경제민주화인가 규제완화인가

조 원희(국민대 경제학부 교수)

1. 경제민주화의 개념규정을 둘러 싼 혼란

개발독재시대에 공고화된 □한국형 자본주의체제□는 지금에 와서 그 누구의 눈에도 한국이 선진 사회로 나아가는데 있어 부적합한 것으로 인식되기에 이르렀다. 그것은 자유주의자의 입장에서건 진보적 입장에서건 경제적 활력과 공정성의 면에서 더 이상 정당화되기 힘들게 되었다. 저차적인 경제체제는 경제뿐 아니라 정치, 사회, 문화 등 모든 영역에서 무수한 모순과 갈등, 불확실성을 야기하고 있다.

그런데 개발독재체제는 이미 해체되어가고 있지만 아직 어떤 뚜렷한 방향으로 이행하고 있는 것이 아니라 과도기적 표류를 지속하고 있다. 그 근본 원인은 무엇보다 뚜렷한 비전을 가지고 체제를 혁신하고자 하는 정치세력과 리더십이 전혀 형성되고 있지 않은데 있다. 이런 가운데 문제의 근원을 자신에게 유리하게 해석하고, 개혁의 방향을 자신에게 유리한 쪽으로 몰고 가려는 재벌의 목소리가 유난히 크게 들리고 있다. 그들은 경제민주화를 규제완화, 개방화, 세계화로 이해하는 경향이 있다. 재벌자신이 이러한 주장을 하는 것은 그렇다고 치더라도 위험한 일은 이 신자유주의적 사조가 관변연구기관 뿐아니라 일반 학자들, 시민단체에서 까지 암묵적으로 추인되고 있는 점이다.

개발독재는 당연히 시장의 심화, 시장의 조정기능을 매우 억제했던 것은 사실이다. 그리고 시장기능을 강화하려는 움직임은 전세계적 추세인 것도 사실이다. 그러나 과연 시장과 더불어 존재하고 - 특히 한국에서는 시장이 억제됨으로 해서 비대화된 - 조직(국가, 기업, 기타 모든 사회적 조직)에 존재하는 의사결정과정의 비민주성, 비합리성, 불공정성이 시장의 경쟁압력에 의해 제거될 수 있는가? 다시 말해 시장은 체제개혁의 □수단□이 될 수 있는가? 이 질문에 대한 대답이 부정적이라면 경제 민주화는, 몇 가지 측면에서 시장의 강화를 내포하지만 결코 경제민주화의 핵심내용이 될 수 없을 것이다.

시장논자들은 기업의 대규모성은 시장개방을 통해 견재될 수 있다고 강조한다. 한국의 재벌문제가 단지 규모가 큰 데만 있는 것이라면 확실히 시장개방이 약이다. 그러나 체제론적 관점에서 문제를 보면 재벌체제의 본질은 단지 그 규모의 방대함에 있지 않지 않고 정치적 경제적 권력의 독점을 통한 전 사회의 독재적 지배에 있다. 따라서 재벌의 존재는 전 체제의 민주화라는 관점에서 비판되어야 한다. 마치 뒷골목 깡패의 세계에서 한 집단의 독점을 막기 위해 또다른 깡패집단을 끌어 들여 경쟁을 강화한다고 해서 강탈적 방법에 의한 생존방식이 불식되지 않듯이 경제민주화없이는 올바른 시장민주주의가 이룩될 수 없다.

경제민주화와 관련하여 본고는 다음과 같은 명제를 주장한다. 첫째, 우리가 추구하는 목표로서의 선진경제체제는 시장의 활성화 뿐아니라 반드시 지금까지와는 다른 의미에서 이기는 하지만 국가의 역할의 강화, 노동조합 및 시민사회 제영역의 활성화를 동반한다. 둘째, 경제민주화의 관점에서 보자면 시장의 강화는 개혁의 한가지 결과이지 결코 그 주요 수단 또는 계기가 아니다. 다시말해 온전한 의미에서의 시장의 역할은 전체제의 혁신이라는 관점에서 재창조되어야 하고 이에 따라 국가의 역할도 재정립되어야 한다. 이 명제들이 정부나 경실련 등과 다른 우리의 견해의 핵심이다.

우리는 자본주의 체제의 원리적 특성, 그 기본적인 조직·질서원리를 확인한 후, 자본주의가 성숙하면서 선진 각국에서 그것이 어떻게 심화·발전되었는지를 살펴본다. 이를 통해, 선진자본주의체제는 모든 문제를 제거하지는 못했고 따라서 지금도 □진화□과정에 있지만, 적어도 사회의 복잡화와 생산력의 증대에 상응하여 일정한 조직상의 일관성을 확보하고 있음을 확인할 수 있을 것이다. 다음으로 개발독재체제의 체제원리를 알아보고, 해체적 상황에 있는 우리의 체제가 야기하는 문제를 확인한다. 마지막으로 진정한 경제민주화의 핵심이 무엇이 되어야 하는지를 밝히고자 한다.

민주적 자본주의 체제에 대한 정의는 무수히 다를 수 있다. 그것은 이상적 조건을 두루 갖춘 최대강령의 관점에서 규정할 수도 있으나 지극히 왜곡된 한국의 경제체제에 비추어 볼 때 최소한의 기본요건을 충족하는 것만도 벅찬 과제이다. 우리는 다음 두개의 최소기준에 의해 민주적 시장경제의 최소요건을 중심으로 경제민주화를 정의하고자 한다. 즉 1.공적 영역과 사적영역의 분리 및 공적 영역에서의 1인 1표주의의 관철, 사적 영역에서의 1원 1표의 원리 관철, 2.최소한의 공적 복지제도의 존재를 그 기준으로 설정한다. 이상적인 복지국가는 보다 다양한 인간생존의 요구를 담을 수 있을 것이다. 그러나 성숙된 자본주의 시장이 유연하고 탄력적으로 작용하기 위해서 최소한의 국가복지는 반드시 필요하며 이점에서 경제민주화의 기본요건이 된다.

2. 자본주의체제의 기본원리

자본주의체제는 권력의 이중화, 즉 국가의 공권력과 자본의 사적 권력으로의 이중화 기초로 성립한다. 국가는 전 시민의 보편적 권리를 대표한다. 자본주의사회에서 각자 평등하며 무관심한 개인으로서의 시민들은 국가 없이 직접적으로 각자에 대해 동등한 인격적 주체, 사유재산의 소유자로서 동등한 권리행사의 주체로 인정받을 수 없다. 오직 국가에 의해 공적으로 인정받을 때에만 그 권리가 안정적으로 확보될 수 있다. 국가가 특정인, 특정 집단의 국가가 되거나, 공권력이 남용, 오용되는 것을 방지하기 위해 국가권력의 주요 담당자는 주기적으로 선거를 통해 소환되는 장치를 둔다. 이것이 이른바 부르주아 민주주의제도이다. 국가권력은 소외된 권력이고 모든 폭력수단을 독점한다. 그러나 그것이 일방적인 지배권력이 아니라 모든 시민의 국가라는 점에서 전근대적 권력과 구분된다. 그러나 물론 자유주의정치이론이 주장하듯 선거제도가 있다고 해서 시민이 직접 권력을 행사하는 것은 아니다.

공적 영역에서는 1인 1표의 원리가 지배한다. 이 원리가 심각하게 훼손되어 소수 또는 1인이 공권력을 장악할 때 정치적 독재체제가 성립한다. 독재체제의 타락은 필연적으로 공권력의 사유화를 초래한다.

3. 자본주의체제의 고도화 - 선진 자본주의체제유형

우선 영미에서 발전된 선진자본주의 유형을 살펴보고, 독일 일본 등의 변형된 체제도 비교 고찰한다. 자본주의 발전은 생산규모의 빠른 증대(생산집중)를 동반하는 한편, 반드시 소유를 동일한 속도로 집중시키지는 않는다. 생산집중과 소유의 분산이라는 상충되는 경향을 해결하기 위해 기업은 주식회사 등 □공적제도□로 변화한다. 기업은 더 이상 일개인의 소유물이 아니라, 여러 주주의 공동의 재산이 된다. 또한 공적 제도로 정착된 기업은 그 공적 신용을 바탕으로 부채를 통해 자본을 조달하기도 하며, 이 경우 은행 등 자본의 공여자는 채권자로서 기업의 이해당사자(stakeholder)의 일원으로 된다. 이러한 조건하에서 기업은 주주, 또는 채권자의 경제적 권리를 실현시키기 위한 새로운 지배통제장치(structure of corporate governance)를 고안하게 된다. 이 구조의 차이가 선진 각국마다 차이가 있고, 그 차이가 체제유형의 차이를 가져오는 결정적 요소이다. 대체로 이사회가 주주 및 채권자의 이익을 대변하며 기업 경영의 최고 결정기구로 된다. 이사회는 말하자면 자본소유자의 일반이익을 대변하는 하나의 소외된 권력이며 대표이사는 인격적으로 그것을 대표한다.

현대적 기업은 대규모화하고, 복잡한 분업체제로 조직되어 있으므로 전문경영인이 실제의 기업 경영을 수행한다. 여기서 국가기구가 행정부와 입법부로 분화하듯 이사회는 일종의 입법부로 되며, 전문경영자가 최고경영권을 장악한다. 여기에 독립적인 감사제도를 도입함으로써 기업의 □삼권분립□은 완성되며, 비로소 자본소유자간의 민주주의(1원1표 원리)가 작동한다.

분산된 소유 하에서는 소유경영자가 경영으로부터 배제되는 경향이 있는데 그 이유는 주주 및 채권자 전체의 이익이 반드시 지배주주 등 특정 소유경영자의 이익과 불일치할 가능성이 많기 때문이다. 이것은 특정소유자가 탁월한 경영능력을 가진 경우에도 마찬가지이다. 공권력은 유일성을 본질적 특징으로 하지만, 사적권력으로서 자본의 권력은 복수로 존재하는 것이며, 이것은 자본시장을 통해 자유롭게 거래된다. 전문경영인체제가 잘 확립된 경제에서는 기업의 경영권도 하나의 상품으로서 시장을 형성하게 된다. 이것이 이른바 M&A 시장이다.

이제 기업지배장치 및 시장은 자본소유자간의 민주주의를 실현시키는 핵심 기구로 된다. 이 두 기구를 통한 자본소유자간의 상호 견제와 감시는 그 경영을 □투명□하고, □합리적□으로 되도록 유도함으로써 책임과 권한의 대칭성을 최대한 유지한다. 최근 의사결정과정에서 배제된 소액주주의 권리행사권을 강화시키는 것이 각국의 일반적인 경향이다. 이러한 장치는 하나의 보조적인 의미를 갖는다.

선진자본주의하에서 국가는 재정, 금융적 수단을 통해 광범위하게 경제에 개입한다. 그러나 이때의 개입은 직접적으로 시장과정에 개입하거나 기업, 노동조합의 의사결정에 관여하는 것이 아니라 총량적인 경제활동 조건, 예컨대 제도적 환경의 변경, 정부지출, 통화량의 변경(->이자율 변경)에 의한 소비 투자 등 총수요조정을 유도하는 방식을 사용한다. 복지국가적 기능은 그 자체로는 확실히 시장과정을 폐기한 직접적 재분배정책이다. 그러나 이때도 많은 경우 시장의 결과와 연계되어 작동하도록 되어 있다.

결론적으로 영미, 특히 미국의 경제체제는 계약주의에 기초하여 경제의 조직질서원리를 구성하고 있다고 말할 수 있고, 보조적으로 복지국가에 의해 시민으로서의 최소한의 생존권을 국가가 보장하는 방식을 취하고 있다.

독일 경제체제에서 특징적인 것은 첫째, 내부감시, 견제기능을 중심으로 기업의 지배구조가 형성되어 있다는 점이다. 시장을 통한 감시제도는 발전되어 있지 않다. 독일에서는 은행이 기업에 대한 대부자, 주식투자자, 주식의 위탁관리자로서 중심적인 역할을 하며, 감독이사회, 집행이사회로 이원화된 이사회 중 감독이사회에 참여하여 기업활동을 감독한다. 감독이사회에는 주주총회에서 임명한 주주대표와 함께, 종업원대표가 동수로 참여하여 기업의 장기전략이나 주요사항에 관해 사전 승인하거나 보고 받음으로써 경영을 감독한다. 따로 전문경영체제는 발달하고 있지 않으며 집행이사회가 경영을 담당한다. 둘째, 조세를 통한 광범위한 재분배정책, 복지정책을 국가가 수행한다. 독일의 체제는 시장자체에 관해서는 헌법을 통해 국가개입을 금하고 있고, 동시에 복지 등 주요한 영역에서 시장을 대체하여 국가가 조정을 하며, 기업의 의사결정에도 노동자를 참여시키는 등 계약주의와 집단주의를 강하게 결합시키고 있다.

일본의 체제적 특징은 한마디로 집단주의로 표현할 수 있다. 그런데 이때의 집단주의는 독일 등 유럽각국과 같이 국가를 매개로 실현되는 것이 아니라, 기업을 기반으로 한다. 소유는 분산되어 있고, 대기업은 상호출자에 의해 느슨한 형태로 결합되어 기업집단을 형성하며 경영은 주주의 개입이 거의 없이 전문경영인이 담당한다. 물론 이때의 전문경영인은 신분상은 미국과 유사하지만 기업집단에 의해 내부적으로 소유자에 의해 집단적으로 통제된다는 점에서 매우 자율적인 경영권을 행사하는 미국의 전문경영인과는 다르다. 주요기업은 매월 정례화된 사장단회의를 통한 상호 감시, 즉 집단적 감시에 의존한다. 여기에 더하여 주거래은행제도가 정착되어 있으며 주거래은행이 채권자 및 주주로서 기업의 경영을 감시한다. 대기업과 중소 기업도 하청관계를 통해 대기업과 강하게 결합되어 있으며 안정적인 거래관계를 장기간 지속하는 경향이 있다.

4. 한국의 개발독재체제

한국의 개발독재체제의 한 축은 국가의 독재권력, 독재권력에 의해 선택된 소수의 자연인, 그리고 국가기구와 기업에 포진한 그들의 협조자들이다(60년대 이후 권력의 과대한 중앙집중의 일차적 원인은 해방 이후의 정치과정 속에서 민족 민주세력이 절멸된데 있다). 이들은 폐쇄적인 집단을 구성한다. 집단소속성원의 충원은 지연, 학연, 개인적 연줄에 주로 의존한다. 한국에서 지역주의란 단지 정치문제가 아니라 체제적 본질에 속하는 문제이다. 그 집단에서 배제된 사람들은 계약이란 이름으로 철저히 시장에 운명을 맡기도록 강요당한다. 결국 한국의 체제는 기이한 형태의 집단주의와 계약주의의 결합으로 이루어진다. 한국적 집단주의 하에서 의사결정은 당연히 비민주성, 비공개성, 자의성, 철저한 위계적 명령과 복종을 특징으로 한다.

시장은 공정한 경쟁이 이루어지는 장소가 아니라, 국가에 의해 인위적으로 왜곡되거나, 권력의 보호를 받는 집단의 탈법적, 독점적 행태로 인해 약육강식의 살벌한 장소가 되어 왔다. 소외된 집단에 의한 항의와 반발은 무자비한 물리력으로 억압되었다.

한국체제의 가장 중요한 특징이자 문제점은 자본주의체제의 근본 원리인 공권력과 사권력의 분리를 부정하며, 공권력은 소수의 사적 권력, 구체적으로 재벌총수 및 재벌기업과 결탁되어 있다는데 있다. 독재권력은 국가기구(특히 정보기관, 검찰, 경찰, 군대)뿐아니라 언론을 장악하고, 경제적으로는 은행의 소유경영권을 장악하여, 소수 재벌 총수에게 특혜적 지원을 해주고 그 경제적 과실을 재벌총수 및 권력내부에서 일정한 배분 룰에 따라 나눈다. 정당은 공당이 아니라 권력자를 중심으로 인적으로 조직되어 있으며 계보 심복정치를 조장할 수밖에 없다.

이러한 체제적 특질은 완전히 고착화되어 경제문제해결에도 심각한 장애를 야기하기에 이르렀다. 권력의 중앙집중은 서울, 수도권 중심의 인구집중, 도시개발, 모든 주요기능의 집중을 야기하였고, 교통문제, 주택문제의 해결을 어렵게 만들고 있다.

또한 사회 경제가 능력중심이 아니라 지연, 학연, 혈연 등을 매개로 하여 형성된 특권적 집단에 의해 움직여 옴으로 인해 그기에 속하기 위한 전제로서 일류대학에 입학하기 위한 경쟁을 유치원 때부터 야기하여 교육에 대한 심각한 부작용을 낳았다. 최근의 대대적인 교육개혁을 포함하여 지금까지 수없이 시도된 교육에 관한 모든 이상주의적 개혁이 그 의도와는 관계없이 왜곡되고 기형화되는 근본 이유가 여기에 있는 것이다.

나아가 집단의 이원화, 폐쇄성, 집단 내부의 위계적 관계는 정상적인 노동시장의 발전을 저해하여 노동시장의 유연성, 노동계약의 유연성을 심각하게 억제한다. 이에 따라 경제적 효율성에 심각한 문제가 누적되고 있다. 과거 급격한 확장기에는 상대적으로 특혜를 받은 대기업 경영자, 기타 관리직의 종사자로부터 빠른 승진이나 금전적 보상을 대가로 조직에 대한 충성을 유도해 낼 수 있었지만, 현재는 그것이 어렵게 되었다. 어떤 합리적인 조직관리 원칙도 정착시키지 않은 채 그들을 보다 용이하게 해고할 수 있는 노동입법을 도입하려 하자 당연히 반발에 부딪히고 있다.

한국의 경제는 총량적인 거시지표만 보면 매우 성과가 좋게 나타난다. 지난 30년간의 경제성장률은 연평균 8%를 상회하고 있다. 그러나 우리가 경험하듯 그 체질은 극히 취약하여 언제나 약간의 내외적 애로 요인에도 휘청거리는 취약성, 불안정성을 가지고 있다. 그 근본 이유는 한정된 물적, 인적자원을 소수의 대기업이 차지하고, 중소기업의 발전을 억압함으로써 생산성의 내재적 발전을 억제하고 악순환적으로 소수의 □히트상품□ 위주의 생산에 주력하기 때문이다. 최근에는 한국의 재벌들끼리 그렇지 않아도 국제적으로 공급이 과잉된 산업부문에 투자를 집중함으로써 문제를 어렵게 만들고 있다. 또한 악순환의 결과 국내에서는 더 이상 채산성이 맞지 않는다는 구실로 중국 동남아 등으로 생산기지를 이전하여 국내경제의 산업공동화를 촉진하고 있다.

한국의 재벌은 이미 잘 알려진 대로 전전의 일본이외에는 거의  유사한 예가 발견되지 않는 기이한 조직이다. 체제적 관점이 아니라 그 자체로 고립적으로 고찰해보면 전혀 합리적 원리를 갖추고 있지 못하다. 재벌총수는 특수관계인의 소유지분까지 합쳐 5대재벌의 경우 실효지분율이 15.39%, 30대재벌의 경우 10.32% 밖에 소유하고 있지 않지만, 지배주주로서 계열기업집단에 대해 경영 전권을 행사하고 있다. 총수는 다각화된 계열기업간의 상호출자를 통해 경영권을 안정적으로 확보하여, 주주총회를 무력화시키며, 이사회, 감사를 □자기사람□으로 임명하여 유명무실화하고, 내부거래, 가지급금 등을 통해 개인적인 부의 축적과 권력극대화를 추구해 왔다. 외형의 확대가 대정부 교섭력 등 경제권력 확대에 기장 긴요했으므로 은행 등 금융기관에 대한 로비를 통해 타인자본을 그 사용의 타당성에 대해 별 검증 없이 최대한 끌어 들였다. 여기서 기업부실화, 무모한 모험주의적 투자행태, 만성적인 자금과수요로 인한 고금리가 초래되었다. 한마디로 자본소유자민주주의와는 아무 인연이 없는 경제독재체제인 것이다.

그러나 전체제적 관점에서 보면 일견 하나의 조직원리를 발견할 수 있다. 경제독재 권력은 전혀 통제 없이 존재하는 것이 아니라, 정치적 독재권력에 의해 견제되고 통제되어 왔다. 독재권력이 건재하고, 금융자원의 배분 등 충분한 통제수단을 가지고 있는 경우에는 그런 대로 체제가 운영될 수 있다. 그러나 주지하듯이 □성장의 결과 경제의 복잡성이 증대하고, □국가의 정책수단이 점점 소멸되어 가며, □그 동안 사회적으로 배제, 소외된 노동자 등 사회계층의 압력이 증대하면서 독재권력의 힘은 점점 약화되어 왔다. 바로 이런 독재체제의 이완과정에서 □체제정합성□이 손상되고, 사회 모든 영역에서 권한과 책임의 대칭성이 파괴됨으로써 전사회적 부실화가 야기되었다. 신속하고 일관성없는 개혁이 부재한 상황속에서 현재의 체제적 위기, 표류현상이 노정되기에 이르렀다. 심지어 과거 박정희시대가 좋았다는 위험한 반동적 사조까지 일부에서 확산되고 있다.

재벌의 실체를 경제력집중, 다각화, 선단식 경영, 가족적 소유경영 등등의 특징으로 파악하는 것이 일반적이다. 그러나 그것들은 그야말로 재벌이라는 실체의 외적 모습이거나 그 실체의 자기실현장치일 뿐이며, 본질은 경제독재이다. 경재독재체제는 1원이 40원, 100원을 지배하는 일정한 경제적 관계를 본질로 하는 것이며, 그 주체는 소수의 재벌총수라는 자연인인 것이다.

관변연구기관이나 경실련 등 지금까지 모든 재벌에 관한 연구의 단점은 문제를 그 자체로 고립적으로 고찰한데 있다. 그 자체로 보면 대규모기업집단, 가족경영 등은 선진국에도 있는 현상이며, 비관련다각화도 노동시장, 자본시장 등 여러 측면에서 시장이 미발달한 환경에서 거래를 내부화함으로써 비용을 절감하려는 기업의 □합리적 선택□의 결과였다는 반론도 있을 수 있는 것이다. 따라서 규제완화 등 정부의 정책으로 시장이 활성화되면 자연스럽게 기업구조도 변화할 것이라는 주장이 나온다. 좀 무리가 있지만 재벌의 논리는 총수의 경영전횡까지도 의사결정의 신속성, 강한 추진력 등의 효과로 합리화하려 하였다. 한마디로 재벌구조는 환경의 산물일 뿐이며 환경의 변화에 따라 변해 갈 것이므로, 규제완화 등을 통해 자유로운 기업활동의 환경을 조성해 주면 모든 문제는 시장에서의 합리적 선택과정에서 해소될 것이라는 주장이다.

확실히 단지 규모가 크다는 것은 그 자체로는 문제가 되지 않는다. 많은 선진각국, 예컨대 Sweden, Holland같은 나라에서는 10개 내외의 대기업에 전 피용자의 50%이상이 고용되고 있으나 그런 나라에 재벌문제가 있다는 얘기는 들어보지 못했다. 마찬가지로 가족소유경영도 선진각국에 광범위하게 존재하지만 그 자체로는 별 문제가 없는 것이다. 재벌은 결코 이러한 사물의 고립적 해부의 방식으로는 이해될 수 없는 것이며, 전체제적 관점에서 보아야 진면모를 파악할 수 있다. 경제독재체제는 정치적 독재체제에 의해 배양되고 이제 정치적 독재체제가 약화되는 과정에서 점점 더 자립적인 존재로 되어 가며, 전 사회를 지배하고, 정치권력까지 매수할 수 있는 능력을 보유하게 되었다.

재벌은 가장 활력있고 생산성이 높은 경제부문이며 한국경제 성장의 견인차이므로, 그 공은 생각지도 않고 부정적인 측면만 부각시켜서는 안된다는 주장은 일견 그를듯하게 들린다. 그러나 우리가 비판하는 것은 재벌을 위시한 개발독재체제 그 자체이며, 이 체제는 어떤 논리로도 결코 합리화될 수 없는, 선진한국으로의 전진을 가로막는 저차적 체제라는 점이다. 우리가 비판하기 이전에 이 체제는 그 존재이유를 이미 상실했으며, 당초의 존재 이유를 떠나 하나의 기괴한 경제독재권력으로 변질되고 있는 것이다. 모든 우수한 물적 인적 자원을 독점했으니 그 자체만 보면 재벌의 생산성이 높은 것은 지극히 당연하다. 또 여전히 존재하는 특혜 및 정치적·행정적 지원에 따른 이익, 시장에서의 불공정·독점적 행위에 따른 이득 등 이전소득에 의해 겉으로 보기에 생산성이 높은 것처럼 보이는 측면도 있다. 재벌문제는 이러한 수평적 재배분효과에서 끝나지 않는다. 보다 심각한 문제는 정태적 비효율과 낭비, 여러 기업간, 산업간 균형발전과 호혜적 경쟁에 의해 발휘되는 동태적인 효율성의 희생이다.

5. 체제개혁-과연 규제완화, 시장강화로 달성될 수 있는가?

민주적 자본주의 경제체제란 일반적으로 규정하자면 앞에서 본 데로 공적 영역에서는 1인 1표의 원리가 적용되고, 사적영역에서는 1원1표 원리가 최대한 신장되는 체제이다. 또 공권력과 사권력은 엄격히 분리되어야 한다. 따라서 정경유착은 타파됨으로써 정치권력은 어차피 소외된 권력이라 해도 특정개인이나 기업의 권력이어서는 안된다.

한편 생산력이 발전된 자본주의의 유지·발전을 위해서는 사적영역에서의 소유자민주주의가 확립되어야 한다. 특정 소유경영자가 경영전권을 장악하여 1원 40표, 100표를 행사하는 체제는 경제독재체제인 것이다.

어떻게 한국의 개발독재체제를 타파할 것인가? 그 개혁을 경제민주화라고 이름 붙인다면, 경제민주화의 핵심은 무엇이 되어야 할 것인가? 재벌체제가 경제민주화와 양립할 수 없다는 것은 자명하다. 언젠가는 재벌은 해소되어야 한다. 다만 그 과정이 급격할 필요는 없으며, 경제민주화가 여러 방면으로 진척되는 가운데 재벌체제가 더 이상 □경제적인□ 조직이 되지 못하고, 점점 더 고비용을 초래하는 조직으로 됨으로써 그 해소를 유도해 나가야 할 것이다. 진정으로 공정하고 자유스러운 환경 하에서 □경제적 효율성□의 관점에서 □자연스럽게□ 형성되는 대기업은 얼마든지 있을 수 있다. 또 이러한 환경 하에서는 가족소유경영도 크게 문제되지 않을 것이다.

재벌의 해소와 경제민주화를 주장하면 사람들은 종종 인위적인 강제는 부작용이 더 많기 때문에 피해야 한다고 주장한다. 그러나 재벌 자체가 가장 부자연스러운, 독재권력에 의해 조장한 인위적인 존재가 아닌가? 여기서 주의할 것은 앞에서 강조한데로 재벌은 어떤 특정한 개별적 제도, 물적 존재이기 이전에 하나의 사회적 관계이며, 그 본질적 관계의 필연적 산물이다. 따라서 재벌의 해체란 점진적 과정이라 해도 전체제의 혁신을 동반하며, 역사적 단절을 의미하는 것은 사실이다. 부연하자면, 오직 문제로 되는 것은 비민주적인 사회관계 그 자체이며, 그런 환경 하에서 일견 □효율적인□ 조직형태로 배양되고 육성되는 경제독재체제인 것이다. 이상의 일반론적인 논의를 보다 구체화해 보자.

우선 당연히 정치의 민주화가 이루어져야 한다. 그리하여 민주적 방식으로 자본주의 체제하에서 공권력이 수행해야할 고유한 기능을 확립해야 한다. 그러나 이것이 문민 정권이 들어온다고 해서 쉽게 성취되지 않음은 최근 YS정권의 말로를 통해 분명해지고 있다. 이른바 문민정권은 여러 비판세력을 군사정권보다 더 억제하면서, 이제 민주화가 된 마당에 더 이상 비판은 필요 없다고 주장했지만, 그들 자신은 군사하나회에 대신하여 문민하나회를 통해 국가의 공권력을 사적권력으로 전화시킴으로써 민주화를 희화화하고 말았다.

다음으로 정경유착이 타파되어야 한다. 그러나 YS정권의 경우를 보면 이는 여전히 공염불에 그치고 있음을 알 수 있다. 다만 과거에는 국가가 정책수단을 이용하여 자본에 대해 우위를 가지고 이 유착관계를 이끈 반면, 최근에는 자본이 주도하면서 국가를 사적 권력의 유지 확대에 이용하고 있고 국가권력은 점점 더 하부 관리자들의 기생적 뇌물 및 이권획득의 수단으로 전화되고 있는 점에 차이가 있다. 최근 금융개혁이 금융기관 감독권을 둘러싼 재경원과 한국은행과의 □밥그릇싸움□으로 타락한 일은 이러한 경향의 좋은 예이다.

정경유착에 대한 친재벌적 대안은 규제완화, 시장기능 강화이다. 재벌은 국가권력의 비호 하에 성장했지만 이제는 국가 개입을 소리 높여 비판한다. 왜? 그 이유는 재벌은 더 이상 국가의 비호가 없이도 생존할 수 있다고 생각하기 때문이다. 재벌은 장차 전국민적인 여론에 밀려 국가권력이 더 강하게 가할지 모르는 재벌규제가 우려되는 한편 그에 비해 상대적으로 국가로부터 얻는 것은 적을 것으로 예상하기 때문이다. 이 요구에 이데올로기적 근거가 되는 것이 세계화라는 슬로건이다.

이제 규제완화, 시장강화가 체제개혁의 수단이자 목표가 될 수 있는지 검토해 보자. 어떤 선진적인 체제도, 그것이 자본주의체제를 채택하는 한,  시장기능의 심화 없이는 존재할 수 없다는 것은 사실이다. 따라서 우리는 시장강화라는 목표를 부정하지 않는다. 다만 그것이 현 체제에 대한 개혁수단이 될 수 있는가라는 점이다. 우리의 대답은 강한 부정이다. 재벌이 지배하는 경제독재체제는 과거와 같은 독재권력의 견제 마저 사라진 다음에는 초원의 맹수처럼 약육강식의 세상을 만들 것이다. 합리적 국토개발, 유연한 노동시장, 기술력과 자본력을 갖춘 중소기업의 발전, 균형 잡힌 산업구조, 견실한 금융산업 및 금융시장 등의 발전은 점점 더 힘들어 질 것이다.

혹자는 개방화, 세계화가 재벌의 합리적 행동을 유도할 것이라고 주장한다. 그러나 강화된 경쟁은 재벌체제를 더욱 비정상적인 이윤추구 방식으로 몰고 갈 가능성이 더 크다. 왜냐하면 그 방향이 같은 1원을 들여 더 많은 이윤을 얻는 수단이라면 당연히 그렇게 하는 것이 □합리적□이기 때문이다. 과거 제국주의 체제하에서 선진 자본주의 국간이 경쟁격화는 각국의 독점체제를 공고화했지, 그것을 이완시키지는 않았다. 이미 체제논리상 그런 방향이 경향적 필연성으로 되었던 것이다. 독재권력은 권력에 대한 도전에 직면하여 기존 체제를 강화하지 결코 이완시키지 않는다. 그것은 단지 정치논리에서만 그러한 것이 아니라, 효율성의 관점에서도 적어도 독재권력 자신이 보기에는 합리적인 것이다. 중소기업을 억압하고 착취하여 성장하는 재벌은 경쟁에 직면하여 중소기업을 가능한 수단이 있다면 더욱 강하게 이용하지, 중소기업이 살아야 나도 산다는 식으로 판단할 가능성은 일반적으로 없을 것이다. 그것은 재벌의 경제논리이자 정치논리인 것이다. 수직적 위계조직에 의해 자신의 권력을 실현하는 총수가 경쟁이 격화되고 생산성을 높여야 한다고 해서 조직체계를 보다 수평적이고, 중간 관리자의 자율권을 결정적으로 신장시키지는 않을 것이다. 오히려 기존의 위계질서를 강화함으로써 관리자의 헌신을 강제하려 들 것이다. 왜냐하면 그것이 총수가 보기에는 그의 정치적 권력을 강화하고, 기업의 부가가치를 높여주기 때문이다.

이런 관점에서 경제민주화에 관한 최근 정부나 시민단체의 제안을 평가해 볼 수 있다. 비민주적인 두 경제권력 즉 국가와 재벌의 존재로 인해 대부분의 주요 정책과제는 딜레마에 직면하고 있다. 비근한 예로 은행의 소유경영구조 개혁, 민영화의 경우를 보자. 그런데 자금이나 경영자원, 경영경험 등의 면에서 은행을 소유경영할 수 있는 집단은 재벌밖에 없다. 물론 소유를 분산하고 전문경영인에게 경영을 맡기면 된다는 반론도 있다. 그러나 정부의 오랜 간섭으로 부실여신, 조직상의 문제 등 산적한 문제를 안고 있고, 소액주주 등 소유자의 권리가 보장되지 않고 있으며, 무엇보다 정부와 재벌이라는 강력한 경제권력이 외부에 존재하는 상황에서 과연 전문경영인이 합리적 경제원칙에 따라 은행을 경영할 수 있을 것인지 의문이 제기된다. 여기서 □주인 찾아 주기□라는 재벌논리가 비집고 들어오는 것이다. 최근 재경원은 5대 재벌의 은행 소유한도를 기존의 4%로 유지하고 비상임 이사로 은행 경영에 참여하는 정책을 내놓았다. 한마디로 딜레마적 상황에 기인한 전형적인 타협안이다. 모든 무원칙한 타협안이 그러하듯 이 경우도 근본적으로 상황을 복잡하게 만들거나 오히려 악화시킬 것이다. 즉 경영중심에서 배제된 재벌은 확보된 경영참여 기회를 자기 이익의 확보에 이용하려 하겠지만 은행의 경영에 대한 책임은 면제받음으로써 경영책임 소재를 더 불투명하게 만들 가능성이 있다. 또한 은행경영은 정부의 간섭과 재벌의 간섭 사이에서 표류할 것이다.

현상황이 초래하는 딜레마는 토지정책에서도 보여진다. 경제권력이 집중됨으로써 초래된 수도권, 소수의 대도시 중심의 개발은 투기이득을 극대화하고 급기야 토지이용규제, 토지관련 세제의 양산을 낳았지만 이것들은 도시 및 산업용 토지의 원활한 공급, 토지의 효율적 이용을 억제하고, 지가의 계속적인 상승을 억제했을 뿐 땅값의 대폭적인 하락이나 지역간의 균형개발에 기여한 바는 없다. 이 딜레마적 상황은 다시금 토지거래 이용상의 규제완화 논리를 득세하게 만들고 있다.

종래 정부는 여신규제, 상호출자제한, 상호지급보증제한, 업종전문화 등을 통해 경제력집중억제위주의 정책을 시행해 왔다. 우리는 경제력집중이 재벌의 본질은 아니며, 그 현상적 특징, 또는 필요조건임을 지적했다. 따라서 정부의 정책은 대증요법이었지 어떤 본격적인 재벌 대책은 아니었다고 본다. 최근 정부나 관변 연구소 자체도 이들 정책의 실효성을 별로 인정하지 않는 견해가 세력을 얻고 있는 듯하다. 또 일부에서는 이들 정책이 어떤 측면에서 경제력집중을 조장한 측면, 즉 역효과를 지적하고 있다.

96년 정부가 내놓은 신재벌정책은 기업의 지배통제구조의 불합리성에 초점을 맞추고 있다. 이런 정책기조의 전환은 하나의 전진으로 평가해야 할 것이다. 그러나 재벌을 그대로 인정한 채, 그리고 규제완화, 민영화, 신규사업권의 부여 등을 통해 재벌의 성장을 오히려 조장하면서 기업경영의 투명성을 부르짖는 것은 하나의 호도책으로 귀착될 위험이 있다. M&A 시장 활성화에 관해 특별히 논평하자면, 재벌이 지배하는 상황에서 기업 경영권시장은 확대되기 힘들며, 이점은 미국이외의 선진 각국의 경험으로 보아도 그 역할이 제한될 수밖에 없다고 보아야 할 것이다. M&A 시장 활성화가 한국에서 어려운 이유는 무엇인가? 일반 상품과 마찬가지로 경영권이 하나의 상품으로 거래될 수 있기 위해서는 소유가 분산되고전문경영인제도가 정착되어 있어야 할 뿐아니라 무엇보다 경영의 객관성, 투명성, 합리성이 갖추어져 있어야 한다. 그러나 경제독재 구조는 이러한 풍토의 조성을 극도로 억제한다.

재벌문제를 피상적으로 생각했을 때 발생한 수 있는 위험을 보기 위해 현사회경제적 조건을 그대로 둔 채 전문경영인체제를 도입했을 경우 발생할 상황을 분석해보자. 이 경우 경제독재 권력은 조금도 축소되지 않고 과거 총수가 가졌던 권력을 복수의 이름 없는 이른바 □전문경영인□ 들이 장악하게 될 것이다. 그들은 소유자가 아닌 만큼, 그들에 의한 책임 없는 권한의 남용가능성은 오히려 증대할 것이다. 사회 곳곳에 펼쳐진 지연, 학연의 망을 통한 □마피아 자본주의□가 도래할 것이다. 전문경영인체제는 국가가 개입하여 개별정책으로 추진하기에도 부적합한 사안이지만, 정부가 그 동안 추진한 대증요법적인 정책들만큼이나 엉뚱한 결과를 가져올 수 있다. 이른바 전문경영인체제를 도입한 몇몇 기업이 현재의 환경 하에서 좋은 성과를 내고 있지 못한 것도 우연은 아니다. 현재 정치영역에서 보자면 민주화 없는 국가권력의 약화는 우려할 정도로 공권력의 사권력화, 이권화를 촉진시키고 있다(이른바 권력의 하방점탈 현상). 경제민주화없는 전문경영인제도는 사적 영역에서 똑같은 결과를 초래할 것이다. 민주화 없는 권력약화는 우리 사회의 권력을 학연, 지연으로 얽힌 □전문가집단□으로 넘겨주는 결과만을 가져 올 것이다. 이들은 이미 관료계, 언론계, 기업, 학계 등에서 실질적으로 권력을 행사하고 있다.

참여연대의 소액주주권리찾기 운동은 그 동안 철저히 무시되어 온 소액주주의 권리의식 신장, 경영진의 주주이익 침해행위와 경영권의 독주에 대한 견제의 의미를 갖는 점에서 신선한 면이 있다. 그러나 소액주주는 어느 나라에서나 주가차익 등 단기이익에 주로 관심이 있으며, 자신의 행동이 가져올 이익에 비해 비용이 대체로 크기 때문에 소극적인 경향을 띠게 마련이다. 또 손해에 대한 배상은 결국 기업으로부터 나와야 하는 문제도 있다. 무엇보다 중요한 문제로 어느 나라에서나 그렇지만 특히 한국에서 소자산계층은 지극히 무정견하고, 기회주의적이며, 자신에게 손실이 발생하면 비이성적으로 사회를 비난하지만, 자기가 투자한 회사가 어떤 부당한 방법으로라도 이익을 내고 주가를 올려준다면 침묵할 것이다. 따라서 이들은 그 자체로는 한국의 경제독재체제의 개혁에 어떤 적극적인 역할을 할 가능성이 적다. 주식시장이 활황국면으로 접어들면 소액주주들의 관심도 현저히 떨어질 것이다. 민주화된 자본주의체제하에서 소액주주의 권리는 당연히 존중되어야 한다. 그러나 시장이 개혁의 수단이 될 수 없는 것과 꼭 같은 맥락에서 소액주주 운동이 경제민주화의 계기가 될 수 있는지는 의문이 생긴다. 어디까지나 전체적인 경제민주화 운동의 보조적인 운동으로 그 의의를 제한해야 할 것이다.

기업지배구조의 삼권분립, 중소기업과 대기업의 거래관계 등 모든 거래관계에서의 호혜적 원칙이 존중되어야 한다. 그것은 순수히 계약주의에 근거하거나, 일본식의 집단주의에 근거하여 발전될 가능성은 한국의 경우 희박하며 국가를 매개로 한 □역차별적□  집단주의-계약주의의 혼합이 되어야 할 것이다.

한편 그 동안 의사결정과정과 부의 분배에서 소외된 계층의 참여와 발언권의 신장, 복지국가의 강화만이 경제민주화의 충분조건도 아니다. 불합리한 체제하에서 복지를 강화한다고 하면 종종 그것의 배분과정은 전 체제 및 배분과정의 불합리성으로 인하여 엉뚱한 부작용을 낳고, 자본측의 역공세에 직면할 수 있기 때문이다. 마치 사부문에서 불공정한 임금체계하에서 임금의 상승은 기존의 불공정성을 증폭시키는 시키는 것과 유사한 결과이다. 사부문자체의 공정성과 합리성, 투명성이 최대한 확보될 때 비로소 자본주의 시장경제의 본질적인 한계로서의 불평등, 고용불안 등에 따른 생활의 불안정 등에 대한 공적 교정의 강화가 가능하며, 그것이 보다 바람직한 사회 경제적 성과로 연결될 것이다. 예컨대, 현재의 불공정한 조세체계하에서 복지지출을 늘리고, 조세를 증대한다면, 봉급생활자의 세부담은 증대하는 반면, 엉뚱한 사람이 그 편익을 누리는 일이 증대할 것이다. 그럼에도 불구하고 복지의 강화는 시장이 보다 탄력적이고 유연하게 작동하기 위해서도 반드시 필요한 조건이다. 따라서 제반 민주화의 전진에 발맞추어 복지를 강화하려는 노력이 필요하다.

결론적으로 체제로서의 경제독재체제는 해소되어야 한다. 그것이 10년이 걸릴지 더 이상이 걸릴지는 모르나 이 원칙이 모든 진보적 운동의 근본방향이 되어야 한다고 생각한다. 이것을 통해서만 정부규제냐, 규제완화를 통한 재벌지배냐의 두 악의 선택이라는 달레마적 상황에서 빠져 나올 수 있다. 사실 YS정권의 초기 개혁은 세계화를 기치로 내걸면서 재벌지배라는 방향으로 선회하였다. 우리가 처한 딜레마적 상황의 돌파는 강력한 민주화세력의 지원 하에서만 가능하다. 태생적 한계를 가진 YS정권이 개혁의 제스처를 취한 것은 자신의 권력기반을 확보하기 위한 방편에 불과했음이 폭로되었다. 지금 처한 국내외적 상황은 분명한 하나의 선택을 강요하고 있다. 민주화세력의 형성과 그들의 지원 하에 성립하는 정치권력이 없다면 당분간 선택은 오직 하나, 즉 재벌지배이다.

민주화운동의 주체로서 노동운동과 시민운동의 역할이 결정적으로 중요함은 지금까지 논의를 통해 분명해졌으리라고 본다. 그런데 이들 운동이 체제개혁의 중심세력으로 성장하기 위해서는 단순히 자기이익의 확대에만 급급해서도 안되며, 기존의 정치세력에 대한 비판적 거리를 일관성 있게 유지하는 가운데 우리 체제의 근본문제와 그 개혁의 당위성을 모든 국면에서 끊임없이 국민대중에게 보여 주도록 노력해야 할 것이다. 개혁은 민주화세력의 정치세력화 없이는 불가능할 것이다. 그러나 성급한 정치세력화는 경계해야 한다. 전사회적 변화는 전사회적 참여를 요구하는 만큼, 하부 기반이 부실한 상태에서의 지도층 중심의 성급한 정치세력화는 제한된 힘을 상층조직 유지에 소진시킴으로써 장기적으로 보아 민주세력의 정치적 성장을 저해할 것이다.

혹자는 □경상도 재벌체제□를 타파하기 위해 전라도세력과 진보세력이 연합해야 한다고 주장하나, 그것은 조금도 한국의 체제적 한계를 넘어선 대안이 못된다. 진보세력은 원칙상 지역주의의 근원을 제거하는데 그 목표를 두어야 하며 어떠한 종류이건 지역주의에 편승하는 세력과 연합해서는 안될 것이다. 이런 종류의 연합은 진보운동의 성장을 불가능하게 하고 한 정권의 탄생과 함께 운동의 도태만을 초래할 것이다. 한국처럼 정권의 교체경험이 전무한 상황에서 정권교체는 그 자체로 대단한 의의를 가지고 있을 것이다. 그러나 진보운동의 목표는 이러한 차원을 넘어서지 않으면 안된다. 우리는 정권교체가 성취된 경우에도 그대로 남을 수밖에 없는 독재체제 그 자체의 혁파를 지향해야 한다.

국가와 시장의 역할의 균형을 찾는 일은 결코 쉬운 일이 아니며 선진국의 경우에도 해결된 문제가 아니다. 다만 이들 국가에서는 정치·경제적 행위가 투명하도록 하는 제도적 장치가 마련되어 있으며, 언론, 이익집단, 시민단체 등의 여론 형성기능이 잘 발달되어 있다. 따라서 보다 민주적인 과정을 통해 합리적 정책이 결정되도록 하는 사회적 환경 하에서 적절한 국가의 역할이 그때 그때마다 합리적으로 도출된다. 우리의 경우에는 문제가 생길 때마다 모든 사안이 □정치화□되고 정치적으로 해결되어야 하는 처지에 있으나 그 근본 원인이 체제 자체의 모순에 있다.

정부규제에 대한 기업들의 불평은 일리가 있는 면에 있다. 상호 일관성이 결여되고 중복적이며 경제적 효과가 불투명한 규제의 양산은 비민주적인 체제에서 어쩔 수 없이 발생하는 악순환이다. 앞에서도 보았듯이 현체제를 인정하는 한 모든 정책은 딜레마적 상황에 직면하게 되고 결국은 원칙 없는 타협, 따라서 문제를 단지 복잡하게 하거나 악화시키는 정책으로 귀결될 수밖에 없는 것이다. 개혁이 없는 상황에서 발생하는 보다 복잡한 문제에 직면하여 국가는, 이미 실제의 권한을 상실하고 있음에도 불구하고, 더욱더 무한 책임에 몰리면서 다른 한편 개입적 행태에 대해 온갖 비판을 받게 된다. 문제가 발생할 때마다 대증요법적인 국가개입은, 경제민주화의 전진에 따라 엄격히 제한될 수 있을 것이다.

전체제의 민주화과정은 과도기적 혼란을 야기할 것이며 강력한 정치적 리더십을 필요로 한다. 이 정치적 리더십은 민주화를 지향하는 조직된 힘에 의해 지지되지 않을 때는 형성되기도 어려울 것이며, 재벌 등 기득권세력의 사보타지를 견딜 정도의 강력한 추진력을 얻지도 못할 것이다.

민주세력은 그 자체가 민주화의 주체로 성장하도록 노력해야 하며 국가에 입법청원을 하는 등 단순한 압력단체로 만족하려 해서는 안된다. 보다 광범위한 참여에 기반한 전체제의 민주화없이, 법적·제도적 장치의 개선을 통해서 문제가 곧장 해결될 수 있다고 생각하는 경향이 정부관리, 정치인 뿐아니라 노동운동, 시민운동세력내부에도 상당히 유포되어 있으나 이 경향은 시장만능주의에 대한 반사적 사고이며, 그것만큼이나 위험한 발상이다.

정치적, 경제적 민주화를 향한 노력이 성공적으로 이루어 진다고 할 때, 그것이 장차 우리의 체제를 구체적으로 어떤 형태로 이끌지는 미리 예측하기 힘든다. 특히 시장, 국가, 자본소유자, 노조, 시민사회 제영역의 역할의 비중을 미리 말하기는 어렵다. 다만 한국인의 정서상 시장의 역할이 미국에서와 같은 강도로 작용하도록 허용되는 일이 어렵다는 점은 많은 사람들이 공감하는 바라고 생각된다. 그렇다면 기업, 지역사회 등의 차원에서 이해당사자들이 경제적 문제에 직접 참여함으로써 정치적, 경제적 민주주의를 구현하는 방향성이 도출될 수 있다. 이 경우 독일의 모델을 보다 많이 참조할 수 있을 것이다. 다만 소위 이해집단간의 흥정과 타협에 의존하는 이른바 조합주의 모델은 진정한 민주화의 방향이라기 보다 주어진 여건을 승인하고 고착시키는 최악의 타협책으로서 피해야 한다.

이러한 전망 하에서 당장 무엇을 할 것인가? 정치민주화를 위한 제반 개혁운동, 법적 제도적 개혁운동이 당연히 필요할 것이다. 이들 문제는 다른 주제에 속하므로 여기서는 생략한다. 경제적인 측면에서 기업 경영에 대한 감시, 감독을 위해 소비자 운동, 환경운동 등도 필요하겠지만, 우리는 소액주주, 노동자, 시민, 전문가, 지역대표, 소비자대표 등이 기업경영에 참여하는 문제를 운동차원에서 제기할 필요가 있다. 즉 기업의 이사회를 독일식과 유사하게 집행이사회와 감독이사회로 이원화하여 감독 이사회에 이들 대표가 참여하여 경영을 감시하는 제도적 장치를 확보하려는 운동을 주요한 경제민주화 과제로 제기해야 한다. 이런 장치없이 기업경영의 투명성을 제고하려는 신재벌 정책 등 정부의 정책은 별 효과를 얻지 못할 것이다.

구한말 주체적 개혁이 선행되지 않은 상태에서 여러 제국주의세력을 끌어 들여 서로 경쟁을 시켰을 때, 한국사회가 근대화되고 주권이 강화되었던가? 그것은 사회의 혼란과 표류, 급기야 주권의 상실만을 가져 왔다. 오늘날 민주화와 체제개혁없이 세계화라는 슬로건 하에 규제완화, 시장개방, 자유화만을 추진한다면 우리는 유사한 운명에 처할 것이다.

노사관계의 민주화와 고용안정

이병희(경제학 박사, 서울시립대 강사)

1. 노사관계의 현황과 문제점

한국경제의 지속적인 성장의 결과 임금노동자는 크게 증가하였다. 전체 취업자 중 피용자가 차지하는 비중은 1963년 31.5%로 부터 1995년 62.5%로 급속히 상승하였다(통계청, □경제활동인구연보□). 그러나 임금노동자의 양적·질적 확대에도 불구하고 작업현장 및 생활공간에서 노동자의 삶의 개선은 크게 지체되어 불만이 누적되고 있는 실정이다. 단순작업을 반복적으로 수행하는 작업조직에서 직무에 대한 불만족은 크게 증대하고 있다. 직업경력이 증가하더라도 자율성과 숙련의 형성은 여전히 지체되고 있으며, 기업의 관리구조 또한 노동력의 안정적인 동원을 위한 관리감독에 여전히 의존하고 있다.

1987년 노동자대투쟁이후 명목임금이 세 배 이상 증가하였음에도, 여전히 생산성 증가율에 미치지 못하고 있으며 노동소득분배율은 90년대 들어 하락하고 있다(제조업에서 노동소득분배율은 91년 54.3%에서 95년 47.7%로 하락하였다. 한국은행, □기업경영분석□). 또한 대기업과 중소기업 노동자간의 임금격차는 확대되어 이중사회화의 우려를 낳고 있다(1995년 제조업에서 30인미만 기업의 임금수준은 500인이상 대기업 임금수준의 65.7%에 불과하다. 노동부, □매월노동통계조사보고서□). 임금총액에 포함되지 않는 기업복지의 격차는 더욱 크다(1994년 100인미만 사업체의 법정외복리비는 1,000인 이상 사업체에 비해 48.0% 수준에 불과하다. 노동부, □기업체노동비용조사보고서□). 또한 최근 우리 사회에는 고용불안이 급속하게 확산되고 있다. 실업률이 증대하고 국내 산업의 고용창출능력이 눈에 띠게 약화됨으로써 앞으로 장기간 고실업률이 지속될 가능성이 높다는 전망도 나오고 있는 상황이다.

이처럼 노동자의 삷의 질은 여전히 개선되지 않은 채 경쟁력만이 강조되고 노사협력이 일방적으로 강요되고 있다. 노사관계의 개혁을 진지하게 검토하기 보다는 노동시장의 유연화에 쉽게 편승하고자 하는 기업과 정부의 움직임도 두드러지고 있다. 생산과 분배의 왜곡으로 인한 갈등은 근로의욕의 약화와 경쟁력의 저하를 가져오고 있으며, 대립적·갈등적 노사관계의 성격이 지속되고 있다.

2. 1997년 노동법 평가

1997년 3월 여야 합의에 의해 재개정된 노동법은 격렬한 사회적 갈등을 거쳤음에도 당초에 표방하였던 □참여와 협력적 노사관계□ 목표에 비추어 대단히 실망스러운 것이다. 노동법 개정이 추진되었던 데에는 OECD와 ILO 등 국제기구들이 노동자의 단결권과 노동조합 활동을 억압하는 노동악법 조항들을 국제수준으로 개정 및 폐지하도록 압력을 가중하였던 점도 그 배경의 하나이다. 또한 대내적으로는 1987년이후 급격히 발전한 민주노조운동이 양적으로, 조직적으로 성장하여 1996년에 민주노총을 건설하였다. 이러한 민주노조운동세력을 제도화시키지 않고서는 경제의 재구조화나 참여협력적 노사관계의 구축이 사실상 불가능하였다는 점도 중요한 요인 중의 하나이다.

그러나 노사관계 개혁의 논의 과정에서 노동법은 노동유연화를 통한 국가경쟁력 강화의 방향으로 왜곡되었다. 즉, 노동법 개정은 기본적으로 □고비용-저효율□구조가 낳은 경쟁력 약화를 극복하기 위한 방향으로 이루어진 것이다. 개정된 노동법의 성격은 집단적 노사관계에서 □노동조합 활동의 무력화□와 개별적 노사관계에서 □노동시장의 유연화□로 요약될 수 있다.

우선 집단적 노사관계에 대한 □노동조합 및 노동관계조정법□을 보면, 국제노동기구 등에서 문제가 되어 왔던 조항들이 여전히 유지되고 있다. 공무원 및 교원의 단결권을 비롯한 노동3권은 상정조차 되지 않았으며, 제3자 개입금지 조항도 □노동관계의 지원□이라는 이름만 바뀌었을 뿐 종전과 별로 다를 바 없는 내용으로 개정되었고, 노동조합의 정치활동 금지 조항 역시 노동법에서 삭제되었을 뿐 □정치자금법□과 □공직선거 및 선거부정방지법□에 의해 여전히 실질적으로 금지되고 있다.

또한 개정 노동법에는 노동조합의 활동을 억압하는 독소조항이 많이 포함되어 있다. 복수노조 허용의 대가로 노조 전임자의 임금을 사용자가 지불하지 않도록 함으로써 노동조합의 활동이 더욱 필요한 중소기업에서 노조의 운영은 사실상 불가능해지게 되었다. 그리고 무노동 무임금의 조항을 신설하고, 쟁의기간 중 대체근로를 허용함으로써 노동조합의 쟁의권을 제한하였다. 또한 공익사업의 범위도 철도, 병원, 통신, 은행, 버스 등에 □필수공익사업□이라는 이름으로 직권중재가 적용되도록 함으로써 단체행동권을 여전히 박탈하고 있다. 이외에도 해고자의 조합원 자격 제한, 노사협의회 대표권 제한, 노조대표자의 교섭·체결권 일원화, 임금협약 최장유효기간 연장, 보안작업 쟁의금지, 생산시설 점거금지, 노사협의회 근로자위원 위촉권 제한, 노조활동에 대한 행정관청의 개입 존속 등 노조활동을 제약하는 독소조항이 다수 신설되었으며, 이에 노동측이 적절히 대응하지 않으면 조직력이 크게 약화될 우려가 높아지고 있다.

한편 개별적 노사관계에 대한 □근로기준법□에서는 노동시장의 유연화와 노동시간의 탄력성을 제고하는 방향으로 개정되었다. □경영상 이유에 의한 고용조정□의 이름으로 정리해고가 도입되었고, 변형근로시간제(□탄력적 근로시간제□)를 최대 1개월 단위 56시간 상한으로 실시할 수 있게 되었다. 또한 1997년에 근로자파견법의 입법이 예정되어 있다. 시장원리에 기초한 노동시장의 유연화 정책은 고용불안과 노동시장의 이중구조화라는 심각한 문제를 야기할 가능성이 높다. 특히 노조가 조직되어 있지 않는 사업장에서 더 큰 문제를 낳을 것으로 보인다. 그러나 노동력의 안정적 동원과 그 활용도의 극대화에 치중하는 기업조직의 구조적 문제점을 해결하지 않은 채 추진하는 노동시장의 탈규제화가 한국경제의 효율성 회복에 과연 바람직한지는 의문이다. 노동시장의 유연화가 노동능률의 저하와 기술진보의 후퇴를 가져왔다는 선진자본주의국의 여러 경험도 확인되고 있으며, 오히려 노동시장 및 고용관계가 갖고 있는 특수성을 고려한 적정한 수준의 노동시장 규제가 공정성 뿐만 아니라 효율성 제고에 긍정적인 기여를 할 수 있을 것이다.

3. 노사관계의 개혁방안

1) 민주적 노사관계의 확립

한국 노사관계 개혁의 기본방향은 □민주적 노사관계□의 확립이어야 한다. 노사관계의 면에서 한국엔 아직 근대화의 과제가 남아 있다. 다수의 사용자는 아직도 노사간에 문제를 일으키는 것은 노동조합이므로 노조가 달라지면 노사문제는 없어진다고 생각하고 있는 형편이다. 그만큼 노사관계에 소극적으로 대응하며 □사람□을 중시하여 경쟁력을 높이는 문제에 대한 인식이 부족하다. 정부 역시 노동정책을 경제정책의 하위부문으로만 인식하고 있으며, □국민경제□를 내세워 기본적인 노동권의 행사를 제한하고 있다.

따라서 노사대등한 조건을 형성하는 민주적 노사관계의 확립은 노사관계 면에서 지체된 근대화의 과제를 실현하는 것이다. 사용자의 권위적 통제와 노동자의 순응을 통한 경쟁력 향상은 한계가 있다. 노사관계는 잠재적인 갈등관계일 수 밖에 없으며, 이를 승인한 위에서만 비로서 참여와 협력도 가능할 것이다.

민주적 노사관계를 확립하기 위해서는, 우선적으로 노동조합 활동을 무력화하는 1997년 노동법의 독소조항을 개정하고 노동조합의 자주성과 노사자치주의를 신장하는 방향으로 노동법이 개정되어야 할 것이다. 노동운동 또한 사회보편적인 이해와 요구를 실현하는 연대조직으로서 산업별 조직을 갖추어나가고 정치활동을 강화함으로써, 민주적 사회개혁을 위해 노력하여야 할 것이다.

2) 노동의 인간화

노동의 비인간화를 초래하는 작업조직이나 통제구조로부터 노동의 인간화와 노동의 자율성 및 책임을 증대하는 작업조직과 관리구조로 이행하여야 할 것이다. 지나치게 세분화된 단순직무를 반복적으로 수행하는 작업조직에서는 직무불만족과 노동에 대한 도구주의적 태도, 노동으로부터의 소외를 심화시킨다. 또한 구상과 실행의 분리, 실행기능의 단순반복화로 특징되는 세분화된 분업구조와 위계적 관리구조는 참여적 민주주의 측면 뿐만 아니라 생산성 측면에서도 그 한계를 노정하고 있다.

그러므로 노동 그 자체에서 자아실현의 기회와 가능성을 확대하도록 직무의 과도한 세분화를 지양함으로써 작업과정에서의 만족도를 증대시켜야 할 것이다. 나아가 자본의 가치증식을 위해 노동과정에서 소외된 노동자가 구상과 실행의 결합을 통해 인간노동의 목적의식성을 회복할 수 있도록 하여야 할 것이다. 또한 노동자간의 연대를 통해 노동시장의 경쟁원리를 완화함으로써 노동의 인간화를 실현할 수 있도록 노력하여야 할 것이다. 이를 위해서는 직무재설계를 통한 인간중심적 작업조직의 형성과 작업자의 작업내용을 숙련형성적으로 재편하는 것이 필요하다.

3) 임금과 고용안정

1980년대 후반이후 독점적 대기업과 중소기업간 임금격차가 큰 수준으로 지속·확대되고 있다. 한국경제의 경제력 집중구조와 기업별 노조라는 조직체계하에서 기업간 임금격차는 오히려 확대되어 온 것이다. 또한 최근 우려되는 고용문제도 노동자 내부에 차별적으로 작용할 가능성이 높다. 노동력을 핵심-주변으로 양분하여, 핵심노동력에게는 안정적인 노동조건을 제공하고 기능적인 유연성을 제고시키는 반면 주변노동력은 경기변동이나 기술변화의 완충노동력으로 활용한다는 것이다. 최근 논의되는 노동시장의 탈규제화는 노동시장의 계층화를 야기할 가능성이 높다.

이러한 노동시장의 이중구조화는 노동시장의 왜곡 뿐만 아니라 평등을 향한 연대를 저해할 수 있다는 점에서 우려스러운 사실이다. 이를 개선하기 위해서는 기본적으로 경제력 집중구조를 해소하여야 한다. 또한 사회보장제도를 통하여 간접임금을 확대시키고, 최저임금의 내실화를 통해 저임금층의 임금수준을 높이고, 직업능력 개발과 취업알선 기능 확대□강화 등 고용보험제도를 개선하여 고용불안을 해소할 수 있도록 노력하여야 할 것이다. 그리고 우선적으로 근로기준법과 산재보상보험법의 적용범위를 5인미만 사업장까지 확대하고, 30인이상 사업장을 대상으로 하는 고용보험의 경우에도 모든 임금노동자를 포괄하는 제도로 확대되어야 할 것이다.

4) 경영참가의 제도화

위계적 통제를 통한 노동력의 단순한 동원체제는 작업자의 숙련형성을 저해하고 의사결정능력을 약화시키며 노사간에 갈등을 심화시키는 결과를 가져온다. 자율성과 숙련형성이 제한된 노동자가 시장·기술적 조건의 변화에서 발생하는 문제를 적극적으로 해결할 것을 기대하는 것은 무리라고 할 수 있다. 따라서 노동생활의 질과 생산성을 동시에 개선하기 위해서는 노동에 대한 자율성을 회복하고 작업장의 민주주의 확대가 필수적이라 할 수 있다.

우리 기업은 소유와 지배가 소수 자연인에게 독점되어 있기 때문에 경영이 비공개되고 기업이 사유물화되어 있는 형편이다. 경영을 민주화하고 노동의 삶을 제고하기 위해서는 노동자의 경영참가가 제도화되어야 한다. 기업을 구성하는 주체의 하나로서 노동자가 의사결정과정에 참여함으로써 숙련, 품질, 생산성 등 생산의 문제에 대해 책임과 권한을 가질 수 있을 것이다.

이를 위해서는 우선 기업정보 공개를 실질적으로 가능하게 하도록 하여야 할 것이다. 한편 단체교섭을 중심으로 경영참가를 발전시키려면 현재 단체교섭권을 억압하고 있는 □인사·경영사항□에 대한 규제가 철폐되어야 한다. 이러한 기업운영의 공개와 인사경영권에 대한 참여의 보장은 노동자의 자율성과 책임을 높일 뿐만 아니라 기술과 생산의 유연성을 실현하는데 기여할 수 있을 것이다.