대안적 민주주의의 전망 : 참여민주주의를 중심으로

대안적 민주주의의 모색 : 정치와 참여민주주의

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참여사회연구소 제4차 심포지엄

1997.5.31.

강정인(서강대 교수, 정치학)

		목 차
Ⅰ. 민주주의의 세계화 : 외연적 확산 그러나 내포적 심화의 지체 Ⅱ. 민주주의의 핵심적 개념으로서의 참여와 평등 Ⅲ. 민주주의와 정치참여 : □민주적으로 건전하고 지속가능한 참여□ 를 위하여 Ⅳ. 참여의 영역 Ⅴ. 남한정치에서의 참여민주주의의 역할과 전망 Ⅵ. 맺는 말

Ⅰ. 민주주의의 세계화 : 외연적 확산 그러나 내포적 심화의 지체

) 이 장을 집필함에 있어서 글쓴이는 자신의 두 논문(강정인 1994; 강정인 1996)에 의존한 바가 크다는 점을 밝혀 둔다.

바야흐로 자유민주주의는 20세기의 마감을 불과 몇 년 앞두고 세계사적으로 새로운 생명력을 부여받고 있다.  제2차 세계대전이후 제국주의로부터 독립한 대다수의 제3세계 인민들은 근대화의 일환으로 서구의 민주주의를 모방.추구하여 왔다.  하지만 그들의 기대나 소망과는 달리 1960.70년대 이들 국가에 풍미한 것은 오히려 권위주의정권들이었다.  그러나 1974년 포르투갈의 민주화를 시발로 하여 주로 1980년대 이후 오랫 동안 권위주의정권의 지배하에 있던 남부 유럽, 라틴 아메리카 및 아시아의 많은 국가들은 새로운 민주화의 물결을 경험하고 있다.  게다가 1989년 이후 급속히 진전된 구소련 및 동유럽지역에서의 사회주의체제--자유민주주의의 유일한 경쟁적 대안체제였던--의 붕괴 그리고 이에 따른 냉전체제의 종언과 더불어 이들 국가들 역시 민주화의 흐름에 합류하고 있다.  그 결과 우리는 민주주의의 전세계적인 확산을 목격하고 있다.  이러한 □민주주의의 세계화□의 단적인 증거로서 한 조사는 지난 20여년 동안 민주적 정치체제가 1972년의 44개국에서 1994년 현재 107개국(총 187개국 중)으로 증가하였다고 보고한 바 있다(Shin 1994, 136에서 재인용).  그리고 이러한 민주주의의 전세계적 확산추세에 주목하여 미국의 정치학자인 헌팅턴은 □제3의 물결(The Third Wave)□에서 오늘날 민주주의야말로 □어떠한 종류의 권위주의이든 그것에 대한 유일하게 정당하고 존립가능한 대안□이 되었다라고 선언한 바 있다(Huntington 1991, 58).  이른바 후쿠야마(F. Fukuyama)의 □역사의 종언□이라는 주장도 이러한 배경하에서 출현한 것으로 생각된다.  남한의 정치체제도 1993년 김영삼정권의 출범과 더불어 권위주의체제에서 벗어나 민주주의체제로 이행함으로써 민주주의의 □세계화□에 동참하고 있는 것처럼 보인다.

대안적 민주주의의 전망 : 참여민주주의를 중심으로

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이처럼 민주주의의 □외연적 확산□이라는 차원에서 보면 □민주주의의 세계화□는 긍정적인 성과를 거두고 있다.  하지만 민주주의의 □내포적 심화□라는 차원에서 보면 서구 선진 민주국가에서 민주화는 지체 또는 역전의 조짐을 보이고 있다.  이 점에서 오늘날  민주주의의 세계화는 역설적인 양면성을 드러내고 있다.  민주주의의 내포적 심화라는 문제는 최근 활기를 띠고 있는 민주화과정의 논의와도 연관되어 있다.  민주주의로의 이행과 관련하여 민주화 과정은 대체로 다음 네 단계로 구분할 수 있다: (1) 권위주의정권의 해체 (2) 민주주의로의 이행(移行), (3) 정착(또는 공고화: consolidation), (4) 내포적 심화.  일반적으로 민주주의로의 이행은 신생 민주정권이 신헌법을 공포하고, 자유롭고 공정한 선거를 통해 선출된 정치지도자가 정치권력을 획득할 때 완료되는 것으로 본다(Shin 1994, 144).  □정착□은 제도적인 면에서는 민주주의와 양립할 수 없는 권위주의적 잔재를 청산하고 민주적 게임의 규칙을 보강하는 제도를 창설.유지함으로써 그리고 정치문화적인 면에서는 민주주의에 대한 (엘리트를 포함한) 국민적 합의가 확고히 형성됨으로써 절차적 민주주의가 확립되는 것을 지칭한다(Valenzuela 1992, 70).

이와 달리 민주주의의 내포적 심화란 이처럼 확립된 절차적 민주주의가 실질적 차원에서 민주화되는 것, 곧 노동자.여성.소수집단(종교.인종.이념.문화 등의 면에서의).장애자.노인 등 주변화되고 소외된 모든 계층의 정치적 평등은 물론 실질적인 사회경제적 평등이 확보되고, 나아가 민주주의의 실천이 단순히 공식적인 정치 영역에만 한정되지 않고, 직장.기업.학교.병원.가족 등 통상 사적인 영역으로 간주되는 일상적인 삶의 영역으로 확산되는 것을 포함한다.  요컨대 내포적 심화는 (정치적 평등의 전제조건인) 사회경제적 평등을 상당한 수준에서 확보하고, 참여민주주의를 확산시킴으로써 현행 자유민주주의에서 평등과 참여의 요소가 강화되는 것을 그 핵심으로 한다.

) 민주주의의 내포적 심화를 위한 일련의 운동과 이념은 서구에서 지속적으로 전개되어 왔다고 할 수 있다.  유럽과 미국에서의 뉴 레프트(New Left) 운동, 여성해방운동.환경운동.평화운동을 포함한 신사회운동, 스웨덴 등에서의 사회민주주의의 실천, 스페인의 몬드라곤(Mondragon)지역을 중심으로 한 산업민주주의의 실천, 일본의 주민운동 등은 민주주의의 내포적 심화를 달성하고자 하는 일련의 실천적 운동이었다.  그리고 현대 서구학계에서 논의되어 온 사회민주주의, 시장사회주의, 시민사회, 포스트 맑스주의, 경제민주주의, 참여민주주의 및 여성해방론 등에 관한 복잡다기한 여러 이론들 역시 그 궁극적인 정당화의 근거를 자유민주주의의 이론 및 실천상의 결함과 폐해를 극복할 수 있는 민주주의의 내포적 심화에서 찾고 있다고 해도 과언이 아닐 것이다.

이렇게 볼 때, 민주주의로의 □이행□과 □정착□은 글쓴이가 다른 글에서 지적한 것처럼 자본주의 시장경제와 역사적.논리적 친화력을 가지고 있다.  왜냐하면 사유 재산과 시장 경제에 근거한 자본주의 경제질서가 여타 체제에 비해 국가에 대한 시민사회의 자율성과 다원성을 확보하고 권력중심의 다양성을 용인함으로써 절차적 민주주의의 차원에서 민주화에 유리한 여건을 조성하기 때문이다(강정인 1994, 50; 비담 1994, 166-74).  이런 의미에서 절차적 민주주의는 □시장을 위한 정치(politics for market)□ 또는 □시장과 양립가능한 민주주의(democracy compatible with market)□라고 할 수 있다.  그러나 내포적 심화에 해당하는 사회민주주의나 참여민주주의는 다분히 □시장에 대항하는 정치(politics against market)□ 또는 □시장에 대항하는 민주주의(democracy against market)□로서의 속성을 강력하게 지니고 있다.  그렇기 때문에 우리는 대체로 민주주의로의 이행과 정착은 시장제도와 공존할 수 있는 반면에 민주주의의 내포적 심화는 시장제도와  긴장관계에 있다고 말할 수 있다.

이러한 구분은 최근 세계화추세의 확산과 더불어 제3세계에서는 민주주의로의 이행과 정착이 이루어지고 있는 반면 (1980년대 이후, 그리고 특히 사회주의권의 변혁을 전후해서) 서구의 선진 자유민주국가에서는 민주화의 내포적 심화가 지체되거나 역전됨으로써 전세계의 민주주의가 최소민주주의--곧 절차적 민주주의--차원으로 수렴하고 있는 현상을 설명하는 데 상당한 설득력을 확보하고 있다.  이같은 현상은 전세계적인 차원에서의 자본주의 시장질서의 강화로 요약되는 최근 일련의 세계적 상황의 전개, 곧 사회주의권의 붕괴와 자본주의화, 우르과이 라운드 타결을 통한 세계무역체제의 출범, 정보통신기술의 발전으로 인한 국제금융시장의 급속한 지구화 등을 통해서 경제의 개방화와 시장화가 범세계적으로 확산.진척되고 있는 현상과 직결되어 있다.  달리 표현하면 국내외적인 계급구도 및 계급간의 역학관계가 탈냉전후 전세계적으로 급속히 진행되고 있는 자본주의경제의 지구화와 자본가계급에게 유리하게 작용하는 이데올로기 지형상의 지각변동으로 인해 민주주의의 내포적 심화에 불리하게 형성되고 있다는 것이다.  이렇듯 시장의 이데올로기적 그리고 집행적 위력이 강화됨에 따라 □시장에 대항하는 정치□인 사회민주주의가 급속히 쇠퇴하게 된 것은 오히려 당연하다고 할 수 있다(강정인 1996, 165-66).

) 글쓴이는 다른 논문에서 서구 선진 자본주의국가에서 민주주의의  내포적 심화가 지체.역전되는 주 원인으로 다섯 가지 논점을 제기한 바 있는데, 그 다섯가지의 요인들은 이른바 최근 논의되고 있는 세계화를 □추진□하거나 □매개□하는 자본주의적 시장경제의 세계화, 국가체제 및 국제관계(국가주권 및 무정부적 국제질서)의 비민주성 그리고 눈부시게 발전하고 있는 현대 과학기술의 비민주적인 함의와 직접 연관되어 있다.   그 다섯가지 요인은 다음과 같다: (1) 사회민주주의의 쇠퇴와 신보수주의의 발흥, (2) 정치의 사사화(私事化: privatization), (3) 현대 과학기술의  발전에 따른 민주적 결정영역의 축소와 인간의 자유의식의 마비, (4) 국가안보 및 군사정책과 관련된 영역에서의 반민주적 성향의 항존, (5) 세계화에 따른 일국적 차원에서의 민주적 자결권의 위축(강정인 1994; 강정인 1996, 165).

더욱이 유럽의 경제적 사활을 걸고 진행되고 있는 유럽통합의 결과 출현할 초국가적인 단일의 유럽체제 역시 어떤 형태를 취하든 당분간은 □뉴딜 이전의 자유주의적 국가□를 닮을 것으로 전망되고 있다.  곧 높은 수준의 시민적 기본권의 보장과 낮은 수준의 정치적 권리 및 심지어 훨씬 더 낮은 수준의 사회적 권리를 보장하는 체제일 것으로 예상되고 있다(강정인 1996, 166).  패니치와 밀리반드(Leo Panitch and Ralph Miliband)가 지적한 것처럼, 이러한 내포적 심화의 역전은 사회주의권의 붕괴에 따라 동반 하락하기 시작한 진보적인 정치 이념 및 세력의 약화와도 직결되어 있다.  이들의 해석에 따르면 제2차 세계대전이후 미국 등 서구 선진 자본주의국가에서 실시된 다양한 사회복지정책은 보수적인 정치엘리트들이 일반 시민의 사회복지를 향상시키고자 하는 순수한 동기에서 추구한 것이라기보다는 궁극적으로 사회주의체제와의 체제경쟁 및 소련과의 냉전에서의 승리라는 전략적 목표를 달성하기 위해 채택했다는 것이다(Panitch and Miliband 1992, 13).  따라서 자본주의에 대한 실효성있는 대안으로서의 사회주의 체제와 모델이 붕괴됨에 따라 선진 자본주의국가의 엘리트들이 대외적으로 제3세계의 빈곤한 국가들에게 원조를 제공하고 대내적으로 개혁과 재분배를 실시해야 할 동기와 압력을 거의 상실하게 되었다는 것이다(강정인 1996, 166-67).

이와 같은 최근의 전세계적 정치상황을 목격하면서 우리는 민주주의의 외연적 확산에 관해서는 절제된 낙관론을 견지할 수 있지만, 민주주의의 내포적 심화에 관해서 적어도 단기적으로는 낙관론을 유지하기가 어렵다는 점을 발견하게 된다.  이 글에서 글쓴이는 민주주의의 내포적 심화를 가져올 수 있는 한 요소로서 참여민주주의의 활성화를 제안하고, 그것을 남한의 정치상황과 연계하면서 논하고자 한다.  이를 위해 우선 민주주의의 핵심적 요소로서의 참여와 평등을 강조할 것이다.  그리고나서 정치참여에 대한 두 개의 개념화를 검토하고 그 둘을 종합하는 정치참여의 개념을 □민주적으로 건전하고 지속가능한 참여□라는 이름으로 제기하고자 한다.  그런 다음, 참여민주주의가 추구하는 참여의 영역을 □시민사회□, □국가□ 그리고 □초국적 차원□으로 나누어 고찰하고자 한다.  마지막으로 남한의 정치상황과 관련하여 참여민주주의의 역할과 전망을 논할 것이다.

Ⅱ. 민주주의의 핵심적 개념으로서의 참여와 평등

서양 역사상 최초로 고대 아테네에서 그 모습을 드러낸 이래 민주주의의 개념에는 당연히 □자유□(참여)와 □평등□의 개념이 내재해 있다.  민주주의가 전체 인민에 의한 지배, 통제 또는 의사결정과 관련되어 있는 한 그것은 인민의 자유, 자율(autonomy), 자결(self-determination), 자치(self-government)를 논리적으로 당연히 요구한다.  그리고 여기서 자유의 핵심적 내용은 국가의 부당한 간섭과 침해로부터 개인의 권리와 이익을 보장할 것을 목적으로 하는, 곧 자유주의가 그토록 소중히 여기는 고전적인 의미에서의 시민적 자유권이 아니라, 고대 아테네에서의 직접민주주의가 중시하던 적극적으로 공동체의 의사결정에 참여한다는 의미에서의 □참여□에 대한 권리와 자격이다.  또 민주주의는 어느 누구도 공동체의 의사결정과정으로부터 배제되어서는 안 될 것을 요구한다는 점에서 정치적 평등의 관념을 내포하고 있다.   이렇게 볼 때 앞서 논의한 민주주의의 내포적 심화는 이처럼 민주주의에 내재되어 있는 참여와 평등을 최대한 실현할 것을 지향하는 개념인 데 반해,  최소 민주주의 또는 절차적 민주주의는 평등과 참여를  절차면에서 필요한 최소한으로 수용하는 데 만족하는 개념이라고 할 수 있다.  따라서 양자간의 논쟁은 얼마나 많은 참여와 평등이 바람직한가 또는 실천가능한가를 둘러싼 대립이며, 그 논쟁의 어느 편에 서 있든 양자 다 민주주의의 핵심적 요소가 참여와 평등이라는 점은 부인하지 않고 있다.

) 그러나 민주주의가 요구하는 평등이 정치적 평등을 넘어서  엄격한 사회경제적 평등까지도 논리적으로 요구하는가라는 점은 아직 해결되지 않은 문제이다(Graham 1986, 9).  그러나 우리는 아테네 민주제가 비록 계급간의 대립으로 격렬한 정치적 갈등을 겪었지만 민회에 참석한 가난한 시민들에게 일정한 일당을 지급함으로써 빈곤으로 인해 시민들이 정치에 참여하지 못하는 일이 없도록 배려했다는 점을 상기할 필요가 있다.

나아가 우리는 적어도 민주주의에 관한 한 □참여□와 □평등□은 서로 배타적이거나 대립적인 개념이 아니라 상호 보완적이며 연관된 개념이라는 점에 주목할 필요가 있다.  예컨대, 여태껏 공동체의 일정한 의사결정과정에서 소외된 집단--예컨대 노동자나 여성들--이 그러한 상황을 비민주적이라 비판하고 의사결정과정에의 □참여□를 요구할 때 이는 당연히 □평등□에 대한 요구를 수반하는 것이다.  또한 의사결정과정에의 참여를 효과적으로 실현하기 위해서는 의사결정과정 자체의 평등--참여의 자격, 기회 및 역할상의 평등--은 물론, 참여를 위한 실질적 조건상의 평등--예컨대 참여에 필요한 경제적 여유, 지식, 시간 등의 면에서--을 요구하게 된다.  예컨대 여성과 노동자의 참여를 명실상부하게 보장하기 위해서는 가사노동의 사회화 또는 공평한 분담, 참여에 필요한 지식과 능력을 균등하게 습득할 수 있는 기회의 실질적 보장, 참여활동에 필요한 시간을 할애할 수 있는 안정된 경제적 생활의 보장 등이 요청될 것이다.  그렇기 때문에 다알(Robert Dahl)은 경제 민주주의(노동자가 집단적으로 소유하고 경영하는 기업을 옹호하는)를 주장하는 최근의 저서에서 □일반적으로 희소하고 가치있는 사물들은 평등하게 분배되어야 한다□는 □공평성□의 원리를 민주적 결사에 필요한 7개의 가정중의 하나로서 규정하고 있다(다알 1994, 177).  맥퍼슨 역시 산업민주주의를 전망하는 글에서 분배적 정의--곧 평등--를 중시하는 경제민주주의는 가장 광범위하게 실현될 때, 생산과정에 대한 노동자의 직접적인 통제--참여--를 강조하는 산업민주주의를 흡수한다고 지적한 바 있다(맥퍼슨 1994, 203).  따라서 최근 선진 민주국가에서 전개된 바 있는 일련의 다양하고 급진적인 민주주의 운동과 이론이 기존 자유민주주의체제하에서의 참여와 평등을 강화하고자 하는 방향에서 전개되어 온 것은 당연한 현상이라 하겠다.

이 점에서 볼 때, 참여민주주의는 자유주의에 기반한 현대의 자유민주주의보다는 고대 아테네에서의 직접민주주의 전통과 강한 친화력을 가지고 있다.  아테네 민주주의는 (비록 시민의 자격이 제한적으로 규정되었지만) 일반 시민들의 적극적인 정치참여를 요구하는 자유의 관념에 의해 조형(造形)되었고, 시민 대중에 대해 강한 신뢰를 가지고 있었다.  이에 반해 자유주의는 자유를 공동체적인 관점보다는 개인주의적인 관점에서 파악했기 때문에 시민들의 적극적인 정치참여를 반기지 않았으며, 시민 대중에 대해 깊은 의심을 품고 있었다.  그럼에도 불구하고 자유주의는 역사적으로 노동계급 등 하층계급의 압력에 의해 보통선거권을 포함한 민주적 요구를 수용하지 않을 수 없었는데, 이념-논리적으로도 다음의 두 가지 이유에서 일정하게 민주주의를 받아 들이지 않을 수 없었다.  첫째 자유주의에 따르면 모든  개인은 본성상 자유롭고 평등하며, 그 결과  어느 누구도 타인에 대해 그 타인의 동의가 없이는 정당한 권력을 행사할 수 없다.  따라서 자유주의적 시민정부는 개인들의 동의를 통해 그들을 다스릴 수 있는 권위를 부여 받아야 한다.   둘째, 자유주의는 정부가, 예컨대 권리장전 또는 헌법상의 명문 규정을 통해, 시민의 자유보장을 위한 일정한 권리의 체계를 명시적으로 규정하고, 또 그 권리를 효과적으로 보호해 줄 것을 기대한다.  그러나 현실정치에서 정부는 그러한 권리의 체계를 규정하지 않거나 또는 일단 규정한 후에도 그것을 침해할 수 있다.  따라서 자유주의적 정치체제는 정부가 수탁받은 업무를 적절하게 수행하고 있는지에 대해 인민이 정부의 책임을 물을 수 있는 장치를 필요로 한다.  따라서 자유주의는 인민이 동의를 표출하고 정부에 대한 문책성을 확보하기 위해 민주주의라는 장치에 호소한다.  그 결과 자유주의자에게 민주주의는 인간의 집단적인 삶의 양식으로서가 아니라 통치자의 정당성과 문책성을 확보하기 위한 정부의 형태로 개념화된다.  따라서 고대 아테네인들에게 민주주의가 집단적인 자기 표현과 자결(自決)의 필수적 매체(媒體)였다면, 자유주의자에게 민주주의는 법적으로 확보된 사적인 영역에서 개인이 스스로 선택한 목표를 추구하는 것을 보호하기 위한 수단에 불과했다(Parekh 1993, 162-63).

따라서 자유주의자는 대의민주제, 곧  인민이 궁극적인 정치적 권위를 행사하지만 그들이 자유롭게 선택한 대표자에게 그 권한을 위임하고 정부가 그 신탁을 심각하게 위반하면 그 위임을 철회할 수 있는 권리를 유보하고 있는 형태의 민주주의를 선호했던 것이다(Parekh 1993, 162-63).  게다가 근대의 거대 국가에서 일반 시민들은 선거에 의해 선출된 대표자를 통해서 간접적으로 정치적 사안들을 결정할 수밖에 없으며, 따라서 대의 민주제가 불가피하게 요청된다.  그러나 자유주의자들은 시민 대중을 신뢰하지 않았기 때문에 대표자 소환제도 등을 통해 인민이 대표자를 직접적으로 지시.통제할 수 있는 대표의 개념은 받아들이지 않았다.  따라서 궁극적으로 자유주의자들이 받아 들인 대표의 개념은 대표자가 인민에 의해 선출되지만, 일단 선출되면 그들이 적합하다고 생각하는 바에 따라 공공사를 자유롭게 결정할 수 있다는 것이었다.  이러한 정부형태는 보통선거권의 민주적 충격으로부터 엘리트적(과두제적)인 정부를 보호하는 데  매우 효과적인 장치였다(강정인 1993, 20-32참조).  J.S. 밀 역시 이처럼 다수에게 책임을 지는 계몽된 소수에 의해 지배되는 대의민주제를 잘 규제된 또는 합리적인 □민주주의□로서 승인하였던 것이다.  그리하여 자유주의의 민주화는 시민의 정치참여와 정치적 평등을 최소화하는 대의제적 정부형태--오늘날 우리가 자유민주주의라고 이해하는--로 발전하게 되었다(Parekh 1993, 164-65).

Ⅲ. 민주주의와 정치참여:□민주적으로

건전하고 지속가능한 참여□를 위하여

앞에서의 논의가 시사한 것처럼 정치를 어떻게 개념화하는가에 따라 민주주의와 정치참여의 개념이 조형된다.  자유주의의 정치관을 이해하기 위해 자유주의 정치철학의 선구자인 홉스나 로크의 사회계약론을 살펴 보면, 인간은 자연상태에서 위협받고 있는 자신의 생명 또는 재산--생명.자유.자산--을 보존하기 위해 사회계약을 체결하고 시민사회에 들어가며, 시민정부는 그것을 보호할 목적으로 수립된 것이다.  이러한 자유주의 정치관에 따르면 시민들은 사적인 영역에서의 안전한 삶을 누리기 위해 정치질서에 참여하는 것이기 때문에 정치참여는 보호적이고 방어적인 성격을 띤다.  즉 자유주의적 개인들에게는 사적인 영역에서의 충만한(flourishing) 삶의 추구가 제일차적인 목표가 되고 정치질서에의 참여는 사적인 영역에서의 삶을 보호하기 위한 부차적인 활동에 불과하게 되는 것이다.

그러나 자유주의 사상가들이 기술한 시민사회를 좀더 자세히 고찰해 보면, 시민사회란 시민들이 자신들의 이익을 소극적으로, 곧 현상유지적으로 보호하기 위해 형성된 것만은 아닌 것으로 판명된다.  자연상태에서의 소유집착적(possessive) 개인들이 자연법을 위반해 가며 전개하던 만인에 대한 만인의 □폭력적□인 투쟁이 시민정부하에서는 실정법에 따라  만인에 대한 만인의 □평화적□인 투쟁으로 전이되었을 뿐이다.  곧 자기 이익을 추구하기 위한 개인들간의 투쟁은 단지 형태만 바꾼 채 이전과 다름없는 격렬성을 가지고 지속되는 것이다.  따라서 지배적인 자유주의적 정치관에 따르면, 시민사회내에서의 정치 역시 자연상태에서와 마찬가지로 희소한 재화를 배분하는 규칙을 누가 제정할 것인가를 둘러싸고 자기 이익을 추구하는 개인들이 벌이는 경쟁적인 투쟁의 장으로 인식된다.  따라서 정치는 □누가 지배하는가□, 곧 □누가 언제, 무엇을, 어떻게 얻는가□라는 문제로 집약된다.

그 결과 일부 직업정치인들을 제외하고 대부분의 시민들에게 정치란 소원(疎遠)한, 불쾌한 그리고 엄격히 도구적인 활동으로 인식되고, 민주주의는 일종의 노동분업에 따라 직업 정치인에게 정치를 맡기는 대의제로 이해된다.  즉 대부분의 시민이 좀더 만족스럽고 좀더 이득이 남는 활동에 자유롭게 몰두할 수 있도록 정치는 직업 정치인에게 맡긴다는 것이다.  심지어 일부 급진적인(radical) 민주주의자들조차 이러한 자유주의적 정치관에 사로 잡혀 피억압자들의 이익을 위해 권력을 장악하고자 할 뿐, 그들로 하여금 직접 민주적인 정치활동에 참여하도록 하는 방안을 소홀히 생각해 왔다.  이러한 자유주의적 정치관에 따르면 동료 시민들은 경쟁자이자 장애물이기 십상이고 기껏해야 유용한 자원이나 수단일 뿐이다.  그리고 공공선이란 개인들의 이익을 집계한 것에 불과할 뿐이다.  자유민주주의하에서 이익집단들에 의한 정치참여, 특히 로비활동이나 정치자금의 기부행위는 주로 자기이익을 추구하는 활동으로서 자유주의적 정치관에 부합한다.  그리고 통상적인 투표 행태 및 이를 설명하기 위해 고안된 합리적 선택이론 역시 이러한 자유주의적 정치관에 근거하고 있다.

정치참여를 주로 자기 이익(self-interest)의 추구라는 관점에서 파악하는 자유주의적 입장과 대조적으로 우리는 정치참여를 주로 □자기 희생(self-sacrifice)의 관점에서 상정해 볼 수 있다. 이는 특히 운동권이 강조하는 입장이다.  남한정치의 민주화 과정에서,  권위주의 정권에 대한 도전으로서 학생들을 비롯한 재야 운동가들이  시위.농성.데모를 통한 직접행동에 호소한 정치참여는 온갖 탄압과 박해, 심지어 생명의 위협마저도 무릅쓴  자기 희생의 정신에서 비롯된 경우가 많다.  그리고 그러한 영웅적인 투쟁을 통해서 지금 우리가 누리고 있는 이나마의 민주화라도 성취되었다고 말할 수 있다.   이러한 두 시각은 상호 대립적이지만, 동시에 상호 보완하는 측면도 없지 않다.  그리고 양자 다 정치참여란 유쾌하지 않고, 그 자체로 만족스럽거나 가치가 있는 것으로 받아 들여지지 않는다는 점에서 공통적이다.

게다가 자기 희생에 의한 참여는, 때로 남한정치에서 재야 운동권의 일부 인사들이 보여준 것처럼, 성급한 희망과는 달리 소기의 성과가 달성되지 않았을 때, 활동가들의 환멸과 자조(自嘲)를 초래하기도 했다.  그들은 자신들의 신념에 대한 확신이 너무나 강한 나머지 독선적으로 동료 활동가나 일반 시민의 민주적 역량을 과소평가하거나 또는 독단적으로 현실성없는 노선투쟁이나 사변적인 이론투쟁에 몰두하여 그 자체를 현실에 대한 참여로 대치(代置)함으로써 동료 활동가들과 잦은 불화를 야기하는 등 민주 운동권의 연대와 단결을 약화시키기도 했다.  어느 경우에나 궁극적으로 그들에게 돌아간 것은 스스로 초래한 고립이었다.  그리고 심한 경우에 그들 중 일부는 자신의 역할과 운동에 대한 진지하고 비판적인 성찰을 통해 민주화운동에 더욱 더 매진하기보다는 원칙과 이상에 대한 추구를 버리고, 지배세력의 회유 또는 협박에 의해 기성 정치권에 진입하여 억압적인 집권세력의 고급 하수인이나 불평 많은 장식품으로서의 역할을 떠맡기도 하였다.

만약 정치참여가 단순히 개인의 자기 이익을 추구하는 활동에 불과하다면 시민의 적극적인 참여는 정치 질서를 교란하고 공동체의 유대를 파괴할 수 있는 강한 잠재력을 갖게 된다.  만약 정치참여가 전적으로 자기 희생을 요구하는 것이라면, 극소수의 헌신적인 운동가의 경우를 제외하고 참여는 마지 못해 떠맡거나 아니면 냉소적으로 기피하는 부담이 되며, 공공선은 참여자 자신의 이익과는 무관한 또는 심지어 대립적인 것이 되고 만다.  참여민주주의이론의 임무는 이러한 딜레마에 대한 적절한 대안을 발견하는 것이다.  이를 위해서 우리는 정치란 항상 희소한 자원의 경쟁적 배분과 공동체의 공유된 삶의 양식이 불가분적으로 결합되어 있는 활동이라는 점을 깨달을 필요가 있다.  어느 하나라도 무시하게 되면 민주주의의 잠재적 동력은 상실된다.  따라서 참여민주주의가 추구하는 정치참여의 상(像)은 자기 이익을 추구하는 사람들을 정치에서 배제하는 데 있는 것이 아니라 그들을 정치화시키는(politicize) 데 있다.  정치참여를 통해 사람들은 그들이 개인적인 불행(misfortune)이라고 생각했던 것이 광범위하게 공유된 그리고 정치적 행위를 통해 변화시킬 수 있는 사회적 조건이라는 점을 깨닫게 된다(Pitkin 1981, 347-48).  또 개인은 정치참여를 통해 공동선과 관련된 사안들을 단순히 편협하게 이해된 자기 이익을 기반으로 판단하는 것이 아니라 다른 사람들에게도 이해가능한 공적인 기준에 따라 판단하는 것을 배우게 되며, 나아가 정의의 관념--우리 자신의 필요를 어떻게 공동체의 공유된 삶에 연관시킬 수 있는가--을 체득하게 된다. 곧 정치 참여를 통해 무책임할 정도로 이상주의적인 자들이나 편협한 자기 이익에 이끌렸던 자들이 정의와 공적인 원칙에 입각해서 행동해야 한다는 점을 깨닫게 된다.

정치참여에 대한 이러한 상(像)은 다분히 추상적이고 이상적인 인상을 준다.  그리고 이러한 이상과 대세적인(prevailing) 현실간에는 커다란 갭이 있다.  어떤 종류의 참여든 이러한 이상에는 미흡하다.  그러나 시민운동이나 민중운동에 관한 많은 문헌들은 정치참여의 이러한 변형적/교육적 효과가 자유.평등.정의와 같은 실질적인 민주적 가치를 추구하는 민중운동이나 시민운동에 특히 현저하다는 점을 생생하게 증언하고 있다. 노동운동, 공해반대운동 또는 여성운동에 참여하는 사람들이 집단적인 행동을 조직하거나 이에 가담할 때 그들은 공통된 불만이나 열망을 표출하기 위해 참여한다.  그들은 참여를 통해 집단적으로 자신들의 고통과 곤경(trouble)을 토로하고, 그 과정에서 그것들이 공통적인 것임을 발견하며, 이에 대한 공동의 해결방안을 모색하고 실천에 옮기는 과정에서 자신들이 겪고 있는 고통과 곤경이  단순히  불행한 사태--우발적이거나  불기피하기 때문에 체념하고 받아들여야 하는--가 아니라 □부정의□의 문제--곧 그 원인이 인위적이며 따라서 집단적인 정치적 행위를 통해 극복할 수 있는--라는 점을 깨닫게 된다.  이 과정에서 이전에 사사화(私事化)/탈정치화되었던 사람들이 □정치화□되고 그들의 사적인 고통과 곤경은 공적인 쟁점으로 □정치문제화□된다.  이처럼 정치참여를 통해 사람들은 이전의 분절화된 사고--곧 각 사안이 서로 분리되어 있고, 한 개인이 직면한 문제는 다른 개인의 문제와 분리.독립되어 있다는 사고--를 극복하기 시작한다.  사람들은 상이한 사안들간의 상호 연관됨, 고립된 개인들간의 상호 연결됨을 발견하고 그들의 개인적인 이익과 사안들이 한데 엮어져 있으며 공동선과 분리할 수 없는 것임을 깨닫게 된다.

) 글쓴이는 1970년대 남한사회에서 일어난 노동운동에 대한 노동자들의 수기를 분석하면서 이러한 측면을 부각시킨 바 있다(강정인 1993, 특히 218-21 참조).

이러한 전환 과정은 새로운 비전이나 이론을 만들어내는 지식인의 경우에는 종종 사적이고 개인적인 성찰--밀즈(C.W. Mills)가 말한 이른바 □사회학적 상상력□--을 통해서 일어난다.  또는 혁명가나 전위조직이 억압받는  대중들에게 새로운 비전이나 교리를 선전하거나 교육하는 과정에서도 발생한다(정현백의 수기에서 재인용).  그러나 시민운동이나 민중운동과정에서 참여자들이 집단적으로 공통의 문제를 토의하고 공동의 해결책을 숙의할 때에도, 이른바 □의식화(consciousness-raising)□ 과정을 통해 그러한 변형적 효과가 거의 자연발생적으로 일어난다.  물론 각각의 전환과정이 개인이나 집단에게 동시적 또는 계기적으로 발생할 수도 있으며, 그러한 현상이 오히려 현실의 실제 상황에  더 잘 부합할 수도 있다.

) 밀즈는  사회학적 상상력(sociological imagination)을 □세상에서 일어나고 있는 것 그리고 그들 자신에게 일어나는 것을 정보를 사용하고 이성을 계발함으로써 명료하게 해명할 수 있는 마음의 질□이라고 정의하며, □사회학적 상상력을 통해 개인의 곤경(trouble)에 대한 개인적인 불안은 명시적인 곤경으로서 인지되고 공공의 무관심은 공적인 사안에 대한 관여로 변형된다□고 주장한다(Mills 1966, 5).

또한 사람들은 개별적인 곤경과 고통을 집단적으로 검토하고, 공통의 해결책을 숙의하며, 집단적인 행위를  공동으로 조직함으로써  정치의 무력한 희생물에서 역사창조의 주체로 부상한다.  곧 참여자들은 현실의 억압과 부정의로부터의 해방이라는 단기적 목표에 만족하지 않고 기존의 억압적인 제도에 대한 대안적 제도 창설을 목표로 하는 원대한 비전으로서의 참여민주주의를 실현하고자 한다.  이러한 대안들은 흔히 □대안적 공동체(alternative community),□ □평행적 구조(parallel structure),□ □운동문화(movement culture),□ □반문화(反文化: counterculture)□ □예시적(豫示的) 삶(prefigurative life)□ 등으로 지칭된다.  이 경우에 정치참여는 집단적인 저항을 집단적인 자력갱생(self-reliance)과 결합시키고 행위자들이 구축하고자 하는 이상적 사회의 가치, 구조, 삶의 양식 및 행위들을 예시(豫示)하고자 한다.  이처럼 근본적인 대안을 추구하는 동기는 운동가들이  그들 자신이 해결하고자 하는 문제가 기존의 체제에 너무나 깊숙이 각인되어 있기 때문에 단기적이고 지엽적인 개선으로 해결할 수 없다고 인식하는 데서 비롯된다.  그러한 인식은 행위자들이 정치에 대한 기존의 패러다임을 새롭게 재해석하고 나아가 새로운 패러다임을 추구하는 형태로 나타난다.  그러한 시도는 1960년대의 뉴 레프트 운동의 가장 담대한 비전에서 또는 오늘날 생태지향적 녹색운동의 일부 흐름에서 관찰된다.

나아가 이같은 참여민주주의를 통해서 사람들은 그들의 사회를 변혁하고자 시도하지만, 그러한 기획의 성패와 상관없이 참여의 변형적 효과가 당연히 참여자 자신들을 변화시킨다는 점을 역사적 사례들은 보여준다.  참여를 통해 참여자들의 사고의 지평과 정치적 지식이 확대된다.  힌턴(W. Hinton)이 사회주의 혁명과정에서 중국의 농민들이 새로운 세계를 건설하기 위해 참여했던  토지개혁에 관한 상세한 기술에서 주목했듯이, □혁명은 물질적 삶뿐만 아니라 의식마저도 재창조□했던 것이다(Hinton 1966, 609).   그것은 참여과정에서의 집단적인 자기교육의 결과 성취되는 것이었다.  세계에 대한 사람들의 해석과 자기 자신에 대한 이해(理解)가 변화함에 따라 세계 역시 당연히 변화한다.  이러한 사실은 궁극적으로 진정한 민주적 기획이 □민주적으로 의식화된 인민(또는 시민)□을 창출하는 것이라는 점을 보여준다.

이 모든 것을 종합해 볼 때, 핏킨(Hanna F. Pitkin)이 지적하는 것처럼, 참여민주주의가 제시하는 정치참여의 상은 순전히 자기 이익이나 자기 희생을 추구하는 것이 아닌 그러나 양자를 전적으로 배제하지 않는, □아직 완성되지 않은 인간(person)의 자아 실현(self-realization)□을 추구하는 정치참여라고 할 수 있다(Pitkin 1981, 348).  그러나 이러한 자아실현을  개인주의적 의미로 받아들여서는 안 될 것이다.  왜냐하면 우리 모두는 공동체의 구성원이고 우리는 □우리 행위의 조건과 결과를 통해서 타인들과 무수히 많은 방식으로 연결되어 있으므로 성숙한 인간이 된다는 것은 그러한 연관을 이해하고 그 행위의 결과에 대해서 책임을 진다□는 것을 의미하기 때문이다.  □한 인간은 단지 전적으로 사적인 관계하에서는 자신이 누구인지를 완전하게 발견할 수 없고,□ 또 공적인 판단--예컨대 정의가 무엇인가--을 습득할 수 없다(Pitkin 1981, 348-49).  우리가 누구인가는 마르크스도 지적했듯이 우리가 타인에 대해 가지고 있는 사회적 관계의 총체에 의해 규정된다.  따라서 정치참여가 지향하는 자아 실현은 타자와 분리.고립된 상황에서 이루어지는 것이 아니라 참여를 통한 여타 인간들과의 연대를 통해 이루어지는 것이다.  따라서 개인의 자아실현을 지향하는 활동은 타인과 더불어 그 실현을 위한 조건을 사회 전체에 걸쳐 집단적으로 확보하고자 부단히 노력하는 과정, 곧 참여와 연대의 과정으로부터 분리해서는 완성될 수 없다.

마지막으로 우리는 이처럼 자아실현을 추구하는 참여만이 □민주적으로 건전하고 지속가능한 참여(democratically sound and sustainable participation)□를 일궈낼 수 있다는 점에 주목해야 한다.  □민주적으로 건전한 참여□가 요구되는 이유는 모든 민중운동이나 시민운동이 그 자체로서 민주적으로 건전한 것은 아니기 때문이다.  곧 공동선을 희생하면서까지도 자신들의 부당한 이익을 추구하고자 하는 집단이기주의에 근거한 주민운동, 기득권을 수호하기 위해 소수자의 정당한 요구를 억압하고자 하는 운동, 또는 다원적 사회를 구성하는 데 필수적인 관용과 상호 존중의 원칙을 위협하는 운동 등은 그 합법성 여부를 떠나 □민주적으로 건전한 참여□라고 말할 수 없다.  그러한 운동은 앞서 논의한 참여의 변형적/교육적 효과를 결여하고 있고, 또 민주주의를 절차적으로든 실질적으로든 위협하기 때문이다.  우리는 그러한 사례로 서구의 선진국가에서 종종 발견되는 인종주의적 운동, 낙태반대운동, 동성연애 반대운동, 신나찌운동 또는 남한에서 종종 일어나는 반공궐기대회, 집단이기주의의 표현인 (일부) 집단 민원운동 등을 들 수 있다.  □지속가능한 참여□는 참여민주주의운동이 그 성격상 장기적인 민주화 운동이기 때문에 시민과 민중의 지속적인 참여를 요구한다는 점에서 중요하다.  이 점에서 자기 이익이나 자기 희생의 추구에만 근거한 정치참여는 지속가능한 참여를 구성할 수 없다.  왜냐하면 단순히 자기 이익을 추구하는 수단으로서의 정치참여는, 현대 자유민주주의체제하에서 만연된 정치적 무관심에서 드러나는 것처럼, 사람들이 일단 자기 이익을 달성하거나 아니면 이를 위한 좀더 효과적인 다른 수단을 발견하게 되면 쉽게 포기해 버리기 때문이다.  다른 한편 소수 구성원들의 헌신적인 자기 희생을 바탕으로 한 조직은 궁극적으로 □민주적 인내(democratic patience)□를 감당하지 못하고  운동 자체를 포기하거나 아니면 대중으로부터 고립된 소수의 과두제적 조직으로 전락하기 십상이기 때문이다.

) 물론 그렇다고 그러한 운동 자체가 그 실질적인 내용 때문에 당연히 금지되어야 한다는 것은 아니다. 자신들의 주장을 평화적이고 합법적으로 전개하는 한 그들의 의사표현과 집회 및 결사의 자유는 원칙적으로 관용되어야 할 것이다.

Ⅳ. 참여의 영역

참여민주주의를 논할 때, 정치 참여의 영역 또는 관할을 어떻게 설정할 것인가가 중요한 문제로 부각된다.  그러한 참여의 영역으로서 우리는 국가공동체, 개별 시민들의 일상생활에 중대한 영향을 미치는 결정을 내리는 (국가보다 작은) 사회경제적 제도와 조직--직장, 산업체, 공장, 학교, 병원 또는 양로원 등과 같은 복지시설 등--그리고 국제정치 영역을 상정해 볼 수 있다.  현대 정치학에서 전통적으로 정치의 개념은 주로 국가중심적으로 이해되어 왔기 때문에 개인의 일상적 삶에  중대한 영향을 미치는 결정을 내리며, 국가와 마찬가지로 □가치를 권위적으로 배분하는□ 사회경제적 제도와 조직은 통상 사적(私的)인 조직으로 간주되어 정치영역을 지배하는 민주주의의 원칙이 적용되지 않아도 무방한 영역으로 인식되어 왔다.  그러나 참여민주주의를 주장하는 학자들은 이러한 사회경제적 제도나 조직에도 민주적 참여의 원칙이 관철되어야 한다고 주장한다.   로버트 다알(Robert Dahl) 역시  다음과 같이 기업내에서의 민주주의를 옹호한다: □만약 민주주의가 국가를 다스리는 데 정당화된다면 그것은 또한 기업을 다스리는 데도 정당화된다.  마찬가지로 민주주의가 기업을 다스리는 원리로서 정당화될 수 없다면, 우리는 어떻게 민주주의가 국가를 다스리는 원리로서 정당화될 수 있는지 이해할 수 없다□(다알 1994, 197).  나아가 국제적인 상호연계성--종속성 및 상호의존성--이 심화되어가는 본격적인 지구화 시대를 맞이하여 국제기구가 내리는 결정, 일국 정부가 채택.시행하는 정책, 일반 시민단체나 기업--특히 다국적기업--의 활동은 전세계적으로 또는 해당 국가의 영토를 넘어 갈수록 증대하는 영향을 미치지만, 이에 대한 시민들의 민주적 참여의 문제는 심각하게 고려되지 않았고 또 제도화도 미흡한 상태이다.  그러나 참여민주주의는 그것이 엄격한 의미에서의 정치적 영역이건 아니면 넓은 의미에서의 정치적 영역에 해당되건, 시민사회내에 있는 사회경제적 제도와 조직, 국가 및 국제정치 이 세 차원에서 유기적 연계를 심화시키면서 동시에 확대되어야 할 것이다.

첫째, 시민사회내에 존재하는 사회경제적 제도에 대한 참여민주주의 문제와 관련하여 가장 많이 논의되는 것은 기업의 의사결정에 대한 노동자나 종업원의 참여를 제도화할 것을 주장하는 산업민주주의라고 할 수 있다.  따라서 이에 관련된 논의를 간략히 살펴 보기로 하자.  영미학계에서 이를 주장한 선구적인 학자들로는 흔히 페이트만(Carole Pateman)과 바크라크(P. Bachrach)가 논의된다.  이들은 종래의 민주주의이론가들이  공식적으로 정치적인 제도에만 그들의 관심을 집중해 오고 개인의 일상생활을 지배하는 사회경제적 제도를 소홀히 해 온 것을 비난하면서 국가중심적 정치의 개념을 확대하고자 한다.  곧 그들은 기업과 같은 조직 역시  권력, 권위, 규칙을 수반하는 인간관계의 유형이기 때문에 정치적이라고 주장한다.  그러나 기업 민주주의에 관한  페이트만과 바크라크의 입장은 다소 상이하다. 페이트만은 기업 내부의 수직적인 권위구조, 곧 정치구조(political structure)를 중심으로 기업의 □정치성□을 강조하고, 기업의 주요 결정에 대한 노동자들의 민주적 통제를 강조하는 입장에서 노동자들의 참여를 주장한다(Pateman 1970).  반면에 바크라크는 그러한 내부적인 지배복종의 권위구조를 전적으로 무시하는 것은 아니지만 주로 기업체의 활동과 결정이 외부 사회에 미치는 공적인 영향력을 중심으로 정치적 의미(significance)를 강조하고, 기업의 결정에 대한 소비자 또는  지역사회를 비롯한 외부 공동체의 통제와 참여를 강조한다(Bachrach 1967, 102, 77-78).

) 바크라크는 1975년에 출판한 논문에서는 □정치구조□의 문제에 초점을 맞추는 기업내 민주주의를 주로 논하고 있다(Bachrach 1975).  그러나 여기서 글쓴이는 지면관계상 통상 논의되는 □기업내 민주주의□를 참여민주주의로서 논의하는 것으로 만족하겠다.

그러나 페이트만과 바크라크 양자 모두 소원(疏遠)하고 추상적인 국가보다도 이처럼 소규모적이고 좀더 구체화된 제도에 대한 민주적 참여가 그 실효성을 확보할 전망이 훨씬 더 높다고 주장한다.  그들은 이러한 참여를 통해 사람들이 일상적으로 관계하는 조직에 대해서 자치(self-government)를 확보할 수 있고, 개인적인 차원에서 자율(autonomy)을 실현할 수 있다고 역설한다.  나아가 사람들이 자신들에게 친숙한 일상적인 제도에 적극 관여함으로써 좀더 자신감을 갖고 정치적으로 성숙한 시민이 되어 공식적인 국가차원의 정치영역에서도 민주적 이념에 충실하게 행동할 수 있다는 것이다.

) 물론 거대한 다국적 기업의 경우에는 그 경제규모가 제3세계의 빈곤한 국가들의 국민총생산액보다 더 높은 경우도 적지 않기 때문에 이들 기업이 반드시 국가보다 소규모인 것은 아니다.

물론 이러한 참여민주주의자들의 주장은 정치제도로서 국가의 독특성과 유일성(uniqueness)을 부인하고자 했던 20세기초 영국의 다원주의자들인 코울(G.D.H. Cole)이나 라스키(Harold Laski)의 전통을 이어받은 것이다.  그런데 주로 기업을 대상으로 참여민주주의를 주장하는 페이트만이나 바크라크와 달리 허스트(Paul Hirst)와 같은 이론가는 영국 다원주의자들의 다원주의를 국가기구의 축소와 시민사회의 확대, 곧 □작은 국가□와 시민들의 자발적인 조직의 활성화라는 관점에서 재생시키고 있다.  그는 서구의 자유시장 에 입각한 개인주의,  케인즈적 복지국가의 중앙집권적이고 비대한 관료구조, 사회주의국가들의 국가중심적 집단주의가 모두 국민들의 복지와 자유를 실효성있고 민주적으로 보장하는 데 실패했다고 비판한다.  따라서 그는 이러한 실패에 대한 대안으로 □가급적 많은 사회의 현안들이 자발적으로 결성되고 민주적 자치를 실천하는 결사들에 의해서 다루어질 때 인간의 복지와 자유가 최대한 보장된다□는 □결사주의(結社主義: associationalism)□ 이론을 제창한다(Hirst 1993, 110).  그리고 그는 □결사주의□의 원칙에 따라 종래 복지국가가 수행하던 복지제공을 포함해서 가급적 많은 국가의 권한을 자발적이고 자치적인 시민 결사들에게 이양.분산화하고 국가는 그 권한을 사회 전체의 일반적 질서를 유지하고, 시민 결사들이 감당할 수 없는 업무를 수행하며, 나아가 이들 결사들의 민주적이고 자치적인 운영을 감시.감독하는 것으로 국한해야 한다고 주장한다(Hirst 1993).

페이트만과 바크라크가 종래 비정치적인 제도로 간주되었던 기업과 같은 사회경제적 제도를 □정치화□하여 민주적 참여를 관철시키고자 하는 데 반해, 허스트와 같이 결사주의를 옹호하는 학자는 현대국가의 거대한 관료제가 정치영역에 속하지만 그 규모나 복잡성으로 인해 그 자체로는 시민들이 민주적으로 통제할 수 없기 때문에, 국가기구의 상당 부분을 해체하여 그 권한을 (국가의 최소한의 규제와 감독을  받는) 민주적이고 자발적인 그러나 (본질적으로) □사적인□ 결사--곧 민간단체--로 이양할 것을 주장하고 있다.  허스트의 이러한 제안은 현대의 거대국가에서 일반 시민에게 □소원하고 적대적인 것□으로 인식된 국가기구의 상당 부분을 해체하여 시민들에게 친숙한 일상의 제도로 되돌려 주고자 한다는 점에서 깊이 음미할 만하다.

둘째, 국가를 중심으로 하는 정치영역에서의 민주적 참여의 문제는 선거 및 선거와 관련된 참여행태 이외에도 주민의 직접적인 참여가 가능한 지방자치의 활성화를 포함하여 다양한 형태의 참여를 제도화하고 실천하는 방안을 강구해야 할 것이다.  이와 관련하여 대의 민주주의가 시민들의 정치참여를 자신들을 대표하여 정책을 심의하고 결정할 대표자를 선거를 통해 선출하는 데 국한시킴으로써 민주주의의 이상인 시민들의 자율성을 심각하게 훼손시킨다는 비판은 타당하다.  그러나 그럼에도 불구하고 현대 국가의 거대한 규모, 정치적 사안의 방대함 및 복잡함, 그리고 시민들간의 정치적 평등을 실현하는 데 요구되는 시간적 제약 등 여러 가지 비용적 요소들을 고려한다면, 선거와 대의제도를 성급한 판단에 의해 폐지할 것이 아니라 시민의 민주적 참여를 관철시키는 중요한 기제로서 인식하고 그 보완책을 모색하는 것이 더욱 바람직한 태도라 할 수 있다.  따라서 비담(D. Beetham)이 지적한 것처럼 대의제도가 일정한 민주적 통제를 확보하는 것이 인정된다면(비담 1994, 164-65), 다양한 선거제도를 고안하여 민주적으로 선출된 시민의 대표자들이 정부의 의사결정기관 또는 자문기관에 참여하도록 하는 방안을 강구할 필요가 있을 것이다. 곧 대의제도를 입법부에만 국한시키지 않고 정치.행정.사법의 여러 영역에 확대.적용하는 것은 그 자체로서 바람직하며, 부수적으로 시민의 참여를 확대하는 결과를 가져 온다는 점에 우리는 주목해야 한다.

나아가 중앙정부차원에서건 지방정부차원에서건, 시민의 직접적인 정치참여를 국민(주민) 발안, 국민(주민) 소환, 국민(주민) 투표 등을 통해 적극 활성화하는 방안을 고려해 볼 수 있다.  최근 컴퓨터를 비롯한 정보통신기술의 눈부신 발전에 고무되어 많은 미래학자나 정치학자들이 □전자민주주의□ 또는 □원격 민주주의□라는 이름하에 직접민주주의를 활성화하는 다양한 방안을 제시하고 있다.  이와 관련하여 우리는 컴퓨터를 비롯한 쌍방향으로 사용할 수 있는 정보통신기술의 발전에 착안하여, 기존의 정당과 대의제도를 폐지하지 않고 이를 매개로 하는 국민투표제도를 적극 활용하는 직접민주주의를 제안하고 있는 벗지(Ian Budge)의 주장에 주목할 필요가 있다. 종래 인민의 참여를 극대화하는 직접민주주의는 시민들의 정치적 의견과 이익을 중개하는 정당이나 자문기관 등의 매개를 거치지 않고 거의 모든 정치적 사안을 인민의 심의와 투표에 붙이는 제도로 개념화되었으며, 이러한 개념화를 중심으로 직접민주주의에 대한 찬반논쟁이 진행되어 왔다고 벗지는 지적한다.  그러나 벗지는 직접민주주의를 정당이나 정치적 중개기구를 폐지하는 것과 자동적으로 동일시하는 것은 잘못된 고정관념이기 때문에 이에 근거한 찬반논쟁 역시 잘못된 것이라고 비판한다. 따라서 벗지는 정책을 제안하고 그것을 명료화하는 기구로서의 정당을 폐지하는 대신 적극 활용함으로써 예전의 직접민주주의에 대한 타당한 비판을 수용.극복하면서 직접민주주의를 강화하는 방안을 제안하고 있다(Budge 1993).   한편 기존의 사회운동이든 새로운 사회운동이든 각종 시민운동 단체나 노동운동, 빈민운동, 여성운동, 환경운동은 좁게는 지역사회나 특정 집단을 대상으로 한 활동이지만 넓게는 국가의 정책결정에 영향을 미치고자 하는 참여로서 국가적 차원의 탈제도적 참여활동이라고 할 수 있다.  시민사회의 다양성과 자율성을 전제로 한 이러한 운동들은 투표나 선거처럼 제도화된 참여는 아니지만, 국가의 외곽에서 국가를 민주적으로 압박하고 견인하는 참여민주주의를 구성하는데, 특히 남한과 같이 민주주의로의 이행과정에 있는 국가에서는 그 역할이 중요하다 할 것이다.

) 이에 대한 상세한 검토로는 강정인(1993, 233-94)을 참조하라.

) 물론 이 경우에 벗지가 지적하다시피 정당이 그  역할과 기능에서 중대한 변화를 겪을 것임은 분명하다.

) 이러한 탈제도적 정치참여에 관한 논의로는 강정인(1993, 99-139)을 참조하라.

마지막으로 국제정치영역을 대상으로 하는 정치참여의 경험과 이론화는 아직 매우 초보적인 상태에 머물러 있다.  왜냐하면 종래 민주적인 정치 경험과 이론은 일국적 차원에서 전개되어 왔기 때문이다.  그러나 헬드(David Held)가 역설한 것처럼 우리는 환경문제나 핵문제와 같이 일국차원에서는 해결할 수 없는 현안들의 출현, 주로 경제교류와 기술발전에 의해 초래된 지역적이고 지구적인 상호 연계성의 심화, 국제적 사안들을 해결하기 위해 개별 국민국가의 주권을 제약하거나 구속하는 초국적 기구들의 증가와 더불어 통치의 과정 자체가 국민국가의 범위를 벗어나고 있다는 점에 주목하지 않을 수 없다(헬드 1994).  이와 관련하여 헬드는 현대의 정치상황이 사회주의권의 붕괴 및 냉전의 종언으로 인한 민주주의의 세계화와 더불어 □인민의 지배□라는 민주주의의 이념이 전세계적으로 받아들여지고 있는 바로 그 순간에 □정치적 조직의 일국적 형태로서의 민주주의의 효율성□ 자체가 의문시되는 당혹스러운 역설에 봉착하게 되었다라고 지적한다(헬드 1994, 404).  따라서 헬드는 오늘날 민주주의가 □일련의 중첩된 지방적.지역적 및 세계적 과정 및 구조와 관련하여□ 재창조되어야 한다고 주장하면서 □민주주의의 범세계적 모델□을 제안한 바 있으며(헬드 1994, 406-08), 상당수의 서구 이론가들이 이 논의에 참여하고 있다(Archibugi and Held 1995). 이들의 논의 중에서 세계공동체의 정치영역에 대한 일반 시민들의 참여와 관련된 제도로는 다음과 같은 것들이 제안되고 있다: 국경을 가로지른 선거구를 설정하여 선출된 대표자로 구성된 유럽의회와 같은 지역적 의회의 창설, 모든 민주적 국가들과 조직들을 포함하는 권위있는 민주적 국제의회의 창설, 다양한 기준에 따라 일정한 국가를 대표하여 민주적 방식으로 선출된 시민대표들로 구성된 유엔인민총회(an Assenbly of the Peoples of the United Nations) 또는 세계시민총회의 창설, 초국적 사안별로 구성된 관할에 따라 실시되는 일반적인 국민투표제도의 도입 등.

) 이하에서 이 주제에 대한 글쓴이의 논의는 강정인(1996)에 많이 의존하고 있음을 밝혀 둔다.

그러나 전지구적 차원에서 민주주의를 관철하고자 하는 이러한 제도들이 단순히 국민국가를 대표하는 정치지도자들이나 초국적 자본가들의 민주적 결단과 결정에 의해서 실현될 것이라고 기대하는 것은 물론 어리석은 일이다.  포크가 지적한 것처럼 민주적으로 구성된 대안적인 지구적 통치를 실현하기 위해서는, 과거 일국 차원에서의 민주화가 하층계급의 압력과 투쟁에 의해서 그 주된 추동력을 얻었듯이, 초국적인 사회세력들에 의한 □아래로부터의 지구화□가 적극 추진되어야 한다고 할 수 있다(Falk 1995, 170-71).  따라서 지구정치의 민주화에 대한 전망은 이들이 유엔이나 국제기구에 대한 압력 및 세계여론에의 호소를 통해 초국가적인 시장세력 및 국가엘리트에 의해 주조.주도되는 □위로부터의 지구화□에 얼마나 효과적으로 대항할 수 있는가에 좌우될 것이다.  이를 위한 □아래로부터의 지구화□의 과제는, 절차적인 면에서는 상호 중첩적이고 보완적으로 연관된 과정인 지구적 시민사회의 활성화, 지구적 시민의식의 형성 그리고 지구적 시민문화의 창출로부터 그리고 실질적인 면에서는 지구적 시민의식을 형성하는 데 구심점을 제공할 수 있는 지구적 공동선--예컨대 핵전쟁에 의한 인류멸망의 위험에 대한 공동대처, 인류의 공동유산인 생태계에 대한 지구적 차원의 책임윤리의 형성, 인권의 국제적 보장에 대한 관심, 세계의 빈곤한 인민들의 사회경제적 조건을 개선하기 위한 초국가적 노력 등--을 추구하는 것으로부터 그 추진력을 얻어야 할 것이다.  예컨대 (아직 형성단계에 있는) 지구적 시민사회에 기반한 초국적 사회운동은 지구적 시민문화를 창출하고 지구적 시민의식을 형성하며, 이렇게 형성된 지구적 시민문화와 시민의식은 다시 지구적 시민사회와 초국적 사회운동을 숙성시키고 강화함으로써 궁극적으로 전지구적 민주주의의 제도화를 쟁취하도록 해야 할 것이다.

이렇게 볼 때, 초국적 정치참여는 이제 막 출현하고 있는 지구적 시민사회를 거점으로 하여 지구적 차원으로 확산되어야 할 것이다.  이를 위해 일국 차원의 사회운동은  그린피스(Greenpeace), 국제사면위원회, 스톡홀름 국제평화연구소(SIPRI)와 같은 초국적 사회운동 또는 비정부기구를 창설하거나 그러한 조직에 참여하여 지구적 차원의  유대를 결성하고, 또 초국적 사회 운동과 조직은 개별국가내에서의 민주적 시민운동을 지원함으로써 지구적 차원의 연대를 확인하여야 할 것이다.  그러나 현재의 초국가적인 시민운동은 기존의 국가중심적 관행을 비판하면서 일정한 역할을 수행하고 있긴 하지만,  그 속성상 아직 쟁점지향적이며 제도화의 수준이 낮기 때문에 적어도 현단계에서는 세계의 민주화에 대한 전반적인 해결책을 제시할 능력이나 이를 추진할 만한 효율적인 기제를 결여하고 있다.  특히 평화와 전쟁에 관련된 사항이라든가 초국가적인 경제활동의 규제에 있어서 더욱 그러하다(Falk 1995, 169).  그렇기 때문에 포크는 지구적 시민운동이 단지 새로운 지구적 질서의 형성을 위한 탐색적이고 촉매적인 행위로서 중요한 가치를 지니고 있다고 판단한다(Falk 1993, 20).  따라서 지구적 시민사회에 기반한 초국적 시민운동들은 유엔의 개혁, 기존 국제법의 실효성 확보 및 새로운 민주적 국제법의 제정, 지구적 민주주의의 도입 등을 통해서 지구적 통치에 절차적 민주주의--지구적 민주주의의 실질적 의제를 논의할 수 있는 장으로서의--가 도입되도록 국가를 초월한 연대를 통해 새로운 비전과 방안을 제시하는 한편 그러한 필요성을 인식할 수 있도록 기존의 정부와 지구적 여론에 부단한 압력을 가해야 할 것이다.

Ⅴ. 남한정치에서의 참여민주주의의 역할과 전망

서구의 선진 민주국가에서 참여민주주의는 기존의 정착된 대의민주제의 결함을 보완하고 나아가 대의민주제에 도전하는 방향에서 주로 제기되고 있다.  서구 선진국에서 1960년대 말부터 대두하고 있는 평화운동, 환경운동, 반핵운동, 여성해방운동 등 참여민주주의를 지향하는 다양한 시민운동은 이들 국가들이 탈산업사회에 접어들게 됨에 따라 일반 시민들이 전통적인 의회정치에 좌절과 환멸을 느끼고  의회민주주의의 합리성에 도전하면서 본격적으로 전개된 것이다.  따라서 반즈와 카세(Samuel Barnes and Max Kaase 1979) 및 잉글하트(Ronald Inglehart)는 이러한 시민운동의 원인을 탈산업사회에서 등장하고 있는 시민들의 새로운 가치추구 성향에서 구하고 있다.  곧 그들은 탈산업사회에서는 정치적 갈등이 전통적인 물질적 복지나 신체적 안전보다는 삶의 질, 귀속의식, 자아실현을 중시하는 탈물질주의적 가치를 중심으로 전개된다고 설명한다.  그리고 선거제도, 정당, 노조나 기타 대의기관은 이러한 새로운 가치를 추구하는 시민들의 욕구를 충족시키는 데 점차 부적절하고 무력한 것으로 인식되고 있다.  따라서 잉글하트는 대중정당이나 노동조합과 같은 정치참여의 전통적 제도들은 소수의 지도자가 대중군단을 이끄는 수직적 조직의 전형이었고 단순히 □우리들의 지도자를 지지하는 데□ 사용되었지만 현재의 신사회운동은 자발성, 개인의 자기표현, 주요 정책결정에 직접 개입하려는 욕구로 특징지어진다고 지적한다(Inglehart 1977, 299, 15).

그러나 서구의 선진 민주국가와는 달리 남한에서의 참여민주주의는 대의 민주제를 부정하고 대체하기보다는 강화하고 보완하는 방향에서 추진되어야 할 것이다.  왜냐하면 남한정치에서 대의 민주제는 그 합리성을 부정하기에는 그 실험의 역사가 짧고 경험도 일천하며, 아직 제대로 제도화마저 안 된 상태이기 때문이다.  이른바 문민정부하에서도 과거 독재정권에서와 마찬가지로 국가 권력이 대통령 1인에게 거의 전적으로 집중되어 있다시피하고, 정치 권력의 행사가 제도화되어 있지 않으며, 전근대적인 가산국가(家産國家)에서처럼 그 상당 부분이 대통령의 가족이나 측근들에 의해 전횡되어 왔다는 사실이 최근의 한보사태를 계기로 밝혀지고 있다.  그리고 의회의 국정심의와 정부감독 기능도 활성화되어 있지 못하고, 정당 역시 일반 시민들의 의견과 이익을 집약.매개하지 못하고 있으며, 대부분의 언론기관은 여론을 정확히 반영하고 공정하게 전달하기보다는 국민을 우민화(愚民化)시키는 데 앞장서고 있다.  또한 대통령 중심제라는 권력구조를 채택하고 있음에도 불구하고 국회와 사법부(헌법재판소를 포함한)는 권력분립이 요구하는 권력의 견제와 균형에 필요한 역할을 제대로 수행하지 못하고 있다.  나아가 국가보안법의 존속으로 인해 흔히 고전적 시민권의 일부로 인식되는 양심과 사상의 자유, 언론과 표현의 자유 그리고 집회와 결사의 자유가 심각하게 제약되고 있으며, 노동자들의 정치세력화 역시 제도적으로 금지되어 있다.  특히 연대 한총련사태, 노동법과 안기부 개정법안의 날치기 통과, 한보사건 및 김현철의 정치개입에 대한 덮어주기(감싸주기)식 수사, 황장엽 망명사건을 처리하는 방식 등 최근에 일어난 일련의 정치적 사태를 중심으로 남한정국을 관찰할 때, 국정의 최고 책임자와 국회의원을 비교적 공정한 선거를 통해서 선출한다는 점을 제외하고는 과거의 군부정권이나 현재의 □문민정권□이나 질적으로 커다란 차이가 없다라는 국민적 공감대를 형성케 한 것이 김영삼정권의 역사에 길이 남을 치적(恥積?)으로 평가될 가능성이 높아지고 있다.

이러한 현실을 고려할 때, 남한에서 참여민주주의를 추구하는 시민운동은 우선적으로 대의 민주제의 충실화  또는 의회민주주의의 정착을 위해 노력해야 할 것이다.  이를 위해서는 시민사회내에서의 공적 영역을 활성화하고 이를 통해 형성된 민주적 여론에 의해 국가기구를 포함한 제도정치권에 지속적인 압력을 행사해야 할 것이다. 좀더 구체적인 조치로는 행정절차와 입법절차에 대한 청문회제도의 광범한 도입, 국회의원들의 입법활동 및 의정활동 감시, 나아가 법원(헌법재판소를 포함한)의 인사와 부당한 판결에 대한 도덕적 비판을 통해 시민집단의 참여를 활성화하는 방안을 생각해 볼 수 있다.  물론 이러한 비판과 감시를 통한 시민의 정치참여는 남한정치의 역사적 경험에 비추어  국가 권력의 축소, 국가에 대한 시민사회의 상대적 강화, 국가 기관간의 권력분립의 강화, 그리고 독과점적인 제도 언론의 횡포방지를 추구하는 선상에서 실천되어야 할 것이다.

) 글쓴이가 제안한 이러한 활동은 □참여민주사회 시민연대□에 의해 시도되고 있다.

나아가 참여민주주의를 강화하는 방안으로 우리는 제6공화국 이후에 도입.실시되고 있는 지방자치제도를 적극적으로 강화하는 한편, 배심재판제도의 도입을 심각하게 고려해 볼 필요가 있다.  일찍이 토크빌은 뉴잉글랜드 지방은 물론 미국 전역에서 활발하게 실시되는 지방자치제도를 목격하고, 주민들의 면대면(面對面) 참여를 통한 타운회의 등 지방자치의 활성화가  중앙정부로의 권력 집중을 억제할 뿐만 아니라 민주적 자유를 유지하게 한다고 보았다.  토크빌은 □구체제와 불란서혁명□에서도 영미와 대조적으로 불란서에서 민주주의가 정착하지 못한 이유를 불란서에서는 지방자치가 위축되고 중앙정부에 의한 권력집중화가 구체제하에서부터 혁명정부에 이르기까지 지속.강화되었다는 점에서 구하고 있다.  또한 지방자치는 그 사안이 일반시민들의 일상생활과 밀접하게 연관되어 있기 때문에 개인의 이익과 공공선의 상호의존성이 좀더 명료하게 나타나게 된다.  따라서 토크빌은 좀더 친숙한 사안에 관해 지역주민들이 서로 토론하고 협력하는 기회를 부여함으로써 지방자치가 개별시민들의 이기적인 관심을 공공선에 대한 관심으로 변형시키는 효과를 거둔다고 믿었다.

) 이하에서 제시되는 토크빌의 사상에 대한 논의로는 강정인(1993, 64-98)을 참조하라.

또한 토크빌은 □미국민주주의□에서 시민의 자유를 보존하기 위해서 배심재판제도를 적극적으로 활용할 것을 권장하고 있다.  그는 배심재판제도가 보통선거권과 마찬가지로 인민주권론의 직접적인 표현이며 다수의 지배를 확보하는 수단이라고 역설했다.  배심재판제도는 일반 시민으로 하여금  자신의 이익과 직접적으로 상관이 없는 사안에 관해 공동체 전체의 입장에서 정의의 원리에 따라 사건을 무사공평하게 심리하도록 함으로써 개인주의적 경향을 억제하고, 정의에 대한 관심을 고양시키며, 법치주의 의식을 주입시킨다는 것이다.

이같은 토크빌의 견해를 고려해 볼 때, 우리는 대의민주제를 보완하는 참여민주주의의 일환으로 지방자치의 활성화를 위해 노력하는 한편 배심재판제도의 도입을 적극 추진할 필요가 있다.  과거 일제시대에 배심재판제도를 채택하지 않은 유럽의 대륙법계를 수용했기 때문에 그리고 해방후에는 역대 독재정권이 능률적이고 신속한 재판을 강조했기 때문에 배심재판제도의 필요성은 진지하게 숙고되지 않고 쉽게 부정되었다.  이와 관련하여 우리는 아테네 시민이 정치에 참여하는 주된 수단이 민회에서 발언하고 의사결정에 참여하는 것 못지 않게 재판을 심리하고 공직자의 활동을 감시하기 위해 아테네 법정에 배심원으로서 참여하는 것이었다는 점을 상기할 필요가 있을 것이다.  그렇기 때문에 아리스토텔레스는 □시민□을 당시 아테네의 민주적 정치 관행에 따라 □법원의 재판에 참여하고 공직을 담당하는 자□라고 정의했던 것이다.  혹자는 시민들에게 요구되는 자질(식견), 시간 및 비용 면에서 배심재판제도의 도입을 반대할 법도 하다.  그러나 우리 국민들의 일반적 교육수준이 대단히 높다는 점을 고려하면 자질(식견)의 문제는 심각한 장애물이 되지 않는다.  게다가 □안보국가□에서 □민주국가□로 이행하고자 하는 국민적 공감대가 확고하게 형성되기만 한다면,  배심재판제도의 도입은, 예컨대 향토예비군 교육이나 민방위 훈련에 사용되는 인적 자원과 제도적 지원을 배심재판을 실시하는 데 전용(轉用)함으로써, 의외로 정부나 시민에게 커다란 부담을 요구하지 않을 수도 있다.

Ⅵ. 맺는말

1987년 6월 항쟁이후 김영삼 문민정부의 출범에 이르기까지, 남한의 민중과 시민은 지속적인 투쟁에 의해서 절차적 민주화를 쟁취했다.  그러나 그 절차적 민주화가 과거 권위주의정권의 억압을 상당히 완화시킨 것은 사실이지만, 동시에 현재의 □의사(擬似)□ 민주주의적인 집권세력에게 엄청난 (절차적) 정당성의 프레미엄을 안겨줌으로써 남한의 민주화운동은 과거와 다른 새로운 위기에 직면하게 되었다.  여기서 □의사□ 민주주의적인 집권세력이라 함은 그 세력이 절차적 민주주의의 최소요건을 충족시키고 정권을 장악했지만 그들은 그것을 마지못해 수용한 것에 불과하고, 따라서 강요받지 않는 한 민주주의의 정착을 위해서 스스로 노력할 의지가 없다는 점을 강조하기 위한 표현이다.  엄청난 □정당성의 프레미엄□이란 과거 군부 독재정권하에서 오랫동안 국정의 최고 책임자가 국민의 직접 선거에 의해 선출된 적이 없고 공권력의 노골적인 개입에 의한 부정선거가 만연되어 있었음에 반해, 87년 이후에는 적어도 국정의 최고책임자를 국민이 직접 선거할 수 있게 되고, 공권력의 노골적인 개입에 의한 부정선거를 둘러싼 시비가 현저히 줄어 들게 됨에 따라 집권세력이 과거 권위주의정권과 비교해서 누리게 된 □부풀려진 거품□으로서의 정당성을 말한다.  그러나 이제 그러한 프레미엄이 문민정부하에서도 구태의연하게 지속되고 있는 부정부패, 권위주의적 통치구조와 리더십 그리고 최근의 경제실정(失政)을 압도할 수 있을 만큼 커다란 것인지는 의문이다.

그러나 그러한 절차적 정당성으로 인해, 최근 노동법과 안기부법 개정안의 날치기 통과 이전까지 남한의 재야운동권은 과거와는 달리 정권타도를 공공연히 주장할 수 없었고, 또 명료한 투쟁 대상을 설정할 수 없어서 일시 소강상태에 처해 있었음을 부인할 수 없다.  이러한 위기를 타개하기 위해서 이제 남한사회의 시민운동과 민중운동은 민주주의를 위한 그들의 투쟁이 단기전이나 기동전이 아니라 인내심을 요구하는 지구전(war of patience)이자 참호전라는 점을 깨달아야 한다.  남한의 민주화운동은  좀더 민주적인 사회와 국가를 건설하기 위해  정치제도의 민주적 개혁은 물론 시민들의 정치 의식과 사회정치적 조건의 장기적 개선을 위해 노력해야 할 것이다.  단순히 특정한 사안에 대한 즉각적인 변화를 추구하거나 단기적인 성공을 위해서 사람들을 동원하거나 또는 자신들의 운동조직을 전적으로 수단의 차원에서만 고려해서는 안 될 것이다.  즉각적인 정책변화를 위해 운동과 조직 내부의 민주주의 문제를 소홀히 하는 것은 장기적으로 민주화 운동을 지탱할 수 있는 능력, 곧 민주적 인내에서 실패하는 것이다.  물론 참여민주주의는 사람들이 일상적으로 느끼는 특정한 불만과 요구를 둘러싸고 전개되는 쟁점지향적 운동 또는 지역 주민들의 자발적인 조직에 근거를 둔 지역운동에서, 곧  구체적이고 현실적인 사안을 둘러싼 그리고 얼굴을 마주 대한 인간적 접촉을 통한 참여자들의 토론과 숙의라는 비옥한 토양에서 싹이 튼다.  그러나 참여민주주의는 참여자들에게 쟁점들에 대한 인식지평의 확대 그리고  이들 쟁점과  사회정치적 구조와의 연관성에 대한 이해를 촉진함으로써만 성숙할 수 있다.  이를 위해 참여민주주의운동은 운동 구성원들의 적극적인 관여, 독립적인 판단, 지속적인 투쟁을 위한 만반의 준비를 확충할 수 있도록 조직되어야 할 것이다.  참여적 시민운동은 또한 기층민중의 생존권 수호운동, 민주 노조운동, 직장민주주의, 환경운동.여성운동.소비자운동.교육민주화운동 등 부문운동, 지방자치와 관련된 주민운동 등을 측면 지원함으로써 이들 실질적 민주주의와 관련된 운동과의 연대를 강화하여야 할 것이다.

그러나 이러한 참여민주주의 운동이 사회경제적 구조에 있어서의 근본적 변화에 대한 공약을 사전에 배제하는 것으로 예단해서는 안 된다.  궁극적으로 민주주의의 충만된 실현은 경제력의 소수 독점재벌에의 집중 혁파, 남성과 여성간에 존재하는 불평등의 폐지, 무한한 부를 얻기 위해 자연을 정복하고 착취하고자 하는 파우스트적 꿈의 포기마저 성취할 수 있을 것이다.  그러나 현재로서 그러한 기획은 남한 정치의 현실을 너무 앞질러 나가는 것처럼 보일 수도 있다.  물론 정부와 재벌, 언론과 관료 등 특권화된 엘리트는 그처럼 근본적인 변화를 용납하고자 하지 않을 것이며, 남한사회의 시민들 역시 그러한 기획을 위해 투쟁할 준비가 아직 되어 있지 않는 것처럼 보인다.  그러나 그러한 근본적인 변화가 성취될 때까지 참여민주주의를 연기할 수는 없으며, 또 그러한 변화로부터 참여민주주의가 자동적으로 출현할 것이라고 기대해서도 안 된다.   참여 민주주의는 그러한 변화에 이르는 최선의 길(수단)이자, 동시에 목표로서 추구되어야 한다.

<<도움받은 글>>

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참여민주주의의 정치 제도 구상

대안적 민주주의의 모색 : 정치와 참여민주주의

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참여사회연구소 제4차 심포지엄

1997.5.31.

손혁재(열린사회연구소 소장, 정치학)

		목 차
Ⅰ. 머리말 Ⅱ. 민주주의의 정치제도 1) 민주주의의 기본 원리 가) 대표의 원리 나) 다수결의 원리 2) 민주주의의 정치 제도 가) 대의 제도 나) 선거 제도 다) 복수정당 제도 라) 권력 분립 제도 Ⅲ. 참여민주주의의 정치제도 1) 정치 체제 가) 기본권의 보장 나) 대의제 다) 지방자치의 활성화 라) 선거 마) 정당 2) 시민사회단체의 자율성 보장 3) 환경적 조건 : 사회적 평등 달성 Ⅳ. 맺는말

Ⅰ. 머리말

우리 사회에서 민주주의는 □좋은 나라□라는 의미를 강하게 지닌다. 민주주의가 전국민적 합의를 이루고 있는 것이다. 이같은 민주주의를 어떻게 실현할 것인가 하는 문제는 오랫동안 한국 정치학의 가장 중요한 과제였으며 현 단계에서도 여전히 가장 중요한 과제이다. 오늘날 민주주의가 누구도 부인하지 않는 보편적인 이념이 되었지만 왜 우리 사회에서는 아직도 민주주의가 문제인가? 이탈리아 사회당(PSI)의 정신적 지주라 할 보비오(N. Bobbio)는 사회주의가 어렵다면 민주주의는 더 어렵다고 말한 바 있다. 민주주의가 실천되지 못하는 원인을 보비오는 민주주의가 상정했던 것보다 훨씬 복잡해졌기 때문이라고 분석한다. 국가 규모의 확대, 관료 기구의 팽창, 욕구충족력의 상실, 전문기술의 발달 등이 민주주의의 발달을 가로막았다는 것이다.

) Norberto Bobbio, et. al., Which Socialism?: Marxism, Socialism and Democracy(Oxford: Polity Press, 1987); 구갑우 김영순(함께 엮음), 마르크스주의 국가 이론은 존재하는가, 의암출판, 1992, 46쪽.

보비오의 주장은 사회 민주주의를 지향하는 체제의 분석에서 나온 것이지만 우리 사회에 적용해도 크게 어긋나지 않을 것이다. 중요한 것은 이 모든 것에도 불구하고 민주주의 체제의 영역이 꾸준히 확대되어 왔다는 점이다. 기본적 자유의 보장, 경쟁적 정당의 존재, 보통선거권과 주기적인 선거, 다수결의 원칙 등 민주주의 정치 체제를 구성하는 최소한의 요건이 지켜지고 있는 것이다. 그러나 이같은 인식은 민주주의를 자유주의와 연관시켜 보는 것으로서 민주주의의 본질적 내용을 총괄적으로 파악하지 못한다고 비판되곤 한다.

참여민주주의의 정치제도 구상

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참여민주주의에 대한 엄밀한 이론적 합의가 아직은 이루어지지 않고 있다. 따라서 이 글에서는 참여민주주의를 정치 참여를 통하여 민주 사회를 만드는 운동이라는 전제 아래 논의를 진행시켜 나갈 것이다.

Ⅱ. 민주주의의 기본 원리와 정치 제도

민주주의라는 용어는 매우 다의적이다. 민주주의에 대한 이해 방식이 너무나 다양한 것이다. 일반적으로 민주주의에 대해 가장 보편적인 개념은 □국가의 권력이 특정한 개인이나 집단에게 있는 것이 아니라 국민 전체에게 합법적으로 부여되어 있는 정치 이념 또는 정치 제도□라는 듀이의 개념 정의를 꼽는다. 그러나 □여행용 가방□이라는 표현이 나올 정도로 많은 개념 정의들이 민주주의의 본질을 단편적으로만 묘사하고 있을 뿐 민주주의가 내포하고 있는 본질적 내용을 빠짐없이 포괄하고 있지 못하다.

민주주의란 인간의 존엄성을 바탕으로 국민의 정치 참여에 의해서 자유 평등 정의라는 인류 보편의 가치를 실현시키려는 국민에 의한 통치 형태라고 정의할 수 있다. 그러나 민주주의를 규정짓는 국민에 의한 통치가 바람직하다는 인식이 정착된 것은 얼마되지 않는다. 민주주의의 개념이 유래된 고대 그리이스의 도시 국가들에서조차 민주주의는 일종의 중우정치로 이해되어 왔다. 플라톤이나 아리스토텔레스가 가장 바람직한 정치 체제로 귀족정(aristocracy)을 꼽은 것도 바로 이 때문이다.

1) 민주주의의 기본 원리

현대 민주주의 정치는 대의 정치이다. 대의 정치가 제대로 움직여 나가기 위해서는 국민의 대표를 바르게 선출해야 하고, 국가 의사를 바르게 결정하여야 한다. 앞의 것과 관련되는 원리가 대표의 원리이고, 뒤의 것에 관련되는 것이 다수결의 원리이다.

가) 대표의 원리

대표의 본질은 다양한 개별 의사를 전제로 하면서도 대표자 자신이 독립된 판단과 의사에 따라서 일반 의사의 형성에 참여하고, 대표자의 참여에 따라서 성립된 일반 의사는 그대로 구성원 전체를 구속하는 의사로서 타당성을 가진다. 다시 말하면 대표의 원리란 국민은 다양한 의사를 가진다는 것을 전제로 하면서 공식적인 국가 의사를 결정하기 위하여 국민을 통합하는 것을 말한다.

나) 다수결의 원리

다수결 원리는 민주주의를 실현하기 위한 형식적 절차의 하나이다. 민주주의가 국민의 의사를 바탕으로 하는 것이므로 국민의 의사를 확인하는 방법이 필요한데, 다수결의 원칙이 바로 유용한 수단이다.

다수결은 서로 다른 국민의 의사를 통합하는 방법이다. 국민은 누구나 주권자이므로 서로 다른 국민의 의사는 동등하게 취급되어야 한다. 통합의 문제를 주장의 질이나 가치는 놓아두고 양이나 수로 해결하고자 하는 제도가 다수결이다. 수의 다수로 결정되는 통합은 소수의 다수에 대한 복종이라는 결과를 이끌어 낸다.

다수결이 민주 정치 운용의 기본 원리로 작동하기 위해서는 다수의 의견이 양에서뿐만 아니라 질에 있어서도 소수의 의견보다 우수하여야 한다. 그렇게 되기 위해서는 다수의 의견이 소수의 의견보다 질적 우수성을 갖도록 보장하는 정치 과정이 필요하다. 그 방법은 바로 자유 토론이다. 다수의 의견은 단순히 소수파와 대립하는 의미에서의 의견이 아니라 자유로운 토론 과정을 통하여 소수파의 의견을 최대한으로 받아들임으로써 다수의 의견이 가질 지도 모르는 질적 열등성을 최소화시킨 새로운 의사인 것이다. 또한 소수의 보호도 보장되어야 한다. 소수를 보호하지 않는 민주주의는 결국 □다수의 독재□, □다수의 횡포□로 떨어지고 만다.

) Ernest Barker, Reflections on Government, London, 1953, p.67.

따라서 다수결은 자유로운 토론이 보장되어야 한다. 토론의 자유가 보장되지 않은 경우의 다수결은 도리어 독재를 은폐하는 절차로 떨어지기 쉽다. 또 다수결은 표결에 참여한 사람들 사이에 평등한 지위가 전제되어야 그 정당성을 인정받을 수 있다.

) 다수결 원칙의 정당성을 결정 참여자의 평등한 지위에서 찾으려는 대표적인 사람으로 라이프홀쯔(G. Leibholz)와 헤르쪼(R. Herzog) 등이 있다.

2) 민주주의 정치 제도

민주주의는 본질적으로 개인을 정부 내지 국가에 앞세우고 있다. 따라서 개인을 위주로 하는 민주주의의 궁극적 이념은 국민 각자의 인격을 완성시키는 일이다. 이를 위해 어떤 제도가 필요한 것인가. □정부 발생 이래로 상반하는 두 정부 이론이 서로 다투어 왔다.□ 프랭클린 루즈벨트의 말대로 제도에 관한 이론은 □언제나 개인이 정부에 봉사해야 하느냐 또는 정부가 개인에 봉사하여야 하느냐라는 문제가 그 핵심을 이루어 왔다.□

) 해롤드 라스키는 이것을 □최선아의 실현□이라고 표현하였다.

) Woodrow Wilson, The New Freedom, N.Y., 1913, p.55.

) Franklin Roosevelt, "Looking Forward," Democracy, Liberty and Property, ed. Francis W.Coker, N.Y., 1942, p.720.

□국민에 의한 정치□ 또는 □사회계약론□, □일반 의사□ 등은 모두 국민이 국가를 통제하려는 이념의 소산이었다. 그러나 이같은 이념은 민주주의의 이상을 제시하였을 뿐 그것이 그대로 민주주의의 현실로 구체화될 수는 없었다. 그러다 보니 민주주의는 그 당위성보다는 실제적 측면에서 과연 가능한 것인가가 문제가 되어 왔다. □국민에 의한 정치□는 역사 속에서 그같은 이념이 제대로 구현된 전례를 찾아볼 수가 없다. 그러나 일찍이 제퍼슨이 지적했던 것처럼 민주주의 국가의 국민은 행정부를 스스로 운용할 수는 없으나 그것을 운용할 수 있는 사람을 선출할 수는 있고 스스로 입법할 수는 없으나 입법자를 선출할 수는 있다.

보비오는 민주주의를 □절차(procedures)□라는 관점에서 파악하여 □전체적 결정권이 누구(who)에게 주어지는지와 그들을 선출하는데 사용되는 절차를 수립하는 일련의 규칙□으로 본다. 즉 □전체 국민에게 영향을 미치는 정치적 결정에서 시민 다수의 가장 광범위하고 확실한 직간접적인 참여를 허용하는 방식□이 민주주의라는 것이다. 민주주의를 특징짓는 법칙으로는 전체 시민의 투표와 선거권, 투표의 동등성, 집단의 경쟁과 의견 형성 과정을 통한 자유로운 선거, 진정한 대안의 존재, 다수결의 원리 및 소수의 권리 보장 등이 있다. 이같은 법칙이 효율적으로 충족되기 위해서는 여론 형성의 자유, 언론 및 표현의 자유, 집회 결사의 자유 등 기본권이 보장되어야 한다.

) N. Bobbio, 윤홍근 (옮김), 민주주의의 미래, 인간사랑, 1988, 38쪽.

) N. Bobbio, Which Socialism?, pp.68-73.

민주주의 제도는 이처럼 국민이 국가 권력을 행사할 지도자를 선출하는 방식과 이 방식에 따라 선출된 지도자가 권력을 행사하는 방식을 규정해 놓은 것이다. 따라서 민주주의 제도는 가능한 한 유권자인 국민의 의사가 정치에 잘 반영이 될 수 있는 방향으로 성립되어야 한다. 그 제도는 대의제도 선거 제도 복수정당제도 권력분립제 등이다.

가) 대의제도

근대 민주 정치는 국민의 직접적 참여가 아니라 대표에, 국민에 의한 권력의 직접적 행사가 아니라 권력의 위임에 의거하는 간접 민주정치 내지 대의 정치의 방식을 채용하고 있다. 인구가 폭발적으로 늘어나고 나라의 크기가 넓어졌으며 사회가 복잡해진 오늘날은 온 국민이 정치에 직접 참여하는 직접 민주주의는 불가능하다. 따라서 국민이 직접 정치에 참여하는 대신 자신의 대표를 뽑아 권력을 위임하는 간접 민주주의가 차츰 보편적인 형태가 되었다.

대표와 위임에는 감시와 통제가 따라야 한다. 대의 제도를 채용하고 있는 근대 민주 정치의 특성은 국민 스스로의 자치보다는 국민이 스스로의 의사를 반영하게 하기 위하여 국가의 권력 행사를 통제할 수 있는 정치 제도라 하겠다. 대의 정치는 한 마디로 국민이 선거를 통해서 그들의 대표 기관을 선출하고 그들로 하여금 사회 의사 내지 국가 의사를 결정 집행하게 하는 정치 제도이다. 대의 정치의 중핵은 국회이다. 물론 행정부의 수반도 입법부의 구성원과 마찬가지로 국민의 정치 참여로 선출된 국민의 대표이므로 대의적 성격을 갖고 있다.

나) 선거 제도

선거는 국민의 자유 의지에 따라 대표자를 뽑는 행위를 말한다. 대표 결정 방법인 선거는 민주주의의 원리에 기초를 두는 민주적이고 합리적이며 진보적인 유권자의 의사 표현 수단이다. 선거는 대표자를 국민의 합의에 의하여 임명하는 행위인 동시에 국민이 민의를 집약적으로 표현하고 정책 결정에 참여하는 가장 기본적인 행위이며 동시에 정치적 자유를 실천하는 중요한 방법이다. 민주 정치를  완전히 실행하기 위해서는 무엇보다도 선거를 공정하게 하지 않으면 안된다.

정치 참여의 중요한 형태인 선거는 다음과 같은 정치적 기능을 갖는다. 첫째, 선거의 가장 중요한 의미는 대의성을 확보하기 위한 제도라는 점에 있다. 국민의 직접 참여로 대표를 선택하고 구체적인 정부를 구성하는 선거를 통해 주권의 소재를 확인할 수 있는 것이다. 둘째, 선거는 통제와 감시의 기능을 갖고 있다. 선거를 통해서 국민은 정부를 견제하고 국민의 다양한 의사를 국정에 반영할 수 있는 것이다. 셋째, 선거는 정치적 충원의 기능도 갖고 있다. 선거를 통해서 낡고 썩은 그리고 무능한 정치인들을 제외시키고 젊고 깨끗하며 유능한 정치 신인들을 정치권으로 끌어들여야 하는 것이다. 넷째, 선거는 민주정치의 정통성의 근원이다. 현대 민주주의 나라에서 정통성의 유일한 근거는 바로 국민의 동의이기 때문이다.

그러나 선거 제도가 정말로 국민의 의사를 제대로 반영하느냐에 대해서는 많은 학자들이 이의를 제기한다. 라이커(W. H. Riker)는 모든 투표 절차가 절차적 공정성을 가진다 하더라도 투표자의 선호와 관계 없는 자의적인 결과를 나타낼 뿐이라고 주장한다. 따라서 선거는 국민의 의사를 대변하는 데 실패하고 제한적인 대의 민주주의만이 가능하게 된다는 것이다. 콜만(J. Coleman)과 피어존(J. Ferejohn)도 선거는 나쁜 독재자를 비토할 수 있는 기회만을 허용할 뿐이라고 말하고 있다. 슘페터(J. Schumpeter)는 국민의 의사가 왜곡될 수 있다는 점을, 피쪼르노(A. Pizzorno)는 개인들의 의사 결정 자체가 합리적이지 않다는 점을 들어 선거의 합리성에 대한 믿음에 이의를 제기한다. 국민이 정치인을 움직이는 것이 아니라 정치인이 유권자를 좌지우지하게 되어 선거가 정책을 수행할 수 있는 능력자를 선출하는 것이 아니라 유권자를 설득시킬 수 있는 능력을 가진 이를 선출하게 된다는 주장까지 나오는 것이다.

) William H. Riker, Liberalism against Populism: A Confrontation between the Theoty of Democracy and the Theory of Social Choice(San Fransisco: W.H.Freeman, 1982), p.37.

) Jules Coleman and John Ferejohn, "Democracy and Social Choice," Ethics, vol. 97, No.1(Oct 1987), pp.11-15.

) 임혁백, 시장 국가 민주주의, 나남출판, 1994, 40쪽.

) Jon Elster, Explaining Technical Change(Cambridge: Cambridge Univ. Press, 1983), p.129.

) 임혁백, 앞의 책, 41쪽.

다) 복수 정당 제도

선거 제도는 그 존재 유무보다 그 실제적 내용이 중요하다. 사회에는 다양한 의사가 존재한다. 따라서 그 다양한 의사를 반영하기 위하여 선거 제도는 유권자에게 주어지는 선택의 범위가 넓을수록 더욱 민주적이라 할 수 있다. 다시 말하면 정당이 많을수록 국민의 선택 범위가 넓어지는 것이다.

간접 민주주의인 대의제에서는 의회와 선거, 그리고 정당이 필수적이다. 의회는 선거를 통해서 국민에 의해 선출된 의원으로 이루어지며 선거는 대다수 국민이 참여하여 자신의 대표를 뽑는데 이 과정에서 정당이 중요한 역할을 담당하게 된다. 대의제는 국민의 의사와 이익을 정당의 매개 기능으로 정책 결정 과정에 반영시키는 정당 정치이기도 하다. 정당 정치는 국민이 대표를 평화적이며 민주적으로 뽑는 선거를 통해서 이루어진다.

일당제인 나라의 선거가 국민의 의사를 확인함으로써 정부와 입법부의 대의성을 확보하는 기능을 갖는다기보다는 정부의 독재성을 은폐시켜 주는 제도로 기능하는 것이다.

국민이 주권자이기는 하지만 국민의 의사가 개별적으로 정치에 반영되지는 않는다. 국민의 의사가 가장 유효하게 정치에 반영될 수 있는 것은 그것이 조직화될 때이다. 이 조직화의 역할을 현대 국가에서는 바로 정당이 담당한다. 대의 제도의 운용에 있어서 핵심적인 구실을 맡아 하는 것이 정당으로서 정당의 주된 기능은 국민의 다양한 의사를 통합하는 것이다.

민주적 복수 정당 제도는 다양한 정강 정책을 내건 두 개 이상의 정당이 조직되어 있고, 이 정당 둘이 교대로 권력을 담당하게 될 때를 말한다. 다양한 정강 정책이 없거나, 한 정당만이 계속 정부를 운용하는 것은 위장된 일당제이거나 발전의 포기가 되고 마는 것이다. 정강과 정책이 거의 비슷한 복수 정당은 주권자인 국민에게 선택의 범위를 제공하지 않는다. 국민은 정책 이외의 요소에 의해서 정당을 선택하게 되고, 이것은 적지 않은 문제를 낳게 된다.

라) 권력 분립 제도

대의 정부는 국민의 의사를 반영하는 정부이다. 국민의 의사가 잘못 반영되는 경우는 국민에게 책임을 져야 한다. 이것은 정권교체력을 국민이 갖고 있을 때 가능하다. 대의 제도, 선거 제도 및 복수 정당 제도 등은 민주주의에 있어서 정부의 책임성 확보와 국민의 자유 보장을 위한 제도적 장치라 할 수 있다. 이밖에 국가 권력의 분립도 민주주의의 유지에 굉장히 중요하다.

정부의 권력을 견제와 균형(check and balance)을 목표로 처음으로 분립시킨 것은 아리스토텔레스였다. 그는 권력을 심의 집행 사법으로 나누었다. 그러나 오늘날 일반적으로 채택하고 있는 입법권 사법권 행정권의 3권 분립은 몽테스키외에 의해 주장되었다. 그는 권력을 장악한 자는 그것을 남용하는 경향이 있으므로 분립시켜야 한다고 주장하였다. 정치 권력의 남용을 막고 시민이 정치 권력으로부터 자유를 누릴 수 있기 위해서 3권을 분립하여 상호 견제시켜야 한다는 것이다.

) Montesquieu, De l'Esprit des Lois, Paris, 1956, tome premier, p.164. 신상초 옮김, 법의 정신, 을유문화사, 1965, 161쪽.

이같은 민주주의의 기본 원리가 현실 정치에서는 변형될 수 밖에 없다고 보비오는 생각한다. 민주 사회의 이상적 모델이 구심적 사회인데 현실 사회는 다원주의 사회이며 공공 이익의 수호라는 기본 성격과는 달리 사적인 특수 이익이 앞세워지고, 과두제 권력(oligarchial power)의 종식에도 실패하였기 때문이라는 것이다. 그리고 □보이지 않는 권력(invisible power)□이 제거되지 않았으며, 통합적 사회 질서의 수립에도 실패하였고, 시민의 정치적 무관심 때문에 안정된 민주주의 체제가 무력해진다는 것이다.

) 민주주의의 미래, 42-56쪽.

Ⅲ. 참여 민주주의의 정치 제도

헬드(D. Held)는 자유주의(및 신우익)와 맑스주의(및 신좌익)의 민주주의론이 모두 결함을 갖고 있다고 주장한다. □민주적 자율성□이론 내지 □자유주의적 사회주의□로 요약할 수 있는 그의 주장은 먼저 자유주의자들 내지 신우익 이론이 지닌 강점과 약점을 정당하게 평가하는데서 출발한다. 그는 자의적인 국가 권력으로부터 개인 또는 시민의 권리를 보호하고 국가 행위의 한계를 명시하는데 자유주의 이론이 상당히 공헌을 하였다는 점을 강조한다.

반면 자유주의 이론이 전제하고 있는 □평등한 시민들□의 정치 세계가 사실은 사회 경제적으로 불평등한 개인들 사이의 게임으로 표현된다고 본다는 점에서 자유주의 내지 신우익 이론의 결정적 한계를 포착한다. 이 점은 동일한 자유주의적 사회주의자의 반열에 드는 보비오와도 구분되는 점인데 보비오는 집합적 결정권자에게 권위를 부여하고 행위의 절차를 수립하는 일련의 규칙으로 정의하면서 평등한 시민들의 불평등한 현실을 과소평가한다. 여기에는 그의 지적 사고에 내재하는 엘리뜨주의적 발상이 숨어 있다. 여기서 헬드는 정통 맑스주의에 다소 비판적인 신좌익 이론가인 케롤 페이트만과 풀란챠스의 저작들을 모두 긍정적으로 평가한다.

페이트만은 모두 □법적 형식적 평등□의 원칙이 구조화된 불평등의 현실 속에서 왜곡되고 있다는 점을 강조한다. 따라서 자유주의자들이 소극적 자유론의 한계를 넘어서 적극적 자유론을 개진하고 있다. 반면 풀란챠스는 레닌주의적 실천(이중권력론, 국가파괴론)과 사회민주주의 실천이 걸어온 국가주의 실천을 비판하고 제3의 길, 즉 대의제를 응용하는 국가변형론을 주장한다. 그의 주장은 민주주의의 원리를 사회와 국가의 조직 구조와 결부시키려 했다는 점에서 헬드의 주목을 끌지만 개인적 자유, 분배 문제, 민주적 과정의 복잡 미묘한 문제들을 추상적으로 처리하였다는 점에서 한계를 지니고 있다고 본다.

민주주의의 움직일 수 없는 가치 가운데 하나는 □국민 주권□이라는 원리이다. 국민주권은 권력의 정당성이 국민에게 있고 국가 내의 모든 통치 권력의 행사를 이념적으로 국민의 의사를 바탕으로 하다는 것을 뜻한다. 따라서 국민 주권이 제대로 이루어지기 위해서는 국민의 정치적 의사 형성이 자유로운 분위기 속에서 상향적으로 이루어져야 하는 것이다.

진정한 민주주의를 달성할 수 있는 길은 무엇일까? 립셋(S. M. Lipset)은 민주주의 체제의 성립이 재산 도시화 산업화 및 문자해독률과 밀접한 상관 관계가 있다고 주장한다. 특히 교육 수준이 높을수록 민주주의에 대한 신념도 높다는 것이다. 민주 정치의 성립 여부는 자치와 참여에 있다. 자신과 관계된 모든 결정에 모든 국민이 참여할 때 참된 민주주의라 할 수 있는 것이다.

) Seymour M. Lipset, Political Man, N.Y., 1963.

다니엘 러너(D. Lerner)는 민주주의를 국민의 정치 참여로 본다. 이같은 정치 참여는 도시화, 문자 해득 및 통신 수단의 순차적 발전에 의해 가능하다. 도시화는 농촌 인구의 이주를 가능하게 하고, 도시 생활은 문자 해득을 요구하며, 문자 해득은 통신 수단에의 참여율을 높이고, 이것이 마침내는 정치 참여를 확대시킨다는 것이 러너의 주장이다.

) Daniel Lerner, The Passing of Traditional Society, N.Y., 1958.

국민의 참여를 가장 잘 보장하는 것은 직접 민주주의이나 현대 사회에서는 직접 민주주의의 실현이 매우 어렵다. 이 글에서도 직접 민주주의로의 회귀를 주장하는 것은 아니다. 인류 역사 과정에서 나타난 현실적인 정치 체제인 대의제 민주주의는 개인의 자유에 대한 보장, 부의 공정한 분배의 결합에 의해서 나타난 최선의 정치 형태인 것이다. 다만 정치적  자유와 경제적 자유 사이의 부적절한 균형이라든가 대의제 민주주의의 제도적 장치들이 제 기능을 하지 못하는데서 발생하는 비민주성이 문제인 것이다.

일반적으로 민주주의는 국가적 차원의 영역을 중심으로 논의가 이루어지고 있다. 그러나 참여민주주의는 다양한 시민 사회의 영역에까지 민주적 원리와 제도가 확산되어야 한다. 다시 말하면 참여민주주의는 민주적 참여의 절차와 통로의 개방이 매우 중요한 조건이 된다.

) 이같은 주장들은 여러 학자들에 의해 제기된 바 있다. 보비오는 유고슬라비아의 노동자평의회민주주의나 생산자 자주관리를 높이 평가하고 있다. 이같은 보비오의 입장을 앤더슨(P. Anderson)은 밀(J. S. Mill)이나 다알(R. Dahl)에 가까운 온건한 사회민주주의라고 본다. 잉그라오(P. Ingro)나 바까(G. Vacca) 등은 생산 단위의 기층 민주주의(democratie de base), 지역자치제의 직접 민주주의 체제와의 결합을 제안하기도 하였다.

1) 정치 체제

가) 기본권의 보장

정치적 민주주의가 부딪치고 있는 치명적인 위기는 자유 방임주의의 파탄이다. 자유 방임주의는 예정조화론에 입각하고 있는데 사회가 발잘하면서 점차 현실과 맞지 않는 면이 나타나게 되었다. 그러자 자유방임주의에 대한 이념적 도전이 나타나기 시작해 근대 자유주의의 일대 전환이 일어나게 되었다. 정치적 민주주의를 넘어서 경제적 자유주의로, 정치적 자유에서 경제적 평등으로 민주주의의 핵심이 바뀐 것이다.

자유 방임주의는 지배층이 특권은 독점하면서도 피지배층에 대한 보호이 책임은 저버리게 되었다. 그러자 제도의 모순을 인식한 사람들이 사회의 책임을 요구하고, 경제활동에 있어서의 국가의 보호와 간섭을 요청하게 되었다.  개인의 자유가 국가로부터의 자유에서 국가에 의한 자유를 추구하기에 이른 것이다. 야경국가가 적극적인 복지 국가로 전환되기에 이른 것이다. 개인의 자유라는 측면에서 보면 국가의 간섭을 배격하던 것이 바뀌어 국가의 보호와 간섭을 요구하게 된 것이다.

그러나 이것은 또 다른 문제를 불러일으켰다. 국가의 보호와 간섭을 요구하게 되면서 국가에 권력이 집중됨으로써 자유와 통제, 개인과 국가를 어떻게 조화시킬 것인가 하는 문제가 대두된 것이다. 사회 내지 국가의 질서 유지라는 명분으로 개인의 자유에 제약을 가하는 경우가 많아진 것이다. 국가의 목적 추구, 즉 개인 자유의 외적 조건으로서의 경제적 평등 추구를 위하여 국가가 개인의 경제 활동에 통제를 가하는 것이다.

자유는 인간의 자격으로 누리는 □시민적 자유□, 국가 구성원으로서 누리는 □정치적 자유□, 그리고 생활을 하는 경제적 인간으로서 누리는 □경제적 자유□로 나누어 볼 수 있다.

) Ernest Barker, Principles of Social and Political Theories, London, 1967, pp.146-147.

시민적 자유는 자유롭고 민주적인 시민 사회에서 자유의 주체로서의 개인이 누리는 기본권적 자유이다. 이 기본권으로서의 시민적 자유는 다시 신체적 자유와 정신적 자유, 계약 및 재산의 자유로 나누어 볼 수 있다. 신체적 자유란 생명 건강 및 이동에 대한 위협이나 손상으로부터의 자유를 의미한다. 정신적 자유는 양심 신앙 사상 언론 출판 및 집회와 결사의 자유를 가리킨다. 계약 및 재산의 자유란 타인과의 재산상의 계약 행위나 경제적인 관계에 있어서의 자유를 뜻한다.

정신적 자유는 양심 신앙 사상 등 인간의 내면적 자유가 우선이지만 이것만으로는 별로 의미가 없다. 내면적 자유를 외부로 드러냈을 때 비로소 의미가 있는 것이다. 이런 의미에서 언론의 자유와 결사의 자유가 매우 중요하게 여겨진다.

나) 대의제

근대 민주 정치의 대의성은 정부의 대의성에 달려 있다. 입법부의 의원이나 행정부의 수반이 참으로 국민의 의사를 대표하느냐가 민주정치에 있어서 중요한 관건이다. 민주주의 국가는 정부의 대의성을 확보하기 위하여 제도적 장치를 가져야 한다.

입법권은 의회와 정부에 있는 것이 일반적이다. 자유방임주의에서는 입법을 강제와 같은 것으로 보았기 때문에 최소한의 입법을 주장하였다. 그러나 입법은 존 스튜아트 밀의 주장처럼 국가의 강제라기보다는 자유의 기회를 사회 성원들에게 개방해 주는 수단이 될 수 있다. 입법이 법률 외적인 형태의 강제를 최소화시켜 줄 수 있기 때문이다.

) George H. Sabine, A History of Political Theory, Holt, Rinehart and Winston, 1961, pp. 705-715.

이같은 입법권을 담당하는 의회의 활성화가 매우 중요하다. 현대 복지 국가에서는 행정부의 권한이 비대해져 실질적으로 행정국가적인 경향을 띠고 있다.

시민입법권을 보장해 주고 국민소환(recall)제도나 국민발안(initiative)제도도 참여 민주주의를 이루기 위한 좋은 방안 가운데 하나이다.

다) 지방자치의 활성화

참여 민주주의를 이루는 지름길의 하나가 지방자치의 활성화이다. 정치 체제의 하부 단위에 권력을 넘겨주어 중앙 집권의 통치 구조를 지방 분권 체제로 바꾸는 것이다.

지방자치란 말뜻을 풀면 □지방의 일을 스스로 다스리는 것□이다. 지방의 일이라 함은 특정 지역의 정치와 행정을 말한다. 스스로 다스린다는 것은 자기의 일을 남의 간섭없이 자신의 의사나 능력을 바탕으로 해서 독립적 자율적으로 처리한다는 의미이다.

따라서 지방자치란 □일정한 지역과 그 지역에 살고 있는 주민을 기초로 주민이 선출한 지방자치단체가 중앙 정부로부터 상대적으로 독립하여 주민이 부담하는 조세를 사용해서 주민의 일상생활과 밀착된 그 지역의 사무를 단체 자신의 권위와 책임 아래 단체 구성원인 주민의 의사에 따라서 결정 집행하는 것□이다.

지방자치가 제대로 시행되기 위해서는 자치권(autonomy)을 갖는 지역 단체(territory community)의 존재와 그 단체의 사무(own affairs)에 주민이 참여할 수 있는 방법이 보장되어야 한다. 이것을 단체 자치와 주민 자치라고 한다. 단체 자치와 주민 자치는 자주 책임의 원리와 더불어 지방자치가 제대로 운용되기 위해 반드시 충족되어야 할 전제 조건이다.

주민 자치의 원리란 지방자치단체의 업무를 주민의 의사에 따라 자치 단체 기구와 직원을 통해서 단체 자신이 처리할 수 있는 권능과 권력이 있어야 한다는 의미이다. 지방자치단체의 기본적인 권한과 기능이 보장되지 않는다면 지방자치가 그 기능을 제대로 발휘할 수 없다. 따라서 지방자치단체에게 상당한 권한과 재정을 돌려주는 것이 필요하다.

라) 선 거

□탄환 대신 투표로(Not Bullet, But Ballot)□라는 말이 있다. 현대 민주주의에서 국민의 정치 참여의 중앙 통로(main-street)인 선거의 중요성을 강조한 말이다. 선거는 주권자인 국민의 자유로운 정치적 의사 형성을 보장하고, 국민의 의사를 바탕으로 통치권을 행사하기 위한 수단이다. 선거는 유권자인 국민이 의회 의원이나 대통령과 같이 권력을 위임받아 자신을 대신해서 정치를 해 나갈 대표를 뽑는 합법적인 절차이다. 그러나 선거가 단순히 대통령이나 의원 등 국가 기관을 선출하는 기능만을 갖고 있는 것은 아니다. 선거는 평화적인 민주 질서를 만들어내고 평화적인 방법으로 지도자를 선출함으로써 의회와 정부를 구성하는 기능도 아울러 갖는다. 따라서 민주적 선거 제도의 정립은 민주 정치가 잘되고 있는지 그렇지 않은지를 가늠하는 실마리가 된다.

선거 제도는 정치적 기본권의 실효성을 확보하기 위하여 정치 과정에 참여하는 것을 보장하고 있다. 따라서 선거의 자유는 최대한 보장되어야 한다. 그러나 선거제도의 유무보다 실제적 내용이 중요하다. 주민 참여의 원리와 중요성을 아무리 강조하여도 국민 참여의 기회나 가능성이 보장되지 아니하면 공허한 말 잔치에 그치고 말 것이다. 고전적 민주주의론의 한계 가운데 하나가 바로 정치 참여를 사실상 선거에서의 투표에만 머무르게 하는 데 있다. 정권 교체가 가능한 공정한 선거 제도를 확립하는 것이 중요한 과제이다.

그러기 위해서는 철저한 선거공영제를 실시하여야 한다. 선거는 주권자인 국민이 그 정치적 의사를 조직적으로 표명하는 가장 중요한 기회이기 때문에 불공정한 선거 운동이나 금권 선거가 치루어져서는 안된다. 돈으로 표를 사려는 금권 선거는 선거에 있어 기회 균등이라는 민주주의의 장점을 살리지 못하고 가난한 사람은 아무리 자질이 뛰어나고 인품이 훌륭하여도 배제되는 불공평 사회가 된다. 또한 금권 선거는 필연적으로 금권 정치를 유발시킨다. 따라서 금권선거를 막기 위하여사라도 철저한 선거공영제를 실시하여야 한다. 불법 타락 선거의 여지를 없애고 정책 대결의 선거 기반을 마련해 나가는 최선의 방법은 선거공영제이다. 선거 자금을 국가가 부담하는 선거공영제는 선거에서 돈이 미치는 영향을 최소화시키고, 정치 부패를 막는 효과를 갖는다. 선거가 국민을 위하여 일하는 공직자를 선출하는 것이므로 국민의 세금으로 그 경비를 충당하는 것은 당연한 일이다.

또 대의성을 확보하기 위한 제도적 장치를 갖추어야 한다. 바람직한 제도로는 현재 몇몇 나라에서 실시되는 정당명부식 비례대표제(1인 2표제)를 검토해 볼 수 있다. 정당명부제란 지역구 의원과 비례 대표를 분리하여 투표하는 것을 말한다. 지금 많은 나라들에서는 유권자가 지역구의 후보자에게 투표하도록 되어 있으나, 정당명부식 비례대표제는 지역에서 후보자에게 투표하고 나서 비례 대표 명부를 보고 정당에 대해서도 직접 투표하는 방식이다. 비례대표는 다원화된 사회에서 계층과 직능 대표성 높이고 지역구 활동이 어려운 전문가가 쉽게 정치에 참여할 수 있도록 해 주자는 취지를 갖고 있다.

그리고 선거에서 고민해야 할 과제 가운데 하나가 사회적 소수자의 정치적 권리를 보장해 주는 것이다. 신체에 중대한 장애가 있어 투표권의 행사를 포기하는 일이 없도록 해야 할 것이다. 예컨데 맹인을 위한 점자투표제도라든가, 정신 지체자들에 대한 부재자 투표 제도의 도입 같은 것들이 필요하다.

마) 정 당

국민이 국가 정치에 참여할 수 있는 가장 효과적인 방법은 정당을 통한 정치 활동이 될 것이다. 정당을 통하지 않고 국민이 정치에 참여하고 국가의 정책 결정에 영향을 미치는 것은 거의 불가능하다. 현대 사회에서 정당이야말로 국민을 정치적으로 활성화시키는 중요한 매개체이다. 그런데 현대 사회는 사회 구성원의 이해 관계라든가 이념적 성향이 다양하기 때문에 필연적으로 복수정당이 될 수 밖에 없다. 그러나 복수 정당 제도는 단순히 여러 개의 정당이 존재한다는 의미가 아니라 정당들이 자유롭고 평등한 정책 경쟁을 통해서 정권 담당의 기회 균등이 보장되어야 한다. 소수의 보호에 의해 뒷받침되지 않는 복수정당제도는 실효성을 갖지 못한다. 소수의 보호를 이념적 바탕으로 하지 않는 복수정당제도는 사실상의 일당 독재를 위장하기 위한 수단에 지나지 않기 때문이다. 따라서 소수 보호를 위한 제도를 정립하여야 한다.

2) 시민사회단체의 자율성 보장

시민 사회 단체의 자율성을 최대한 보장해주어야 한다. 민주주의의 일반 원리는 인간의 존엄성에 대한 신념을 바탕으로 한 국민주권주의이다. 국민의 자율적 의사와 판단을 바탕으로 정치가 이루어져야 하는 것이다. 정당 이외에 시민 단체의 역할이 존중되어야 하는 까닭도 여기에 있다. 특히 정당이 정책 대결이 아니라 사사로운 이해 관계에 따른 이합집산이 잦은 나라에서는 건전한 시민 사회 단체의 활동이 정치 발전에 적지 않은 기여를 하고 있는 것이다.

3) 환경적 조건; 사회적 평등 달성

참여 민주주의가 이루어질 수 있는 중요한 외적 조건 가운데 하나가 경제적 평등의 달성이다. 민주주의는 국민의 의사에 따라 정권을 평화적으로 교체시킬 수 있어야 한다. 그런데 기존 정부를 비판하거나 물러나게 할 수 있는 국민의 힘은 사경제력(私經濟力) 없이는 불가능하다. 그런데 빈부의 격차가 심한 곳에서는 사경제력을 독점한 사회적 지배층이 정치 권력을 장악하는 것을 사경제력이 빈약한 일반 국민이 기존 정부를 견제할 힘을 갖지 못한다. 또한 이같은 빈부의 격차는 계층 간의 이해 대립을 첨예화시킴으로써 민주주의의 성립 요건인 동의의 기반을 침식하는 것이다.

) Robert M. MacIver, Democracy and the Economic Challenge, 1952.

생산 과정에서 계급 관계의 근본적 변화가 일어나지 않는다면 대의제 민주주의가 특정 계급의 지배 도구에 지나지 않는다는 잉그라오(P. Ingro)의 주장도 같은 맥락이라 할 수 있다.

) □마르크스주의 정치학은 존재하는가?□, 139-141쪽.

토마스 힐 그린(T. H. Green)은 정치가 개인의 도덕적 발전, 즉 □인격 완성□의 도모를 가능케 해주는 사회적 조건의 조성을 위해 매우 중요하다고 생각하였다.

Ⅳ. 맺는 말

민주주의가 더디게 정착되는 것은 불완전한 절차와 제도화와 파행적인 법집행 및 운용에도 기인하지만 시민들의 자발적인 참여의 정도가 상대적으로 낮은 데에도 원인을 찾을 수 있다. 다시 말하면 민주적인 생활 태도의 정립이 요구되는 것이다.

민주주의의 완성은 형식적 절차가 제도화되는 것만으로 이루어지는 것이 아니다. 민주적 시민 사회가 정착되고 시민들의 자발적 참여가 보장될 때 달성될 수 있다. 민주적 제도가 충분히 발달된 국가에서도 참여의 원칙을 거스르는 현상들이 일반화되어 있다. 정치 참여의 부족으로 나타나는 정치적 무관심과 대중에 대한 이데올로기적 권력을 독점하고 있는 집단에 의해 왜곡되며 불구화된 참여, 그리고 시민이 참여하는 통제의 허구화 등이다. 다시 말하면 관료, 군대 등 실질적인 권력의 가장 중요한 장치들은 어떤 민주적 통제에도 종속되지 않는 것이다.

민주주의는 현실 완성적이라기보다는 미래 완성적인 것이라 할 수 있다. 민주주의는 완성된 형태로 주어지는 것이 아니라 완성시켜 나가야 할 미완의 형태이다. 근대 민주주의가 나타났던 서유럽의 역사를 보면 민주주의 발달사는 평등한 국민의 지배를 달성해 나가는 과정이었다. 즉 민주주의는 과정의 형태인 것이다. 그래서 □생활로서의 민주주의□가 강조되고, □민주 시민이 없는 곳에 민주주의가 없다□는 말도 나오는 것이다. 시민 사회의 민주화를 확대함으로써 정치적 민주주의가 완성될 수 있다.

<< 도움을 받은 글들 >>

임혁백, 시장 국가 민주주의, 나남출판, 1994.

정수복, 참여 민주주의를 위한 시민 단체의 역할과 정책 과제, 박영률 출판사, 1996.

차기벽, 민주주의의 이념과 역사, 한길사, 1980.

한국정치연구회, 현대자본주의 정치 이론, 백산서당, 1989.

<사회와 사상> 통권 27호(1991 겨울), 현대 민주주의론, 한길사, 1991.

Ernest Barker, Principles of Social and Political Theories(London, 1967).

Norberto Bobbio, et. al., Which Socialism?: Marxism, Socialism and Democracy

(Oxford: Polity Press, 1987); 구갑우 김영순(함께 엮음), 마르크스주의 국가 이론은 존재

하는가, 의암출판, 1992

N. Bobbio, 윤홍근 (옮김), 민주주의의 미래, 인간사랑, 1988

Jules Coleman and John Ferejohn, "Democracy and Social Choice," Ethics, vol. 97,              No.1(Oct 1987)

Jon Elster, Explaining Technical Change(Cambridge: Cambridge Univ. Press, 1983).

Daniel Lerner, The Passing of Traditional Society(N.Y., 1958).

Robert M. MacIver, Democracy and the Economic Challenge, 1952.

William H. Riker, Liberalism against Populism: A Confrontation between the Theory            of Democracy and the Theory of Social Choice(San Fransisco: W.H.Freeman,             1982).

George H. Sabine, A History of Political Theory, Holt, Rinehart and Winston, 1961.

정당과 참여민주주의

정영태(인하대 교수, 정치학)

대안적 민주주의의 모색 : 정치와 참여민주주의

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참여사회연구소 제4차 심포지엄

1997.5.31.

		목 차
Ⅰ. 문제제기 Ⅱ. 참여민주주의의 특성과 필요성 1) 참여민주주의의 개념 2) 대의제민주주의와 직접민주주의의 조합 - 필요성 3) 참여민주주의의 구성원칙과 제도적 특징 가) 구성원칙 나) 참여민주주의의 제도적 특징 - 참여민주주의의 기본구성원칙을 제도하는 방법 Ⅲ. 정당의 역할과 조직 1) 역할 2) 조직과 운영방식 Ⅳ. 맺는말

Ⅰ. 문제제기

이 글은 주로 참여민주주의사회(participatory democratic society)가 도래한 이후 정당이 해야하고 또한 할 수 있는 역할과 그 역할을 효과적으로 수행하기 위해 갖추어야할 조직구조와 운영방식에 관한 것이다. 따라서, 참여민주주의사회를 실현하는 과정에서 정당이 해야하는 역할이나 조직구조에 대해서는 논의를 하지 않을 것이다. 참여민주주의하에서의 정당에 대해서 필자가 처음에 가졌던 생각은 대의제민주주의(representative democracy)의 대부분을 직접민주주의적 요소로 대체하려는 참여민주주의하에서는 정당의 역할이 대폭 축소되거나 아예 새로운 정치조직(real political innovation)으로 대체(replace)되어야 할 것 같다는 것이었다. 이것은 특히, 민주주의사회에서 정당이 진정으로 해야할 역할 또는 기능이 국가권력(의 전부 또는 일부)을 장악하여 정강정책을 국가정책으로 전환하는 것이 아니라 시민사회의 모든 요구를 국가정책에 충실히 반영하는 것이라고 할 경우 더욱 그렇다.

) Panebianco 1988, pp. 268-269; G. Sartori, Parties and Party Systems (Cambridge: Cmabridge University Press, 1976), pp. 27-28;

사실 정당은 서구의 대의제민주주의하에서도 처음에는 의회의 통제를 우회하려는 이익집단에 의해서 대의(representation)의 기능이 도전받기 시작하여, 이미 1960년대에 접어들면서 □정당쇠퇴론□이 제기되었으며, 1960년대말에 이르러서는 단일사안 결사체(single-issue associatons)로도 불리우는 시민운동이나 신사회운동, 언론, 또는 조합주의적 이익매개기구(corporatist intermediation) 등과 같은 다른 대의기구들이 이 역할을 대신하기 시작했다. 시민사회와 국가를 매개하는 동력전달장치(transmission belt)로서의 정당은 산업화의 진전에 따라 시민사회의 균열구조가 다원화되거나 집합적 주체가 다원화(multiplicity of collective identities)함으로써 그 역할이 더욱 위축되었다. 그리고 정당의 역할이 줄어든 만큼 대중들의 정당에 대한 불신이나 소외감을 커갔다. 이에 따라 정당이나 이익집단 또는 조합주의적 이익매개기구에 포섭되지 않은 시민들은 시민운동 또는 신사회운동과 같은 □새로운 정치□(New politics)에 의존하려는 경향이 강화되었고, 이러한 경향은 정당에 대한 지지를 더욱 약화시켰다. 기존의 정당들은 이러한 변화된 환경에 적응하기 위해 이익집단이나 국가에 대한 의존도(예, 정치자금이나 정책)를 더욱 강화시켜 나갔으나, 이러한 시도는 시민과의 거리만 더욱 넓혀 놓았다.

) 정당위기론에 대해서는 Alan Ware, "Political Party", in David Held & Christopher Pollitt (eds.), New Froms of Democracy (Sage, 1986); Angelo Panebianco, Political Parties: Organization and Power (Cambridge: Cambridge University Press, 1988); Peter Merkl, "The Challenges and the Party Systems," in Kay Lawson and Peter H. Merkl (eds.), When Parties Fail: Emerging Alternative Organization (Princeton: Princeton University Press, 1988) 등을 참조할 것. □정당무용론□이나 □정당의 전반적인 기능의 쇠퇴론□에 동의하지 않는 이들조차도 표현(expressive)/통합(integrative)의 기능, 즉 시민사회의 요구(특히 피지배층의 요구)를 국가정책과정에 충실히 전달하는 기능의 측면에서 정당은 크게 약화되었다는 점에 대해서는 이의를 달지 않는다. 그리고 이들은 정당의 다른 측면, 즉 중앙당(central office)이나 정당정부(party in government)의 기능은 훨씬 강화되었다고 주장한다. Peter Mair, "Party Organization: From Civil Society to the State," in Richard S. Katz & Peter Mair (eds.), How Parties Organize: Change and Adaptation in Party Organizations in Western Democracies (Beverly Hills: Sage, 1994) 참조.

대의제민주주의하에서도 그렇다면, 시민의 직접참여를 최대한으로 보장하는 것을 목표로 하는 참여민주주의사회에서는 더더욱 정당의 역할은 축쇠되거나 아예 새로운 기구로 대체되어야 하는 것은 아닐까? 다른 말로 하면, 참여민주주의사회에서는 정당이 없어도 잘 굴러가지 않겠느냐 하는 것이다. 만약, 정당이 없어도 된다면, 국가를 포함한 공동체의 의사결정은 어떤 방식으로 이루어져야 하는가? 정당이 있어야 한다면, 참여민주주의사회에서 정당은 무엇을 해야하는가? 정당이 해야할 역할이 있다면, 그것을 효과적으로 수행하기 위해서는 정당의 조직구조와 운영방식은 어떠해야 하는가? 이러한 의문들이 이 글에서 다루고자 하는 것들이다.

그런데, 정당이 그 사회에서 하는 역할과 조직상의 특성 그리고 운영방식은 정당지도부를 포함한 구성원들의 의지보다는 시민사회의 균열구조와 정치제도 또는 정치적 커뮤니케이션의 유형 등 환경적 요인에 의해 규정된다. 따라서, 현재 나타나고 있는 □정당의 위기□는 물론 참여민주주의사회에서 정당이 해야할 역할과 조직구조에 대한 논의는 참여민주주의의 구성원리와 제도적 장치에 대한 논의가 전제되어야 한다.

) Panebianco 1988, pp. 268-269; G. Sartori 1976, pp. 18-20;  P. Merkl 1988, pp. 564-565.

이상과 같은 문제의식에서 참여민주주의사회에서 정당이 맡아야할 역할을 살펴보기 위해서, 이 글에서는 우선, 참여민주주의의 특성과 필요성에 대해서 살펴볼 것이다. 다음, 정당의 환경적 요인될 참여민주의의 구성원리(organizing principles)와 제도적 장치에 대해서 논의하고, 마지막으로, 참여민주주의하에서 정당의 기능은 무엇이며, 그러한 기능을 효과적으로 수행하기 위해서 정당이 갖추어야할 조직적 특성과 운영방식을 제시하고자 한다.

Ⅱ. 참여민주주의의 특성과 필요성

1) 참여민주주의의 개념

참여민주주의(participatory democracy)는 일반시민들의 정책결정과정에의 직접참여기회를 최대한으로 확대하고 보장하기 위해서 기존의 대의제민주주의제도에 직접민주주의적 요소를 대폭 도입한 민주주의의 한 유형이다. 참여민주주주의는 기능별 지역별 기초단위내에서의 직접민주주의와, 이들 기능별 집단의 대표와 전통적인 지역대표에 의한 간접민주주의(또는 대의제민주주의 내지 의회민주주의)를 결합한 것이다. 따라서, 참여민주주의가 실현된 사회에서는 작업장민주주의(예, 노사공동결정), 조직이나 단체내의 민주주의, 주민자치에 기초한 지방자치, 국제기구(예, UN, IMF, World Bank 등)에 대한 민주적 통제 등이 이루어질 것이다.

) 기능별 기초단위는 사회적 분업구조상에 차지하는 위치에 따라 결정되는 기능(function)별 집단 또는 조직(직장이나 사업체, 교육기관, 노동조합, 기업인단체, 의사회, 약사회 등)을 의미하고, 지역별 기초단위는 주민들의 직접 참여로 의사결정이 이루어질 수 있는 최대한의 공간적 범위를 포괄하는 지역공동체(예, 기초지방자치단체)를 의미한다.

) 기능별 기초단위나 지역별 기초단위가 직접민주주의의 원칙에 따라 운영되지는 않는다. 마찬가지로 기초단위 위에 설치□운영되는 조직이나 단체에서도 대의제민주주의의 원칙만이 적용되는 것은 아니다. 상위든 하위든 수준에 관계없이 시민의 기본권을 제한하거나 새로운 부담을 주는 사안에 대해서는 국민의 직접참여(국민투표)에 의해 결정되어야 하고, 국민의 직접참여에 의해 결정되어야할 의제를 결정하거나 장기적이고 전문가적인 연구나 심의가 필요한 사안은 대표자들에게 맡겨야 할 것이다.

) 참여민주주의의 핵심은 국가권력과 경제권력(자본가계급)에 대해서 시민의 직접참여를 최대한으로 확대함으로써, 이들 조직이나 집단에 민주적 통제를 확보하는 것이다. 따라서, 참여민주주의사회는 현재와 같은 자본주의사회와는 질적으로 다른 성격을 가질 것이다.

2) 대의제민주주의와 직접민주주의의 조합 - 필요성

참여민주주의사회에서는 직접민주주의와 대의제민주주의(간접민주주의 또는 의회민주주의)를 결합되어야 하는 이유는 대의제민주주의나 직접민주주의가 그 자체만으로는 한계가 있기 때문이다. 그러면, 각각의 한계점과 장점은 무엇인지 간략하게 살펴보기로 한다.

먼저, 대의제민주주의의 한계점을 알아보자. 주로 지리적 단위에 기초한 대의기구(representative body), 지역대표를 선출하는 선거(election), 그리고 지리적 대의기구(지방의회나 국회)와 선거정치를 사실상 독점하고 있는 정당(political party), 세가지 제도로 운영되는 현재와 같은 대의제민주주의(representative democracy)는 다음과 같은 근본적인 한계점을 내포하고 있다.

첫째, 모든 시민은 자신의 삶에 영향을 미치는 결정에 참여할 수 있어야 한다는 민주주의의 기본이념에 어긋난다. 시민들은 선거때만 주권자가 되고, 선거와 선거 사이에는 대표들이 하는 일을 쳐다만 보고 있어야 한다. 그런데, 이러한 대표들이 결정하는 문제들에 대해서 그때그때 책임을 묻거나 교정하지 않고 다음 선거까지 기다리게 될 경우 엄청난 피해를 입는 사례가 많아지고 있다.

) The Economist, "A Survey of Democracy," (December 21, 1966), p. 3. 이 조사보고서는 이러한 민주주의를 □파트타임 민주주의□(part-time democracy)라고 부르기도 한다.

둘째, 주로 지리적 단위에서 선출되는 대표들로 지리적 대의기구를 구성하고 있는 현재와 같은 대의제민주주의는 모든 차원에서 동질적인 추상적 개인(abstract individual)과 개인의 자율성(autonomy of the individual person)을 가정하고 있어, 개인의 다주체성(multiple identities)이나 이해관계의 다차원성(multiple dimensions)과 조직생활에 의해 주체가 형성된다는 사실을 무시하고, 지리적 대의기구가 시민의 모든 측면에 대한 이익대변을 독점하고 있다.

) Geraint Parry and Michael Moran, "Democracy and Democratization," in Geraint Parry and Michael Moran (eds.), Democracy and Democratization (London & New York: Routledge, 1994), pp. 274-275. Paul Hirst (ed.), The Pluralist Theory of the State:Selected Writings of G.D.H. Cole, J.N. Figgis, and Harold J. Laski (London & New York: Routledge, 1989)도 참조할 것.

세째, 국민이 직접 선출하는 대표의 후보를 결정하는 권한이 정당에게 사실상 독점되어 있어, 특정 사회집단에 속하는 국민들은 자신이 지지할만한 대안을 갖지 못하는 경우가 많다. 이러한 상황은 당선자결방식이나 의회에서의 표결방식결정방식, 즉 다수결제도로 말미암아 더욱 악화될 수 있다.

) Paul Hirst, Representative Democracy and Its Limits (Cambridge: Polity Press, 1990), pp. 4-5.

네째, 두번째로 지적한 문제점의 결과로 나타나는 것으로, 추상적인 개인과 개인의 자율성에 기초하여 자의적으로 그어진 지리적 범위내의 일정한 수의 유권자에 의해 대표를 선출하는 대의제민주주의하에서는, 개인이 사화적 분업구조 속에서 담당하는 역할에서 나오는 이해관계(funcational interest)가 대의기구로 전달될 통로가 차단되어 버린다. 그에 따라 이러한 기능적 집단이나 조직이 자금력을 둥원하여 정책결정에 영향력을 행사하거나, 국민이 직접 책임을 물을 수 없는 행정관료나 언론기관, 또는 조합주의적 정책결정심의기구에 의해 정책이 결정되는 사례가 많다.

이러한 대의제민주주의의 한계를 극복하기 위해서는 시민이 직접 참여하는 직접민주주의를 대폭 수용해야 한다. 직접민주주의를 도입할 경우, 다음과 같은 이점이 있다.

) Carol Pateman, Participation and Democratic Theory (New York: Cambridge University Press, 1980); Thomas E. Cronin, Direct Democracy (Cambridge University Press, 1989); C.B. Macpherson, The Life and Times of Liberal Democray (Oxford: Oxford University Press, 1977, chap. 5.

첫째, 시민의 요구나 이익이 정책결정과정에 반영될 수 있는 가능성을 크게 높일 수 있다.

둘째, 시민이 정책결정과정에 직접 참여함으로써 갈등을 해소하거나 완화시킬 수 있고, 따라서 정치체제의 안정성(stability)을 보장할 수 있다.

세째, 공동체의 의사결정에 직접 참여함으로써 다른 집단에 대한 이해심을 드높이고, 공동체에 대한 관심과 책임감을 높여줄 수 있다. 그리하여 자신의 행동에 책임을 질 줄 아는 민주시민을 양성하는데 기여할 수 있다.

대의제민주주의의 한계로 말미암아 직접민주주의적 요소를 대폭 도입해야 하지만, 대의제민주주의를 직접민주주의로 대체해서도 안되고 또한 대체할 수도 없다. 그것은

우선, 지리적 범위의 광범성이나 유권자의 천문학적 숫자에 따른 기술적인 한계점을 들 수 있다. 혹자는 전자통신기술의 혁신으로 지리적 수적 한계를 극복할 수 있다고 하지만, 다음에 말하는 이유 때문에 소위 말하는 □전자민주주의□(electronic democracy)조차도 대의제민주주의의 직접민주주의로의 대체를 보장하지는 않는다. 왜냐하면, 전자통신기술의 발달로 모든 시민이 직접 참여할 수 있다하더라도 누군가가 어떤 문제를 심의 직접참여로 결정해야할 사안인지를 결정하거나 선택지를 만들어야 하는데, 이러한 역할을 사적 개인에게 맡겨둬서는 안되며 시민에게 직간접적으로 책임을 지는 공적 기관(예, 의회)가 맡아야 하기 때문이다.

) C.B. Macpherson, The Life and Times of Liberal Democracy (Oxford: Oxfrod University Press, 1977), pp. 95-97.

다음, 대부분의 시민들은 자신의 생업에 쫓겨 자신의 생활영역에서 벗어난 문제, 특히 전국적인 문제나 자신의 이해관계에 직접 영향을 미치지는 않는다고 생각하는 문제에 대해서는 관심이 없거나 관심을 쏟을 시간적 여유가 제한되어 있다는 점을 들 수 있다. 사회가 복잡해지고 해결해야할 문제의 성격이 대단히 복잡해지고 전문적인 지식과 장기간의 검토를 필요로 한다. 이러한 한계에도 불구하고 직접민주주의를 도입할 경우, 서구의 경험이 말해주듯이, 시민이 오판하거나 국민투표에 붙여진 사안에서 조직화되고 자금력이 뛰어난 집단의 의사가 주로 관철되고 관련집단간의 갈등이 오히려 심화될 가능성이 크다.

) 이러한 가능성은 대의제민주주의하에서도 똑같이 있을 수 있다. 그리고, 다른 조건들과 함께 고려할때, 이것이 직접민주주의를 배척해야할 근본적인 이유는 될 수 없다. 다만, 시민의 직접 참여, 즉 직접민주주의에 의해 결정되는 사안을 최소한으로 한정함으로써 이러한 가능성이 초래할 부작용을 최소화할 수 있을 것이다. Thomas E. Cronin, Direct Democracy: The Politics of Initiative, Referendum, and Recall (Cambrdige: Harvard University Press, 1989); The Economist, 앞의 글 참조.

네째, 직접민주주의에만 의존할 경우, 그리고 의사결정방식을 다수결로 할 경우, 영원한 소수의 약자(a permanent minority of the weaker or underclass)를 만들 수 있다. 출신지역이나 인종, 민족, 또는 (미국의 흑인의 경우처럼) 구조적으로 벗어나기 어려운 가난  등 인위적으로 바꿀 수 없는 조건 때문에 항상 소수로 남아 있는 집단은 합의제나 비토권제도를 도입하지 않고 다수결의 원칙에 의해 의사를 결정할 경우 항상 패자가 될 가능성이 있다. 직접민주주의는 이 문제를 해결하기가 어렵다.

) The Economist (December 21, 1996), "A Special Report", p.p. 10-11.

) 이 문제 역시 직접민주주의의 치명적인 약점이 되지 않을 수 있다. Cronin, 앞의 책, pp. 212-214.

다섯째, 공동체의 의사결정을 기능별집단이나 지역의 단위내에서의 직접민주주의에만 의존할 경우, 다음과 같은 문제점이 생길 수 있다. 우선, 기능별 집단간이나 지역주민간의 갈등이 극심할 경우 구심력보다 원심력이 강해 사회가 해체될 수도 있다. 다음, 소비에트에 의한 직접민주주의만을 강조하고 상위단위에 대한 민주적 통제가 가능하게 하는 제도적 장치를 마련하지 않은 구소련의 경우처럼, 기술관료에 의한 독재를 초래할 수 있다.

) Geraint Parry & Michael Moran, "Democracy and Democratization," in Geraint Parry & Michael Moran (eds.), Democracy and Democratization (London & New York: Routledge, 1994), pp. 277-278.

) Nicos Poulantzas, State, Power, Socialism (Verso, 1978), pp. 261-262.

이처럼, 직접민주주의가 해결할 수 없는 중요한 문제도 많기 때문에, 대의제민주주의를 거부해서는 안된다. 따라서, 대의제민주주의의 핵심적 제도인 정당도 거부해서는 안되며, 일정한 역할을 부여해야 한다. 만약, 유권자와 점차로 거리가 멀어지고 있는, 현재와 같은 형태의 선거정당(electoral-professional party)이 한계가 있다면, 새로운 정치조직(new politics)이 이를 대체해야 하겠지만 정당과는 전혀 다른 성격을 가진 조직은 아닐 것이다. 이러한 조직은 독일의 녹색당이나 여타의 □새로운 정치□실험이 보여 주었듯이 조직구조나 내부운영방식면에서 기존 정당과 차이를 보이는 정도일 것이다.

) 새로운 정치조직의 실험에 대해서는 Alan Ware, 앞의 글 참조.

3) 참여민주주의의 구성원칙과 제도적 특징

가) 구성원칙

□대의제기구를 수용할 수 밖에 없다하더라도 대의제민주주의의 한계점을 고려할때 참여민주주의하에서는 직접민주주의적 요소를 대폭 도입해야 한다.

□시민사회의 주요한 균열구조가 정책결정과정에 반영되어야 한다. 그리고, 산업화 등 사회경제적 조건의 변화에 따라 이해관계도 달라질 수 있기 때문에, 특히 기능별 집단에 의해 구성되는 대표기구는 유연성과 적응성을 가질 수 있어야 한다. 즉, 이해관계가 고정불변인 것으로 가정하여 변화된 상황에서 새로이 등장한 이해관계를 대표하는 집단을 정책결정과정에서 배제하지 않도록 유연성과 적응성을 가질 수 있어야 한다.

) Parry & Moran, 앞의 글; Paul Hirst, Representative Democracy and Its Limits (Cmabridge: Polity Press, 1990) 참조.

□영원한 소수의 약자를 만들어서는 안된다.

□같은 객관적 조건에 놓여 있는 집단의 구성원이라 하더라도 현실진단이나 처방 또는 대안에 있어서 다른 의견을 가질 수 있기 때문에, 기능별 조직내에서의 다원주의를 인정해야 한다. 에를 들면, 한 사업장이나 산업에 하나의 노동조합이 존재하는 것이 아니라 서로 다른 대안을 가진 복수의 노조가 존재하는 것을 허용해야 한다. 얼마전까지 유럽의 소국에서 널리 시행되었던 조합주의체제에서는 직업별 또는 직능별로 하나의 조직에게만 이익표출□전달□결정의 권한을 부여함으로써, 변화된 환경에 제대로 적응하지 못한채 결국 조합주의체제 자체가 붕괴하고 말았다.

나) 참여민주주의의 제도적 특징 - 참여민주주의의 기본구성원칙을 제도하는 방법

□정책결정기구를 지역별 대의체계와 기능별 대의체계로 이원화한다. 이 둘이 각각 맡아야할 역할 내지 관할권은 다음과 같이 분담한다. 지역별 대의체계는 생산과 소비 또는 여가활동의 공간적 배치와 각급 대의기구가 기초하고 있는 지역 전체에 관련된 문제나 전국적인 문제에 대한 관할권을 갖는다. 반면, 기능별 대의기구가 담당할 역할 내지 관할권에 속하는 문제는 지역별 대의기구에서 결정하되, 시민사회에서 갈등이 나타나고 있는 균열구조(예, 노자대립, 도농간의 갈등, 세대간 갈등, 출신지역간 갈등, 인종간 갈등 등)는 반드시 포함시키고 동시에 지리적 대의기구에 대한 상의(consultation)와 갈등당사자들간 이해의 사전조정(coorodination) 그리고 이들 집단의 이해관계에 직접 영향을 미치는 문제에 대해서 지리적 대의기구가 결정하거나 이미 결정한 문제에 대한 심의□비판의 기능도 포함시켜야 한다.

□지역별 대표기구는 다시 지역수준과 중앙수준에서 구성한다. 지방수준에서의 지역대표기구(특히 기초단위의 지방자치단체수준의 지역대표기구)는 직접민주주의적 요소를 대폭 도입한다. 그리고 양수준의 대표는 주민의 직접 투표에 의해 선출한다. 각 수준에서의 지역대표기구는 지방의회나 의회와 같은 기능과 권한을 가진다.

□기능별 대의기구도 지방수준과 중앙수준에서 구성한다. 지방수준에서의 기능별 조직은 그 지역내 거주하는 모든 주민이 직접 참여하여 의사를 결정하는 직접민주주의적 요소(예, 주민투표제, 주민발안제)를 대폭 도입한다. 중앙수준의 기능별 대표기구에 파견되는 대표는 전체 구성원이 지역별로 직접투표에 의해 선출한다. 기능별 대표기구의 권한은 기능별 집단간의 이해관계를 사전조정하거나 지역대표기구나 행정부의 결정에 대한 심의권을 갖는다.

□지방수준에서는 가능하면 모든 문제에 대해서 직접민주주의로 해결하고, 중앙수준에서도 국민의 기본권이나 소득규모에 영향을 미치는 문제에 대해서는 직접민주주의에 의거하여 결정한다. 예를 들면, 공동체를 구성하는 가장 작은 단위인 기초단체나 기능적 집단(작업장이나 노조 등)에서는 가능하면 모든 문제를 직접민주주의의 원칙(국민발안제나 국민투표제)에 입각하여 결정하고, 앞에서도 언급했듯이, 국민의 기본권에 제한을 가하거나 새로운 세금항목의 설치 등 국민에게 직접적인 부담을 주는 문제에 대해서는 직접민주주의의 원칙, 즉 국민투표에 의거하여 결정하는 것이다.

□영원한 소수의 약자를 만드는 사안에 대해서는 다수결의 원칙을 적용하지 말고, 합의제를 적용해야 한다.

Ⅲ. 정당의 역할과 조직

이상에서 살펴본 것처럼, 정치□사회의 민주적 운영을 위해서 모든 수준이나 영역에서 직접민주주의에 의존할 수는 없기 때문에 가장 하위에 있는 단위에서는 직접민주주의(예, 작업장에서 모든 노동자와 경영자가 직접 참여하는 민주주의, 노동조합이나 이익집단의 조직내민주주의 등)를 실천하더라도 그 위의 단위로부터는 각 기초단위에서 구성원들이 직접 선출한 대표에 의해 의사를 결정하는 대의제도에 의존할 수 밖에 없다.

이러한 대의제민주주의제도하에서 핵심적인 조직은 정당이라 할 수 있다. 그것은 선거나 의회는 궁극적으로는 정당에 의해 장악되어 있기 때문이다. 따라서, 참여민주주의하에서도 대의제민주주의적 요소가 성공적으로 작동하느냐 마느냐는 결국 정당에 달려 있다고 할 수 있다. 다시 말해, 참여민주주의의 성공적인 작동을 위해서는 정당이 적절한 역할을 담당하지 않으면 안된다.

정당은 기본적으로 시민사회와 국가를 연결하는 매개자역할을 한다. 즉, 정당은 시민의 의사나 요구를 정책과정에 반영(expression)함으로써 사회를 통합하는 기능(social integration)을 맡고, 선거에 후보를 내세워 관직을 추구하며(elective function), 이들을 통해 자신의 정강정책을 국가정책에 반영하는 기능을 맡는다(policy function). 그런데, 앞에서 보았듯이, 기존의 정당들이 산업화의 진전에 따른 사회경제적 조건의 변화(계급구조의 변화와 대중의 의식변화)와 TV 등 정치커뮤니케이션수단의 발달, 그리고 정치자금법이나 선거법 등 정치제도의 변화(이익집단의 정치자금기부, 선거공영제의 확대)에 적웅하는 과정에서 첫번째의 기능이 대단히 약화되어 버렸다. 참여민주주의가 성공적으로 작동하기 위해서는 정당이 이러한 문제점을 극복하지 않으면 안된다. 즉, 정당이 시민에 대한 책임성(accountability)이나 반응성(repsonsvieness)을 강화하지 않으면 참여민주주의의 이상을 실현할 수가 없다.

1) 역할

(1) 정당은 기능별 대의체계와 지역별 대의체계 중 후자를 전담한다. 즉, 정당은 산업화의 진전에 따른 계급구조의 복잡다단화와 다원적인 균열구조(특히 post-materialist집단)에서 발생하는 갈등을 다루는 문제는 기능별 대의체계로 이양하고, 지역별 대의체계에 주로 관여한다. 예를 들면, 지방정부(의회와 단체장)와 중앙정부(의회와 대통령 또는 수상)의 구성을 책임져야 한다. 따라서, 선거정치를 여전히 독점할 수도 있다.

) 그런데, 계급균열이 지배적이었던 산업사회와는 달리 다양한 균열구조가 공존하는 후기산업사회의 특성을 고려할때, 어느 한 정당이 절대다수의 시민들로부터 지지받기는 어려울 것이다. 따라서, 참여민주주의사회에서의 정당체계는 다당제가, 정부형태는 연립정부가 될 가능성이 크다. 연립정부가 불안정할 수도 있지만, 다양한 이해관계를 조정□타협하는데에는 기여할 수 있다는 장점이 있다.

2) 복수로 존재하는 기능별 조직 중 하나로부터 지지를 확보하기 위해서 직능대표제를 적극 도입하고, 서로 다른 정당이 서로 다른 대안을 가진 기능별 조직으로부터 지지를 받을 수 있게 한다.

2) 조직과 운영방식

(1) 지구당이나 시□도지부의 권한과 역할을 대폭 강화한다. 이들에게 그 지역에 관련된 정책이나 지방정부의 단체장이나 의원후보의 공천에 대한 권한을 부여한다.(분권화)

(2) 지구당이나 시□도지부는 당원의 직접참여와 투표에 의해 모든 의사와 당직자를 결정한다.(직접민주주의)

(3) 기능별 조직의 정당에 대한 영향력을 확대하기 위해 이들의 정치자금제공이나 일정한 당직자지분 또는 공직자후보에 대한 공천권을 보장한다. 입장이 다른 기능별 조직은 서로 다른 정당에 참여할 수 있다.(기능별 집단내의 다원주의 보장)

(4) 정당이 위와 같은 역할을 효과적으로 수행하도록 하기 위해서는 정당의 민주적 운영방식만이 아니라, 이에 맞게 선거구제도나 당선자결정방식도 마련되어야 한다. 예를 들면, 소선거구제 단순 최다수제를 광역구나 전국구 비례대표제와 정당투표제로 바꾸는 것을 생각해 볼 수 있다. 새로운 정당이나 정치인이 쉽게 등장할 수 있도록 법과 제도가 정비되어야 한다.

강정인 교수의 □대안적 민주주의의 전망□에 대한 논평

□대안적 민주주의의 전망□에 대한 논평

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김 동 춘(성공회대 교수, 사회학)

민주주의는 참여의 포괄성, 선거권이 계급의 경계를 넘어서는 정도(루시마이어, □자본주의 발전과 민주주의□, 1993) 만큼 진전된다고 볼 수 있다. 따라서 참여와 평등은 발표자가 강조하듯이 배타적이거나 대립적인 개념이 아니다. 자신의 의사결정에 참여할 수 있는 기회의 확대, 기회의 평등은 민주주의의 심화에 가장 필수적인 요건이다. 이 점에서 민주주의 내포적 심화는 자본주의 경제체제와 충돌을 일으킬 수 있다. 루소(Rousseau) 시대와 같은 소농, 소경영 경제가 아닌 거대한 조직, 정보, 자원동원력을 갖춘 기업이 경제의 주역으로 자리잡고 있는 오늘날의 자본주의 질서는 형식적 참여와 실질적인 배제를 더욱 구조화하고 있다. 재벌기업의 영향권에서 벗어나지 못하는 오늘의 언론은 제한된 정보만을 유통시키고 □공공□ 담론 형성을 점점 억제하는 경향이 있다. 물질적 진보와 치명적인 위험이 감소된 오늘날의 시점에서 정치적 소외는 참여로 표출되는 것이 아니라 정치적 무관심을 낳는다. 민주주의를 향한 투쟁은 대체로 배고픔과 억압에서 나왔다. 그런데 배고픔과 억압이 축소된 시점에서 민주주의의 형식화, 희화화를 가로막을 수 있는 힘은 무엇인가? 그리고 어떤 민주주의가 그러한 한계를 넘어서는 대안이 될 수 있는가?

□시장없이 민주주의 없고, 과도한 시장은 민주주의를 파괴한다□는 공리가 현존 사회주의 붕괴이후 중도주의적 입장이 강조하는 중간 결론인 것으로 보인다. 강교수의 논문도 크게는 이러한 공리를 받아들이는 것 같다. 그러나 우리가 구체적이고 일반적인 현실을 바탕으로 대안적 민주주의를 구상한다면 □시장을 적절히 통제하는 상황□은 오히려 예외적으로만 존재한다고 보아야 하지 않을까. 우선 대외적인 경제위기는 시장에 대한 민주주의의 통제를 허용하지 않게 될 가능성이 많다. 빈곤층이나 실업자는 참여적 동원세력이 되는 것이 아니라 반동 극우정치운동의 동원세력이 되고, 거대 자본의 활동은 더욱 정당화될 것이다. 이러한 민주주의의 진전은 대외적으로 정치군사적 위협이 없고, 국내 경제활동이 무리없이 진전된다는 것을 전제로 한다. 자유민주주의(사회민주주의)는 이러한 이유 때문에 곡예를 타는 것과 같은 힘의 균형 상황에서 작동할 수 있었다. 그러나 바이마르 공화국의 붕괴에서 보았듯이 위기상황이 닥치면 그러한 불안정한 균형은 깨어지게 마련이다. 오늘의 세계화된 자본주의는 그러한 힘의 균형을 파괴하였다.

□자기이익 추구와 자기희생의 적절한 조절□ 역시 이러한 맥락에서 음미해 볼 수 있다.  이익을 추구하는 것이 참여의 기본임은 두말할 나위가 없다. 그런데 그는 이익의 추구가 일정한 수준에 도달하면 공공의 이익을 고려하고 게임의 룰을 준수하는 상황으로 발전될 것으로 낙관하고 있다. 그러나 자본과 노동 간에 비대칭적인 힘의 역학이 작용하는 자본주의 사회에서 자본은 □자기이익이 곧 공공의 이익□이라는 엄청난 프리미엄을 가질 수 있고 □자기희생□이라는 개념을 가질 필요가 없지만, 노동이나 시민은 일상적으로 자기이익이 공적이익과 배치된다는 비판을 받을 수 있다. 여기서 이러한 비대칭적인 힘의 역학과 기회의 제한은 노동이나 소외층으로 하여금 공적 이익보다는 더욱더 자기이익에 집착할 수 있는 개연성을 낳는다. 지금까지 역사가 보여주었듯이 대체로 노동, 소외 층은 대체로 자기이익만을 고집하는 방어적인 투쟁을 해왔는데, 이는 제도적 공간이 이들로 하여금 자기이익을 통해서 정치화로 나아가는 길을 오히려 가로막고 있음을 보여주고 있다. 요컨데 자기이익과 자기희생은 □계몽된 공민□( 혹은 지식인)으로 구성된 시민사회가 존재한다면 적절한 개념인 것으로 보이나 적나라한 계급, 권력이해가 충돌하는 구체적 정치사회 현실에서는 적절치 않은 문제설정인 것으로 보인다. 즉 계급적, 정치적 힘의 역학관계가 극히 불균형한 상황에서는 그가 말하는 민주주의의 실현( 자기이익과 희생의 조절)이 어렵다.

( 80년대 한국의 운동세력의 투쟁역시 그들의 자기희생의 논리에서 문제를 안고 있었다기 보다는 오히려 권위주의 문화, 노동자 계급의 권력장악을 곧 민주주의와 동일시한 인식론적 한계, 억압이 낳은 급진주의 등으로 보아야 할 것으로 생각된다. )

필자는 공공 질서가 유지되는 이상적인 상황, 공공의 이익이 고려되는 상황이 존재할 수 있다는 가설에 대해서는 별로 찬동하지 않는다. 만약 그것이 존재한다면 지식인이 부분적으로 그러한 역할을 할 수 있을 것이다. 이익을 앞세우는 운동이 다른 집단 혹은 권력과 충돌하고 또 패배하여 그 경험을 집단적으로 반추하는 과정을 반복하는 것이 민주주의의 진전의 불가피한 도정인 것으로 보인다. 즉 다소의 문제점을 낳더라도 자기이익을 위한 운동이 더욱 활성화되는 것이 민주주의의 내포적 심화에는 더 바람직한 것이 아닌가? 왜냐하면 기존의 자본주의 경제는 이익을 제기하는 운동 자체를 억제하고 있으며, 기성의 제도는 확보된 이익의 영속에 기능하고 있기 때문이다. 우리는 이익과 희생을 조화시키고, 인내할 수 있는 □집단적인 도덕성□은 오직 오랜 기간의 투쟁의 결과로만 나타날 것이라고 생각한다. □이익이 무엇인가□, 아니 □장기적 이익이 무엇인가□를 알도록 해주는 작업이 중요하고 여기서 언론과 지식인이 매우 중요한 위치를 점한다. 확실히 민중은 민주주의 운동에 동원된 만큼 반민주주의 운동의 동원세력이 되기도 하였다.

결국 강교수는 참여민주주의를 현실화시키기 위해서 요구되는 조건과 환경에 대해 덜 주의를 기울이고 있다. 경제체제, 거대자본, 언론에 대해 거의 언급하지 않고 있다. 기업은 민주주의의 마지막 보루이다. 기업의 대표를 선거로 뽑을 수 있는 정도의 민주주의가 가능할 것인가. 미국의 Politics and Society에서 논쟁이 된 쿠폰 민주주의, 주식의 분산을 통한 민주주의는 하나의 대안이 될 수 있는가? 어쨌든 경제, 문화를 문제삼지 않고서는 민주주의 논의는 제도적인 차원으로 국한될 위험성이 크다고 하겠다.

후기물량주의 사회에서 점증하는 정치적 무관심은 어떻게 할 것인가?

참여민주주의가 대의제민주주의를 완전히 대체할 수 있는가? 그렇지 않으면 보완제의 역할을 할 것인가? 대의제 민주주의는 우리가 도달한 종점인가?

경제가 세계화되고 무한경쟁이 계속되는 시점에서 작업장에서의 민주주의는 어떻게 가능할 것인가? 참여의 기회는 조직노동자들에게만 열리는 것이 아닌가?

민주주의는 진정한 공동체를 이루기 위한 기반이 된다. 그러나 개인주의에 기초한 민주주의는 공동체와 거리가 멀 수도 있다. 즉 개인주의적인 민주주의는 민주적이기는하나 인간이 추구하는 이상적인 사회의 모델은 아닐 수도 있다. 동아시아 사회에서 민주주의는 필요한가, 그렇다면 그것은 서구의 모델을 답습하지 않은 방식으로 가능할 것인가?

〔부록〕연구소 소개

◇

사	단	참여사회연구소
법	인

◇

1. 설립 취지

· 참여연대의 장기적인 운동 방향 정립

· 전문적이고 구체적인 정책 대안 마련

· 연구자들의 상호 교류와 비판적 지식인의 풀 조성

· 상근 인력의 재교육과 전문성 제고

· 참여연대 자료의 체계화와 정리

2. 법인 등록

○ 법인 등록 : 96년 4월 26일 공보처 정관 제출

5월 7일  사단법인 허가

6월 3일  용산등기소 등기 서류 제출(한창규 법무사)

6월 7일  등기부 등본 발급, 용산세무서-법인 설립 신고서 및

사업자 등록 신청서 제출

○ 이사회

□ 이사장 : 주종환(한국사회경제학회 명예 회장)

□ 소  장 : 김대환(인하대, 경제학)

□ 이  사 : 김일수(고려대, 법학)	박원순(변호사)

손호철(서강대, 정치학)	안경환(서울대, 법학)

정윤형(홍익대, 경제학)

정태기(주·신세기통신 대표이사)	조문현(변호사)

조상호(주·도서출판 나남 사장)	조정래(소설가)

최송화(서울대, 법학)

□ 감  사 : 이경태(연세대, 경제학)	홍기택(공인회계사)

3. 연구 인력

□ 연구위원 : 강명구(아주대, 행정학)	강인철(한신대, 종교학)

강정인(서강대, 정치학)	공제욱(상지대, 사회학)

권해수(한성대, 행정학)	김기원(방송통신대학, 경제학)

김대환(인하대, 경제학)	김동춘(성공회대, 사회학)

김석연(변호사)	김연명(상지대, 사회복지학)

김연철(삼성경제연구소, 정치학)

김용현(동국대, 정치학 박사과정)

김익한(총무처 정부기록보존소, 한국사)	김재훈(서울산업대, 행정학)

김창수(통일맞이칠천만겨레모임 자료실장)

김호기(연세대, 사회학)	문진영(성공회대, 사회복지학)	박순성(민족통일연구원, 경제학)

배손근(고려대 노동대학원, 경제학)

서동만(외교안보연구원, 정치학)

손혁재(열린사회연구소 소장, 정치학)	손호철(서강대, 정치학)

유팔무(한림대, 사회학)	윤찬영(전주대, 사회복지학)

이기우(인하대, 공법학)	이신행(연세대, 정치학)

이영환(성공회대, 사회복지학)	이윤호(순천대, 경제학)

이재원(경기개발연구원, 재정학)	이종석(세종연구소 연구위원)

임도빈(충남대, 자치행정학)	정대화(상지대, 정치학)

정영태(인하대, 정치학)	정준금(울산대, 행정학)

정태헌(고려대 강사, 한국사)	정해구(한신대 강사, 정치학)

조광희(변호사)	조원희(국민대, 경제학)

조흥식(서울대, 사회복지학)	최배근(건국대, 경제학)

최신림(산업연구원 책임연구원, 경제학)	홍덕률(대구대, 사회학)

이수봉(객원연구원, 현총련 정책부장)

□ 분과장

참여민주주의이론분과 : 김호기(연세대, 사회학)

통일분과             : 최배근(건국대, 경제학)

참여경제분과         : 조원희(국민대, 경제학)

사회복지분과         : 김연명(상지대, 사회복지학)

□ 상근 인력

연구기획실장 : 김동춘(성공회대, 사회학)

간사 : 최미경, 김현도

4. 경과(□97년 이후)

·97년 1/7(화) 제4차 이사회 및 신년회

안건 : □21세기 한국사회 개혁구상□ 출판, 재정, 심포지엄 계획

·1/16(목) 제8차 운영위원회

안건 : □21세기 한국사회 개혁구상□,□비판과 대안□ 출판, 분과활동 활성화 방안

·2/3(월) 제 9차 운영위원

안건 : □21세기 한국사회 개혁구상□ 집필진 및 출판사 섭외안

·2/26(수) 제10차 운영위원회

안건 : 연구 프로젝트 신청 및 □한국 재벌의 기업지배구조와 개편 방향□ 진행

·2/26(수) □참여민주주의론□ 워크숍 개최

·3/14(금) 제11차 운영위원회

안건 : 참여민주주의 이론 분과 활동 활성화, □참여민주주의론□ 워크숍,

연구프로젝트 신청

·3/22(토) 경제분과 3월 워크숍

발표자 : 장하원(국민경제연구소), □한국 경제개발과정에서 국가의 역할□

·4/5(토) 제12차 운영위원회

안건 : 이사진과 연구위원의 회비의 연구소 전환, 회원배가, □참여민주주의론□ 워크             숍, □21세기 한국사회 개혁 구상□ 진행 사항

·4/9 (수) 제5차 정기 이사회

안건 : 이사회 활성화 방안

·4/18(금) 제13차 운영위원회

안건 : 5월 □참여민주주의□ 심포지엄 개최, 월례토론회 개최, 연구위원 확대 방안

·4/26(토) 경제분과 4월 워크숍

발표자 : 김경묵 박사(한국신용평가), □우리나라 대기업과 중소기업간 하청관계분석□

·5/10(토) 경제분과 5월 워크숍

발표자 : 김종인 박사(전 청와대 경제 수석), □재벌 문제에 대하여□

·5/16(금) 제14차 운영위원회

안건 : 5월 □참여민주주의론□ 진행 점검, 월례토론회 개최안

·5/31(토) 상반기 확대운영위원회 및 □참여민주주의론□ 워크숍 개최

5. 심포지엄

(1) 1제1차 창립 심포지엄

주제 : 한국시민사회와 참여민주주의Ⅰ

일시 : 5/11(토) 3:00-7:00       장소 : 서울변호사회 서초별관 5층 대회의실

발표 :  1) □한국 시민사회 형성의 현 단계와 참여 민주주의의 과제□

발표자 : 김호기(연세대 교수, 사회학)

토론자 : 김철규(연세대 교수, 사회학) 정영태(인하대 교수, 정치학)

2) □지방자치 실시 이후 참여 민주주의의 현실과 전망□

발표자 : 이신행(연세대 교수, 정치학)

토론자 : 김장권(숭실대 교수, 정치학) 성경륭(한림대 교수, 사회학)

(2) 제2차 창립 심포지엄

주제 : 한국시민사회와 참여민주주의Ⅱ

일시 : 7/13(토) 오후 3:00-6:00        장소 : 한국방송통신대학 별관 세미나실

발표 : 1) □재벌 지배 구조와 경제 민주주의□

발표자 : 홍덕률(대구대 교수, 사회학)

토론자 : 김기원(방송대 교수, 경제학) 이정우(경북대 교수, 경제학)

2) □사회복지 정책과 시민 참여□

발표자 : 조흥식(서울대 교수, 사회복지학)

토론자 : 김종일(건국대 교수, 사회복지학) 이영환(성공회대 교수, 사회복

지학)

(3) 제3차 심포지엄

주제 : 남북관계 및 통일운동, 무엇이 문제인가?

일시 : 11/16(토) 오후 2:00-6:00       장소 : 종로성당 3층 강당

발표 : 1) □남북관계 변화와 통일정세□

발표자 : 정해구(한신대 강사, 정치학)

김연철(성균관대 강사, 정치학)

발표 : 2) □통일운동 평가와 방향 모색□

발표자 : 최배근(건국대 교수, 경제학)

김창수(통일맞이칠천만겨레모임 자료실장)

종합토론자 : 서경석(우리민족서로돕기운동 집행위원장)

서동만(서울대 강사, 정치학)

이종오(계명대 교수, 사회학)

최규엽(민주주의민족통일전국연합 정책위원장)

(4) 제4차 심포지엄

주제 : □대안적 민주주의의 모색-정치와 참여민주주의□

일시 : 5/31(토) 오후 2:00-5:00    장소 : 동국대학교 학술문화관 덕암 세미나실

발표 :  1) □대안적 민주주의의 전망-참여민주주의를 중심으로□

발표자 : 강정인(서강대 교수, 정치학)

토론자 : 김동춘(성공회대 교수, 사회학)

2) □참여민주주의의 정치제도 구상□

발표자 : 손혁재(열린사회연구소 소장)

토론자 : 마인섭(성균관대 교수, 정치학)

3) □정당과 참여민주주의□

발표자 : 정영태(인하대 교수, 정치학)

토론자 : 장  훈(중앙대 교수, 정치학)

6. 기구표

													총 회
													이 사 회
			고 문																								감 사
													소 장
												운 영 위 원 회 *
	연구기획실			사무국			정보자료실									참 이 여 론 민 분 주 과 주 의					통일분과				참여경제분과			지방자치분과			사회복지분과				교육분과			정 보 · 문 화 분 과

* 운영위원회 : 소장, 각 분과장, 연구기획실장

7. 운영 및 계획

(1) 분과 활동

□ 참여민주주의이론분과

□ 통일분과

□ 참여경제분과

□ 사회복지분과

□ 지방자치분과

□ 교육분과

□ 정보·문화분과

(2) 연구 프로젝트

□ □참여 민주주의론□ 공동 연구

□ 탈북자 문제의 대책과 정착 과제

□ 통일 환경의 변화 ; 국제 정세 중심

□ 지방자치 시대의 지역 갈등 ; 사례 분석

□ 북한 체제의 역사적·구조적 고찰

□ 국민생활최저선 실태 조사

□ 통일에 대비한 사회복지 제도의 정비 및 통합 방안

□ □21세기 한국사회 개혁구상□ 공동 연구

(3) 출판, 자료 사업

□ 정기 소책자 발간 : 정세 분석, 정책 평가 및 대안 제시

□ 연구 총서 발간 : 심포지엄 자료, 프로젝트 연구 논문, 자체 연구 사업

□ 자료 사업 : 참여연대 각 활동 단위의 자료를 연구소에서 총괄 관리, 판매 및

대여