지방자치와 참여민주주의

김 만 흠(서울대 사회과학연구원, 특별연구원)

1. 서론

민주주의는 근대정치의 보편적 이념 중의 하나이다. 그러나 이른바 정치선진국에서도 여전히 민주주의가 실천적 과제로 남아있는 현실이 말해주듯이 민주주의의 현실적 구현은 쉽지 않은 문제이다. 보다 근본적인 차원에서 본다면 민주주의는 정부권력과 같은 지배권력체가 따로 존재하는 한 완전히 구현될 수 없다. 따라서 각국 민주주의의 이상과 실천적 과제는 각 정치체제의 현실적 위상에 따라, 또 민주주의의 실천 방향과 전략의 차이에 따라 다양하게 나타났다. 이런 가운데 최근 한국에서는 □참여민주주의□가 한국 민주주의의 실천적 전략이자 지표로 제기되고 있다. 이 글은 한국정치의 민주화 과제와 전략에서 참여민주주의론이 갖는 실천적 의미에 대한 개괄적 분석과 함께 지방자치 영역에서의 참여민주주의론에 대해 논의해 보고자 한다.

참여민주주의는 근대 민주주의의 현실적 양태였던 대의제가 정착되는 과정에서부터 대의제의 적극적 실현방식 또는 이에 대한 비판적 대안으로 제시되었다. 그러다가 1960년대 이후 한편으로 대의제가 일정하게 정착되고 다른 한편으로 대의제의 한계가 노정되면서 다시 참여민주주의론이 서구 사회를 중심으로 꾸준하게 논의되고 있다.

최근 한국에서 제기되고 있는 참여민주주의 운동 및 논리 역시 서구 근대 민주주의론의 전개과정에서 제기된 참여민주주의론의 일반적 취지를 바탕으로 하고 있지만, 한국사회 민주주의론의 조건과 현실의 역사적 변화 양상을 반영하고 있다. 먼저 그동안 한국정치의 민주화 논리가 군부퇴진으로 귀결되었다면 참여민주주의는 이제 군부정권이 퇴진한 정치상황에서 도출된 확장된 민주화 논리라고 하겠다. 또한 군부정권하에서 자유민주주의적 대의제의 대안으로 제시되었던 사회주의 논리가 막상 군부정권이 퇴진한 상황에서 그 구체적 설득력을 상실한 가운데 참여민주주의가 새로운 정치운동 및 시민운동의 기치와 논리로 등장했다. 여기에 지방자치제의 등장은 참여민주주의론의 가장 구체적 기반이 되었다. 지방자치의 실시는 지방정치라는 새로운 정치기회 구조를 만들었으며, 더구나 □생활정치□, □풀뿌리민주주의□ 등의 용어로 규정되고 있는 지방자치의 특성은 참여민주주의의 가장 직접적인 공간이 될 수 있었기 때문이다.

인민이 정치의 주체라는 근대 민주주의의 가장 구체적인 징표는 인민의 정치참여에 있음에도 불구하고 인민의 정치참여에 대한 비판적 주장도 일부 있었다. 복잡한 거대사회에서 대중참여의 비효율성, 일반 대중의 지식 및 정치능력에 대한 회의 등이 대중참여에 대한 비판의 논거들이었다(Held 1988, 184-197, 214 참조). 그러나 자유주의 전통에서건, 마르크스주의 전통에서건 오늘날 인민의 정치참여를 실질화하는 것이 민주적 정치공동체 실현의 중요한 요체로 지적되고 있다.

. 맥퍼슨(C. B. Macpherson)과 페이트만(C. Pateman)은 자유주의 전통 속에서 참여민주주의 논리를 전개시킨 대표적인 사람이며(Macpherson, The Life and Times of Liberal Democracy (Oxford: Oxford University Press, 1977); Pateman, Participation and Democratic Theory (Cambridge: Cambridge University Press, 1970)), 사회주의 경우에는 1980년대 현실 사회주의의 몰락과 함께 대부분의 국가들에서 자유주의적 참여민주주의와 같은 정치양식을 채택하고 있으며 그 이전에도 사회주의 이념하에서 참여민주주의 논리를 전개시킨 대표적인 사람으로 룩셈부루크(Rosa Luxemburg)와 풀란챠스를 들 수 있다(N. Poulantzas, State, Power, Socialism (London: Verso, 1980), 룩셈부르크는 풀란챠스 앞의 책, p. 283 참조).

참여민주주의는 정치사회의 현실적 제약 속에서 왜곡되고 방기된 민주주의의 근본이상을 추구하는 것으로서, 인간의 자기발전을 위한 평등권의 실현양식이며 시민의 정치적 관심과 효능감(efficacy)을 불러일으키고 정치권력으로부터의 분화 및 소외감을 줄여 양식있는 시민형성을 토대로 하는 참여사회의 형성을 도모한다는 것이다. 참여민주주의는 대의정부의 시민에 대한 대응성과 책임성을 증가시키는 한편, 시민사회 스스로가 공적 영역을 활성화시키면서 기존의 사적 영역인 시민사회를 정치공동체의 중심으로 전환시키는 것이다. 물론 시민사회의 활성화는 단지 기존의 국가권력에 대한 시민사회의 역량을 증가시키는 보호민주주의 차원을 넘어서야 한다. 시민사회 내부의 불평등 및 문제점을 시민사회 스스로가 제기하고 해결하는 과정을 포함하여야 한다. 결국 참여민주주의 논리는 대의제를 민주주의 이상에 가깝도록 기능하게 하며, 동시에 시민사회 스스로가 시민사회를 개선하는 것이다. 헬드가 주장하는 이른바 □이중 민주화(double democratization)'(Held, 1989, 167-168, 186-187)의 실현 양식이라 하겠다. 현단계 한국사회 정치민주화의 과제가 바로 이것이다.

. 풀란챠스(N. Poulantzas), 맥퍼슨(C. B. Macpherson), 페이트만(C. Pateman)의 주장을 중심으로 헬드(David Held)가 참여민주주의의 특성에 대해 정리한 것을 토대로 하였다(Held, □민주주의의 모델□, 289-293쪽 참조).

이 글은 풀뿌리민주주의의 중요한 실천양식이자 한국사회 정치참여의 새로운 구조로 등장한 지방자치의 영역을 이와 같은 참여민주주의의 시각에서 진단하고 실천적 과제를 제시해 보고자 한다. 지방자치를 통해 형성되는 지방정치의 쟁점이나 자원이 중앙정치의 그것들과 반드시 구분되는 것은 아니다. 지방자치 자체가 국가 및 중앙정치와의 상호관계 속에서 규정되는 것이기 때문이다.  다만 국가체제 속의 지방자치의 위상, 지역사회의 정치환경 및 삶의 조건과 그 인식 등에 따라 각 지방자치가 형성하는 지방정치의 양상은 다를 것이다.

2. 지방자치와 민주주의론

1) 근대국가체제와 지방자치제

지방자치는 지방을 포괄하는 상위정치 단위라 할 수 있는 국가체제 또는 중앙정치의 존재를 전제로 한다. 이런 점에서 지방자치는 국가체제 내에서 상대적으로 자율적인 정치영역을 의미하지만, 어디까지나 중앙집권체제를 기반으로 한 근대적 국가통합 체제의 한 양식이다. 근대국가 통합 양식의 하나로서 지방자치는 분권전통 등 근대국가 이전의 배경, 근대국가 통합원리의 중심이 되었던 관료제와 민주주의와의 긴장관계 속에서 전개되었다. 대체로 강한 분권 전통을 배경으로 근대국가를 출범시킨 유럽 국가들이나 일본 등에서 지방자치는 민주주의 양식으로서보다 기존의 분권전통을 근대국가(nation-state)적 통합체계에 흡수하는 방식으로서 형성되었다. 그리고 이후 관료제와 민주주의 원리와의 상호긴장관계 속에서 지방자치의 양식은 전개되었다. 한국의 경우는 오랜 중앙집권의 전통을 지속시켜 온 가운데 국민주권제가 도입되면서 근대국가가 재출범한 몇 안되는 나라 중의 하나이다. 따라서 한국에서 지방자치는 근대국가의 통합체계 하에서 자치와 분권이라는 근대적 민주주의 양식의 하나로서 제도화되었다.

기본적으로 중앙집권체제로의 통합을 지향하는 근대국가 체계 속에서 각 근대국가의 발생론적 배경, 그리고 이후 국가사회의 현실에 따라 다양한 형태의 중앙-지방관계가 구축되었으며, 이 가운데서 지방자치의 민주주의적 논리도 정착된다. 분권전통를 배경으로 근대국가를 출범시켰던 유럽국가들의 경우 한편으로는 정부의 효율성 문제, 다른 한편으로는 관료제의 폐해가 제기되면서 지방자치에 대한 이론적 기반이 형성된다. 이전에도 지방자치의 문제가 제기되지 아니한 것은 아니었지만, 그것은 지방의 귀족 및 유지들이 자신의 기득권을 유지하는 논리들이었다. 즉 오늘날 지방자치의 이론적 모델이 되고 있는 유럽국가들에서 통합 초기 지방자치의 논리는 민주주의와는 거리가 먼 것이었다. 우선 지방자치체들이 민주적으로 구성된 것이 아니었으며, 지역사회는 전통의 지역유지에 의해 장악되어 있었던 것이다. 지방자치가 존재하면서도 지역의 정치가 지역의 유지에 의해 완전히 장악되어 있는 이른바 후견인제(clientalism)적 특성을 보여주는 오늘날 멕시코 등 일부 남미국가 농촌지역들의 지방정치 실정(Fox 1994, 105-106)이 바로 이와 같다. 결국 당시 유럽지역에서 민주화의 논리는 오히려 중앙으로의 통합논리에서 제기되고 있었다고 하겠다. 즉 지역사회를 민주화시키는 것은 지방자치가 아니라 중앙체제로의 보편화였던 것이다. 이러한 중앙체제로의 동원논리가 국가주의에 바탕을 둔 nationalism이었다.

. nationalism을 특정한 하나의 개념으로 번역하기가 쉽지 않다. 각 근대국가의 전통 및 구성요소, 또 지배엘리트들의 동원전략에 따라 각국 nationlism의 특성들이 다르기 때문이다. 일반적으로 보았을 때, nationalism은 국가주의를 바탕으로 민족주의, 국민(시민)주의가 혼합된 것으로서, 독일이나 한국 등의 nationalism은 민족주의적 국가주의의 속성이 강하며 벨기에, 스위스 등의 그것에는 국민(시민)주의적 요소가 강하다고 하겠다.

봉건적 전통과의 단절 속에서 근대국가를 출범시킨 미국의 경우 근대국가 초기과정에서부터 분권 및 지방자치가 민주주의론과 관련하여 전개되었다. 그것은 연방제를 둘러싼 논의들에 잘 나타나 있다 (Lockard 1984, 4-5; 메디슨 외 1992, 76-91). 미국은 국가건설 과정 자체가 식민모국이었던 영국의 중앙권력에 대한 반발을 배경으로 하고 있었으므로 연방교서에 중앙집권은 추방해야 할 금기(anathema)로까지 규정하였다(Lockard 1984, 4 재인용). 이후 1860년대의 남북 전쟁을 거치면서, 그리고 1930년대 이래의 복지전략과 함께 중앙의 권한이 상대적으로 강화되는 경향을 보여왔지만,(村松岐夫 1988, 24). 미국은 아직까지 지방분권이 강한 대표적인 나라 중의 하나이다.

19세기에 들어 영국 등에서 본격적인 산업화가 이루어지면서 지방자치에 대한 새로운 조명이 이루어진다. 산업화에 따라 도시의 성장과 인구규모가 급격하게 커졌기 때문이다. 여기에서 중앙의 획일적인 정치행정이 초래하는 문제점들이 지적되었다. 즉 지역민과 관련된 문제는 지방정부가 자치적으로 수행할 때 더 효율적이고 경제적이라는 주장이었다(Zimmerman 1883, 160). 또 밀(J. S. Mill), 토크빌(Alexis de Tocqueville) 등은 정치교육과 우애(fraternity)의 정치를 위해 지방자치가 필요하다고 역설하였다(Hill 1974, 23-24). 즉 한편으로는 정부관리의 효율성을 위해 지방정부의 역할이 재조명되는 것이었고 다른 한편으로는 민주주의의 증대를 위해 지방자치가 강화되어야 한다는 것이었다.

정부의 효율성 차원에서 지방정부의 역할을 규정한 것은 벤담 등으로 대표되는 공리주의자들이었다. 그런데 이들 공리주의자들은 지역내의 민주화보다는 국가적 수준의 민주주의에 초점을 맞춰 지역사회의 개혁을 시도했다. 지방정부는 국가적 수준의 다수결원리에 따라 건전하고 일원적인 중앙정부체계에 따라야 한다는 것이었다. 따라서 지방정부도 국가적 민주주의 원칙이나 기준에 따라야 한다는 것이었다. 이러한 공리주의자들의 주장은 당시 중앙정치 및 정부가 근대민주주의 원리에 의거하고 있다는 점에서 민주적 진전이었다고 할 수도 있으나 지방의 자율성 측면에서는 오히려 비민주적 측면까지 있었다. 즉 지방정부의 개혁이 지방의 자율성 증대로 이어진 것이 아니라 어떤 면에서는 지방의 자율성을 더욱 제약하였다고 하겠다. 이 때문에 스미스(Toulmin Smith) 등은 공리주의자들의 지방정부론을 반박하기도 하였다(Hill 1974, 26). 지방과 국가 수준 모두의 차원에서 민주주의 수단이자 내용으로 지방자치의 문제가 제기된 것은 토크빌, 밀, 그리고 이어지는 참여민주주의론자들의 주장에 의해서였다.

2) 지방자치와 참여민주주의

밀(J. S. Mill)은 민주정치 교육의 장으로서 지방자치를 강조했다. 그는 시민들이 정부결정과정을 공유했을 때 그 결과를 받아들일 것이며, 정당화의 실천적·윤리적 기반도 이로부터 비롯되는 것이라고 보았다. 밀은 인민이 참여하는 정부가 좀더 효율적인 서비스를 보장하지 않을 수도 있다는 점을 받아들였다. 그러나 정부의 구성과 운영이 인민의 논의, 그리고 권력의 공유 및 책임성에 기초할 때 실질적인 정치자유가 이루어지는 것이라 보았다. 이것은 국가수준이나 지방수준 모두에 마찬가지로 적용된다. 그런데 지방자치체 및 지방정부는 정보 및 지식에서 중앙정부보다 열악하지만, 지역 자체의 행정수행이나 정치교육의 차원에서는 매우 유용한 영역이라는 것이었다(Hill 1974, 27-29).

19세기 후반 페비안니스트(Fabianist)들과 사회주의자들에 의해 노동계급의 참정권과 적극적 자유의 개념이 주창되는 가운데 지방자치가 중요 요소로 등장하기도 하였다. 노동계급의 참정권 및 자유의 실현에 중요한 요소가 지방자치라는 것이다(Hill 1974, 29-30). 여기에서 지방자치는 작업장민주주의 등 현장 조직에서의 민주주의 및 자치의 논리를 포함하는 것이다. 물론 현실사회주의 국가들은 지방자치를 실현하기보다 지방의 자율성을 더욱 파괴하였으며, 20세기 들어 복지의 재분배와 노동계급의 단결을 위해 지방분권보다는 중앙집권이 더 유효하다는 주장이 전개되기도 하였다. 소비에트 체제의 초기 볼셰비키들은 지방소비에트를 공공사무에 시민들의 직접참여를 만들어 내는 가장 혁명적인 민주적 구조로  간주하였다. 그러나 실제로 소비에트들은 점차 비효율적인 것으로 드러났으며, 이내 정당 통제와 국가 행정에 의한 중앙집중체제로 대체되었다.

그러나 이러한 중앙집중체제는 당 및 국가관료체제의 문제를 야기시켰으며 오늘날 사회주의체제 붕괴의 중요한 한 요인이 되었다고 할 수도 있다. 이에 따라 사회주의 체제의 발전을 위해서는 권력의 분산 및 분권이 절대적 대안으로 제시되기도 하였다. 물론 권력의 분산 및 분권은 단순한 공간적 분산만이 아니라 시민참여, 옴부즈만제 등을 포함한 여러 차원의 기능적 분산을 의미하는 것이었다. 호바트(Branko Horvat)에 따르면 그것은 가장 낮은 수준에서 민주적 결정이 가능할 때 달성될 수 있다는 것이다(1982). 가장 낮은 수준에서의 민주주의란 페비안니스트 및 초기 사회주의자들이 주장했던 작업장에서의 자주관리와 지역공동체 수준에서의 자치를 확립하는 것이었다. 그러나 현실로서 사회주의체제들은 유고 등 극히 일부 국가들을 제외하고 결국 중앙집중 및 관료제의 폐해를 극복하지 못한 채 체제의 붕괴를 맞았다. 그리고 이제 새로운 민주주의 기틀로서 지방자치 및 지역 시민사회의 활성화에 대한 논의들이 이루어 지고 있는 실정이다(Ostrowski and Teune 1994).

한편 20세기 대중정당과 이익집단 중심의 정치과정이 진행되는 가운데 이익과 게임으로서의 정치현상이 두드러졌다. 즉 기존의 우애에 기초한 정치사회의 요소가 이익관계로 대치되는 것이다. 심지어 이익과 게임의 정치가 지방정치까지도 굴착시키는 결과를 초래하였다고 힐(Dilys M. Hill)은 지적한다(1974, 33). 즉 지방자치를 통해 우애와 공공선의 정치가 확산되는 것이 아니라 지방자치가 이루어짐으로써 지방사회마저도 이익정치 사회로 변했다는 것이다. 정당정치는 지방업무에서 별로 두드러지지 못했고 압력단체는 유권자와 정부와의 상호작용을 오히려 방해하였다. 지역주민 역시 지역정치에 만족하거나 무관심함으로써 밀 등이 주장하는 정치교육의 장으로서 지방자치의 기능을 보여주지 못했다. 이러한 상황은 한편으로 민주주의의 개념을 현실적인 관점에서 재구성하는 배경이 되기도 한다. 슘페터 등의 이른바 엘리트민주주의론이 그것이었다.

그러나 시장메커니즘과 관료제에 의해 비인간화되어 버린 정치를 극복하는 길은 역시 참여와 자치를 통해서 가능하다는 것이었고 그것이 참여민주주의론자들의 주장이었다. 그것은 밀, 그린(T. H. Green) 등의 논지와 같은 것이었다. 즉 다른 영역에서 현저히 불평등하더라도 정치참여의 평등을 통해 평등화에 가까워질 수 있다는 주장이다. 물론 그들의 주장에는 평등한 정치참여를 위해 더 많은 사회적, 경제적 평등이 요구된다는 것도 포함하고 있다(Hill 1974, 36).

물론 관료제의 효율성과 국가통합 목적을 강조하면서 이러한 지방자치 주장에 반박하는 사람들도 있었다(Hill 1974, 24). 또한 지방자치가 과연 민주주의적 관점에서 주장한 대로의 효과를 거두었느냐에 대해서 회의적인 지적들도 있다. 지방정치가 중앙정치에로의 입문을 위한 교육과정이라고 하지만 중앙의 정치지도자들 중 지방의 정치를 통해 성장한 사람이 드물고, 또 중앙의 정치와 지방의 정치는 그 쟁점과 내용에서 다르다는 것이다. 그리고 지방정치 역시 주민참여에 의해 이루어지기보다는 몇몇 지역유지가 주도하는 정치가 되기 쉬우며 지방의 기득권체제를 제도화시키는 결과를 가져오기도 한다는 것이다(Langard 1953, 26-33; Hill 1974, 24-25). 이처럼 지방자치 및 분권은 그것에 대한 비판적 논란이 전혀 없는 것은 아니지만, 중앙집중과 관료제의 한계에 대한 민주적 대안의 하나로 주장되어 왔다.

지방자치 및 분권 논리의 이러한 배경 속에서 각 나라 지방자치 및 분권화는 단순히 논리적 선택여부에 의해 결정되었다기보다 여러 변수가 작용한 현실적 결과로서 제도화되었다. 이 가운데 서구 국가들의 경우 복지국가를 지향하면서 대체로 중앙집중이 강화되는 경향을 보여주었다. 물론 복지정책 자체가 지방분권에 기초하여 이루어진다면 복지국가화가 반드시 중앙집중의 강화로 이어진다고만 할 수 없다. 그러나 현실적으로 복지국가화 과정은 행정의 효율성 위주로 수행되면서 관료제 및 중앙집중의 강화를 가져왔다(Parkinson 1987).

근대민주주의의 역사가 긴 나라들에서는 20세기 중반 들어오면서 지방자치 및 지방분권의 주장이 관료국가에 대한 대응차원보다는 지방의 발전이라는 차원에서 전개되기 시작한다. 무라마츠 미치오(村松岐夫)는 이러한 양상을 두고 다음과 같이 지적하고 있다. □전통적인 의미에 있어서 지방자치의 문제는 관료주의 국가와 민주주의 국가라는 질적인 대립이었지만, 국가와 사회와의 동질화 단계에 있어서 지방자치의 문제는 민주주의를 전제로 하면서 보다 중앙집권적인가 혹은 보다 지방분권적인가라는 양적인 선택, 바로 그것이다.□(1988, 36) 여기에서 중앙-지방관계의 문제는 단지 민주주의의 요소로서 지방자치와 분권만이 아니라, 중앙과 지방의 균등발전, 나아가 지방으로부터의 발전이라는 의미를 포함한 이른바 지방화의 차원에서 논의된다.

한편 근대민주주의 역사가 짧거나 비민주적인 체제를 가지고 있는 국가들에서는 1980년대의 민주화 과정 속에서 지방자치 논의가 두드러진다. 이들 국가에서 지방자치 실시의 명목 및 요구는 중앙과 지방간의 경제격차의 해소와 민주주의 장치의 도입이라는 두 요소를 다 포함하고 있었다. 그리고 많은 나라들에서 지방자치의 상대적 강화가 이루어진다. 1980년대 제3세계의 민주화가 타협으로 이루어졌듯이 민주화를 요구하는 반대세력은 물론 집권세력도 지방자치의 실시를 통해 긍정적 효과를 기대하였기 때문이다. 즉, 1980년대 초 아르헨티나의 군부가 시행한 분권화 전략처럼 권력의 지방분산을 통해 집권세력의 통치부담을 덜 수 있었고, 1980년대 말 페루의 가르시아 대통령처럼 지방자치의 실시를 통해 위기에 처한 정권에 민주화 이미지를 심어 줄 수 있었다(강명구 1994, 21). 5공화국 중반부터 논의되기 시작하였던 한국의 지방자치제 도입도 이러한 측면에서 해석할 수 있다(안청시·김만흠 1994, 278-9).

이렇듯 지방자치가 민주적 가치를 보장하는가에 대해서 답하기는 쉽지 않다. 대체로 중앙집권이 효율성의 정치와 친화력을 갖고, 지방자치는 민주주의적 요소와 친화력을 갖는 것처럼 보인다. 그러나 경우에 따라 오히려 중앙집중이 비효율성을 초래할 수도 있다. 이른바 포디즘(fordism)체제에서 포스트포디즘(post-fordism)체제로의 변화 양상에 발맞추어 이른바 세계화 시대 국가발전 전략으로 제시되고 있는 지방화전략이 이를 말해준다. 마찬가지로 지방자치가 비민주적 체제의 현상유지에 도움을 줄 수도 있다. 또 지방정치가 민주적으로 이루어지지 못한다면 지방자치는 또 하나의 비민주적 과두체제에 불과할 수도 있다. 지방정치도 중앙정치와 마찬가지로 권력구조를 가지게 되며, 그 권력구조가 비민주적으로 형성될 수 있기 때문이다. 중세봉건체제, 19세기 유럽의 지방자치제, 오늘날 멕시코 등 몇몇 남미국가의 지방정치(Fox 1994) 등이 그런 사례이다.

결국 지방자치가 참여민주주의의 실천 영역으로 기능하기 위해서는 지역사회의 민주화에 기초한 지방자치, 민주적 지방자치가 되어야 한다. 민주적 지방자치는 단지 지방분권으로서 지방자치가 아니라 지역 시민사회의 활성화와 참여에 기초한 지방정치가 이루어질 때 가능하다.

3. 한국의 근대정치와 지방정치의 전개

1) 근대정치의 발생과정과 지방정치

대부분 국가들의 지방자치제가 근대국가 형성과정에서 기존의 분권전통을 통합하는 방식의 하나로서 출발하였음에 비해, 한국의 지방자치제는 서구의 경험과 현실 속에서 형성된 근대적 정치제도가 일시에 도입되는 과정에서 민주주의 제도의 하나로서 채택되었다. 어떤 면에서 한국의 근대적 정치양식 및 제도는 오랜 갈등과 시행착오를 거치면서 제도화되었던 서구와 다르게 모두 일시에 효과적으로 도입되었다고 할 수 있다. 그러나 다른 한편으로 서구의 제도화 과정에서 겪었던 갈등과 시행착오들이 한국에서는 제도 채택 이후의 과제로 남아 있었다고 볼 수 있다. 한국 근대정치의 이와 같은 제도화 과정 속에서 1990년대를 전후하여 민주화 문제가 지방화의 필요성에 대한 국내외적 쟁점화와 맞물리는 가운데 지방선거를 통해 지방정부가 구성되는 것을 중심으로 일정한 양식의 지방자치제가 실시되기에 이르렀다.

한국에서 채택된 근대 민주주의 양식이라는 것은 그것의 전형을 이루는 서구사회와 마찬가지로 선거정치에 기반한 정부의 구성과 운용이었다. 정부의 구성과 운용이 시민들의 의사에 따라 이루어지도록 하는 것이 대의제의 원리이며 그런 시민들의 요구와 의사를 가장 구체적으로 결정화시키는 것이 선거과정이다. 그런데 1980년대 후반 민주화 과정을 겪기까지 한국의 선거정치는 사실상 기존의 권력집단들이 자신들의 집권을 정당화시키는 의제적 절차로서의 성격이 강했다.

기본적으로 그 동안 한국의 정치는 시민들의 정치권력에 대한 영향력보다 정치권력의 시민들에 대한 일방적 영향력이 강한 형태로 운영되어 왔다. 외형적으로는 시민사회에 기초한 정치사회였지만 주체적 시민의식은 성숙되지 않은 상태였다고 하겠다. 알몬드(G. Almond) 등이 분류한 정치문화 유형으로 본다면 백성형(subject) 정치문화가 지배적인 상태였다고 하겠다(Almond and Verba 1963, 17-19). 형식상으로는 근대 민주체제를 도입하고 있음에도 실제로는 □사적 권위주의□체제로 나타났던 이승만 정권은 바로 이러한 현실과 무관하지 않다. 마찬가지로 북한에서 주체사상에 기초한 김일성체제의 상대적 안정 역시 사회주의 및 민족주의 이념의 동원성 뿐만 아니라 전통적 백성의식에 힘입은 바 크다고 할 수 있다.

대의제를 통한 민주주의의 구현은 기본적으로 정치과정이 정치엘리트와 지지대중과의 상호관계 속에서 이루어짐을 상정하고 있다. 그러나 1공화국 수립이래 상당기간 동안 한국정치의 주요과정은 국가권력 내지 정치엘리트 내부간의 싸움으로 전개된다. 물론 모든 정치사회에는 특정한 과도상황을 제외하고 국가(정치)권력이 우위에 서 왔다. 그러다가 사회의 힘이 성장하면서 형성된 것이 이른바 근대 시민사회이다. 그런데 한국의 경우 시민사회의 역량과 무관하게 선거정치가 주어진 가운데 국가권력의 절대우위를 보일 수밖에 없었다. 이후 한국전쟁이라는 위기상황과 이후 반공이데올로기의 동원체제, 그리고 개발독재라는 국가주도 산업화가 계속되면서 그러한 경향은 계속되었다. 여기에 권력자 자신들의 비민주적 행태가 지속되면서 한국의 선거정치는 형식적 대의정치에 정당성을 부여하는 의제적 절차로서의 성격이 두드러졌다.

) 이른바 마르크스주의자들은 국가의 사회종속성을 주장해온 가운데 국가우위의 현실을 국가의 상대적 자율성이라는 개념으로 설명해오고 있다(손호철, □한국정치학의 새구상□ (서울: 풀빛, 1991), pp. 17-46 □국가자율성 개념의 과학적 이해□참조). 장기적으로 보았을 때 국가(정치)는 사회구도에 조응하지만 현실의 역동적 과정에서 항상 우위에 있던 것은 국가권력이었다.  권력 자체가 상대방을 배타적으로 지배할 수 있는 힘이며 국가 내에서 최고의 권력이 국가권력이라는 점에서 우선 형식논리상으로도 사회우위를 전제로 한 국가의 상대적 자율성 개념은 적합치 않다. 또 그 동안 역사적 경로를 보더라도 정치권력의 전일적 지배에서 재산의 사유화 등을 통해  점차로 사회영역이 상대적 자율성을 확보해왔다.  서구자본주의체제의 진전과정은 기존의 공적영역(정치권력)으로부터 사적영역(경제)이 분리되어 자유를 획득하고 그것이 자율적 시민사회의 기반이 되었으며 점차로 공적영역과 사적영역이 상호침투하는 과정을 보여주었다. 이런 면에서 경제적 지배를 전제로 한 국가의 상대적 자율성 개념보다는 오히려 국가(정치)의 지배를 전제로 한 경제 및 사회의 상대적 자율성 개념을 논하는 것이 적합하다고 본다.

그런데 이후 근대화과정은 시민들의 주체의식을 성숙시킬 수밖에 없었다. 여기에 정치권력의 폭압성과 비민주성은 상대적으로 시민들의 정치적 의식을 제고시키게 마련이었다. 이렇게 성장된 시민의식이 5공정권의 취약한 정당성에 대응하면서 폭발하였던 것이 이른바 1987년의 □6월항쟁□이었다. 한국정치의 민주적 진전의 동력이자 징표가 되었던 시민사회의 활성화는 한편으로 독재정권에 대한 저항, 산업화의 영향에 따른 것이었지만, 다른 한편으로는 제도적으로 도입된 선거정치가 시민사회를 활성화시키는 구심점 역할을 해 온 결과라고 볼 수도 있다. 이른바 신제도론(New-Institutionalism)자들의 주장처럼 □제도가 정치를 만들어 온 것이다□고 하겠다.

) 장달중 교수는 한국 시민사회의 변화과정을 산업화의 과정 및 단계와 연관지어 설명하면서 □중화학공업의 단계로 접어든 1970년대 중반부터 지금까지 개별적이거나 단순한 권력압제에 대한 저항운동이 시민반란의 형태로 나타나기 시작□했다고 말하고 있다(1992 84).

. 립셋(S. M. Lipset) 등 후발국가들의 근대화 및 정치발전을 연구해 온 사람들은 각 정치제도는 특정한 정치문화 및 사회경제적 조건 속에서 그 기능을 수행한다는 관점에서, 후발국가들의 정치문화 및 사회경제적 조건의 후진성을 이들 국가의 민주화 및 정치발전의 제약요인으로 보는 경향이 있어 왔는데, 이른바 신제도론(New-Institutionalism)자들은 □제도가 정치를 형성하고,□  □제도는 역사에 의해서 형성된다는 점□ 등을 강조하면서 □제도□ 자체의 역할에 주목하고 있다(James G. March and John P. Olson, Rediscovering Institutions: The Orgnizational Basis of Politics (New York: The Free Press, 1989); Walter W. Powell and Pall J. Dimaggio, eds., Institutionalism in Organizational Analysis (Chicago: University of Chicago Press, 1991); Robert D. Putnam, Making Democracy Work: Civic Traditions in Modern Italy (Princeton: Princeton University Press, 1993), pp. 7-8. 참조).

물론 아직까지도 대의제의 초보적 원리마저도 아직 관행으로 정착되지 못한 상태이다. 6월항쟁으로 상징되었던 시민사회의 활성화에도 불구하고 최근의 이른바 □문민정부□를 담당한 김영삼정부가 보여주듯이 □지배권력의 독점적 특권□과 □국가기구의 정권종속성□이 계속되고 있다. 이는 상대적으로 시민사회 스스로가 정치적 공공영역을 주도하지 못하고 있음을 말하는 것이다.

그런데 그나마 이러한 과정도 사실 중앙정치를 둘러싼 과정에 한정되었다. 지방정치는 단지 중앙정부의 행정적 통제 및 관리의 대상으로 남아 있었다. 무엇보다 근대적 정치과정 자체가 중앙정치에 한정되어 실시되었기 때문이다. 대의민주주의라는 선거정치의 본래 취지를 구현하기에 시민사회의 주체적 활성화가 미흡한 상태였을지라도 중앙정치에서는 선거가 계속 수행되면서 그 선거제도가 시민사회를 활성화시키는 구심점 역할을 하였음에 비해, 지방 수준에서는 선거정치 자체가 시행되지 않아 그러한 구심점이 없었다는 것이다.

물론 제1공화국 초기였던 1952년부터 10여년 동안 주민투표를 통해 지방정부의 권력자를 충원하는 지방선거가 실시되기도 하였다. 이를 두고 한국에서 근대적 의미의 지방자치제가 최초로 실시되었다고 한다. 그러나 1961년 이래 30여년 동안 이러한 지방자치제마저도 유보 또는 폐지되었다. 물론 1952년 한국 최초로 근대적 지방선거가 실시된 것도 지방정부의 자율성과 지방정치의 민주화라는 지방자치의 취지를 구현하는 것보다는 지방자치체계 및 지역사회의 정치엘리트들을 동원하여 중앙권력의 위기를 극복하려는 동기에서 시행되었음은 다 아는 사실이다. 그러나 이 때부터 부분적이나마 지방정부 구성 및 운용에서 선거정치가 도입되었고, 1961년  4.19 이후에는 기초, 광역 단체장 및 의회가 주민의 직접선거를 통해 구성되기에 이른다. 그러다가 다시 1961년 5.16쿠데타로 주민직선을 통해 지방정부를 구성하는 제도가 폐지 또는 유보되었다. 그리고 1980년대 후반 민주화운동 과정과 함께 지방자치에 관한 논의들이 활성화되다가, 여러 우여곡절을 거친 끝에 1991년 주민직선에 의한 지방의회가 다시 출범하였다. 지방의회의 부활과 더불어 지역사회의 제쟁점에 관한 논의들이 점차 활성화되었다. 또 이즈음 지방화와 세계화라는 국제적 추세가 한국사회에서도 중요한 담론의 하나로 제기된다. 이런 가운데 1995년 6월 27일 기초, 광역 자치단체의 단체장 및 의회를 주민직선으로 구성하는 선거가 실시되면서 한국의 지방자치제는 새로운 국면에 접어들었다.

. 한국의 지방자치 도입과정과 1공화국하의 지방자치에 대해서는 손봉숙, □한국지방자치연구□ (삼영사, 1985) 참조.

이렇듯 한국의 지방정치에서는 최근에 이르러서야 선거에 기초한 지방정부가 - 그것도 단체장과 지방의원의 구성에 한정되어 - 본격화된 상태였기 때문에 선거정치를 계기로 동원화되는 지방정치나 지역 시민사회가 별로 활성화되지 못하였다. 물론 서구 국가들의 경험처럼 선거제도의 과정 자체에서 주민참여나 그것의 활성화가 이루어 질 수 있으며, 선거 이외의 주민운동 및 주민참여 방식이 있을 수 있다. 그러나 한국에서 선거정치의 도입계기나 시민사회의 발생론적 특성을 보았을 때, 한국의 지방정치에서 지역 주민들의 정치참여는 중앙의 선거과정에 동원되는 정도였다고 하겠다.

. 한국 선거정치의 제도화 과정과 시민사회의 발생론적 특성에 대해서는 김만흠, □선거정치와 시민사회: 서구와의 비교를 통해 본 한국 선거정치의 발생론적 특성□, □한국과 국제정치□ 1994년 봄/여름호 참조

물론 선거 이외에도 지역주민이 중앙정치에 참여하는 양식이 존재했었다. 그러나 선거 이외의 주민참여는 각종 위원회 및 새마을 관련 단체 등 이른바 □관변단체□에 의해 주도되는 가운데(안청시 1991, 109-112; 김만흠 1997, 36-364), 집권세력의 행정적 동원체계로서 이루어졌다. 물론  정부 정책에 대한 비판적 입장에서 주민들을 동원하려 했던 조직과 운동이 없었던 것은 아니다. 대표적으로 □카톨릭농민회□, □기독청년회□ 등을 들 수 있다. 이들은 미군정하에서 건준 및 인민위원회 등이 좌절된 이후 사실상 분단정부가 수립된 이후 지역사회 수준에서 기층 민중들을 정치적으로 동원하였던, 즉 □아래로부터의 참여□를 이끌었던 대표적인 조직이었다. 그리고 1980년대 후반 이래 이른바 □UR□ 문제를 둘러싼 농민저항 및 정치참여 운동이 확산되는 과정에서 그 구심점으로 기능하기도 하였다. 그러나 그동안의 권위주의 체제하에서 이들은 집권세력에 의해 반체제세력으로 규정되면서 정부권력에 의한 탄압과 감시의 대상이 되어 왔었다. 이들은 상대적으로 불리한 조직환경, 지역시민사회의 미활성화 등 여러 조건 속에서 지역사회의 □관변단체□ 및 엘리트 기득권층의 □이익단체□ 활동에 대체로 압도당했었다고 하겠다.

지방정치 및 주민참여의 활성화 계기는 중앙에 대한 지방의 비판과 저항, 그리고 지역사회 지배구조에 대한 비판과 저항이었음은 각국의 근대정치 경험에서도 파악된다(김만흠 1997, 334-350). 이런 점에서 각종 위원회 및 관변단체 등을 중심으로 이루어진 그 동안의 주민참여는 오히려 중앙권위주의 체제의 순기능화에 기여하면서 기존 지역사회 지배구조를 온존시키는 역할을 하였다고 볼 수 있다. 중앙권력에 의해 주도된 지역사회의 이러한 동원체계는 특정 정당 및 정파에 의한 중앙정권의 장기독점이라는 한국정치의 특성과 맞물리면서 오늘날까지도 여권편향의 엘리트가 한국의 지역사회를 지배하는 특성의 형성에 한 몫을 하였다.

결국 한국 지역사회 주민들의 주체적 정치참여는 1-2공화국 시기의 몇 번에 걸친 지방선거 정도였다. 그러나 이 지방선거 제도는 자율적이고 민주적인 지방정치 과정의 구심점으로 정착되지 못한 채, 1961년 5.16쿠데타와 함께 중단되었다. 이후 30여년간은 주민들의 주체적 참여와 의사표현 과정으로서의 지방정치는 거의 부재했었다고 하겠다. 지방행정 과정에 동원되었던 지방엘리트들도 지역주민의 의사를 대변하는 것보다는 정부의 행정동원에 흡수되거나 자신들의 권력이익을 추구하는 경향이 강한 가운데, 이는 중앙집권적 국가전략과 맞물리면서 결과적으로 지역사회의 정체화(停滯化)에 한 몫을 하였다고 볼 수 있다.

한국의 지역사회 역시 중앙 국가사회에 못지 않게 비민주적 구조를 가지고 있음은 익히 아는 바이다. 그런데 중앙 국가사회의 문제는 적어도 형식상의 근대정치 기제를 매개로 어느 정도 공론화될 수 있었음에 비해, 근대적 지방정치 양식이 부재했던 지역사회에는 이마저 이루어지지 못했다. 이로 인해 오늘날 한국의 지역사회는 한편으로 중앙집권체제하에서 피폐화되어 왔고 다른 한편으로 폐쇄적 지배구조가 온존하는 경향을 보여 왔다고 하겠다(안청시□김만흠 1995a, 15-19).

이런 가운데 중앙 권위주의 체제의 민주화 운동의 경험이 축적되고 지방자치의 실시를 통해 근대적 지방정치의 양식이 도입되면서, 한국의 지역사회 정치구조와 삶의 환경을 지배해 왔던 비민주적 중앙집권체제와 근대적 지방정치의 부재라는 한국의 지역사회 정치환경은 이제 새로운 국면을 맞게 되었다.

2) 지방자치 시대의 주민참여

지방자치에 있어 가장 중요하고 핵심적인 정치참여는 물론 지방정부 구성을 위한 선거에서의 투표참여이다. 중앙정치에 비해 지방정치는 지역주민들에게 보다 직접적이고 구체적이기 때문에 적극적인 주민참여를 이끌어 내고 생활정치를 실현할 수 있다고 흔히 말한다. 그러나 각국의 지방정치 현실을 보면 주민들의 지방정치 선거참여율은 중앙정치의 그것에 비해 상대적으로 저조하다. 한국에서도 이러한 경향은 마찬가지로 나타났다.

1991년의 지방의회 선거에서는 기초의회 55.0%. 광역의회 58.9%의 투표참여율을 보였다. 기초 및 광역 자치단체의 의원 및 단체장 선거가 동시에 실시되었던 1995년의 지방선거에서는 68.3%로 상대적으로 높은 참여율을 보여 주었다. 반면에 1992년의 14대 국회의원선거와 대통령선거에서는 각각 71.9%와 81.9%의 투표참여율을 보였다. 그리고 역대 중앙 총선거 중 최저 투표율을 기록했던 15대 국회의원 총선거에서는 63.9%를 나타냈다.

투표참여가 정치에 대한 관심과 의미를 나타내는 것이라고 단순화시킬 수는 없다. 투표참여는 후보자의 경쟁의 구도 및 의미, 투표참여의 여타 배경 등 여러 변수와 함께 이해되어야 하기 때문이다. 그러나 투표참여율에서 분명한 것은 중요한 정치권력에 대한 선택일수록 투표참여가 높다는 것이다. 대통령의 권력이 절대적인 한국에서 국회의원 선거보다 대통령 선거의 참여율이 높고, 지방선거에서도 자치단체장을 포함한 4대 지방선거가 동시에 실시되었던 1995년의 선거참여가 높았던 현실이 이를 말해준다. 다시 말해 정치의 직접성, 구체성 등 지방자치가 갖는 여러 적극적 의미와 이념에도 불구하고 아직까지 중앙정치 권력이 지방정치 권력보다 주민들의 생활에 대한 지배력이 큰 현실이라는 것이다.

물론 지방정치에서 주민참여의 직접적 효과가 높다는 것이 곧 지방정치가 중앙정치에 비해 주민생활에 더욱 중요한 정치영역이라는 것을 의미하는 것만은 아니다. 중앙정치가 거대 정치영역을 지배하고 있는 상황이라면 지방정치는 중앙정치에 의해 주어진 공간에서 생활정치의 영역을 형성하고 그 생활정치 영역에서 주민참여의 직접성이 실현된다는 차원에서 지방정치의 의의를 찾기도 한다(Lockard 1983, 165). 이런 양식의 지방정치 그 의미를 제대로 찾기 위해서는 중앙의 정치가 민주적 안정을 이루고 있어야 한다. 아니면 생활정치로의 지방정치가 장기적으로는 중앙정치에 대한 이래로부터의 참여방식으로 연계되는 것을 전제로 한다.

지방자치를 계기로 지방정치에서 선거참여 이외의 주민참여가 증가한 것은 사실이다. 무엇보다 지방자치라는 제도적 장치가 새로이 구축되었기 때문이다. 지방의회가 구성되었으나 아직 민선자치단체장제가 실시되기 이전인 1994년 말-1995년 초에 전국의 지역사회 엘리트를 대상으로 한 조사에 따르면 4-5년 전에 비해 주민참여가 증대했다는 응답자가 74.1%에 이르렀다. 민선 자치단체장제가 실시된 이후에는 주민참여가 약간 더 상승한 것으로 짐작된다. 천안시의 공무원 및 주민을 대상으로 한 조사에서도 민선자치단체장 실시 이후 주민참여가 증가했다는 응답(공무원 78.9%, 주민 34.0%)이 감소했다는 응답(공무원 3.0%, 주민 10.7%)보다 높게 나타났다(박종헌 외 1996, 1-28).

. 1994년 10월-1995년 1월 전국의 5개 중대도시와 20개 시□군 지역의 지방엘리트 816명을 대상으로 서울대 사회과학연구소가 실시한 조사자료임(안청시□김만흠  1995, 3-16 참조).

지방자치제가 실시되면서 두드러진 주민참여는 지역별, 집단별 이해관계와 관련된 것이었다. 이들은 대체로 중앙정부와 지방정부 또는 지방정부간 갈등 양상으로 나타났다. 앞서 지적한 □용화온천개발□ □위천공단 조성□ □영광 원자력발전소 건설□ 등의 문제나 □김포쓰레기 매립□ 문제 등 각 지역간 자원 및 환경 문제를 둘러싼 것들이었다. 또 자치단체 내부에서도 □쓰레기 소각장□ 설치지역을 둘러싸고 관련 지역들이 그에 따른 불만과 불이익에 대처하려는 집단 민원 방식으로서 주민동원이 나타났다(김만흠 1997, 372-376; 김필두 1996, 26).

그런데 이러한 주민참여가 지방자치를 통해 주민참여의 제도적 장치가 확장되었음을 의미하는 것은 아니다. 지방자치 시대 이전에도 가능한 비제도적 집단 민원해결방식이었다. 다만 지방자치를 계기로 지역개발이나 공해문제 등에 관한 지방정부의 정책이 점차 적극적으로 전개되면서 지방자치 시대에 이러한 집단민원이 두드러진 것으로 보인다.

국가정치 차원의 시민참여에 비해 지방정치 차원의 주민참여는 조직에 의한 동원참여보다 자발적인 직접 참여를 이끌어낼 수 있다는 점에서 지방자치를 민주적 시민공동체의 실천영역으로 기대한다. 그런데 주민참여의 경험이 일천한 상황에서 주민참여 역시 조직적 동원기제에 힘입을 수밖에 없다. 우리가 흔히 선진국이라 간주하는 나라들에서도 아직 주민참여의 양상은 조직적 동원기제에 의해 이루어진다(김만흠 1997, 334-350). 근대적 정치양식이 최근에야 도입된 한국의 지방정치에서는 더욱 그러할 것이다.

정당, 시민운동 및 시회운동 단체들이 일반 주민들의 정치참여를 동원화하는 조직이다. 지방정부 구성을 위한 선거 과정에서는 중앙정당들이 결정적 역할을 하였다. 정당참여가 허용된 지방선거는 물론, 반정치적인 행정주의적 접근이 한국 지방자치에 대한 규정을 지배하는 가운데 정당의 지방선거 참여가 금지되었던 선거에서도 정당의 영향력은 지배적이었다.

. 1995년의 선거에서는 단체장 및 의회 의원 선거 모두에 정당참여가 허용되었지만 1991년 지방의회 선거에서는 기초의회 의원선거에 대한 정당개입을 금지하였다.  정당개입이 허용된 선거는 말할 것도 없고 정당개입이 금지된 1991년의 기초의회 선거에서도 사실상 중앙정당에 의해 내천된 후보자들이 당선자의 70%나 되었다(안청시·김만흠 1994, 295).

그러나 한국에서 시민참여와 관련된 정당의 활동은 선거 때에만 이루진다. 따라서 선거 이외의 주민참여에서 정당의 역할은 거의 눈에 띠지 않았다. 더구나 중앙의 전국적인 정당만 있고 지방의 지역정당이 없는 한국사회에서 지방정치에서 정당의 일상활동은 이루어지기가 어려웠다. 지방정치의 자원이 극히 빈약한 현실 속에서 그나마 정당의 일상활동도 중앙정치에 집중될 수밖에 없었다. 이에 따라 일상의 정치과정에 시민단체의 역할이 중요할 수밖에 없다. 특히 지방정치 영역에서 역할은 중요하다.

지방자치 실시 이전 한국정치에서 정당 이외의 시민동원 조직은 반정부적, 또는 비판적 재야운동 조직과 친정부적 □관변단체□로 양극화된 조직들이 주도하였다. 그런데 지방자치가 실시되면서 양극화된 기존의 사회조직들의 역할이 상대적으로 줄어들고 일반 시민운동 조직의 활동이 두드러졌다.

이러한 변화에는 지방자치의 실시 뿐 아니라 여타 정치사회적 환경의 변화도 큰 영향을 미쳤다. 재야단체와 관변단체로 양극화된 조직이 그 동안 한국의 사회적 정치동원을 주도했던 것은 군부 독재정권을 배경으로 한다. 군부독재의 행정국가에서 정부에 의한 동원과 정부에 대한 지지 속에서 성장할 수 있었던 것이 □새마을운동□ 관련단체, □자유총연맹(반공연맹)□ 등 이른바 □관변단체□였다. 반면에 독재정권에 대한 저항 속에서 성장하고 민주화의 추동력이 되어 왔던 조직이 □재야단체□들이었다. 그런데 민주화 과정과 함께 군부정권이 퇴진하면서 이들의 입지 및 역할이 상대적으로 줄어들 수밖에 없었다.

또한 산업화가 일정한 수준에 달하면서 공해 및 환경, 소비자 보호 등이 주요 문제로 등장하면서 이와 관련된 새로운 시민운동이 관심을 끌게 되었다. 서울과 같은 대도시뿐만 아니라 각 지방들에서도 □교통난□, □청소 및 쓰레기□ 문제와 같은 산업화에 따른 문제가 지역사회의 심각한 문제임은 그 동안의 각종 실증조사를 통해서도 나타나고 있다(안청시·김만흠 1995, 3-15). 이와 같은 국내의 구체적인 정치환경의 변화와 함께 환경 문제 등에 대한 국제사회적 관심 역시 국내 시민운동의 변화에 영향을 미쳤다. 또한 사회주의권의 몰락이라는 국제사회적 변화는 사회주의적 노선의 계급운동에 기반했던 급진적 재야운동 및 그 단체들의 쇠퇴 및 변화를 초래했던 중요한 요인의 하나였다.

결국 한편으로 군부독재하에서 성장해 온 시민운동의 경험과 역량의 축적에 따라 다른 한편으로는 국내외적 정치사회적 환경변화에 따라 새롭게 활성화된 시민운동은 지방자치 시대 주민참여의 동원기제의 하나로 등장하였다.

위와 같이 새로운 형태의 시민운동 조직으로 등장한 대표적인 것이 1989년 출범한 □경제정의실천시민연합(경실련)□이다. 그리고 기존부터 활동해왔던 YMCA 등 소비자운동 및 문화운동 단체들과 □공해추방운동연합(이후 □환경운동연합□) 등 환경운동단체들의 활동이 활발해졌다. 시민생활의 직접적인 환경과 관련된 시민운동은 자연스럽게 지역사회 운동으로 확산되었다. 여기에 민주화의 과정에서 지방자치가 중요한 과제로 떠오르고 1991년 지방의회 선거를 맞게 되면서 지방정치에서의 시민참여 양상이 나타나게 된다.

1991년 지방의회 선거에서 시민대표후보 참여와 □공선협(공명선거실천협의회)□ 등의 조직을 통한 선거감시 등의 형식으로 출발하였던 지방정치에의 시민참여는 이후 지방 의정감시 등 각종 지역 시민운동의 형태로 발전하였다.  이러한 시민운동 조직은 각 지방자치 지역별로 의정감시단, 의정지기단, 시민연대, 시민모임 등의 명칭으로 나타났다. □담배자판기설치금지조례□를 입법케 하였던 □부천의정지기단□이나 5.18관련 문제에 관한 시민들의 의견을 집합시키고자 했던 광주광역시 □시민연대모임□ 같은 경우들이 그 사례로 지적될 수 있겠다. 이 외에도 □과천 시민모임□, □부산 시민연합□, □올바른 지방자치 실현을 위한 대전 시민모임□, □열린 고양자치연구소□ 등 대부분의 광역 및 기초 자치단체단위별로 시민운동 조직이 구성되어 있다.

. □공선협□을 구성하였던 8개 단체는 공명선거실천기독교대책위원회, 공명선거실천불교도시민운동연합, 흥사단, 한국노총, 자유지성300인회, 21세기클럽, 한국여성유권자연맹, 경실련 등이다. □공선협□ 활동에 대해서는 (손봉숙 1991, 226-248) 참조.

이들 시민단체들은 대체로 기존의 사회운동 단체, 재야 정치운동 단체, 그리고 환경운동 단체 등이 지방자치시대의 요구에 부합하여 그 기능을 확대시키거나 변화시키면서 조직화되었다. 앞서 사례로 든 부천시 의정지기단의 경우 YMCA가 주도가 되어 조직화되고 활동하였다. 광주 시민연대의 경우 기존의 재야운동 세력과 YMCA 등 중립적 사회단체 활동가 및 일부 지식인들이 연합하여 구성된 것이다. 권위주의 체제하에서는 이른바 □관변단체□가 지역사회의 정치동원을 거의 독점하는 가운데 소수의 반체제 재야세력이 이에 대응하는 시민사회 조직구조였다. 이에 비해 민주화과정을 거치고 지방자치시대에 들어 오면서는 앞서 지적한 정치사회적 환경변화와 더불어 기존의 재야운동 단체 및 환경운동 단체 등이 그 기능을 변화시키거나 확대시키는 가운데 중립적 시민운동 조직체가 상대적으로 활성화되고 있다고 하겠다.

중앙 차원에서 조직화되고 활동해 왔던 시민운동 조직들도 지방자치시대를 맞아 주민의 편에서 지방의정을 감시하고 지역주민의 의정참여 활성화를 도모하기 위한 프로그램을 구성하고 중앙조직의 지역사회로의 확장을 도모하고 있다. 1994년 출범한 □참여민주사회시민연대(참여연대)□는 활동의 목표와 영역의 주요 부분의 하나로 주민참여를 설정하고 □지방자치센터□ □참여사회연구소□ 등을 운영하고 있으며 각 지역별 의정감시 조직들과의 연대 및 조직화를 꾀하고 있다. 또 그동안 중앙조직 차원에서만 활동하여 왔던 □환경운동연합□이나 □경실련□ 같은 단체들도 각 지역별로 조직과 활동이 활성화되고 있음은 익히 아는 사실이다.

이렇듯 지방자치 체제의 구축과정과 더불어 각 지역의 시민운동 조직들이 활성화되어 오고 있다. 그러나 이런 시민운동이 일반 주민들의 참여를 이끌어 내고, 주민들의 일상적인 참여에 기초한 풀뿌리 민주주의를 구현하는 구심점이 되고 있지는 못하다. 이의 원인은 무엇보다 지방정치에 대한 주민들의 직접적인 참여유인 동기가 부족한 현 지방자치체제의 한계와 주민들의 주체적인 참여의식 부족에 있다고 할 수 있다. 물론 주민들의 참여를 조직화하고 동원화하는 시민운동 단체들이 명망가 및 엘리트 중심으로만 운영되고 있는 조직상의 한계도 주민참여 동원화의 제약요인이 되고 있다.

이런 가운데 중앙의 권위주의 정부에 의한 행정동원 조직으로서 활동하였던 새마을 관련단체 및 자유총연맹 등 □관변단체□들을 이른바 □문민정부□에서도 다시 공식적으로 지원하는 양상이 나타나고 있다. 이는 한편으로 현 정부의 비민주성을 보여주는 것이기도 하지만, 다른 한편으로 기층 시민사회가 그만큼 정부에 대한 압력 기능을 수행하지 못하고 있는 현실을 반영하고 있는 것이다.

주민들의 정치참여는 주민 자신들의 정치참여의 동기 및 효능감, 동원화의 기제, 참여제도 등에 의해서 결정된다. 지금까지 살펴보았듯이 시민사회 및 시민운동의 성장, 그리고 지방자치의 실시는 주민참여의 새로운 계기를 마련했다. 그러나 아직 지방자치 자원의 빈곤, 주민들의 정치문화적 한계 등 여러 한계와 문제점들도 안고 있다. 이 중에서도 특히 현 지방자치제가 안고 주민참여의 제도적 장치 미비는 극복해야 할 중요한 과제이다.

현재 우리 나라 지방자치제에는 중앙정치와는 다른 정치참여를 이끌어 내는 제도가 거의 없다. 지방자치가 주민들의 참여에 기초한 풀뿌리 민주주의의 구현장치라 하는 것은 중앙정치의 대의제를 지방정치 영역에 도입하는 것 뿐 아니라 중앙정치에서는 불가능한 직접참정 양식들을 지방정치에서 실현할 수 있다는 데서 출발한다. 그런데 유감스럽게도 현재 우리나라의 지방자치제에는 지방정부 구성을 위한 투표선거 참여 이외에는 직접참정제도가 거의 없다. 국민의 정치적 권리로 규정되어 있는 □청원권□(헌법 제26조, 29조, 지방자치법 제8절 제65조-68조)과 지방정부가 정책결정의 선택적 자료로 활용할 수 있는 □주민투표제□(지방자치법 제18조의 2항) 정도만이 있는 정도이다. 그나마 주민투표제는 관련법률이 아직 제정되지 않은 상태에서 자치단체별로 필요에 따라 운영하고 잇는 상태이다. 물론 서울시의 □시민감사청구권□이나 □시민감사관제□처럼, 각 지방자치단체별로 조례의 범위 내에서 시민참여의 통로를 개척해 온 곳들도 있다. 그렇지만 근본적으로 한국의 지방자치제에서는 주민참여 및 지방자치의 참여민주주의적 요소가 무시되고 있다 하겠다. 뒤에서 살펴보겠지만 이는 중앙정부가 스스로 밝히고 있듯이, 한국의 지방자치제를 지방행정의 자치화 차원에서 규정한 지방자치의 제도화 과정 자체에서 비롯되었다. 이런 점에서 현재의 지방자치는 지방행정의 책임자를 주민들이 선출하는 양식 이상을 크게 벗어나지 못하고 있다.

. 서울시는 1996년 1월부터 공무원의 부조리와 부실시공 등을 시민들이 직접 참여해 막을 수 있도록 □시민감사청구제□를 도입하고 변호사, 교수, 언론인, 공무원 등 각계 전문가들로 구성된 □감사자문위원회□를 발족시켰다. 이후 YMCA, 참여연대 등 시민단체들이 1996년 12월까지 5건의 감사를 청구한 바 있다. 그리고 1997년 5월부터는 시민들이 직접 감사에 참여할 있도록 서울시 공무원 이외의 관련 전문가를 감사관으로 위촉하는 □시민 감사관제□를 채택키로 하였다.(한겨레신문 1997년 4월 3일자). 중앙정부 수준에서도 감사청구제가 도입되었는데, 감사원은 1996년 7월부터 공익적인 성격의 민생문제에 관해 국회, 지방의회, 감사대상 기관의 장, 공익추구를 목적으로 설립된 시민단체 등이 감사를 청구할 수 있고, 감사원이 적합하다고 판단하면 감사를 실시하겠다고 발표했다(한겨레신문, 1996년 6월 29일자).

. 주민참여제의 확장요구에 대해 내무부는 한국의 지방자치가 미국이나 영국과 같은 주민자치가 아니라 단체자치임을 주장하면서 항변하고 있다(한겨레신문 1996년 7월3일자).

4. 한국 지방자치와 참여민주주의의 과제

1) 중앙으로의 소용돌이에 대한 총체적 인식

오늘날 한국사회가 정치경제적, 사회문화적인 제 측면 등 총체적으로 중앙집중화되어 있음은 아는 사실이다. 지방자치가 활성화되고 지역사회가 민주적 공동체의 기반이 되기 위해서는 이런 중앙집중의 현실과 그 문제에 대한 총체적인 인식이 필요하다. 현재 우리 나라 지방자치의 한계를 지적할 때 흔히 지적되는 것 중의 하나가 지방분권의 미약을 지적한다. 여기에서 지방분권은 대체로 정치행정적 지방분권을 말한다. 중앙정부와 지방정부의 권한배분에 있어서 지방정부로의 권한 이양이 더욱 강화되어야 한다는 것이다. 지방정부의 정치행정적 권한 증대가 지방분권의 중요한 요소인 것은 분명하다. 그러나 지역사회 내부의 삶의 자원이 빈곤할 때 지방정부의 이러한 권한도 효과를 거두기가 어렵다. 지역 주민 역시 지역사회에서 자족적 삶의 영역이 가능할 때 지역사회의 정치와 지역공동체 운동에 적극 참여할 것이다. 이렇게 될 때 지역공동체 운동을 논의하는 사람들이 서울에 집중되어 있는 것처럼 보이는 아이러니를 벗어날 수 있을 것이다. 지방자치가 이러한 자족적 지역공동체를 실현하는 과정이기도 하지만 동시에 그 지방자치가 제대로 되기 위해서는 이를 위한 지역사회의 자원이 존재해야 한다.

한국사회의 중앙집중적 구조는 한국민들의 의식과 행태 속에 지속되고 있는 □중앙으로의 소용돌이□ 현상이 대변해 주고 있다. 정치권력적, 경제적, 사회문화적 자원 등이 중앙에 집중되어 있는 것이다. 이로 인해 1960년대 후반 중앙으로의 인구이동으로 형성된 수도권 및 대도시의 인구집중과 지방사회의 인구쇠퇴 양상이 아직도 해소될 기미를 전혀 보이지 않고 있다. 사회 제 분야의 엘리트들 역시 중앙에 집중되어 있고, 또 중앙으로의 진출을 지향하고 있다.

물론 지방자치제는 지방분권의 중요한 요소이다. 지방자치는 지역사회에 새로운 정치영역을 형성했다. 이러한 지방자치가 지역사회의 삶의 자원과 환경을 개발하는 주체가 될 수 있다. 그러나 지역사회의 자원이 빈약한 현실 속에서 지방자치 역시 빈곤의 악순환을 벗어나기가 쉽지 않을 것이다. 즉 지역사회 내부에 자족적 삶의 자원이 빈곤할 때 지방자치의 의미 역시 빈곤할 수밖에 없다는 것이다.

그런데 지방분권의 중요한 조치인 지방자치제가 실시되고 있음에도 경제적, 교육적, 문화적 중앙집중은 계속되고 있는 것이다. 따라서 지역 주민들의 정치적 관심 역시 중앙에 쏠릴 수밖에 없다. 또 중앙정치의 태풍이 지방자치의 일상적 정치과정을 무관심하게 만들 수 있는 것이다. 중앙정치의 정책과 선택이 지역사회 발전에 결정적 변수가 되기 때문이다. 따라서 한국의 지방 분권 문제는 중앙과 지방간의 정부권한 배분 문제 같은 형식적인 것뿐만 아니라 중앙의 경제정책, 교육제도 및 환경 등과 함께 총체적으로 접근하여야 한다.

이런 점에서 앞으로 지방자치의 활성화와 지역사회 발전을 위한 실천적 과제의 중요한 몫의 중앙정부의 몫이다. 그런데 아직까지 중앙정부는 오히려 중앙집중과 지역불균형의 국가정책을 지속시키고 있다(김만흠 1997, 210). 따라서 현재 한국 지방자치의 활성화와 지역사회의 발전을 위해서는 중앙정부의 정책변화가 우선적 과제이다. 지방자치를 통해 구성되는 지방정치도 지역사회의 발전과 민주적 운영을 기본적인 목표로 하고 있지만, 이를 위한 과정에는 중앙집권과 지역불균형의 국가정책을 바꾸려는 노력 또한 주요한 과제가 될 수밖에 없을 것이다.

2) 지역패권적인 중앙정치의 민주화

한국사회 정치동원 구조의 핵심을 이루고 있는 것이 지역주의이다. 혹자들은 이런 지역주의적 동원을 두고 무차별적으로 비판하고 있으나, 앞서 지적하였듯이 정치권력을 중심으로 총체적 중앙집권 구도를 이루고 있는 한국사회에서 30여년 이상 지속되어 온 중앙권력의 지역주의적 행태와 속성이 여타 지역의 지역주의적 동원을 일으킬 수밖에 없었음은 자명하다. 문제는 중앙권력의 지역패권과 지역차별에 있는 것이지, 이에 대응하는 지역주의에 있는 것은 아니다.

한국사회에서 지역주의는 시민사회가 정치과정에 가장 광범하게 동원된 양식이었다. 그런데 이런 지역주의는 지역사회 내부의 시민동원 양식이라기보다 중앙권력을 둘러싼 대외적 동원양식이었다. 대외적 동원에 초점이 두어질 경우 대내적 가치나 질서 문제를 경시하게 된다. 대외적 동원이나 저항에 초점을 두는 민족주의 운동의 과정에서도 흔히 나타난다. 결국 중앙권력을 둘러싼 지역주의가 한국정치를 지배하고 있는 상황에서 지역사회의 민주화 문제 등은 뒷전에 밀리게 마련이다. 경우에 따라서는 대외적 동원에 집중하다가 대내적으로는 오히려 반민주적 질서를 온존시킬 수 있다. 그 동안 한국의 정당구조 및 운용이 비민주적이라는 비판의 논거를 지역주의적 정치동원체계에 돌리고 있는 배경도 바로 여기에서 비롯된 것이다. 특히 중앙 정치권력에서 소외된 호남의 경우 지역사회의 대내외적 과제를 중첩적으로 안고 있는 실정이라고 하겠다.

집권세력의 지역주의 지배하는 현실 속에서 중앙정치권력을 둘러싼 대립과 경쟁에 지역주의가 동원되는 것은 자명하다. 혹자는 지역주의의 동원 자체를 전근대적이고 비합리적인 정치양식으로 비판하고 있지만, 집권세력의 지역주의가 지배하는 상황에서 여타 지역들의 지역주의적 대응은 자연스러운 것이다. 만일 지역주의가 전근대적인 것이라면 그것은 집권세력의 지역주의이며 또 이것이 국가 전체의 운영에 비합리적 결과를 초래하고 있는 것이다.

지역주의적 정치동원이 갖는 문제점은 우선 지역주의적 동원에 따른 지역균열 구도하에서 특정 지역이 지속적으로 소외되고 있는 것이다. 다수결의 원리에 따른다면 지역패권 체제도 다수결의 결과이므로 지역패권 체제하에서 배제된 소수의 고립 지역도 이 결과에 승복해야 하며, 그것이 민주적 절차에 맞는 것이라고 할 지 모른다. 그러나 다수결이 민주적 원리로 주장될 수 잇는 것은 소수가 다수가 될 가능성이 존재하는데 있다. 정치적 경쟁 과정에서 소외된 소수가 언젠가는 스스로 다수를 주도하거나 다수에 편입될 수 있는 것을 전제로 한다. 정치공동체에서 지속적으로 배제되는 집단은 그 공동체의 주체가 아니다. 민주적 정치공동체에서는 특정 집단이나 개인이 그 정치공동체의 의사결정과정이나 혜택으로부터 소외되어서는 안된다. 이런 점에서 영남의 장기적 지역패권체제와 호남의 지속적 배제 및 소외로 특징 지워지는 한국의 지역균열 구도는 그 자체로서 민주적 정치 현상이다.

또한 현재 지역주의적 동원 구조는 경쟁적 민주주의를 어렵게 하고 있다. 달(Dahl) 등이 말하는 다두제(polyarchy)를 어렵게 하고 있다는 것이다. 다두제는 인민에 의한 지배라는 민주주의 원리에도 불구하고 현실적으로 소수의 엘리트들이 정치행위를 주도한다. 그럼에도 이러한 체제가 상대적으로 민주적일 수 있는 것은 이들 엘리트간의 경쟁이 인민에 대한 호소를 불러 일으키며, 결과적으로 인민의 의사를 관철시킬 수 있다는 점에 있다(Dahl 1971). 엘리트간의 경쟁이 인민에 대한 호소로 이어지기 위해서는 엘리트간의 경쟁의 과정과 결과가 불확실하고 불확정적이라야 한다(Dahl 1971; Przeworski 1991, 10). 경쟁의 결과가 불확실할 때 엘리트들은 인민에 호소하게 된다. 그런데 그 동안 우리 나라 지역균열의 경쟁 구도는 다수 대 소수라는 비호남 대 호남의 결정구도로 나타났다. 이런 구도에서는 정치세력들이 인민의 의사에 특별히 귀를 기울이지 않더라도 선거에서 지역주의를 동원할 수 있다. 이에 따라 소외된 소수의 지역은 물론, 지역패권의 기반이 되는 지역의 일반 주민들도 피해를 볼 수 있다.

지방자치는 중앙의 독점적 권력을 부분적으로 지역사회 내부로 이전시킬 수 있다는 점에서 중앙권력의 지역주의적 영향력을 상대적으로 줄이고 결과적으로 지역을 매개로 한 □소용돌이 정치□를 어느 정도 해소시키는 계기가 될 수 있을 것이다. 그러나 한국의 중앙집권체제가 갖는 문제는 지방자치를 통해 해소될 수 있지만, 또한 그 동안 중앙집권체제의 폐해를 해소하는 것이 지방자치의 성공을 위한 조건이기도 하다.

지방정치와 중앙정치는 상호규정관계 있다. 지방자치를 통해 중앙정치를 민주화시킨다는 것이 풀뿌리 민주주의 이념이지만, 중앙정치가 비민주적인 상태에서 지방정치만이 민주화를 도모할 수만은 없다. 한국의 현실에서 적어도 상당기간은 지방자치 단체의 자율적 영역보다는 중앙권력의 위상과 역할이 지역사회의 정치환경을 지배할 것이다. 이런 점에서 한국사회 지역패권구조의 타파는 중앙정치의 민주화를 위한 과제이자 지방정치의 윤리적 과제이기도 하다.

3) 참여민주주의적 지방자치제의 강화

한국의 지방자치를 두고 흔히 풀뿌리 민주주의라고들 한다. 그러나 한국의 지방자치가 중앙정치의 대의제 및 관료제의 한계를 극복하기에는 매우 불충분하다. 정부 스스로가 밝히고 있듯이 한국의 지방자치는 단체자치의 차원에서 제도화되어 왔다. 좀 더 구체적으로 보았을 때, 한국의 지방자치는 중앙정부가 임명해 왔던 지방정부의 책임자를 주민선거에 의해 구성토록 하고, 또 중앙정부가 관장해 왔던 관장해 왔던 지방행정의 일부를 지방정부의 자치영역으로 이양한 것이다.

. 앞의 주20 참조.

한국의 지방자치는 이른바 행정주의적 관점에서 규정되고 제도화되어 왔다(김만흠 1997, 261-273, 376-381). 이는 지방자치의 제도화를 주도했던 것이 중앙의 행정부(내무부)였으며, 이 과정에서 전문가로서 참여했던 학자들도 대부분 행정학자들이었다는 사실과 무관하지 않다. 또한 지방자치의 실시를 적극적으로 주장했던 야당세력 역시 지방자치의 근본적 의미 구현보다 관권선거의 방지라는 당면 목적에만 주목했었다(조창현 편 1988). 이런 가운데 최근 들어서는 한국의 지방자치에 대한 논의를 주도하고 있는 행정학자 자신들도 한국의 지방자치에 대한 과도한 행정주의적 접근을 비판하고 있는 실정이다(심익섭 1996, 69).

지방자치의 시대라 함에도 불구하고 현재 한국의 지방자치 영역이 협소하다는 것은 거의 공통으로 지적되고 있다. 이와 관련하여 지방자치의 영역을 넓히기 위한 과제로 흔히 중앙정부 사무의 더 많은 지방이양이나 지방정부 재정의 확대 및 확충을 지적하고 있으나, 지방자치권의 확대는 단지 이런 공식적 권한만이 아니라 지방분권에 대한 총체적 인식을 통해 지역사회의 자족적 삶의 조건의 확충을 통해서 달성될 수 있는 것임은 이미 앞에서 살펴 본 바 있다.

지방자치의 공식적 제도 차원에서도 단체자치 및 행정사무의 부분적 지방이양에 한정되는 지방자치의 행정주의적 접근을 벗어나야 된다. 지방자치에 대한 행정주의적 시각에서 지방정치 현상 자체를 경계하는 금기시하는 사람들도 있다. 그러나 지방자치는 지방정치를 활성화시키는 중요한 계기이며 또 그것이 풀뿌리 민주주의의 기제로서 지방자치가 갖는 중요한 의미이다. 물론 지방정치의 영역 및 대상은 각 정치사회의 특성과 과제에 따라 다르다. 이로 인해 서구 선진국에서는 한때 지방정치의 특성을 □무정치의 정치(apolitical politics)□로 규정하기도 하였다(Malibeau 외 1989, 4). 즉 중앙정치가 외교, 국방을 포함한 거대 정치쟁점을 다루는 데 비해, 지방정치는 쓰레기, 범죄예방 및 공공질서, 교통 등 세부적인 생활상의 문제를 다룬다는 것이다. 지역사회의 정치쟁점들이 중앙정치에 비해 좀더 세부적이고 일상적인 문제들을 소재로 하는 경향은 자명할 것이다. 그런데 이들 선진국에서도 지방정치가 중앙정치와 불가피하게 연계되면서 □지방정치의 중앙정치화(nationalization of local politics)□ 경향도 보여주고 있다(Malibeau 외 1989, 253-255; Gyford and James 1883, 2-3). 더구나 한국의 경우에는 지방자치의 자원이 중앙정부에 의해 크게 좌우되고 있는 실정이다. 이런 상황에서 지방의 정치가 동원되지 않는 지방분권은 지금까지처럼 중앙정부의 일방적 시혜에 의존할 수밖에 없다. 결국 지방정치의 활성화가 이루어질 때 한국의 지방자치는 지방자치의 명분에 부합하는 자치적 분권화를 꾀할 수 있으며 지역사회의 민주적 변화를 도모하는 동력이 될 것이다. 만일 지방자치가 이러한 변화를 도모하지 못한다면, 지방자치에 대한 여러 기대에도 불구하고 자칫 그 지방정치는 지역사회의 전통적 지배구조를 지방정부 체계로 공식화시키는 것 이상을 벗어나기 힘들 것이다.

지방정치에 대한 부정적 인식 속에서 한때 정당의 지방선거 개입을 금지하기도 하였으며, 최근 들어 집권여당은 기초단체 선거 등에 정당의 개입을 금지시켜야 한다는 주장을 제기하고 있다. 지방정치가 중앙정치와는 다름에도 불구하고 중앙의 정당이 지방정치를 지배하고, 이런 가운데 더구나 한국 정당들의 비민주적 폐해가 지방자치의 영역까지 지배하고 있는 현실을 문제로 지적하고 있다.

한국정당의 비민주성이 안고 있는 문제는 다 아는 바이다. 따라서 정당의 민주화를 위한 과제와 실천전략이 요구되는 것도 분명하다. 그러나 그것이 곧 지방정치에 정당의 개입을 금지할 수 근거는 아니다. 만일 정당의 비민주적 현실이 지방정치에의 정당개입 금지의 논거가 된다면, 마찬가지로 중앙정치에도 정당의 활동을 금지시켜야 할 것이다.

그리고 앞서 지적하였듯이 지방정치가 중앙정치와 구분되는 특유의 영역과 쟁점이 있는 것은 사실이다. 그럼에도 현실적으로 지방정치과정에 중앙정당이 지배하고 있는 것은 오히려 한국의 지방자치 과제가 중앙정치와 밀접한 관계가 있는 현실을 반영하고 있는 것으로 이해하여야 할 것이다.

결국 지방정치에의 정당개입 문제는 법적 규정 문제가 아니라 중앙정치와 지방정치와의 상호관계, 그것에 대한 지역주민들의 인식에 따라 자연스럽게 귀결되는 것으로 파악해야 한다. 그리고 한국정당의 문제는 단지 지방정치에의 개입 여부 차원이 아니라, 한국 정당의 전반적 위상 속에서 근본적으로 조명되어야 할 것이다.

지방자치를 통해 형성하는 지방자치는 한편으로 중앙정치 영역에서 채택하고 있는 민주적 정치양식을 지방정치에도 적용시키는 것이고, 나아가 중앙정치에서는 실현하기 어려운 여러 정치참여 방식들을 채택해 민주주의를 확장시키는 것이다. 그런데 한국의 지방자치는 전자에 한정되어 있다. 그나마 중앙정치의 하위체계로서 지방정치가 갖는 한계 속에서 지방정치의 의미가 더욱 약할 수밖에 없다. 이를 극복하기 위해서는 크게 두 가지가 보강되어야 한다.

첫째는 공공 선출 영역의 확대이다. 한국의 지방자치제에서 공공선출은 자치단체장과 지방의회 의원에 한정되어 있다. 물론 주민에 의해 선출된 단체장이나 지방의회가 여타 공직자를 임명 또는 선출하는 것도 주민의 선택이 간접적으로 행사된 것이라고 볼 수 있다. 현재 지방의회에 의해 구성되는 교육위원회의 구성이 바로 간접적인 공공선출로 이루어지고 있다고 할 수 있다. 그러나 주민의 참여가 간접적일수록 그만큼 대의기구의 주민대표성은 약하다고 하겠다.

현재 한국의 지방자치 체계에서 공공선출 대상을 확대할 영역은 별로 없어 보인다. 그렇다고 이것이 곧 주민의 자치권이 충분히 행사되고 있음을 말하는 것은 아니다. 오히려 주민자치를 구현할 수 있는 지방자치의 영역 자체가 협소한 한국 지방자치의 현실을 말하고 있는 것이다. 따라서 지방자치에서 공공선출 영역의 확대는 앞서 지적한 지방분권의 강화와 함께 이루어질 수 밖에 없다. 지방분권의 강화가 단지 지방 대의정부의 권한만을 강화시키는 것이 되어서는 안된다. 지방분권을 통한 참여민주주의의 실현은 주민들의 생활을 규정하는 지배권력을 주민의 통제에 놓이게 하는 것이다. 앞으로 지방분권화의 추진에 있어서는 경찰, 검찰 준사법 영역도 지방자치화의 대상으로 포함하고 장기적으로는 사법의 영역을 포함하는 것도 신중히 고려해야 함을 지적한 바 있다. 이러한 영역들이 바로 주민들의 생활환경을 규정하는 주요 지배권력이기 때문이다.

따라서 여기에서 말하는 공공선출 대상의 확대는 지방분권의 강화를 전제로 한 것이며, 그러한 권한을 담당하고 행사하는 공직자를 주민의 직, 간접 통제하에 충원되도록 하는 것이다. 예를 들어 경찰, 검찰제도 등을 중앙정부와 지방자치정부로 이원화한 가운데 지방경찰이나 검찰의 충원과정이 주민들의 통제하에 놓이도록 하자는 것이다. 충원과정을 주민이 통제하는 방식은 주민직접 선거, 간접선거, 선정위원회에 주민대표 참여, 공직자 임용대상자에 대한 청문회 등 여러 가지가 있을 수 있다. 이들 중 각 공직자의 자격요건 및 기능, 그리고 현실적 조건 등에 따라 적절한 방식이 채택될 수 있을 것이다.

둘째는 직접 참정제도의 확대 도입이다. 한국 지방자치가 그 목적을 제대로 수행하기 위해서는 이제 주민참여 등 참여민주주의 차원의 지방자치 문제를 본격적으로 검토해야 한다고 본다. 지방자치 출범과정에서 지방자치의 주요 의미로 규정해왔던 □풀뿌리 민주주의□, □생활정치□ 등의 구현이 바로 지방자치의 참여민주주의적 요소로부터 비롯되는 것임은 주지의 사실이다. 또한 지방자치의 여러 요소는 상호 연관성을 가지고 있다. 따라서 지방자치의 어느 한 요소를 경시한 채로 지방자치의 본래 이념을 제대로 실현할 수 없다. 지역사회 및 지방정치가 민주화되지 않는 지방자치는 비민주적 과두제에 불과할 것이며, 또 지방의 자율적 능력과 자원이 미약한 상태에서 이루어지는 지방정치는 주민참여의 적극성과 효능성을 기대하기가 어려울 것이다.

4) 지역시민사회의 중앙정치 참여통로의 제도화

지방정치의 중앙정치에 대한 공식적 참여통로가 마련되어야 한다. 현재 우리나라 지방자치제에는 지방의 중앙에 대한 공식적 참여 통로는 없고, 중앙-지방 관계는 중앙의 일방적 통제와 시혜에 의해 운영되고 있다. 꼭 지방자치 문제가 아니더라도 중앙정부의 권력구조에서 공간을 대표하는 권력체계가 필요하다. 우리나라에는 현재 지역이라는 공간을 대표하는 공간권력을 대표하는 공식적 권력체계가 없다. 따라서 지역구에서 선출되는 국회의원들이 지역의 대표가 아니라 전 국민의 대표라고 명목상으로 선언되어 있지만, 사실상 지역을 대표하고 있다. 공간적, 기능적 균열집단간의 대표체계가 뚜렷한 협의제 모델의 나라들 뿐 아니라 오늘날 대부분의 민주국가들에서는 지칭되는 나라들에서도 연방제, 지방자치제, 양원제 등 여러 형태의 지역대표체계가 존재한다. 지역별로 분절화된 지역균열의 사회경제 구조 및 생활양식, 그리고 지방자치체계가 존재하는 우리의 상황에서 지역별 권력대표체계가 필요하다.

이러한 제도로는 여러가지가 고려될 수 있을 것이나 현 지방자치의 발전적 정착과정에서도 도움이 될 수 있으며, 중앙정부 의회의 양원제적 성격도 가미할 수 있고 지역균열과 지역갈등에 따른 중앙정치의 문제를 어느 정도 흡수할 수 있는 오스트리아 등의 연방의회(Bundesrat)와 같은 기능을 하는 □지방의회 전국회의□(가칭)같은 제도를 도입해 볼 만하다. □지방의회 전국회의□의 제도화를 위해서는 다양한 의견의 수렴 및 토론이 이루어져야 할 것이다. 그런데 현재 광역의회의 단위를 전국의회의 지역단위로 하는 것을 우선 생각해 볼 수 있다. 그리고 기본적으로 염두에 두어야 할 것은 지역대표성 및 협의제의 취지를 살리는 방향에서 제도화되어야 한다는 것이다. 이런 점에서 지역의 규모와 상관없이 가급적 동일수의 지역대표들로 □전국회의□가 구성되었으면 한다. 의사결정 및 운영방식의 채택에 있어서도 협의제의 취지를 살릴 수 있는 방안도 강구해 보아야 할 것이다. □지방의회 전국회의□는 중앙정부의 시혜와 통제에만 의존하는 지방자치체가 중앙정부에 대해 요구하고 압력을 가할 수 있는 공식 채널이 될 수 있을 것이다.

5) 근대적 시민공동체 윤리의 형성

대의제를 핵심으로 한 근대 민주주의 체제에서 참여민주주의의 취지는 대의제의 민주주의 논리를 확장시키는 한편, 시민사회 스스로 공공영역을 창출하여 시민공동체를 구성하는 데 있다. 지방자치는 생활공동체를 기반으로 한 적정 규모의 정치 영역이기 때문에 시민참여의 직접성과 적극성을 바탕으로 이러한 시민공동체를 이끌어 내기에 적합하다는 것이다. 이런 점에서 소규모 자치공동체만이 근대국가에 기반한 대의제의 한계를 극복하는 대안이라고 주장하는 사람들도 있다(Krimerman 외 1992).

그렇다면 과연 우리 나라에서 현재 시민사회의 공동체적 기반은 존재하는가. 물론 시민참여의 과정 자체가 공동체의 한 양상이고, 또 그 과정에서 바람직한 공동체가 모색될 수 있다. 그러나 현재 한국의 정치참여에서 제기되는 참여의 동기는 이익정치 이상을 벗어나지 못하고 있다. 그렇다고 이익정치를 위한 공정한 게임의 룰이 정치적, 사회적으로 정착되어 있는 것도 아니다. 다시 말해 현재 상태에서 보았을 때 우리 사회의 공동체적 윤리 기반이 없다는 것이다. 사실 정부권력의 부도덕성과 무책임성을 비판하고 있지만, 이는 결코 우리 시민사회의 현 수준과 무관하지 않다.

대의제를 기반으로 한 정부권력의 영역과 시민사회는 상호작용 한다. 이제 시민의사의 적극적 실현이라는 차원에서의 민주화뿐만 아니라 시민사회의 공동체 윤리에도 주목해야 된다. 우리 사회는 전통으로부터 근대로 이행했다. 이 과정에서 유교에 근거한 사회윤리 등은 그야말로 전근대적인 것으로 거의 해체되었다. 그러나 근대적 새로운 사회윤리가 정착된 것은 아니다.

서구의 경우에도 전통의 질서가 근대화 과정 속에서 변화하였다. 이를 두고 흔히 근대화 현상의 주요한 지표로 삼기도 한다. 그런데 서구의 경우 근대로의 이행은 단순히 전통의 파괴만이 아니라 새로운 사회윤리의 질서로의 변용을 의미하였다. 서구에서 근대로의 이행에서 두드러진 양상은 개인주의와 기독교 윤리의 세속화였다. 여기에서 특히 기독교 윤리의 세속화는 근대적 공동체 윤리의 중요한 기반이 되었다. 반(反)공동체적 속성을 갖는 것처럼 보이는 개인주의 역시 공정한 게임의 룰과 결합하면서 사회적 윤리의 하나로 기능할 수 있었다. 또한 이러한 개인의 이익 추구가 □보이지 않는 손□에 의해 사회적 조화를 이룬다는 아담 스미스(Adam Smith)의 자유주의 이론 역시 공동체의식의 바탕이 되는 동정심(sympathy)을 전제로 하였다는 것을 상기하여야 한다(The Theory of Moral Sentiments).

한국사회에는 전통 윤리의 근대적 변용이 없었다. 만일 동학운동이 성공하였다면 전통사회의 윤리가 근대적 시민사회의 윤리로 변용된 양식이 되었을 것이다. 그러나 제국주의의 침탈과 더불어 동학운동은 성공하지 못하였고 전통의 유교 등은 근대적 사회질서 속에서의 위상을 확보하지 못하였다. 대신에 서구화 과정과 함께 기독교가 한국의 전통적 종교를 대체하는 양상을 보였다. 그러나 기독교(교회)가 한국사회에서 대성황을 거두고 있지만 우리의 일상사회를 지배하는 윤리로는 기능하지 못하고 있다. 이런 가운데 다른 한편에서 자본주의적 개인주의가 지배하고 있지만, 또한 이를 뒷받침하는 공정한 게임의 법칙이나 공동체 윤리는 별로 보이지 않는다.

. 이홍구는 한국사회가 전통적 공동체 윤리를 표방하면서도 개인주의가 지배하는 부정합적 현상이 있다고 주장하면서 우리 나라도 서구적 개인주의에 기초한 계약 관념을 정치적, 사회적 관계에서 구축하는 것이 바람직하다는 주장도 제기한 바 있다(이홍구 1994). 그러나 이런 개인주의적 계약사회를 지향하는 것이 바람직한 것인가, 또는 불가피한 것인가에 대해서는 신중한 검토가 요구된다.

물론 한국사회에는 민족주의나 지역주의와 같은 공동체 의식이 존재한다. 그런데 이러한 공동체 의식이 대내적 의미보다는 대외적 동원에서 주로 나타나고 있다. 이러한 의식들이 내부적 윤리로 이어지지 못한다면 그것은 타 집단에 대한 배타 의식 이상을 벗어나기 힘들다. 앞서 지적했듯이 한국사회 지역주의가 갖는 한계도 여기에 있다.

이와 같이 그 사회에 공동체 윤리가 부재하는 상태에서 민주주의는 형해화된 논리적 구호에 불과할 것이며, 나아가 그 민주화의 논리 자체도 성공하기 힘들 것이다. 지역사회 수준에서의 참여민주주의가 중앙 대의정치의 한계에 대한 대안으로 기대되고 있는 것은 지역사회가 생활공동체를 기반으로 민주적 시민공동체를 만들어 낼 수 있는 영역이라는 점이다. 이런 점에서 오늘날 한국의 지방정치에서 주민참여는 형식적 정치참여를 넘어 지역 공동체적 윤리를 구축하는 과정이 되어야 할 것이다.

5. 결론

한국사회는 여전히 총체적 중앙집권 체제이다. 더구나 지방자치가 부재하는 가운데 지속되었던 중앙집중체제는 한편으로 지역사회 삶의 자원을 더욱 피폐화시켰으며, 다른 한편으로는 지역사회의 전통적 지배구조를 폐쇄적으로 온존시키는 데 한 몫을 하였다. 중앙집권 체제 자체가 중앙으로의 소용돌이를 가속화시킨 가운데, 중앙 수준의 국가사회 문제는 적어도 형식상의 근대정치 기제를 중심으로 공론의 대상이 되어 왔다면 지역사회는 근대적 지방정치의 부재 속에서 이마저 이루어지지 못했기 때문이다.

1900년대 들어 일정하게 본격화되고 있는 지방자치는 이와 같은 중앙집권의 폐해를 극복하는 중요한 계기라 하겠다. 실질적으로 불과 몇 년 안되는 지방자치의 경험 속에서 여러 발전적 가능성을 보여주는 사례들이 자치단체별로 나타나기도 하였다. 그러나 민주적 지역공동체의 구성과 이에 기초한 지방으로부터 국가민주화의 추동이라는 지방자치의 참여민주주의적 취지를 구현하기 위해서는 해결해야 될 근본적 실천과제들을 안고 있다. 첫째, 중앙으로의 소용돌이로 집약되는 한국사회의 총체적 중앙집권 구조를 근본적으로 개선하여야 한다. 지방자치가 중앙집권 구조를 개선하는 과정이기도 하지만, 총체적 중앙집권의 문제가 어느 정도 개선될 때 지방자치도 성공할 수 있다. 이런 점에서 중앙정치의 민주화 및 정책변화가 지방정치 영역에서도 당분간은 정치의제가 될 수밖에 없다. 둘째, 제도적 차원에서는 지금까지처럼 지방자치에 대한 행정주의적 시각을 벗어나 참여민주주의 기반으로서 지방자치를 강화하여야 한다. 또 지역사회의 중앙정치에 대한 참여통로를 제도화시키는 것이 필요하다. 셋째, 지방자치를 통한 참여민주주의의 구현 전략에서는 단지 정부권력에 대한 견제와 감시로서의 참여 뿐 아니라 지역공동체 윤리를 구축하는 과정이 되도록 하여야 한다.

이런 문제들의 실현 여부는 궁극적으로 시민사회 자체에 있다. 그러나 이런 과제들이 시민사회 스스로의 문제까지 포함하고 있는 현실 상황에서 실천의 목표와 과제들이 얼마나 정치사회적 담론으로 쟁점화될 수 있느냐가 중요한 관건이 된다. 이 부분이 바로 정치운동 및 사회운동의 몫이다. 이런 정치운동 및 사회운동은 시민사회를 동원하거나 계몽하는 것이기도 하지만, 그것이 시민사회의 현실에 부합할 때 성공할 수 있는 것이기도 하다. 이런 점에서 그 동안 한국의 정치운동 및 사회운동 조직들의 한국사회 진단 논리들이 한국사회의 현실에 천착하기보다는 서구의 경험에 대한 피상적 이해나 추상적 논리만을 자의적으로 빌려 오는 경향이 많았다는 점은 한국사회 운동□론□자들이 반성하여야 할 과제의 하나이다.

참여민주주의 역시 과도한 추상적 이념 속에만 추구되어서는 안될 것이다. 대의제의 민주주의 이념을 보다 적극적으로 실현하고 나아가 시민사회 스스로 공공영역을 구축하여 시민 정치공동체를 구축한다는 참여민주주의 이념에도 불구하고, 유감스럽게도 한국사회는 아직 대의제 민주주의의 초보적 원리마저도 구현하지 못하고 있는 상태이다. 시민주권과 더불어 근대 민주주의의 핵심 기반인 법치주의가 아직도 구현되지 못한 채 국가 법률기구가 정권에 종속되어 있으며, 선거정치에 기반한 대의제를 민주정치로 이끄는 가장 구체적 동력인 선거에 의한 정권교체의 경험을 아직도 축적하지 못하고 있다. 문민정부라 자임하는 정부에서도 대통령 1인과 그 측근들에 의한 □참주정치□ 역시 계속되고 있다. 이런 문제들은 대의제의 확장을 위한 과제가 아니라 대의제의 초보적 과제이다. 한국사회의 참여민주주의 운동에서는 대의민주주의의 한계에 대한 비판과 이에 대한 대안의 모색 뿐 아니라 이와 같은 대의제민주주의의 초보적 과제들을 실현하는 것 자체도 주요 과제로 삼아야 할 것이다.강

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