한국의 시민사회와 참여민주주의의 과제

김호기(연세대 교수, 사회학)

1. 문제제기

민주주의의 완성은 형식적 절차가 제도화되는 것만으로 이루어지는 것이 아니라 민주적 시민사회가 정착되고 시민들의 자발적인 참여가 보장될 때 달성될 수 있다. 하지만 우리 현실을 지켜 볼 때 지난 몇년 간 시민사회와 이와 연관된 시민운동이 크게 성장했음에도 불구하고 민주적 참여의 기회와 통로는 여전히 제한되어 있는 것으로 보인다. 우리사회에서 민주주의가 더디게 정착되는 것은 절차의 불완전한 제도화와 파행적인 법 집행 및 운용에도 기인하지만, 시민들의 자발적인 참여의 기회가 적을 뿐만 아니라 그 정도 또한 상대적으로 낮은 데에도 원인을 찾을 수 있다. 이 글은 한국 시민사회와 시민운동의 전개과정을 분석하고 이에 기반하여 참여민주주의의 과제를 탐색해 보는 데 그 목적이 있다.

이 글은 크게 세 부분으로 이루어진다. 2장에서는 시민사회와 참여민주주의에 대한 이론적 논의들이 검토된다. 시민사회란 무엇인가, 시민사회와 참여민주주의는 어떤 관련을 맺고 있는가, 참여민주주의와 대의민주주의의 관계를 어떻게 설정할 것인가의 문제가 다루어진다. 3장에서 한국 시민사회의 역사적 특수성이 논의된다. 국가의 과잉 발전에 따른 시민사회의 상대적인 저발전이 여기서 검토되는 주요 쟁점이다. 4장에서는 87년 이후 활성화된 시민운동의 흐름을 간략히 살펴 보고 이를 바탕으로 참여민주주의 과제들을 검토한다. 이른바 □시민 없는 시민운동□이 우리의 시민운동을 평가하는 하나의 잣대라면, 시민운동은 과연 어떠한 풀뿌리 민주주의 실천을 모색해야 하는가의 문제가 논의된다. 마지막 결론에서는 시민운동에 기반한 참여민주주의의 실천이 다시 한번 숙고된다.

2. 이론적 토론

최근 논의되고 있는 시민사회론의 흐름은 다양하다. 금세기 시민사회론은 이론사적으로 그람시, 파슨스, 아렌트, 하버마스 등에 의해 재발견되고 풍부해졌으며, 그 스펙트럼은 동구의 민주적 좌파, 프랑스의 □좌파 2세대□, 독일 녹색당, 브라질 노동자당을 위시한 라틴아메리카 신좌파에 이르기까지 매우 넓다(Cohen/Arato, 1992). 시민사회의 이러한 재발견은 그 구체적인 정치전략으로 참여민주주의의 대한 재평가와 직접적으로 이어지고 있다. 현대 참여민주주의론은 고대 그리스와 루소의 직접 민주주의 전통의 연장선 속에 있지만 그렇다고 해서 대의민주주의 제도를 전적으로 부정해야 할 것으로 보지는 않는다.

(1) 시민사회란 무엇인가

시민사회가 무엇인가에 대한 철학적 논의는 아리스토텔레스까지 소급될 수 있으나, 이에 대한 본격적인 성찰은 근대 초기 사회계약론자에 이르러 시작되었다. 사회계약론자들은 강제력을 독점하는 조직체인 □국가□와 자유롭고 평등한 개인들로 이루어진 결사체인 □시민사회□가 역사적으로도 분리된 것일 뿐만 아니라 질서유지와 개인적 자유의 옹호를 위해 규범적으로도 분리되어야 한다는 점을 부각시켰다(Keane, 1988b). 금세기에 들어 이 시민사회론 부활의 주역은 전통적인 시민사회론을 비판적으로 재구성하고자 한 그람시와 하버마스이다.

크게 보아 그람시와 하버마스는 모두 국가-시민사회의 이분법을 지양하기 위해 정치□문화적 삶의 다원성을 포착할 수 있는 시민사회 개념을 재구성하고 있다. 우선 그람시는 경제적 토대에 대응하는 상부구조를 강제의 영역인 좁은 의미의 국가(정치사회)와 □사적□이라 불리는 유기체들의 총체인 시민사회로 구성되는 것으로 본다(Gramsci, 1971: 21). 그가 이렇게 상부구조를 국가와 시민사회로 구분한 것은 자본주의 지배질서가 단순히 강압적 국가기구를 통해 유지되는 것뿐만 아니라 시민사회에 뿌리 내린 다양한 제도와 실천을 통해 이루어지고 있음을 주목했기 때문이다. 헤게모니란 바로 이 시민사회에서 지배계급이 지적□도덕적 지도력의 행사를 통해 창출하는 피지배집단들의 자발적인 동의를 말한다. 이 시민사회에는 □교회, 노동조합, 학교 뿐만 아니라 언론, 도서관, 써클, 클럽, 건축, 거리 시설 및 이름□까지 일반 여론에 영향을 줄 수 있는 모든 것들이 속한다(Kebir, 1991: 19). 따라서 시민사회는 헤게모니를 둘러싸고 계급지배 및 갈등이 이루어지는 정치적 영역이자, 시민들의 문화적인 생활이 이루어지는 사적인 활동공간을 의미한다. 요컨대 그람시는 시민사회를 상부구조의 한 영역으로 이해하고 기존의 경제결정론적인 토대-상부구조의 이분모델을 넘어서 국가-시민사회-경제의 삼분모델을 제시하고 있다.

한편 하버마스는 □공공영역의 구조변화□(Habermas, 1962)에서 공공영역과 사적 영역의 분리라는 고전적인 이분법적 발상에 주목하여 근대사회를 크게 국가의 □공적 권위 영역□과 시민사회 및 공공영역으로 이루어진 □사적 영역□으로 구분한다. 시민사회가 상품교환과 사회적 노동의 영역인 부르주아 소가족 공간을 말한다면, 공공영역은 초개인적으로 구조화된 영역, 곧 사회적 개인 간의 행위와 의소사통 영역을 지칭한다. 그러나 이러한 초기 모델에서 하버마스는 근대 자본주의 발전에 내장된 국가와 시민사회의 분리에서 나아가, 시민사회의 내부분화 즉 경제영역의 합리화에 따른 사회로부터의 경제의 분화현상을 어떻게 이론화의 문제에 직면한다. 이에 그는 사회를 화폐와 권력을 조정매체로 하는 사적인 경제체계 및 공적인 행정체계로 구성되는 □체계□와, 사회화를 담당하는 사적 영역 및 담론적 공론형성을 담당하는 공공영역으로 구성되는 □생활세계□로 구분한다(Habermas, 1981). 그에 의하면 이 체계와 생활세계는 상호다양한 교환관계를 맺고 있다(<표 1> 볼 것). 곧, 사적 영역은 경제체계에 노동력과 수요를 제공하는 반면에 경제체계는 사적 영역에 임금과 재화 및 용역을 제공하며, 공공영역은 행정체계에 세금과 대중충성을 제공하는 반면에 행정체계는 공공영역에 조직적 성과와 공공 의사결정을 제공한다.

<표 1> 사적 영역과 공적 영역

	공 적	사 적
체 계	국가(정치체계)	경제체계
생활세계	공적 영역	사적 영역

출처: Cohen/Arato, 1992: 431.

하버마스의 이러한 사분 모델은 최근 코헨과 아라토에 의해 삼분 모델로 재구성된다. 이들은 의사소통적으로 □문화□를 전수하고 □사회통합□을 이루어내며 개인을 □사회화□하는 생활세계의 제도적 차원들을 단일한 시민사회 개념으로 통합하는데, 시민사회를 □무엇보다도 친밀한 영역(특히 가족), 결사체들의 영역(특히 자발적 결사체들), 사회운동들, 그리고 공공의사소통 형태들로 구성된, 경제와 국가의 사회적 상호작용의 영역□으로 정의한다. 보다 구체적으로 이 시민사회는 □① 다원성: 생활형태의 다양성을 허용하는 다원성과 자율성을 갖고 있는 가족, 비공식집단, 자발적 결사체, ② 공공성: 문화와 의사소통의 제도, ③ 사생활: 사적 자아발전과 도덕적 선택의 영역, ④ 법률성: 적어도 국가와, 경향적으로 경제로부터 다원성, 사생활, 공공성을 경계지우는 데 필요한 일반적인 법률과 기본권의 구조□의 네가지 요소로 구성된다(Cohen/Arato, 1992: ix). 요컨대 코헨과 아라토는 정치·행정체계(국가)-경제체계(시장)-시민사회의 삼분 모델을 제시하고 있다.

<그림 1> 국가, 시민사회, 경제사회

국가(정치사회)

국가기구, 정당, 의회, 권력행사, 정책결정, 공공투자 및 서비스

↙             ↙

↔

경제사회

생산/계급관계, 산업구조-상품의 생산 및 유통

시민사회

사적결사체, 이데올로기적 기구의 활동, 일상생활-여론형성

이러한 삼분 모델에 주목하여 이 글은 한국 시민사회에 대한 분석틀로서 다음의 <그림 1>과 같은 모델을 제시하고자 한다(정태석/김호기/유팔무, 1995: 270). 거시적 수준에서 한 사회의 구성이 정치사회(국가), 시민사회, 경제사회의 세 영역으로 이루어져 있다면, 사적 결사체들, 이데올로기적 기구들의 활동, 일상생활 및 여론형성을 떠맡고 있는 시민사회는 정치사회 및 경제사회와 상호교환적인 관련을 맺고 있다. 곧, 정치사회에 대해 시민사회는 국가권력의 정당성을 제공하고 압력행사를 주도하는 반면에, 시민사회에 대해 정치사회는 법적 정치적 규제 및 여론 조성을 떠맡고 있다.  한편, 경제사회에 대해 시민사회가 수요창출, 계급적·탈계급적 관계 및 행동양식의 조절을 담당하고 있다면, 시민사회에 대해 경제사회는 계급적·탈계급적 생활양식, 의식 및 조직 형성에 기여하고 있다.

(2) 시민사회와 참여민주주의

한 사회 내의 이해관계가 다원화되어 있고 이 다원적인 이해관계들을 조정할 제도가 필요한 것이라면, 형식적 평등원리에 기반한 정치·시민적 권리들과 게임규칙 및 절차들은 민주주의의 필요조건이다. 하지만 민주주의를 실현하는 데는 이러한 절차의 제도화 뿐만 아니라 제도의 실제적 운용과 국민들의 적극적 참여 또한 중요하다. 민주주의의 효과적이고 지속적인 제도화를 위한 조건의 하나로 참여민주주의의 중요성이 부각되는 것도 이런 맥락에서이다. 토크빌이 □미국의 민주주의□(Tocquville, 1968)에서 강조하고 있듯이 민주주의는 정치제도적 수준과 시민사회적 수준에서의 이중적 전략으로 특징지어진다. 곧, 시민사회 내의 제도와 습속은 권력의 집중화를 견제하고 시민들의 공공정신을 발양하며 사적 이익의 추구를 완화시키는 데 기여하는 바, 시민들의 자발적인 참여를 통해서만 민주주의가 제도화될 수 있다는 것이다. 민주화의 제도적 차원과 동전의 양면을 구성하는 시민사회의 이러한 참여민주주의는 여론형성을 통해 국가정책에 압력을 행사하는 기능을 수행하고 있다.

대의민주주의에 대비해서 참여민주주의가 새롭게 부각되는 것은 현대사회에서 고대 직접민주주의의 이상을 실현하는 것은 어렵지만 그 핵심적 측면은 여전히 규범적 차원에서 옹호되어야 한다는 생각에 기반하고 있다(Pateman, 1970, 1985). 엄격히 볼 때 대의민주주의는 결정에 대한 통제를 다른 사람에서 양도하는 것이 불가피할 수 밖에 없으며 그 결과 모든 통제가 간접적으로만 행사되기 때문에 시민들의 자율성을 침해할 가능성이 상존한다. 이 때문에 보다 민주적인 자율성을 실현하기 위해서는 평등한 구성원으로서 집단적 의사결정에 참여할 수 있는 권리가 보장되어야 하며 참여민주주의는 그 구체적인 방법이라는 것이다. 더욱이 참여민주주의는 그 참여과정을 통해 시민들을 책임감있는 정치적 주체로 만드는 교육적 가치를 갖고 있을 뿐만 아니라, 자신이 속한 공동체에의 결속의식을 높이는 사회통합적 효과를 낳는다. 이런 점에서 시민들의 광범위한 직접참여에 기반한 참여민주주의는 대의민주주의라는 약한 민주주의를 대체하는 □강한 민주주의□라 부를 만하다(Barber, 1984).

) 최근 서구에서 참여민주주의에 대한 관심의 증대는 2차 대전 이후 정당정치의 구조변화에 기인하다. 곧 전후 정당정치의 제도화는 정당기구의 권위주의화와 관료제화를 증대시키고 이것은 의사결정의 형식적 제도화와 대중에 대한 정치적 조작을 통해 시민들의 자발적인 정치참여의 통로를 폐쇄시키는 부정적인 결과를 초래했다. 구체적으로 자본주의가 심화되면서 정당은 다음과 같은 방향으로 변화되었다. 첫째, 기존의 정치제도들이 조합주의적 대표형태로 대치되었다. 둘째, 정당 지도부와 구성의 관료제화와 전문화가 진행됨에 따라 기층구성원의 탈정치화가 진행되었다. 셋째, 정당이 행정부에 점차로 예속되었다. 넷째, 정당이 권력획득에만 관심을 둔 나머지 논쟁적인 이슈와 특정한 요구를 희석시키고 자신의 정체성을 상실하였다(Keane, 1984: 30; Offe, 1984: 179-206).

하지만 참여민주주의에 대한 이러한 강조가 직접민주주의의 일방적인 확산만을 의미하는 것은 아니다. 직접민주주의는 현대사회에서는 어느정도 제한된 중요성을 갖고 있는데, 왜냐하면 모든 국민들이 자신들에게 영향을 미칠 결정을 내리는 데 능동적으로 참여하기란 많은 경우 불가능하기 때문이다. 오히려 시민사회에 기반한 다양한 참여민주주의 실천이 정치·경제 영역의 제도적 민주화와 병행할 때 민주주의는 보다 심화되고 확장될 수 있다. 이른바 □이중 민주화□ 기획은 바로 이것을 말한다(Held, 1987; Keane, 1988a; Cohen/Arato, 1992). 이중 민주화 기획에 따르면, 국가의 과도한 개입에 대항하기 위해서는, 한편에서 새로운 정체성·사회규범·연대를 위한 아래로부터의 광범위하고 자발적인 사회운동들이 활성화되어야 하며, 다른 한편에서 현대사회의 복합성과 국가·경제에 대한 직접적인 통제불가능성을 고려하여 제도적 차원의 개혁 또한 필수불가결하다. 여기서 특히 현대국가와 경제를 시민사회의 통제하에 둘 수 있는 직접적인 사회적 행위는 없다는 점을 고려해 볼 때 정치와 경제의 민주화는 바람직한 시민사회의 형성과 안정화의 중요한 전제조건이 된다. 왜냐하면 정치적·경제적 민주화가 없다면 하위체계는 자기준거적으로 폐쇄된 채로 남아 있게 되며 그것의 파괴적 잠재성은 시민사회를 지속적으로 위협하기 때문이다.

이러한 사실에 주목하여 코헨과 아라토는 정치·경제적 합리성과 시민사회의 자율성을 접목시키기 위해 □영향의 정치□로서의 사회운동론을 제시한다(Cohen/Arato, 1992). 곧 그들은 사회운동들이 현존하는 자유민주적인 제도들을 위협하거나 권력정치의 장으로 직접적으로 진입할 필요 없이 공공정책과 정치문화에 영향을 미칠 수 있다고 지적하고, 이러한 영향의 정치만이 근본주의나 엘리트주의를 벗어나 시민사회를 민주화시킬 수 있는 길이라고 주장한다. 이러한 시민사회 민주화 전략의 목표는 구성원들이 자유롭고 평등한 관계를 형성할 수 있는 자율적이고 독립적인 공공영역을 창출·강화하고 국가 정책에 대한 광범위한 감시 및 통제를 활성화하는 데 있다. 이를 위해서는 교육과 공공설비에 접근할 수 있는 기회가 균등하게 보장되고 미시적 수준에서 가족, 공식·비공식집단, 자발적 결사체 등을 통한 복합적인 권리 및 의무에 대한 민주적인 시민의식의 내면화와 절차의 제도화가 우선적으로 요구된다. 이러한 조건들이 충족될 때 시민사회는 비판적인 담론 형성을 위한 참여민주주의의 공간으로 전화될 수 있는 것이다.

) 그들에 따르면, □새로운 정체성, 새로운 사회규범, 새로운 연대를 지닌 사회운동, 결사, 공론 영역에의 관심은 그들을 대변하는 정치엘리트에 의해 대치될 수 없다. 시민사회의 민주화 또는 권위주의 맥락에서의 재구성은 원칙적으로 위로부터의 개혁일 수가 없다. 이 점은 기존 시민사회의 안정적 유지와 특수한 규범적 구조에 대한 유용한 지표라고 할 수 있는 권리의 문제와 관련하여 명료화될 수 있다. [···] 우리의 생각을 더 밀고 나아가자면 복합적인 권리들을 세가지로 나누어 볼 수 있다. 문화적 재생산에 관한 것(사상·언론·출판·의사소통의 자유), 사회통합에 관한 것(결사·회합의 자유), 안정적인 사회화에 관한 것(사생활, 내밀성의 보호, 개인에 대한 불가침성)이 그것이다. 따라서 기본권을 세우려는 기획 또는 그것을 변형시키려는 기획은 시민사회의 정치에 참여하는 집합적 행위들에게 가장 주요한 것이 된다.□(Cohen/Arato, 1989: 218)

3. 한국 시민사회의 형성과 전개

자본주의 산업화와 시민사회의 성장이 동전의 양면을 이루면서 진행된다고 볼 때 한국 시민사회의 형성은 한국 자본주의의 기원에까지 소급할 수 있으며, 그 구체적인 역사에 대한 탐색은 한국 사회구조 변화에 대한 분석에 필적할 정도로 방대하다. 여기서는 이런 시민사회 형성과 이와 연관된 민주주의 발전에 대해 다음의 네가지 특징적인 측면들을 살펴보는 데 논의를 제한하고자 한다.

첫째, 역사적으로 한국사회의 근대화를 특징짓는 현상 중의 하나는 국가의 과잉발전에 따른 시민사회의 저발전이다. 비교사회학적으로 볼 때 서구 자본주의 역사는 국가와 시민사회의 분리와 동일한 궤적을 그리면서 진행되었다. 봉건사회의 태내에서 등장한 부르주아 계급은 경제적 자본축적을 추진하는 동시에 정치와 경제의 분리를 통해 국가기구의 감시자로서 시민사회의 중심세력을 형성했다(Habermas, 1962; 김호기, 1995a: 137-153). 이 시민사회의 형성이 다름 아닌 중세 도시 시민계층의 정치적 해방과 기독교적 세계관을 대신하는 근대적 개인주의의 정착에 그 기원을 두고 있었음은 주지의 사실이다(전성우, 1986). 이 개인주의는 개인에게 양보할 수 없는 자율성과 엄격한 책임의식을 강조하고 있다는 점에서 근대적인 시민사회와 민주주의의 형성에 정신적이고 윤리적인 기초를 제공해 왔다.

그런데 유교윤리로부터 커다란 영향을 받은 전통 동양사회의 경우 사회생활의 기본단위는 개인이 아니라 가족이다. 가족 공동체 내의 인간관계에 의거해서 국가를 하나의 대가족공동체로 보고 있는 이러한 발상은 개인이나 계급을 토대로 하는 서구의 정치사상과는 구별되는 동양의 가족주의적 국가관의 특징이다. 역사적으로 볼 때 전통 한국사회에서 강력한 유교윤리는 가부장적 원리를 토대로 공적 영역과 사적 영역을 결합시켜 국민들의 일상생활 영역을 일차적으로 가족에, 나아가서 가족의 외연인 국가에 예속시켰던 것이다(김호기, 1995a: 275). 동양사회에서도 자본주의 산업화와 함께 근대적인 시민사회가 불완전하게나마 형성되어 왔지만, 그것은 서구에서처럼 아래로부터의 자발적인 형성이라기 보다는 국가에 의한 위로부터의 창출로 특징지워질 수 있다. 이렇게 불완전하게 형성된 시민사회가 여전히 가부장적 유교윤리에 큰 영향을 받음으로써 그 자율성의 많은 부분이 국가에 종속되었으며 근대적 민주주의 발전이 지연되었다.

둘째, 시민사회의 등장이 봉건적인 사회제도, 의식구조, 생활양식을 대신하여 근대적인 사회제도, 의식구조, 생활양식이 형성되는 것을 의미한다면, 한국에서 시민사회가 성립되기 시작한 것은 대체로 20세기 전후이다(유팔무, 1993: 267). 이 시기에 한국은 사회적으로 신분제도가 철폐되고, 경제적으로 자본주의가 외세의 개입으로 파행적으로 성립되었으며, 과도기적 정치상황에서 취약했던 국가권력은 특히 일본제국주의에 의해 장악되어 있었다. 이처럼 한국의 시민사회 형성이 처음부터 일본 제국주의에 의해 왜곡된 형태로 진행되었기 때문에 근대적 시민사회가 서구와 같이 자연스럽게 확산되지는 못하였다.

외세나 국가권력에 대한 관계에서 볼 때 시민사회 세력들은 8·15 해방 이후 국가권력의 공백상태에서 급격하게 부상했고 그 자율성도 크게 확대되었다. 하지만 미군정이 들어서고 서구 정치제도가 도입되면서 우익세력이 국가권력을 장악하게 되었으며, 국가에 대한 시민사회의 실질적인 공간은 매우 협소해졌고 그 자율성도 급속히 약화되어 갔다(최장집, 1989). 그러나 한국전쟁 이후 억압적 국가기구와 반공주의 이데올로기에 의존하여 시민적 권리를 제한해 온 국가권력은 부정부패와 비민주성으로 인해 시민사회 내 민주세력의 저항에 직면하게 되었다. 1960년 4·19 혁명은 억압받던 시민사회내의 세력들이 국가권력의 지배정당성을 전면적으로 부인한 국민적 저항이었다. 4·19혁명 이후 국가와 시민사회의 관계는 장면정권의 등장, 5·16 쿠데타와 박정희 정권의 등장, 10월 유신, 광주항쟁, 6월 항쟁과 6·29선언, 1993년 문민정부의 등장을 거치면서 역동적인 변동을 경험해 왔다.

여기서 특히 1987년 6월 민중항쟁에서 12월 대통령선거에 이르는 일련의 정치변동은 한국 시민사회와 민주주의 발전에 중대한 전환점을 이루었다. 한국의 시민사회는 70년대 이후 자본주의 발전과 함께 꾸준히 성장해 왔으며, 80년대 중반 특히 1987년 6월 항쟁을 계기로 하여 폭발하였다. 이 6월 항쟁은 그동안 누적된 억압적 군부 독재에 대한 정치적 불만이 전국적으로 표출된 범국민적인 저항운동이었으며, 이 때 시민사회는 이 민중항쟁의 사회적 기반이자 보루의 성격을 갖고 있었다. 시민사회의 민주화 요구 앞에 억압적인 국가권력은 공식적으로 굴복할 수밖에 없었으며, 이에 국가는 지배의 정당성과 통치력을 회복하기 위해 시민사회의 동의를 구하는 전략으로 선회하였다. 이러한 시민사회의 폭발에 대해 국가는 시민사회 세력들을 자신의 헤게모니로 이끌어 들이고 그 저항의 잠재력을 약화시키기 위해 대통령 직접선거라는 절차적 민주주의 제도의 도입을 통한 권위주의 통치의 자유화, 곧 제한적-형식적 민주화 전략을 추진하였다.

셋째, 시민사회의 이러한 뒤늦은 성장하에서 우리사회에서의 정당은 서구의 대중정당과는 달리 시민사회로부터 유리되어 소수 명망가를 중심으로 조직되는 명사정당으로 운영되었으며, 그 제도화의 수준 또한 매우 낮았다. 또한 우리의 정당과 의회는 시민사회에 대해 거의 절대적인 자율성을 누린 것과는 달리 강력한 국가 기구에 예속되었는데, 특히 군부 독재 하에서는 국가기구에 대한 정당의 자율성이 협소해졌고 그 대표성이 위축되었다(이남영, 1993: 59). 정당정치의 이러한 구조는 한편으로 정당을 비민주적인 방식으로 운영하게 만들고 사적 이해관계를 추구하게 함으로써 파당화시켰으며, 다른 한편으로 정당 간의 정당한 경쟁과 새로운 정당의 출현을 제한해 왔다.

시민사회로부터 이렇게 유리된 우리의 정당정치는 지역주의를 그 사회적 기반으로 삼고 있다. 박정희 정권 하에서 본격적으로 표출되었던 지역주의는 이제는 완전히 구조화되어 정치사회의 재생산 매커니즘 전체를 작동시키고 있다. 어느 나라이건 물론 지역주의가 없는 것은 아니지만, 우리나라만큼 지역감정과 정서가 정치에 결정적으로 영향을 행사하는 국가도 드물다. 국회의원의 당선 여부가 지역과 연관된 정당의 공천에 거의 달려 있다는 것이 우리의 정치현실이다. 여기서 중요한 것은 이 지역주의가 학연·혈연과 같은 연고주의와 밀접히 결합되어 있다는 점이다. 이 지역주의가 계층적 분열과 중첩되어 정치적 분열을 조성하고 또 정당이 그것을 규합하고 이용하는 양상이야말로 우리사회에서 민주주의가 정착되지 못하는 주요 원인의 하나이다.

넷째, 한국 시민사회의 이러한 특수성은 특히 사회문화적인 의식과 생활양식의 측면에서 잘 나타나고 있다. 가족주의 대 개인주의, 권위주의 대 자유주의, 연고주의 대 경쟁주의, 반공주의 대 민중주의 등은 시민사회의 경쟁적이고 갈등적인 의식 및 생활양식을 구성하고 있다(정태석/김호기/유팔무, 1995: 273-274). 이들 중 가족주의, 권위주의, 연고주의가 전통적 유교윤리로부터 영향을 받은 것이라면 자본주의와 이와 연관된 계급관계의 발달에 상응하는 개인주의, 자유주의, 경쟁주의는 외부로부터 도입된 정치제도 이념이 교육, 언론 등을 통해 시민사회의 의식형성에 영향을 미침에 따라 등장한 것이다. 한편 반공주의와 민중주의는 한국 정치상황의 특수성으로부터 유래된 이데올로기라고 볼 수 있다. 이와 같은 의식형태와 이데올로기는 정치적, 경제적, 사회문화적 위치가 서로 다른 시민들과 집단들에게 다양한 방식으로 영향을 미쳐 시민사회 내의 권력구조를 다층적으로 만들고 있다. 여기서 특히 가족주의와 권위주의는 시민사회 차원 뿐만 아니라 정치사회 및 경제사회의 차원에서도 커다란 영향력을 행사해 왔으며, 또한 권위주의적 국가의 지배이념 및 통제수단으로 이용되기도 하였다.

한국 시민사회 내 가장 대표적인 가치 및 규범원리의 하나는 전통적인 유교윤리에 기반한 가족주의이다(김호기, 1995b: 92-96). 이 가족주의는 근대화 과정 속에서 약화된 것이 아니라 오히려 강화되는 양상을 보여 왔는데, 조선 후기 이후 신분제 붕괴, 일제의 식민지지배, 한국전쟁, 급속한 자본주의 산업화 과정을 겪으면서 국가, 문벌, 공식적 사회집단 등이 기존의 권위를 담당할 수 없게 되자 개인들은 물질적이고 정서적인 생존을 위해 직계가족을 중심으로 가족지상주의를 키워 왔던 것으로 보인다(박명선/신경아, 1991: 125). 이런 가족주의는 지연, 학연을 매개로 하여 □유사가족주의□로 보다 확대되어 사회조직의 충원 및 주요 의사결정에 이르기까지 절대적인 영향력을 행사하고 있다. 무엇보다도 이 가족주의는 사적 원리주의와 집단이기주의를 낳고 있다는 점에서 건전한 시민의식 및 시민윤리의 형성에 장애가 되고 있다. 법에 대한 사적 인식, 직업의식의 결여, 미온적 적당주의, 연고주의적 관계 인식 등이 사적 원리주의의 대표적인 특징이라면, 집단이기주의는 내집단과 외집단을 구별하여 집단 간의 협동과 연대에 부정적인 영향을 미치고 있다.

유교윤리의 위계주의에 그 뿌리를 두고 60년대 이후 급속한 자본주의 산업화 과정에서 강화된 권위주의는 한국사회의 또 하나의 중요한 조직원리이다(김호기, 1995b: 96-100). 시민사회에 대한 국가의 우위로 특징지어질 수 있는 이 권위주의는 산업화 초기 단계에서 중앙집중적인 권력 행사를 통해 효율적인 자원동원을 극대화하는 데 어느 정도 기여했지만, 다른 한편으로 국민의 기본권을 제한하고 정치적 민주화를 가로막는 부정적인 결과를 낳았다. 권위주의에 기반한 이런 정치 형태는 건전한 정당정치의 발전을 제한해 왔는 바, 시민사회로부터 유리된 이 정당정치의 파국적 결과가 유신체제의 수립(1972)과 제4공화국의 등장(1980)이었다. 가족주의와 권위주의와 같은 이런 전통적인 가치 및 신념체계들은 외부로부터 도입된 개인주의, 자유주의, 경쟁주의와 갈등관계에 놓이게 되었으며, 결과적으로 민주화를 지체시키는 요인으로 작용하였다. 더욱이, 80년대 후반부터는 환경, 평화, 여성 등 새로운 쟁점들이 부각됨으로써 시민사회 내의 가치체계 및 이데올로기적 차이와 갈등이 보다 복잡해지고 중층화하는 양상이 두드러지고 있다.

4. 시민운동의 전개와 참여민주주의의 전망

우리사회에서 억압적 국가권력에 저항한 사회운동은 오랜 역사를 갖고 있다. 그런데 1987년 6월 민주항쟁 이전의 사회운동들은 군사독재 하에서의 민주화운동이라는 큰 목표 속에서 급진 노선과 온건중도 노선 간의 차이가 명확하게 부각되지 않았다. 하지만 1987년 시민사회의 폭발 이후 제한적-절차적 민주화가 부분적으로 도입되면서 사회운동 노선 간의 분화가 진행되었다. 그것은 크게 보아 민중운동과 시민운동 간의 분화로 구체화되었다.

(1) 시민사회와 시민운동의 구조변화

거시적으로 볼 때 1987년 이후 한국사회에서 권위주의 정권의 해체와 민주주의로의 이행은 80년대 시민사회의 지속적인 성장과 밀접한 관련을 맺는다. 시민사회가 자본주의 발전에 상응하여 일정하게 성장하는 한, 억압적인 국가기구에 기반한 국민 대중에 대한 지속적인 지배는 불가능하게 된다. 왜냐하면 급속한 산업화를 달성하기 위한 높은 착취율은 노동자계급의 저항을 증대시키고 또한 자본주의 발전에 따른 도시중산층의 성장과 노동운동 및 시민운동의 활성화는 권위주의적 지배에 대항하여 사회 전영역, 특히 시민사회 영역에서 민주화에 대한 요구를 낳기 때문이다(Lipietz, 1987: 148). 이러한 시민사회의 성장에 대응하여 지배세력은 불가피하게 □헤게모니 없는 독재□에서 지배와 헤게모니를 유기적으로 결합시키는 통치체제로의 전환을 시도한다. 이런 점에서 1987년 6월 항쟁과 12월 대통령선거는 한국 시민사회의 성장과 민주주의 이행에 중대한 전환을 이루었으며, 1992년 12월 대통령 선거는 1987년 이후 지배세력에 의해 추진된 위로부터의 제한적·형식적 민주화가 보다 진전되는 계기를 만들었다.

1987년 이후 제한적·형식적 민주화 과정에서 관찰되는 가장 중요한 변화의 하나는 시민운동의 활발한 전개이다. 시민운동의 이러한 부상은 무엇보다도 1987년 시민사회의 □폭발□에 기인하는 것이지만, 폭발 이후 시민사회의 □분화□ 또한 중요한 요인의 하나이다. 1987년 이전의 사회운동은 억압적인 군부독재에 대항하는 민주화 운동이라는 큰 목표 때문에 민중운동과 시민운동 또는 급진노선과 온건노선 간의 차이가 명확하게 부각되지 않았다. 하지만 시민사회의 폭발 이후 형식적인 민주주의 절차가 제한적으로 도입되면서 기존의 사회운동 세력 사이에서 운동의 목표, 주체, 방식, 정세에 대한 평가의 차이가 나타났으며, 이에 따라 민중운동과 시민운동 간의 노선분화가 진행되었다. 이러한 분화의 초기에는 민중운동이 저항적 사회운동을 주도해 나갔으나, 80년대 후반 동구사회주의 몰락 이후 시민운동이 부각됨에 따라 시민사회 내의 헤게모니 지형이 변화되기 시작했다. 1989년 □경제정의실천시민연합□, 1993년 □환경운동연합□, 1994년 □참여민주사회시민연대□가 결성되면서 시민운동은 시민사회 내 신중간계급을 중심으로 영향력을 확대해 왔다(<표 2> 참조). 여기서 특히 경실련의 역할은 선구적이었는데, 경실련은 민주화 과정에서 중간층의 역할이 중요하게 되었다고 보고 특정 계급이나 계층의 이해관계를 초월하여 사회적 공공성을 추구하는 비정치적 순수시민운동, 점진주의적 비폭력·평화·합법운동을 부각시켰다(정태석/김호기/유팔무, 1995: 283-284).

) 민중운동과 시민운동을 엄격히 나누기란 용이하지 않지만, 운동주체·목표·방법·쟁점의 네 가지 기준에 의거하여 다음과 같이 구분해 볼 수 있다. ① 민중운동의 주체가 이해관계의 당사자인 노동자, 농민, 빈민 등이라면, 시민운동의 주체는 화이트칼라 및 자영업자 등의 증간층이나 지식인, 학생, 종교인, 주부, 학생 등의 주변층이 중심이 된다. ② 민중운동의 목표가 경제적 불평등과 정치적 억압을 타개하기 위한 보다 근본적인 구조개혁을 지향한다면, 시민운동은 시민사회 내적인 목표, 예를 들어 부정부패 추방, 촌지 없애기, 의식개혁, 생활환경운동, 생활공동체운동 등을 지향하거나 자율적·합리적 경제질서 확립을 위한 점진적인 제도개선을 추구한다. ③ 민중운동은 주체와 목표의 특성으로 인해 파업, 시위, 농성 등 급진적인 운동방식을 많이 사용하는 반면에 시민운동은 캠페인, 시민홍보, 강연회 등 온건하고 합법적인 운동방식을 주로 사용한다. ④ 민중운동이 경제적, 계급적 불평등과 권력의 불평등을 주요 쟁점으로 삼고 있다면, 시민운동은 경제적 정의, 부정부패추방, 환경, 여성 등 보다 광범위한 쟁점들을 포괄하고 있다. 여기서 주목할 것은 이러한 분류가 강조점의 차이이지 확연한 구분에 입각한 것은 아니라는 점이다. 구체적인 개별 운동에서는 중첩되는 영역 또한 큰데, 특히 두 운동을 구분하는 중심적인 기준인 운동 주체의 경우 시민운동의 주체가 민중운동의 주체와 중첩되는 사례가 많다(정태석/김호기/유팔무, 1995: 284-291).

<표 2> 시민단체협의회 소속 운동조직과 이슈

이슈	(대표적) 회원조직	비(非)회원조직
지방자치	경실련, YMCA, 참여연대, 지방자치실무연구소, 흥사단	지역단위의 민회조직
환경운동	환경운동연합, 경실련, YMCA, 교회환경연구소, 한살림공동체, 배달녹색연합, 정농생협
교육개혁	경실련, 교육민회, 기윤실, 학부모연대, YMCA, 흥사단, 참여연대, 정의로운 사회를 위한 교육윤동협의회	전교조, 참교육학부모회
국제적 연대	경실련, 참여연대, YMCA, 환경운동연합	민주노총, 전국연합
통일운동	경실련, 흥사단, 우리민족하나운동, 한국여성단체연합	전국연합, 한총련, 범민련
정치행정	YMCA, 참여연대, 나라정책연구회	전국연합
경제개혁	경실련, 참여연대	전국연합
여성운동	한국여성단체연합, 한국여성정치연구소, 여성의 전화, 한국여성유권자연맹
소비자운동	한국소비자연맹, YMCA
우리농업살리기	우리밀살리기운동본부, YMCA, 경실련	전농
교통문제	녹색교통연합, 도시교통연구소, 경실련, YMCA, 창여연대
노사관계	경실련, 참여연대, 노동인권회관, 한국여성단체연합	민주노총
보건의료	기독청년의사회, 청년한의사회, 인의협
언론개혁운동	바른언론을 위한 시민연합
외국인 노동자문제	경실련, 참여연대, YMCA	전국연합, 민주노총
문화운동	YMCA, 흥사단
장애인 복지	장애인권익문제연구소, 참여연대
정보화	21세기 프론티어, YMCA	21세기 네트워크
청소년	YMCA, YWCA, 흥사단, 겨레사랑운동실천연합	한총련
의식개혁	기윤실, 신사회공동선, 청년여성교육원, 흥사단
자원봉사	YMCA, YWCA, 대한적십자사
부정부패추방운동	경실련, 참여연대, 기윤실

* 한 단체가 여러 이슈를 다루는 경우에는 중복하여 단체명을 기입했음.

출처: 이기호, 1997: 147.

시민사회의 이러한 분화는 중대한 의미를 갖는다. 그것은 국가에 대한 저항 양식의 차이에 기인하기도 하지만, 거시적으로 볼 때 1987년 시민사회의 폭발 이후 계급·계층 간 이해관계의 분화에 따른 불가피한 현상이기도 하다. 이러한 변화는 시민사회의 지형이 1987년 이전의 □국가 대 시민사회□의 □단일한□ 대결 구도에서 □국가와 시민사회□의 □다층적인□ 대결 구도로 이행했음을 의미한다(김호기, 1995: 328). 다시 말해, 억압적인 군부 독재 하에서 시민사회 내의 다양한 세력들은 정치적 민주화를 이슈로 국가에 대한 저항에 광범위한 연대를 이루었지만, 정치적 개방이 진행되고 절차적 민주주의 제도가 부분적으로 도입되면서 시민사회와 시민운동은 민주화의 이슈, 방법, 전략에 따라 내부적으로 분화된 것으로 보인다. 국가와 시민사회의 이런 다층적인 구도 형성은 우리의 정치 현실에서 대단히 중요하다. 왜냐하면 시민사회의 분화와 이에 연관된 사회운동의 분화는 민주화 이슈를 시민사회 내 다양한 영역으로 확산시키는 계기를 제공했고 민주화의 사회적 기반을 확대했기 때문이다. 바로 이러한 시민사회의 기반 위에서 1997년 1월 이른바 노동법 투쟁이 전개된 것으로 보인다(김호기/김정훈, 1997: 220). 곧 노동법 투쟁은 1987년 이후 한국의 시민사회가 분화되었고 그 과정 속에서 노동운동을 포함한 사회운동이 꾸준히 성장했기 때문에 가능한 것이었다. 시민사회의 점진적인 분화 속에서 진행된 국가·독점자본 대 시민사회의 갈등이 전면적으로 외화된 이 노동법 투쟁에서 시민사회 내의 세력들 곧 노동운동과 시민운동의 연합세력은 국가를 굴복시켰다고 볼 수 있다.

하지만 시민운동에 입각한 아래로부터의 민주화 전략은 최근 들어 새로운 전환을 맞이한 것으로 보인다. 우선 주목할 수 있는 것은 자본주의 소비생활의 확산 및 세계화와 연관된 시민사회의 구조변동이다. 자본주의 소비생활이 팽창하면서 이제까지 국지적인 일상영역에서 이루어졌던 소비양식과 소비규범이 크게 변화되고, 이에 소비문화를 포함한 생활양식 전체가 급격하게 변화하고 있다(김호기, 1997). 이 소비시장의 개방과 소비양식의 확립에서 문제가 되는 것은 선진자본주의 문화 및 상징구조가 아무런 여과없이 우리의 일상 속으로 침투하고 그 일상을 지배하기 시작했다는 점이다. 그 결과 다양한 대중문화산업은 그 어떤 문화매체보다도 광범위하게 시민들의 일상의식 뿐만 아니라 사회의식에까지도 커다란 영향을 미치고 있는데, 무엇보다도 시민들을 탈정치화시키는 문제를 내포하고 있다.

다른 한편, 지난 10년간 시민운동의 사회적 기반은 확대되었을지 몰라도, 1995년 6·27 선거와 1996년 4·11 선거 결과가 보여주고 있듯이 그 정치적 영향력에는 여전히 커다란 한계가 존재한다. 시민사회와 정치사회를 연결하는 대표적인 통로가 정당이라면 우리사회에서 정당은 시민사회 내의 이익을 결집·대표한다고 보기 어렵다. 시민사회로부터 유리된 우리의 정당정치는 앞서 지적한 바와 같이 지역주의를 그 사회적 기반으로 삼고 있다. 이 지역적 균열을 정당이 되풀이하여 정치적으로 이용하는 양상이야말로 우리사회에서 민주주의의 정착가능성을 암울하게 만들고 있다.

마지막으로, 시민운동의 목표 가운데 하나가 여론형성에 입각한 권력의 남용과 집중화를 견제하는 것에 있다고 볼 때 우리사회에서 이러한 여론정치가 이루어질 수 있는 공공영역의 취약성이 특히 두드러진다. 하버마스가 강조하듯이 공공영역은 국가의 정책 결정을 견제할 수 있는 □영향의 정치□의 사회적 공간이다(Habermas, 1962). 하지만 일제 식민 통치의 경험과 해방 이후 분단체제의 고착은 우리의 시민사회를 보수주의로 기울게 했을 뿐만 아니라 공공영역 또한 협소하게 만들었다. 이러한 보수적 공공영역의 공간 속에서 국민들의 다양한 정치적 의사표현과 여론형성의 통로는 제한될 수밖에 없다. 언론의 보도와 논평이 편파적이고 불공정하게 이루어질 때 비판적 공공영역이 활성화되기는 대단히 어렵다. 공공영역에서 공정한 언론매체를 통해 여론이 결집되고 이 여론을 매개로 국가와 시민사회가 생산적인 긴장관계를 유지할 때 민주주의는 더욱 확장되고 심화될 수 있는 것이다.

(2) 시민운동의 성과와 한계

현재 우리사회 시민운동의 역량에 대해서는 다양한 평가가 이루어지고 있다. 몇몇 여론조사에서 시민운동 단체는 우리사회를 움직이고 있는 주요 집단의 하나로 지목되고 있으며, 특정 사안에 대한 여론 형성에 상당한 영향력을 행사하고 있는 것으로 보인다. 시민운동은 특히 금융실명제 실시나 낙동강 오염사건 등에서 볼 수 있듯이 사회의 공공성을 추구하는 점진주의적 비폭력·평화·합법 운동을 부각시킴으로써 중산 계층의 관심을 유도하는 데 어느 정도 성공을 거둔 것으로 판단된다. 하지만 냉정하게 바라볼 때 지난 몇년 간의 급부상에도 불구하고 시민운동은 아직까지 시민사회에 확고하게 뿌리를 내리지 못한 것으로 판단된다. 지난해 6·27 지방선거와 올해 4·11 총선은 그 단적인 사례로, 특히 6·27 지방선거에서 시민운동 단체 후보들이 어느정도 선전했음에도 불구하고 지역주의적 투표성향은 결정적인 영향력을 행사했다. 이 선거들에서 유권자는 여전히 지역주의를 선택했으며 시민운동은 이러한 지역주의에 대한 통제력을 거의 갖지 못한 것으로 나타났다.

) 물론 이 선거들에서 통합선거법 10조 및 87조 조항에 의하여 시민사회 단체의 조직적 개입이 불가능하기도 했다.

시민운동의 이러한 역량에 대해서는 여러가지 이유를 생각해 볼 수 있다. 첫째, 시민운동의 역사가 일천하다는 것을 지적할 수 있다. 시민운동의 주요 목표의 하나가 민주적 시민의식의 형성에 있다고 볼 때 이는 상당히 장구한 시간을 필요로 하는 것이다. 또한 시민운동이 활성화되었는데도 앞서 논의한 바대로 우리사회에서는 여전히 국가는 강력한 반면에 시민사회는 상대적으로 취약하다. 이런 국가 중심적 특징은 서구와는 달리 오랜 전통사회의 역사적 경험 속에서 형성된 만큼 쉽게 떨쳐 버리기는 어려울 것으로 보인다.

둘째, 시민운동의 방식이 과연 풀뿌리 민주주의적이었는가의 문제도 생각해 볼 수 있다. 다른 사회운동과는 달리 시민운동의 중요한 특징은 시민의 직접 참여라는 활동방식에 있으며, 이것이 기존의 사회운동과 시민운동을 구별짓는 중요한 잣대이기도 하다. 하지만 우리의 시민운동은 □시민없는 시민운동□이라는 지적에서 볼 수 있듯이 직접적인 참여 보다는 중앙 조직의 운동에 기반하여 이루어져 왔다. 이제까지는 상층 핵심부를 중심으로 아이디어를 제시하고 언론을 통해 이를 여론화하는 것이 시민운동의 주요 전략의 하나였다.

) 이런 맥락에서 볼 때 우리의 시민운동은 서구의 신사회운동과는 다소 거리가 있다. 주지하듯이 서구의 신사회운동은 지난 70-80년대 유럽과 북미에서 크게 증대한 환경·여성·반핵·반문화·녹색당 운동 등 다양한 사회운동들을 지칭하는 개념이다. 그것이 □새로운□(New) 사회운동으로 불리우는 것은 이 운동들이 이제까지 근대 산업사회의 대표적인 사회운동 형태인 노동운동과 비교해 목표·조직·행동수단의 측면에서 새로운 운동양식이라는 사실에 기인한다. 이 운동들은 무엇보다도 물질주의와 이에 기반하는 좌-우파 정치의 구분을 넘어서 탈물질적 가치에 기반하는 새로운 대립축 아래에서의 풀뿌리민주주의를 요구하였다. 이와 달리 한국의 시민운동은 그 쟁점을 볼 때 서구의 신사회운동과 유사한 측면을 포괄하고 있지만 여전히 물질적 가치지향이 강하며 목표와 행동방식이 개량적이고 온건하다.

시민운동이 시민사회에 제대로 뿌리를 내리지 못하고 있는 점은 사회봉사에 시민들의 자발적인 참여 정도를 다른 나라와 비교해 볼 때 명확해진다. 예를 들어, 90년대 초반 미국의 경우 국민의 50%가 어떤 형태이든지 사회봉사 활동에 참여하고 일본의 경우에는 이보다 낮은 국민의 30%가 사회봉사 활동에 참여하고 있는 것에 반해, 우리사회에서는 1991년 자원봉사의 경험이 있는 사람은 16.9%에 불과하다(송  복 외, 1996: 124). 시민들의 사회봉사와 참여가 이렇게 낮다는 것은 우리사회에서 여전히 시민사회와 시민운동의 기반이 취약하다는 것을 잘 보여주고 있다. 기존의 엘리트주의적 방식을 넘어서서 직접 참여와 자기 혁신에 기반한 운동 방식이 시민사회 내에 견고하게 뿌리 내리지 못할 때 참여민주주의는 계속하여 답보상태에 머물러 있게 될 것이다.

이러한 □시민없는 시민운동□은 시민단체의 재정 문제에서도 그대로 투영된다. 시민운동 단체의 운영 및 사업이 회원들의 자발적인 회비와 후원금에 의해 이루어지는 것이 바람직함에도 불구하고, 회비와 후원금이 시민단체의 전체 재정에서 차지하는 비율은 낮은 것으로 나타나고 있다. 그 하나의 예로 참여연대의 경우 1995년 전체 수입 중 회비의 비중이 약 20%, 후원금의 비중이  40%였으며, 경실련의 경우에도 1995년 전체 수입에서 회비가 차지하는 비중이 32% 정도였다(권영준, 1996). 시민단체의 이러한 취약한 재정 구조는 우리 시민운동의 풀뿌리적 기반이 여전히 취약하다는 것을 단적으로 드러내고 있다.

셋째, 이제까지의 이른바 백화점식 운동방법 또한 검토해 볼 필요가 있다. 앞의 <표 2>에서 볼 수 있듯이 우리사회의 대표적인 시민단체들은 다양한 이슈들을 동시에 다루고 있다. 이에 대해서는 물론 급속한 산업화에 따른 다양한 사회문제들의 동시적 등장이라는 사회적 상황을 주목해 볼 때 불가피한 부분도 있지만, 이런 백화점식 방법은 그 관심과 역량을 분산시키고 운동을 형식화할 뿐만 아니라 의사결정에서의 관료제화를 증대시키는 문제점을 낳을 가능성이 높다. 이러한 운동 방식은 우리의 시민운동과 사회운동 영역에서 이슈에 따른 횡적 네트워크 및 연대 그리고 역할 분담이 제대로 뿌리를 내리고 있지 않다는 점을 보여주고 있는 것이기도 하다. 이 점에서 70년대 이후 유럽의 새로운 사회운동들이 구체적인 쟁점 중 하나의 문제에만 운동 역량을 집중하여 대중적 참여를 유도하는 단일 문제 행동(Ein-Punkt-Aktion) 방식을 추진했다는 점은 시사하는 바가 크다. 우리 사회에서도 지난 몇년 간 단일 이슈를 다루는 다양한 시민단체들이 등장했음에도 불구하고 재정 및 인적 자원을 확보하는 데 여전히 커다란 어려움을 겪고 있다. 시민사회 내의 이러한 자발적 결사체들이 보다 활성화될 때에만 시민사회는 보다 견고한 네크워크를 구축할 수 있을 것이다.

(3) 시민운동의 참여민주주의적 과제

지난 몇년 간 한국의 시민운동을 중간결산해 볼 때 현재 시민운동은 이중적 과제를 갖고 있는 것으로 판단된다. 한편에서, 그 역사가 오래되지 않은 우리현실에서 시민운동의 독자성 확보는 현재 무엇보다도 선결되어야 할 과제이다. 이러한 독자성 확보를 위해서는 시민운동은 그 목표, 조직, 행동수단에서 다음과 같은 새로운 대안을 제시해야 한다. 첫째, 시민사회가 국가에 대응하는 독자적인 공간이라면, 시민운동은 국가 전략과는 다른 지속가능하고 실현가능한 대안적인 사회발전을 위한 개혁 프로그램과 비젼을 제시해야 한다. 이 프로그램은 시민들의 자발적 참여를 유도하기 위해서 의정감시, 환경감시, 부정부패 감시 등의 시민감시나 지역 시민포럼 등으로 구체화될 필요가 있다(정수복, 1995: 511-512). 둘째, 시민운동은 기존의 형식적이고 위계적인 조직방식에서 벗어나 네트워크 및 풀뿌리 조직 방식을 보다 적극적으로 활용해야 한다. 이러한 조직방식은 점차로 개인화되어가는 자본주의 생활양식에 대응하여 사회적 연대를 활성화하고 보다 평등한 의사소통의 네트워크를 형성할 수 있다는 점에서 중요하다. 셋째, 시민운동은 그 행동수단에서 참여의 방법을 보다 활성화시켜야 한다. 서구의 사례에서 볼 수 있듯이 다양한 직접 행동에 입각한 참여민주주의의 활성화야말로 냉소주의, 무기력증, 비판 정신의 부재, 이기주의, 가족 중심주의, 무엇보다도 정치적 무관심에 빠져있는 일반 시민들을 공적 토론과 행동의 장으로 이끌어 내는 데 크게 기여할 수 있다. 넷째, 시민운동은 세계화에 대응하여 좀더 다양한 국제 연대 사업을 활성화해야 한다. 인권 및 환경 등과 같은 전지구적 이슈가 시민운동의 주요 과제로 부상하고 있다는 점을 고려하여 국제 연대 사업을 수행할 수 있는 인적 자원을 확보하려는 데 주력해야 하며, 일반 시민들 또한 이런 국제 연대 사업에 참여할 수 있는 다양한 프로그램을 개발해야 할 것이다.

시민사회는 정치사회에 일방적으로 종속되어 있지 않으며, 시민운동 또한 정치사회의 구조변동에 상당한 자율성을 갖고 있는 것이기도 하다. 한 조사에 따르면 1990년대 현재 우리사회에서 가장 중요한 문제는 주택, 범죄, 공해, 교육, 물가, 교통, 청소년 문제 등인데, 이러한 문제는 국가와 정치 사회의 개입만으로는 해결될 수 없는 시민 운동의 주요 이슈이기도 하다(백욱인, 1993: 46). 이런 점에서 시민운동의 일차적인 과제는 민주적인 시민사회와 시민문화의 토대를 마련하고 정치사회에 시민사회의 압박을 가하는 영향의 정치를 강화하는 데 있다고 볼 수 있다. 이러한 영향의 정치의 가장 중요한 출발점은 다름 아닌 시민운동을 통한 참여민주주의적 실천에 있는 것이다.

다른 한편에서, 시민운동은 독자성의 확보와 함께 다른 사회운동들과의 적극적인 연대를 모색해야 한다. 이러한 연대의 정치는 두 방향에서 숙고될 수 있다. 첫째, 시민운동은 노동운동, 환경운동, 여성운동 등과 같은 사회운동에 대한 보다 적극적이고 개방적인 연대 전략을 구사해야 한다. 예를 들어 노동운동과 시민운동은 지난 노동법 투쟁에서 볼 수 있듯이 그 주체, 이슈, 목표가 중첩될 뿐만 아니라 다양한 연대의 방법을 개발할 수 있다. 바로 여기에 시민사회론에 대한  그람시의 독창적인 공헌, 다시 말해 시민사회 내 복수적인 진지들의 저항의 중요성에 대한 성찰을 상기할 필요가 있다. 시민운동은 민중운동을 협애한 시각에서 평가할 것이 아니라 □연대 속의 차이□를 인식하면서도 □차이 속의 연대□에 적극적으로 참여함으로써 민주주의의 공고화를 위한 조건을 형성해 나가야 한다.

연대의 정치의 두 번째 이슈는 이른바 정치세력화의 문제이다. 앞서 지적한 바와 같이 한국 시민사회는 그 자율성이 증대되었음에도 불구하고 여전히 국가에 대해 취약하다. 시민사회로부터 유리된 정당정치와 지역주의적 정치는 정치·경제·사회·문화적 위치가 서로 다른 시민과 집단에 다양한 방식으로 영향을 미쳐 시민사회 내의 갈등구조를 다층적으로 만들어 왔다. 이러한 정치중심주의와 지역주의는 정치사회 뿐만 아니라 시민사회와 경제사회에도 커다란 영향력을 행사해 왔고 권위주의적 국가의 지배 이념 및 통제 수단으로 이용되기도 하였다. 이런 상황에서 시민운동의 영향의 정치는 한계가 있을 수 밖에 없는 것으로 보인다. 민주주의의 달성은 시민사회 내의 다양한 사회운동을 통해서만 이루어지는 것이 아니라 민주적인 정치제도 및 질서의 정착과도 밀접한 관련을 맺고 있기 때문이다. 이런 점에서 시민운동의 내실화를 위해서라도 시민이 개인적, 집단적 활동을 통해 정치적 의사 결정과정에 참여할 수 있는 제도적 통로가 마련되어야 한다.

여기서 이러한 시민운동의 정치참여는 그 사회적 토대인 시민사회에 대해 다시 한번 숙고해 볼 필요가 있다. 시민사회는 계급적, 지역적, 성적, 세대적 균열이 중첩되어 있는 일견 모순적인 영역이다. 이 영역에서는 시민운동 뿐만 아니라 노동운동, 여성운동 등을 포함한 사회운동들이 교차하고 있으며 앞으로 이들은 각기 독자적인 정치세력화를 시도할 가능성이 높다. 시민운동의 정치세력화가 광범위한 지지를 획득하기 위해서는 진보개혁적 재야 새력에서 노동운동과 여성운동 세력에 이르기까지 폭넓은 정치 잠재세력을 포괄해야 할 것으로 보인다. 요컨대 시민운동의 정치세력화는 개인적 판단의 차원이 아니라 국가의 제도정치에 도전하는 전체 시민사회의 세력화라는 장기적인 시각에서 이루어져야 한다.

) 지난 6·27 선거 이후 본격적으로 논의되기 시작한 시민운동의 정체세력화에 대해서는 세가지 입장이 있는 듯하다(김호기, 1995c). 첫째, 시민운동은 정치운동과 다른 독자적인 영역을 갖고 있다는 시각이다. 오늘날과 같은 현대 사회에서는 권력이 정치권력, 사회권력, 경제권력, 문화경력, 정보권력 등으로 다원화되어 있기 때문에 사회운동은 사회 권력 곧 사회에 대한 영향력을 증대하고 이를 통해 정치, 경제, 문화 등 다른 영역에까지 영향력을 확대하는 데 일차적인 목표를 두어야 한다는 것이다. 이러한 권력의 다원화야말로 진정한 민주주의의 초석이라는 것이 이들의 주장이다. 둘째, 정치로 모든 문제를 해결할 수는 없지만 정치를 외면하고 사회변화와 개혁을 이룰 수는 없다는 시각이다. 다시말해 시민운동은 정부와 정치권의 한계와 잘못을 비판하고 보완하는 역할을 수행하는 데 그치지 말고 더 적극적으로 정치권과 정부 자체를 개혁하는 일까지도 자신의 과제로 삼아야 한다는 것이다. 정치사회의 파행이 심각한데도 시민운동이 이를 방관한다면 이는 시민주권을 스스로 포기하는 것에 다름없다는 것이 이들의 주장이다. 셋째, 시민운동의 정치참여는 자연스러운 것이지만 현재 수준에서 볼 때 제도 정치권으로의 진입이 시기상조라는 시각 또한 제시된다. 아직까지는 취약한 시민운동 진영의 역량을 키우고 기층운동을 더욱 강화하는 일이 우선되어야 한다는 것이 이들의 주장이다. 시민운동에 입각한 시민사회의 토대가 확고해질 때 정치사회로의 진입은 자연스럽게 이루어질 수 있다는 것이다.

5. 결론

지난 몇년간 우리사회에서 전개된 민주화 과정은 여전히 부분적이고 불완전한 성격을 갖는다. 이 불완전한 성격은 무엇보다도 인권 및 생존권 보장, 경제적 평등, 소득과 분배의 민주화 그리고 자율성의 보장을 포괄하는 실질적 민주주의의 요건들이 충족되지 않았다는 점에서 두드러진다. 민주주의는 최소한의 절차적 기본제도를 의미하는 다수결의 원칙을 제도화하는 것과 등치될 수 없다. 다수결 원칙에 기초한 민주주의는 과반수 이상의 득표라면 그들이 사회적 일반의사를 대표하게 하는 승자독식을 정당화할 가능성이 크기 때문이다. 이런 점에서 절차적 민주주의는 그 민주적 원리가 사회적으로 확산되어 사회·경제적 평등을 위한 실질적 참여가 보장되는 참여민주주의로 심화되어야 한다.

87년 시민사회의 부활 이후 시민운동의 활발한 전개는 이러한 참여민주주의를 확장시키는 데 기여해 왔다. 하지만 우리의 시민운동은 시민사회내에서 새로운 의사소통을 활성화하여 새로운 집단과 정체성을 스스로 형성하는 데 한계가 있었던 것으로 보인다. 물론 시민들의 자발적인 참여 보다도 엘리트 위주의 조직 및 운동양식이 단기적으로는 보다 많은 성과를 가져올 지도 모르지만, 이러한 방식은 장기적으로 기존의 엘리트주의 정치를 재생산하는데 기여할 가능성이 높다. 시민운동의 특징이 운동에의 직접적인 참여를 통한 자기반성과 행동에 입각한 시민사회의 변화를 모색하는 데 있다는 점을 고려할 때 민주주의의 공고화는 제도의 완성만으로 실현되는 것이 아니라 이러한 시민들의 적극적이고 자발적인 참여를 통해 달성될 수 있는 것이다. 시민운동에 입각한 이런 일상적인 민주적 참여의 토대가 확고해 질 때 시민운동의 정치사회로의 진입은 자연스럽게 이루어 질 수 있는 것이다. 이러한 참여민주주의가 견고하게 뿌리내리지 못한다면 한국 민주주의는 절름발이를 면하기 어려울 것이다.

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