정치분야의 개혁과제: 총론

정영태(인하대 정치외교학과 교수)

일반시민의 입장에서 가장 바람직한 정치는 시민들이 직장생활이나 가정생활 또는 단체생활을 영위하는 가운데 다른 개인이나 집단과의 갈등이 발생했을때, 당사자간 자율적으로 해결하지 못할 때 최종적이고 권위적으로 해결해 주는 역할을 하는 것이다. 시민사회에서 발생하고 당사자들이 자율적으로 해결하지 못하는 개인이나 집단간의 갈등을 최종적이고 권위적으로 해결하는 방식에는 여러가지가 있을 수 있다. 국가의 강제력에 의한 해결방식도 있을 수 있고, 갈등당사자들을 한자리에 불러 모아 국가가 중립적인 위치에서 조정하고 중재하는 방식도 있을 수 있다. 민주주의는 바로 후자의 방식을 제도화한 것으로 볼 수 있다. 모든 개인은 평등하게 자유와 권리를 누릴 수 있다는 전제하에서 모든 개인은 자신의 생활이나 운명에 영향을 미치는 결정에는 모두 참여할 수 있는 자유와 권리를 부여하는 것이 바로 민주주의라고 할 수 있기 때문이다. 이러한 민주주의의 이상이 실현되기 위해서는 모든 시민이 자신의 삶이나 운명에 영향을 미치는 정책결정과정에 직접 참여하거나 결정권을 대표자에게 위임할 경우 그를 통제할 수 있는 법적 제도적 장치가 마련되어야 한다.

우리 사회가 채택하고 있는 대의제민주주의는 여러가지 문제점을 가지고 있다. 가장 결정적인 문제점은 정치에 무관심하거나 소외된 시민들이 점차로 늘어나고 있다는 점이다. 60년대 이후 선거별 투표율을 보면, 대선의 경우 63년 85.0%, 67년 83.6%, 71년 79.8%, 13대 대선 89.2%, 14대 대선 81.9% 등으로 시민의 투표참여율이 점차로 떨어지고 있다. 시민의 투표참여율은 국회의원선거의 경우 더욱 급격하게 낮아지고 있다. 예를 들면, 역대 국회의원선거에서의 투표율은 63년 72.1%, 67년 76.1%, 71년 73.2%, 73년 72.9%, 78년 771.%, 85년 84.6%, 87년 75.8%, 88년 71.9%, 96년 63.9%, 지방선거의 경우 95년 6월의 지방선거 68.4% 등이었다. 다시 말해, 선거권을 가진 시민의 1/5에서 1/3정도가 국가의 중요정책을 결정하는 대표를 선출하는 선거에 참여 자체를 거부하는 것이다. 기존의 정치제도에 대한 불신이 그만큼 높은 것이다.

한국의 대의제민주주의가 안고 있는 다른 문제점은 정치과정, 특히 주요 공직(의회나 장차관 등)을 주요 정당, 그것도 집권여당이 독점하고 있다는 점이다. 이보다 심각한 문제점은 정치과정을 독점하고 있는 정당이 밑으로부터의 요구나 참여에 의해 민주적으로 운영되는 것이 아니라 하나 또는 소수의 거물급 정치인들에 의해 전횡적으로 운영되고 있다는 것이다.

한국 민주주의의 또 다른 문제점은 기존의 정당들이나 의회가 시민사회와 국가정책결정기구를 연결해 주는 매개자(transmission belt)로서의 역할보다는 국가권력의 획득이나 행사를 위한 수단이나 장(場)이 되고 있다는 점이다. 특히 후보공천을 비롯한 모든 선거과정과 의회정치를 사실살 독점하고 있는 정당들은 시민사회로부터의 요구나 불만을 의회로 전달하고 행정부의 집행과정을 감시하는 역할보다는 선거정당으로서의 역할에 치중하고 있다. 이에 따라 정당과 의회의 본연의 임무를 제대로 수행하지 못하고 있다. 이러한 사정은 자본주의적 산업화가 진전됨에 따라 시민사회는 보다 다양하고 복잡한 이해관계가 얽히고 섥혀 갈등의 소지가 점증함에 따라 더욱 악화되고 있다. 즉, 단순다수결에 의해 국가권력기구로의 진출자를 결정하는 현 제도하에서는 기존 정당에 의해 대표될 수 없는 집단이나 이해관계가 점차로 많아지고, 따라서 정당(과 의회)이 해결할 수 없는 문제도 점차로 늘고 있는 것이다. 기존의 정당이나 의회가 대변하지 못하거나 해결할 수 없는 문제가 늘어남에 따라, 한편으로는 정당이나 의회정치에 대한 관심이 줄어들고, 다른 한편으로는 정당이나 의회정치를 우회하여 사실상의 정책결정□집행기구(당엘리트나 관료)에 직접 접근하여 비공식적이고 때로는 불법적인 방식으로 영향력을 행사하려는 경향이 강해지고 있다. 우리나라의 정당들은 지역주의적 성격이 강하기 때문에, 이러한 경향은 더욱 두드러진다.

한국 민주주의의 네번째 문제점은 정당과 의회가 제 기능을 수행하지 못한 결과라고도 볼 수 있고, 기층대중의 요구나 저항을 우회하려는 기업인이나 재력가들의 전략과 관료들의 조직이기주의(organizational interest)의 합작이라고도 볼 수 있는 행정부의 권한강화를 들 수 있다. 대통령을 제외한 행정부내의 모든 정책결정□집행권자들은 대통령을 통해서 국민에게 책임을 지도록 되어 있으나, 사회가 발전할수록 감독해야할 업무의 범위도 방대해지고 업무의 전문성도 높아지기 때문에, 대통령의 행정부의 업무에 대한 감독은 수많은 전문관료를 통해 간접적으로 행해질 수 밖에 없다. 그만큼 대통령의 통제나 감독에서 벗어나는 업무가 늘어날 가능성이 커지고, 따라서 관료들의 자율성(discretionary power)이 커질 수 있다. 그만큼 비민주적이고 불법적인 결정이나 집행의 가능성이 커지는 것이다.

한국민주주의의 다섯번째 문제점은 정치에 무관심해진 시민들의 관심과 투표참여를 유도하기 위해서 또는 매스미디어가 발달함에 따라 각 정당이나 정치인들이 천문학적인 정치자금을 사용하고 있다는 점을 들 수 있다. 대통령선거에는 몇 천억원이, 국회의원선거에는 몇 십억원이 들어가는 것이 최근의 정치현실이다. 이익이나 요구를 조직하기 위해서는 일정 정도의 정치자금을 필요로 한다. 민주주의를 위해 치러야할 대가라고 할 수 있다. 그러나, 그 이상의 정치자금은 비생산적일 뿐만 아니라, 오히려 민주주의의 이상을 해치게 된다. 금권정치를 만연시킬 수 있기 때문이다. 더구나, 그러한 정치자금을 정당이나 개별 정치인이 마련해야할 경우, 정경유착의 폐해는 물론 정치자금의 모금을 위해 지나치게 많은 시간과 노력을 투자해야 함으로써 정당이나 국회의원이 해야할 본연의 임무를 제대로 할 수 없는 결과를 초래할 수 있다.

조직화된 시민들은 자신의 이익을 정책에 반영하기 위해 비공식적이고 때로는 불법적인 방식으로 정책결정권자들에게 영향력을 행사(로비)하는 방법도 있지만, 현재와 같은 정치제도 하에서는 일반시민들이 정치과정에 직접 참여할 수 있는 합법적 기회는 선거가 거의 유일하다. 정치과정에 직접 참여하는 시민이 많으면 많을수록, 선거에만 참여하도록 되어 있는 현재의 대의제민주주의가 안고 있는 문제점과 한계를 극복하고 민주주의의 이상을 실현할 가능성를 크게 만든다. 그것은 우선, 참여는 그 자체로서 가치를 갖는다. 다음, 참여는 일반시민들로 하여금 정치적인 훈련, 즉 다른 시민이나 집단과의 타협에 의해 문제를 해결하는 능력을 키워준다. 그 다음, 참여는 시민들의 우리 사회에 대한 소속감과 책임감을 심어줌으로써 국민통합을 강화하고 정책의 효율적인 집행을 가능케 한다.

따라서, 한국식 대의제민주주의가 안고 있는 문제점과 한계를 극복하기 위해서는 참여민주주의적 요소를 대폭 도입하지 않으면 안된다. 하지만, 참여민주주의가 가장 이상적인 정치제도이기는 하나, 정치과정에 참여할 수 있는 권리를 가진 시민의 수와 민주적 절차를 밟아 심의□결정되어야 할 문제의 성격을 고려할때, 대의제민주주의를 송두리째 내팽개칠 수는 없다. 대의제민주주의와 참여민주주의는 적절하게 배합하지 않으면 안된다.

참여가 제공하는 이러한 장점에도 불구하고 일반시민들의 광범하고 적극적인 참여를 반대하는 세력이나 집단은 항상 존재한다. 따라서, 일반시민들이 정치과정에 실질적으로 참여할 수 있는 기회를 제도화하기 위해서는 참여민주주의를 추구할 주도세력이나 집단과 이에 저항하는 세력을 명확히 구분하고, 이들간의 역관계를 고려하여 실현가능한 제도를 구상하여야 한다.

시민사회에는 임금이나 소득 또는 생산조건 등 물질적인 이해관계를 추구하는 계급조직이나 이익집단, 지역적 이해관계를 추구하는 지역조직, 후기물질주의적인 이해관계를 추구하는 시민단체나 신사회운동단체 등 다양한 이해관계와 단체들이 존재한다. 각 집단에 속하는 시민의 수는 독자적으로는 절대다수를 이룰 수 없을 정도로 소수인 경우가 대부분이다. 따라서, 이들 집단간의 이해관계가 충돌할 경우 다수결에 의한 결정은 항상 다수의 패자를 만들 가능성이 크다. 다수결의 논리(선거)에 근거한 선거정치와 의회정치로는 이들 집단의 요구가 정책결정과정에 전달되거나 문제를 해결하기는 어렵다. 따라서, 새로운 정책결정(또는 심의)기구를 필요로 한다. 예를 들면, 사안별 신조합주의적 국가정책심의기구가 있다. 이들 각 조직은 조직내 민주주의에 입각해서 의사나 대표자를 선출한다. 정당과 선거 그리고 의회제도는 주로 일정한 지역(보다 정확하게는 행정구역)내에서 발생하는 여러가지 문제를 전국적인 관점에서 해결하는 기능을 전담케 한다.

대의제민주주의의 전통적인 제도 또는 기구인 정당, 선거, 의회는 일반시민의 요구나 이익이 골고루 반영될 수 있도록 민주화□개방화하고, 정당이나 의회는 보스나 행정부로부터의 자율성과 전문성을 강화할 수 있는 제도적 장치를 마련해야 한다.

초기 김정권이 부정부패척결과 □돈 안드는 깨끗한 정치□를 위한 개혁을 추진했음에도 불구하고, 한보특혜비리에 대한 국회청문회를 통해서 우리는, 정치권에는 아직도 천문학적 규모의 합법□불법 정치자금과 특혜를 매개로 한 정경유착이나 정치부패가 광범하게 확산되어 있으며, 기존 정당과 정치인들은 법정한도액을 훨씬 넘어 최소한 몇 십억에서 많게는 몇 천억원의 천문학적 규모의 선거비용을 소모하고 있다는 사실을 확인할 수 있었다.

기존 정당들은 정경유착과 부정부패의 원인을 국민이나 상대방의 잘못된 정치행태에서 기인하는 고비용의 정치구조와, 정당운영과 선거운동을 위해 필요한 정치자금을 개별적으로 충당해야 하도록 강제하는 정치관계법에서 찾으면서, 유권자들에게 돈을 줘야할 필요성이나 줄 수 있는 기회를 줄이고, 소요되는 정치자금을 합법적이고 공개적인 방식으로 조달하거나 국고에서 (공평하게?) 지원받을 수 있는 방향으로 정치관계법을 개정하려고 한다.

그러나, 기존 정당□정치인들의 개정안은 잘못되거나 비본질적인 원인진단에 근거해 있기 때문에, 고비용과 부패의 정치구조를 개혁하는데 명백한 한계가 있다.

첫째, 기존 정당과 정치인들이 고비용정치구조의 요인으로서 지적하고 있는 유권자들의 낮은 또는 잘못된 정치행태는 실제로는 억압적인 정치구조와 비민주적인 정당들이 더불어 만들어낸 결과물이다. 인과관계의 측면에서 볼때, 결과이지 원인이 아니라는 것이다. 게다가, 기존 정당과 정치인들은 참신하고 깨끗한 정당이나 정치인이 등장하기 어렵도록 법과 제도를 만들어 놓았다. 물론 억압적인 정치구조와 비민주적 정당, 그리고 이러한 제도들을 법제화한 정치관계법 등은 누구보다도 집권당의 탓이다. 그러나, 민주화된 이후에는 야당들에게도 이에 대한 일정한 책임이 있다.

세대이론가들에 의하면, 청년기에 겪은 중요한 역사적 경험에 의해 형성된 가치관이나 행동방식은 나이가 들어도 좀처럼 바뀌지 않는다고 한다. 그런데, 오랜 기간의 독재체제하에서 정치영역과 다른 모든 집단생활에서도 민주주의의 훈련을 받을 기회를 전혀 가질 수 없었던 대부분의 국민들이 불과 10년도 되지 않는 기간에 정책이나 공약 등 합리적 기준에 따라 자신이 지지할 정당이나 후보를 선택하기를 기대하는 것은 무리다. 게다가 민주화 이후에도 민주적인 노동조합을 비롯한 일부 조직에 속한 국민들을 제외한 대부분의 국민들은 선거 때를 제외하고는 민주주의의 훈련을 받을 기회를 거의 갖지 못했다. 더욱 잘못된 것은 국민의 정치교육을 담당하기로 되어 있는 정당이나 언론기관 등이 일반국민의 적극적인 참여와 민주주의적 태도를 교육하거나 유도하지 않고, 오히려 당수나 소유주가 독단적이고 때로는 불법적이고 부당한 방식으로 정당이나 언론기관을 운영함으로써, 국민들을 정치에 대한 소극적인 방관자나 연고주의나 편법주의를 가르쳐 왔다.

이처럼, 대부분의 국민들은 오랜 독재정치의 경험과 그에 따른 민주주의훈련의 부족, 그리고 민주화된 이후에도 보수정당□정치인 그리고 언론기관의 □비민주적인 시민교육□만을 경험해 왔고, 대부분의 국민들이 선거때마다 보여주는 정치행태는 이러한 조건의 결과물인 것이다.

세종연구소의 조사결과에 의하면, 우리 사회에서 성공하려면 연줄이 있어야 한다고 믿는 국민이 81.1%에 달하고, 법대로 살면 손해보기 쉽다고 믿는 국민들도 67.9%에 달했다. 국가를 위해서는 개인은 희생을 감수해야 한다고 보는 이도 51.7%나 되고, 민주주의의 기본원칙인 소수의 보호(관용성)에 반대하는 이도 54%나 되었다.

대부분의 국민들은 국가의 정책결정과정에서는 물론 국가와 시민사회를 연결해주는 정당의 일상활동이나 후보공천과정에서도 완전히 배제되어 있기 때문에, 그리고 정당은 몇몇 유력한 지도자들이 장악하고 있기 때문에, 적지 않은 국민들은 정치적 무력감에 빠져 있다. 어떤 조사결과에 의하면, 정치적으로 무력감을 느끼면 느낄수록 선거에 대한 관심도 낮고, 따라서 투표에 참여하지 않는 경향도 강하다. 그리고, 투표에 참여하는 경우에도 정당이나 공약 또는 후보의 인물됨됨이 등 합리적인 기준에 의해 투표하는 것이 아니라 □연고□(아는 사람)나 □주위의 권유□에 따라, 때로는 아예 □별 생각없이□ 비합리적으로 투표하는 경향이 강하다. 그리고, 기존 정당□후보들은 선거에 적극적으로 참여하려는 국민들을 금전이나 물품 또는 음식접대 등 부정선거의 대상으로 전락시키고 있다.

이처럼, 일반국민들의 잘못된 정치행태는 기본적으로는 국민들을 실질적인 의사결정과정에서는 소외시키면서 선거때 벼락치기로 불법타락한 방식으로 지지를 획득하려는 기존의 정당□정치인들, 특히 집권정당의 행태에서 기인하였다고 할 수 있다.

그런데도, 기존 정당□정치인들은 정경유착과 부정부패로 점철된 정치구조의 원인을 일반국민들의 잘못된 정치행태 탓으로 돌리고, 이를 바꾸려고 하기보다는 오히려 정치적으로 수동적인 존재로 전락시키거나 정치에 대한 무력감이나 무관심을 증폭시키고 있으며, 국민들의 민주적 행태를 심어주려는 정치인이나 정당의 등장을 막고 있다. 기존의 정치관계법이나 기존 정당들에 의해 제안된 개정안들도 모두 이러한 목적에 봉사하고 있다.

예를 들면, 국민회의에서는 국고부담에 의한 언론매체를 통한 선거운동(연설회, 홍보, 토론회 등)은 정당□후보자와 유권자와의 직접 접촉의 기회를 없애버림으로써 금권□타락선거의 가능성을 줄일 수 있다고 주장한다. 그러나, 이 방안은 두 가지 문제점을 안고 있다. 하나는 고비용의 정치구조와 그에 따른 불법정치자금의 필요성이라는 문제를 해결하는데는 별로 도움이 되지 않는다는 점이고, 다른 하나는 유권자들의 수동적이고 방관자적인 태도를 더욱 부추길 가능성이 크다는 점이다.

둘째, 기존 정당□정치인들이 스스로 합의한 법조차도 지키지 않고 있는데, 이들은 그 책임을 상대방이나 유권자의 탓으로만 돌리고 있다는 점을 들 수 있다. 그러나, 스스로 합의하고 자신들에게 유리하게 되어 있는 선거□정치게임의 규칙조차도 지키지 않는 (또는 못하는) 근본적인 요인은 여야당의 불법타락선거운동이나 유권자의 잘못된 정치행태가 아니라, 왜곡된 한국정치구조와 이를 바꾸지 않으려는 기존 정당□정치인들의 보수적 행태이다.  즉, 대부분의 기층대중과 이들을 대변하려는 세력을 배제한 보수정당간의 경쟁구조하에서, 평상시에는 의사결정과정에서 지역주민이나 심지어는 당원의 실질적인 참여를 배제하다가 정당이나 공약면에서 별로 차이도 없고 지역에서 제대로 활동하지도 않은, □위로부터 아래로의 내리꽂이식□ 공천을 통해 결정한 후보를 선거때 갑자기 내려보내 한달도 채 되지 않는 기간동안 벼락치기로 지역주민들로부터 표를 얻으려고 하다보니, 불법타락선거운동에 대한 유혹이 커질 수 밖에 없는 것이다. 이러한 제도적 조건을 개선하려고 하지 않고, 기존정당들은 □상대방 정당도 그렇게 하고, 유권자들도 돈이나 권력에 따라 움직이고, 선거감시기관(선관위나 검경찰)이 제대로 활동하지 않고(또는 못하고) 있는□  현실로서 자신들의 불법타락선거를 정당화하는데 급급해 있다.

세째, 우리 사회에 만연되어 있는 정경유착과 부정부패는 잘못된 정치관계법이나 정치관행에서만 기인하는 것은 아니다. 정경유착의 다른 한쪽 고리인 기업, 특히 재벌기업들의 구조나 기업활동방식도 대단히 중요한 요인이다. 우리나라 기업인들은 독재정권하에서는 정권의 강요에 의해서, 민주화된 이후에는 정부의 규제를 우회하거나 치열한 경쟁을 피해 쉽게 국책사업이나 이권사업을 따내기 위해서 또는 금융세제상의 특혜를 얻기 위해서 (정치자금이나 뇌물을 요구하거나 강제하지도 않는데도) 대통령이나 정당 또는 국회의원 등 중요 정책결정권자들에게 불법정치자금이나 뇌물을 제공해 왔다. 이처럼, 기업인(특히 재벌총수와 대기업인)들도 정치부패를 조장하는데 중요한 역할을 해 온 것이다. 그럼에도 불구하고, 집권여당은 물론 국민회의조차도 □관행적인 정치자금□ 운운하면서 재벌대기업들의 (정당과 정치인에 대한) 불법정치자금제공을 묵인하고 있으며, 이를 차단할 수 있는 아무런 법적 제도적 장치를 마련하지 않고 있다.

마지막으로, 정경유착과 부정부패의 근원은 국가의 중요한 정책들이 비합리적인 기준에 따라 비공개적이고 비민주적인 방식으로 결정될 수 있도록 하는 법이나 제도상의 결함이다. 행정관료기구에서는 물론 국민이 직접 선출한 대표들에 의해 구성되는 국회에서조차도 합리적인 기준에 의거, 공개적이고 민주적인 방식으로 정책이 심의□결정되지 않고 있다. 집권여당은 다수의 힘만 믿고 야당은 정권획득이라는 목표에만 지나치게 집착하여 비타협적인 태도를 고수함으로써, 국회가 자유롭고 충분한 토론과 심의의 장이 되지 못하고 있다. 정책이나 법안에 대한 심의와 토론은 정책영역별 위원회(committee)에서 이루어지도록 되어 있으나, 실제로는 소의원회(subcommittee)로 넘어가 있다. 그런데, 소위원회에서의 토론과 심의는 공개적이고 민주적인 방식으로 이루어지는 것이 아니라 비공개로 진행되고 그나마도 공식회의록을 남기지 않는다. 그 결과 중요한 국가정책이 소속 위원들간의 정치적 타협(사실상 야합)이나 관련 기업체들의 뇌물이나 불법정치자금에 의한 로비에 좌우될 수 있는 여지를 주게 되는 것이다. 이처럼, 국가의 정책들이 합리적인 기준이 없거나 엄격하게 적용하지 않은 상황에서 비공개적이고 비민주적으로 결정되기 때문에, □검은 돈□이나 □권력□이 개입할 소비를 만들고 있다. 그럼에도 불구하고, 여당은 물론 야당조차도 이에 대한 해결책을 제시하지 않고 있다.

방금 살펴본 요인들이 우리 정치를 특징지우는 고비용, 정경유착과 부정부패를 유발하고 확대재생산하는 조건이라면, 기존 정당(가장 □나아 보이는□ 국민회의)들이 제안하는 방향으로 정치관계법개정안도 문제해결이 별로 도움이 되지 않는다. 즉, 기존 정당들이 제시한 방향으로 정치관계법을 개정하더라도 한보특혜비리사건과 같은 정경유착과 정치부패는 언제든지 다시 나타날 가능성이 크다. 그것은 기존 정당들이 고비용의 정치구조와 정경유착 및 정치부패에 대한 근본원인을 외면하고 있기 때문이다.

기본적으로 우리의 정치적 역사와 그 과정에서 형성된 정치구조 그리고 이를 제도화한 정치관계법을 비롯한 각종 법적 제도적 장치가 근본적인 원인이라고 본다. 따라서, 정치부패와 정경유착 그리고 고비용의 정치구조를 근본적으로 개선하기 위해서는 우선, 기존 정당의 민주화를 제고하고 기층대중조직을 포함한 자발적인 (또는 자율적인) 사회단체와 시민단체의 자유로운 (선거운동을 포함한) 정치활동을 보장하여 새롭고 깨끗한 정당이나 정치인이 쉽게 등장할 수 있게 하는 방향으로의 법개정이어야 한다. 동시에, 정당활동이나 선거 또는 국회와 관련된 정치관계법의 개혁만으로는 정경유착과 고비용의 정치구조를 개선할 수가 없기 때문이다. 그리고 이러한 개혁은 대통령과 행정기구 그리고 사법부 등 다른 국가기구의 민주화, 공개화, 합리화는 물론 일반시민들의 민주주의훈련과 생활화를 위한 사회전반(교육, 사회□시민단체, 기업)의 민주화를 위한 제도개선으로 뒷받침되어야 한다.

따라서, 정경유착과 부정부패를 뿌리뽑기 위해서는 정치관계법개정의 기본목표를 다음의 여섯가지로 설정해야 한다.

첫째, 기층대중조직과 자율적인 시민□사회단체의 자유로운 정치활동을 보장하여야 한다. 그렇게 해야 하는 것은 무엇보다도, 형평성의 원칙(법논리의 일관성)이나 공정성의 원칙에 부합되기 때문이다. 또한, 이들의 자유로운 정치활동은 비민주적인 정당□정치인들의 행태변화를 강제할 수 있기 때문이다. 후자의 이유로서는 앞에서 살펴본 바와 같이, 기존 정당과 정치인들은 스스로는 정경유착과 부정부패를 차단하려고 하지 않거나 못하고 있는 반면, 기층대중조직과 시민□사회단체는 기존의 법□제도에 대한 기득권도 거의 없는데다가, 다른 사회□정치집단에 비해서 민주주의에 대한 의지도 강하고 그간 조직내 민주주의의 훈련도 그간 쌓아 왔기 때문이다.

둘째, 기층대중조직과 자율적인 시민□사회단체의 자유로운 정치활동을 실질적으로 보장하기 위해서는 정치자금의 공영화가 이루어져야 한다. 정치는 사회적인 합의를 획득하기 위해 민주적인 절차에 따라 다양한 이해관계를 조정하고 절충하는 것을 주요 기능으로 한다. 이런 점에서 정치는 전사회적 이익을 위한 것이다. 그리고 이해관계의 조정이나 절충은 힘에 의해서가 아니라 논리와 설득력에 의해 이루어져야 한다. 이 두가지 이유에서 돈이 없어서 정치과정에 참여할 수 없는 개인이나 집단이 생겨서는 안되며, 모든 개인이나 집단은 재정적인 제약없이 정치과정에 공평□하게 참여할 수 있어야 하고, 그러기 위해서는 정치참여에 따르는 비용을 사회가 부담해야 한다. 물론 정치자금의 공영화는 방금 지적한 형평성이나 공정성의 원칙에 부합되는 방향으로 이루어져야 한다.

세째, 선거게임은 물론 전반적인 정치게임을 권위적으로 공정하게 감시□감독할 기구를 강화해야 한다. 정치과정에서의 자유롭고 공정한 경쟁이 보장되기 위해서는 무엇보다도, 경쟁을 규정하는 법이나 규칙이 공정해야 하지만, 그것만큼 중요한 것은 법이나 규칙의 준수를 감시□감독하는 심판관의 중립성과 권한이 보장되어야 한다는 점이다. 아무리 공정하고 정의로운 경쟁의 규칙이라 하더라도 위반자를 적발하여 죄과에 상응하는 처벌을 할 수 없다면, 아무런 의미가 없다. 정당이나 정치인에 대한 감시□감독의 책임은 선관위와 사법당국에게 주어진다. 이들 기구의 중립성을 보장할 수 있는 장치와, 중립성이 보장된다는 조건하에서 이들의 권한강화가 이루어져야 한다. 물론, 국민이 이들 기구에게 책임을 물을 수 있는 장치가 전제되어야 한다.

네째, 기존 정당들의 당내민주주의와 정책정당화를 유도(강제)해야 한다. 기존의 정당들이 일반당원은 물론 주요 당직자들의 의견조차도 무시되고 최고지도자의 자신의 정치적 목적에 따라 독단적으로 운영되고 있는 한, 정경유착과 정치부패는 근절될 수 없다. 정당의 비민주성은 지역주의적 대립은 물론 비합리적이고 밀실야합식의 주먹구구식 정책결정방식을 부추기거나 적어도 방관하게 만들고 있다. 따라서, 정당의 조직내 민주주의와 정책정당화를 강제하지 않으면 안된다.

다섯째, 국가, 특히 국회운영의 민주화와 공개화, 그리고 전문화를 제고해야 한다. 앞에서 이미 보았듯이, 행정부는 물론 국회에서조차도 국가의 중요정책들이 밀실에서의 비민주적인 방식과 비합리적인 기준에 따라 주먹구구식으로 이루어 지기 때문에, 불법정치자금이나 뇌물 또는 권력의 개입가능성이 대단히 크다. 따라서, 정경유착과 정치부패를 척결하기 위해서는 대통령과 행정관료를 견제하고 감시□감독하는 역할을 맡은 (그리고 국회의원의 의지에 따라서 이 역할을 충분히 잘 할 수도 있는) 국회가 우선 민주적이고 공개적이며 합리적인 기준에 따라 운영되어야 한다. 물론, 국회는 기존 정당에 의해 장악되어 있으므로 기존 정당이 먼저 민주화, 정책정당화되어야 한다.

마지막으로, 이상과 같은 정치영역에서의 민주화는 시민사회영역(즉, 교육, 직장, 단체 등)에서의 민주화와 동시에 추진되거나 적어도 뒷받침되어야 한다. 그것은 우선, 민주주의는 모든 개인이나 단체가 자신과 다른 의견이나 입장을 관용(tolerance)하고 합리적인 기준에 의거하여 민주적이고 공개적으로 도달한 합의는 반드시 준수하는 것을 의미한다면, 민주주의는 일상생활 속에서 반복적으로 실천하면 할수록 하나의 생활방식으로 내면화될 것이기 때문이다. 다음, 정치영역에서의 민주화는 다른 영역에서의 민주화수준에 의해 영향을 받기 때문이다. 예를 들면, 직장에서의 민주화는 노동자들에게 경제적 시간적 여유를 늘려 주고, 교육민주화는 민주시민을 양성하는데 기여할 수 있다. 따라서, 정치영역에서의 민주화를 위한 개혁은 교육민주화, 경영민주화, 조직민주화를 위한 개혁과 동시에 추진되거나 뒷받침되지 않으면 안된다.

□21세기 한국사회 개혁과제□ 정치 중 국회 부문 원고

활력있는 국회를 통한 민주정치의 공고화

박찬욱(서울대 교수, 정치학)

의회가 무기력함에도 민주정치가 공고화될 것이라고 생각하는 것은 무리이다. 활력있는 국회의 운영을 통해서만이 한국 민주정치의 진전이 가능하다는 것이다.

민주정치의 실현에 이바지하는 활력있는 의회의 특성은 다음과 같다. 첫째, 활력있는 의회는 정치제도로서의 자율성, 즉 대외적 독자성을 갖고 있다. 둘째, 활력있는 의회는 원내의 정당간 갈등을 의사절차에 적합하게 그리고 효과적으로 관리한다. 셋째, 활력있는 의회는 국가정책을 형성하고 정책집행을 감독하는 과정에서 강력한 영향력을 행사한다. 넷째, 활력있는 의회는 민의에 적극적으로 반응하고 궁극적으로는 정치체제의 통합력을 제고시킨다.

이 글에서는 국회가 아직도 활력있는 의회로서의 위상을 정립하지 못하고 있음을 지적하고, 활력있는 국회를 만들기 위해 어떠한 방향으로 국회관계법을 개선할 것인가를 논의한다.

1. 한국 의회정치의 현실

한국 국회는 외생적 요인에 의하여 자율성이 훼손되는 시련을 겪어왔다. 해방 이후 정치체제 변동의 소용돌이 속에서 국회는 제도로서의 생명이 단절되었다가 다시 복원되는 경험을 겪었다. 지금의 6공화국에 이르기까지 세 차례의 해산과 두 차례의 임기단축이 있었다. 오늘날의 문민정부에서 과거와 같은 의정의 돌연한 단절은 쉽게 예상되지는 않지만 자율성이 위축되었던 상흔이 말끔히 사리지지 않았다.

한국은 대체로 대통령의 권한이 강력한 체제를 운영해 왔기 때문에 국회의 자율성은 우선 대통령을 정점으로 하는 행정부와의 관계에 비추어 규정되고 평가된다. 과거 권위주의 시기에 국회가 행정부에 대하여 예속되는 처지에 있었다. 규범적인 헌정원리로서 권력분립이 주창되었으나 실제는 이와 유리되어 왔다. 이것은 권력분립체제의 근본을 훼손하지 않고 행정권이 근래에 들어 강화된 선진 민주국가에서의 행정국가 개념과는 구분되는 상황이다.

그런데 문민정부에 들어서도 과거와 다름없이 국회가 독자적인 정치적 입지를 확보하지 못하고 있다. 국회가 대통령과 행정부의 정책주도를 받아들여 국회 나름대로 구체화하여 적극적으로 지원하지도 못하였고 그 문제점을 예리하게 비판하는 주체적 입장을 견지하지도 못하였다. 국회의 자세가 구태의연하고 무기력하다는 것이다. 국회의 수장인 의장이 공식적으로는 국회에서 선출된다고 하나 행정부 수반인 대통령이 내부적으로 지명하는 것에 다름이 없다. 중요 사안에 대한 집권 여당의 원내 전략은 대통령을 핵으로 하는 원외의 권력중추부에 의해 좌우되고 있다.

의원들은 다양한 사회세력을 대표한다고 기대되기 때문에 의회 내에서 갈등이 표출되기 마련이다. 문제는 심도있는 토론과 논쟁을 전개하되 국회법이나 규칙, 기타 공식적 규범이 처방하는 바대로 찬반 양측이 모두가 수용하는 결말을 산출할 수 있는가하는 것이다. 국회에서 중요사안을 둘러싸고 일어난 여야정당간 갈등이 정해진 절차에 따라 원만하게 해소되지 못했다는 것은 주지의 사실이다. 갈등행위의 작용과 반작용으로 국회과정이 마비되는 일이 비일비재하였다. 국회는 이 점에서 문민정부 출범 이후에도 그 이전과 별 차이를 보이지 않았다.

최근에 국회에서 전개되었던 정당간의 첨예한 갈등과 이로 인한 파행의 사례를 열거하기란 어렵지 않다. 14대 국회는 임기개시 후 5개월째 들어서야 원 구성을 마치는 등 초반부터 출발이 순조롭지 못하였다. 1993년의 165회 정기회는 문민정부 최초의 정기국회였는데 안기부법, 통신비밀보호법의 개정을 둘러싸고 여야의 의견 대립이 있었고 국회가 공전되었다. 그리하여 예산안은 법정 통과시한인 12일 2일을 넘어 동월 7일에야 표결처리되었다. 1994년의 170회 정기회에서도 12·12관련자 기소문제로 정치적 상황이 경색되어 예산안을 비롯한 의안심사가 제대로 이루어지지 않았다. 민자당은 12월 2일 저녁에 국회내 지방기자실에서 단독회의를 소집하고 예산안을 기습상정하여 통과시켰다.

15대 국회 역시 법정 개원일보다 33일이나 늦은 96년 7월 8일에 열리게 되었다. 총선이 끝난 후 과반수 의석을 확보하기 위해 여당이 야당 및 무소속 당선자를 빼가면서 정국이 경색되었던 것이다. 96년의 181회 정기회에서는 제도개선특별위원회에서의 쟁점사항을 놓고 여야의 입장 차가 커서 예산안을 법정시한내에 처리하지 못하였다. 96년 말에 소집된 임시회 기간인 12월 26일 새벽에 신한국당은 소속의원들만으로 아무런 토론없이 안기부법과 노동관계법을 불과 7분만에 전격처리하였다.

국회의 정책적 영향력은 법률심사, 예산심의, 국정감사 등의 활동을 통해서 행사된다. 14대 기간 중에 총 902건의 법률안이 국회에 접수되었다. 정부가 64%를 제출하고 나머지 36%는 의원에 의하여 발의되었다. 의안발의에는 정부가 마련한 법안이 여당의원 명의로 발의된 것도 포함된다. 정부제출안은 98%가 처리된 반면에, 의원발의안은 61%가 처리되었다. 임기만료로 인하여 자동폐기된 법안이 139건에 달하였다. 이 가운데 90%가 의원에 의하여 발의된 것이었다. 공공복리 증진, 국민생활편의 도모를 위한 상당수의 법률안이 정당갈등, 이해집단간의 갈등, 의원들의 성의부족으로 폐기되었던 것이다.

14대 국회의 입법활동 가운데 주목할 만한 업적으로는 정치개혁을 지향하는 법률이 제정 및 개정과 두 전직 대통령을 포함한 12·12 및 5·18 관련자들의 공소시효를 노대통령 재임 만료일인 1993년 2월 24일까지 정지하도록 하는 특별법 제정이었다. 개혁입법은 93년 5월의 임시회에서 공직자재산공개를 제도화하고 직무를 이용한 부정축재를 방지하기 위해 공직자윤리법개정안이 통과되면서 산출되기 시작하였다. 그리고 94년 2월 임시회에서 공직선거 및 선거부정방지법이 가결됨으로써 절정에 달하였다. 그런데 상기해야 할 점은 개혁입법이나 특별법의 산출이 대부분 국회의 주도적인 역할에 의하여 결과된 일이 아니었다는 것이다.그 법안들은 청와대가 주도하여 성안하고 공식적으로는 여당의원들에 의하여 발의되었다. 국회는 대의명분과 시대적 흐름에 밀려 수동적으로 임하기 일쑤였다.

국회에서 법률안은 매우 졸속으로 심사되고 있다. 통과된 법률의 국회심의기간을 보면 평균적으로 11대 78일, 12대 70일, 13대 50일, 그리고 14대 58일로 민주화 시기의 국회에서 법률안이 그 이전 시기보다 오히려 졸속으로 심사될 가능성이 커졌다. 당해 회기에 제출 또는 발의되어 그 다음 회기나 그 이후에 통과된 법률안은 불과 10% 정도에 해당할 뿐이다. 국회에서 법안이 통과되는 경우에 당해 회기에 접수되면 그 회기에 바로 처리되고 있는 것이다. 그리고 국회에서는 법안의 충실한 심사를 위해 공청회를 활용하는 경우가 매우 드물다. 14대 국회에서는 36개 안건에 대하여 33차례의 공청회가 개최되었다. 접수된 법안만도 900건을 상회함에 불구하고 공청회 활용도는 이와 같이 매우 저조하다.

국가의 기본정책안을 형성하는 예산안이 국회에서 변칙적으로 심의, 처리되고 있다. 앞서 언급된 바와 같이 김영삼 정부 출범 이후 96년 정기회에 이르기까지 예산안이 법정시한 내에 여야 의원들이 모두 출석한 가운데 처리된 경우는 95년  정기회뿐이다. 국회에서의 예산안 처리는 단지 변칙적일 뿐만 아니라 형식적이고 무책임하다. 안기부 관련예산은 특히 형식적으로 심의된다. 예산심의 과정에서 예산결산특별위원회내 계수조정소위원회가 가장 중요한 역할을 하는데, 여기에는 예결위원 50명 중 통상 11명이 선임된다. 이 소위의 회의는 비공개로 운영되고 속기록이 유지되지 않아 심의의 공개성과 책임성이 확보되지 않고 있다. 본회의에서의 대정부질문이나 위원회에서의 정책질의에서 고비용 저효율의 경제구조 개선을 정부에 곧잘 촉구하는 의원들이 예산심의에서는 실제로 소속 정당의 개발공약 이행이나 지역구관련 사업을 위한 예산조달에 급급하다.

국회가 국가와 시민사회간의 연계를 형성하는 대표활동, 그리고 국민을 통합하고 민주체제의 정당성을 제고시키는 활동을 효과적으로 수행하고 있는 것인가? 국회의 대표활동에서 가장 두드러진 점은 지역대표성만이 불균형적으로 강조되고 있다는 것이다. 국회는 다양한 사회계층과 직능집단 등 지역 이외의 다른 사회세력을 대변하는 데에 있어서 한계가 뚜렷하다. 여기서 지역 개념은 지리적으로 구획된 단위 선거구 수준과 여러 개의 단위 선거구가 합쳐진 시·도 또는 권역 수준에서 규정될 수 있다. 의원 개인은 출신 선거구일변도의 활동을 하고 있는 한편 원내정당의 대표기반은 각각 특정 권역에 치우쳐 있다.

의원들은 대체로 원내에서의 정책활동과 직접 연결되지 않는 지구당 관리, 지역구민의 애경사와 민원 돌보아 주기에 많은 시간과 자금을 투자하고 열의를 쏟고 있다. 물론 이러한 활동은 지역선거구민의 대표인 의원의 본연적 직무에 속한다. 문제는 이것이 대표활동의 거의 전부가 되어 있으며 원내의 의안심사활동을 충실하게 수행하는 데에 지장을 준다는 점이다. 의원들이 지역구편중의 특정적인 이익과 의사의 실현에 매진하는 국회가 정책적 영향력을 효과적으로 행사하기가 어려울 뿐만 아니라 국민과 정치체제의 통합을 제대로 이끌어 나가기 어렵다.

특정 인물중심의 정당, 그 인물의 출신 지역에 기반을 두는 정당, 이념적으로 보수적인 정당의 성격으로 인하여 국회가 한국 사회내의 여러 갈등을 의정무대로 수렴하고 이를 효과적으로 해소하고 관리하는 일에 큰 기여를 하고 있지 못하다. 14대 국회시기에 표면화된 의약분쟁의 예를 들면, 국회는 이 사안을 행정부내 보사부 차원의 문제로 제한하며 수수방관하는 자세를 보였다. 국회의 보사위원회는 1993년 5월 13일에 공청회를 한 차례 개최한 것 이외에는 이 분쟁의 해결을 위한 적극적 노력을 기울이지 않았다. 오히려 국가기관이 아니고 시민단체의 하나인 경실련이 93년 6월 17일에 공청회를 개최하고, 9월 16일에는 한약조제권분쟁 조정위원회를 구성, 조정안을 마련하기도 하였다. 후에 보사부가 약사법 개정안을 마련하면서 경실련의 조정안을 대폭 수용하였다. 국회가 사회내 갈등 사안을 외면하는 모습을 보인 것이다. 이러한 국회가 어떻게 국민통합과 민주체제의 공고화에 있어서 견인차가 될 수 있을 것인가?

2. 활력있는 국회를 지향하며: 국회관계법 개선과제

한국 국회는 아직 활력을 발휘하고 있지 못하다. 국회는 독자적인 정치적 위상을 확립하지 못하고 있다. 중요 사안의 처리에 있어서 정당과 타협과 원만한 의사운영의 전통이 수립되지 않다. 이성적 토론이 제대로 전개되지 못하는 가운데 법안, 예산안 등 기본정책이 충실하게 다루어지지 않고 있다. 국민을 대표하는 의원의 활동은 국지적 이익실현에 편향되게 집중되고 있으며 국민에 대한 약속을 저버리는 무책임성마저 드러낸다. 국회가 국민통합에 제대로 기여하고 있다고 평가하기 어렵다.

이제 국회를 개혁해야 한다는 당위성이 분명해졌다. 어떻게 활력있는 국회를 만들 것인가? 국회의 제도개혁안은 국회의 조직과 운영에 직접, 또는 간접적으로 관련된 제반 법률을 통합적 시각에서 재검토함으로써 강구될 수 있다. 이를 테면, 국회법의 개선을 넘어서 의원충원에 관한 선거법, 그리고 의정에 참여하는 정당의 활동에 관한 정당법 및 정치자금법도 동시에 문제시해야 된다는 것이다. 뿐만 아니라, 국회의 상시회의체제를 수립하기 위해 현행 회기제도를 검토해야 하고 국회의 행정부 감독 역량을 제고할 목적으로 감사원을 입법부로 이관하는 문제 등도 고려해야 되는데 이것은 헌법의 관련조항을 개정하는 신중하고 장기적인 노력을 요구한다. 그런데 이러한 과제들은 다른 글에서 논의될 것이므로 여기서는 주로 국회법, 국회에서의 증언및 감정에 관한 법, 그리고 국정감사와 조사에 관한 법을 중심으로 다음과 같은 국회내부적 개혁의 방향을 제시한다.

첫째, 의장단의 정치적 중립을 통한 국회의 자율성 제고

의장 및 부의장은 덕망있는 원로 의원을 국회에서 명실공히 선출하는 전통을 수립해야 한다. 의장과 부의장은 임기 4년을 보장하되 당적을 이탈하여 정치적 중립 자세를 유지하도록 해야 할 것이다. 의장 및 부의장이 출신 정당의 여하를 막론하고 엄정한 중립으로써 회의를 주재하여 원내정당 갈등을 원만히 관리할 수 있어야 한다. 의장단의 당적 이탈은 그 도덕적 권위를 제고하여 의사규칙을 심각하게 위반한 자에 대한 제재조치 집행의 실효성을 제고시키며 대외적으로는 국회의 위신을 고양하게 된다.

둘째, 위원회 제도의 개선을 통해 국정심의 내실화를 부단히 추구

위원회 중심주의를 실질적으로 정착시킴으로써 부실한 국정심의를 지양해야 한다. 의원이 동일한 상임위원회에 배속하는 기간을 현행 2년에서 적어도 임기중 계속되는 것으로 변경하여 의원의 전문성을 제고하는 것이 바람직하다. 제한된 범위 내에서 위원회 겸임이 가능하도록 검토할 수도 있다. 국가재정에 대한 통제가 지속적으로, 그리고 충실하게 이루어지기 위해서는 예산결산위원회를 특별위원회로부터 상임위원회로 전환해야 한다. 소위원회 심사는 활성화하되 의사진행의 공개성과 위원의 책임성은 확보되어야 한다. 즉 소위원회 회의의 기록을 유지하고 최대한 공개적으로 운영되도록 한다.

셋째, 국민의 의혹에 대한 효과적 해소로써 대표기관으로서의 국회 위상 고양

국회가 행정부 감독을 수행할 뿐만 아니라 대표기관으로서 많은 국민의 의혹을 사고 있는 사안에 대해 진상을 규명하기 위해 국정감·조사를 활성화해야 한다. 우선 국정조사의 실시 요건이 완화되어야 한다. 현재 국정조사권은 재적의원 3분의 1이상의 요구로 발동된다고 하지만 그 시행을 위해서는 본회의에서 과반수의 승인이 필요하다. 국민의 알 권리를 충족시키고 소수당의 국정 참여를 용이하게 하기 위해 본회의에서의 조사계획서 승인 절차를 생략하도록 한다. 의안심사나 조사를 위해서 위원회가 공청회 또는 청문회를 개최할 수 있는 요건을 완화해야 한다. 현행 과반수 의결을 재적 위원의 3분의 1이상으로 변경하는 것을 검토할 만하다. 증인, 감정인, 참고인에 대한 출석요구도 재적 구성원 3분의 1이상으로 하여 소수자 요구를 수용할 수 있어야 한다.

한보사건 조사를 위해 실시된 청문회를 통해 이 제도의 개선점이 많이 제기되었다. 조사 주체인 위원회 구성원들이 증거확보와 자료접근에 많은 애로가 있었다. 의원들이 청문회 대상 사안에 대한 기록 및 기타 자료를 용이하게 접근하는 방안이 모색되어야 한다. 증인이 형사소추의 위험 때문에 자신에게 불리한 증언을 거부하거나 위증하는 문제도 지적되었다. 증인의 성실한 진술을 확보하기 위해서 제한적인 기소면제를 검토해 볼 수 있을 것이다. 그리고 위증에 대한 고발은 위원회 의결을 거치지 않고서도 개별 위원이 직접 할 수 있도록 해야 한다. 증인 등의 신문을 위해서 변호사, 회계사 등 전문적인 지식과 경험이 있는 자를 조사관으로 임명하고 신문에 참여할 수 있게 하는 방안을 강구할 수 있다.

넷째, 입법등 국정 심의를 지원하는 전문 기구와 인력의 확충

국회는 의원의 입법 및 국가 재정의 심의를 보좌하는 기관을 지속적으로 확충해 나가야 한다. 그리고 감사원이 입법부에 소속하지 않은 현재의 여건에서도 감사원의 국회에 대한 보고가 국회에서의 결산이나 국정감·조사와 보다 긴밀한 연계를 갖도록 해야 한다.

다섯째, 의사운영의 파행성 극복

국회에서는 정당간 이해가 상충하는 중요 사안과 관련하여 의사진행이 파행적으로 이루어지는 것이 일상화되어 있다고 해도 과언이 아니다. 국회법에 규정된 정상적 절차를 무시하고 의안을 강행, 변칙적으로 표결하지 못하도록 해야 한다. 그리고 국회법에 이미 강구되어 있으나 제대로 운영되고 있지 않은 기록표결제도의 정착이 요구된다.

여섯째, 의원 윤리의 강화

정경유착에서 비롯되는 부정과 불법 행위 등 의원 윤리 문제의 심각성은 널리인식되고 있다. 의원을 비롯한 공직자 윤리 확립을 지향하는 입법이 강화되어야 한다. 이를 테면 의원과 이익집단사이의 음성적 뒷거래를 차단하기 위해서는 로비행위규제법의 도입을 검토해야 할 것이다. 이와 동시에 국회는 우선 윤리심사위원회 활성화, 의원윤리규범 강화 등 자율적 규제와 자기 정화를 위한 노력을 더욱 더 경주해야 한다.

참여민주주의를 향한 정당체제 개혁의 방향

장훈(중앙대 정치외교학과 교수)

1. 지속적 민주화와 시민 참여, 그리고 정당정치

지난 80년대의 국민적인 노력에 힘입어 민주화를 이룩하는 데 성공한 한국의 정치는 여전히 많은 과제와 도전을 앞에 두고 있는 것이 오늘의 현실이다. 일차적인 민주화는 이루었지만 아직까지 민주주의의 원칙과 운영원리들이 우리 사회에서 체질화되고 안정화되지는 못하고 있는 실정이다. 민주주의의 절차와 원칙의 제도화와 공고화를 생각할 때에 정당정치가 그 핵심적 사항의 하나가 되어야 한다는 것은 이미 널리 인정되고 있는 바이다. □강한 민주주의에 강한 정당□은 필수적이라는 경구를 되새기지 않더라도 오늘날의 대의민주주의의 운영에 있어서 이익을 집약하고 이를 정치체제에 전달하는 제도적 통로로서의 정당의 중요성은 이미 두루 알려져 있는 바이다. 문제는 이같은 정당정치의 역할에 대한 기대가 크고 또한 그 기대는 당연함에도 불구하고 민주화 이후의 정당정치가 보여준 현실은 누구에게나 실망스러운 것이었다고 할 수 있다. 한국의 정당들은 여전히 소수의 정치지도자들을 중심으로 운영되는 개인화된 정당에서 벗어나지 못하고 있으며 그에 따라서 일반시민이나 많은 당원들은 정당활동에 적절하게 관여하지 못하고 있다. 아울러 한국의 정당들은 시민사회의 갈등하는 이익을 적절하게 반영하여 이를 정치체제에 전달하는 역할 역시 대단히 제한되어 있다.

이러한 높은 기대와 부끄러운 현실 사이의 괴리에 갇혀 있는 것이 오늘의 정당의 현실이라는 점을 감안할 때 민주주의의 기관차로서의 정당의 정상성을 화복하기 위한 다양한 논의는 반드시 필요한 때라고 할 수 있다. 그런데 이러한 논의에 있어서 우리가 주목해야 하는 하나의 강조점은 참여하는 참여정치의 기제로서의 모델이 동시에 고려되어야 한다는 점이다. 구체적으로 말하자면, 한편으로 현대 민주주의에서 정당의 발전은 대의민주주의의 기구로서 위계적인 조직의 효율성과 일사불란함등이 강조되어온 관료적 조직의 모델에 입각해서 이루어져 있다는 것이다. 그러나 다른 한편으로 1970년대를 전후로 선진민주주의 국가들에 있어서 이같은 조직의 효율성과 정당성은 점차 의심받기에 이르렀으며 보다 개방된 조직과 보다 민주적인 조직으로의 전환이 폭넓게 요구되어왔다. 다시말해 선진민주국가에서 정당은 강한 조직에서 이제 유연하고 개방된 조직으로의 전환을 모색하고 있다. 이러한 변동에 비추어 보면 우리의 정당은 한편으로 사회적 이익을 적절히 수용하는 강한 조직으로서의 모습과 보다 개방적인 조직으로의 전환이라는 이중적 과제를 안고 있음을 인정하는 데에서부터 출발해야 한다.

2. 정당정치 개혁의 방향 : ⑴ 개인화된 정당에서 보다 조직적인 정당으로

우리의 정당들이 안고 있는 일차적인 과제는 앞에서도 언급한 바와 같이 대의민주주의 체제에서 시민들의 집합적 의견을 정치치제에 충실하게 전달함으로써 사회적 갈등과 균열을 통합하고 아울러 체제의 정당성을 높이고 또한 정치엘리트를 공급하는 역할을 하는 조직으로의 발전이다. 이를 위해서는 조직의 운영, 공식후보의 지명, 정책의 형성, 자금의 형성과 배분과 같은 주요한 기능들이 개인적 리더쉽에 크게 의존하는 현실로부터 벗어나 조직과 규율에 따르는 강한 정당으로 발전이 이루어져야 한다. 이러한 변화는 이를 위해서는 대개 다음과 같은 방안들을 생각할 수 있다.

첫째, 정당의 단체가입 당원의 허용

개인적 리더쉽에 의한 정당의 지배를 약화시키면서 동시에 정당과 시민들의 관계를 강화하는 방안의 하나는 정당에 대한 단체가입을 허용하는 것이다. 현재 우리의 제도는 노동조합 뿐만 아니라 교원단체를 비롯해서 대부분의 사화단체나 집단이 집단적으로 정당에 가입하는 것을 금하고 있다. 이는 오랜기간 노동조합에 의한 정당의 성장을 막기 위한 조치였으나, 오늘날 우리의 현실은 우리가 노동조합 뿐만 아니라 소비자운동연합, 생활협동조합, 부인연맹 등과 같은 다양한 이익 단체들에게도 모두 정당의 단체가입을 허용한다면 한 단체에 의한 독점의 폐해를 막을 수 있는 단계에 와 있다고 할 수 있다. 단체가입의 허용이 급진적인 정당의 등장을 초래하기보다는 오히려 정당들에게 시민들의 일상생활과 밀접한 관계를 지닌 안정적 조직과의 긴밀한 관계를 통하여 공고한 정치적 기반을 제공하고 정책정당화를 촉진할 수 있을 것이다.

둘째, 지구당의 자율성의 강화

현재의 지구당 제도의 개혁이 정당개혁의 핵심이라고 할 수 있을만큼 지구당이 차지하는 중요성은 큰 반면에 현실로서의 지구당의 운영이 많은 문제를 안고 있는 것도 사실이다. 지금까지의 지구당은 정당의 주요한 의사결정이나 자금의 운용에 있어서 상부의 의견이 하부로 전달되는 통로의 역할을 해왔을 뿐 일반당원이나 시민들의 의사를 정당의 중앙부에 전달하는 역할에 있어서는 거의 유명무실하게 운영되어왔다. 따라서 지구당 개혁의 요체는 지구당이 정당의 의사결정--공직 후보의 지명이나 정책상의 결정--에 있어서 일반당원과 시민들의 의사를 폭넓게 전달하는 역할을 수행할 수 있는 방향으로의 전환이라고 할 수 있다. 즉, 현재 중앙당에서 장악하고있는 지역구 의원후보 지명의 권한은 지구당으로 이양되어야 한다. 이를 통해서 보다 많은 수의 당원과 시민들이 정당활동에 참여하고 의사를 전달하는 통로가 확보될 수 있는 거이다. 또한 이러한 자율성의 확보를 위해서는 지구당의 예산상의 독립이 추진되어야 한다. 예산을 중앙당에 의존하는 상태에서의 자율성은 공염불과 같은 것이며 각 지구당이 독자적으로 소액의 정치기부금을 받아서 독립적으로 운영하고 중앙당과 선거관리위원회는 이를 철저하게 감사하는 역할에만 그쳐야 할 것이다.

셋째, 정책대결의 실질화와 강화

오늘날 한국의 정당들이 지나치게 정치지도자들의 개인적 카라스마에 의존하고 그에 따라서 정치지도자들의 부침에 그 운명이 종속되어 있는 병리적 현상의 기원은 정당들이 유권자들에게 지지를 호소하는 주된 전략이 카리스마적 지도자들과의 일체감에 의존하는 데에 있다. 따라서 정당들이 지도자들의 부침에 따라서 영욕을 같이하는 불안정성을 극복하고 보다 일관되고 안정적인 조직으로 살아남기 위해서는 시민들과 보다 긴밀한 일체감을 발전시켜가는 것이 필수적이다. 이러한 안정적인 연계는 정당들이 시민사회의 특정한 부분들의 이해를 적극적으로 반영하는 정책을 내세우고 아울러 이러한 정책이 그에 따라서 안정적인 지지를 유지하기 위해서는 한편으로 앞에서 언급한 바와 같은 단체가입의 허용도 필요하고 또한 정책부서의 강화와 개인적 리더쉽에 대한 의존의 약화등이 이루어져야 할 것이다.

3. 정당정치 개혁의 방향 : ⑵ 강력한 조직으로서의 정당을 넘어서 참여민주주의 정당으로

) 이절의 내용은 필자가 이미 발표한 □민주화 10년의 정당정치 : 공고화의 지연과 맹아적 정당정치의 지속□ (한국정치학회,한국사회학회 공동 학술대회, □민주화 10년의 평가와 전망□,1997.6)

앞에서도 언급한 바와 같이 우리가 흔히 상정하는 정당정치의 활성화는 1920년대 무렵에 서유럽에서 뿌리내리기 시작한 강한 정치적 조직으로서의 대중정당을 전형으로 삼고 있다. 그러나 오늘날 폭넓게 요구되는 민주주의는 시민들이 보다 직접적으로 참여하고 통제하는 참여민주주의이다. 이에 따라서 민주주의의 기관차로서의 정당의 모델 역시 시민들의 광범한 참여를 보장하는 방향으로의 개혁이 동시에 이루어져야 한다. 이러한 개혁의 핵심은 바로 소수의 카리스마적 지도자가 지배하는 사당으로부터 제도화된 정당으로의 이행이다. 다시말해 오늘날 정당의 최고지도자가 사실상 독점하고 있는 정당의 주요 활동영역의 민주화라고 할 수 있다. 공직후보의 지명, 지지세력의 이익의 정책으로의 전환, 이의 실현을 위한 선거전략수립과 같은 정당의 주요활동이 최고지도자에 의해서 독점되고 있는 현실이 바로 정당의 제도화를 가로막는 핵심이다. 따라서 이러한 주요활동의 결정과정이 카리스마적 지도자의 손을 떠나 다수의 시민과 유권자들에 의해서 결정될 때 정당내의 조직과 절차는 점차 나름의 가치와 안정성을 갖게 될 수 있다. 다시말해, 주요 활동의 결정과정이 민주화될 때 정치지도자 개인의 부침과는 상관없이 정당은 점차 조직이나 정책, 선거전략에 있어서 일관성을 확보할 수 있고 이는 곧 조직이나 절차의 안정화와 적응능력의 향상으로 이어질 수 있는 것이다.

이같은 이행에 있어서의 초점은 과연 어떤 방식으로 누구에 의해서 정당 내부의 민주화가 가능한가의 문제라고 할 수 있다. 일반적으로 민주화는 위로부터의 민주화와 아래로부터의 민주화를 생각할 수 있는데, 보다 정상적인 정당 민주화의 방향은 분명 아래로부터의 민주화이며 위로부터의 민주화는 대단히 제한적인 결과만을 낳을 것이다. 서유럽의 예를 든다면, 19세기말 또는 20세기 초까지 간부정당의 형태를 유지해 오던 보수주의 정당들이 보다 많은 권한을 당원과 유권자들에게 넘겨주는 대중이념정당으로 변신하게 된 것은 간부정당들 스스로의 혁신의 노력에 의해서라기 보다는 내부적 민주주의를 충분히 발전시킨 사회민주주의 정당들의 도전에 대한 대응--듀베르제(Duverger)가 좌파로부터의 전염이라고 부른 바 있는--의 일환이었다. 최근들어 우리의 일부 정당에서 대통령을 포함한 공직후보의 지명과정을 점차 민주화하려는 노력이 시도되고 있지만 이러한 노력은 대단히 제한적인 결과만을 낳을 것이다. 예를 들자면 현재 진행되고 있는 신한국당의 대통령 후보지명 과정의 민주화는 다수의 유권자와 시민들에 의한 직접적인 노력의 결과라기 보다는 이 당을 독점해 온 최고지도자의 권위의 하락에 의해서 촉발된 것이라고 할 수 있다. 이러한 방식의 민주화는 대통령 후보의 선출에 참여하는 대의원의 숫자를 크게 늘렸고 또한 각 지구당에서 선출하는 비율을 늘렸다는 측면에서 부분적인 개선을 이룩했다고 할 수도 있다. 그러나 이들의 사회경제적 배경이 40-50대의 자영업자들에게 집중되어 있다는 것은 이들의 다수의 당원과 유권자들의 의사를 제대로 반영하는 데에 큰 한계를 가질 수밖에 없다는 것을 의미한다.

결국 보다 바람직한 정당 민주화의 전략은 다수의 시민들에 의한 아래로부터의 민주화이다. 이같은 민주화 전략은 구체적으로 크게 두가지의 방향으로 생각할 수 있다. 하나는 정당 내부의 민주화가 철저하게 이루어진 새로운 조직정당의 출현을 통한 방법을 생각할 수 있고 다른 하나는 기존의 사당화되어 있는 정당을 아래로부터 개혁하는 방법이다. 첫 번째의 경우, 일단 철저히 민주화된 새로운 조직정당이 출현하게 되면 이는 점차 기성정당들에게도 내부 민주화를 요구하는 강한 압력으로 작용하게 될 것이다. 따라서 궁극적으로는 새로운 조직정당의 출현을 통해서 정당 정치 전반에 결쳐서 조직과 절차 중심의 제도화를 기대할 수 있다. 그러나 문제는 현재의 정치체제 전반의 제도적 구성이 새로운 정당, 특히 조직화된 정당의 출현을 크게 억제하고 있다는 데에 있다. 국회의원 소선거구제, 미약한 수준의 전국구 제도 뿐만 아니라 교원, 공무원, 노동조합의 정치참여의 금지 등을 명시하고 있는 현재의 정치관계법은 새로운 정당의 출현에 대한 높은 장벽으로 작용하고 있다. 결국 신당의 결성을 통한 정당정치의 제도화는 참여와 경쟁에 있어서의 정상성의 회복, 즉 절차적 민주주의의 완성에 달려 있다고 하겠다. 둘째, 기성정당의 개혁을 통한 정당 민주화의 전략은 앞의 문제와는 달리 주로 시민들의 정치의식의 변화와 관련되어 있다고 할 수 있다. 구체적으로 기성정당의 개혁은 정당을 장악하고 있는 정치엘리트보다는 다수의 유권자들의 주도에 의해서 가능한 것이다. 예를 들자면, 미국의 정당들이 1960년대 후반에 그동안 밀실에서 결정해오던 대통령 후보의 지명과정을 공개하고 많은 당원들이 후보지명에 참여하도록 민주화의 조치를 취한 것은 1960년대 후반에 폭발적으로 나타났던 시민들의 정치개혁 운동에 대한 대응으로서 이루어진 것이다. 우리의 경우에도 기성정당들의 민주화--구체적으로 공직후보 지명과정에 대한 당원, 유권자의 참여의 확대와 정당의 정책, 선거전략의 결정과정에서 당원과 유권자의 참여의 확대--는 다수의 시민들이 주도하는 정당 민주화 운동에 의해서만 가능하다고 할 수 있다. 이같은 정당 민주화 운동은 물론 사회운동을 비롯해서 다양한 형태를 띨 수 있겠지만 근본적으로 이러한 운동은 다수의 시민들이 기성 정당에 대해서 갖고 있는 불신을 떨치고 정당의 민주화가 민주적 경쟁과정을 안정화하고 나아가 민주주의를 공고화하는 과정에서의 핵심이라는 의식을 갖는 데에서 출발한다. 다시말해 시민들이 소수의 엘리트에 의해서 과점되고 있는 정당 현실을 타파하고 이들 정당을 시민들의 손으로 되찾으려는 인식의 전환이 바로 정당 민주화의 핵심이라고 할 수 있는 것이다. 이에 대한 보다 구체적인 방안으로는 정당운영비의 공개와 모금의 공개화, 대의기구의 강화 등을 들 수 있을 것이다.

□21세기 한국사회 개혁구상□ 정치 중

선거 개혁

이남영(숙명여대 정외과 교수)

Ⅰ. 들어가는 말

1994년 소위 □통합선거법□의 채택은 한국의 선거과정의 특징인 금권선거, 타락선거, 불법선거, 관권선거 등을 불식하고 공정하고 깨끗한 선거과정을 이룩하기 위한 첫 걸음으로 언론과 학계뿐 아니라 전 국민적인 기대를 모은 정치적 사건이었다. 당시 여야를 초월해서 기필코 공명선거 풍토를 이루고야 말겠다는 우리 국회의원들의 의지는 전폭적으로 국민의 지지를 받았다고 평가된다.

그러나 불행하게도 선거법을 채택한 이후 실시된 2회의 선거(지방자치선거 및 15대 국회의원선거)에서 선거과정이 또 다시 혼탁상을 보이게 되자 현행 선거법의 실효성 문제가 강력히 제기되는 시점에 이르게 되었다.

우선 논의를 시작하기에 앞서 한 가지 사항을 분명히 지적하고자 한다. 아무리 훌륭한 법이라 할지라도, 그 법의 목적과 취지를 존중하지 않는 사람들에 의해 운용된다면 그 법은 차라리 없는 것이 더 낫다는 것이다. 현행 선거법은 반드시 지켜야 한다는 당위적인 필요성을 가지고, 또 지킬 수 있다는 현실적인 고려 하에서 채택된 법이었음을 상기할 때 채택된 지 불과 2년이 경과해서 선거법의 실효성을 새삼 논의한다는 것이 어색하게 느껴진다. 그럼에도 불구하고 만일 잘못된 부분이 있다면 과감하게 시정하려는 노력이 요구된다고 생각된다. 본인은 다음의 몇 가지 사항을 고려하여 논의하기로 한다.

첫째, 법제정이나 개정은 이상과 현실을 모두 고려해야 하는 어려운 작업임에 틀림없다. 그러나 통합선거법 채택당시의 상황은 이상과 현실 사이에서 오히려 이상에 치우쳐 있었던 것이 아니었나 싶다. 만일 현실적으로 지킬 수 없는 법조항이 있다면 충분한 담론의 과정을 거쳐 고쳐져야 할 것이다.

둘째, 여야의 당론이라는 것은 기본적으로 당리당략적인 목적을 배제하기 어려운 것이 현실이다. 우리가 지금 논의하고자 하는 선거제도는 여야 정치인을 위한 것이 아니라 국민을 위한 것이어야 한다. 선거법은 국민의 권리를 확대하고 공고히 하는 방향으로 개정되어야 한다.

셋째, 법의 실효성은 범법자에 대한 응당한 처벌이 전제될 때 효과적으로 담보될수 있다. 왜 거의 모든 후보자들이 법을 지키지 않았어도 제재할 수 없단 말인가? 처벌조항은 엄청나게 많으나 그 조항들이 현실적으로 사장된 것이 아닌지 점검해 보아야 할 것이다. 특히 조사나 수사의 그 권한사용의 공정성 문제도 살펴 보아야 할 것이다.

Ⅱ. 선거비용의 제한액의 현실화

제121조에 명기되어 있는 선거비용 제한액이 현실적으로 너무 적다는 의견이 선거를 치러본 사람들 사이에 만연되어 있다. 음성적으로 사용되는 선거비용이 훨씬 많다는 것이다. 그러나 통합선거법이 제정된 이후 치러진 95년 6.27 자방선거와 15대 국회의원 선거에서 후보자들이 선관위에 제출한 보고내용을 보면 평균 실제지출보고액은 선거비용제한액의 약 47.4%에 불과한 실정이다. 이 부분을 어떻게 설명해야 할 것인가? 결국 사조직 운영비라든지, 유급자원봉사자운용 등 불법적인 선거운동비용 때문에 돈이 많이 드는 것이라면, 불법적인 선거운동을 하지 않으면 되지 않는가? 후보자들의 준법정신이 요망되는 부분이다.

만일 선거비용제한액을 상향조정해야 할 필요성이 있다면 어느 정도 상향조정해야 적절한 것인지의 문제는 우리의 경제여건, 선거문화, 국민의 정서 등을 고려하여 결정되어야 할 것이다. 선거운동비용 중 어느 항목을 합법화시킬 것이냐의 문제도 여야를 초월해서 고비용 정치에 대한 국민의 우려를 감안하여 협의해야 할 것이라 생각된다.

Ⅲ. 선거공영제의 확대실시-국민의 □알 권리□ 보장

우리의 선거법은 전면적인 선거공영제가 아니라 부분적인 선거공영제이다. 관리적인 측면에서는 공영제를 전면 실시하고 있지만, 소위 □재정적 측면□에서는 선거비용의 일부만 국가가 부담함으로써 부분적인 공영제를 실시하고 있는 것이다. 현재 후보자의 지출보고액에 대한 국가, 지방자치단체의 보전, 부담비용은 57.4%에 이르고 있다. 적지 않은 부분이라고 생각된다. 그러나 우리의 이상은 완전 선거공영제를 지향해 나가는 것이 아닌가 싶다. 그러나 완전 공여제를 위해서는 우리 국가의 경제력, 정치인들의 자질, 국민의식 등 모든 부분에서 공여제를 위한 현실적 기반이 먼저 조성되어야 할 것이다. 따라서 우리는 점진적으로 공영의 폭을 넓혀 나가는 전략을 택할 필요가 있다.

예컨대, 현재 각 후보자들에게 가장 부담이 되고 있는 홍보물 제작비용을 국고부담으로 하는 방안을 생각해 보아야 한다. 홍보물 제작비 가운데 가장 커다란 몫을 차지할 뿐 아니라 또 후보자별로 편차가 가장 심한 부분이 아마 홍보기획비일 것이다. 기획비를 어떤 적정선으로 정해 국고에서 보전해 주는 방식을 고려해볼 만하다. 또한 현재 후보자 비용으로 충당되는 전단형 소형인쇄물 인쇄비를 국고부담으로 하는 것도 고려해야 한다. 국민의 알 권리를 충족시키는 후보자 홍보물에 대한 국고부담의 문제는 법리적으로도 큰 무리가 없을 뿐 아니라 후보자들간의 소위 □경제력 차□에 의한 선거운동효과의 왜곡을 막는 의미가 있기 때문이다.

신문이나 방송광고에 대해서도 국가가 비용의 일부를 부담하는 것이 좋다라는 의견이 있다. 원칙적으로 맞는 말이다. 그러나 그 부분은 우리의 경제여건과 정치인이나 정당에 대한 국고보조금이 지나치게 많다는 국민감정들을 고려하여 결정해야 한다고 생각한다. 즉 정당이 다른 곳에 돈을 쓰기보다 신문이나 방송광고에 돈을 쓰면 되지 않는냐는 반박이 있을 수 있다는 것이다.

Ⅳ. 선관위의 단속 조사활동 강화

선거관리위원회는 헌법기관으로서 선거관리의 최고기관이다. 그러나 단속인력이나 장비 부족으로 인해 점차로 지능화 되어 가는 선거법위반행위에 대한 단속에 한계르 드러내고 있는 현실이다. 또한 선거비용의 확인, 조사를 위해서는 조사기법을 갖춘 전문가들이 필요하다. 전문가의 부재로 말미암아 불법지출에 대한 체계적인 조사를 할 수 없는 형편이다.

만일 선거관리위원회의 공정성에 대해 여야가 당을 초월해 확신할 수 있다면, 선거관리위원회가 위상을 강화하고 단속이나 조사횔동을 효과적으로 할 수 있도록 적극 후원해 주어야 한다. 15대 총선후 한국선거연구회에서 실시한 여론조사에 의하면 유권자의 절반정도(49.3%)는 선관위의 단속활동에 대해 믿을만 하다고 응답했고 나머지 절반정도(50.7%)는 믿을만 하지 못하다고 응답했다. 선관위의 단속이나 조사활동을 국민들이 믿을만한 수준까지 끌어 올릴 필요가 있다고 생각한다. 현재의 선관위가 정치적으로 중립적이냐 아니냐의 문제는 경험적으로 생각해 볼 문제이다. 과거 군부독재시절과는 달리 선관위는 그간 상당한 부분에서 긍정적인 변화를 해 온 것이 사실이다. 또한 선관위 공무원들의 탈 정치지향성은 공무원 사회에서도 익히 알려진 사실이다. 그리고 선거후 국회의원들의 질의와 감사에서도 선거관리위원회가 커다란 문제를 일의킨 예도 없다. 정치적으로 중립적인 기관으로 성장해 왔음을 보여준다.

만일 이러한 의견에 동조할 수 있다면, 선거관리위원회의 단속과 조사활동을 위해 적극적으로 후원해 줄 필요가 있다고 생각한다.

15대 총선이후 선관위에서 선고법위반협의로 검찰에 고발한 국회의원들이 20여명 있었다. 현행 한국법 현실하에서 결과는 용두사미로 끝날 수 밖에 없었으나 선관위의 정치적 중핍성과 통합선거법을 지키려고 하는 의지가 돋보인 사건이었다고 생각한다. 선관위에 수사권이 전혀 없기 때문에 일어날 수 밖에 없었던 사건이었다. 선관위에 준수사권 정도를 줄 수 없는가?

또는 안기부나 청와대에 파견검사가 있듯이 선관위에 파견검사제도를 줄수 없는가? 한 번쯤 여야를 초월해서 심각히 생각해 볼 문제이다.

Ⅴ. 전국구 제도의 문제

전국구제도는 비례대표제의 성격을 가진다. 즉 정당명부식비례대표제만은 못하지만 국민의 표 중에서 사표와 잉여표를 의석에 연결시켜 주는 연결고리의 역할을 담당하는 것이다.

따라서 전국구제도의 폐지문제가 거론되기도 하지만 본인의 입장은 소선거구제도의 결합을 보전해 줄 수 있기 때문에 일단 존치시키는 것이 바람직하다는 것이다.

실제 의석율을 실제득표율로 나눈 값을 전문용어로 이득율(advantage ratio)라 한다. 전국구 의석배분을 지역구 의석수를 기준으로 했던 과거 선거에서 집권여당의 이득율은 전국구에 의해 더욱 증폭 되었던 것이다. 1973년 이후 1992년까지 선거결과는 모두 그러한 경향을 보여준다. 그러나 의석수가 아니라 득표수에 의해 전국구 의석 배분을 실시한 1996년 선거에서는 집권여당의 경우 이득율이 지역구에서는 1.4였으나 전국구를 포함시킨 후에는 1.3으로 오히려 내려가고 있음을 본다. 그리고 국민회의와 자민련의 경우 실제득표율과 실제의석율 사이의 격차는 거의 없으나 오히려 전국구를 포함할 경우 약간 이득을 더 본다. 민주당의 경우도 마찬가지이다. 위의 결과는 현행 제도가 소선거구제의 결함을 어느 정도 완화하는 장치임을 보여준다.

또한 현 선거법은 소수정당의 보호차원에서 5석이상 또는 5%이상의 득표정당을 배분대상에 포함시키고 있다. 그리고 3%에서 5%까지 득표한 정당에게는 1석씩 배분하고 있다. 이 특별항목은 자칫 군소정당의 난립을 가능케 할 소지가 있어 논란의 대상이 되지만, 아직 이 항목에 의해 혜택받은 정당이 전혀 없었다는 사실을 주지할 필요가 있다. 통합선거법 이전의 구 선거법에도 유사한 조항이 있었으나 그 조항이 적용되어 혜택을 본 정당은 없었다. 또한 전국구제도가 직능대표와 전문인의 국회진출을 위해 마련된 제도인데, 그러한 의미보다는 매관매직 또는 논공행상의 수단으로 전략된 것은 법 자체의 잘못이 아니라 운용상의 잘못이라 본다. 따라서 법을 개정할 필요는 없다고 본다. 그리고 차제에 입법취지를 떠난 잘못된 정치 관행을 여야당 모두 반성하고 앞으로 그러한 관행을 되풀이 하지 않아야 할 것이다.

Ⅵ. 지방선거 문제

1. 분리실시 문제

현행 4대 지방선거를 분리시키자는 의견이 있다. 분리실시의 경우 선거가 많아진다는 점을 고려해야 할 것이다. 선거 때마다 정치일정이 선거위주로 진행되어 민생문제는 뒷전으로 밀려 나기 쉬운 것이 사실이다. 그리고 선거운동과정과 선거관리에 많은 인력이 투여되고, 선거를 공휴일로 하고 있기 때문에 결과적으로 국민생산성에 미치는 마이너스 효과들을 고려해야 한다.

한편 분리실시에는 유권자의 혼란을 방지할 수 있다는 장점이 있다. 유권자들이 광역후보와 기초후보를 구분하지 못한다든지, 단체장 후보와 의원후보를 구분하지 못하는 경우가 적지 않았다. 이러한 상황에서 올바른 선택이 이루어질 수 있었는가 매우 의심스럽다. 즉 4대선거 동시실시는 유권자의 혼란을 야기시킴에 의해 투표의 질을 저하시킬 위험성이 있다는 것이다.

따라서 우선 분리실시의 장점과 단점을 명확히 규명한 후에 논의를 진전시킬 필요성이 있다.

2. 정당공천 문제

이 문제야발로 여야가 첨예하게 대립하고 있는 부분이다. 여당은 모든 지방선거에서 정당공천을 배제하자는 의견이나, 야당은 모든 지방선거에 정당공천을 전면적으로 허용해야 한다는 의견인 것 같다. 모든 제도는 장단점이 있기 마련이다.

정당공천을 받은 시장 등이 정당을 탈당하는 사례가 있으며, 현재 지역정당이 부재한 상황에서 중앙당의 입김에 의한 지방자치의 정치화가 무슨 의미가 있는지 반성할 필요가 있다. 또한 지방자치의 성격의 대부분은 정치의 영역이라기 보다는 행정적인 영역이 더욱 큰 사실도 간과해서는 아닌된다.

반대이론로 성립될 수 있다. 지방자치는 풀뿌리 민주주의의 시험장이다. 지방자치는 강화되어야 하고 그러기 위해서는 정치성을 가져야 한다. 정치적인 힘을 바탕으로 자치의 역량이 강화되고 그 결과 한국사회 전반의 민주화를 가져올 수 있다는 주장이다.

이 문제에 대해서는 지난 1994년 통합선거법채택 당시 많은 논란이 있었다. 그 결과 여야가 기초의원 선거를 제외한 모든 선거에 정당공천을 허용하기로 합의했다. 본인의 생각으로는 이제 단 한 번 서험한 제도이기 때문에 조금 더 시행해 본 후 문제점이 보다 확연하게 드러난 후에 논의해도 좋은 부분이라고 생각된다.

Ⅶ. 기타

1. 후보자의 경력을 포함, 재산상태에 대해 공개적으로 검증할 필요가 있다. 여러 조사연구들은 한국 유권자의 상당부분이 인물위주의 투표를 하고 있으며, 인물을 구성하는 요인 중 경력이 가장 중요하다는 점을 밝혀왔다. 경력을 위조한다는 것은 어떤 의미에서는 돈을 주고 표를 사는 것 보다 더 나쁠 수 있다. 왜냐하면 돈을 받은 유권자는 얼마든지 돈을 준 후보자를 찍지 않을 수 있기 때문이다.

2. 선거운동방식도 보다 세련화시킬 필요가 있다. 득표에 별 효과가 없으나 분위기만 들뜨게 하는 선거운동 방식은 페지할 필요가 있다고 생각된다.-예컨대 현수막, 명함형 인쇄물 등.

3. 정치적으로 중립적인 선거구획정위원회를 설치할 필요가 있다. 표의 등가성을 확보함과 동시에 합리적인 선거구획정을 위해 정치인이 가능한 한 배제되는 것이 좋다고 생각된다.

4. 검찰과 경찰의 정치적 중립화 보장을 위한 노력과 금융실명제의 보완으로 선거법이 잘 지켜질 수 있는 환경을 조성하는 일도 시급하다.

Ⅷ. 맺는 말

지금까지의 논의는 한국선거과정의 공정성 확보를 위한 본인의 생각을 정리한 것이다. 선거과정의 공정성 확보의 문제는 민주발전의 핵심이 된다. 왜냐하면 불공정한 선거과정은 정치 불신을 가중시키고 선거 결과 탄생한 정치권력의 정당성을 부정하게 만들기 때문이다. 따라서 여야를 막론하고 선거과정의 공정성확보를 위한 담론, 논의, 협의는 항시 있어야 한다.

그리고 고비용저효율의 정치구조를 강하게 유지시키는 원동력으로서의 잘못된 선거관행을 완전히 불식시키기 위한 노력도 게을리 해서는 아니된다. 여기에서의 논의가 잘못된 선거관행을 불식하고 더 나아가 공정하고 깨끗한 선거과정의 확립에 기여하기 바란다.

정치자금법 개정의 목적과 방향

金 善 宗〈강원대 교수·정치학〉

의회민주주의와 정당정치를 지탱하고 있는 가장 핵심적인 제도의 두 축은 바로 정당제도와 선거제도이다.  이러한 맥락에서 논리적으로 유추한다면, 한국의 정당제도와 선거제도의 근본적이고 대대적인 개혁이 정제되지 않는 한 의회민주주의와 정당정치의 활성화는 불가능하기 때문에 전자는 후자의 필요조건이며, 후자는 또한 정치발전과 민주화 그 자체의 표상이기도 하다.  민주적 정치체제의 핵심적 제도로서 정당제도와 선거제도를 효율적으로 운용하는 데 필수적으로 요구되는 운영비 또는 정치적 비용을 정치자금이라 할 수 있고, 이러한 정치자금의 수요와 공급 및 운용을 규정하고 있는 법이 곧 정치자금법이다.  그러므로 정치자금법은 한국정치의 정당제도와 선거제도를 민주적으로 구조화하면서 제도화의 수준을 향상시킴으로써 궁극적으로는 민주적 정치발전과 의회민주주의를 활성화시킬 수 있는 방향으로 개혁해야 하는 당위성이 있다.  바로 이러한 맥락에서 □깨끗한 정치□는 □정치자금의 수요와 공급 및 운용과정이 투명하고, 공정하고, 공개적이며 그리고 민주적인 정치□를 의미하는 개념으로 조작화할 수 있다.

□한보청문회□가 웅변해 주듯이 국민이 정치에 대해 무관심과 냉소주의로 일관해 왔던 주된 이유가 바로 정치자금의 수요와 공급 및 운용이 소위 □상식과 원칙에 어긋나고 있다□는 인식의 공감대가 사회저변으로부터 확대재생산되고 있기 때문일 것이다.  그러므로 이제 정치자금법 개혁의 이념과 방향 및 철학은 분명해졌다.  정치개혁의 출발점은 다음의 세 가지를 그 이념적 모태로 해야만 한다.  첫째로, □정치자금의 수요와 공급과정에서 □공급은 스스로의 수요를 창출한다□는 시장의 원리에 의해 정경유착의 고리를 견고하게 매개해 온 기존의 □경제의 정치화 시대□의 과감한 종언을 고하고, □정치의 경제화 시대□를 전격적으로 선언해야만 하며, 이러한 이념을 뒷받침할 수 있는 제도적 개혁을 전향적으로 추진해야 한다□는 당위선에서부터 찾아야 한다.

둘째로, 정권획득을 목적으로 유사한 정치적 이념과 지향을 공유한 정치적 인간으로 결집된 제도적 이익집단인 정당이 국가로부터 유권자의 납세로 조성된 국고보조금을 받는다는 것은 자율적 결사체라는 정당의 본래적 의미를 축소시키는 부정적 측면이 있으나, 의회민주주의와 정당정치의 발전을 위해 국민이 기꺼이 부담해야 할 □민주주의의 비용□으로 인식해야 한다.  말하자면 현대의 정당정치에서 정치자금이 □생산적인 정치, 창조적인 정치□의 확대재생산을 위한 건전한 □정치적 투자□로 인식할 필요가 있다.  그러므로 이러한 국민적 기대와 요구를 충족시키기 위해서는 국고보조금이 정당의 하부구조의 민주화와 자율성을 증대시킴으로써 궁극적으로는 국민의 선택의 폭과 자유를 구조적으로 신장시킬 수 있는 방향으로 정치제도 개혁의 지향점을 정립해야만 한다.  말하자면 정당체계를 □하후상박□식의 피라미드형으로 재구조화함으로써 실질적 의미에서 □하의상달□의 의사결정구조가 제도화되고, 이러한 정치과정에 국민이 직접 참여하여 영향력을 행사할 수 있는 정당구조를 정착시켜야 한다.  그리고 이러한 제도적 개혁이 구조적으로 뿌리를 내리는 데 기여할 수 있는 방향으로 선거제도의 개혁이 단행되어야 한다.

셋째로, 여야의 정치적 경쟁의 주체들이 공정한 경기규칙을 준수하면서 대중적 지지의 확대를 위한 경쟁을 전개할 수 있을 때만이 □정보화 시대□에 걸맞는 □새로운 정치, 희망이 살아 숨쉬는 정치□는 실현될 수 있기 때문에 정치자금조성의 기회가 여야정치권에 공평하게 주어져야 한다.  그러나 현실적으로 정치자금의 공급자인 기탁자가 배분비율이나 정당을 지정하는 지정기탁제가 대부분을 차지하고 있어, 그 대부분이 여당에 치우치고 있는 상황에서 기탁금제도는 본래의 정치적 의미를 잃고 있다.  그러므로 □지정기탁금의 일정비율을 정당의 득표비율에 따라 각 정당에 배분□하는 지정기탁금의 □부분적 공영화□ 방식을 채택하여 여야간의 형평을 기해야 한다.

1. 후원회 제도 :

□후원회의 다원화□를 제도적으로 보장하고

□후원회의 기능적 전문화□를 구조적으로 정착

정치자금을 조달받는 정당과 국회의원을 중심으로 후원회를 설립하는 데서 한걸음 더 나아가서 정치자금을 공여하는 개인 또는 단체가 중심이 되어 자율적 후원회가 설립될 수 있도록 제도적 장치를 마련한다.  이처럼 후원회를 제도적으로 다원화하고, 기능적으로 전문화하는 것이 □국민과 정당간의 귀속의식□을 사회저변으로부터 뿌리내리는 최선의 방안이며, 나아가서 후원회제도를 활성화하는 지름길이 된다.

후원인(회원·비회원)의 납입·기부한도

구분	개 인			법 인
	1 회	연 간		1 회	연 간
		현 행	개정 후		현 행	개정 후
중앙당 및 시·도 지부 후원회	1만원 이상	1억원	1천만원	1만원 이상	2억원	5천만원
지구당 등 후원회		1천만원			3천만원
계		1억1천만원			2억3천만원

후원회의 연간기부한도

구 분	평 년				공 직 선 거 년 도
	모 금		기 부		모 금		기 부
	현 행	개정 후	현 행	개정 후	현 행	개정 후	현 행	개정 후
중 앙 당	150억원	50억원	100억원	50억원	300억원	200억원	200억원	100억원
시·도지부	15억원	5억원	10억원	5억원	30억원	20억원	20억원	10억원
지구당 국회의원	1억5천만원	1억원	1억5천만원	1억원	3억원	2억원	3억원	2억원

*대통령선거가 있는 연도에 대통령후보자를 추천한 정당의 중앙당 후원회는

450억원을 모금하여 300억원을 기부할 수 있음.

*공직선거가 있는 연도의 연간모금·기부한도는 후원회를 지정한 정당등이

당해 공직선거에서 후보자를 추천한 때부터 적용됨.

당이나 후보자에 대한 기부는 자유로운 정치참여의 기회라는 측면에서 후원회 구성의 수적 제한의 상한선이 철패된 것은 후원회의 제도화에 크게 기여할 수 있으나, 반면에 개인의 납부한도를 1억1천만원으로, 법인은 2억3천만원으로 상향조정한 거액기부는 □1인1표□의 민주원칙에 반해서 정책결정과정에서의 불균등한 영향력을 획득하려는 목표지향적 행위이기도 하기 때문에 기부금의 상한선을 하향조정--예컨대 개인의 경우 1천만원, 법인은 5천만원으로 재조정--함으로써 정당이나 의회가 국민의 일반이익을 실현하도록 제도를 개선해야만 한다.  왜냐하면 국민의 극소수가 막대한 정치자금을 전담한다는 것은 민주주의의 왜곡을 뜻하기 때문이다.

기탁금 제도 :

정치자금 배분구조의 □부익부 빈익빈□현상을 제도적·구조적으로 개혁

현행의 정치자금법은 그 제도적 위약성 때문에 정치자금에 관한 한 여야간의 □정치자금 수급의 부익부 빈익빈□ 현상이 심화되면서, 정치자금 수수의 음성화와 편중화로 인해 금권정치의 폐해가 구조적으로 매우 심각하다.  그 결과 정치인으로서의 미래지향적 리더십, 타협의 정신, 창의적이고 혁신적인 정치적 능력, 그리고 인품 및 도덕성보다는 오히려 정치자금 동원능력이 큰 사람이 정치를 지배하게 된다.  또한 당총재에 대한 정치자금의 과다한 편중과 그에 따른 국회의원의 당지도자에 대한 종속의 심화현상은 결국 공당의 사당화(私黨化)를 초래하며 나아가서 □당내 민주주의의 공동화□ 현상을 낳게 된다.  그러므로 □지정기탁금의 일정비율을 정당의 득표비율에 따라 각 정당에 배분□하는 지정기탁금의 □부분적 공영화□ 방식을 채택하여 여야간의 형평을 기해야 한다.

지정기탁금 개혁은 여야간의 형평의 원칙을 제도적으로 담보한다는 실천적 이념을 바탕으로 □지정기탁의 여부에 상관없이 전체기탁금의 50%는 원내 제1당에게 배분하고, 나머지 지정기탁금의 50%는 전체유효득표의 10% 이상을 획득한 기타의 정당들에게 그 득표비율에 따라 차등배분□하는 것이 민주주의의 본질적 의미를 조금이라도 되살릴 수 있는 정치적 개혁이 될 것이다.

기탁금 한도액

구분	1 회	연 간
		현 행	개 정 후
개인	1만원 이상	1억원 또는 전년도 소득의 5/100중 다액	1천만원
법인		5억원 또는 전사업년도말 자본총계의 2/100중 다액	1억원
단체		5억원	2억원

그리고 또 하나 시급한 개혁의 손길을 기다리고 있는 한국식의 구조적 모순은 현행 기탁금제도에서 정치자금을 기부할 수 없는 자에 □노동단체□가 포함되어 있는 조항(제12조)의 개혁일 것이다.  이는 노동단체의 정치참여를 막고 있는 □노동조합법 제13조□와 함께 전향적으로 개정되어야 할 조항이다.  기업의 정치헌금은 인정하면서도 노조의 경우에는 법적으로 금지되어 있는 데, 이는 형평의 원칙에 크게 위배된다.  특히 □한보청문회□ 사건이 단적으로 말해주듯이, 국가라는 공권력을 이용한 기득권세력의 사익추구의 경향이 구조적으로 심화되고 있는 정치경제적 상황에서 금권과 사권력의 정치권력화 경향을 더 이상 방관할 수만은 없는 것이다.  이러한 현상이 구조적으로 심화될수록 정치의 투명성, 공명성이 상실되어 정치 전반에 대한 국민적 불신이 증대한다.  정경유착에 대한 의혹으로 기업활동에 대해서도 부정적 시각이 팽배해지고, 국민들 사이에는 공정한 경쟁의식과 근로의식이 약화된다.

국고보조금 제도 :

의회의 법안 발의·심의 기능을 제고시키고,

정당의 하부구조를 강화하기 위한 구조적 개혁에 보다 많은

국고보조금이 운용될 수 있도록 제도의 획기적인 개혁

유권자의 수적 증가와 원자화, 정치적 이해관계의 복잡화, 국민과의 접촉매체의 고가화 등으로 정치자금에 대한 수요가 엄청나게 증가했으며, 정치자금의 자유로운 사적 조달이 초래하는 반민주적 결과에 대한 자각이 선행되어야 한다.

정치인들에게 정치활동에 필요한 최소한의 자금을 확보해주어 정치자금에 관련된 부정부패를 감소시키는 제도로는 국고보조금--현행 정치자금법에 의하면, 유권자 1인당 800원을 예산에 계상하고, 선거연도에는 각 선거마다 800원씩 추가로 예산에 계상한다--의 다차원적 운용과 □선거공영제의 확립□이 요구된다.  정치자금의 국고보조는, 몇가지 기술적인 문제를 해결하면, 사적 조달의 원칙보다 민주정치이론에 더 합당할 뿐만 아니라 나아가서 각 의원의 정당지도자에 대한 재정적 의존도를 줄여줌으로써 당지도자의 영향력에 상관없이 자유로운 교차투표(cross-voting)와 정책을 중심으로 한 초당적 제휴(bipartisan coalition)를 가능케 해줌으로써 □타협의 정치문화□를 견고하게 뿌리내리고 정국의 안정을 극대화할 수 있다.  예컨대 각 정당이 차지한 산술적 의석수에 의한 국고보조금의 배분도 먼저 득표수에 의한 배분으로 전환하고, 배분된 국고보조금의 50%는 지구당의 운영비--예를 들면 각 정당의 지구당별 득표비율에 따라 차등하여 보조한다--로 보조하고, 나머지 50%는 국회의원의 의안발의와 심의기능을 활성화하기 위한 전문적 지식을 갖춘 보좌진들의 인건비로 충당하게 하고 이의 재정적 관리는 국회사무처가 맡도록 하는 것이 국고보조금의 정치적 의의를 살릴 수 있는 최선의 방안이 될 것이다.  다시 말하자면, 후보자의 중앙당 종속의 폐해를 막기 위하여 국고보조금의 50%는 지구당에 지급되도록 하고, 나머지 50%는 정당의 정책개발 분야, 국회의원들의 입법연구 지원분야 등에 배분되도록 법제화하는 것이 바람직하다.

또한 정치활동의 기본경비를 국민이 부담하는 한, 돈에 덜 영향받는 새로운 정치세력의 등장가능성은 그만큼 커지고, 당내에서도 정치자금의 독과점이 불가능해져 당내 민주주의의 실현가능성이 증대되고, 정당간의 경쟁도 보다 공평해질 것이다.  물론 이 제도의 실시를 위해서는 합법적인 경비의 유형과 지출한도의 확정, 회계감사의 방법 등의 문제가 선행적으로 해결되어야 한다.

정치자금제도는 당리당략이 아닌 □깨끗한 정치□, □공개정치□, 및 □유권자의 자발적 참여가 확대되는 정치□를 촉발시키는 차원에서 제도화되어야 한다.  원론적인 차원에서 논의한다면 임의결사체인 정당에 대한 국고지원은 바람직하지도 않으며, 정당이 국가로부터 보조금을 받는다는 것은 자율적 결사체라는 정당의 본래적 의미를 축소시키는 것은 부정할 수 없으나 정치자금의 기부가 일반화되어 있지못한 한국적 정치상황에서 정당정치의 민주적 발전을 위해서는 이러한 제도적 뒷받침이 필요한 것도 사실이다.  그러나 일방적으로 예산에 책정돼 무조건 지급되는 방식이 아닌 직·간접으로 정치에 대한 평가와 연계된 국고보조금제도가 절실히 요구되고 있다.

그러므로 이제부터는 지구당의 인적·물적 토대를 강화하면서 실질적인 권한을 강화하기 위해서 무엇보다도 먼저 □지방화 시대□에 걸맞게 중앙에 집중된 정치자금을 지구당에 대폭 분산해야만 한다.  그리고 특정지역에서만 집중적으로 지지를 확산하여, 지역할거주의에 근거하여 다수의 의석을 점유하는 □지역당의 난립□ 현상을 제도적으로 억제하기 위해 각 정당에 대한 국고보조금의 지급은 의석수가 아닌 정당별 득표비율에 따라 배분해야만 한다.

유권자의 정당귀속의식을 진작시키고 정당과 국민과의 □이성적·정서적 공감대□를 강화함으로써 국민의 마음속에 살아서 숨쉬는 정당으로서의 이미지를 구조적으로 뿌리내리게 하기 위해서, 미국의 선거제도는 연말 세금정산시 납세자의 자발적인 의사에 따라 선거비용을 $3(달러)씩 기부하는 일괄공제(check-off)제도를 채택하고 있다.  한국의 정당정치에서도 이러한 제도를 원용하여 연말 세금정산시에 납세자의 자발적 의사에 따라 10,000원 이내에서 특정정당에 기부할 수 있는 제도를 마련한다.  이러한 □정당기부금□은 납세자인 유권자가 특정 정당지도자와의 일체감 또는 귀속의식의 결과이거나 특정 정당의 업무수행능력에 대한 긍정적 평가의 산물로 간주하여 기부금 전액을 중앙당이나 정당의 최고지도자에게 귀속시킨다.  이를 실시하면 매년 유권자들에게 정치자금에 대한 새로운 인식을 심어줄 수 있고, 또한 정치자금에 대한 간접적인 평가도 될 수 있어 현재 논란중인 국고보조금제도에 대한 하나의 개선책이 될 수 있다.

당원당비 제도 :

□국민과 함께 하는 정당□의 출현을 위해 □당원중심의 정당체제□를 제도화

한국정당체계에서 입법부의 행정부에의 종속화를 가속화시키는 구조적 원인은 바로 국회의원 자신이 공천에서부터 당선에 이르는 일련의 과정에서 당총재에 대한 의존도가 절대적으로 중요한 변수가 되고 있다는 것이다.  형식적으로는 □국민과 함께 하는 정당□을 외치지만, 실질적으로는 □당총재 한 사람을 위한 사당(私黨) 또는 붕당(朋黨)□에 지나지 않는 구조적 모순을 제거하기 위해서는 무엇보다도 먼저 당내 민주화가 제도화되어야 한다는 당위성이 제기된다.  그러나 문제는, 당내 민주화를 공고화하기 위해서 □당원중심의 정당체제□를 구축해야 한다는 규범적 논쟁이 제기되기에 앞서서 당비를 내는 당원에 대한 규정을 명확히 천명해야 하며, 또한 공천과정에서 전적으로 당원의 의견을 반영하는 □하의상달식의 공천제도□가 당헌으로 규정되더라도 □선거권자의 공동화□ 현상이 나타날 수밖에 없는 상황에 대비하여 선거권자로서의 당원의 자격과 요건을 마련해야만 한다.

정당의 당헌, 당규 등에 의하여 정당의 당원은 금전, 유가증권, 물건을 부담하도록 되어 있으나 한국의 정당정치에서는 당비가 정당재정에서 차지하는 비중이 대단히 미미한 수준에 머물고 있다.  그나마 당비의 대부분이 평당원이 납부한 당비라기보다는 당지도부나 국회의원의 특별당비로 구성되어 있다.  이것이 바로 한국정당정치에서 □국민과 함께하는 정당□으로서의 대중정당의 출현을 가로막고 있는 장애요인이 되고 있으며, 나아가서 특정한 소수의 당지도부에 의해 권력이 독점적으로 행사되는 □명사정당□의 횡포를 초래하는 첩경이 되고 있다.

정당이 자율성을 제고하고, 당내 민주화를 실현하기 위해서는 당원에 의한 정당정치, 당비에 의한 정당의 운용이 필수적이다.  이를 위해서는 정치자금법의 개정보다는 정당법 가운데 정당가입 요건을 제도적으로 완화하여 보다 많은 인적자원이 정당원이 될 수 있도록 하는 것이 바람직하다.

결론과 전망 :

지금까지의 논의를 종합해보면, □자유와 공정성□이라는 민주주의의 두 축을 이루는 기본이념을 한국정치에서 구현하기 위한 목적으로 「공직선거 및 선거부정방지법(통합선거법)」과 「정치자금법」을 포함하여 불합리한 현행 선거제도를 개혁하여 정당정치와 의회민주주의를 활성화하기 위해서는 다음의 몇 가지 선행조건들이 충족되어야만 한다.

-정치자금의 수요와 공급과정에서 투명성과 형평성을 제고

-□방송연설회 비용, 소형 인쇄물, 신문광고, 투개표 참관인 수당, 공개적으로 모집되어 등록된

유급봉사원의 수당□ 등을 전액 국가가 부담하는 선거공영제의 확대와 조기정착을 위한

제도의 개혁

-법적 선거비용을 대폭 하향조정함으로써 □돈 안드는 선거□를 제도적·구조적으로 정착

-불법·타락선거를 제도적으로 차단하기 위해 정당간의 정책대결중심의 선거를 뿌리내릴 수

있도록 □정책토론의 장□을 적극적으로 활성화하여 후보자가 정치적 선전과

대화의 장으로 활용할 수 있게 제도적 장치를 마련

-선거비용에 관한 회계보고의 작성에는 □유권자의 지지확보를 위해 직접·간접으로 지출된

일체의 비용을 포함□하는 □포괄적 규정□을 삽입한다.

-중앙선거관리위원회가 감시·감독을 철저히 수행할 수 있도록 인력과 재원을 확충하고,

중앙선관위가 실질적으로 부정선거를 감시할 수 있는 권한과 사법권을 확대부여한다.

-민주적 공천절차를 제도화하여 공천과정에서 야기될 수 있는 금품수수행위를 구조적으로

차단하는 것이 궁극적으로는 선거비용을 축소하는 지름길이다.  이를 위해서는

당내 민주화와 예비후보자간의 합리적 경쟁이 가능할 수 있도록 정당후보자의 민주적

추천절차의 최소요건을 법정화하는 것이 바람직하다.

-수요자의 정치자금의 필요성을 제도적으로 줄여주는 정치자금법의 창출

-정치자금의 수요자와 공급자간의 결탁과 유착의 단절을 위해 정치자금조달이

□다수중심의 소액제□로 전환되어 민주성을 제고

-정치자금법 개혁의 기본방향은 국민의 정치적 의사표출의 자유를 제도적으로 보장하고,

후보자 선택의 권리를 확대하는데 기여해야 한다.  이러한 정치개혁의 목적을 달성하기

위해서는 선거제도의 전면적인 개혁이 동시에 추진되어 상호보완적인 맥락에서

정치개혁의 기폭제로 기능해야만 한다.

-국회의원이 의정활동을 수행하는 과정에서 □홀로 설 수 있는 정치적 공간□을 확대시켜 줄 수

있는 선거제도와 정치자금법을 창출하는 것이 입법부의 □대의기능·심의기능·상징기능□을

질적으로 향상시키는 최선의 방안이다.

-모든 정치자금의 조달방법과 사용내역을 국민에게 알리는 법적·제도적 장치가 절실히

요구되고 있으며, 정치자금의 지출에 관한 회계보고는 □정기보고□와 □공직선거후 보고□로

나누어서 선거관리위원회에 철저히 보고하도록 한다.

□21C 한국사회 개혁구상□ 정치 중

참여적 발전과 통일을 대비한 지방자치

강 명구(아주대 사회 과학부 교수)

1. 한국 지방자치의 성격

1995년 6. 27 4대 지방선거를 통하여 지방의회 뿐만 아니라 단체장까지 주민의 직접 선거를 통하여 선출함으로써 우리나라는 적어도 제도적 수준에서는 명실공히 지방화 시대를 맞이하게 되었다. 그러나 본격적 지방자치 실시 2주년을 앞둔 작금의 지방자치 전개를 살펴보면 전반적으로 희망섞인 관측하에서도 우려되는 점이 적지 않다. 단적으로 말하여 지방자치의 세세한 각론 부분에 관한 문제점 노출과 이를 위한 시정 노력들이 각급 지방자치 단체뿐 아니라 중앙정부 그리고 시민단체에 의하여 시도되고 있지만 지방자치의 보다 거시적 문제와 근본적인 방향 설정에 대하여는 정치권, 정부, 시민사회 모두 아직 둔감한 편이다. 통일을 대비하고 또한 급격하게 변화하고 있는 세계사적 조류를 감안하건대 21세기를 몇 년 앞둔 지금이 지방자치의 전반적 구조를 되돌아 볼 적기이다. 길지 않은 지방자치의 과거를 회고하고 21세기의 지방자치 미래상을 펼치기 위하여는 한국지방자치의 성격을 비교적 관점에서 객관적으로 규명할 필요가 앞선다.

각국의 경험을 통하여 보건대 □이것이 지방자치다.□라고 단정적으로 말하기는 매우 어렵다. 나라별로 시기별로 천차만별의 지방자치 논의가 가능하다. 이는 근본적으로 지방자치의 전개는 각국이 처해왔던 역사적 경험의 반영이기 때문이다. 그러나 이러한 주장이 지방자치의 근본적 성격 규정을 폄하할 수는 없을 것이다. 지방자치 제도를 실시하는 이유는 상호간에 서로 연결된 문제이기는 하지만 크게 보아 두 가지로 대별될 수있다. 하나는 국가 경영의 효율성을 높여 주민의 복지를 증진시키자는 것이고 또 다른 하나는 주민의 참여를 통하여 정치적 민주주의를 활성화 시키는 것이다. 이 두 가지 기본적 관점을 융합시키면 결국 지방자치의 성격규명은 국가의 나아갈 길에 대한 발전의 방향을 가늠하는 작업에 다름 아니다.

20세기 후반들어 세계 각국의 지방자치 활성화 요인을 살펴 보건대 지방자치 선진국과 그렇지 못한 국가간에 현격한 요인의 차이가 눈에 띈다. 유럽과 미국의 경우에는 치열해가는 국제 경쟁의 와중에서 중앙정부의 재정 적자를 줄이기 위한 방편의 일환으로서 지방자치 논의가 70년대 후반 이후 활성화 되었다. 즉, 중앙집중적 성격의 복지국가를 지방자치의 성격 재조정을 통하여 분권적 탈복지국가화 시키는 것이 그 요체이다. 반면에 남미의 경우에는 지방자치 논의가 군사정권의 재민주화 작업의 과정에서 제기된 것이다. 즉, 권위주의적 국가의 정치적 민주화 과정에서 지방자치의 논의가 시작된 것이다.

한국의 경우를 보건대 지방자치의 시발점은 1987년 6월 항쟁의 결과로 나타난 6.29선언이다. 권위주의 정권의 민주화 과정에서 국가권력의 분산을 통하여 정치적 민주화의 논리를 편 것이다. 이른바 □풀뿌리 민주주의□의 구호하에 독재적 국가권력을 시민사회에 일정부분 양도한 것이다. 그러나 또 다른 한 편으로는 1960년대 이래 지속되어온 과도한 중앙 집중식 국가발전 모델의 한계성을 인정하는 와중에서도 지방자치의 논리는 명확하다. 그간 국가 중심적 개발독재는 많은 병폐의 와중에서도 괄목할만한 경제 성장의 업적을 이루었으나 이제는 이러한 발전 모델이 한계에 봉착하였음은 자명한 이치가 되었다. □경제적 성공의 위기□로부터 탈출하기 위하여도 중앙집권적 국가권력은 분산되어야한다. 작금에 유행하는 표현을 따르자면 국가도 경쟁력의 제고를 위해서는 기본적 사항만 제외하고는 국가기관간의 경쟁의 논리가 매개되어야한다. 지방자치는 잘만 시행되면 이 두가지 요소 모두를 아우르는 좋은 제도적 장치이다.

2. 한국 지방자치의 현주소

이상의 논의에서 밝힌 바와 같이 한국 지방자치는 정치적 민주화의 논리에서 출발하였으나 새로운 발전 모델의 창출이라는 경제적 효율성의 논리에서도 점차 그 중요성이 인지되고 있다.  그러나 그 실상은 매우 독특한 형태의 혼합물로 우리 앞에 다가오고 있다. 남미와 같은 민주화의 과정에서 배태되어 서구의 풀뿌리 민주주의를 이념적 모태로 하고있으나 실제로는 일본의 경우와 유사하게 정치적 민주화보다는 □위로 부터의□ 국가 중심적 경제 우선 논리에 지배 당하고 있는 것이 현실이다. 한 마디로 말하여 지방자치를 통한 정치적 민주화의 논리는 점차로 경제적 활성화를 위한 중앙정부의 정책도구로 전락할 위험성에 직면하여 있다. 지방자치법의 개정 과정이라던가 혹은 지난 몇 년간의 지방자치 논의를 역추적 하여보면 아직까지 중앙은 지방분권 보다는 기껏해야 행정 분산(administrative deconcentration)을 그것도 우려섞인 수준에서 마지못해 양보하고 있는 수준이다. 이러한 문제점을 몇 가지로 요약하면 다음과 같다.

(1) 지방자치의 정치적 이용

이와같은 한국 지방자치의 현실은 한국의 지방자치가 지방자치적 관점이 아닌 중앙정치적 관점에서 해석되고 실시되는 데에서 근본적 이유를 찾아볼 수있다. 지방자치법의 개정, 서울시 분할론, 지방행정 구역 개편, 지방의회 의원 및 자치단체장의 당적 보유 여부 문제를 둘러싼 논란등의 사안을 보건대 여야 모두 가릴 것 없이 지방자치를 중앙정치에서 주도권을 확보하기 위한 전략의 일환으로만 간주하고 있다. 한국에 있어 중앙과 지방을 정치적으로 매개하는 기능이 정당에 주어져 있기에 지방자치의 정치적 이용은 특히 문제가 된다. 정당이 내부적으로 민주화 되어있지 못하고 지역할거주의가 팽배한 한국 정치의 현실을 감안하건대 오염된 중앙정치는 갓 싹이 트기 시작한 지방자치를 옥죄고 있다. 문민정부의 출범 이후 (논자에 따라 차이는 있겠지만) 형식적이며 제도적 관점의 민주화는 진척되고 있는 반면 지방자치적 관점의 민주화는 이러한 연유로 진척되고 있지 못하다. 특히  지방자치 단체장은 지방 공무원의 신분을 가지고 있지만 정당을 매개로 선거에 의하여 선출되는 지방 정치인임에도 불구하고 그 독자성은 많은 제약을 받고 있다. 이러한 문제는 결국 지방자치가 행정적 분권뿐 아니라 정치적 측면도 어쩔수 없이 매개되어 있다는 엄연한 사실을 애써 부정하는 데서 나타나는 괴리 현상이다.

(2)불합리한 사무배분

이러한 상황하에서 정부 여당은 각종 제도적 장치를 통하여 중앙의 기득권을 온존시키거나 교도적 수준의 지방자치를 실시하려고 하고 있다. 중앙-지방간 사무 배분 및 재정자원의 배분 문제와 지방 자치단체의 자치권의 범위를 살펴보면 이러한 현상이 뚜렷하다. 먼저 중앙-지방간 기능배분의 문제를 사무구분 현황을 통하여 살펴보자. 지방정부가 수행하는 역할의 범위가 지방위임사무 및 지방사무 모두를 합하여 상대적으로 매우 좁은 수준에 머무르고 있는(25%) 가운데서도 실제 수행하는 업무의 절반 가량이 기관 위임 사무로 구성되어 있어 (표1 참조) 다음과 같은 문제가 나타난다.

(표1) 중앙-지방간 사무배분 현황

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국가사무    지방위임사무	지방사무	계

단위사무수   11,744       1,920               2,110        15,774

비율           75          12                  13            100

출처: 총무처 □중앙-지방사무총람□, 1994.1.

첫째, 지방정부가 단순 집행적 성격의 사무만 주로 수행함으로 인하여 독자적으로 사무를 기획하고 집행할 수 있는 정책수단이 지극히 한정적이다. 둘째, 위임사무의 비중이 높기 때문에 지방정부의 자율적 의사결정  영역이 축소되고 있다. 기관 위임사무는 지방의회도 간섭할 수없기 때문에 중앙의 간섭과 통제가 그대로 온존되고 있다. 셋째, 원칙적으로 지방사무 경비는 지방정부가, 기관위임사무는 중앙정부가 부담하도록 되어 있으나 실제로 이러한 원칙이 제대로 지켜지지 않아 지방정부는 과도한 업무부담 하에서도 적절한 재정적 보상을 받지 못하고 있다. 넷째, 사무 구분의 불명확성과 중앙집권적 관행으로 인하여 아직까지 중앙은 여러 형태로 지방정부의 고유 사무영역에 대하여도 과도한 지휘,감독을 하고 있다.

(3) 중앙의존적 지방재정구조

지방자치의 실질적 운영이 지방정부의 재정자립과 긴밀한 관계에 있음은 누구도 부인하기 어려운 사실이다. 지방재정이 지방자치의 필요충분 조건은 아닐지라도 건전한 지방재정 없이 건전한 지방자치를 기대하기 어려운 것 또한 사실이다. 최근의 지방재정 통계 수치를 보면 우리나라의 경우 지방재정의 비중이 높아지고 있을 뿐 아니라 내용도 건전해 지고있는 듯 보인다. 즉, GNP나 총재정 대비 지방재정의 비중이 매우 높아져 가고 있을 뿐 아니라  지방세입의 구조도 점차로 의존재원 보다는 자체 수입이 늘어나고 있으므로 지방자치의 실시와 더불어 지방 정부의 재정권한이 신장된 것으로 보인다. 그러나 이러한 외형적이며 통계적 수치는 많은 문제점이 내재되어 있다.

첫째, 거시적이고 구조적인 관점에서 보아 중앙의 대자본 위주 정책이 지방으로 확대 재생산되는 양상으로 진행되어 실질적으로는 지방의 중앙 의존이 심화되고 있다. 지역에서 생산된 재원의 상당 부분이 지방외 지역으로 이전 되면 자생적 지역발전의 기회는 그 만큼 줄어들 것이다. 기업가적 지방정부는 이러한 추세의 한 양상이다. 둘째, 중앙정부는 지방의 재정 자원 배분에 있어서 많은 통제권을 그대로 존속 시키고 있다. 지방정부 자주재원의 근간이 되는 지방세는 세목과 과세 표준액 산정 등이 조세 법률주의로 엄격히 제한되어 사실상 자주적 재원 활용이 거의 불가능한 실정이다. 셋째, 지방재정의 운영에 있어서도 예산 편성지침이나 각종 사전 심사제도로 지방정부의 자주적 재원 운용이 어렵다. 넷째, 지방재정 비중의 증가는 실제에 있어서 자치사무가 아니라 위임된 국가사무에 대한 경비 지출분이 포함되어있다.

(4) 제한된 영역의 자치권

지방자치의 실질적 구현을 위해서는 자치 입법권, 자치 행정권, 자치 조직권, 자치 재정권등이 보장되어야한다.  그러나 실제에 있어서 이러한 권한들이 많은 제약을 받고 있다. 첫째, 자치 입법권은 외형상 헌법에 의한 보장(헌법 117조 1항)으로 매우 폭넓어 보이나 실제로는 행정입법인 영(令)으로도 제한이 가능하고(지방자치법 15조) 죄형 법정주의의 원칙하에 조례가 가지는 벌칙권도 없어 실효성이 의문시된다.  부천시 의회의 담배 자판기 설치 금지조례를 둘러싼 공방이 그 좋은 예이다. 둘째, 자치 조직권도 실제로는 매우 좁은 범위에서만 허용하고 있다. 내부 행정 구역의 개편, 중요직제의 변경, 지방의원수등과 같은 중요 사안은  중앙정부의 소관이고 그 밖의 각종 사안도 실제로는 내무부 장관의 승인이나 관계 중앙행정 기관의 장과 협의하도록 되어있다. 셋째, 자치 행정권과 자치 재정권도 앞서 지적한 대로 상당한 제약점이 있다.

3. 21세기를 향한 지방자치: 참여적 발전과 통일 대비의 지방자치

거의 모든 사회 현상이 그러하듯이 제기된 문제에 대한 완벽한 답은 존재치 않는다. 지방자치의 경우도 예외가 아니다. 현실에 있어서 완전한 지방자치는 국가 존재의 자기부정이고 완벽한 중앙집권은 현실적으로 불가능하다. 따라서 지방자치의 이론과 실천의 문제는 이해관계 집단의 역학관계와 지방자치의 역사적 조건하에서 양극단의 어디에선가 결정될 것이다. 우리의 경우를 보건대 국가 중심적 발전 모델의 연장선상에서 국가 발전이라는 대의명제를 과대포장하여 지방자치의 본질과 순기능을 잘못 해석하는 경우가 왕왕있다. 어떤 경우는 기득권 보호의 입장에서 문제를 제기하고 또 다른 경우는 변화하는 세계 속에서 우리의 위상을 잘못 해석하는 범실에서 우를 범하기도 한다. 중앙-지방간 국가 권력의 민주적 분산과 이를 통한 지역 시민사회의 활성화가 21세기를 맞이하여 한국이 나아갈 발전방향과 통일을 대비한 좋은 방편임을 확신하면서 다음과 같은 몇 가지의 실천적 대안을 제시한다.

(1) 중앙정부 및 정치권의 지방자치에 대한 인식과 태도가 바뀌어야한다.

한국의 지방자치를 자세히 들여다 보면 최대의 걸림돌이 중앙정부와 정치권임을 쉽게 발견할 수있다. 야당도 예외는 아니지만 특히 정부·여당의 지방자치에 대한 이해 수준은 지극히 과거 중앙집권 시절에의 집착이나 혹은 교도적 지방자치에 얽매여 있다. 이는 총체적 수준에서 한국사회의 통합과 발전 방향을 제시하는 책무가 중앙정부에 있다는 원론적 수준의 주장으로 합리화 되고 있지만 우리의 경우 이런 수준의 걱정은 아직 할 필요가 없을 정도로 중앙집권적이다. 중앙정부는 그리고 이의 연장선상에서 기존의 정치권은 국가의 역할이 지방에 대한 통제자가 아니라 협조와 조정의 역할에 보다 치중해야할 것임을 인식해야한다. 정치권은 당리당략에 매이지 말고 중앙정부는 기존의 기득권 수호에 얽매이지 말고 과감한 민주적 분산을 통한 새로운 방향 모색을 해야한다.

이런 의미에서 전향적인 지방자치법의 개정이 시급히 요구되며 국가 그 중에서도 내무부의 역할은 기존의 지방정부 통제의 수준에서 벗어나 지방정부간의 분쟁을 조정하고 중앙과 지방을 연결해주는 공정한 매개자로서의 역할로 그 기능이 축소 조정되어야할 것이다. 또한 중앙과 지방을 잇는 정당의 관계도 지방자치의 민주화를 위하여 진정한 의미의 권력 분산을 이루어야한다. 기존의 명망가 위주의 그리고 지역위주의 정당 구조는 행정권의 통제에 못지 않는 지방정치 민주화의 암적 존재이다. 중앙-지방간 행정 권한의 분산과 정당정치의 민주화는 지방자치 발전의 두 축이다.

(2) 지방자치법의 전향적 개정이 필요하다.

현재 시행되고 있는 지방자치법은 많은 문제점이 있어 정부도 지방자치법의 개정을 위한 작업을 진행하고 있다. 그러나 개정 방향에 대하여는 논란이 많다. 과거로의 회귀 보다는 지방정부에 보다 많은 자율권을 부여하는 쪽으로 법률의 개정이 이루어져야한다. 궁극적으로는 지방정부간 갈등의 조정이나 지방정부간 불균등 발전을 완화 시켜주는 조정자로서의 역할(예를들면 지방재정조정제도의 활성화등)을 제외하고는 많은 부분이 지방정부로 이전되어야 한다. 지방정부의 자치 입법권을 제한하고 있는 지방자치법 제 15조는 □법령의 범위□가 아니라 □법률의 범위□ 안에서로 바꾸어 자치 입법권의 범위를 넓혀야한다. 또한 주민의 삶의 질과 직결된 한도내에서는 지방정부의 자치 조직권도 보다 확대 되어야한다. 이에 더하여 중앙과 지방간의 사무구분에 있어 형식적이 아닌 실질적인 기능이양 작업이 범정부적 차원에서 과감하게 이루어져야 할 뿐 아니라 국가사무와 지방사무의 구분을 합리적으로 재조정해야한다. 마지막으로 정부간 재정관계도 새로이 개정된 사무구분에 따라 기능에 상응하는 만큼의 국세 세원을 지방세로 이양하는 작업이 진행되어야하며  지방세도 탄력세율의 범위를 확대하여 자치 재정권의 범위를 확장시키고 중앙정부의 재정조정장치를 통한 이전 재원도 형식적이 아닌 실질적 기준하에 재조정되어야 할 것이다.

(3) 지역 시민사회의 참여를 활성화시키는 방향으로 지방자치는 전개되어야한다.

지방정부가 중앙으로부터의 자율권을 부여받아도 지역 주민의 감시와 견제가 없이는 부패와 비능률의 나락으로 빠지기 쉽다. 지방자치를 근간으로하는 참여적 발전은 고전적 의미의 □풀뿌리 민주주의□만을 위한 것은 결코 아니다. 최근 지방의제 21(Local Agenda 21)에서 보는 바와 같이 환경의 문제까지 포함한 □지속 가능한 개발□(sustainable development)의 문제는 지역적 시민사회의 역할을 빼고는 논의를 할 수 없는 정도이다. 특히, 지역개발의 미명하에 지방정부에 의해 경제적 논리로만 진행되는 환경 파괴의 가능성 문제는 활성화된 지역 주민의 참여 없이는 해결이 불가능할 정도의 위험성을 노출시키고 있다.

지역주민은 지방자치의 객체적 지위가 아니라 조직화되고 능동적인 주체적 참여자로서 자리 매김을 받아야 한다. 이를 위해서는 전세계적인 조류인 시민단체의 역할을 행정적이고 재정적으로 보장해주는 적극적 입법이 요구된다. 아울러 시민의 알 권리를 위한 행정 정보 공개와 주민소환 및 주민투표법의 전향적 개정이 시급하다. 지역주민의 적극적 참여는 지방정부의 원활한 정책 수행을 위해서 뿐 아니라 감시자로사의 역활도 중요하다. 특히 정부와 기업의 유착 관계가 학연,지연으로 연결된 지방적 수준에서 횡행할 때 이러한 현상을 민주적으로 처리할 수 있는 길은 조직화된 시민사회의 목소리가 최선의 방법중의 하나임을 인식하는 것이 중요하다.

(4) 통일을 대비한 지방자치의 구상이 필요하다.

민족 최대의 과제인 통일의 문제를 대비하기 위한 지방자치적 측면의 노력이 필요하다. 많은 상황적 변수에도 불구하고 통일의 형태는 지방자치적 요소를 배제하기 힘들다. 무력적  방법에 의한 통합을 이룬 베트남의 경우 중앙집권적 정책이 가져온 폐해는 심각하다. 우리의 경우도 남북간의 지역격차 및 정치적 경험의 상이성 등으로 인하여 과도한 중앙집권은 통일 비용의 증가 뿐 아니라 통일 한국의 정치적 정당성에 과부하를 걸 것이다. 일방에 의한 타방의 전일적 지배가 아니라 협조와 조정을 통한 민족 화해의 시발점으로서 통일을 상정한다면 지방자치 제도는 그 중요한 부속품의 하나이다. 독일의 경우를 보건대 통일의 초석은 민주적 훈련과 전통을 쌓아나간 독일 지방자치제의 경험에 근거하고 있다고 하여도 과언이 아닐 것이다.

< 21세기 한국사회 개혁구상 > 정치 중

정부 구조

손 혁 재(정치학 박사)

1. 현대 민주주의의 문제

정부의 권력 행사는 여러 가지 틀에서, 여러 가지 방식으로 이루어진다. 권력을 행사하는 틀이 잘못 만들어져 있으면 정치가 잘못되는 것은 당연하다. 권력을 행사하는 방식이 그릇되도 정치가 제대로 이루어지지 못한다. 정치적 경쟁이 자유롭고 공정하게 이루어지고, 권력의 배분과 사용이 국민 전체의 공익을 효율적으로 증진시킬 수 있는 방법으로 이루어져야 하는 것이다.

민주 정치의 기본적인 가치는 자치와 참여에 있다. 모든 국민이 자신의 이해관계와 직,간접적으로 관련되어 있는 모든 결정에 참여할 때 참여 민주주의가 이루어진다. 국민 참여를 잘 보장하는 것은 직접 민주주의이다. 국가가 커지고 인구도 대폭 늘어났으며, 생활도 복잡해진 현대 사회에서는 직접 민주주의가 거의 불가능하다. 이런 현실에 적합하게 만들어진 정치 체제가 대의제 민주주의이다. 민주주의 국가의 국민은 행정부를 스스로 움직여 나갈 수는 없으나 그것을 움직일 사람을 뽑을 수는 있고 스스로 법을 만들 수는 없으나 법을 만드는 사람(입법자)을 뽑을 수는 있다. 그러나 국민의 손으로 뽑은 대통령이나 국회의원이 참으로 올바른 국민의 대표로서 구실을 제대로 하지 못하고 있는 실정이다.

2. 중앙 정부 내 기구간의 권한 배분과 실질적인 상호 견제

민주주의는 국민이 국가를 통제하려는 생각이다. 그러나 이것은 민주주의의 이상일 뿐 현실은 그렇지 않다. 인류 역사를 되돌아 볼 때 □국민에 의한 정치□가 실제로 이루어진 일은 거의 없다. 그래서 민주주의가 옳으냐 그르냐 보다는 민주주의가 실제로 실천될 수 있느냐 없느냐 하는 것이 문제가 되어 왔다.

국민에 의한 정치가 이루어져 국민의 요구를 정치에 반영하는 것이 바람직한 정부 구조이다. 국민의 의사나 요구가 정책에 고르게 반영되고, 국민이 정책 결정에 직접 참여할 수 있는 기회를 최대한으로 보장하며, 국민이 수시로 책임을 물을 수 있는 정부 구조가 바람직하다.

이를 위해서는 권력 분립이 필요하다. 정치 권력의 남용을 막고 시민이 권력으로부터 자유를 누릴 수 있기 때문이다. 특히 우리 나라에서는 대통령의 전횡을 막는 제도적 장치가 절대적으로 필요하다.

원래 대통령 중심제는 대통령 1인에게 권력이 지나치게 집중되는 경향이 있는데, 우리 나라는 권위주의적 정치 문화와 어울려 이런 현상이 더욱 심하다. 우리 나라도 3권이 분립되어 있으나 실질적으로는 대통령과 행정부가 권력을 독점해 왔다. 대통령은 행정부의 책임자가 아니라 3부를 초월한 □국가영도자□로 행동했고 국회와 사법부의 위상은 떨어지고 자율성이 없어졌다. 또 대통령 임기가 5년 단임이라 실정을 하더라도 중간평가의 기회가 없기 때문에 책임을 묻기가 어렵다. 다만 국회의원 총선거나 지방선거가 있을 때 이것을 중간 평가의 기회로 삼을 수 있을 뿐이다. 따라서 명실상부한 3권분립이 필요하다.

대통령이 독재로 흐르는 것을 막기 위해서는 국회가 강력한 견제력을 가져야 한다. 무기력한 국회는 대통령의 독선과 행정부의 월권, 부패를 막지 못한다.

먼저 인사청문회를 도입하여 행정부서 책임자들에 대한 검증을 철저하게 함으로써 국회가 이들에 대한 견제력을 가져야 한다. 또 국회의장을 지금처럼 대통령의 지명식으로 임명하면 안된다. 입법부 대표인 국회의장은 국회에서 스스로 뽑아야 하며, 당적을 갖지 않아야 한다. 예산결산위원회는 특위가 아니라 상시적으로 운영되어야 한다. 행정부의 활동을 감사하는 감사원의 기능도 국회로 넘겨주어야 한다. 의정 실명제를 도입하여 국회의 모든 표결은 반드시 기명으로 해야 한다. 상임위 소위원회 활동의 속기록을 남기어 의정활동의 투명성을 높여야 한다. 필요시 언제라도 국정 감사나 조사가 이루어지도록 요건을 완화시켜야 한다.

그리고 정당 정치의 활성화도 필요하다. 당내 민주화가 이루어지고 정책 정당으로 탈바꿈하지 않으면 국회 활동이 건설적이고 합리적으로 이루어질 수 없다. 특히 여당이 대통령으로부터 자율성을 갖는 것이 매우 중요하다.

사법부도 독립성을 바탕으로 행정부와 입법부를 제대로 견제해야 한다. 특히 헌법재판소의 법률 및 명령에 대한 위헌심사권은 행정부의 자의적인 법 운용에 대한 강력한 견제 장치이다. 재판의 공정성과 전문성을 높이기 위해 법원의 사법 관료주의나 권위주의를 타파하고 법관 선임절차를 민주화하고 사법부의 독립성을 보장해야 한다.

우리 나라 사법제도는 재판에 대한 국민의 직접 참여를 철저히 거부하는 세계에서 유례가 없는 비민주적인 제도라고 비판받고 있다. 세계적으로 보편화된 배심제 등 일반 시민의 재판 참여를 보장하는 제도가 도입되어야 한다.

국가보안법의 남용과 시국 사범의 대량 구속으로 우려되는 인권문제도 심각한데, 검사와 법관은 피의자의 인권을 최대한 보호하고 객관적 증거에 입각하여 공정하게 수사하고 재판하여야 한다. 검찰 수사권에 대한 외부의 간섭을 일체 배제하고 검사의 독립적인 수사권을 보장해야 한다. 권력형 비리 등 공익과 관련된 중요한 의혹 사건의 철저하고 공정한 수사를 위해서는 특별검사제가 필요하다. 정치적으로 중립적이고 권력기관으로부터 독립적인 위치에 있는 특별검사가 철저하고 공정한 수사를 해야 한다. 재정신청제를 전면적으로 실시하여 법치주의를 강화하고 국민의 법익을 보장하며 검사의 기소권 남용 방지도 중요하다.

3. 중앙 정부와 지방 정부의 권한 배분

참여 민주주의를 이루는 지름길의 하나가 지방자치의 활성화이다. 지역 주민들이 자신의 삶의 터전에서 공동체적인 삶을 스스로 계획하고 꾸려나가는 것은 민주주의 발달에 커다란 도움을 준다. 그러기 위해서는 지방 단위에 권력을 넘겨주어 중앙 집권의 통치 구조를 지방 분권 체제로 바꾸어야 한다.

그런데 지금 지방자치단체의 기본적인 권한과 기능이 보장되지 않아 지방자치가 어려움을 겪고 있다. 중앙 정부가 받아들여주지 않으면 자치단체가 아무리 지역 실정에 맞는 좋은 정책을 세워도 실행될 수 없는 실정이기 때문이다.

1995년 1월 현재 우리 나라 행정사무 1만 5천여 건 가운데 지방자치단체가 처리할 수 있는 지방사무는 18%에 지나지 않는다. 중앙 정부가 직접 처리하는 국가사무가 74%, 중앙 정부 소관인데 자치단체에 위임한 사무가 8% 정도이다. 또 예산 규모가 큰 것은 대부분 국가사무이다.

지방자치법 제9조는 지방자치단체 업무를 667개로 규정하고 있다. 자치단체 별로는 광역자치단체 사무가 308개, 기초자치단체 사무는 359개이다. 겨우 667개에 지나지 않는 지방자치단체의 사무는 중앙 정부가 차지하고 남은 사무의 나머지를 떠넘긴 것이다. 그런데 제9조의 단서 조항을 보면 자치단체 사무에서 배제되는 개별행정적용법이 무려 726개나 되어 필요한 경우 중앙 정부가 지방자치단체를 얼마든지 통제할 수 있다. 법으로 사무를 구분해 놓고 있지만 실제로는 중앙 정부의 뜻대로 행정이 이루어질 수 있는 것이다.

지방자치단체의 기구와 조직은 거의 모두 법령으로 규정되어 있다. 지방의 특성에 따라 지방자치단체 스스로 기구와 조직을 만들 수 있는 길이 막혀 있다. 또 지방자치단체장의 가장 중요한 권한인 조례제정권도 큰 의미가 없다. 조례 위반에 대한 벌칙 제정권이 없어 법적 강제력이 뒷받침되지 않는 것이다.

지방자치단체에 기본적인 권한과 기능이 보장되지 않으면 지방자치가 제대로 될 수가 없다. 권한을 강화시키지 않는다면 민선 단체장의 노력은 결국 □주민의 여론 수렴에 충실하려 했다□는 평가 말고는 돌아갈 게 없다. 따라서 지방자치의 취지를 제대로 살리려면 지방의 것은 과감하게 지방으로 돌려주어야 한다. 이를 위해 내무부를 폐지하고 지방자치단체를 지원하고 중앙정부와 지방정부 사이의 협력을 조정하는 부서를 만들어야 한다.

지방자치단체의 가장 큰 어려움은 재원확보 문제이다. 지방자치의 성공 여부는 재정 자립에 달려 있다. 지방자치단체와 중앙 정부는 지방자치단체사이의 재정 불균형을 줄여나가고 지방의 재정자립도를 높이는데 노력을 아끼지 말아야 한다. 우리 나라 지방자치단체의 재정자립도는 매우 낮아 95년 예산액을 기준으로 재정자립도는 평균 63.5%에 지나지 않는다.

각 지방자치단체는 재정확보를 최우선 과제로 삼아 상당한 노력을 기울이고 있는데, 중앙 정부는 이를 못마땅하게 받아들이거나 뜨뜨미지근한 태도를 보이고 있다. 부가가치세, 주세, 토지초과이득세 등을 지방세로 넘겨달라는 서울시 요청을 거절한 것이 대표적 사례이다. 재정경제원은 지역간 불평등 심화, 지방자치단체의 조세 수납 및 관리 능력 부족을 이유로 반대했다. 이것은 권한을 넘겨주지 않으려는 핑계일 뿐이다. 지방으로 넘기지 않고 국세로 남겨둔다고 해서 지역불균등 문제가 해결되지는 않기 때문이다. 지방재정문제 해결의 첫걸음은 조세권을 지방으로 넘겨주는 것이다.

또 주민투표법을 제정하여 지역 주민에게 중요한 영향을 미치는 지방자치단체의 결정사항에 대하여 주민의 의사를 반영하도록 해야 한다. 지방자치단체장과 지방의회는 물론 주민들도 주민투표를 청구할 수 있도록 하고 주민투표의 대상도 중요한 영향을 미치는 사항이면 제한없이 할 수 있도록 해야 한다.

4. 민주적 참여의 절차와 통로 확대

보비오(N.Bobbio)는 민주주의에서 □절차(procedures)□가 중요하다고 보았다. 권력을 행사하는 사람을 뽑는 절차와 그 사람이 권력을 행사하는 절차가 바로 민주주의라는 것이다. 따라서 □전체 국민에게 영향을 미치는 정치적 결정에서 시민 다수의 가장 광범위하고 확실한 직, 간접적인 참여를 허용하는 방식□이 가장 좋은 것이다. 토크빌도 시민들이 정치적 고립, 무관심 및 비참여 상태에서 벗어나 정치 문제에 대한 관심을 깨우치고 공공선을 달성하기 위해서는 정치 참여가 활성화되어야 한다고 주장한다. 정치 참여가 확대될 때 시민들은 정치 참여의 경험을 통하여 자신의 정치적 권리를 좀 더 책임성 있게 행사하게 되며, 법을 존중하게 되고, 사회 문제에 대한 관심이 늘어난다는 것이다.

민주주의의 버릴 수 없는 가치 가운데 하나는 □국민 주권□ 원리이다. 국민 주권은 권력의 정당성이 국민에게 있고 국가 내의 모든 권력의 행사가 국민 의사를 바탕으로 된다는 뜻이다. 따라서 국민 주권이 제대로 이루어지기 위해서는 국민의 정치적 의사 형성이 자유로운 분위기 속에서 상향적으로 이루어져야 한다. 현실적으로 볼 때 국민은 선거 때에만 주권자의 대접을 받을 뿐이고 선거가 없는 동안에는 정치의 바깥으로 밀려나 구경 밖에는 할 게 없다. 정당이 정치를 독점함으로써 국민의 참여 영역이 대폭 줄어들었고, 국민의 뜻이 제대로 반영되는 경우가 드물다. 국민이 스스로 뽑아 놓은 대표를 통제하고 감시할 수 있는 방법은 더더욱 없다.

과연 국민의 뜻이 선거에서 제대로 나타나는가. 라이커(W. H. Riker)는 투표가 공정하게 이루어진다고 하더라도 투표하는 사람의 뜻이나 선택과는 무관한 결과가 나타나는 경우가 많다고 말한다. 선거가 국민의 의사 대변에 실패한다는 것이다. 콜만(J. Coleman)과 피어존(J. Ferejohn)도 선거는 나쁜 독재자를 거부할 기회만을 줄 뿐이라고 말한다. 슘페터(J. Schumpeter)는 국민의 의사가 왜곡되어 나타날 수 있다는 점을, 피쪼르노(A. Pizzorno)는 개인들의 의사 결정 자체가 합리적이지 않다는 점을 들어 선거의 합리성에 대한 믿음에 이의를 제기한다. 국민이 정치인을 움직이는 것이 아니라 정치인이 유권자를 좌지우지하게 되어 선거가 정책을 수행할 수 있는 능력자를 선출하는 것이 아니라 유권자를 설득시킬 수 있는 능력을 가진 이를 선출하게 된다는 주장도 있다.

선거는 국민이 정치에 참여하는 거의 유일한 방법이므로 선거의 자유는 최대한 보장되어야 한다. 그러나 선거가 있느냐 없느냐 하는 것이 아니라 선거의 실제적인 내용이 중요하다. 국민 참여의 원리와 중요성을 아무리 강조하여도 국민 참여의 기회나 가능성이 보장되지 아니하면 공허한 말 잔치에 그치고 만다. 정권 교체가 가능한 공정한 선거 제도를 확립하는 것이 중요한 과제이다.

그러기 위해서는 철저한 선거공영제가 실시되어야 한다. 불법 타락 선거의 여지를 없애고 정책 대결의 선거 기반을 마련해 나가는 데 가장 좋은 방법은 선거공영제이다. 주권자인 국민이 그 정치적 의사를 조직적으로 보여주는 가장 중요한 기회인 선거가 불공정하거나 돈선거가 치루어져서는 안된다. 돈으로 표를 사려는 돈선거는 가난한 사람은 아무리 자질이 뛰어나고 인품이 훌륭하여도 배제되는 불공평 사회가 된다. 돈선거는 필연적으로 돈정치를 불러 일으킨다. 따라서 돈선거를 막기 위해서라도 철저한 선거공영제가 필요하다. 또 정당명부식 비례대표제(1인 2표제)를 받아들여 지역구 의원과 비례 대표를 분리하여 투표하도록 해야 한다. 아울러 국회의원의 정원, 특히 지역구 수를 줄여야 한다.

시민입법권을 보장해 주거나 국민투표(refrendum), 국민 소환(recall) 제도나 국민 발안(initiative) 제도 등을 도입하는 것도 참여 민주주의를 이루기 위한 좋은 방안 가운데 하나이다.

5. 국가 기구의 중립성 보장

국가는 효율적인 권력 행사를 위하여 검찰 경찰 사법기구 헌법재판소 선거관리위원회 관료 등의 기구를 둔다. 이 국가 기구들의 중립성을 보장하고 이들의 국민에 대한 책임을 물을 수 있는 제도적 장치를 확보하는 것도 매우 중요하다. 이를 위해 인사청문회를 도입하여야 한다. 대법원장, 헌법재판소장, 국무총리, 감사원장, 대법관, 헌법재판소 재판관, 중앙선거관리위원회 위원, 방송위원회 위원, 국가안전기획부장, 검찰총장, 경찰청장 등을 임명할 때 인사청문회를 실시하는 것이다. 대법원장 헌법재판소장 국무총리 감사원장 대법관 등은 지금도 국회의 동의를 얻어 임명하도록 되어 있다. 헌법재판소의 재판관 3인, 중앙선거관리위원회 위원 3인, 방송위원회 위원 등도 국회에서 선출하도록 되어 있다.

그러나 지금까지 국회의 임명동의나 선출 과정은 형식적이었다. 특히 여당이 당 총재인 대통령의 뜻에 일방적으로 따르는 바람에 자격 검증이 철저하지 못했다. 또 국가안전기획부장, 검찰총장, 경찰청장 등에 대해서도 인사청문회가 실시되어야 한다. 인사청문회는 국회에서 실시해야 된다. 인사청문회는 직무수행능력 이외에 대상자들의 과거 행적을 중심으로 청렴성과 도덕성, 민주 의식 등을 엄격하게 따져보아야 한다.

국가 공무원 인사의 중립성 확보도 필요하다. 공무원의 정치적 중립을 보장하고, 정권교체시에도 행정의 연속성을 확보하기 위해서는 공무원 인사가 객관적이고 공정하게 이루어져야 한다. 지금은 행정기관 소속 5급이상 국가공무원은 소속 장관의 제청으로 총무처 장관의 협의를 거쳐 국무총리를 경유하여 대통령이 임명하도록 되어 있다. 그러나 장관, 차관은 물론 고위직 공무원의 인사가 신뢰성을 상실하고 있는 실정이다. 공무원 인사의 중립성을 위해 독립적인 합의제 중앙인사위원회를 설치해야 한다.

옴부즈만 제도를 도입하여 민원을 신속하게 처리하고 공무원의 직무를 감찰하도록 해야 한다. 또한 부정부패방지법 정보공개법 등을 제정하여 정부의 부정부패를 예방하고 비리를 제거하여야 한다.

경찰의 정치적 중립을 위하여 독립적인 합의제 행정 기구인 국가경찰위원회를 설치하고 그 아래 경찰청을 둔다. 지금은 경찰청이 내무부의 외청이므로 경찰의 정치적 중립성은 물론 업무의 효율성마저 잃어버렸다. 그리고 지방경찰제도를 도입하여야 하며 경찰수사의 독자성을 확보하여 검찰과 경찰의 수사관계를 상호보완차원으로 발전시켜야 한다.

민주 정부는 국민의 의사를 기초로 하는 정부이다. 국민의 의사가 잘못 반영되는 경우는 국민에게 책임을 져야 한다. 이것은 정권을 교체할 수 있는 힘을 국민이 갖고 있을 때 가능하다. 참여 민주주의는 정치 권력이 민주적으로 통제되는 제도적 장치가 갖추어져 있을 때 비로소 실현될 수 있다. 시민 사회 영역의 자율성이 국가에 의해 침해받지 않아야 한다. 시민 운동이 제도권 정치에 대한 대안으로 떠오르는 것도 바로 이런 점 때문이다.

참여연대 『21세기 한국사회 개혁구상』대의제민주주의와 참여민주주의 각론 행정개혁분야

지속가능한 사회를 위한 행정제도의 개혁

洪準亨(서울대 행정대학원교수)

1. 행정제도개혁의 목표: 민주법치행정, 그리고 경쟁력있는 행정구조의 실현

오늘날 행정은 도처에서 도전과 시련을 받고 있다. 그 중에서도 가장 심각한 것은 그동안 개발독재체제의 잔재로 남아 있는 권위주의적 일방통행적 행정방식, 관료주의적 병폐로 인한 것이다. 우리 사회 곳곳에 뿌리깊게 퍼져있는 행정에 대한 고질적 불신은 대부분 그러한 행정의 구습(舊習)으로 말미암아 고착된 것이라고 할 수 있다. 문제는 이러한 행정의 구습이 한국사회의 변화된 환경에서 더 이상 유지될 수 없으며 또 시민사회에 의해 용인되지도 않을 것이라는 데 있다. 고속전철, 도로, 공항 건설 등 대규모개발계획이나 쓰레기소각장, 핵폐기물처리장 건설 등 환경관련시설사업 등 수많은 행정현장에서 터져나오고 있는 시민사회의 반발은 과거의 군사문화적 관치행정, □불도저행정□에 안주해왔던 행정에 심각한 정당성의 위기를 불러 일으키고 있다. 행정은 이제 스스로의 존재이유를 증명하기 위해서라도 열린 마음과 공정한 행태, 대화와 설득에 입각한 신뢰의 정책(policy of faith)을 펴나가야 하는 처지에 놓이게 된 것이다.

21세기 한국 행정제도개혁의 목표는 무엇보다도 행정민주주의와 법치행정을 정착시키는 데서 찾아야 할 것이다. 그동안 문민정부 제1기에서 추진된 개혁과 민주화의 성과가 있다면 그것이 단지 역사적 우연이나 특정정권의 일회적 업적으로 끝나서는 아니된다. 행정제도개혁은 역사적 단절이 아니라 발전적 계승과 변용을 통해서 달성되어야 한다. 따라서 그동안 추진된 행정제도개혁의 성과를 토대로 지속가능한 사회를 위한 행정제도개혁을 지속시켜 나가야 할 것이다.

행정의 능률·탄력성의 확보만을 중시하여 행정의 절차적 규제를 소홀히 취급하는 행정국가관은 오늘날 더 이상 타당하지 않다. 특히 기본권보장을 이념으로 하는 실질적 법치국가에 이르러서는 행정의 공정성과 적정성의 보장이 요청되고, 행정에 대한 국민의 능동적 참여를 통한 민주적 통제가 불가피하다. 행정제도의 개혁은, 그것이 혁명적 상황을 전제로 하지 않는 한, 공동체의 헌법원리로부터 유래하는 일정한 규범적 제약을 받는다. 법치주의 또는 □법의 지배□(Rule of Law)는 이러한 행정제도개혁의 조건과 한계를 지시하는 가장 기본적인 헌법원리이다. 그러나 법치주의의 요구는 비단 □자유의 투사□나 민주세력 뿐만 아니라 과거의 권위주의적 관료기구로부터 혜택을 입었던 기득권세력이나 수구적 지배집단이 자기이익을 옹호하기 위하여 개혁을 반대하기 위한 법적 보루가 되기도 한다. 그런 의미에서 법치주의는 법치행정을 위한 행정제도개혁의 적극적 목표인 동시에 그 정당성과 성패를 좌우하는 소극적 조건이기도 하다.

오늘날 법치주의는 형식적 정의를 넘어서 실질적 정의(substantive justice)를 구현하고, 추상성과 비인격성에 근거한 보편주의의 격률을 유지하면서도 법적 다원주의(legal pluralism)와 인간의 권리지향(rights-centeredness)을 수용해야 한다는 포스트모더니즘의 시대에 걸맞는 자기혁신의 요구에 직면하고 있다. 법치주의가 권력의 제한에 집착하는 소극적 의미의 법의 지배(negative conception of rule of law)를 넘어서 적극적이고 미래지향적인 법의 지배로 발전해 나갈 수 있다면 복지국가, 그리고 규제국가(regulatory state)의 도전을 조화롭게 극복·수용할 수 있을 것이다. 종래 복지국가는 절차적인 방법으로 사적 선택을 가능케 하는 중립적인 국가가 아니라 사회정의를 추구하는 적극적 정부에 의한 주로 실체적인 재분배를 주도해 나가는 국가이므로 법의 지배와는 양립될 수 없다고 여겨졌다. 그러나 이제 법치주의는 □법치국가의 사회국가적 한계□(sozialstaatliche Grenze des Rechtsstaates)를 준수하는데 머물지 않고 □사회국가이념에 입각한 법치국가□(sozialstaatlich motivierter Rechtsstaat)를 구현함으로써 복지국가와 규제국가의 대두에 적극 대처해나가야 할 것이다.

이렇듯 법치주의는 적극적·미래지향적 법질서와 사회정의의 실현이라는 과제를 부여받고 있다. 그 과제의 달성을 더욱 어렵고 복잡하게 만드는 새로운 요인들이 있다면 그것은 정보사회의 대두와 세계화현상이다. 세계화·정보화로 따른 21세기의 충격은 국가간의 경계는 물론 종래 분절된 상태에 있었던 사회 제부문간의 벽을 허물어뜨리고 국가와 개인, 개인상호간의 관계를 다중복합적인 망구조화 또는 네트워크(Network)화함으로써 인간 상호간의 관계와 교섭방식, 그리고 생활 및 사고방식을 근본적으로 변화시키게 될 것이다. 정보화·세계화에 따른 21세기의 새로운 환경에서는 종래 법치주의가 전제로 삼았던 정태적인 보편주의와 권력의 제한과 자유의 보장이라는 소극적·형식적 정의를 넘어서서 일반추상적 규율의 축소와 개별구체적 규율의 확대로 특징지워지는 동태적인 특수주의와 사회정의와 복지의 달성이라는 적극적·실질적 정의를 지향해야 한다. 이러한 상황에서 행정은 과거 개발년대의 행정국가에서 견지해 왔던 감독·후견인의 지위에서 벗어나 사회발전을 위한 협력조정자·정보제공자로서 역할을 수행하지 않으면 안된다. 그런 뜻에서 □작고 효율적인 정부□를 가능케 하는 행정조직과 제도를 이루어 내는 일은 21세기 행정제도개혁이 추구해야 할 또 하나의 목표가 된다. 전반적인 규제개혁을 통해 행정의 역할이 근본적으로 재조정되어야 하며, 또한 □작고 일 잘하는 정부□를 향한 행정조직의 개편과 중앙에 과도하게 집중된 행정기능들을 대폭 지방자치단체에 이관하는 수직적 권력분산이 단행되어야 한다.

2. 전환기 한국 행정제도의 문제점

오늘날까지 한국사회 전반에 걸쳐 광범위하게 확산되어 있는 행정에 대한 일상화된 불신현상은 바로 과거의 반법치적 행정현실이 가져온 당연한 귀결이다. 과거의 반법치적 행정의 잔재가 오늘날까지도 우리 사회의 자기혁신과 미래의 선택에 장애요인으로 상존하고 있는 이상, 행정제도개혁의 최우선적인 과제는 법치행정을 제도화하는 데서 찾아야 한다. 그러나 문민정부 제1기에서 이루어진 무수한 개혁조치에도 불구하고, 법치행정과 민주행정의 요구를 실현시키기 위한 제도개혁의 성과는 여전히 미흡한 수준에 머무르고 있다.

법치행정과 민주행정의 원리는 무엇보다도 행정과정에 있어 개인에게 신민(臣民: Untertan)이나 단순한 행정의 객체(客體: Objekt)로서가 아니라 성숙한 법적 주체로서의 지위를 보장할 것을 요구하며, 이를 위해서는 적어도 행정의 투명성을 확보하기 위한 정보공개의 제도화와 이를 토대로 행정과정에 대한 접근, 참여 및 적극적 형성의 기회를 보장하는 행정절차의 제도화, 행정에 대한 합리적인 법적·재판적 통제와 효과적인 권리보호제도의 개선·확충이 이루어져야 한다. 또한 법치행정의 원리는 실체적 측면에서 국민에게 최소한의 건강한 환경과 안전한 삶을 확보해주고 사회적 약자를 보호하기 위한 생존권 및 사회복지의 법제도적 보장과, 헌법이 규정하는 수직적 권력분립을 실현하기 위한 지방자치의 보장을 요구한다. 그러나 이러한 민주법치행정의 요구들이 문민정부 제1기의 제도개혁을 통해서 얼마나 실현되었는지는 매우 의심스럽다. 먼저 행정과정에 있어 개인의 법적 지위를 보장하기 위한 제도개혁의 결과를 보면, 정보공개법과 행정절차법은 제정되었으나 정보공개법의 경우 광범위한 적용배제조항, 비공개사유의 채택, 권리구제절차의 미비점 등 여러 가지 문제점을 안고 있고, 행정절차법 역시 행정편의주의적 발상에 따른 적용범위의 축소, 규율대상의 한정, 청문 등 의견수렴절차의 제한 등 많은 결함을 가지고 있다. 행정절차법은 전체적으로 총칙의 일부와 행정상 입법예고, 행정예고 등을 제외한 행정절차에 관한 한 일본행정수속법의 수준에도 못미치는 소극적·수세적인 규율태도를 보이고 있다. 특히 행정절차법은 곳곳에서 국민들의 적극적·능동적 참여권을 배제했기 때문에 행정과정에 대한 참여의 확대라는 측면에서 21세기를 향한 미래지향적 진취성이나 행정개혁의 정신은 찾아 보기 어렵다.

행정구제제도 또한 여러 가지 제도적 결함으로 인하여 효과적인 권리구제와 행정통제를 위한 수단으로 기능하지 못하고 있다. 현행 행정소송제도는 1984년 11월 28일에 전면개정되었으나 여전히 1960년대의 일본 행정사건소송법제의 수준을 거의 그대로 답습하고 있어 출범당시부터 시대낙후적인 행정소송의 분류, 의무이행소송의 미채택, 가구제(假救濟)절차의 불비, 단체소송의 부정 등 여러가지 점에서 비판을 받았고, 또 그동안 시행과정에서 많은 문제점들을 노출해 왔다.

환경보호 및 사회복지를 위한 법제도 역시 국민에게 최소한의 건강하고 안전한 삶을 확보해줄 수 있는 제도화의 수준에 크게 못미치고 있다. 환경법의 경우 법제화의 수준은 상당히 높은 편이지만, 환경환경행정 및 입법과정 등 환경정책의 형성과정에 대한 참여의 기회를 충분히 보장하지 못하고 있다. 무엇보다도 경제논리에 따른 탈규제정책에 밀려 환경보호를 위한 규제제도가 후퇴를 거듭하고 있고, 환경영향평가제도 역시 주민들에게 충분한 의견표출의 기회를 보장해주지 못하고 있다. 폐기물처리시설등과 같은 혐오시설이나 대규모 공공시설의 설치과정에서도 주변지역의 주민의 방어권을 충분히 보장하지 못하고 있어 정규적인 법제도를 통한 평화적인 문제해결 보다는 시위나 농성 등을 통한 집단분쟁이 빈발하는데 간접적인 원인을 제공하고 있다. 사회복지를 위한 행정제도 역시 비현실적인 보장수준 및 수혜자의 권리보호를 위한 절차의 미비 등 적지 않은 문제점을 안고 있다. 성폭력범죄의 처벌 및 피해자의 보호를 위한 법제화, 전과자의 사회적응을 촉진하기 위한 형의실효등에관한법률의 개정, 장애인에 대한 의무무상교육등 교육기회와 권리를 확대한 특수교육진흥법의 개정, 개인이나 민간단체에게 유료노인복지시설의 운영을 허용한 노인복지법 등 긍정적인 제도개혁이 이루어진 것은 사실이지만, 문민정부에서 추진된 사회복지를 위한 제도개혁은 본격적인 사회정책입법 또는 사회보장입법을 마련함으로써 사회경제적 약자의 생존권을 보장하고 사회복지를 증진시키는 데에 이전 정권에 비해 별반 차별성을 보이지 못하고 있다. 이것은 문민정부의 개혁프로그램에서 노동문제와 사회문제가 경제나 정치문제에 비하여 상대적으로 소홀히 다루어져 왔다는 사실과 결코 무관하지 않다. 그런 까닭에 문민정부의 제도개혁이 그 지지기반으로 간주된 중산층만을 위한 것이 아닌가 하는 의혹이 제기되어 왔던 것이다.

수직적 권력분립의 실현수단인 지방자치제도의 경우 1995년의 단체장직선을 계기로 자치의 현실이 급변했음에도 불구하고 과거의 권위주의적 중앙집권체제에 의한 제약을 벗어나지 못하고 있다. 문민정부 제1기에 단행된 지방자치법의 개정은 통합선거법, 정치자금법 등 정치관계법의 개혁과 함께 추진됨으로써 그것이 갖는 행정제도개혁으로서의 독자적 중요성이 도외시되었고 또 지방자치단체에 대한 중앙의 통제를 강화시키려는 집권적 발상에 따라 지방자치단체의 자율성을 제한하는 데 중점을 둔 것이 대부분이었다. 지방자치단체장에 대한 중앙정부의 직무이행명령제를 신설한 것, 광역단체의 부단체장중 1인을 국가직화한 것, 주민발안이나 소환제도를 도입하지 않은 것 등이 그러한 예라 할 수 있다.

끝으로 □작고 효율적인 정부□를 실현하기 위한 제도개혁 역시 부진한 상태를 면하지 못하고 있거나 당초의 기대와는 상반된 결과를 초래하는 등 많은 문제점을 안고 있다. 문민정부 제1기에 단행된 정부조직개편의 결과는 재정경제원이라는 공룡조직의 탄생을 가져왔을 뿐 행정기구 전체의 규모는 오히려 더 비대해졌으며, 각종 행정조직들간의 비효율적인 기능중복과 혼선이 불식되지 못하고 있다. 규제개혁의 경우 또한 □국민의 피부에 와닿는□ 가시적인 성과와 그것을 바탕으로 한 사회적 지지를 획득하는데 실패하고 있어 정부가 내세운 □강력하고 지속적으로 규제개혁을 추진할 수 있는 제도적인 틀□을 갖추지 못하고 있는 형편이다.

3. 21세기 행정제도개혁의 방향과 과제

이제까지 살펴 본 바와 같이 21세기 지속가능한 사회를 위한 행정제도의 개혁은 민주주의와 법치주의, 그리고 □작고 효율적인 정부□를 위한 행정의 제도적 인프라를 구축하는데 목표를 두고 추진되어야 한다. 그것은 행정기구를 억압과 통제 또는 국민에 대한 관리의 수단이 아니라 21세기의 새로운 환경에서 참여와 동의, 예측가능성과 신뢰, 그리고 능률이 함께 확보되는 혁신된 행정제도를 만들기 위한 정치적·법적·사회적 실천을 통해서만 달성될 수 있다. 이러한 관점에서 행정제도개혁의 방향과 과제를 제시해 본다.

⑴ □작고 효율적인 정부□를 위한 행정제도의 개혁

첫째, □작고 효율적인 정부□를 위하여 정부조직개편작업을 중장기적으로 지속적으로 추진해 나가야 한다. 특히 행정부처의 수를 감소시켜 나가야 할 것이며, 행정권이 과도하게 집중부하된 재정경제원과 같은부처를 관련부처간 균형있는 재정금융정책의 실현을 가능케 하는 방향으로 개편하는 방안, 내무부의 지방자치부로의 개편 및 경찰의 독립방안, 교육부의 기능조정 등이 검토되어야 할 것이다. 정부조직의 개편은 이를 행정부주도로 추진할 것이 아니라 국회에서의 충분한 논의를 거쳐 국회와 정부합동으로 추진함으로써 부처할거주의, 부처이기주의로 인한 문제점의 발생을 최대한 억지하여야 한다.

둘째, 국무총리의 행정각부에 대한 통할기능을 실질적으로 강화할 수 있는 방향으로 조직개편이 이루어져야 한다.

셋째, 규제개혁을 지속적으로 추진해 나가야 한다. 규제개혁은 불합리한 행정규제를 완화 또는 철폐하는 데 중점을 두어야 할 것이지만, 규제개혁의 타당성과 실효성을 확보하기 위하여 규제기관, 피규제자, 시민단체 및 일반공중이 균등하게 참여하고 독립적 지위와 실질적인 권한을 가진 합의기구를 구성하여 이 기구를 통하여 규제완화를 추진해 나가야 한다. 경제우선주의적 접근방식을 탈피하여 규제의 정당성과 목적을 재심사하고 규제수단을 합리화하는 방향에서 규제완화를 추진하고 환경규제나 소비자규제 등 국민생활의 질과 관련된 사회적 규제에 있어서는 규제의 집행을 강화하고 실효성을 보장하는 데 더 많은 관심을 기울여야 한다. 이를 위하여 규제심사제도의 도입, 시민사회에 법제도 전반에 관한 심사(Review), 감시(Monitor)를 위한 공개포럼(open forum)을 정규적으로 제도화하는 방안을 강구할 필요가 있다.

끝으로 행정민주화와 삶의 질 향상을 위한 행정개혁 또는 행정쇄신작업을 지속적으로 추진해나가야 한다. 이를 위해서는 별도의 법적 근거를 마련하여 추진주체의 지위와 연속성을 보장하고 그 결정의 실질적 구속력을 확보해 주어야 할 것이다.

⑵ 민주법치행정의 실현을 위한 행정제도의 개혁

행정절차제도와 정보공개제도의 지속적 개선

첫째, 1997년 12월 31일부터 시행되는 행정절차법과 정보공개법에 따라 행정절차와 정보공개를 그 제도 본연의 취지를 극대화할 수 있는 진취적인 방향으로 시행하면서 그 시행과정에서 나타날 실태와 문제점을 예의 주시하고 분석함으로써 더욱 발전시켜 나가야 한다. 이들 제도는 행정의 관료주의적 구습을 타파하고 공정하고 투명한 행정을 제도화·항구화하고 현세대 뿐만 아니라 후세대에게까지 행정민주주의의 과실(果實)을 향유할 수 있도록 하기 위한 제도적 수단이라는 점에서 수세적·미온적인 태도에서 벗어나 이를 개화시키기 위한 관련법제의 정비에도 배전의 관심을 기울여야 한다. 1996년말에 제정된 행정절차법과 정보공개법은 이제 공정하고 투명한 행정과정을 실현하기 위한 첫걸음을 내딛은 것에 불과하다. 과연 최근에 제정된 행정절차법과 정보공개법만 가지고 험난한 21세기의 도전을 감당해 나갈 수 있을지 지속적이고 진지한 관심을 기울임으로써 실천을 통한 학습(learning by doing)을 통하여 새로운 시대에 걸맞는 법제도를 형성해 가려는 적극적·능동적 의지가 필요하다. 이를 위해서는 우선 시행경험을 고려하면서 행정절차법의 규율대상을 구속적 행정계획, 공법상 계약 등에까지 확대해 나가고, 청문절차등 의견수렴절차의 내용과 범위를 확대해 나가야 하며, 정보공개법의 경우에도 비공개사유를 제한적으로 엄격히 해석함으로써 정보공개의 범위를 넓혀 나가되 권리구제절차등 여러가지 문제점에 대한 법제개선을 추구해야 할 것이다. 아울러 행정절차법이나 정보공개법은 모두가 일반법이어서 개별법상의 행정절차와 정보공개제도의 정비·개선이 뒤따르지 않으면 그 실효를 기할 수 없다. 따라서 광범위한 법제정비작업을 추진하여야 한다. 특히 집단민원이 생길 수 있는 경우 핵발전소, 핵폐기물처리장, 폐기물처리장등의 설치계획등에 관해서는 계획확정절차를 도입해야 할 것이며, 정보의 비공개 또는 비밀유지에 관련된 법령들을 정보공개제도의 취지에 맞게 정비해나가야 할 것이다. 끝으로 행정절차제도와 정보공개제도를 정비·개선함에 있어 종래 법제정과정에서와 같은 정부주도적 방식을 지양하고, 국회의 주도적 역할과 시민사회의 적극적·능동적 참여가 가능하도록 입법과정을 개방화하여야 한다. 이러한 작업을 추진하기 위하여 시민단체 및 시민대표, 각정당, 학계와 실무계를 망라하여 구성된 행정절차법·정보공개법정비추진위원회(가칭)를 설치하고 그 아래 분야별 전문위원회를 조직하여 체계적·지속적으로 법개정작업을 추진할 필요가 있다.

행정구제 및 행정통제제도의 개혁

행정구제 및 행정통제제도를 법치주의의 요구에 맞게 대폭 개혁하여야 한다. 이를 위해서는 첫째, 위법·부당한 행정조치에 대한 권리구제를 위한 행정심판법 및 행정소송법을 전향적으로 개정하여야 한다. 특히 의무이행소송, 가처분제도 등 행정의 부작위·태만을 시정할 수 있는 적극적인 쟁송수단과 함께 행정결정과 관련된 집단분쟁을 해결하기 위한 단체소송 또는 집단소송과 같은 제도적 수단들이 소송법적 차원에서 마련되어야 한다. 또한 1998년 3월 1일로 예정되어 있는 행정법원의 설치를 최소한 고등법원소재지까지 확대해 나가야 할 것이다.

둘째, 행정통제제도를 대폭 강화하고 실효화해야 한다. 감사원의 기능을 회계검사 및 직무감찰기능에 국한시키지 말고 총괄적인 부정방지기능을 수행할 수 있도록 독립적인 사정기관·부정방지기관으로 위상을 격상시키고 권한을 강화하여야 한다. 특히 회계검사외에도 공직자의 부정부패조사를 위한 금융자산추적 등을 가능케 하기 위하여 조사권을 강화시킬 필요가 있다. 공직자윤리법을 공직자윤리위원회의 실사기능을 강화하고 재산등록·공개의 범위를 확대하며 그 처벌규정을 강화하는 방향으로 대폭 손질하여야 한다. 아울러 행정비리의 시정을 실효화하기 위하여 내부비리고발자보호법을 시급히 제정·시행하여야 한다.

끝으로 국민고충처리제도를 위한 별도의 법적 근거를 마련하여 국민고충처리위원회의 기능과 독립성을 강화하고, 국민생활에 밀접한 관련이 있는 야에 국민옴부즈만제도를 도입하여 행정비리를 시정하고 고충을 해소할 수 있는 경로를 확보해야 한다.

⑶ 지방자치제도의 개혁

지방자치제도는 21세기 들어 더욱 거세질 것으로 전망되는 세계화의 도전에 대처하기 위한 중요한 거점이 된다. 그러므로 지방자치제도를 지방자치의 헌법적 이념에 맞게 지속적으로 정비·개혁해나가야 한다. 무엇보다도 지방자치법을 개정하여 지방자치단체의 사무의 범위와 한계를 분명히 하되, 지방자치단체의 권한을 대폭 확대하여야 한다. 특히 지방자치단체의 자치입법권을 강화할 수 있는 개별법적 근거를 확충해야 하며, 지방자치법 제15조 단서에 의한 조례제정권의 제한을 폐지하여 조례제정권의 범위를 확대해야 한다. 지방자치단체의 자치입법권을 강화하기 위하여 개별법에 특별조항을 확충해 나가는 방안도 적극적으로 검토할 필요가 있을 것이다.

둘째, 지방자치단체의 사무의 범위와 한계를 분명히 하되, 지방자치단체의 권한을 대폭 확대하되 이를 위한 지방자치단체에 대한 재정 및 인력지원을 확대해 나가야 한다.

셋째, 1949년의 구지방자치법에 의해 인정되었던 주민소송제도를 부활하여야 한다. 지방자치단체의 조례 또는 그 장의 명령이나 처분이 헌법이나 법률에 위반된다고 인정될 때에는 일정수 이상의 주민이 연서로 그 취소등을 재판상 청구할 수 있도록 지방자치법을 개정하여야 한다.

넷째, 국가와 지방자치단체, 지방자치단체상호간의 분쟁을 합리적이고 효과적으로 해결할 수 있는 지방자치분쟁조정제도를 개선·보완하고 행정소송법이나 지방자치법에 자치소송특례규정을 둠으로써 자치분쟁의 효율적 해결방안을 강구해야 한다.

⑷ 삶의 질 향상을 위한 복지행정제도의 개혁

21세기 한국 행정제도의 개혁과제중 빼놓을 수 없는 것이 삶의 질을 향상시키기 위한 복지행정제도의 개혁이다. 이를 위해서는 첫째, 사회적 약자와 소수자들을 위한 획기적인 종합적 사회복지대책이 법제도적으로 관철되어야 하며, 이를 바탕으로 부랑자, 거지, 무위탁자 보호를 위한 구빈제도 및 취로사업을 보완·강화하고 극빈자, 장애인 등의 보호를 위한 적극적 고용알선정책을 실시하여야 한다. 생활보호법에 의한 공적 부조제도 역시 현실에 적합하게 개선하여야 한다. 둘째, 21세기 사회복지를 위한 행정제도의 개혁은 경제적 의미의 후생을 달성하는데에만 국한되어서는 아니된다. 그것은 적어도 정보와 환경에 있어서의 복지를 포함하여야 한다. 이러한 견지에서 국가정보통신기반의 구축을 가속화하는 동시에 관련정책과정에 대한 일반공중의 참가를 보장함으로써 정보통신서비스에 대한 보편적 접근권을 보장하고 소득이나 학력, 성별, 지역 등에 따른 정보격차를 해소할 수 있는 방안을 모색하는 한편, 지역간, 계층간 환경상의 불평등을 해소할 수 있는 구체적이고 실질적인 지원	정책을 적극 강구하여야 한다. 국가와 지방자치단체 및 관련기업 등의 출연으로 지역환경조정기금을 조성하여 각종 환경개선사업을 지원하는 방안을 법제도적 차원에서 검토할 필요가 있다.

셋째, 일상생활의 도처에 위험요인이 상존하는 리스크사회(Risikogesellschaft)가 된 현대사회에서 안전하고 환경상 지속가능한 삶의 조건을 확보하기 위하여 안전관리에 관한 법제도 전반에 대한 정비와 개혁이 요구된다. 과학기술의 안전을 관리하기 위한 법제, 자연재해 뿐만 아니라 인위재난을 예방·관리하기 위한 재난관리법제(민방위기본법, 자연재해대책법, 시설물의안전관리에관한특별법 등)의 정비·강화가 필요하며, 각종 위험 및 유해물질 등에 관한 정보의 공개와 적정관리를 위한 법적 수단을 강구할 필요가 있다. 아울러 환경법의 집행결함의 시정을 위한 법제정비작업이 이루어져야 하며, 궁극적으로는 환경과 자원, 안전문제를 통합적으로 관리하기 위한 통합적 환경관리시스템이 제도화되어야 한다.