의 재무구조나 정부의 금융정책상의 문제점도 함께 작용하고 있다고 볼 수 밖에 없다. 지금까지 금융의 자율화와 시장기능의 활성화라는 방향으로 금융개혁이 진행되고 있지만, 그 내용은 매우 편파적이어서 경제개발과정에서 일반 국민의 부담으로 국가적인 지원을 받아 성장해서 시장을  지배하게 된 독점 대기업이나 재벌들의 주장이 가장 큰 영향을 미치고 있다. 이들은 "관치금융으로 인한 금융부문의 낙후성"이 한국경제의 다른 부분들보다 특별히 심한 것처럼 주장하지만, 경제를 구성하는 모든 부분들은 예외없이 서로 연결되어 함께 발전하는 것이므로 한 분야만 동 떨어져서 낙후되는 경우는 거의 없다.  오히려 정경유착에 더 큰 문제가 있다는 것은 최근의 재벌 부도사태에서 확인할 수 있다. 선진 자본주의국가들이나 경쟁국들에 비해보면 한국의 금융산업은 개별 기관의 규모나 수익성, 부실채권의 규모 등에서 현저히 취약한 것이 사실이다. 그러나 이와 동시에 기업의 재무구조 또한 지극히 취약한 상황이다. 한국 제조업의 부채비율은 대만의 3배를 훨씬 넘고  있으며, 차입금 의존도도 월등히 높다.

금융 자금의 사용자의 상태가 매우 불량하기 때문에 금융기관의 경영내용도 이를 반영하여 부실한 것이며, 사실은 정책적으로 은행을 통해 제조업을 지원하고 그 부담을 금융기관에 지웠기 때문에 이러한 현상이 나타난 것이다.

제조업의 재무구조 비교

한국              미국    일본    대만

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'94      '95           '94     '94     '94

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부채비율     302.5%   286.8%      166.5%  209.3%  87.2%

차입금의존도  44.5%    44.8%       26.8%   36.2%  24.2%

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자료: 한국은행

중앙은행의 대출 또한 기업에 대한 지원의 수단으로 사용되어 매우 경직적이기 때문에, 중앙은행의 정책 선택 폭이 매우 좁고 이에 따라 금융시장조절 능력 또한 매우 열악한 것으로 평가되고 있다.

이러한 전후 상황을 고려하지 않고, 금융부문의 낙후성을 금융기관의 문제로만 이해한다는 것은 옳지 않으며, 문제를 더 악화시킬 수 있다. 주인 찾아주기라는 명분으로 금융기관의 경영권을  기업그룹 등에게 넘겨 준다면 기업의 부실이 직접적으로 금융기관의 부실과 합쳐질 가능성이 크다. 금융기관은 공적인 부조를 받기  때문에 상대적으로 일반기업보다는 신용도가 높다. 따라서 금융기관을 소유한 기업은 가만히 앉아서 자신의 신용도를 높일 수 있게 되고 스스로에게 어울리지 않게 높은 신용도를 가지게 된 기업은 방만한 경영을 하기가 더욱 쉬운 것이다.

결국 금융 개혁은 단기적으로 금융기관의 경영을 효율화하는데 그쳐서는 안되며, 오히려 경제 전반 특히 기업의 취약성을 더 이상 방치하지 않도록 하는데 도움이 되어야 한다. 금융기관의  본연적인 사회적 기능 가운데 하나는 금융자금을 사용하는 기업에 대한 평가와 감시 기능이다. 이러한 감시 기능은 최소한의 이해관계 대립이 있어야 한다. 만약 기업의 운명이 은행의 운명과 공동체라면, 은행은 기업을 제대로 감시하거나 감독하는 것이 불가능해 질 것이다. 잘 알려져 있지만 재벌의 경우 이사회나 주주총회, 감사 등의 경영자에 대한 견제기능이 거의 무의미할 만큼 한국의 경영관행은 왜곡되어 있다. 금융개혁이 없어져야 할 왜곡된 경영관행을 강화시키는 방향으로 가도록 해서는 안 된다.

그러나 현재 정부나 재계가 추진하고 있는 금융개혁안의 내용은 산업과 금융의 분리 원칙을 조속한 시일내에 거의 완전하게 제거하는 방향으로 나아가고 있다. 이미 은행이외의 제2 금융권에 대해서는 재벌의 지배력의 확립되어 있기 때문에, 시중은행에 대한 재벌의 경영참여가 핵심쟁점이 되고 있는 상황이다. 그런데,  소유측면에서 본다면 이미 각 재벌은 은행법이 허용하는 한도내에서, 다수의 은행에 걸쳐 지분을 소유하고 있으며 대부분 대주주에 속하고 있다. 따라서 현재는 재벌이 비록 주식을 소유하기는 했지만 경영 참가는 허용되지 않는 상황이라고 할 수 있으며, 시장 원리가 강조되고 98년말부터는 외국인이 경영하는 은행(현지법인 형태)이 설립될 것으로 보이기 때문에 이 상태가 오래 지속되기는 어려워 보인다. 사실 산업자본가 이외의 다른 자본가가 은행을 경영하게 한다는 금융전업가 제도가 실제로는 전혀 효과를 거두지 못했으며, 정부가 발표하거나 추진하는 여러가지 금융개혁안들도 시간이 갈수록 점점 금융과 산업 분리의 원칙을 약화시켜 가고 있다.

< 銀行別 主要그룹 持分率 現況 ('95년말 기준) >

강원은행	현대(11.73), 외환(5.52), 한국생명(4.99)
경기은행	신동아(9.99), 한진(5.48), 선경(3.21)
경남은행	효성(12.53), 동국제강(4.76)
광주은행	금호(7.77), 교보(6.51)
대구은행	삼성(5.66), 고려증권(4.25)
보람은행	두산(7.74), LG(7.63), 코오롱(5.21)
부산은행	롯데(14.31), 동국제강(3.58)
서울은행	대한생명(4.57), 삼성(3.57), 교보(2.44), 현대(2.04)
신한은행	삼성생명(2.22)
외환은행	한국은행(47.88), 나머지는 2%미만 소액주주
전북은행	삼양사(11.09), 호남식품(5.51), 쌍방울(4.85)
제일은행	신동아(5.56), 삼성(3.95), LG(3.04), 현대(2.30), 교보(2.5)
조흥은행	태광산업(6.21), 신동아(5.09), 삼성(3.09)
상업은행	삼성(6.66)
충북은행	대유증권(9.89), 교보(3.65), 대유통상(2.83)
충청은행	한화(13.10), 동일석유(2.55)
한미은행	BOA(29.35), 대우(9.59), 삼성(5.80), 대한전선(4.18)
하나은행	장은(8.00), 교보(8.00), 효성(5.35), 한신증권(4.95), 삼성(4.91), 쌍용(2.61)
한일은행	삼성(4.60), 대림(3.75), LG(2.73), 현대(2.45), 교보(2.35)

註  : 증안기금, 투신사 제외

資料: 기관별 결산자료

企業集團의 은행소유를 허용(내용적으로는 경영권 행사를 위한 이사회 참여를 의미한다)해야  하다는 주장의 근거는 다음 두가지 정도이다. 첫째, 소유한도 규제로 인해 현재 한국의 은행들에는 민간의 실질적인 경영주체(즉, 主人)가 없으며, 이 때문에 책임경영체제가 갖추어 질 수 없을 뿐더러 효율성의 제고도 어렵다. 둘째, 한국경제에서 은행의 실질적인 경영 책임을 맡을 만한 능력을 보유한 경제주체는 企業集團이다. 따라서 은행소유를 이들에게 허용해서 은행의 경영효율을 높여야 한다는 것이다. 반면 이에 반대하는 입장에서는 기업집단의 은행소유 허용과 책임경영체제의 정착이 직접적인 관련을 갖지 않을 수 있다고 보고, 오히려 經濟力 集中의 深化와 經營統制를 통한 은행의 私金庫化 가능성을 지적하고 있다. 이러한 입장은 經濟正義 혹은 政治的 次元에서 企業集團의 경제력 집중 문제를 제기하는 것이라고 할 수 있지만, 경제적인 측면에서도 근거를 찾을 수 있다. 즉, 은행업이 화폐제도의 공공성 때문에 갖게 되는 특별한 지위와 혜택을 은행을 소유한 몇 개의 企業集團에게만 부여하게 되는 효과를 갖게 된다는 것이다. 이 문제를 해소하기 위해서는 진입의 자유가 허용되어 私金庫化를 막을 만큼 경쟁적인 구조로 바뀌어야 하지만, 현 한국 은행산업의 독과점적 성격이 단기적으로 사라질 것을 기대하기는 어렵다. 그러나 현재까지 企業集團의 은행소유허용문제에 결론을 낼만큼 충분한 실증적인 분석들이 제시된 바는 없으며, 또 경제적인 분석이 뒷받침된다 하더라도 비경제적인 요인들을 압도하기는 어려울 것이다. 이처럼 결론을 낼 수 있는 명확한 근거가 약하기 때문에, 역설적으로 이미 現實化된 企業集團의 銀行所有가 허용될 가능성이 크다.

3. 금융 개혁의 과제와 쟁점, 개혁방향

(1) 금융개혁의 과제

"시장의 힘"에 대한 예찬은 시장의  강자가 주장하는 논리이다. 정부와 독점재벌이 자랑스레 장미빛 미래로 선진국, 복지국가를 그리고 있지만, 모든 복지국가는 시장의 힘을 억제하는 데서 출발했다는 역사적 경험을 상기할 때, 우리는 시장의 힘을 어떻게 통제할 것인가에 관심을 가져야 한다. 앞으로 "시장의 힘"이 본격적으로 작동하게 될 경우 시장의 힘을 적절하게 규제할 수 있는가 없는가가 일반 국민의 삶에 있어서 중요한 이슈가 될 것이다. 금융부문에 한정해서 볼 때, 시장에 대한 규제의 필요성은 곧 산업자본의 금융지배에 대한 사회적 통제의 필요성을 의미한다. 금융이용의 독과점적 성격을 어떻게 완화할 것인가는 이미 이전에 경제개발과정에서부터 표면화된 문제이며, 앞으로의 금융개혁이 지금까지의 금융이용 독점을 방조하거나 강화하는 방향으로  진행되도록 용인해서는 안된다. 시장에 의한 이해 관계조정의 한계는 이미 충분히 입증되어 있는 일이며, 역사적으로 정부가 경제에 개입하는 중요한 근거이기도 하다. 그러나 정경유착이 유지된다면 정부에 의한 시장 조정은 무의미해 지기 때문에, 정경유착과 그에 기인한 부패 구조는 전면적으로 청산되어야 한다.

금융 개혁은 경제 민주화와 경제의 효율화라는 두가지 측면을 포함한다. 그리고 양자는 독립된 것이 아니며, 진정한 창의와 참여를 통한 경제의 효율화는 경제민주화를 통해서 얻어질 수 있다. 우리는 현 국제 경쟁과정에서 요구되는 국가 경쟁력은 각 국가의 총체적 경쟁력이지 몇몇 대기업의 효율성 혹은 국제경쟁력 제고가 아니라는 점을 염두에 두어야 한다. 대기업은 혼자 생산하는 것이 아니다. 경제내의 모든 부문별 생산력의 총체적 향상이 도모되어야 한다. 예를 들어 부품 중소기업의 생산능력이 충분히 발전하지 않으면, 대기업 자체로서야  수입에 의해 부품을 조달하면 그만이지만 국가경제 전체로는 문제가 발생하며, 결국 대기업의 국제경쟁력 강화도 제약된다.노동자에 대한 일방적 강제 또한 마찬가지 결과를 가져 올 것이다. 이외에도 한국은행 독립과 관련해서 통화금융정책의 방향을 직접적인 기업지원보다는 물가안정을 위해 돌릴 수 있는 계기를 마련해야 하며, 금융기관의 부실을 어떻게 막아 금융제도가 불안정해 지지 않도록 할 것인가와 통화정책을 어떻게 효과적으로 간접규제 방식으로 전환할 것이가도 세부적으로 중요한 이슈들이다.

과거 경제개발을 추진하던 방식이 몇몇의 대재벌을 중점적으로 육성하는 것이었기 때문에 갖가지 방식으로 모여진 자금은 특정의 대재벌에게 집중적으로 공급되었다. 이것은 대재벌이외의 계급, 계층 즉, 중소기업, 노동자, 일반가계 등은 상대적으로 금융을 이용할 기회를 박탈당해 왔다는 것을 의미한다. 한편 금융기관을 행정부가 직접 통제 관리하는 방식은 금융기관의 경영자체에 관료적 특성을 고착화시켰으며,  따라서 이윤성, 즉 자본주의적 합리성에 둔감하게 되었다. 현재의 금융개혁은 바로 이 두가지 측면에서 파생되는데, 하나는 그  동안 금융이용의 기회를 박탈당해  온 계급, 계층의 요구(경제민주화)이고 다른 하나는 독점 대자본이 "관치금융"을 비판하면서 제기하는 요구(규제완화)이다.

우선 강제적이고 직접적인 정치적 억압의 완화를 통해 그 동안 금융이용의 기회를 박탈당해 왔던 계급, 계층의 요구가 표면에 등장하고 있다. 이중에서 특히 중소기업의 금융이용욕구가 강한데, 이는 한국의 중소기업 가운데 일정 부분은 사회적 금융의 이용없이는 더 이상 성장이 곤란할 정도로 발전했다는 것을 의미하기도 한다. 일반 대중은 주택구입, 내구재 구입, 생활자금 등과 관련된 금융욕구를 표현하고 있다. 이것은 금융의 서비스 기능을 강조하는 것에서 나타난다. 다음으로 그간 국가가 주도적으로 개입, 운영해온 금융과정에서 가장 혜택을 누린 독점 대자본의 금융에 관한 요구 변화이다. 과거 금융운영 행태의 혜택을 누구보다 많이 누린 대기업이 왜 관치금융의 폐해를 지적하고 있는가? 80년대 중반이후 경제개발 5개년계획의 실질적 규정력은 매우 약화되었다. 3저기이후의 높은 투자수준은 정부에 의한 조정이 현저하게 약화된 채 대기업이 스스로  주도하는 과잉중복 투자의 성격을 띠고 있었다. 이러한 투자계획 주체의 변화에 따라 당연히 과거와 같이 투자 성과에 대해 국가가 책임지기 곤란해 지며, 투자규모의 확대로 인해 정부 부담의 한계도 명확해 진다. 그러나 금융에 대한 정부 통제는 여전히 강하게 유지되고 있었다. 이는 정부가 민간경제에 대한 직접적 통제력으로 유지하려 했고 행정부화된 금융기관의 관행과 제도변화가 상대적으로 느리게 조정되기 때문이다. 결국 이에 따라 투자의 계획주체와 자금의 공급주체간에 분리가 발생했다. 이것이 자본에 의한 관치금융비판의 본질이다. 이제 대자본은 투자계획의 수립과 자금조달의 권리를 모두 요구하고 있다. 동시에 투자의 결과를 자본이 책임지게 되면 위험 특히 물가위험이 부각된다. 이것이 전경련이 과거와 달리 물가안정에 대해 동의를 표시하고 있는 근거이다. 이에 따라 재벌은 [은행의 인사와 경영의 자율화]를 요구할 수 밖에 없다. 현재에도 이미 가시화되고 있듯이 금융기관이 상업성으로 무장될수록 대기업은 유리해 진다. 대기업이 이것을 계획적으로 고려하든 안하든 이것이 시장의 힘이고 시장의 운동방식이다. 따라서 정부를 매개로 해서 금융과 산업이 연계되어 있던 것을 이제 금융과 산업을 직접적인 연결로 전환시키는 것이  바로 재벌이 요구하는 금융개혁의 핵심이다. 이에 따라 금융제도개혁의 가장 중요한 과제도  금융기관 소유, 경영, 영업상의 자유 확대에 따라 일어날 독과점의 폐해와 개별 대기업이나 재벌의 도산이 경제 전체에 직접적인 위협요인이 되는 등 금융시스템의 불안요인을 억제하는 제도적 보완책을 마련하자는 데 있다.

(2)  쟁점과 개혁 방향

① 소유분산과 독점적인 금융이용의 억제, 그리고 금융시스템의 안정성 확보

금융개혁과 관련하여 가장 큰 쟁점을 이루는 것은 금융기관에 대한 재벌의 소유를 막을 것이냐 아니냐하는 것이다. 물론 [은행에 주인을 찾아주자]는 주장에 따른다면 대주주 지분율을 대폭 낮게 유지하자는 방안은 은행의 무사안일주의를 부추긴다는 주장이 가능할 것이다. 그러나 은행의 대주주 소유상한을 높여 말 그대로 주인을 찾아준다면 현재보다 더 좋아질 것인가. 이는 소유와 경영의 분리 추세에 역행하는 것이고, 한국의 경우에 비해 월등하게 낮은 대주주 지분율을 유지하고 있는 서구나 일본의 은행(씨티은행의 최대주주 지분은 4.63%, 일본의 시중은행격인 도시은행은 한 주주가 5%이상의 지분을 갖지 않은 것으로 알려져 있다)을 보더라도 설득력을 갖지 못하고 있다. 주인 즉 소유자가 있어야 경영이 잘된다는 보장은 없다. 대부분의 세계적 유수기업들이 소유와 경영의 분리에 의해서 운영되고 있는 것이다.

금융이용의 독과점적 성격을 제도적으로 해소하는 첫걸음은 현단계에서는 금융기관의 소유구조  문제이다. 물론 소유분산이 금융이용의 독점을 해소시키거나 억제할 수는 없다. 소유분산자체는 금융독점과 이에 기초한 경제력 집중을 막는 장치는 아닌데, 왜냐하면 서구의 예에서도 보듯이 소유분산이 독점력의 강화와 동시에 존재할 수 있기 때문이다. 금융기관의 입장에서 볼 때 중소기업보다는 대기업과 거래하는 것이 유리하다. 중소기업의 도산위험보다는 독점 대기업의 도산 가능성이 현저히 낮음은 물론이요, 또 거래규모가 클 수록 단위당 비용이 줄어든다.(1억원씩 100번 대출하는 것과 100억원 대출 한건하는 것을 비교해 보라) 이것이 시장의 힘이다.

현재 제 2금융권은 재벌의 지배가 확고한 상태이고 이에 따라 제 2금융권의 여신에서 30대 재벌이 차지하는 비중은 거의 절반에 이르고 있다. 결국 제2금융권은 재벌의 사금고가 되어 있는 형편이라고 할 수 있는데, 제 2금융권은 은행권에 비해 상대적으로 시장기능이 더 활성화되어  있었다는 점을 고려할 때 제도적 규제없는 시장 기능의 활성화의 결과는 능히 예상된다. 이런 상황하에서 시장을 통한 공정한 경쟁은 기대하기 어렵다. 따라서 시장기능의 활성화를 위해서는  우선적으로 제도적인 규제조치가 마련되어야 한다. 과거의 정부규제는 그 자의적 성격이 문제인 것이므로 규제의 기준과 원칙을 명확히 밝히는 방식으로 개혁되어야 한다. 시장기능의 활성화에 따른 제도적 보완장치로서는 소유분산, 금융실명제의 완전한 실시, 정부 및 재계로부터의 한국은행 독립, 정보공개제도 등을 들 수 있다.

지급결제제도를 축으로 하는 화폐제도의 안정성을 확보하기 위해서는 은행을 소유하게 될 기업집단과 은행간에 현재의 동일인 여신한도 규제를 더욱 엄격하게 적용하여 자기 계열에 대한 여신한도는 더 낮게 설정할 필요가 있으며, 경영진의 겸임이나 퇴임후 일정기간 경과전에 은행임원으로 취임하는 것을 막는 등 인적인 상호연계를 제한해야 한다. 자기계열은행으로부터의 여신한도를 타계열 은행으로부터의 여신한도보다 더 낮추자는 것은 개별 기업집단의 부실이 지급결제제도의 안정성에 직접 영향을 주는 위험을 줄이기 위해서이다. 또한 소유규제를 완화한다고 해서 자동적으로 책임경영체제가 확립되는 것은 아니기 때문에, 금융기관간의 독과점적 담합구조를 해소해 나가야 할 것이다. 이를 위해서는 진입제한의 폐지나 업종전환의 자유화, 겸업의 허용, 그리고 경영상태의 즉각적인 공개 등이 먼저 시행되고 정착되어야 한다. 경영상태의 철저한 공개는 수익성의 감소와 위험의 증가 여부를 주주와 예금자들이 즉시 알 수 있게 할 것이며, 사금고화되는 은행은 결국 도태할 수밖에 없는 상황을 만드는데 도움이 된다. 이에 따라 은행에 대한 소유나 지배의 유인도 줄어 들 것이다. '소유에 해당하는 권리(경영권)를 행사한다'는 시장원칙의 수용이 불가피한 것이기는 하지만, 사금고화는 소유하는 정도를 훨씬 넘어서는 혜택을 가져다 주무로, 이에 대한 보완책 마련에 보다 많은 노력을 기울여야 한다.

② 정책금융축소

현재 진행되고 있는 금융부문개혁안에는 정책금융을 단계적으로 축소하고 정책금융에 대한 금리우대를 단계적으로 폐지한다는 내용이 담겨 있다. 물론 행정부에 의한 자의적 금융자금 배분에서 정책금융의 중요성이 압도적이었기 때문에, 이의 제도적인 변경이 필요하다. 그러나 중소기업육성이나 최소한의 산업정책수단으로서 그리고 국민 복지적 차원의 정책금융은 오히려 확대될 필요가 있다. 향후 이를 위한 재원 마련에서 재정의 부담이 커질 것이므로, 세계적으로도 기업이나 자산가에게 유리하게 되어 있는 조세 제도를 고쳐 공평과세를 실현해야 한다. 또한 현재 정책금융 지원적 성격을 갖는 각종 기금들을 정비해 나가야 할 것이다.

③ 한국은행 독립

한국은행의 독립성은 보장되어야 하며, 중앙은행의 통화정책은 물가안정 위주의 통화정책으로 전환해야 한다. 그간 중앙은행의 통화금융정책은 재정정책의 보완적인 역할을 담당해 왔으나 향후는 통화가치의 유지 즉 물가안정이라는 고유한 업무를 기본업무로 삼아야 한다. 이를 위해서 행정부로부터의 독립뿐 아니라 대기업 집단의 입김으로부터 독립성을 유지하는 것도 극히 중요하다. 물가 그리고 임금생활자나 소비자를 희생해서라도 기업들을 지원해야 한다는 발상은 더 이상 정당화되기가 어렵다.

④ 개혁의 제도화와 정부 역할의 재정립

금융개혁이 표면적으로 계속되고 있지만, 여전히 개혁의 제도화는 요원하다. 예를 들어 금융기관간 업무영역조정을 보면 전업주의 원칙하에서 선별적 겸업주의를 허용하고 있다. 문제는 전업주의가 옳으냐 겸업주의가 옳으냐는 것이 아니라 겸업의 선별적 허용기준이 명확하지 않다는 점이다. 객관적 허용기준이 애매할  경우 허가 당국의 자의적 판단이 매우 중요한 기준이 될 수밖에 없다. 이는 정부가 금융을 통제하는 또 다른 방식이 될 수 있다.

최근의 정부정책은 두가지 반대되는 관점에서 비판되고 있다. 하나는 독점 대기업의 단기적 이해에 순응한다는 측면 즉, 금융기관 자율화와 기업규제완화라는 이름으로 추진되는 여신관리완화  혹은 폐지라는 개편 방향이 그것이며, 또 하나는 중앙은행 독립에 대한 언급이 없는 점이나 금융기관에 대한 감독체계의 재편, 2단계 금리자유화의 실시 지연 등을 들어 정부의 계속적인 개입의도를 보여준다는 비판이 그것이다.

그러나 하나는 시장강화요 또 하나는 정부개입 유지라는 식으로 비판되어서는 않된다. 양자가 섞여 나타나는 것 자체는 문제가 아니며, 또 양분할 성질의 것이 아니다. 문제는 오히려 정부의  역할을 잘못 짚었다는데 있을 것이다. 효율성은 시장에 맡기더라도, 정부는 경제민주화에 대한 요구를 수용하는데 더 많은 노력을 기울여야 한다. 경제민주화와 일반 국민의 복지증진은 시장으로 되는 것이 아니기 때문이다. 시장의 공정한 룰을 형성시키기 위해서도 정부는 원칙적으로 "시장의 강자"가 아니라 "시장의  약자"를 지원해야 하는 것이다.

과거 정부 개입의 부정적 측면에 대한 강박 관념을 갖고 시장의 실패를 용인하는 것은 정당하지 못하다. 즉 정부의 자의적 규제는 개혁되어야 하지만 무조건적인 시장 환상은 더 위험한 것이다. 과거의 가장 큰 문제점은 독점 대자본에 대한 일방적 지원이었으며, 과거 독재정권의 산물이 바로 경제력 집중이다. 따라서 개혁이 진정한 개혁이 되려면 그간 소외된 부분에 대한 정부의 지원이 강화되어야 한다. 개혁은 정부의 역할 변화와 정책의 강조점 변화를 의미하는 것이지 새로운 상황에서 또다시 재벌을 강화하는 것은 아닐 것이다.

정부의 실패가 나타난 것은 정책의 자의성 때문이었다. 이 자의성을 배제할 수 있다면, 즉 공적인 제도적인 규제가 가능하다면 시장의 실패를 억제하는 데 도움이 될 것이다. 경제 개혁의 고통분담이 공평하지 않다는 점은 잘 알려져 있다. 이 가운데에서 금융실명제의 부분적인 실시에 따른 부패구조의 온존은 당연히 뿌리뽑아야 할 것이다. 진정한 개혁이 되려면 과거의 정치 경제 구조속에서 기득권을 누려온 계층의 부담을 늘이는 방향으로 정책이 마련되어야 한다. 참여와 창의에 의한 경제발전은 국민 다수의 지지를 받아야만 가능하며, 소수의 자산가나 대기업의 지지만으로는 결코 이루어 질 수 없다. 이를 통해 금융개방 압력에 대해서도 실효성 있는 대응이 가능해 질 것이다.

노사관계

이병희(경제학 박사, 서울시립대 강사)

1. 노사관계의 현황과 문제점

한국경제의 지속적인 성장의 결과 임금노동자는 크게 증가하였다. 전체 취업자 중 피용자가 차지하는 비중은 1963년 31.5%로 부터 1995년 62.5%로 급속히 상승하였다(통계청, □경제활동인구연보□). 그러나 임금노동자의 양적·질적 확대에도 불구하고 작업현장 및 생활공간에서 노동자의 삶의 개선은 크게 지체되어 불만이 누적되고 있는 실정이다. 단순작업을 반복적으로 수행하는 작업조직에서 직무에 대한 불만족은 크게 증대하고 있다. 직업경력이 증가하더라도 자율성과 숙련의 형성은 여전히 지체되고 있으며, 기업의 관리구조 또한 노동력의 안정적인 동원을 위한 관리감독에 여전히 의존하고 있다.

1987년 노동자대투쟁이후 명목임금이 세 배 이상 증가하였음에도, 여전히 생산성 증가율에 미치지 못하고 있으며 노동소득분배율은 90년대 들어 하락하고 있다(제조업에서 노동소득분배율은 91년 54.3%에서 95년 47.7%로 하락하였다. 한국은행, □기업경영분석□). 또한 대기업과 중소기업 노동자간의 임금격차는 확대되어 이중사회화의 우려를 낳고 있다(1995년 제조업에서 30인미만 기업의 임금수준은 500인이상 대기업 임금수준의 65.7%에 불과하다. 노동부, □매월노동통계조사보고서□). 임금총액에 포함되지 않는 기업복지의 격차는 더욱 크다(1994년 100인미만 사업체의 법정외복리비는 1,000인 이상 사업체에 비해 48.0% 수준에 불과하다. 노동부, □기업체노동비용조사보고서□). 또한 최근 우리 사회에는 고용불안이 급속하게 확산되고 있다. 실업률이 증대하고 국내 산업의 고용창출능력이 눈에 띠게 약화됨으로써 앞으로 장기간 고실업률이 지속될 가능성이 높다는 전망도 나오고 있는 상황이다.

이처럼 노동자의 삷의 질은 여전히 개선되지 않은 채 경쟁력만이 강조되고 노사협력이 일방적으로 강요되고 있다. 노사관계의 개혁을 진지하게 검토하기 보다는 노동시장의 유연화에 쉽게 편승하고자 하는 기업과 정부의 움직임도 두드러지고 있다. 생산과 분배의 왜곡으로 인한 갈등은 근로의욕의 약화와 경쟁력의 저하를 가져오고 있으며, 대립적·갈등적 노사관계의 성격이 지속되고 있다.

2. 1997년 노동법 평가

1997년 3월 여야 합의에 의해 재개정된 노동법은 격렬한 사회적 갈등을 거쳤음에도 당초에 표방하였던 □참여와 협력적 노사관계□ 목표에 비추어 대단히 실망스러운 것이다. 노동법 개정이 추진되었던 데에는 OECD와 ILO 등 국제기구들이 노동자의 단결권과 노동조합 활동을 억압하는 노동악법 조항들을 국제수준으로 개정 및 폐지하도록 압력을 가중하였던 점도 그 배경의 하나이다. 또한 대내적으로는 1987년이후 급격히 발전한 민주노조운동이 양적으로, 조직적으로 성장하여 1996년에 민주노총을 건설하였다. 이러한 민주노조운동세력을 제도화시키지 않고서는 경제의 재구조화나 참여협력적 노사관계의 구축이 사실상 불가능하였다는 점도 중요한 요인 중의 하나이다.

그러나 노사관계 개혁의 논의 과정에서 노동법은 노동유연화를 통한 국가경쟁력 강화의 방향으로 왜곡되었다. 즉, 노동법 개정은 기본적으로 □고비용-저효율□구조가 낳은 경쟁력 약화를 극복하기 위한 방향으로 이루어진 것이다. 개정된 노동법의 성격은 집단적 노사관계에서 □노동조합 활동의 무력화□와 개별적 노사관계에서 □노동시장의 유연화□로 요약될 수 있다.

우선 집단적 노사관계에 대한 □노동조합 및 노동관계조정법□을 보면, 국제노동기구 등에서 문제가 되어 왔던 조항들이 여전히 유지되고 있다. 공무원 및 교원의 단결권을 비롯한 노동3권은 상정조차 되지 않았으며, 제3자 개입금지 조항도 □노동관계의 지원□이라는 이름만 바뀌었을 뿐 종전과 별로 다를 바 없는 내용으로 개정되었고, 노동조합의 정치활동 금지 조항 역시 노동법에서 삭제되었을 뿐 □정치자금법□과 □공직선거 및 선거부정방지법□에 의해 여전히 실질적으로 금지되고 있다.

또한 개정 노동법에는 노동조합의 활동을 억압하는 독소조항이 많이 포함되어 있다. 복수노조 허용의 대가로 노조 전임자의 임금을 사용자가 지불하지 않도록 함으로써 노동조합의 활동이 더욱 필요한 중소기업에서 노조의 운영은 사실상 불가능해지게 되었다. 그리고 무노동 무임금의 조항을 신설하고, 쟁의기간 중 대체근로를 허용함으로써 노동조합의 쟁의권을 제한하였다. 또한 공익사업의 범위도 철도, 병원, 통신, 은행, 버스 등에 □필수공익사업□이라는 이름으로 직권중재가 적용되도록 함으로써 단체행동권을 여전히 박탈하고 있다. 이외에도 해고자의 조합원 자격 제한, 노사협의회 대표권 제한, 노조대표자의 교섭·체결권 일원화, 임금협약 최장유효기간 연장, 보안작업 쟁의금지, 생산시설 점거금지, 노사협의회 근로자위원 위촉권 제한, 노조활동에 대한 행정관청의 개입 존속 등 노조활동을 제약하는 독소조항이 다수 신설되었으며, 이에 노동측이 적절히 대응하지 않으면 조직력이 크게 약화될 우려가 높아지고 있다.

한편 개별적 노사관계에 대한 □근로기준법□에서는 노동시장의 유연화와 노동시간의 탄력성을 제고하는 방향으로 개정되었다. □경영상 이유에 의한 고용조정□의 이름으로 정리해고가 도입되었고, 변형근로시간제(□탄력적 근로시간제□)를 최대 1개월 단위 56시간 상한으로 실시할 수 있게 되었다. 또한 1997년에 근로자파견법의 입법이 예정되어 있다. 시장원리에 기초한 노동시장의 유연화 정책은 고용불안과 노동시장의 이중구조화라는 심각한 문제를 야기할 가능성이 높다. 특히 노조가 조직되어 있지 않는 사업장에서 더 큰 문제를 낳을 것으로 보인다. 그러나 노동력의 안정적 동원과 그 활용도의 극대화에 치중하는 기업조직의 구조적 문제점을 해결하지 않은 채 추진하는 노동시장의 탈규제화가 한국경제의 효율성 회복에 과연 바람직한지는 의문이다. 노동시장의 유연화가 노동능률의 저하와 기술진보의 후퇴를 가져왔다는 선진자본주의국의 여러 경험도 확인되고 있으며, 오히려 노동시장 및 고용관계가 갖고 있는 특수성을 고려한 적정한 수준의 노동시장 규제가 공정성 뿐만 아니라 효율성 제고에 긍정적인 기여를 할 수 있을 것이다.

3. 노사관계의 개혁방안

1) 민주적 노사관계의 확립

한국 노사관계 개혁의 기본방향은 □민주적 노사관계□의 확립이어야 한다. 노사관계의 면에서 한국엔 아직 근대화의 과제가 남아 있다. 다수의 사용자는 아직도 노사간에 문제를 일으키는 것은 노동조합이므로 노조가 달라지면 노사문제는 없어진다고 생각하고 있는 형편이다. 그만큼 노사관계에 소극적으로 대응하며 □사람□을 중시하여 경쟁력을 높이는 문제에 대한 인식이 부족하다. 정부 역시 노동정책을 경제정책의 하위부문으로만 인식하고 있으며, □국민경제□를 내세워 기본적인 노동권의 행사를 제한하고 있다.

따라서 노사대등한 조건을 형성하는 민주적 노사관계의 확립은 노사관계 면에서 지체된 근대화의 과제를 실현하는 것이다. 사용자의 권위적 통제와 노동자의 순응을 통한 경쟁력 향상은 한계가 있다. 노사관계는 잠재적인 갈등관계일 수 밖에 없으며, 이를 승인한 위에서만 비로서 참여와 협력도 가능할 것이다.

민주적 노사관계를 확립하기 위해서는, 우선적으로 노동조합 활동을 무력화하는 1997년 노동법의 독소조항을 개정하고 노동조합의 자주성과 노사자치주의를 신장하는 방향으로 노동법이 개정되어야 할 것이다. 노동운동 또한 사회보편적인 이해와 요구를 실현하는 연대조직으로서 산업별 조직을 갖추어나가고 정치활동을 강화함으로써, 민주적 사회개혁을 위해 노력하여야 할 것이다.

2) 노동의 인간화

노동의 비인간화를 초래하는 작업조직이나 통제구조로부터 노동의 인간화와 노동의 자율성 및 책임을 증대하는 작업조직과 관리구조로 이행하여야 할 것이다. 지나치게 세분화된 단순직무를 반복적으로 수행하는 작업조직에서는 직무불만족과 노동에 대한 도구주의적 태도, 노동으로부터의 소외를 심화시킨다. 또한 구상과 실행의 분리, 실행기능의 단순반복화로 특징되는 세분화된 분업구조와 위계적 관리구조는 참여적 민주주의 측면 뿐만 아니라 생산성 측면에서도 그 한계를 노정하고 있다.

그러므로 노동 그 자체에서 자아실현의 기회와 가능성을 확대하도록 직무의 과도한 세분화를 지양함으로써 작업과정에서의 만족도를 증대시켜야 할 것이다. 나아가 자본의 가치증식을 위해 노동과정에서 소외된 노동자가 구상과 실행의 결합을 통해 인간노동의 목적의식성을 회복할 수 있도록 하여야 할 것이다. 또한 노동자간의 연대를 통해 노동시장의 경쟁원리를 완화함으로써 노동의 인간화를 실현할 수 있도록 노력하여야 할 것이다. 이를 위해서는 직무재설계를 통한 인간중심적 작업조직의 형성과 작업자의 작업내용을 숙련형성적으로 재편하는 것이 필요하다.

3) 임금과 고용안정

1980년대 후반이후 독점적 대기업과 중소기업간 임금격차가 큰 수준으로 지속·확대되고 있다. 한국경제의 경제력 집중구조와 기업별 노조라는 조직체계하에서 기업간 임금격차는 오히려 확대되어 온 것이다. 또한 최근 우려되는 고용문제도 노동자 내부에 차별적으로 작용할 가능성이 높다. 노동력을 핵심-주변으로 양분하여, 핵심노동력에게는 안정적인 노동조건을 제공하고 기능적인 유연성을 제고시키는 반면 주변노동력은 경기변동이나 기술변화의 완충노동력으로 활용한다는 것이다. 최근 논의되는 노동시장의 탈규제화는 노동시장의 계층화를 야기할 가능성이 높다.

이러한 노동시장의 이중구조화는 노동시장의 왜곡 뿐만 아니라 평등을 향한 연대를 저해할 수 있다는 점에서 우려스러운 사실이다. 이를 개선하기 위해서는 기본적으로 경제력 집중구조를 해소하여야 한다. 또한 사회보장제도를 통하여 간접임금을 확대시키고, 최저임금의 내실화를 통해 저임금층의 임금수준을 높이고, 직업능력 개발과 취업알선 기능 확대□강화 등 고용보험제도를 개선하여 고용불안을 해소할 수 있도록 노력하여야 할 것이다. 그리고 우선적으로 근로기준법과 산재보상보험법의 적용범위를 5인미만 사업장까지 확대하고, 30인이상 사업장을 대상으로 하는 고용보험의 경우에도 모든 임금노동자를 포괄하는 제도로 확대되어야 할 것이다.

4) 경영참가의 제도화

위계적 통제를 통한 노동력의 단순한 동원체제는 작업자의 숙련형성을 저해하고 의사결정능력을 약화시키며 노사간에 갈등을 심화시키는 결과를 가져온다. 자율성과 숙련형성이 제한된 노동자가 시장·기술적 조건의 변화에서 발생하는 문제를 적극적으로 해결할 것을 기대하는 것은 무리라고 할 수 있다. 따라서 노동생활의 질과 생산성을 동시에 개선하기 위해서는 노동에 대한 자율성을 회복하고 작업장의 민주주의 확대가 필수적이라 할 수 있다.

우리 기업은 소유와 지배가 소수 자연인에게 독점되어 있기 때문에 경영이 비공개되고 기업이 사유물화되어 있는 형편이다. 경영을 민주화하고 노동의 삶을 제고하기 위해서는 노동자의 경영참가가 제도화되어야 한다. 기업을 구성하는 주체의 하나로서 노동자가 의사결정과정에 참여함으로써 숙련, 품질, 생산성 등 생산의 문제에 대해 책임과 권한을 가질 수 있을 것이다.

이를 위해서는 우선 기업정보 공개를 실질적으로 가능하게 하도록 하여야 할 것이다. 한편 단체교섭을 중심으로 경영참가를 발전시키려면 현재 단체교섭권을 억압하고 있는 □인사·경영사항□에 대한 규제가 철폐되어야 한다. 이러한 기업운영의 공개와 인사경영권에 대한 참여의 보장은 노동자의 자율성과 책임을 높일 뿐만 아니라 기술과 생산의 유연성을 실현하는데 기여할 수 있을 것이다.

租稅問題와 改革方案

이상영  (東國大 강사)

1. 조세개혁의 기본방향

우리나라 조세문제의 핵심은 일반 국민이 적정한 규모의 세금을 공평하게 부담하고 있는가 하는 점이다.

규모와 관련해서 보면 조세부담률을 살펴보면, 80년 이후 90년대 초반까지 18% 전후로 거의 고정되어 있었으나 90년대 초반 재정팽창정책이 본격화면서 급속히 증가하였다. 그 결과 97년에는 조세부담률이 21.5%로 예상되고 있는데, 이러한 조세부담률은 국제적으로 볼 때 낮은 수준이 아니다. 우리나라의 경우 사회보장부담이 조세부담에 포함되지 않고 있기 때문에 상대적으로 조세부담률이 낮게 나타나고 있다. 만약 선진국의 경우에도 사회보장부담을 제외하고 조세부담률을 구해보면 미국은 94년 20.6%, 일본은 17.9%에 불과하다. 영국이나 프랑스, 독일의 경우에도 25% 전후로 20%를 넘는 조세부담률은 대단히 높은 수준이라고 할 수 있다.

그리고 공평성의 측면에서 보면 이러한 조세부담이 특정 계층에 집중된다는 문제점을 안고 있다. 우리나라는 대기업, 자영업자, 자산가, 고소득층의 탈세가 광범하게 이루어지고 있고, 이들 계층에 대한 과세가 여러 가지 이유로 면제, 감세되는 상태에서 소득계층간, 직업간 조세부담의 강도는 크게 다를 수밖에 없다. 또한 직접세보다 간접세의 부담이 높은 국가에서 조세부담은 일반 대중에게 대부분이 전가됨으로써 대중의 조세부담은 과중하다고 할 수 있다. 97년의 경우 간접세 비중은 총조세 기준으로 47.3%, 국세기준으로는 56.3%에 달하고 있다.

결국 우리나라의 경우 대기업, 금융자산가, 지주, 고소득층, 자영업자가 현행 세체계에서 엄청난 혜택을 입고 있다. 반면 근로자를 포함한 대중의 경우는 간접세 부담이 과도하고, 소득세를 집중적으로 부담함으로써 주요한 조세부담계층으로 되고 있다. 이와같이 특정계층에 과도한 세부담구조를 혁신하기 위해서는 세제개혁이 불가피하다. 이 때 우리나라 세제개편의 기본방향은 세제 혜택을 보면서도 광범하게 탈세를 행하고 있는 일부계층에 세부담을 집중시키고, 과도한 조세부담으로 생활의 압박을 받는 일반 국민의 세부담을 덜어주는 것이라고 할 수 있다.

2. 현행 조세제도의 문제점

이처럼 조세제도의 소득재분배 효과가 나타나지 않고 오히려 역행하는 결과를 가져오는 주요 요인은 다음과 같다. 우선 기업, 자영업자에 의한 법인세와 소득세의 대규모 탈세와 이로 인한 조세 기능의 약화, 금융종합과세의 미확립에 따른 자산가의 조세부담 미약, 소비의 대중화에 따른 소비관련세 부담의 심화, 재산세제의 미약한 소득재분배 효과, 기업에 대한 과도한 조세감면을 들 수 있다.

우선, 기업과 자영업자의 종합소득세 탈세가 광범하게 이루어짐으로써 조세 누진성을 확보하는 조세 기능이 현저히 저하되고 있다. 광범위하게 탈세가 이루어짐으로 써 소득세의 소득재분배 기능은 급속히 약화되고 있다.

또한 97년부터 시행되고 있는 금융종합과세는 과세대상을 대단히 협소하게 책정함으로써 본래의 금융종합과세 기능을 수행하기 어려울 정도가 되었다. 여기에 자본이득은 금융종합과세 대상에서 제외됨으로써 현행 소득세가 포괄적 종합소득세 체계와는 아직도 상당한 거리가 있는 상태가 되었다.

둘째, 간접세의 역진성은 전체 조세부담의 역진성을 초래하는 가장 큰 요인이 되고 있다. 80년대 후반 이후 내구재의 급속한 보급과 가사노동의 서비스노동화 등이 전소득계층으로 광범하게 확산됨으로써 모든 소득계층에 소비 지출 구성이 비슷해지는 결과를 낳고 있다. 각 소득계층별 소비 지출이 매우 유사한 형태를 보이고 있기 때문에 그 이전에 사치재로 분류되어 고율의 세금을 부담하던 많은 소비제품이 대중적 소비품목으로 전환된 상태이다. 그 결과 고율의 간접세부담은 저소득층에 집중되고 있다.

셋째, 부동산관련세제는 80년대 후반 크게 강화되었음에도 불구하고, 전체 조세에서 차지하는 비중이 낮기 때문에 조세부담 분포의 구조를 결정하는 데 크게 기여하지 못하고 있다. 이처럼 부동산관련세의 기능이 약화된 것은 부동산에 대한 과세평가가격이 현실에 부합하지 못함으로써 세제의 누진적 기능이 크게 훼손되었기 때문이다.

3. 소득세제의 개혁

소득세는 전체 조세체계의 근간이 되는 세제이다. 조세수입면에서도 중심적 역할을 해야하는 세제이다. 또한 소득세제는 조세의 형평성을 유지하는데 가장 유용한 제도적 장치를 갖출 수 있는 세제이다. 소비관련세가 소득분배적 측면에서 가장 양호한 경우에도 비례세 이상의 역할을 하기 어렵고, 재산관련세도 결국 소득관련세제의 보완적 역할에 그친다는 점에서 조세의 형평성은 소득세제의 개혁으로 달성되어야 한다.  소득세의 개혁은 다음과 같은 방식으로 이루어져야 한다.

우선, 소득세의 기능을 제고하기 위해 탈루소득의 규모를 줄여나가야 한다.

이를 위해서 두가지 개선책을 생각해 볼 수 있다. 첫째는 소득세의 한계세율을 인하하여 탈루소득을 과세대상으로 유도하는 정책이다. 그리고 소득표준율 제도와 같은 추계신고는 사실상의 이중 세율 체계로 되기 때문에 이를 해소하여 실제의 필요경비를 반영할 수 있도록 소득세 신고제도를 개선하여야 한다.

둘째는 신고자의 부실신고를 방지하기 위해 철저한 세무감사제도를 시행해야 한다. 우리나라는 외국의 세무감사와는 달리 무작위 추출에 의한 세무감사를 실시하지 않고 있다. 우리나라는 탈세에 대한 조사를 탈세 가능성이 높은 직업군이나 업종만을 대상으로 하고 있다. 행정 효율성을 위해 이러한 조사방법이 전혀 무시될 수는 없지만, 이러한 자의적 선택방식의 세무감사를 실시하는 한 세무감사가 의도하는 본래의 기능을 수행할 수 없다. 즉 세무감사의 대상이 한정되고, 그 결과 이를 피하기 위한 수단이 쉽게 강구될 수 있다. 대부분의 납세자가 사실상 세무감사를 당할 가능성이 없는 상태로 납세자들의 성실한 납세신고를 유도하기는 어렵다. 모든 납세자들이 자신이 세무감사의 대상이 될 수 있다는 점을 인지하고, 세무감사 결과 탈세 사실이 드러나면 사회적으로나 경제적으로 철저하게 응징된다는 인식이 성립되어야만 현재와 같은 광범한 탈세행위를 근절시킬 수 있을 것이다.

둘째 금융종합과세를 실질적인 포괄적 소득세제로 확대, 발전시켜야 한다.

현재 추진되고 있는 금융종합과세는 많은 부분에서 미흡한 상태이다. 우선 금융종합소득 과세대상이 협소하게 설정되고 있다. 첫째 과세대상소득에 자본이득이 제외되었으며, 둘째 종합과세대상소득도 부부합산 4천만원 이상으로 설정함으로써 종합과세의 대상 자체를 협소화시키고 있다. 더욱이 종합과세로 인한 세부담 증가를 이유로 이자배당소득의 원천징수세율, 소득세율이 인하되었고, 각종 공제는 크게 인상되면서 세부담 경감조치가 과도하게 이루어지고 있다.

따라서 현재의 금융종합과세가 실질적 효과를 갖기 위해서 무엇보다도 과세대상을 확장할 필요가 있다. 우선 주식·채권의 매매차익에 대한 과세가 이루어져 한다. 동일한 금융소득이면서도 자본이득에 대해서는 혜택을 부여함으로써 금융종합과세 자체가 절세라는 수단에 의해 위협받고 있다. 또한 금융종합과세 대상소득의 기준금액을 금융소득 4천만원에서 대폭 낮추어 조세형평성을 높여야 한다.

4. 소비관련세제의 개혁

소비관련세의 개혁은 소득세의 개혁과 더불어 현재 조세구조를 변화시키는 양대 축이 되어야 한다. 우리나라는 간접세 중심국가로서 세수의 근간을 소비관련세에 의존하고 있다. 소비관련세는 전형적인 역진세로 소득분배를 악화시키는 것이기 때문에 그 부담을 일정 규모 이하로 억제할 필요가 있다. 이를 위해서 다음과 같은 개혁방안을 고려할 필요가 있다.

첫째 부가가치세가 본래의 기능을 할 수 있도록 과세특례의 대상을 축소시켜야 한다.

부가가치세율의 경우에는 세율 인하의 폭이 클 경우 세수에 심각한 영향을 줄 수 있다. 따라서 부가가치세의 경우에는 세율 인하보다는 부가가치세의 면세, 과세특례, 간이과세와 같은 특례제도를 최소화하여 부가가치세의 본연의 형태로 정착시키는 것이 우선적 과제라고 할 수 있다.

둘째 간접세의 소득재분배기능을 제고해야 한다.

이를 위해서 우선 부가가치세의 경우 생활필수품화되는 상품을 중심으로 면세대상를 확대하고, 특별소비세 및 기타 고율의 소비세는 소비품목을 대폭 조정할 필요가 있다. 이러한 정책은 중□하위소득계층을 중심으로 확산된 내구소비재, 공업제품, 서비스노동의 이용 등을 고려하여 이루어져야 할 것이다.

셋째 자동차관련세를 교통환경세로 전환하여야 한다.

우리나라에서 자동차관련세금은 현재 13종이 부과되고 있고, 95년의 경우 우리나라 세수의 15%를 담당하고 있다. 이처럼 하나의 내구재에 대해 많은 종류의 세금과 부담을 지우는 경우는 사실상 전례가 없는 것으로 전형적인 행정편의적 과세에 기인한 것이다. 더욱이 전세계적으로 자동차가 일으키는 사회적 문제(교통, 공해, 안전)를 해결하기 위해 자동차관련세가 환경교통세로 전환되는 시점에서 우리나라에서도 전면적으로 자동차관련세 체계를 바꾸어야 할 것이다. 이를 위해서 이전에 재산세로서 부과되었던 등록세, 취득세를 폐지하고, 특별소비세를 대폭 인하할 필요가 있다. 그리고 교통세는 공해세로 전환하고, 자동차세와 혼잡통행료는 교통혼잡세로 대체하여야 한다.

5. 재산관련세제의 개혁

우리나라 재산관련세는 금융자산에 대한 과세가 금융종합과세에 포함되므로 주로 토지자산에 대한 과세라고 할 수 있다. 따라서 토지관련세가 재산관련세의 주요한 세제라고 할 수 있지만, 모든 재산의 상속, 증여에 대한 과세가 또한 중요한 세체계라는 점에서 상속세의 강화도 논의되어야 할 것이다.

첫째 토지평가가격의 현실화와 과세강화가 필요하다.

무엇보다도 토지관련세제에서 문제가 되는 것은 토지가격의 평가문제이다. 과세의 기준이 되는 토지가격이 정당하게 평가가 된 이후 조세체계가 의미가 있기 때문이다. 이러한 문제를 해결하기 위해서는 토지의 경우 공시지가에 대해 100% 현실화되어야 한다.

이 문제를 해결한 후 종합토지세 부담을 대토지소유자를 중심으로 누진적으로 부과하여야 한다. 종합토지세는 건물분 재산세를 흡수하여 새로이 설정하고, 토지를 개인단위에서  가구단위로 넓혀 과세하여야 한다. 그리고 예외조항을 철폐하여 전토지를 과세대상으로 삼아야 한다.

둘째 상속증여세는 재산에 대한 정당한 평가를 전제로 하여 정비되어야 한다.

토지평가가격의 현실화가 전제되어야만 상속증여세의 세율 인하와 같은 조치가 의미가 있게 된다. 또한 재벌의 세대간 상속을 사실상 허용하게 되는 자본거래를 이용한 조세회피를 방지하도록 세법을 개정하여야 한다.

세계화와 한국경제

임휘철(교보경영연구소)

1. 세계화란 무엇인가

현대자본주의의 새로운 특징적 현상으로 세계화(globalisation) 추세가 주목된다. 세계화 현상이란 일차적으로 각국 자본의 활동영역이 더 이상 국경이라는 제한에 얽메이지 않고 국경 너머로 확대되는 등 기업의 활동공간이 지구적 규모로 확장됨을 일컫는다. 오늘날 자본은 마이크로 엘렉트로닉스(Micro-electronics) 기술의 발달 등 고도의 기술혁신을 배경으로 다른 나라 시장에 상품을 판매하는(상품수출) 것을 넘어 생산요소 자체를 지구적 규모에서 조달하는 등 생산과정 자체를 국제화하고 있다. 이른바 □생산자본의 국제화□라고도 지칭되는이 현상을 두고 자본국제화의 완성단계라 하며 이것이 곧 □세계화□로 통한다.

현상적으로 보자면 세계화란 대체로 다음과 같은 특징적 현상을 포괄한다. 1980년대 중반 이후 전세계의 직접투자가 급격히 증대되어 직접투자 증가율이 경제성장율이나 국내에서의 투자증가율을 현저히 앞서게 되었다는 사실, 그리하여 과거 미국자본의 유럽진출, 그에 이은 유럽자본의 미국진출 그리고 일본자본의 미국 또 유럽으로의 진출이 확대되면서 특정국에 의한 특정지역으로의 해외진출이 아니라 선진국 자본의 상호진출이 일반화되었다는 사실, 해외로의 상호진출은 (제조업)직접투자만이 아니라 국제적 대출, 해외에서의 증권발행 또는 해외증권의 취득 등 금융의 국제화로도 나타나고 있다는 사실 그리고 해외투자가 특정산업에만 국한된 현상이 아니라 거의 모든 산업에서 이루어지고 있다는 사실 등을 들 수 있다.

자본국제화는 더 이상 선진국자본에게만 국한된 현상이 아니며 발전도상국 자본에서도 그대로 통한다. 발전도상국의 경우 여전히 자본의 유출 보다는 유입쪽이 많은 것이 사실이나 발전도상국의 해외투자 역시 1980년대 후반 이후 급격히 늘어나고 있다.

국민경제간의 교류가 한층 긴밀해지고 또 신속해지는 등 지난날 자본주의의 국제적 관계와는 구별되는 현상들이 나타나고 있다. 지난날 자본의 운동이 주로 상대적으로 고립된 국민국가 범주를 전제로 한 것이었고 이때의 국제적 교역을 국가간(inter-state)의 관계 문제로 인식하였다면, 오늘날 국제적 경제관계 문제는 지구적 규모에서 전개되는 자본운동(자본국제화)을 근간으로 하여 전개된다. 즉 자본의 축적공간 자체가 지구적 규모로 확장(세계화)되기에 이르렀다.

2. 세계화와 국민국가

□국제□라는 용어가 국민국가(nation-state)를 전제로 그들간의 관계(inter-state)를 형용하는 것이라면, □세계□라는 용어는 생산과 금융 등 일련의 경제활동의 초국가화(trans-state)를 중시하여 지구적 규모에서 경제적 통일성을 주목한 개념이다.

세계화를 파악하는 인식방법에는 자본이 국제화됨에 따라 세계경제는 그 기본단위가 국민국가가 아닌 초국민적 형태를 취하는 자본이 된다고 봄으로써 분석단위를 국민국가간의 관계로서의 국제경제관계가 아니라 이들의 통일체로서의 세계경제로 파악하려는 견해와 자본국제화 현상을 세계경제질서를 변화시켜 불안정화한데 불과한 것으로 보고 분석단위를 여전히 국민경제에 두려는 견해로 대별해 볼 수 있다.

물론 현실은 양극단의 어느 한쪽이기 보다는 두가지 견해 사이에 존재할 다양한 스펙트럼의 어느 하나일 것이다. 우리는 지난날 자본주의에서와는 달리 자본국제화=세계화, 즉 자본축적 공간이 세계화되었다는 사실을 중시하는 한편 그렇다고 이에 상응한 세계국가의 존재를 예단할 수 있는 것은 결코 아니라는 점에도 주목하고자 한다. 즉 자본활동이 지구적 규모에서 전개되는 만큼 이에 대응하여 국제적 정책협조 등 국제적 경제조절의 필요성이 커졌지만 여전히 세계는 국가간 이해상출과 마찰이 상존하는 그런 세계이다.

3. 세계화와 한국

세계화는 단순한 □구호□만은 아니며 냉혹한 □현실□이다. 즉 우리의 의식을 마비시키는 □이데올로기□로 치부하기엔 우리들 삶 속에 이미 깊숙히 다가와 있다. 국내 기업들의 해외진출이 전에 없이 활발해 졌으며 일상생활에서도 경제활동의 많은 부분이 외국상품에 의해 채워지고 있다. 각종 생황용품은 물론 우리들의 밥상조차 외국농산물이 아니고는 제대로 채울 수 없게 되었다.

세계화 문제에 있어 한국은 기본적으로 개발도상국과 같은 수동적 대응의 위치에 서지만 다른 한편에서는 팽창적 경향도 동시에 갖는다. 연전에 현정부가 세계화를 마치 □국시□처럼 내세웠던 것도 이러한 상황인식과 무관하지 않다. 즉 한국자본, 특히 높은 경제 지배력을 갖춘 재벌계 자본의 경우 세계시장에서의 지위가 크게 격상된 가운데 선진국자본에 의한 축적공간의 세계화에 버금갈 정도로 해외진출에 열을 올리고 있다. 이처럼 세계화란 한편으로는 국내자본의 변화된 축적활동에 직접적으로 대응한다. 그러나 동시에 주목할 점은 선진국자본의 축적공간의 세계화에 강제된 국내시장의 개방 확대 그리고 세계화의 기조를 이루는 일련의 보수주의적 프로그램의 국내 적용과 그것이 몰고올 영향에 대해서도 진지하게 대응해야 할 것이다.

세계화가 우리경제에 그리고 우리들의 생활에서 의미하게 되는 바는 다음과 같은 몇가지로 정리될 수 있을 것이다.

□ 세계화란 기본적으로 □정보화□라 불리는 일련의 신기술혁신을 기초로 한다. 마이크로 엘렉트로닉스 기술의 발달로 시작된 정보화는 반도체의 고집적화(1기가 DRAM 하나에 수 백만장의 신문을 수록할 수 있다니···)와 퍼스널컴퓨터의 대용량화에 이어 새로운 통신수단의 출현(이동전화, 화상통신 등 헤아릴 수 없는 새로운 통신수단들), 나아가 컴퓨터와 통신 그리고 방송을 하나로 결합시켜 가는 새로운 시도들이 쉴 새 없이 우리들 앞에 나타나고 있다. 신기술혁신이 가속화함에 따라 정보통신산업이 세계시장에서의 경쟁의 중심에 서는가 하면 기업의 경영전략 자체도 급격히 변화하고 있다. 생산입지 선택이나 생산요소 조달 면에서의 세계화(global outsourcing), 전략적 제휴(strategic alliance) 등 상호협력체제의 구축, 네트워크의 세계화(global network system) 등 글로벌한 차원의 경영 자체가 경쟁의 필수요건이 되었다.

이런 점에서 우리경제의 구조재편은 기왕의 전통적 중화학공업의 체질개선은 물론 이를 넘어선 첨단산업화가 절실하며 이를 위한 기술개발 역시 빠뜨릴 수 없는 과제이다. 더욱이 기술개발의 기본단위가 현저히 거대화되어 내외 자본간의 전략적 제휴에 적극적으로 나서야 할 뿐 아니라 국가적 차원의 기술혁신 체계(National Innovation System)를 구축함에 있어 정부의 역할이 보다 중요해질 것이다.

□ 세계화란 또한 세계시장에서의 경쟁격화로 통한다. 선진국 자본을 위시한 각국자본의 활동 공간이 명실상부하게 지구적 규모로 확대됨에 따라 타국자본과의 경쟁에서 각국 국내자본에게 주어졌던 국경(국민경제의 경계)이라는 보호장치가 더 이상 유지될 수 없게 되었다. 전후 세계경제질서를 틀지워 왔던 GATT체제도 자유(무역)주의가 한층 강화된 WTO체제로 대체되면서 각국 경제의 문호개방은 한층 확대되었다.

경제문호의 전면적인 개방과 경쟁격화로 인해 세계시장에서의 지위를 유지하는 일이 더욱 어려워지게 되었다. 최근 드러나고 있는 한국경제의 활력 상실 역시 이러한 환경 변화와 무관하지 않다. 예컨대 기왕의 수출주력업종 가운데서 섬유의복, 신발 등은 그 존립기반 자체가 사라져 버렸고 선도적산업의 역할을 해 왔던 중화학공업 역시 반도체와 컴퓨터 등만 어느정도 유지될 뿐, 가전을 위시한 전자 그리고 철강, 석유화학제품, 자동차 등은 80년대 후반에 볼 수 있었던 위용을 잃고 말았다.

현상적으로 보자면 한국의 최대 수출시장인 미국시장에서 반도체, 컴퓨터 등 정보화와 상응한 범용제품에서만 상당한 성과를 올렸을 뿐, 중국을 포함한 후발개도국의 추격으로 상당수 제품시장을 그들에게 내주게 되었다(섬유의복, 신발 등은 물론 가전제품 등 내수소비재 부문에서의 한국의 후퇴가 현저함).

이런 점에서 정부나 기업들이 외쳐 온 이른바 산업구조 조정이란 일정한 희생을 수반함에도 불구하고 한국 자본이 따르지 않을 수 없는 외길이다. 첨단산업화와 고부가가치화, 합리화, 기술개발, 한계부문의 정리와 해외진출 등 이른바 산업구조 조정정책이 그것이다. 그러나 우리는 이러한 조정정책이 주로 자본의 효율개선의 관점에서만 진행되고 있다는 사실을 우려한다. 우리경제의 산업기반을 선진화하는 것은 부차화되고 자본의 효율을 높이기 위한 단기적인 비용절감책(예컨대 임금삭감)에 의존하려는 움직임이 나타나고 있기 때문이다.

□ 세계화는 자본에게 있어 □새로운□ 시대를 의미한다. 자본에게 부여된 이 신시대의 과제는 □국경없는 경제□(borderless economy)이다. 각국 자본(특히 선진국 자본)에 대해 각 국민경제의 국경을 자유로이 넘나들 수 있는 □자유□를 의미하며 그런 뜻에서 세계화는 글로벌한 축적체제의 구축에서 우위에 서는 선진국 자본에 의한 국내시장의 유린 가능성을 내포한다.

한국경제에 있어 □국경없는 경제□란 양면적이다. 경제규모가 일정하게 커지면서 선진각국과의  통상마찰이 격화되는 등 경제력 증대에 상응한 대응이 충분하지 못한 가운데 그로 인해 일정한 대가(통상마찰 하에 대선진국 수출 정체)를 치르고 있다. 한편 국내적으로는 경제의 정보화 또는 경제의 소프트화 경향이 급속히 확대되는 가운데 이에 상응한 국내 생산기반의 결여로 내수시장을 수입품에 잠식당하는 한편 대기업은 고가소비재 수입에 앞장서 소비의 고급화 경향을 부추기고 있는 실정이다. 정보통신기기 및 서비스 부문에서 뿐만 아니라 유통부문에서도 외국기업이 밀어닥쳐 국내시장을 잠식하고 있는 실정이다. 전통적 내수기업(특히 중소기업)들의 활동영역이 잠식되고 있을 뿐 아니라 유통부문에서도 자영업자들의 곤란이 가중되고 있다. 우리는 오늘날 한국농업의 유린현장을 목도하고 있으며 중국 등 해외로부터 저렴한 농산물을 수입하는 외에 어떤 대안도 찾지 못하고 있다.

□ 세계화는 신보수주의의 확산경로이기도 하다. 신보수주의적 경향이란 장기적인 관점에서 보면 1950-60년 사이에 자본주의에서 구축된 복지국가에 정면으로 맞서는것으로 노동절약과 임금삭감, 복지지출의 삭감, 공기업의 민영화, 경제개방의 확대 및 자유화 등을 의미한다. 하나의 묶음이나 다름없는 이 일련의 정책들은 마이크로엘렉트로닉스 기술을 기반으로 하여 새로운 경쟁환경에서 경쟁우위를 유지하는 수단으로 역할한다. 이처럼 일련의 구조조정 프로그램이 경쟁력의 하나의 기반으로 들어선 이후 세계시장에서의 일정한 지위유지가 경제발전의 중요한 요소가 되는 한국경제로서는 이 보수주의적 프로그램을 빗겨갈 수 있는 정책선택의 가능성은 매우 협소하다.

그러나 한국의 경우 서구와 같은 고임금시대를 경험하지도 못했을 뿐 아니라 복지국가를 상징하는 제도들도 제대로 정착되어 있지 못하다. 1980년대 후반 고성장과 일정한 사회민주화를 배경으로 이에 대한 요구가 강화되었고 일정한 제도적 변화가 시도되기도 하였으나 보수주의적 구조조정 프로그램을 수반한 세계화의 경향 때문에 좌절되고 말았다. 현정부 하의 경제정책 기조 변화에서 확인되듯이 그나마의 형평에 대한 요구는 구체화되기도 전에 흐지부지되고 말았다. 사회전반의 높은 민주화 열기를 배경으로 등장한 현정부의 경우 초기에는 이른바 □경제개혁□의 이름 아래 □경제의 민주화□와 □경제의 자유화□라는 과제를 담아내려는 의욕을 보이기도 하였으나 시간이 경과하면서 전자의 민주화 과제는 점차 퇴색된 반면 보수주의적 프로그램과 친화성이 높은 이른바 □자유·자율화□ 쪽으로 좁혀지고 말았다. 더구나 경제침체를 빌미로 임금삭감이나 고용절약이 의도되는 한편 심지어 금융실명제(사실상 형해화된 것이긴 하나) 조차도 경제위기의 원인이라는 주장이 제기되면서 실명제의 골간 자체를 뒤흔들어 버리려 하고 있다.

5. 세계화에의 능동 참여

세계화라는 거대한 조류에 대한 우리의 대응은 어떠해야 할까? 세계화란 그 속에 자본의 일대반격이라 할 만한 세계사적 조류를 담고 있다. 세계사적 조류란 신보수주의를 지칭하는 것으로 내외의 자본에 대해 보다 자유로운 축적공간을 제공해야 한다는 점에서 민주주의와 복지가 유보되어야 하는 그러한 조류이며 그런 점에서 노동계급을 위시한 일반대중의 삶에는 극히 부정적이다. 경제구조 면에서도 이른바 산업구조 조정정책이 암시하듯 세계화라는 환경 변화 속에서 그 지위를 유지할 수 있는 산업 범위는 극히 제한될 가능성이 높고 따라서 한계화된 산업·업종의 몰락은 지속될 것이고 이에 따른 고용불안도 한층 커질 것이다.

물론 일차적으론 새로운 기술혁신이 사회나 경제구조와 분리되어 존재하는 것이 아니라 하더라도 세계화란 한편으로 마이크로 엘렉트로닉스 기술을 축으로 한 신기술혁신을 토대로 한다는 점에서 피해 가야 하는 것이 아니라 적극적으로 대응해야 하는 과제임을 확인해 두어야 한다.

한편 세계화의 저류를 이루는 자본 편향적 경제구조의 재편이 선진국가 진입을 고대하는 한국사회가 해결해야 할 일련의 개혁과제를 미루거나 저지하는 역할을 할 가능성이 크다는 점을 우려하지 않을 수 없는데, 이에 대응한 세계화의 표준을 스스로 재정립해야 할 것이다. 세계화에 내재된 신보수주의적 조류로 우리사회의 고유한 개혁과제(경제민주화)를 옆으로 밀쳐 놓아서는 안되며 개혁을 통해서만 비로소 □세계화□의 대열에 능동적으로 참여할 수 있을 것이다. 그렇지 못할 때 세계화는 정부나 기업이 만병통치약인 듯 떠벌리는 이데올로기에서 한치도 나가지 못할 것이다.

이런 점에서 세계화가 경제구조를 자본편향적인 것으로 재편하는데 기여하는 이데올로기적 구호여서는 안된다. 예컨대 세계화라는 □국시□ 이데올로기 아래 국가경쟁력 강화를 위해, 구체적으로는 □고비용·저효율□구조의 해소를 위해 동원되는 파생된 각종 이데올로기적 단편들을 볼 수 있다. 특히 최근 경제위기 현상을 두고 제기된 고임금(고비용) 원인론, 심지어 금융실명제 원인론이나 고용의 유연화를 목적으로 한 일련의 노동법 개정 파동, □과속□이 우려되는 규제완화 추세 등 세계화에 능동적으로 대응하기 위한 최소한 표준조차 거부하려는 정부와 자본의 기도는 매우 부정적이다. 세계화에 대응한 최소한의 표준을 구축하는 일은 세계화가 의미하는 세계시장에서의 무한경쟁 환경 그리고 내적으로는 변화된 비용조건을 뛰어 넘을 수 있는 그런 경쟁력을 갖추는 일이 될 것이다. 과거의 저비용 조건(저임금, 정책금융을 통한 저리금융 이용, 정부의 재정지원, 부동산투기 등)을 향수하는 것이 아니라 비용조건의 변화를 뛰어 넘을 수 있는 그런 국가경쟁력이어야 한다. 즉 세계화의 추세에 상응하여 전개될 구조조정이 단순히 자본의 효율 개선을 위한 산업구조 조정에 그쳐서는 안되며 경제민주화를 실현할 수 있는 일련의 개혁을 동반하는 것이어야 할 뿐 아니라 비용조건의 개선을 빌미로 임금삭감을 의도하는 것이어서는 결코 바람직하지 못할 것이다.

지역개발

강현수 (중부대학교 도시공학과 교수)

1.  지역간 불균등 발전의 누적적 심화

그간 우리나라의 경제성장과정은 사회적 형평과 지역간 균형을 도외시한 채 이루어져 왔다. 특히 중앙정부 주도하에 몇몇 특정 지역에 편중되었던 자본투자 및 거점개발전략으로 인하여 좁은 국토안에서도 발전지역과 저발전지역 사이의 격차가 심화되어 왔다. 국가적 자본투자가 집중되어 산업화, 도시화된 발전지역과 투자에서 소외되어 상대적으로 낙후된 저발전지역간에는 경제적 격차 이외에도 교육, 문화, 생활환경 상의 격차가 심화되었다. 이로 인해 저발전지역의 주민들은 경제성장의 혜택을 누리지 못한 채 소득기회 뿐만 아니라 삶의 질 수준의 상대적 낙후를 체험하게 되어 심한 박탈감을 느끼고 있다. 여기에 정치사회적으로 특정 지역에 편중된 엘리트 충원구조가 덧붙여져서 현재 우리 사회의 가장 큰 문제 중의 하나인 지역간 갈등 및 왜곡된 지역주의가 초래되고 있다. 한편 상대적으로 고도성장이 이루어진 발전지역에서도 인구 및 산업의 지나친 집중과 그에 따른 과밀로 인한 문제들, 즉 주택 및 토지가격 상승, 교통혼잡, 환경오염 등의 문제들이 날로 심각해지고 있는 형편이다.

현재 우리나라에서 지역간 불균등 발전의 양상은 다음과 같은 몇가지 차원이 동시에 결합되어 나타나고 있다. 첫째, 도시와 농촌간의 불균등 발전, 둘째, 대도시와 중소도시간의 불균등 발전, 셋째, 경부축과 여타 호남, 충청, 강원지역간의 불균등 발전, 넷째, 서울 및 주변 수도권과 나머지 지역간의 불균등 발전이라는 네가지 차원의 불균등 발전이 중첩적으로 접합되어 나타나고 있다. 이러한 네가지 차원의 지역간 불균등 발전의 원인은 결국 사회경제적 주요 자원의 지역간 차등적 배분의 결과이다. 그런데 이러한 지역간 불균등 발전의 양상이 가까운 장래에 개선될 기미가 전혀 보이지 않으며 앞으로 더욱 심화될 것으로 예측된다는데 문제의 심각성이 있다. 즉 특정 지역편향적 자원투자 --> 지역간 불균등 발전 및 소득기회 및 생활환경상의 격차 초래 --> 저발전지역에서 발전지역으로의 인구 이동 --> 인구 밀집 지역, 즉 발전지역에 대한 투자 강화 --> 인구가 유출된 저발전지역의 발전 잠재력 상실 --> 지역간 불균등 발전의 심화로 이어지는 누적적 악순환 구조가 계속적으로 재생산되고 있는 것이다.

여기에 덧붙여 최근의 사회경제적 환경의 변화도 지역간 불균등 발전을 더욱 심화시키는 방향으로 진행되고 있다.  우선, 최근들어 국가 경쟁력 강화론이 강력히 대두되면서 그동안 구호로라도 강조되었던 (실제 효과적인 정책 수단은 미비하였다 할지라도) 지역균형 발전을 강조하는 주장이 갈수록 위축되고 있다. 즉 저발전지역을 새로 개발하는데 힘을 쏟기 보다는 기존의 발전지역에 대한 투자를 더욱 강화하여 이 지역을 세계적 경쟁력을 갖춘 지역으로 한 단계 더 끌어올리자는 주장이 목소리를 높이고 있는 것이다. 둘째, 지방자치제가 실시되면서 발전지역과 저발전지역간에  이미 구조화된 지역간 경제력 및 재정력의 격차로 인한 부익부 빈익빈 현상이 심화될 가능성이 커졌다. 셋째, 민영화 추세 역시 저발전지역보다는 민간자본의 수익성이 상대적으로 보장되는 기존의 발전지역에 유리하게 작용하고 있다. 넷째, 세계화와 정보화라는 범세계적 경향 역시 세계화와 정보화를 추진할 사회적 기반시설이 이미 어느정도 갖추어진 발전 지역에 유리하게 작용하고 있으며, 이러한 기반시설이 크게 부족한 저발전지역이 세계화와 정보화를 이룩하기는 매우 힘든 실정이다. 따라서 획기적인 대책 없이는 현재의 지역간 불균등 발전이 가속화되며 그로 인한 지역간 경제, 사회적 격차가 더욱 커지리라고 예측된다.

2.  지역간 균형 발전의 당위성

하지만 지역간 불균등 발전의 심화는 사회적 형평 및 지역갈등의 문제를 야기하여 국가공동체의 통합성을 저해하게 된다. 뿐만 아니라 저발전지역의 성장 잠재력 상실과 발전지역의 지나친 과밀에 따른 불경제 발생으로 인하여 장기적 관점에서는 국가경제의 능률성과 효율성을 저해하게 된다. 국가 경제 발전과 지역 균형 발전은 서로 상충되는 목표가 아니라 서로 조화되는 목표인 것이다. 따라서 국토의 균형 발전을 추구하는 일은 지역간 갈등과 지역감정의 해소를 위하여, 그리고 장기적으로 국가 경제의 경쟁력 확보와 지속적 발전을 도모하기 위하여 반드시 달성해야 할 중요한 과제이다. 따라서 지역간 불균등 발전이 갈수록 심화되는 악순환 구조를 단절시키고 지역 격차의 해소와 국토의 균형 발전을 이루기 위한 노력은 21세기를 앞둔 우리사회의 매우 시급한 개혁과제라고 할 수 있다..

이러한 개혁 과제를 달성하기 위해 요청되는 구체적 정책 방향은 크게 다음과 같은 다섯가지로 요약될 수 있다.

첫째, 서울 및 수도권에 대한 과도한 집중이 억제되어야 한다. 이를 위해 중앙집중적 권력의 지방 분산 및 비수도권 지역에 대한 자본투자가 필요하다.

둘째, 경부축에 비해 상대적으로 낙후된 호남, 충청, 강원 지역의 개발이 유도되어야 한다.

셋째, 지방중소기업의 육성과 지역경제의 활성화가 이룩되어야 한다.

넷째, 지방자치의 내실화와 지방재정이 확충이 이루어져야 한다.

다섯째, 농업의 육성과 살기 좋은 농촌개발이 이루어져야 한다.

2.  수도권의 집중 억제를 위한 권력 및 자본투자의 분산화

우리나라의 지역간 불균등 발전의 양상 중 가장 심각한 문제가 되고 있는 것이 바로 서울 및 수도권의 지나친 집중 문제이다. 현재 우리나라의 정치, 경제, 사회, 문화의 모든 분야가 서울을 중심으로 한 수도권 지역에 과도하게 집중되어 있다. 우선 인구 및 산업 활동 측면을 보면 전국토면적의 11. 8 % 에 불과한 수도권에 전체 인구의 45 % 정도가 모여살고 있다. 전국 제조업체 가운데 수도권에 위치한 업체가 차지하는 비중은 1970년의 28 % 에서 1995년의 45 % 로 계속 높아지고 있다. 수도권의 집중이 더욱 문제시 되는 것은 단순한 양적 집중이 아니라 질적 집중 때문이다. 수도권에는 우리나라의 의사결정 및 관리통제 기능이 집중되어 있다. 또한 21세기 경제를 선도할 첨단산업 및 연구개발 (R & D) 기능 역시 수도권에 집중되어 있다. 이로 인하여 부산, 대구, 광주, 대전 등 지방 대도시의 경우 인구는 제법 많지만 그에 걸맞는 중추관리적 기능은 거의 가지지 못한 기형적 구조를 띠고 있다. 지방 중소도시의 경우 역시 상대적으로 그 기능이 약화되어 지역중심지로서의 기능을 제대로 수행하지 못한채  침체를 면치 못하고 있으며, 외형적으로는 급성장을 보이고 있는 신흥공업도시 역시 고급기술인력이 부족하고 연구개발기능이 취약해 더 이상의 발전에 한계를 보이고 있다.

< 표 > 수도권의 집중 현황

구분	인구	면적	인구 밀도	주택수	자동차보유대수	지역내 총생산	광공업체수	은행예금	재정자립도	병원수
전국대비 수도권비율	44.9 %	11.8 %	3.8 배	43.0 %	48.6 %	47.2 %	55.1 %	65.5 %	1.33배	45.7 %

수도권의 과도한 인구 및 기능의 집중은 이처럼 여타 지역의 저발전의 원인이 될 뿐만 아니라,  수도권 안에서도 주택난과 택지난, 교통체증 및 환경오염, 각종 범죄의 증가 등 과밀화로 인한 각종 부작용을 발생시키고 있다. 수도권의 주택보급율은 전국평균을 훨씬 밑돌고 있으며 주택가격 및 토지가격도 전국 평균치 보다 훨씬 높은 상승세를 나타내고 있다. 교통체증 역시 전국 어느 지역보다 심각하여 서울시에서만 교통체증으로 인한 시간 및 유류소모 등 경제적 손실이 연간 2조 3천억이 넘는 수준에 이르고 있는 것으로 추정되고 있다, 우리나라 경제의 발목을 잡고 있는 고지가, 고물류 비용도 따지고 보면 수도권의 지나친 집중에서 기인하는 것이다.

이러한 문제를 인식한 역대 정권은 여러 차례 수도권 집중 억제를 위한 정책들을 수립하곤 했다. 그러나 문제의 본질에 접근하지 못한 내용 없는 구호적 선언 아니면 부작용만 양산한 규제 일변도의 정책에 머물렀으며 그마저 일관된 정책 의지가 결여되었던 관계로 아무런 효과도 보지 못하였고 오히려 수도권의 집중을 더욱 심화시켰을 뿐이었다. 88올림픽의 서울 유치, 영종도 신공항 건설, 수도권의 신도시 건설 등의 예에서 볼 수 있듯이 국가 주도의 대규모 자본 투자는 최근에도 여전히 수도권에 집중되고 있다.

수도권 집중의 문제는 바로 서울 집중의 문제이다. 그런데 서울 집중의 가장 근본적 원인은 바로 우리나라의 수도인 서울에 집중된 중앙집권적 정치권력 때문이다. 권력의 집중은 이에 영합하려는 민간 대기업 및 사회 각 분야 엘리트들의 서울 집중을 유발시키며 이는 다시 중소기업 및 사회일반 계층의 서울 선호도를 높이게 된다. 서울 집중의 또 하나 근본적 원인이 다른 어느 지역보다 월등히 우월한 소득 및 계층상승 기회와 생활환경 수준이다. 이는 지금까지 우리나라의 사회경제적 자원투자가 서울에 편중적으로 집중 투자된데 따른 것으로 비록 주택난이나 교통난에 시달리고 있기는 하지만 서울시민들은 소득 기회 및 교육, 문화 등 각종 생활환경 측면에서 타지역 거주자들에 비해 월등한 혜택을 누리고 있다. 이러한 혜택을 공유하고자 전국에서 사람들이 서울로 서울로 모여들고 있으며, 서울의 높은 지가와 주택가를 감당하지 못하여 서울로 진입하지 못한 사람들이나 기능들은 서울에 가까운 수도권에라도 머무르고자 한다.

따라서 서울 및 수도권의 집중 분산을 위해서는 무엇보다도 중앙집중적 권력의 지방 분산화가 선행되어야 한다. 중앙정부가 가지고 있는 각종 인허가 권력은 지방정부에 과감히 이양되어야 한다. 또한 현재 지나치게 수도권에 집중된 각종 기능이  비수도권 지역으로 분산되도록 유도하는 정책을 추진하여야 한다. 이때의 기능 분산은 단순생산기능이나 대도시에 부적합한 혐오시설의 분산이 아니라, 정부기구의 지방이전을 포함한 각종 중추관리, 의사결정 기능의 분산을 뜻한다. 또한 사회간접자본 등 각종 국가적 투자가 비수도권 지역에 우선적으로 이루어져야 한다. 이러한 투자로 비수도권 지역의  생산기반 및 생활환경이 개선된다면 수도권 기능의 자연스러운 분산이 유도될 수 있을 것이다. 결국 수도권의 집중문제는 여러 부작용을 가져오는 행정적 규제로 해결하기 보다는 지방도시의 생산 및 생활 환경 개선을 통하여 인구 및 산업의 자연적인 지방정착으로 유도하는 것이 바람직하다.

3.  경부축 중심의 개발에서 소외된 지역의 중점 개발

우리나라 지역 불균형 발전의 또 하나 중요한 측면이 서울과 부산을 잇는 경부축에 대한 지나친 집중이다. 현재 경부축에는 전국 인구와 산업의 70 % 이상이 집중되어 있다. 또한 광주를 제외한 서울, 부산, 대구, 인천, 대전, 울산, 성남, 부천, 수원 등우리나라 대도시의 거의 전부가 이 경부축상에 연결되어 있다. 이로 인하여 경부축에서 배제된 호남과 강원, 충청, 영남 내륙 지역 등은 저발전을 면치 못하고 있다. 이러한 경부축과 다른 지역의 불균등 발전의 원인은 위에서 살펴본 수도권 집중의 원인과 마찬가지로 수십년 동안 국가적 자본투자가 이 곳에만 편중되었기 때문이다. 아래의 표는 각종 국가적 투자의 경부축 편중을 잘 보여주고 있다. 최근의 경부고속전철 건설 역시 지금까지의 경부축 중심의 투자와 그로 인한 불균등 발전을 확대 재생산할 것이 분명하다. 여기에 덧붙여 역대 정권의 엘리트 충원 역시 주로 영남 지역에 편중됨으로써 우리나라의 고질적인 지역 갈등의 원인이 되고 있다.

< 표 > 지역별 국토개발 투자액 및 토목공사비 비교

지역별	국토개발투자액 (82-88년)		토목공사비 총액 (77-90년)
	비율 (%)	면적당 투자액 비교지수*	비율 (%)	면적당 투자액 비교지수*
수도권	38.9	330	31.0	263
영남권	27.0	83	31.0	95
호남권	13.4	65	16.4	80
충청권	9.5	58	14.4	88
강원, 제주	3.7	20	7.1	38
지역구분불능	7.4	-	-	-
계	100.0	100.0	100.0	100.0

출처 : 김영정, □한국사회의 자원동원과 자원배분구조□

□국제화시대의 한국사회와 지방화□ p. 191-2  재가공

* 비교지수 : 전국평균을 100으로 보았을때의 각 지역 투자비율

이러한 문제를 해소하기 위해서는 지금까지 경부축에 비해 국가적 자원투자에서  상대적으로 소외되었던 호남, 강원, 충청, 제주 지역에 대한 특별한 투자촉진 및 지역발전 전략이 모색되어야 한다. 이때 중앙정부 주도로 낙후 지역에 대한 막대한 재정지원과 투자가 이루어진 외국의 사례들 - 영국의 스코틀랜드, 웨일즈 지역 개발촉진 정책, 일본의 북해도 정책, 이탈리아의 남부지역 발전 정책 등- 이 좋은 모범이 될 수 있다. 우선 이들 개발 소외 지역에 도로, 항만, 공항 등의 사회간접자본, 산업단지개발 등 과감한 국가적 투자가 이루어져야 한다. 또한 이곳에 민간 자본의 투자를 촉진시키기 위한 조세감면 혜택, 보조금 지급, 금융지원 등의 정책적 지원을 위한 범적, 제도적 장치가 마련되어야 한다.

3. 지방중소기업의 육성과 지역경제의 활성화

현재 우리사회에서 가장 시급히 해결해야 할 문제인 지역간 불균등 발전과 자본 독점의 심화라는 두가지 문제를 동시에 해결할 수 있는 대안이 바로 저발전 지역에 입지한 지방중소기업의 육성이라고 할 수 있다. 지방중소기업은 대기업과 비교해 볼 때 대체로 지역내에서 고용창출 효과가 있으며 또한 지역내에서 자본 축적 및 재투자가 이루어지기 때문에 부가가치의 지역외 유출을 방지할 수 있어 저발전 지역경제의 활성화에 매우 중요한 역할을 수행할 수 있다. 그렇지만 지방중소기업은 지금까지 지속된 대기업 위주의 경제정책에 의해 정책적 고려에서 소외되어 왔다. 특히 저발전 지역에 자리잡고 있는 지방중소기업은 열악한 사회간접자본, 낙후된 기술수준, 인력난, 자금난, 각종 국가적, 지역적 지원 체계의 미흡 등으로 인하여 이중, 삼중의 고통을 받고 있다. 특히 미래의 경제를 이끌 것으로 예상되는 첨단기술형 중소기업은 사회간접자본이나 혁신 환경이 갖추어지지 못한 저발전 지역에서는 결코 육성될 수 없다. 현재 첨단기술형 중소기업의 대부분이 서울과 수도권에 입지하고 있는 현실이 이를 잘 반영하고 있다.

따라서 저발전 지역에 위치한 중소기업들의 생산성과 기술수준을 한 차원 높이는 구조 개선 촉진 정책을 시행하여 지방중소기업들이 수도권이나 대도시 지역, 더 나아가 세계 각국의 다른 기업들과 충분히 경쟁할 수 있을 정도로 경쟁력을 높여주어야 한다. 이를 위해 무엇보다도 저발전 지역에서 과학기술 및 연구개발 활동을 획기적으로 진작시키는 정책이 추진되어야 한다. 지방중소기업의 연구소 설립과 기술개발 투자를 촉진하는 금융 및 세제상의 지원책이 강구되어야 한다. 또한 지방중소기업이 활용할 수 있는 연구개발 인력을 현지에서 양성하기 위해 기존의 지방대학에 대한 지원 강화와 새로운 과학기술대학 및 연구기관, 공공 및 민간 직업훈련원의 신규 설치와 운영을 지원하도록 한다. 지방중소기업에 대한 기술지도를 촉진하기 위해서 기술지도기관의 신설 및 기업, 대학, 연구기관 간의 협력 체계를 구축하고, 지방중소기업의 정보획득상 애로사항을 해소하기 위한 정보통신망 가설 및 정보센터를 신설하여 현재 수도권에 편중된 기술개발 및 첨단정보습득 능력이 저발전지역으로 확산될 수 있도록 한다. 그리고 발전 지역에 소재한 기업의 지방이전 촉진 및 저발전지역에서 기업의 창업을 용이하게 할 수 있는 조세와 금융상의 지원책을 아울러 강구한다. 이에 덧붙여 현재 수도권 및 대도시에 비해 현저히 질이 떨어지는 지방중소도시의  교육, 문화, 생활환경을 개선함으로서 대도시로 유출되고 있는 우수인력을 지방에 정착시키는 정책도 마련되어야 한다.

4. 지방자치의 내실화와 지방재정의 확충

지방자치제는 풀뿌리 민주주의의 실현 및 지역주민의 의사를 수렴한 상향식 지역개발을 위해 반드시 필요한 제도이다. 그동안 지역간 발전 격차가 심화된 원인도 지방자치제 없이 중앙집중적인 국가권력에 의해 수행된 하향식 지역개발 과정에서 비롯된 것이다. 지역 주민의 의견이 무시된채 중앙의 관료에 의해 자의적으로 결정되는  비민주적인 계획 수립과 집행은 각 지역마다 고유한 특수성과 지역주민의 기대를 반영하지 못함으로 인해 각종 부작용과 비능률을 초래하게 된다.

얼마전부터 자치단체장을 주민직선으로 뽑는 등 우리나라에서도 지방자치제가 본격적으로 실시되고 있다. 하지만 지역개발전략의 수립 및 이의 집행을 위한 각종 자원의 배분과 통제에 관련된 권한은 여전히 상당부분 중앙정부에 남아 있다. 따라서 계획 수립 및 자원 배분과 관련된 권한을 하루 빨리 지방정부에 이양하여 그 지역의 지방정부와 지방기업, 주민이 책임의 주체가 되어 지역 발전을 도모하도록 해 주어야만 한다.

그런데 각종 권한이 지방에 이양된다고 하더라도 지금과 같이 매우 취약한 지방재정과 인력 구조가 동시에 개선되지 않고서는 지역 주체적으로 지역개발정책을 수립, 집행하는 참다운 지방자치가 달성될 수가 없다.  특히 현재의 지방세제 제도는 지방자치단체간의 수평적 재정 균등화 기능이 크게 미흡하여 발전지역과 저발전지역간에 지방재정의 빈익빈, 부익부 현상을 초래하고 있다. 낙후된 지역의 경우 지방경제의 활성화나 생활환경 개선에 필요한 재원이 발전지역보다 훨씬 더 많이 필요한데 실제로 이러한 재원을 지역 자체 내의 세원으로 충당하는 것은 거의 불가능한다.. 이러한 문제를 해결하기 위해서는 우선 지방정부의 계획기구와 인력을 보강하고 국세 대비 지방세의 비중을 높이며, 지방양여세제의 확충을 통하여 중앙과 지방정부간, 그리고 발전지역과 저발전지역간의 행정 능력과 재정적 격차를 해소토록 하여야 한다. 또한 스스로 자립할 수 없는 낙후지역의 지방재정에 대한 중앙정부의 보조금 지원을 확대하여 현재의 지역격차가 지방자치제의 실시로 더욱 심화되는 것을 방지하여야 한다.

5. 농업의 육성 및 살기 좋은 농촌개발

그동안 우리나라의 경제성장과정은 농업을 무시한 채 공업 위주로 진행되었으며  그 결과 농업과 농촌지역의 황폐화를 가져왔다. 현재 농촌의 소득기회와 생활환경은 도시에 비해 매우 뒤떨어져 있으며 이로 인해 탈농이촌 현상이 가속화되고 있다. 농촌 지역의 인구감소는 이 지역에 대한 투자의 효율성을 저하시켜 생활환경이 더욱 열악하게 되는 악순환을 가져오며, 반면 도시는 농촌인구의 유입으로 인한 인구집중으로 인해 주택, 교통문제 등이 심화되고 있다. 현재 일어나고 있는 농촌 황폐화의 가장 근본적 원인은 역대 정권의 농업 경시태도에 있다. 특히 우루과이 라운드 협상 타결로 인한 농산물 수입 개방은 우리나라 농업의 몰락을 더욱 가속화시킬 것으로 예상된다. 그럼에도 불구하고 최근 정부의 정책은 농업진흥구역의 축소, 도농통합 등 농업과 농촌을 포기하는 방향으로 나아가고 있다. 그렇지만 국민의 주식을 생산한다는 안보적 측면에서, 그리고 환경보전적 측면에서 농업의 중요성은 아무리 강조해도 지나치지 않다. 또한 농촌지역의 발전과 도시와 농촌의 불균형 구조 개선을 위해서도 낙후된 농업을 육성하려는 정책이 강력히 그리고 조속히 시행되어야 한다.

농촌, 농민 문제는 궁극적으로 농업의 경쟁력이 확보될 때 해결될 수 있는 것은 사실이다. 따라서 우리나라 농업이 국제경쟁력을 갖출 수 있도록 낙후된 농업구조를 개혁하고 농업생산성을 향상시키는 정책이 추진되어야 한다. 이를 위해 시설현대화 및 기술개발, 농업전문인력양성, 기계화 및 협동화 사업 추진, 농산물 유통구조 혁신, 농산물 가공산업 육성, 농협 등 농업관련단체의 정비 등 농업 발전을 위한 재정 투자 및 지원을 대폭 확대하여야 한다. 정부의 농민 지원은 의욕과 경영능력, 기술력을 갖춘 농민에 우선적으로 배정해야 하는 점도 인정되어야 한다. 그러나 전반적인 영농환경이 마련되어야 한다는 점에서는 다음과 같은 정책기조가 유지되어야 한다. 우선 무엇보다도 무분별한 농산물 수입을 억제하고, 농산물 가격을 적정 수준에서 안정적으로 보장해야 한다.

이같은 농업 육성 정책과 함께 낙후된 농촌의 생활 및 복지 환경을 도시 수준으로 끌어 올리는 농촌 정주생활기반 확충 정책,  농민 복지 향상 정책 등이 병행되어야 한다. 특히 농촌 주민들이 가장 큰 불편을 느끼는 교육과 의료 문제를 해소할 수 있는 대책이 마련되어야 한다.