한국 민주주의 30년, '전환의 계곡'과 그 너머

2016. 12. 02.

참여사회연구소 창립 20주년 심포지엄

한국 민주주의 30년

‘전환의 계곡’과 그 너머

일시 | 2016년 12월 2일(금) 오후 1시 30분

장소 | 참여연대 2층 아름드리홀

주최 | 참여사회연구소

프로그램

13:30	개회	윤홍식 참여사회연구소 소장

제1부	87년 이후 사회운동과 시민사회

사  회	장은주 참여사회연구소 부소장

13:40	발제1	1987년 이후 한국 사회운동의 역사적 궤적과 현재에 대한 성찰

장석준 글로벌정치경제연구소 기획위원

14:05	발제2	한국사회 시민단체 신뢰위기의 진단과 대안

정한울 고려대 평화와민주주의연구소 연구교수

14:30	지정토론	서영표 제주대 사회학과 교수

이태호 참여연대 정책위원장

15:00	휴식

제2부	87년 체제와 시민정치

사  회	김윤철 참여사회연구소 부소장

15:15	발제3	민주화 이후 정치적 대표에 대한 고찰

이관후 서강대 현대정치연구소 연구원

15:40	발제4	‘87년 체제’의 한계 극복을 위한 정치적 탈주

김종욱 동국대 정치외교학과 객원교수

16:05	지정토론	서복경 서강대 현대정치연구소 연구교수

이승원 서울혁신센터 사회혁신리서치랩 소장

16:35	휴식

제3부	종합토론	‘전환의 계곡’과 그 너머

사  회	이병천 참여사회연구소 연구분과위원장

16:50	기조발제	한국 민주주의의 퇴행과 시민정치

신진욱 중앙대 사회학과 교수

16:10	패널토론	김동춘 성공회대 교수

김윤철 경희대 후마니타스칼리지 교수

박원석 전 정의당 의원

박정은 참여연대 협동사무처장

이원재 여시재 기획이사

조성주 전 정의당 미래정치센터 소장

홍일표 더미래연구소 사무처장

18:30	폐회

목차

제1부	87년 이후 사회운동과 시민사회

발제1  1987년 이후 한국 사회운동의 역사적 궤적과 현재에 대한 성찰 / 장석준	06

발제2  한국사회 시민단체 신뢰위기의 진단과 대안 / 정한울	30

토론1  희망은 있다, 하지만 낙관할 수는 없다 / 서영표	50

제2부	87년 체제와 시민정치

발제3  민주화 이후 정치적 대표에 대한 고찰 / 이관후	56

발제4  ‘87년 체제’의 한계 극복을 위한 정치적 탈주 / 김종욱	82

토론3  어떻게 좋은 대표를 가질 수 있나? / 서복경	110

토론4  <‘87년 체제’의 한계 극복을 위한 정치적 탈주>에 대한 토론문 / 이승원	114

제3부	종합토론	‘전환의 계곡’과 그 너머

발제5  한국 민주주의의 퇴행과 시민정치 / 신진욱	120

토론9  ‘결손 민주주의’ 어떻게 고칠까 / 어시재	136

토론10 ‘수호’하는 민주주의가 아닌 ‘채우기’ 위한 민주주의 / 조성주	141

	제 1 부
	87년 이후 사회운동과 시민사회

	발제 1
	1987년 이후 한국 사회운동의 역사적 궤적과 현재에 대한 성찰 - 서구 사회운동과 비교하며 -
	장석준 / 글로벌정치경제연구소 기획위원, 참여사회연구소 기획위원

Ⅰ. 들어가며 - ‘역사적’성찰의 시도

한국 자본주의에는 여러 얼굴이 있다. 한쪽에는 유례없는 고속 성장의 신화가 있고, 다른 한쪽에는 그만큼 빠른 속도로 빈부 격차가 악화되는 현재 모습이 있다. 상반된 이미지이지만, 실은 모두가 한국 자본주의의 현실이다.

마찬가지로 한국의 사회운동에도 여러 얼굴이 있다. 한편에는 세계인을 깜짝 놀라게 한 장면들이 있다. 브라질, 남아프리카공화국 노동운동과 함께 한때 전 세계 노동자의 전위라 칭송받은 민주노동조합운동, 미국이나 유럽보다 먼저 인터넷을 사회운동에 활용한 경험, 100만 명이 촛불을 들고 서울 거리를 꽉 채우는 장관 등등. 그러나 다른 한편에는 이런 역동적인 광경과는 배치되는 모습들이 있다. 노동조합 조직률은 10% 안팎으로 정체돼 있고 ‘시민 없는 시민운동’이라 불릴 정도로 일상 시기에는 사회운동과 생활인의 거리가 멀다. 매스 미디어와 대중문화의 영향력에 비하면 사회운동의 공론장 역시 미약하기만 하다.

어떻게 이런 모순된 얼굴들이 공존할 수 있을까? 한국 사회운동의 성공은 어떻게 특유의 실패를 동반하게 된 것일까? 이 글은 이 물음에 답하려는 한 시도다. 우선 1987년 이후(논의를 하려면 그 전사도 함께 짚을 수밖에 없지만) 한국 사회운동의 궤적을 서구 사회운동의 전개 과정과 비교하면서 성공과 실패 모두의 밑바탕에 자리한 독특한 조건과 논리를 살펴보려 한다. 그리고 최근의 전 세계적 변화 속에서 이런 숙명에 맞설 길을 찾아보고자 한다.

이 같은 사회운동의 (자기)평가 작업에서 흔히 나타나는 편향 중 하나는 주의주의다. 사회운동의 성공과 실패의 원인을 모두 운동 주체의 선택과 역량 (미)투입에서 찾는 것이다. 물론 사회의 다른 영역이나 현상에 비해 사회운동에서는 주체의 능동적 선택과 개입이 보다 중요한 역할을 하는 게 사실이다. 그러나 이런 주체의 능동성 역시 특정한 역사적 조건에 바탕을 두고 펼쳐진다는 것을 충분히 감안하지 않는다면, 사회운동의 (자기)평가는 지나치게 승리주의나 자학에 빠질 위험이 높다. 이 글은 의식적으로 이런 주의주의 편향과 거리를 두면서 이것을 극복하고자 한다.

흔히 ‘역사적 조건’이라고 하면, 특히 정통 마르크스주의의 영향으로 인해, 운동 바깥의 사회경제적 조건만을 떠올리기 쉽다. 하지만 여기에는 사회운동 자체의 역사가 누적돼 나타나는 구조적 제약과 가능성 역시 빠질 수 없다. 이 글이 한국 사회운동을 서구 사회운동의 전개 유형과 대조하려는 이유가 여기에 있다. 이런 대조 작업을 통해 한국 사회운동의 독특한 역사의 누적에 따라 운동 주체가 특유의 성공과 실패를 맴도는 ‘비극적 상황’을 직시하고자 한다.

비극적 운명은 단순히 주인공의 책임만은 아니다. 또한 쉽게 극복될 수 있는 것도 아니다. 그러나 일단 자기 운명을 적나라하게 인식한 주인공이 행동에 나서는 모습은 운명보다 더 숭고한 무엇을 얼핏 보여준다. 그것은 어쩌면 자유의 순간이고, 인간 사회에서 이런 순간을 집단적으로 구현하는 실천은 사회운동뿐이다.

2. 한국 사회운동 성찰의 예비 작업 – 서구 사회운동의 역사적 전개

한국 사회운동을 성찰하려면, 잣대가 필요하다. 과거에는 특정 이론이 그런 잣대가 될 수 있다고 믿기도 했지만, 이 글은 이론이 아니라 역사에서 출발하려 한다. 산업 자본주의가 가장 먼저 시작된 탓에 근대 사회운동의 역사도 상대적으로 더 긴 서구(좁게는 서유럽, 넓게는 북미와 오세아니아 일부를 포함) 사례에서 비교 준거를 찾고자 한다.

19세기 이후 서구 사회운동의 역사는 다른 시기와 뚜렷이 구별되는 특성들이 서로 얽혀 공존하는 몇 개의 시간대로 나뉜다. 나라마다 일정한 굴곡이 있기는 하지만, 어쨌든 두 세기에 걸쳐 세 가지 시대별 유형이 차례대로 나타났다는 점은 일치한다. 이런 전개 양상과 1987년 이후 한국 사회운동의 양상을 비교해보면, 한국 사회운동이 처한 고유한 상황과 이것이 야기한 특성을 보다 명료하게 이해할 수 있을 것이다. 우선 서구 사회운동의 세 시기를 정리해보겠다.

1) ‘생존’의 시대

서구 사회운동의 첫 번째 국면은 자본주의와 민주주의의 ‘이중혁명’이 본격화된 19세기 초반에 시작됐다. 산업자본주의의 발상지 영국에서는 1830년대에 직업별 노동조합이 무시할 수 없는 사회 세력으로 부상했고, 1840년대에는 최초의 소비협동조합이 탄생했다. 1830-40년대에 걸쳐 영국에서는 이런 노동자 조직들의 연계를 바탕으로 남성 보통선거제도를 요구하는 정치운동(차티스트 운동)이 폭발했다(Cole, 2012[1947]).

산업자본주의가 대서양 양쪽으로 확산되자 영국의 사회운동 양상이 다른 나라들에서도 반복됐다. 동시에 영국에는 없던 혁신이 나타나기도 했다. 1860년대에 막 통일을 앞두고 있던 독일에서는 기존 대의제 안에서 활동하면서 일상 조직 체계를 갖춘 좌파정당(이후의 사회민주당)이 처음 등장했다. 이탈리아, 스웨덴 등 변방(그때만 해도) 국가들에서는 ‘민중의 집’ 혹은 ‘노동회의소’ 같은 또 다른 실험이 전개됐다. 각 지역마다 자율적인 공간 거점을 마련해서 지역의 노동조합과 협동조합, 좌파정당과 노동자 교육 ‧ 문화 단체를 서로 이은 것이다(Kohn, 2013[2003]).

19세기 말-20세기 초에 들어서면 노동 대중에 바탕을 둔 이런 다양한 조직들 그리고 이들 조직 사이의 연계가 사회 안의 사회를 이루게 된다. 노동‘계급’이라는 말은 실은 이런 사회운동들의 생태계를 칭하는 것이었다. 이 생태계의 접착제 구실을 한 것은 사회주의, 아나키즘 등 반자본주의 이념이었다. 이 시대에는 사회주의든 아나키즘이든 자본주의를 철저히 부정했고, 현재와는 전혀 다른 세상으로 나아가는 혁명을 약속했다.

하지만 사회운동들의 구체적인 요구는 선거권 쟁취로 집약됐다. 제1차 세계대전 전에는 대부분의 나라에서 재산세 납부액이 적은 남성(결국 노동자)과 모든 여성이 선거권이 없었다. 그래서 좌파정당, 노동조합 등 노동 진영에 더해 여성운동 세력이 보통선거제도를 요구하며 대규모 집회와 시위, 총파업, 시민 불복종 행동을 벌였다. 참정권 쟁취가 사회운동과 제도정치 사이의 관계를 규정하는 핵심 쟁점이었던 것이다.

19세기로부터 20세기 초에 이르는 이 시기에 사회운동 전반의 현실적 목표는 무엇이었던가? 그때의 사회운동 급진파라면, 주저 없이 ‘혁명’이나 ‘공산주의’라고 답했을 것이다. 그러나 이념상의 궁극 목표와 실제 운동의 긴급한 목표 사이에는 커다란 간극이 있었다. 사회운동에 나선 대중이 절실히 바란 것은 차라리 당장의 ‘생존’이었다.

영국을 시작으로 산업자본주의가 확산됐다는 것은 곧 더욱더 많은 대중이 전통적 노동 세계의 파괴와 프롤레타리아화에 휩쓸리게 됐다는 뜻이었다. 폴라니(Karl Polanyi)의 도식(Polanyi, 2009[1944])에 따라 표현하면, 시장 바깥에 남아 있던 세 영역(노동, 토지, 화폐) 중 하나인 노동을 상품화함으로써 사회 전체를 시장화하려는 시도가 거세게 전개됐다. 그러자 폴라니가 말한 대로 사회의 자기보호 운동이 시작됐다. 노동자들은 기아 임금과 고된 노동에 맞서 노동조합을 조직했다. 하지만 노동조합이 자본 측으로부터 협상 대상으로 인정받기까지는 어느 나라든 상당한 시간이 걸렸다. 노동자들은 노동조합 외에도 상호부조 조직들을 만들어서 일상의 어려움을 견뎌나갔다.

그런데 ‘생존’은 좁은 의미의 생존, 그러니까 경제적 연명만을 뜻하는 것은 아니었다. 폴라니는 산업자본주의의 등장으로 1세대 노동자가 경험한 재앙은 경제적 현상이라기보다는 오히려 문화적 현상이었다고 지적했다. 기존 노동 세계를 지탱하던 사회 제도들이 산업화로 파괴되자 노동 대중은 자긍심과 도덕적 ‧ 정신적 좌표를 상실하고 말았다. 대중이 빈곤화의 수렁에 빠져든 것은 그 다음이었다. 문화적 파괴 뒤에 경제적 곤란이 닥친 것이지 그 역은 아니었다는 이야기다(Polanyi 2009, 421-422).

따라서 생존이라는 목표는 보다 넓은 맥락에서 이해돼야 한다. 여기에는 경제적 생존권 보장뿐만 아니라 노동 대중의 삶의 존엄성 인정까지 포함된다. 그러자면 프롤레타리아화 과정에서 파괴된 전통적 사회관계들을 대신해 대중의 지적 ‧ 도덕적 위상을 높여줄 새로운 윤리와 문화를 구축해야 한다. 이런 이유 때문에 경제 문제와 직결된 노동조합, 상호부조 조직 외에도 좌파정당이나 노동자 교육 단체, 민중의 집 등이 그토록 중요했던 것이다. 이들 조직에 참여함으로써 노동자들은 시민사회 안에 진입할 수 있었다. 그리고 이런 진출이 제도정치로까지 향하면서 마침내 보통선거제도 쟁취 운동으로 이어졌다. 서구 사회운동의 첫 번째 국면을 지배한 현실 목표는 이런 넓은 의미의 ‘생존’이었다.

한편 매체 환경 측면에서 이 시기는 드브레(Régis Debray)가 ‘활자계’라 부른 인쇄 매체의 전성기였다(Debray 2009[2007]). 인쇄 매체 중에서도 전국 신문이 아니라 지방 신문이나 특정 공동체 안에서 유통되는 잡지, 팸플릿이 중심이었다. 이 무렵 사회운동을 통한 개인의 성장담에서 전형적인 모티브 중 하나는 문맹에서 벗어나 인쇄물들을 통해 구축된 담론 세계에 진입하는 것이었다.

이런 조건 아래서 사회운동은 일상적으로 무엇보다 조직화에 주력했다. 이 시기에는 어쩌면 조직을 결성하고 유지하는 것 자체가 사회운동이었다. 과거의 공동체적 결속을 박탈당하거나 침해당한 이들에게 가장 긴급한 것은 자신의 생존을 지탱할 새로운 조직을 만들고 이에 속하며 정체성을 형성하는 것이었기 때문이다. 이런 조직화는 노동조합이든 좌파정당이든 주로 지역 공동체를 중심으로 이뤄졌다. 농촌의 옛 고향 대신 도시에서 새 고향을 일구려 한 민중의 의지가 조직화의 중요한 동력이 됐다(Todd 2016[2014]).

조직화 과정에서 주로 참고할 수밖에 없었던 것이 과거 전통적 조직들의 경험(특히 교회)이었던 데다 교통 및 매체 환경의 제약으로 조직 생활의 기초는 대면 접촉이었다. 사회운동이 진화하는 과정에서 조직이 대규모화(대중정당, 산업별 노동조합 등)했지만, 그런 와중에도 대면 접촉이 가능한 범위의 지역 모임이나 작업장 모임이 거대 조직 안에서 여전히 중요한 역할을 했다.

이런 조직들의 중심에는 늘 조직화에 헌신하는 카리스마적 지도자나 지적 ‧ 도덕적 권위를 갖춘 활동가가 존재했다. 사회운동에 참여한 대중과 이들 지도자군 사이의 거리는 현대의 유권자-정치인 관계에 비하면 훨씬 친밀했다. 하지만 둘 사이에는 분명한 위계가 있었다. 그것은 교회의 사제-평신도 관계나 계몽주의의 교사-학생 관계를 연상시키는 위계였다.

2) ‘관리’의 시대

제1차 세계대전과 러시아 10월 혁명 이후 서유럽 곳곳에서 드디어 보통선거제도가 도입됐다. 덕분에 좌파정당이 선거로 집권하기 시작했다. 하지만 한 동안은 사회운동의 요구들이 국가 정책으로 구현되지 못했다. 대자본과 그 도전 세력은 아직 타협의 여지를 찾지 못했다. 결국 대공황과 파시즘의 득세, 두 번째 세계 전쟁을 거친 뒤에야 케인스주의 경제 관리라는 합의에 도달했다.

이와 함께 서구 사회운동 역사의 새로운 국면이 열렸다. 사회운동의 오랜 숙원 중 일부를 사회권 보장을 통해 실현한 사회국가(복지국가)가 등장했다. 주류 좌파정당은 중도우파와 함께 사회국가의 운영을 책임지게 됐다. 노동조합은 제도화된 노사협상을 통해 국가 운영에 영향력을 끼치게 됐다. 과거에 상호부조 조직들이 맡았던 역할은 대부분 사회국가의 기능으로 흡수됐다. 이제 전통적인 사회운동 세력들은 새로운 목표에 익숙해져야 했다. 그것은 사회국가와 그 토대인 혼합경제체제의 ‘관리’였다.

사회운동에게 체제 관리 참여는 양날의 칼이었다. 이전 시기의 목표였던 생존 문제를 국가 정책을 통해 일정하게 해결하게 됐다는 점에서는 기회였다. 이에 따라 이념도 재구성됐다. 좌파정당과 노동조합의 주류는 현실 사회국가의 관리를 사회[민주]주의와 등치시켰다. 이에 비판적인 흐름 역시 관리의 방향을 놓고 이견을 제시했을 뿐 체제 관리 자체를 부정하지는 않았다(장석준 2011). 그러나 사회운동이 시민사회와 국가기구를 가로지르며 존재하게 됐다는 점은 위기이기도 했다. 과거 사회운동이 남긴 조직들(좌파정당, 노동조합)은 영향력이 막강해졌지만, 그만큼 사회‘운동’의 성격은 약해졌다. 오히려 국가 제도와 중첩되는 부분이 커졌다. 사회운동이 국가기구에 포획됐다는 비판이 제기됐다.

더불어 매체 환경도 크게 변화했다. 드브레가 ‘시각계’라 부르는 새로운 세계가 열렸다(Debray 2009[2007]). 라디오가 등장한 데 이어 TV가 보급되면서 시청각 매체가 인쇄 매체를 압도했다. 인쇄 매체의 경우도 지방 신문과 소규모 잡지가 이끌던 작은 세계들을 전국 신문과 상업 잡지가 통일했다. 이들 매스 미디어를 지배한 것은 대자본과 국가였고, 그만큼 사회운동 현장과 언론의 간극은 커졌다. 사회운동 조직의 상층부는 매스 미디어와 우호적인 관계를 맺으려고 이들의 논리나 문법에 스스로를 맞추기 시작했다.

이런 상황 변화 때문에 사회운동은 더 이상 조직화를 최우선 과제로 삼지 않았다. 지난 시기의 성과가 누적돼서 그럴 필요성 자체가 약해졌다. 사회운동은 생존의 시대를 거치면서 서구 시민사회에 돌이킬 수 없는 자취를 남겼다. 사회운동 조직들이 시민사회의 필수 구성 요소로 자리 잡은 상태였다. 사회운동은 이런 조직력을 바탕으로 이제는 영향력 강화에 주력했다. 매스 미디어를 대상으로 여론전을 펼치고 제도정치와 단체협상을 활용해서 국가 정책에 영향력을 행사하는 것이 일상 과제가 됐다.

그러다 보니 조직 형태도 예전과는 달라졌다. 일단 이전 시기에 비해 조직 규모가 비대해졌다. 이것은 오랜 발전의 결과였을 뿐만 아니라 체제의 민주적 관리를 수행하는 데 필요한 전제 조건이었다. 대자본에 맞서 협상력을 갖추려면 그만큼의 규모를 갖춰야 했던 것이다. 이에 비례해서 조직의 상층부와 기층 대중 사이의 거리는 멀어졌다. 조직 안에서 대의민주제가 계속 작동하기는 했지만, 지도자들은 더 이상 대면 접촉 범위 안에 있지 않았다. 과거의 대면적 위계제를 원격적 위계제가 대체했다. 사회운동 지도자들이 엘리트층에 편입됐다는 비판까지 나왔다.

그래서 관리의 시대는 사회운동 내부의 반란, 세대교체, 다양화의 시기이기도 했다. 이 국면의 후반으로 갈수록 이런 양상이 강하게 나타났다. 1960년대 학생 반란을 경험한 세대가 사회에 진출하면서 기존 사회운동 지형이 흔들렸다. 좌파정당과 노동조합 안에 급진적 흐름이 대두해 이전 시기의 유산들을 재해석하며 반란을 일으켰다. 여성운동이 새롭게 부활했고, 생태운동, 평화운동, 유색인종과 다양한 소수자들의 운동, 제3세계 연대 운동 등이 급성장했다. 오랫동안 노동운동이 지배하던 서구 사회운동 생태계가 근본적으로 변화했다.

이런 흐름은 첫째로 기존 사회운동의 관심이 체제 관리의 협소한 의제와 통로에 갇혀 있다는 문제제기였다. 남성 가장을 전제한 완전고용-사회복지 모델에서 배제됐던 여성, 청년, 장애인, 성 소수자 등이 저마다 제 목소리를 내기 시작했다(Andersson, 2014[2006]). 제3세계 연대 운동과 생태운동은 각각 일국적 케인스주의의 좁은 시야와 경제 성장이라는 무소불위의 가치에 이의를 제기했다.

둘째로 이들 흐름은 체제 관리에 참여하면서 굳어진 당대 사회운동의 관성에 맞선 도전이었다. 특히 거대 조직(대중정당이든 노동조합이든)의 관료기구가 대중을 ‘대리’한다면서 대표성과 실질적 권한을 독점하는 것에 불만이 쏟아졌다. 새 세대는 대중의 직접 참여와 자치를 강조했다. 그러면서 자율성이 사회운동의 중요한 가치로 부상했다.

이런 사회운동의 심대한 변화를 포착하려고 ‘신사회운동’ 논의가 등장했다(Offe 1993[1985]). 그러나 이제 와서 돌이켜보면, 지난 세기 말의 신사회운동은 사회운동 전반이 관리의 시대에서 또 다른 국면으로 넘어가는 과도기의 현상이었다. 21세기에 들어서면 신사회운동만의 특징으로 봤던 것이 구사회운동을 포함한 사회운동 전반으로 확산되고, 신사회운동론이 서구의 독특한 현상으로 봤던 것이 지구 곳곳에서 나타나게 된다. 새로운 사회운동들이 등장했다기보다는 사회운동 전체가 다시 한 번 새로운 국면에 들어선 것이다.

3) ‘자율성’의 시대?

1970년대 사회국가의 위기와 함께 ‘자본의 반격’(Duménil & Lévy 2006[2000])이 시작됐다. 이른바 신자유주의 시대의 개막이었다. 이후 크게 세 가지 변화, 즉 지구화, 금융화, 정보화가 전개됐다. 1990년대까지만 해도 이런 변화에 위축됐던 서구 사회운동은 점차 지구화와 금융화에 맞서며 다시 일어서기 시작했다. 신자유주의에 대항해 연대하면서 신/구 사회운동의 차이는 과거에 비해 희석됐고, 사회운동에 정보화가 미치는 영향이 감지되기 시작했다.

이런 흐름은 2008년 금융위기 이후 극적인 모습으로 폭발했다. 2009년 아이슬란드의 부엌살림살이 혁명(냄비와 프라이팬을 두들기며 시위를 벌여서 붙은 이름)을 시발로 영국, 미국, 캐나다 등에서 긴축정책으로 인한 대학 등록금 인상에 반대하는 학생운동이 격렬히 전개됐다. 2011년 벽두에는 튀니지, 이집트 등에서 반독재 민주혁명이 연달아 승리했고(‘아랍의 봄’), 이 바람이 지중해를 건너서 5월에는 스페인의 ‘분노한 자들(Indignados)’ 운동이 시작됐다. 바람은 다시 대서양을 넘어서 가을에 오큐파이 월스트리트(Occupy Wall Street) 운동이 세계인의 관심을 모았다.

이들 운동은 눈에 확 띄는 공통점을 보여주었다. 주된 참여자는 젊은 세대였고, 투쟁 대상은 경제위기와 긴축정책의 주범인 금융화 그리고 그 집행자 노릇을 한 기성 정치세력들이었다. 주된 요구는 신자유주의 청산과 사회국가의 복원 ‧ 강화였다. 내용만 보면, 복고적이라고 느낄 수도 있다. 그러나 운동 양상은 완전히 새로웠다. 대중은 정보화의 산물인 인터넷과 스마트폰으로 무장했다. 페이스북, 트위터 등 소셜 미디어를 통해 온라인에서 네트워크를 구축했고, 이 네트워크를 바탕으로 오프라인에서 시위, 광장 점거 등 집단행동을 펼쳤다. 상설 지도부도 없이 이들은 점거 공간에서 만장일치 합의에 이를 때까지 토론을 거듭하며 전략과 정책을 결정했다(Mason 2012[2012]; Castells 2015[2012]).

현재 진행 중인 사건들이라 최종 판단을 내리기에는 아직 이를 수도 있다. 하지만 지금껏 관찰된 것만으로도 21세기 들어 서구 사회운동의 새 국면이 열렸다고 평가하기에 부족함이 없다. 과거와는 전혀 다른 특징들이 나타나기 때문이다. 그 밑바탕에는 정보통신혁명으로 인한 사회관계의 심원한 변화가 있다. 카스텔(Manuel Castells)은 ‘네트워크 사회’라는 틀로 이런 변화를 포착했다(Castells 2003[1996]; 2015[2009]). 과거에는 사회관계를 구축하려면 위계적[수직적]인 조직들에 속해야 했다. 그러나 네트워크 사회에서는 개인들이 수평적으로 서로를 향한 네트워크를 열고 닫음으로써 사회관계를 구축할 수 있다.

따라서 네트워크 사회에서는 개인주의(individuation, 더 정확히 옮기면 개성화)가 유례없이 강화된다. 이로 인해 과거로부터 물려받은 집단적 정체성이 와해되는 경향이 나타난다. 그러나 그 반대 경향도 존재한다. 개인들은 네트워크 접속/차단을 스스로 선택함으로써 새로운 집단적 정체성을 구축하려 한다. 개인들은 자신이 제어할 수 있는 범위를 넘어선 권력으로부터 지배받지 않으면서 자기 삶을 결정하려 한다. 그런 개인들이 네트워크를 통해 구축한 집단들 역시 기존의 전 사회적 위계 구조를 벗어나 자결권을 행사하려 한다. 즉, 네트워크 사회를 관통하는 중요한 가치는 자율성이다.

금융위기 이후 나타나는 사회운동의 새로운 양상은 사회운동이 네트워크 사회에 맞춰 진화한 결과라고 할 수 있다. 이전 시기에 쭉 지속됐던 사회운동 조직 내부의 위계제는 운동의 명시적 극복 대상 중 하나가 됐다. 이제는 참여자 모두가 평등한 결정권자임을 확인하면서 되도록 참여와 숙의, 합의로 운동의 방향을 결정하려 한다. 이 때문에 기존 거대 조직들이 비판을 받으며, 기성 조직의 안과 밖에 걸쳐 네트워크가 구축돼서 공식 대의-집행 구조보다 더 적극적인 역할을 수행한다. 논평가들은 이런 현상에 ‘수평주의(horizontalism)’라는 이름을 붙였다(Mason 2012[2012]).

수평주의를 촉진한 것은 매체 환경의 격변이다. 소셜 미디어가 등장하면서 그간 매스 미디어의 수동적 소비자였던 대중은 능동적인 참여자로 바뀌었다. TV와 전국 신문이 여전히 주요 정보 공급자이지만, 대중은 네트워크의 접속/차단을 통해 전에 없던 결정권을 행사한다. 또한 과거의 지역 신문이나 소집단 잡지와는 달리 개인의 힘만으로 지구 전체에 메시지를 발신할 수도 있다. 이제는 매스 미디어조차 이러한 쌍방향 매체 중심의 언론 환경에 적응해야 하는 형편이다.

소셜 미디어로 무장한 21세기 사회운동이 가장 중요시하는 일상 과제는 조직화도 아니고, 영향력 강화도 아니다. 새로운 운동들은 ‘지금 여기’에서 운동 참여자들이 삶의 의미를 찾고 역량을 강화하길 원한다. 노동권을 강화하고 복지를 확대하더라도 국가 관료의 간섭을 받거나 노동조합 간부의 승인을 기다리는 방식에는 반대한다. 네트워크 접속/차단에서 결정권을 행사하듯이 사회개혁 역시 대중 스스로 결정권을 행사하는 방식이길 바란다. 그래서 직접민주주의를 선호하며 대의민주주의의 혁신을 촉구한다. ‘분노한 자들’ 운동의 구호 “지금 당장 진짜 민주주의를!”은 이런 시대정신을 웅변한다.

이상의 관찰을 종합하면, 자율성이 중심 목표가 된 서구 사회운동의 새 국면이 시작됐다는 가설을 제시해볼만하다. 관리의 시대에 신좌파와 신사회운동이 강조했던 자율성이 지구화, 금융화, 정보화를 거치며 사회운동 전반의 공통 목표가 됐다고 볼 수 있다는 것이다. 아니, 더 거슬러 올라가면, 생존의 시대에 고전 좌파 이념이 꿈꾸었던 ‘자유인의 연합’이라는 이상이 다시 수면 위로 떠올랐다고도 볼 수 있다. 물론 아직은 가설이지만, 지금까지 드러난 양상만으로도 사회운동 참여자, 연구자들의 근본적 (재)성찰을 요구하는 것만은 틀림없다.

[표] 서구 사회운동의 세 국면

	첫째 국면	둘째 국면	셋째 국면
시기	19세기 – 20세기 초 (과도기: 전간기)	2차 대전 직후 – 2008년 금융위기 전(과도기: 신자유주의 시기)	2008년 금융위기 이후
사회경제 배경	산업자본주의의 확산	케인스주의 경제 관리 체제의 수립과 와해	장기 경제 침체 (New Normal?)
매체 환경	인쇄 매체 (지방 신문, 소규모 잡지 등)	매스 미디어: 시청각 매체 (TV, 전국 신문 등)	소셜 미디어: 쌍방향 매체 (인터넷, 스마트폰 등)
중심 목표	생존	관리	자율성
대표적인 운동	노동조합, 좌파정당	노동조합, 좌파정당(구사회운동) / 여성운동, 환경운동(신사회운동)	2011년의 전 세계적 긴축 반대 운동
제도정치와의 쟁점	보통선거제도 실시	사회국가의 건설 ‧ 유지(구사회운동) / 현실 사회국가에서 배제된 쟁점 제기(신사회운동)	탈신자유주의, 기성 정치체제 개혁, 사회국가의 재건 ‧ 강화
주된 일상 과제	조직화	영향력 강화	주체의 의미 추구 및 역량 강화
조직 양식	대면적 위계제	원격적 위계제	수평적 네트워크

3. 한국 사회운동의 과거, 현재, 미래 – 1987년 이후를 중심으로

1) 전사 - ‘빼앗긴’ 과거

서구 사회운동과 비교하면서 확인할 수 있는 한국 사회운동 역사의 첫 번째 특징은 사회운동의 초기 토대 형성 과정이 없다는 점이다. 서구 사회운동의 첫 번째 국면에 해당하는 경험과 기억, 유산이 없다. 실은 ‘없다’는 말은 잘못이다. 분명 ‘있었다’. 일제 강점기(특히 1920년대)에 서구 사회운동의 초기 양상이 국내에서도 있었고, 해방 공간에서도 잠시나마 꽃을 피웠으며, 1960년 4월 혁명 직후에도 그런 조짐이 보였다.

그러나 이 모든 경험이 다 폭력에 의해 단절되고 말았다. 일제 강점기와 해방공간의 사회운동은 분단과 전쟁으로, 4월 혁명 직후의 시도는 5.16 쿠데타와 군부정권 수립으로 짓밟혔다. 그래서 역사책에는 그때의 기억이 발굴 ‧ 기록돼 있으되 과거 운동의 성취가 세대를 이어 살아남지는 못했다. 즉, 한국의 사회운동은 과거를 ‘빼앗겼다’.

물론 분단체제와 군부정권 아래서도 노동조합이나 협동조합은 존재했다. 그래도 노동조합이니만큼 내부 민주화 시도도 없지는 않았다(남화숙 2013). 하지만 ‘관변’이니 ‘어용’이니 하는 일상어가 말해주듯 대개는 국가기구의 일부였을 뿐이다. 1970년대가 돼야 유신체제의 폭압에도 불구하고 산업화의 충격 때문에 민주노동조합, 농민회 등이 등장하기 시작했다(구해근 2002[2001]).

이런 상황에서 가장 활성화된 것은 학생운동이었다. 4월 혁명 이후부터 6월 항쟁까지 대학가가 사회적 문제제기와 저항의 거점이 됐다. 학생운동이 배출한 지식인, 활동가들은 다른 영역에서 사회운동을 부활시키는 데 앞장섰다(박태순 ‧ 김동춘 1991). 그러나 이 무렵의 학생운동은 대학생들의 대중운동이라기보다는 다른 사회운동이 억압된 상황에서 사회운동 전반을 ‘대리’하는 운동이라는 성격이 강했다. 이후에도 상당 기간 동안 한국 시민사회에서는 지식계층 중심의 대리 사회운동이 사회운동 전반의 저발전 상태를 보완하게 된다.

한국 사회운동의 이런 초기 역사는 단지 지나간 불행한 과거만은 아니다. 생존의 시대에 등장한 서구 사회운동 조직들은 시민사회 구조에 지우기 힘든 자취를 남겼다. 노동조합, 협동조합, 좌파정당 등은 시민사회 안에 유서 깊으면서도 영향력 있는 구성 요소로 남아 있다. 관리의 시대를 거치며 국가 제도와 중첩됐다고 해도 사회운동의 새로운 폭발 계기가 닥칠 때마다 이들 구성 요소는 다시금 사회‘운동’의 거점으로 재활성화되고는 한다. 자율성의 시대에도 이 점은 변함이 없다.

그러나 한국 시민사회 구조에 깊숙한 자취를 남긴 것은 초기 사회운동의 성과가 아니라 그 ‘부재’다. 1980년대 말에 사회운동이 뒤늦게 폭발하기 전까지 시민사회는 사회운동의 초기 토대 형성이 부재하다는 점을 중심으로 구조화됐다. 자연과 마찬가지로 사회 역시 진공을 싫어한다. 사회운동의 부재로 비어버린 공간을 차지한 것은 새마을운동 같은 관변 조직의 대중 동원 ‧ 조직화, 서민층을 집중 공략한 보수적 개신교, 연줄 조직인 향우회나 동창회였다(김동춘 2000; 김진호 2012). 이렇게 형성된 시민사회 구조는 민주화 이후의 일정한 변화에도 불구하고 지금까지 뿌리 깊게 잔존해 있다. 이 구조는 1987년 이후 등장한 사회운동들에까지 짙은 그림자를 드리우게 된다. 그 주요 측면은 다음과 같다.

첫째, 사회운동과 대중 사이의 간극이다. 기층 대중이 참여하는 운동 자체가 희귀했을 뿐만 아니라 그나마도 가혹한 탄압 때문에 패배의 기억으로 남기 일쑤였다. 그래서 ‘사회운동=패가망신’이 상식이 됐다. 다른 사회운동이 미약한 가운데 지식계층 중심의 대리 사회운동만 꾸준히 이어지자 ‘사회운동=지식 엘리트의 전유물’이 또 다른 상식이 됐다. 지금까지도 소득 수준이나 학력이 낮을수록 이런 상식에 더 강하게 지배된다. 또한 그럴수록 사회운동이 아니라 보수정당이나 관변조직의 후견주의, 보수적 ‧ 열광적 종교 등에 의존하게 된다. 노동 대중이 스스로 노동조합을 만들면서 사회운동이 처음 시작됐고 이 기억이 시민사회 안에서 이어지는 서구와는 크게 다른 상황이다.

둘째, 사회운동의 지역적 편차다. 한국 자본주의 자체가 심각한 불균등 결합발전의 길을 걸어왔다. 수도권이 지나치게 비대해졌고 호남에 비해 영남에 제조업이 밀집했다. 이 때문에 지역마다 사회운동도 편차를 보일 수밖에 없다. 그 중에서도 가장 근본적인 문제는 서울과 다른 모든 지역 사이의 편차다. 한 동안 대리 사회운동이 여타 사회운동의 빈 공간을 채우다 보니 대리 사회운동의 현장이 곧 사회운동의 중심지가 됐다. 그곳은 바로 중앙정부 소재지이며 대학가와 언론사가 밀집한 서울이었다. 이에 따라 권력과 자본만이 아니라 사회운동도 서울에 집중되는 게 당연시됐다.

셋째, 세대 간의 극심한 인식 격차와 분열이다. 지금의 노인층은 청 ‧ 장년기에 산업화에 동원된 세대다. 이들은 마땅히 생존을 위한 사회운동이 필요했던 상황에서 이런 사회운동 없이 산업화의 온갖 모순을 견뎌내야 했다. 이들이 사회운동 대신 선택하지 않을 수 없었던 대체물은 반공 국가주의를 적극 내면화하거나 교회나 향우회 등에 소속되는 것이었다. 1980년대 말 이후 사회운동이 성장하게 됐을 때도 이 세대는 이를 우호적으로 받아들이기보다는 이질감이나 적대감을 표했다. 그래서 지금껏 한국 사회에서는 사회운동을 놓고 산업화 세대와 나머지 세대가 확연히 갈라져 있다. 한 사회 안에 전혀 다른 시간대들이 공존하는 격이다.

2) 1987년 이후 사회운동의 폭발과 좌절, 적응

1970년대부터 유신 독재에도 불구하고 사회운동의 시도가 곳곳에서 나타났다. 1987년 6월 항쟁, 노동자 대투쟁을 계기로 이 흐름이 지표면 위로 분출했다. 민주노동조합이 대거 등장했고, 농민회, 학생회 등이 전성기를 맞이했다. 집회와 시위, 파업 같은 집단행동이 어느덧 일상의 풍경이 됐다.

학생운동을 제외하면, 이런 사회운동의 중심 목표나 주된 과제, 조직 양식은 서구 사회운동의 첫째 국면에 나타난 특징들과 같았다. 그동안 사회적 보호 없이 산업화의 고통을 견뎌내던 대중이 민주화로 열린 국면에서 생존 문제(생존권, 삶의 존엄성 인정)를 해결하려고 사회운동에 나섰다. “노동자도 인간이다. 인간답게 살아보자” 같은 구호가 당시 운동의 성격을 집약해서 보여준다.

그런데 이들 사회운동을 둘러싼 환경은 이미 서구 사회운동의 첫째 국면이 아니라 둘째 국면에 가까웠다. 첫째, 한국의 정치 제도는 이미 형식적으로나마 보통선거제도 도입 ‘이전’이 아니라 ‘이후’ 상황이었다. 제6공화국 헌법은 군부정권 아래서 형해화됐던 보통선거제도를 복구했다(대통령 직선제). 그러고 나서 실시된 첫 대선과 총선은 보수 여 ‧ 야당이 주도했다. 사회운동과 좌파정당이 보통선거제도 도입에 앞장서고 그 수혜자가 된 서구의 경험과는 전혀 달랐다(또한 대통령 직선제 쟁취 운동에서 좌파정당인 노동자당[PT]이 상당한 기여를 한 브라질 사례와도 달랐다(조희연 1998)).

둘째, 자본 축적이 상당 수준에 이르러서 경제 전반에 지배력을 행사하는 대자본(재벌)이 성장해 있는 상태였다. 이들을 규제하건 아니면 이들과 합의를 하건 경제 체제를 사회적으로 관리할 필요성이 무르익어 있었다. 즉, 서구 사회운동의 둘째 국면에서 중심 목표였던 체제의 민주적 관리가 이 무렵 한국 사회에서도 시대적 과제로 떠오르고 있었다.

셋째, 매체 환경도 매스 미디어의 시대에 진입해 있었다. 1980년대에 벌써 TV와 전국 신문이 언론을 지배했다. 이들 매체를 바탕으로 미국식 대중문화가 확산됐고, 민주화 이후 이 물결은 더욱 강해졌다.

즉, 민주화와 함께 기지개를 켠 한국의 사회운동은 주체 측면에서는 이제 막 생존의 시대가 시작됐는데 환경 측면에서는 관리의 시대에 이미 접어든 상황과 마주했다. 복수(複數)의 시간대에 던져진 셈이었다. 이것은 근본적으로 한국 자본주의가 사회운동에 강요한 숙명이었다. 압축 성장 탓에 한국인들은 서구 자본주의의 여러 국면(고도 성장 – 장기 호황 – 만성 침체)을 불과 한 세대 정도의 시간 안에 모두 경험했다. 그래서 어떤 이들은 고도 성장기의 관성과 의식을 고수하는가 하면 어떤 이들은 장기 침체 국면의 사회관계 안에 살아간다. 이렇게 자본주의의 여러 시간대가 한 사회 안에 공존한다. 한국 자본주의의 비판자 ‧ 교정자이면서 또한 이 체제의 산물일 수밖에 없는 사회운동 역시 이런 운명에서 예외일 수 없었다.

더구나 신생 사회운동은 그간 사회운동이 부재한 가운데 구축된 시민사회 구조에 발이 묶였다. 1980년대 말에 사회운동이 급성장했다고는 하지만 특정 계층, 지역, 세대의 범위를 넘어서기는 힘들었다. 시민사회 안의 많은 구성원에게 사회운동은 여전히 상당한 문화자본을 보유한 이들이나 가담할 수 있는 행위였고, 지역과 대비되는 중앙의 일이었으며, ‘한국전쟁과 보릿고개를 경험하지 못한’ 세대의 전유물이었다. 이런 장벽 때문에 1987년 이후 시간이 지날수록 사회운동 확대의 한계가 아프게 드러났다.

물론 사회운동은 이런 한계를 돌파하려고 나름대로 노력했다. 주로 서구 사회운동의 성공 모델을 적용하려 했다. 산업별 노동조합 건설을 노동운동의 목표로 삼았고, 진보정당(좌파정당) 창당을 시도했다. 그러나 현실을 지배한 것은 한국 사회 특유의 현실에 적응해야 한다는 요청이었다.

가령 노동조합에게는 기업별 노동조합이 그런 적응의 발판이었다. 처음에는 노동법과 기존 한국노총 체계 때문에 기업별 노동조합 형식을 취할 수밖에 없었다. 그러나 산업별 노조 이상론에도 불구하고 기업별 노조야말로 한국의 시민사회 구조에서는 가장 ‘경제적’인 조직-운동 형태였다. 시민사회 안에 조직화의 장벽들이 강력하게 존재한다면, 초기업단위 조직화의 모험에 나서기보다는 가장 쉽게 조직할 수 있는 기업 단위를 활용하는 게 합리적이었다. 또한 당장 경제 체제 전반의 관리에 개입하기 어렵다면, 대기업과 공공부문에서 기업별 교섭을 통해 양보를 받아내는 게 합리적이었다. 현재 한국의 기업별 노동 제체는 사회운동이 이렇게 기존 시민사회 구조에 적응하려고 자신의 조직 형태, 행동 양식, 이념 노선을 조정하다가 만들어낸 또 다른 시민사회 구조였다(물론 자본의 전략이라는 다른 중요한 요인이 있었지만).

나름 합리적이었던 이 선택은 이후 사회운동에 위기의 부메랑이 되어 돌아온다. 1997년 외환위기 이후 신자유주의 공세가 강화되자 비정규직이 늘어났을 뿐만 아니라 대기업과 중소기업, 정규직과 비정규직, 조직과 미조직 사이에 임금과 노동 조건의 상충 관계가 나타나기 시작했다. 대기업, 공공부문의 남성 정규직을 중심으로 조직된 기업별 노동조합들은 이런 상황 변화에 능동적으로 대처할 수 없었다. 오히려 기업별 노동조합이 협상력을 발휘해서 조직 노동자의 이익을 지킬수록 노동조합 바깥에 방치된 더 많은 대중은 노동운동을 대기업, 공공부문 정규직의 경제적 ‧ 분파적 사익 추구 행위로 바라보게 됐다. 산업자본주의에서 사회운동의 중요한 축을 담당하는 노동운동이 이렇게 고립됨으로써 2000년대부터는 사회운동 전체의 정체와 쇠퇴가 뚜렷해지게 된다.

사실 노동운동의 선택 때문에 비어 버린 영역은 훨씬 더 일찍부터 감지됐다(김동춘 1996). 제6공화국 출범 이후 첫 번째 사회 위기는 주택난으로 나타났다. 노동운동은 한창 기업 단위 임금 인상에 치중하고 있었기 때문에 이 문제에 효과적으로 대응하지 못했다. 주택 문제에 적극 대응한 것은 1989년 창립한 경제정의실천시민연합(약칭 경실련)이었다. 이후 경실련 외에도 서구에서는 신사회운동으로 분류됐을 환경운동연합, 한국여성단체연합 등이 ‘시민운동’이라는 이름으로 사회운동의 한 축을 이루게 된다.

시민운동은 민주화 이후의 사회개혁 방향을 놓고 주로 중앙 언론을 무대 삼아 ‘시민사회’의 대변자로서 발언 ‧ 개입하려 했다. 이런 시민운동을 두고 중산층 운동으로 보려는 시각도 있었고, 신사회운동론에 끼워 맞추려는 시도도 있었다. 그러나 적절한 규정은 한국 사회 특유의 대리 사회운동이라는 것이다. 생존 문제를 해결해야 하지만 이를 맡을 대중적 사회운동이 부재할 때 학생운동이 그 역할을 대리했던 것처럼, 체제 관리에 개입해야 하지만 신생 사회운동의 시야와 역량이 이에 미치지 못할 때 시민운동이 그 역할을 대리한 것이다. 이 점에서 시민운동은 한국 사회운동의 주체 성숙과 시대 과제 사이의 지속적인 어긋남을 보완하려고 등장한 대리 사회운동의 발전된 형태라 보아야 한다.

참여연대도 마찬가지다. 1994년에 발족한 참여연대는 시민운동을 표방하면서도 그 전까지 시민운동이 보인 한계를 극복하려고 노력했다. ‘참여’와 ‘연대’라는 이름에서 드러나듯, 전문가만이 아니라 시민이 직접 참여하는 시민운동이 되려 했고, 시민운동과 민중운동의 연대에 힘을 쏟았다. 하지만 그렇다고 대리 사회운동의 범주에서 벗어나는 것은 아니었다.

심지어는 민주노총 중앙조직(1995년 출범)마저 이런 성격이 강했다. 총연맹과 산별조직, 단사조직이 함께 유기적으로 사회개혁운동을 펼친 게 아니라 산하 조직들이 추진하지 못하는 개혁 과제들을 서울에 소재한 민주노총 중앙조직에 모조리 위임했기 때문이다. 민주노총 중앙조직은 산하 기업별 노조보다는 시민운동 단체에 더 가까운 행동 패턴을 보이는 경우가 많았다.

그러나 조직화의 벽에 부딪힌 미성숙한 대중적 사회운동뿐만 아니라 대리 사회운동의 영향력에도 커다란 한계가 있었다. 관리의 시대에 서구 사회운동은 좌파정당과 산업별 노동조합을 통해 국가기구와 시민사회를 가로지르며 존재하고 영향을 끼쳤다. 반면 한국의 시민운동은 언론이라는 막을 투과하는 경우에만 그것도 제한적이고 단발적으로 국가기구에 압력을 넣을 수 있었다. 진보정당의 성장 역시 지체됐기 때문에 현실정치 참여도 사회운동 명망가들이 보수정당에 흡수되는 ‘변형주의’(Gramsci 1986[1971]) 양상에 그쳤다. 민주화 이후 사회개혁의 범위와 속도는 사회운동 입장에서는 너무도 좁고 더뎠다.

다만 이런 일상적 한계를 돌파하는 예외적 계기가 있었다. 1996년 겨울 노동법 ‧ 안기부법 개악에 맞선 총파업은 민주노총만이 아니라 시민운동까지 포함해 한국의 사회운동 전체가 총동원된 항쟁이었다. 1991년 5월을 마지막으로 끝난 줄 알았던 대중항쟁이 재연된 것이다. 이를 통해 사회운동은 일상 시기의 한계를 단숨에 뛰어넘는 대중 참여와 그에 따른 막강한 영향력을 경험했다. 이후에도 이런 대중항쟁은 2004년 노무현 대통령 탄핵 반대 운동, 2008년 미국산 소고기 수입 반대 운동으로 폭발했다.

돌이켜 보면, 지난 30여 년간 이런 거의 주기적인 총동원이 사회운동의 일상적 한계를 보완하는 구조적인 기능을 하지 않았나 싶다. 즉, 일상 활동과 대중항쟁이 반복되는 한 시대가 지속됐다. 광범한 시민이 거리에 나서는 장관조차 이 시대의 바깥으로 나아가는 출구는 아니었다.

출구를 좀처럼 찾을 수 없었던 이 시대의 밑바탕에는 1987년 이후 한국 사회운동이 봉착한 비극적 상황이 있었다. 시민사회에 뿌리 내릴 기회를 빼앗기고 이제야 이를 만회하려는 사회운동이 이미 고도화돼서 사회운동의 체제 관리 개입을 요구하는 자본주의에 둘러싸인 상황 말이다.

이런 역량과 기대의 불일치 속에서 사회운동 주역들은 양극단의 주의주의에 빠지기 쉬웠다. 한편에서는 한국 사회의 객관 조건과 상관없이 서구 사회운동의 첫 번째 국면으로부터 비롯된 원칙을 역설하면서 운동이 봉착한 문제들은 모두 이런 원칙을 고수하지 않은 탓이라고 주장했다. 다른 한편에서는 한국 사회운동의 주체 역량과 상관없이 서구 사회운동의 두 번째 국면에 추진된 목표를 강조하면서 운동과 현실의 괴리는 이런 목표를 추진하지 않은 탓이라고 주장했다. 특히 노동운동에서 이런 대립이 격렬히 나타났다. 그러나 어느 쪽도 출구를 가리키지는 못했다. 모두 무대에서 제 역할에 충실한 배우였지만 말이다.

3) 또 다른 국면의 열림 – 2008년 촛불 항쟁 이후

위에 지적한 것처럼, 2000년대에도 대중항쟁이라 할 만한 사건이 몇 차례 있었다. 그런데 과거에 없던 새로운 요소가 감지됐고 시간이 지날수록 그 중요성이 커졌다. 그것은 인터넷을 통한 온라인 네트워크였다. 기존 사회운동 조직을 통해 시위에 참여한 이들 외에도 인터넷 사이트에서 정보, 정서, 전략을 공유하며 행동에 나서는 이들이 늘어났다.

2008년 미국산 소고기 수입 반대 운동은 이 요소가 대중항쟁의 전면에 부상한 첫 번째 사건이었다. 이 시위는 처음부터 기성 사회운동 바깥의 대중이 주역이었다. 10대 학생들이 시작했고, 다른 참가자들도 소속 조직이 있든 없든 조직 지침이 아니라 온라인 네트워크를 통한 정보 공유와 판단에 따라 시위에 결합했다. 집회장에는 노동조합, 시민운동 단체뿐만 아니라 온라인 공동체(커뮤니티)의 깃발도 눈에 띄었다. 이들은 ‘촛불 시민’이라 불리기 시작했다.

당시는 아직 스마트폰이 도입되기 전이었고, 따라서 소셜 미디어도 없었다(인터넷 방송의 현장 중계가 그 역할을 대신했다). 하지만 2008년 촛불 시위는 2011년에 서구 사회운동에 본격적으로 등장하게 될 특징들을 미리 보여주었다. 온라인 네트워크가 전통적 운동 조직들을 압도하는 위력을 보여준 것이다. 이런 새로운 경로로 참여한 이들이 기존 사회운동 문화와 충돌(가령 지도부의 권위와 대표성, 존재 자체에 대한 논란 등)한 점도 스페인 ‘분노한 자들’ 운동 등에서 나타난 양상과 유사했다.

다만 미국산 소고기 수입 반대 운동은 그 해 가을 월스트리트에서 세계 금융위기가 시작되기 몇 달 전에 전개됐다. 그래서 몇 년 뒤 서구에 등장한 비슷한 운동들과는 달리 신자유주의 체제를 보다 직접적으로 비판하는 수준으로 발전하지는 못했다. 대선과 총선이 실시된 지 몇 달 안 된 시점에 폭발한 탓에 제도정치의 변화와 직결되는 데도 한계가 있었다. 또한 시민사회 안의 기성 진보 블록은 촛불 시위의 문제의식과 여파를 노무현 정부의 실패로 위축됐던 ‘범민주’ 진영을 재건 ‧ 강화하는 데 흡수 ‧ 활용하려 했다. 이 때문에 2008년 촛불 시위는 놀라운 규모와 충격적인 혁신에도 불구하고 서구의 2011년 운동들만큼 인상적인 자취를 남기지는 못했다. 우리의 2008년은 ‘설익은’ 2011년이었던 셈이다.

그러나 새 시대의 물길이 이대로 끊긴 것은 아니었다. 2008년 촛불 시위에서 감지된 흐름이 이후 간헐적으로 지표면 위로 솟아올랐다. 2013년 말 철도노조 파업과 ‘안녕들 하십니까’ 대자보 운동이 그러했다. 고속철도 사유화에 반대한 철도노조 파업은 이례적으로 다수 시민의 지지를 받았다. 특히 대학생들은 신자유주의 체제를 살아가는 동시대인들에게 ‘안녕들 하십니까’라고 반문하는 대자보를 게시하며 이 파업에 화답했다. 대자보는 1980년대에 학생운동의 전형적인 선전 방식이었다. 하지만 이때는 정파나 소속 집단의 명의로 발표하는 게 보통이었다. 반면 ‘안녕들 하십니까’ 운동에서는 개인이 대자보를 직접 써서 자기 명의(본명이건 가명이건)로 내걸었다(안녕하지 못한 사람들 2014). 기존 사회운동과 새로운 흐름, 과거의 전통과 새로운 문화가 혼합돼 예기치 못한 가능성을 펼쳐 보인 것이다.

그러고 다시 3년 지나 이 논문을 쓰는 지금(2016년 11월), 한국 사회는 1987년 6월 항쟁의 규모와 깊이를 능가하는 또 한 차례의 시민혁명 와중에 있다. 박근혜 대통령 퇴진을 요구하는 시위가 전국에서 연인원 수백만이 참여하며 한 달째 계속되고 있다. 비록 지배블록의 내분에 따른 폭로전으로 시작됐지만, 지금은 민주공화국 정신과 헌정을 지키고 사회 변화를 요구하는 혁명적 과정으로 발전한 상태다.

어떤 점에서 이번 사건은 1987년 이후 반복된 대중항쟁의 최신판이지만, 또 다른 측면에서는 2008년에 잠시 모습을 드러냈던 새 시대의 본격적 시작이자 2011년에 폭발한 전 세계적 운동의 한국판이다. 서울 도심을 가득 채운 수백만 군중의 압도적 다수는 바로 ‘촛불 시민’이다. 소셜 미디어로 무장한 채 수평주의 운동 문화를 이미 익숙하게 여기며 “지금 당장 진짜 민주주의를!”의 한국어 버전을 외치고 있다.

말하자면 한국의 사회운동에도 ‘자율성의 시대’라는 가설을 적용할 수 있는 국면이 완연히 열린 것이다. 이미 여러 시간대가 공존하는 형편에 또 하나의 시간대가 더해졌다. 이런 변화는 한국 사회에 과연 어떤 의미를 지니는가? 가뜩이나 생존의 시대에 축적됐어야 할 사회운동 경험의 ‘부재’와 관리의 시대에 필요한 사회운동 역량의 ‘저발전’으로 분단돼 있던 시민사회가 다시 신-구 세대 사회운동의 분립으로 더욱 파편화되는 것은 아닌가? 아니면 21세기 사회운동의 새로운 가능성으로부터 한국 사회운동의 역사적 숙명에 도전할 실마리를 찾게 될 것인가? — 지금 한국의 사회운동은 30여 년만에 다시 닥친 시민혁명의 성패에 가슴 졸이면서 이 어려운 물음과 마주하고 있다.

4. 나가며 – 생존/관리/자율성의 다중균형

1987년 이후 한국 사회운동의 비극적 상황은 기본적으로 자본주의 압축 성장의 결과다. 한국 자본주의는 시민사회의 동반 발전을 억제한 덕분에 급속히 성장했다. 반대로 시민사회는 초기 발전이 제약되고 자본주의의 고속 성장에 뒤처지면서 ‘이중으로’ 고통 받았다. 사회운동은 이런 한계를 극복하려는 시민사회 안의 노력이기 때문에 이 고통의 무게를 가장 무겁게 짊어졌다. 간혹 이야기되는 낙관적 기대와는 달리, 자본주의는 압축 성장이 가능해도 시민사회는 압축 성숙이 불가능하다. 오히려 압축 성장 탓에 서구 시민사회가 경험한 것보다 훨씬 복잡하고 난해한 모순을 헤쳐 나가야 할 운명이다.

한국의 사회운동이 서구 사회운동과 나란히 자율성의 시대에 진입했다는 사실도 이런 점에서 더 커다란 혼돈으로 이어질 가능성이 높다. 자율성을 중심 목표로 추구하는 새 세대 운동의 등장으로 시민사회 안의 균열선과 단층만 더 늘어날 수 있다. 특히 기성 사회운동이 어떻게 대응하느냐에 따라서 이런 가능성이 전면화할 수 있다.

그럼 대응의 기본 방향은 무엇이어야 하는가? 실은 사회운동의 이전 목표들과 새로운 목표가 혼재된 상황은 우리만의 고민거리는 아니다. 정도의 차이는 있어도 서구 사회운동 역시 공통의 문제에 직면해 있다. 서구 사회운동의 중심 목표가 생존에서 관리로, 다시 자율성으로 바뀌었다고 해도 과거의 중심 목표들이 해결된 것은 아니다. 1960년대 말 터져 나온 여성 및 소수자 운동은 복지국가에도 생존 문제가 여전히 존재함을 폭로했고, 오늘날 실업자 ‧ 비정규직 청년들은 생존 문제를 해결하려면 복지국가를 재건해야 한다고 외친다. 서구의 경우도 이렇게 사회운동의 역사 속 목표들이 누적돼 동시에 제기되고 있다.

21세기 사회운동은 이들 목표의 다중균형을 추구해야 한다. ‘다중균형’이란 I. 일리치(Ivan Illich)가 제시한 개념이다(Illich 1973). 일리치는 산업화 이후의 사회가 생존, 정의, 공생공락(conviviality)이라는 복수의 가치를 추구해야 한다고 주장했다. 이들 가치의 다중균형을 추구하는 사회가 바람직한 사회라는 것이었다. 이 개념을 사회운동에도 적용해볼 수 있을 것이다. 오늘날 사회운동이 추구해야 할 목표는 생존, 관리, 자율성의 다중균형이다. 다만 균형의 중심은 가장 최근에 부상한 가치, 즉 자율성 쪽으로 기울어져야 한다. 자율성을 중심으로 생존, 관리라는 누적된 과제들을 변형 ‧ 재배치해야 한다.

복수의 시간대를 동시에 가로지르는 한국의 사회운동에게 다중균형 관점은 더욱 중요하게 다가온다. 한국의 사회운동은 초기 토대 형성 기회의 상실 때문에 여전히 빈약한 조직 기반을 앞으로 어떻게든 만회해야 한다. 그러나 이것이 “지역으로 들어가자”거나 “노동조합 조직률을 서구 수준으로 높이자”는 당위적 요청만으로 성공할 수는 없다. 또한 한국의 사회운동은 지금부터라도 사회국가 건설에 나서야 한다. 그러나 신자유주의 시기를 이미 겪은 상황에서 2차 대전 직후 서구의 사회국가 건설 과정을 그대로 따라 하기는 불가능하다. 이런 목표들을 뒤늦게 실현하기 위해서도 이제는 네트워크 사회를 사는 21세기 주체의 삶의 의미를 충족시키고 역량을 강화하는 과정 안에 이들 목표를 녹여내야 한다.

그러자면 기성 사회운동 조직들의 혁신적인 대응이 필요하다. 물론 노동조합은 전통적인 과제인 조직화와 단체협상을 계속 맡아야 하고, 한국 시민사회 여건에서는 대리 사회운동의 전통도 여전히 유효할 것이다. 그러나 노동조합이든 시민운동 단체든 이런 익숙한 역할 외에도 자율성의 시대에 부응하는 새로운 영역을 개척해야 한다. 요즘 유행하는 말로 정식화하면, 시민들이 이해당사자로서 직접 참여하고 결정하는 운동들의 ‘플랫폼’이 돼야 한다. 노동조합은 조합원이나 미조직 노동자의 네트워크(가령 퇴직자들의 사회 참여 네트워크)를 증식시키는 플랫폼이 될 수 있으며, 시민운동 단체 역시 시민들이 네트워크형 사회운동(가령 교육이나 주택 문제의 이해당사자 조직)에 나서도록 정보, 정서, 경험을 나누는 플랫폼이 될 수 있다.

그래서 대통령 퇴진 운동 ‘이후’가 중요하다. 과거 몇 차례의 대중항쟁은 제도정치에 단발적 충격을 가하며 끝나고 말았다. 이번 시민혁명의 열기도 이렇게 (조기) 대통령 선거로만 송두리째 빨려 들어가서는 곤란하다. 6월 항쟁 이후 민주노동조합과 시민운동이라는 시민사회의 새로운 구성 요소가 등장한 것처럼, 촛불 시민의 물결도 시민사회를 변화시키는 힘으로 지속되고 확산돼야만 한다. 자율성의 시대에 맞는 일상적 사회운동들로 정착돼야 한다.

시민사회 안에서 이미 가장 빠르게 변화하는 흐름으로부터 시민사회를 변화시킬 힘을 찾아내는 기성 사회운동의 혁신 시도만이 이런 기회를 살려낼 수 있다. 한국 사회운동이 비극의 주인공에게 어울리는 자유의 몸짓을 다시 펼쳐 보일 수 있을지는 오직 이 혁신의 도전에 달려 있다. □

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	발제 2
	한국사회 시민단체 신뢰위기의 진단과 대안 시민단체에 대한 인식변화와 정치적 시민단체의 위축
	정한울 / 고려대 평화와민주주의연구소 연구교수, 참여사회연구소 기획위원

민주화 이후 시민단체의 부침

1987년 민주화 과정이 전투적 학생운동과 운동조직들의 전국연합체에 주도되었다면 1990년대 이후 민주주의 공고화 과정에서 참여연대, 경실련, 민변 등 확대된 시민사회 영역과 각 단체의 전문성에 기초한 시민단체의 역할을 과소평가하기 어렵다. 권위주의 시대에 저항운동을 주도했던 운동단체들이 퇴조하고 낙천, 낙선운동, 의약분업, 소액주주 운동으로 상징되는 시민단체들의 활약은 ‘시민단체의 시대’ 또는 ‘시민단체의 르네상스시대’라 불릴 만큼 한국 사회의 중요한 행위자로 부상했다(권혁철 2002; 박재창 2010; 김강민 2012).

이러한 시민단체의 성장은 한 주간지가 1980년대 후반부터 매년 진행해온 “한국을 움직이는 10대 집단/단체/세력”에 대한 1,000명 전문가 조사 결과를 보면 명확하게 드러난다. 대통령을 제외하고 한국사회를 주도하는 집단을 조사한 1990년 결과에서 4위에 전대협, 5위에 전민련, 6위에 전노협이 위치할 정도로 전투적 학생운동과 노동운동, 운동연합조직이 언론이나 행정부보다도 더 큰 영향력을 행사하고 있다고 평가받고 있다. 7위에 군부 위치하고 있는 것이 특징이다.

참여연대, 경실련이 본격적으로 활동을 시작한 1992년 전후부터 이러한 전투적 운동조직들과 군부는 순위에서 사라지고 NGO, 재계, 언론 등 민간 시민사회 조직들이 부상하기 시작했다. 특히 NGO는 참여정부를 내세운 노무현 정부시기 급부상하여 2004년도에는 1위 자리에 오르기까지 했다.

<표1> 한국을 움직이는 10대 집단·단체·세력(중복응답: 전문가조사 결과)

	2013	2011	2009	2007	2004	1999	1992	1990	1989
1	새누리	한나라	한나라	한나라	NGO	정치권	민자당	민자당	청와대
2	삼성	삼성	민주당	언론	열린당	재계	언론	평민당	재벌
3	국회	언론	언론	재계	언론	NGO	안기부	전경련	군부
4	민주당	국회	국회	정치권	한나라	언론	청와대	전대협	언론
5	언론	대기업	삼성	삼성	정치권	민주당	재벌	전민련	행정부
6	검찰	정치권	NGO	국회	국회	종교계	TK세력	전노협	안기부
7	국정원	정당	검찰	NGO	재계	행정부	야당	군부	학생
8	정당	민주당	민노총	대통합	종교계	노동계	행정부	종교계	국회
9	대기업	NGO	전경련	전경련	기업인	전경련	군부	언론	여당
10	정치권	검찰	재계	행정부	삼성	한나라	NGO	행정부	미국

출처: 시사저널(1989-2013)

그러나 참여정부가 마감하면서 NGO의 전성시대로 급격하게 약화되기 시작했고 보수정권의 재집권기를 거치면서 이러한 경향은 강화되었고 2013년 조사에서는 순위권에서 자취를 감추었다. 특히 같은 조사에서 시민사회를 대표하는 인물도 조사되었는데 이전까지 상위 순위를 차지했던 개혁적 시민운동을 이끌었던 박원순 현 서울시장, 최열 환경운동대표같은 대표적인 시민운동가들 대신 2016년에는 세계시민교육과 국제구호운동을 이끌고 있는 한비야씨가 선정되었다. 시민운동의 성격과 시민사회를 이끄는 주도 세력의 변화 조짐이 나타나고 있다(시사저널 2016/9/26).

한국의 시민단체는 대의민주주의의 문제점을 보완하며, 지방자치제도를 활성화시키며, 국가의 투명한 운영을 강제하며, 사회제도 개혁의 선도역할을 해왔다(임재형 2009). 그러나 이러한 긍정적 평가 이면에는 공공정책 추진과정에서 사회갈등을 증폭시키며 사회적 비용을 초래하는 원인으로 지적되기도 하고, ‘시민 없는 시민운동’, ‘정파적 편향성’, ‘시민단체의 권력화’, ‘대안 부재 및 투쟁일변도의 운영’, ‘예산 불투명성’등에 대한 비판도 매섭다. 보수진영을 중심으로 전통적인 시민단체들의 영향력 축소가 “신뢰의 위기”로부터 기인하고 있다는 비판론이 제기되고 있다. 특히 참여정부 이후 진보개혁성향의 시민단체들에 맞서 “뉴라이트”, “어버이연합” 등 보수적 정치활동을 표방한 단체들이 속속 등장하면서 시민단체의 이념적 스펙트럼이 보다 양극화되고 있는 상황이다(김강원 2012).

과연 한국 시민단체는 신뢰의 위기를 경험하고 있는가? 위기라면 누가 왜 시민단체에 주었던 신뢰를 거두고 있는가? 시민단체 위기론이 제기된 지 제법 긴 시간이 흘렀지만, 담론 차원에서의 다양한 진단과 논의들은 제기되고 있지만, 정작 한국 시민단체에 대한 신뢰기반의 변화를 경험적이고 실증적으로 다룬 연구들은 많지 않았다. 사회자본으로 불리는 소위 포괄적인 사회신뢰 기반 중 제도 신뢰의 중요한 한 축으로 이해되고 있지만, 정작 대부분의 실증연구는 정부 신뢰에 과도하게 집중되어 온 것이 사실이다. 또한 2000년대 초반부터 기업의 사회적 책임(CSR)논의가 확산되면서 기업신뢰에 대한 연구들이 붐을 이루어왔다. 그러나 시민단체 신뢰기반은 본격적인 연구주제로 등장했다고 보기 힘들다(이곤수·정한울 2013; 정한울 2014).

본 연구는 이러한 문제의식 하에서 실제 시민들에 눈에 비친 시민단체의 현주소를 진단하고 이후 발전 방향의 시사점을 제기하는 데 초점을 맞춘다. 이를 위해 기존 학계에서 실시된 시민단체 전반에 대한 신뢰 인식 및 기존 시민운동을 상징하는 참여연대에 대한 시민들의 인식을 토대로 시민단체에 대한 시각의 변화와 실재하는지, 이러한 변화가 초래된 요인을 탐색하는 것이 본 논문의 목적이다.

2. 한국 시민단체는 위기인가?

(1) 제도로서의 시민단체 신뢰도

시민단체 위기 논쟁은 낙천, 낙선 운동 등 시민단체가 선거에 직접 개입하는 과정에서 정치적 갈등이 심화되거나 뉴라이트 및 보수 시민단체의 등장으로 진보-보수의 이념대결의 장을 중심으로 이루어져왔다. 대부분의 실증적 조사 자료에 대한 소개는 주로 우선 관심사인 정부 불신이나 국회불신, 사회전반의 사회불신 주제에 집중되어 왔다(유성진 2009; 이곤수·정한울 2012; 조진만·임성학 2008).

국내에 시민단체에 대한 시민들의 신뢰수준과 태도에 대한 조사들은 서울대 사회발전연구소에서 비 정기적으로 실시해온 사회인식조사, 2004년부터 2013년까지 매년 실시해온 종합사회조사(GSS), 동아시아연구원의 신뢰영향력 조사, 2000년대 초반부터 시작된 아시안 바로미터 조사 및 최근 행정연구원에서 실시하는 사회신뢰조사 등을 꼽을 수 있다. 척도에서의 차이는 있지만 대체로 행정부, 입법부, 사법부, 기업, 종교/학술단체, 경찰/검찰, 언론 등 한 사회의 거버넌스의 한 축을 담당하는 조직(제도)들에 대한 측정 문항에 시민단체에 대한 신뢰도 측정 문항이 포함되어 있다.

기존 연구들을 보면 2000년대 중후반 이전까지는 이들 제도 중 시민단체는 가장 시민들의 신뢰를 받는 조직으로 꼽혀왔다. 다른 제도들과 비교할 때 신뢰도 1위 자리를 시민단체의 위상에 변화가 나타난 것은 주로 참여정부 말기 및 이명박 정부 초기인 2007년~2009년 시기이다(이재열 2011). 군과 대학 등에 밀려 2-3위 자리로 밀려다 유성진 외의 <실버세대 연구팀>이 2016년 6-7월에 실시한 면접조사결과를 보면 시민단체는 10점 만점에 5.04점으로 군대(5.36), 방송국(5.26), 인터넷 포털사(5.17), 신문사(5.09), 경찰(5.09)에 밀려 중위권까지 밀려났음을 알 수 있다.

[그림1] 한국사회 제도신뢰 (mean)

자료출처 : <유성진·손병권·박경미·정한울 실버세대 연구팀>(2016, n=1008)

동일조사문항과 동일조사기관(한국리서치)에서 동일조사방법(대면면접조사)으로 측정한 동아시아연구원의 사회신뢰인식조사 결과와 비교해보면 몇 가지 특징을 발견할 수 있다.

[그림2]를 보면 우선, 정부와 국회는 매 조사에서 가장 낮은 점수를 일관되게 받고 있어 시민들의 제도불신이 주로 정치권과 정부에 집중되어 있음을 알 수 있다. 특히 정부신뢰는 다른 그 어떠한 기관보다 시기별 변동폭이 크며, 주로 새로운 대통령이 선출되는 선거 전후에 다소 상승했다가 임기를 거치면서 하락하는 변동 사이클을 보여주고 있다. 반면 군은 꾸준하게 5점(중간)이상의 평가를 받고 있으며 완만하게나마 상승세를 보여 최근 조사들에서는 가장 신뢰받는 조직으로 평가받고 있다. 군 사고나 비리 등 불신 요인이 없지 않으나 북한으로부터의 안보위협이 유지되고 있고 과거 권위주의 시대와 달리 문민통제 이후 정치적 개입에 대한 우려가 사라진 환경이 작용한 결과로 추측된다. 사법부는 2009년 노무현 전 대통령 서거를 전후로 급격하게 신뢰도 추락을 겪었지만 이후 꾸준하게 신뢰도 회복을 하고 있고 현재 군과 함께 가장 안정적인 신뢰도를 기록하고 있다.

반면 민간영역에서는 언론이 이명박 정부 초기 신뢰도 급락을 경험했지만 이후 신뢰도를 회복하고 있는 반면, 대기업은 2000년대 중반 이후 경제적 성과와 사회문제에 대한 기업역할에 대한 기대감으로 회복세를 보였지만, 2016년 조사에서는 다시 하락경향을 보여주고 있다. 시민단체와 노동조합 등 민주화과정과 이후 과정에서 큰 역할을 해온 기관들은 2009년을 거치면서 하락한 이래 완만하지만 일관된 하락세를 보여주고 있다.

[그림2] 기관별 신뢰도 변화 추이(mean)

자료출처 : <실버세대 연구팀>(2016); 동아시아연구원(사회신뢰인식조사, 2004-2015)

(2) 행위자 평가: 시민단체 지도자에 대한 신뢰하락 경향 (GSS DATA)

한편 2003년부터 시작된 종합사회조사의 경우 기관 자체가 아닌 해당 기관을 이끌고 있는 운영자 즉 행위자에 대한 평가를 묻는 방식이다. 이 결과를 보면 사법부 지휘부는 다른 공공기관에 비해 높은 평가를 받고 있으며, 한국 정치불신의 대상으로 지탄을 받아온 청와대, 정부, 국회의 지도자들의 경우 다른 기관 지도자들에 비해 낮은 평가를 받고 있다. 그러나 추세로 보면 이들 공공기관 지도자들에 대한 신뢰도는 완만한 상승세를 보여준다는 점에서 긍정적이다.

GSS의 신뢰도 측정 척도는 1. 매우 신뢰 2. 대체로 신뢰 3. 거의 신뢰하지 않음의 3점 척도로 긍정적 평가와 부정적 평가 항목의 개수가 불일치하는 언발란스형 척도를 채택하고 있다.

반면 민간기관 지도자들에 대한 신뢰도는 정체되거나 하락 경향을 보여준다. 특히 시민단체 지도부에 대한 신뢰도는 여전히 다른 조직 운영자에 대한 평가에 비해 높은 평가를 받고 있지만 제도신뢰와 마찬가지로 지속적으로 하락경향을 보여주며 반등의 기회를 찾지 못하고 있다. 종합해보면 제도적 차원의 신뢰로 보거나 조직 리더들에 대한 신뢰 이미지로 보면 무엇보다 신뢰도의 하락 추세가 문제다. 절대적인 평가점수로 보면 긍정적이거나 최소한 불신 수준은 아니며, 순위가 하락했다고는 하지만 중간수준을 유지하고 있어 이 자체만으로는 시민단체의 위기를 논하기는 어렵다.

[그림3] 각 기관 지도자(운영자)에 대한 신뢰도

자료출처 : 한국종합사회조사(2003-2013)

(3) 개별 단체 평가로 본 시민단체의 위기

그러나 시민단체라는 제도 일반이나 지도자 일반이 아닌 주요 기관 및 단체에 대한 평가는 다른 양상을 보여준다. [그림4]는 동아시아연구원·중앙일보가 2005년부터 2년 주기(2009년까지는 1년 주기 조사)로 정부 및 공권력(청와대, 검찰, 경찰, 감사원, 국세청) 및 사법부(헌법재판소, 대법원), 정당(새누리당, 민주당, 정의당 등), 대기업(삼성, 현대자동자, LG, SK), 시민단체(참여연대, 경실련, 뉴라이트, 민변), 노동/재계(전경련, 한국노총, 민주노총, 전교조, 교총) 등을 대상으로 이들 기관이 사회적으로 미치는 영향력과 신뢰도를 0점(매우 불신)~10점(매우 신뢰)으로 측정한 평균치이다.

평가대상 기관들에 대해 응답자들의 영향력과 신뢰도에 대한 각각의 응답평균 쌍중간 5점을 모두 상회하면 영향력도 크고 신뢰도도 큰 그룹(우상 사분면), 영향력(가로축)은 큰 데 신뢰도는 낮은 그룹(우하 사분면), 둘 다 낮은 평가를 받는 그룹(좌하 사분면), 신뢰도는 높은 데 영향력은 작은 그룹(좌상 사분면)에 위치시킬 수 있다.

[그림4] 파워기관 신뢰영향력 조사결과(2005-2013)

자료출처 : 동아시아연구원·중앙일보 <파워기관 신뢰영향력조사>(2005-2013)

이들 결과에서 발견되는 특징을 정리해보자. 우선 공통적으로 전체 기관 평가 결과를 보면 우선, 영향력도 크고 신뢰도도 뒷받침되는 조직으로는 4대 대기업과 사업기관들을 꼽을 수 있다. 상대적으로 정치영역과 거리를 두고 있는 영역들이다. 제도전반의 평가 차원에서는 대기업, 사법부 공히 강한 신뢰를 받지 못했지만, 개별 기관 평가에서는 지속적으로 긍정적인 평가를 받고 있는다는 점이 눈에 띈다.

둘째, 청와대, 사정기관이나 집권여당 등 권력형 조직들은 영향력에 비해 신뢰도가 낮은 유형에 포함되어 있다, 이들 기관의 권력행사가 신뢰에 기반할 때 권력행사의 정당성이 확보된다고 보면 현재 한국 권력기관들은 정당성의 위기에 항시 노출되어 있음을 의미한다.

셋째, 민간 시민사회 영역의 기관들은 영향력도 신뢰도도 약한 취약한 리더십 기반을 가지고 있음을 알 수 있다. 물리적 차원의 권력을 직접 보유한 기관이 아니라는 점에서 최소한의 신뢰기반을 갖추어야 나름의 영향력을 행사할 수 있을 텐데 현실은 신뢰기반이 매우 취약하여 영향력을 확대하기 어려운 상황임을 추론할 수 있다. 그러나 신뢰기반은 갖추었지만 영향력이 약한 유형은 찾아볼 수 없었다.

종합적으로 보면 한국 주요 기관들의 영향력과 신뢰도는 서로 정(+)의 상관관계를 보여주고 있다. 이는 한 기관의 신뢰도는 실질적인 사회적 역할의 크기에 비례하며, 반대로 특정 기관의 영향력도 최소한의 신뢰 기반을 요구하고 있음을 시사한다. 또한 민간 기관들의 경우 2005년 참여정부 시기만해도 영향력과 신뢰도 공히 중위권에 집중되어 있었지만, 시간이 흐를수록 영향력과 신뢰도 전체적으로 떨어지면서 좌하 방면으로 자리 이동을 하는 기관들이 나타나고 있다는 점이다.

가장 문제가 되는 집단은 역시 정당들이다. 집권여당은 신뢰도는 낮지만 집권당이라는 점에서 상대적으로 높은 영향력을 행사하고 있지만, 나머지 야당들 특히 진보성향의 군소정당들은 영향력과 신뢰도 모두 최하위권의 평가를 받아왔다. 특히 제1야당은 정부여당의 국정 파트너이자 견제력을 행사해야 하는 기관이지만 낮은 신뢰도와 영향력 평가를 받아 정부여당 견제가 쉽지 않음을 알 수 있다. 한편, 참여연대, 경실련과 같이 전통적으로 시민사회를 이끌었던 단체들의 경우 2005년 참여정부 시기만 해도 상대적으로 높은 영향력과 신뢰도를 보였지만 해가 갈수록 시민들의 평가가 악화되고 하위권으로 이동 중이다.

2년 주기로 명료하게 보여주기 위해 2006년, 2008년 실시한 조사결과는 생략한다.

[그림5] 단체 성격별로 본 영향력/신뢰도 평가 변화 패턴

자료출처 : 동아시아연구원·중앙일보 <파워기관 신뢰영향력조사>(2005-2013)

시민단체들에 대한 영향력, 신뢰도 평가의 변화 추이를 보면 평가대상 기관의 성격에 따라 일정한 특성을 발견할 수 있다. 무엇보다 민주노총, 전교조, 전경련처럼 조직의 주체가 특정 계층, 직능에 기반하고 있는 경우 영향력 및 신뢰도 하락 추이가 완만하고 안정적이라는 점이다. 조직기반이 상대적으로 안정되어 있다는 점이 급격한 변동과 하락을 억제하는 요인으로 작용하고 있는 것으로 보인다. 반면 경실련, 뉴라이트, 참여연대처럼 (1) 중앙정치 무대에 기반하면서 (2) 다양한 조직과 개인을 포괄하는 연합한 조직 (3) 상대적으로 정책이나 이익관련 활동보다 정치활동 비중이 높은(혹은 높은 것으로 인식되는) 조직들은 시민들의 인식악화가 두드러진다.

3. 무엇이 문제인가? 시민들이 바라는 시민단체의 기대역할

(1) 정치적 시민운동은 끝났는가?

압도적인 국가의 힘과 취약한 시민사회의 구도를 전제로 한 오랜 권위주의체제의 잔재로 인해 1987년 체제의 등장 이후에도 한국의 시민사회는 보수적 정치세력에 대한 저항과 견제 임무를 부여받았다. 과거 민주화 운동 세력이 주축이 된 진보개혁 성향의 시민단체들은 민주화 이후에 한편으로는 풀뿌리 기존의 민주 대 반민주구도 하에서의 정치적 시민운동에서 벗어나 다양한 영역으로 확장되고 있는 것은 사실이다.

그러나 2000년 총선에서의 낙천, 낙선운동이나 2004년 보수정당에 의한 노무현 전대통령 탄핵 저지, 2008년 이명박 정부의 미국산 쇠고기 수입파동에 대한 항의 시위 등을 통해 보수정당 혹은 보수정권 대 진보적 시민사회의 대립구도를 재현해야 하는 상황과 그러한 시민단체의 시도들이 지속되어 왔다. 그 결과 보수성향의 시민과 언론은 정부와 보수진영을 옹호하고 진보성향의 시민과 야당 지지자들은 야당과 진보세력에 의해 대표되던 시민단체를 옹호함으로써 이념적 정치균열을 유지시킨 힘으로 작동해왔다.

실제로 [그림6]의 2004년도에 실시한 시민단체에 대한 신뢰도 조사결과를 보면, 응답자의 정치이념 성향이 뚜렷하게 시민단체 신뢰도에 영향을 미침을 알 수 있다. 진보이념성향을 가진 시민과 야당을 지지하는 시민들은 보수적 이념성향을 가진 시민이나 보수정당을 지지한 시민들에 비해 시민단체에 대한 신뢰도가 높게 나타난다. 시민단체 신뢰도가 진보층에서는 6.1, 중도층에서는 5.6, 보수층에서 5.5였고, 당시 한나라당 지지층에서는 5.2, 열리우리당 지지층에서는 6.1로서 뚜렷한 온도 차이를 확인할 수 있다.

이념성향별 ANOVA Test 결과 F= 7.91(996,2), p=0.0004, 정당지지별 ANOVA Test 결과는 12.91 (3,996), p=0.0000로 통계적으로 유의한 차이였다.

그러나 [그림7] 상단의 2016년도 조사결과에서는 이제 이념성향 및 정당지지에 따른 시민단체에 대한 호감도 차이는 통계적으로 유의한 차이가 나타나지 않았다. 그 이유에 대해서는 다양한 해석이 가능하겠지만 이러한 추세가 지속된다면 시민단체들이 특정 이념성향의 정치적 성격을 강화하는 방식으로 조직 및 활동으로는 시민단체에 대한 신뢰도를 제고하는 데 한계가 있을 것임을 시사한다.

(2) 정부-시민사회-대기업 관계는 적대적인가?

[그림6]과 [그림7] 하단의 시민단체 신뢰도와 정부 신뢰도, 시민단체 신뢰도와 대기업 신뢰도와의 관계를 살펴보면 진보적 시민운동단체들이 전제해온 보수정권-대기업 재벌체제 대 진보정권-진보정당-시민사회라는 대립구도를 시민들이 얼마나 수용하는지에 대한 의문을 갖게 한다.

2004년 조사에서 정부 신뢰도에 따른 시민단체에 대한 신뢰도를 보면 정부를 신뢰할수록 시민단체를 신뢰하는 경향이 뚜렷하다. 당시 정부가 노무현 정부였음을 감안하면 이 자체만 보면 기존의 구도의 연장선에서 이해할 수 있다. 그러나 대기업신뢰도별 시민단체 신뢰도를 보면 마찬가지로 대기업신뢰가 클수록 시민단체 신뢰도 큰 정(+)의 상관관계가 확인된다. 이는 시민들이 최소한 정치이념적 성향과 별개로 대기업과 시민단체 관계를 상호견제와 대립의 관계로 이해하지 않음을 의미한다.

2016년 조사는 더욱 놀랍다. 현 박근혜 보수정권 하이지만 정부에 대해 신뢰도가 높을수록 시민단체에 대한 신뢰도 높다. 대기업에 대한 신뢰도 역시 2004년도 조사결과와 마찬가지로 대기업을 신뢰하는 응답층에서 시민단체에 대한 신뢰도가 높게 나타난다. 최소한 시민인식 차원에서는 정부 대 시민사회, 시장 대 시민사회의 관계를 이분법적인 대립관계가 아닌 협력적 상호의존 관계라는 인식 결과일 수 있다.

정부신뢰도별, 대기업 신뢰도별 시민단체 신뢰도 평균의 차이는 2004년과 2016년 조사결과 모두 ANOVA Test 결과 99% 신뢰수준에서 통계적으로 유의한 것으로 나타났다.

[그림6] 이념/정당/정부신뢰도/대기업신뢰도별 시민단체 신뢰도: 2004년

자료출처 : 동아시아연구원·한국일보 <사회신뢰인식조사>(2005)

[그림7] 이념/정당/정부신뢰도/대기업신뢰도별 시민단체 신뢰도: 2016년

자료출처 : <실버세대 연구팀>(2016)

[그림8]은 좀 더 직관적으로 시민단체 대 정부, 시민단체 대 대기업 신뢰도 상관관계를 보여준다. 시민단체 신뢰도를 종속변수로 하여 각각의 변수들로 단순회귀분석한 결과를 토대로 시민단체 신뢰도 점수 변화에 따라 정부, 대기업, 노동조합 신뢰도 점수 (적합값 fitted values)가 어떤 기울기로 변화하는지 보여준다. 2004년, 2016년 조사결과는 시민단체의 연대세력으로 간주되어온 노동조합 신뢰도는 물론 정부신뢰도, 대기업신뢰도가 시민단체 신뢰도와 뚜렷한 (=) 상관관계가 나타나고 있으며 특히 대기업신뢰도와 시민단체 신뢰도의 상관관계는 더욱 강화되고 있음을 보여준다.

실제로 이런 경향은 이번 조사 뿐 아니라 최근 정부-대기업-시민단체 신뢰도 관계를 상호견제와 대립의 구도가 아닌 상호의존 협력적 파트너십 관계로 봐야 한다는 주장이 대두되고 있다(Zadek 2006; Marrewijk 2004). 또한 초보적인 수준이나마 조사 결과를 활용한 연구에서도 이들 행위자들에 대한 신뢰도가 서로 적대적이지 않다는 결과들이 보고되고 있다. 정부-대기업-시민단체 간의 신뢰도 상호의존 관계는 한국 뿐 아니라 국제비교 연구에서도 확인된다. [그림9]에서 집합적 수준에서 2005년과 2013년도 글로브스캔·동아시아연구원의 <CSR 국제인식> 조사 결과를 보면 2005년 조사에는 정부신뢰도가 높은 국가에서는 시민단체 신뢰도가 상대적으로 낮은 경향이 미약하나마 발견되지만, 2013년 조사에서는 OECD 국가나 아시아 신흥국에서 정부신뢰가 높은 나라일수록 시민단체 신뢰도도 높은 경향성이 나타난다. 개인 수준 데이터에서도 이들 3자간의 양자 상관관계를 보면 국가별로 유의하지 않은 경우도 있었으나 모든 나라에서 시민단체-정부, 시민단체-대기업 신뢰도가 전통적 인식처럼 부(-)의 관계를 보여준 사례는 한 군데도 없었다(정한울 2015, 69-89 참조).

[그림8] 시민단체 신뢰도 대 정부/대기업/노동조합 신뢰도 비교: 2004년과 2016년

자료출처 : 동아시아연구원·한국일보 <사회신뢰인식조사>(2005);  <실버세대 연구팀>(2016)

[그림9] 각국 정부신뢰도 비율과 시민단체신뢰도 비율의 상관관계

그래프 출처: 정한울(2016, 79 재인용)

(3) 개별기관 사례 : 참여연대 신뢰도 변화

이 절에서는 동아시아연구원과 중앙일보의 데이터를 중심으로 한국 시민단체의 대표적인 기관 중의 하나인 참여연대의 영향력과 신뢰도 변화추이를 살펴본다. 분석을 통해 누가 참여연대를 지지하고 있으며, 어느 계층에서 영향력 평가와 신뢰도가 떨어졌는지, 개별기관 차원에서 참여연대(시민단체)와 청와대(정부), 참여연대(시민단체)와 시삼성(대기업) 신뢰도 간에 어떠한 상관관계가 있는 지 살펴본다.

우선, 성별로 보면 영향력 평가에서는 일관되게 여성이 남성보다 참여연대 영향력을 크게 평가하고 있고, 신뢰도 평가에서는 예외 경우도 있어 일반화하기는 어렵지만 여성과 남성이 비슷하거나 여성이 남성보다 높은 신뢰도를 유지하는 경우가 많다. 2013년 조사의 경우 T-test 결과 여성과 남성의 참여연대 영향력, 신뢰도 격차는 통계적으로 의미있는 차이로 나타났다.

세대별로 보면 대체로 진보성향이 강한 2030세대에서 영향력, 신뢰도 평가가 공히 5060세대에 비해 높게 평가하는 경향이 나타났다. 영향력에 대한 평가에서는 세대별 편차가 커지는 양상인 반면, 신뢰도에 대한 평가에서는 반대로 세대별 편차가 좁혀지는 양상이다. 즉 하향평준화되고 있는 것이다. 그럼에도 불구하고 2013년 세대별 참여연대에 대한 영향력, 신뢰도 인식의 차이 역시 통계적으로 유의한 차이였다.

학력별로 보면 최근까지는 큰 차이를 보이지 않았지만, 2011~2013년 조사에서 역시 진보성향이 강한 고학력층에서 참여연대에 대한 영향력 평가 및 신뢰도 평가가 보다 긍정적이었다. 이러한 경향은 제도 일반으로서의 시민단체 영향력이나 신뢰도 평가와 달리 참여연대의 경우 신뢰집단이 주로 진보개혁 진영의 정치적 지지기반과 일치한다는 점에서 정치적 성향요인이 신뢰에 영향을 미칠 가능성이 크다.

그러나 참여연대에 대한 영향력 평가 및 신뢰도에서의 하락 현상은 모든 계층, 모든 세대에서 일관되게 나타나고 있다는 점에 주목할 필요가 있다. 정치성향에 따라 참여연대 인식에 상대적인 차이가 확인되고는 있지만, 이러한 정치적 지지기반이 신뢰도와 영향력 평가의 악화를 억제할 수 있는 수준이 아니다. 이들 지지층에서조차 영향력과 신뢰의 위기 현상은 반전기의 기미를 보여주지 못하고 있다.

[그림10] 성별 참여연대 영향력/신뢰도 변화(mean)

1) 영향력 평가***	2) 신뢰도 평가+

자료출처 : 동아시아연구원·중앙일보 <파워기관 신뢰영향력조사>(2005-2013)

[그림11] 세대별 참여연대 영향력/신뢰도 변화(mean)

1) 영향력 평가+	2) 신뢰도 평가*

자료출처 : 동아시아연구원·중앙일보 <파워기관 신뢰영향력조사>(2005-2013)

[그림12] 학력별 참여연대 영향력/신뢰도 변화(mean)

1) 영향력 평가**	2) 신뢰도 평가+

+ p<0.10, * p<0.05, ** p<0.01, *** p<0.001

2013년 조사결과 기준 각 변수별 신뢰도 점수 ANOVA Test 결과임.

자료출처 : 동아시아연구원·중앙일보 <파워기관 신뢰영향력조사>(2005-2013)

그렇다면 참여연대 신뢰도에 대해 기존의 정치적 변수들의 영향력은 어떨까. 참여연대와 청와대, 새누리당, 민주당, 삼성, LG에 대한 신뢰도 간의 상관관계를 앞에서 살펴본 바와 같이 참여연대와 청와대/새누리당 신뢰도 사이에는 유의한 관계가 발견되지 않았다. 더민주당에 대산 신뢰도 사이에는 유의한 상관관계가 확인되었다. 기업에 대해서도 삼성에 대한 신뢰도는 유의한 결과가 나타나지 않은 대신 오히려 LG에 대한 신뢰도가 참여연대에 대한 신뢰도와 (+)의 상관관계가 유의한 것으로 나타났다.

<표2> 참여연대 및 정부/정당/기업간의 신뢰도 상관계수

	청와대	새누리당 (한나라당)	더민주당 (열린우리)	삼성	LG
2004년	0.3315***	0.1155*	0.4295***	0.0639	0.1135**
2016년	-0.0638	-0.0454	0.4517***	0.0519	0.1631***

+ p<0.10, * p<0.05, ** p<0.01, *** p<0.001

4. 맺으며

1987년 민주화 이후 30년이 지나는 과정에서 한국의 시민사회, 시민단체는 새로운 변곡점의 시기를 맞이하고 있다. 시민들의 신뢰를 받으며 급성장했던 시민단체가 어느 새 시민들의 불신을 받기 시작한 것이다. 시민단체에 대한 불신이 커지고 있지만, 이것이 시민단체의 위축이나 무용론으로 번지는 것은 바람직하지 않다. 사회가 복잡해지고, 다양한 구조적 변화와 갈등요인이 심화되면서 정부가 단독으로 이러한 문제를 해결할 수 없으며, 시민단체, 기업, 정부, 언론 등 다양한 국정 이해당사자들 사이의 협력과 공존이 더욱 필요해질 것이다.

그러나 시민단체 일반에 대한 인식에서 시민들은 서로를 배타적인 대체재의 관점이 아닌 상호 보완재의 시각에서 바라볼 수 있음이 확인되었다. 특히 정치적 입장 차이에 따라 시민단체에 대한 신뢰도가 영향을 받았지만, 최근 조사에서는 정치적 입장이 시민단체에 미치는 영향력은 확인되지 않았다. 2016년 조사에서는 개별조직인 참여연대에 대한 신뢰도가 청와대나 새누리당에 대한 신뢰도 사이에 유의한 상관관계가 나타나지 않은 것도 전통적인 시민단체와 정부와 관계에 대한 새로운 이해의 필요성을 제기하고 있다.

한편, 시민단체들과 대립해온 삼성에 대한 신뢰도 인식과 참여연대에 대한 신뢰도 인식 사이에는 통계적으로 유의한 관계가 확인되고 있지 않다. 시민들 사이에서 시민단체와 대기업 사이의 관계에 대한 새로운 인식이 발생한 것은 아닌지 점검해볼 대목이다. 특히 LG에 대한 신뢰도는 서로 긍정적인 방향으로 상호작용을 하고 있는 것으로 나타났다.

이러한 새로운 현상들에 대해 아직은 담론 수준의 논의만 있을 뿐 실증적인 근거에 기반하여 생산적인 논의로 발전하지는 못하고 있는 듯하다. 앞으로 본격적인 시민사회 진로와 관련된 연구와 토론이 시급해 보인다. 본 연구 역시 자료 및 분석의 한계로 인해 변화된 인식의 일단을 드러냈을 뿐 이러한 변화의 원일을 심층적으로 분석하는 데는 한계가 있다. 하지만 갈수록 정치적 성향이 강한 시민단체들의 신뢰도가 불안정하게 변동하면서 감소하고 있다는 점은 기존의 시민단체들의 정치활동 방식과 내용에 대한 체계적이고 실천적인 고민이 필요한 대목으로 보인다. □

	영향력 평가(0-10)								신뢰도 평가(0-10)
	2013	2011	2009	2008	2007	2006	2005	평균	2013	2011	2009	2008	2007	2006	2005	평균
감사원	6.11	5.84	5.98	5.79				5.93	5.07	4.93	4.97	4.93				4.98
검찰	6.58	6.43	6.68	6.19	6.17	5.97	6.12	6.31	4.48	4.51	4.48	4.63	4.87	4.60	4.79	4.62
경찰	6.33	6.25	6.18	5.88	5.83	6.02	6.11	6.09	5.10	4.97	4.67	4.78	4.92	5.14	5.03	4.94
국세청	6.31	6.20	6.09	6.09	6.00	5.74	5.77	6.03	4.69	4.99	4.75	4.83	5.03	4.61	4.68	4.80
국정원	5.51	5.38	5.23	5.05	4.80	4.71	4.99	5.10	4.02	4.53	4.21	4.27	4.34	4.01	4.05	4.20
금감원	6.18	5.78						5.98	5.26	4.46						4.86
청와대	6.22	6.08	6.22	5.96	4.89	4.93	5.56	5.69	5.05	4.60	4.19	4.27	4.03	3.69	4.34	4.31
선관위					6.02			6.02					5.51			5.51
LG	6.21	6.30	6.21	6.24	6.08	6.06	6.22	6.19	5.74	5.87	5.84	5.86	5.85	5.79	6.07	5.86
SK	6.51	6.54	6.70	6.38	6.40	6.50	6.45	6.50	5.80	6.04	6.41	6.02	6.01	6.30	6.33	6.13
삼성	7.22	7.18	7.00	7.06	7.00	6.97	7.17	7.09	6.08	6.21	6.09	5.80	6.55	6.34	6.80	6.27
현대차	6.88	6.85	6.91	6.73	6.59	7.14	6.94	6.86	6.16	6.46	6.58	6.19	6.25	6.69	6.77	6.44
대법원	6.15	6.29	6.19	6.10	6.07	5.77	6.31	6.13	5.33	5.57	5.16	5.60	5.65	5.14	5.78	5.46
헌법재판소	6.57	6.48	6.65	6.21	6.28	6.36	6.50	6.44	5.86	5.89	5.71	5.75	5.86	5.77	6.19	5.86
경실련	4.22	4.73	4.48	4.75	4.72	4.85	5.20	4.71	3.88	4.36	4.07	4.44	4.48	4.47	4.76	4.35
뉴라이트	3.82	4.45	4.31	4.26	4.38	4.75	4.83	4.40	3.22	3.95	3.71	3.94	4.91	4.44	4.70	4.12
참여연대	3.95	4.56	4.34	4.71	4.70	4.79	5.28	4.62	3.89	4.43	4.23	4.64	4.57	4.42	4.98	4.45
민변		4.66	4.71	4.71	4.57	4.63	4.75	4.67		4.54	4.64	4.63	4.47	4.35	4.79	4.57
민주노총	4.12	4.56	4.24	4.54	4.32	4.31	4.81	4.41	3.67	4.16	3.67	4.12	3.85	3.69	4.29	3.92
전경련	5.43	5.55	5.74	5.52	5.63	5.66	5.92	5.64	4.49	4.66	4.79	4.75	4.91	5.02	4.70	4.76
전교조	4.80	4.82	4.91	4.90	4.81	4.84	5.08	4.88	4.30	4.31	4.39	4.39	4.26	4.09	4.70	4.35
한국노총	4.40	4.51	4.25	4.65	4.51	4.38	4.89	4.51	3.82	4.15	3.67	4.12	3.85	3.69	4.29	3.94
한국교총		4.80	4.93	4.85	4.95	5.01	4.98	4.92		4.37	4.42	4.43	4.60	4.47	4.60	4.48
민노당	3.52	4.14	4.02	3.90	3.49	3.83	4.45	3.91	3.18	3.99	3.93	3.89	3.62	3.74	4.53	3.84
민주당(열우당)	4.48	4.80	4.25	4.34	3.34	3.55	4.83	4.23	3.81	4.41	3.65	3.96	2.95	2.98	3.98	3.68
정의당	2.83							2.83	2.62							2.62
새누리(한나라)	6.09	5.52	5.35	5.67	5.17	5.21	5.12	5.45	4.49	4.18	3.62	4.11	4.48	4.45	4.56	4.27
자유선진당		3.73	3.83	3.67				3.74		3.67	3.77	3.52				3.65
민주당2					3.56	3.90		3.73					3.33	3.76		3.55
네이버	7.29							7.29	5.79							5.79
다음	6.35							6.35	5.54							5.54

참여연대 영향력	2005	2007	2009	2011	2013		참여연대 신뢰도	2005	2007	2009	2011	2013
전체	5.28	4.70	4.34	4.56	3.95		전체	4.98	4.57	4.23	4.43	3.89
남성	5.07	4.53	4.11	4.51	3.59		남성	4.78	4.38	4.21	4.43	3.68
여성	5.49	4.86	4.56	4.60	4.30		여성	5.18	4.75	4.25	4.43	4.09
20대	5.12	4.87	4.89	4.72	4.40		20대	4.76	4.92	4.58	4.47	4.06
30대	5.58	4.78	4.39	4.63	4.13		30대	5.42	4.74	4.45	4.86	4.17
40대	5.33	4.90	4.28	4.60	4.12		40대	5.21	4.80	4.26	4.56	4.09
50대	4.91	4.46	3.82	4.53	3.76		50대	4.38	4.15	3.87	4.32	3.77
60대 이상	5.04	4.17	4.04	4.22	3.36		60대 이상	4.49	3.79	3.74	3.72	3.35
중졸이하	5.18	4.74	4.49	4.46	3.38		중졸이하	4.77	4.09	4.38	4.36	3.01
고졸	5.13	4.66	4.27	4.86	3.84		고졸	5.00	4.53	4.11	4.66	3.80
대재이상	5.42	4.70	4.35	4.44	4.11		대재이상	5.03	4.66	4.27	4.35	4.11
서울	5.16	4.65	4.31	4.52	4.12		서울	4.92	4.58	4.01	4.12	3.77
경인	4.05	4.69	4.06	4.85	4.00		경인	4.94	4.46	4.03	4.52	4.04
충청	5.29	5.15	4.61	4.25	4.35		충청	4.83	4.85	4.57	4.26	4.07
호남	6.21	5.27	5.28	4.77	4.35		호남	5.55	5.11	5.04	4.87	4.60
대경	5.62	4.72	4.66	4.44	3.42		대경	5.46	4.60	4.98	4.64	3.08
부울	5.23	4.38	4.45	4.41	3.52		부울	4.73	4.36	4.38	4.46	3.78
자영업	5.30	4.86	3.72	4.67	3.70		자영업	5.06	4.57	4.11	4.55	3.73
블루칼라	5.83	5.12	3.77	4.42	4.13		블루칼라	5.17	5.67	3.62	4.29	4.27
화이트칼라	4.90	4.61	4.56	4.58	3.91		화이트칼라	4.74	4.57	4.22	4.58	4.04
주부	5.31	4.72	4.51	4.49	3.86		주부	5.07	4.52	4.31	4.38	3.61
학생	5.48	5.15	4.61	4.58	4.98		학생	5.32	5.06	4.39	4.46	4.57
무직/기타	4.9	3.45	4.40	4.5	3.53		무직/기타	4.42	3.49	4.23	3.98	3.41

	토론 1
	희망은 있다, 하지만 낙관할 수는 없다 - 장석준의 “1987년 이후 한국 사회운동의 역사적 궤적과 현재의 성찰: 서구 사회운동과 비교하여‘에 대한 토론문 -
	서영표 / 제주대 사회학과 교수

1. 전 세계가 위기의 증상을 보이고 있습니다. 경기침체는 끝날 줄 모르고, 세계 곳곳에서 극우적 선동이 힘을 얻고 있습니다. 한국은 소위 ‘박근혜-최순실 게이트’로 나라 전체가 들썩이고 있습니다. 촛불로 상징되는 시민의 힘이 광장에 모이고 있지만 한국의 미래는 희망적이지 않습니다. 거리와 광장에서 표출되는 시민의 열망과 저항이 정치적 힘으로 전환되지 못하고 해소될 수도 있기 때문입니다. 이러한 우려는 ‘촛불은 결국 꺼진다’는 어느 국회의원의 망언을 되풀이하는 것이 아닙니다. 부와 권력을 독점한 집단은 박근혜를 퇴진시키고 개헌을 논의하겠지만 그건 광장에 모인 시민의 열망을 반영하지 않는, 더 정확하게 말하면 그것을 차단하고 봉쇄하는 방향으로 흐를 가능성이 매우 높습니다.

장석준 선생님의 글은 이러한 위기 상황에서 한국의 사회운동이 무엇을 할 것인가에 대한 성찰입니다. 주장을 요약하자면 사회운동, 특히 서구사회운동의 지나온 ‘생존’, ‘관리’, ‘자율성’의 단계를 동시에 떠안고 있는 우리사회는 자율성을 기본으로 생존과 관리의 누적된 과제들을 변형하고 재배치해야 한다는 것입니다. 압축적 성장을 통과하면서 중첩되어 나타나고 있는 여러 가지 문제들에 대결하기 위해서는 ‘다중균형’의 전략이 필요하다는 것입니다. 이러한 다중균형의 전략을 실천하기 위해 사회운동이 운동들의 ‘플랫폼’이 되어야 한다고 요청하고 있습니다.

서구 사회운동의 역사를 거울삼아 한국 사회운동의 역사적 궤적을 돌아보고 미래를 전망하는 장석준 선생님의 주장에 대해 전적으로 동의합니다. 하지만 토론자의 역할에 충실하기 위해 장석준 선생님께서 언급하지 않은 몇 가지 쟁점을 보충하도록 하겠습니다.

2. 사회운동의 편향으로 ‘주의주의’를 지적하셨습니다. ‘사회운동의 성공과 실패의 원인을 모두 운동 주체의 선택과 역량 투입에서 찾는’ 것이 문제라는 것입니다. 하지만 한국의 사회운동 단체들은 운동의 실패와 정체를 스스로의 실력과 역량이 아니라 객관적 조건의 한계로 돌리는 편향도 보여 왔습니다. ‘우리는 열심히 했지만 정치적 기회구조가 불리하게 작용했다’는 말을 자주 듣게 됩니다. 여기에는 한국 사회운동이 가진 엘리트주의적 편향이 작용하고 있습니다. 소위 일상에 뿌리 내린 대중운동이기 보다는 전문가집단의 싱크탱크 성격이 강한 운동단체들은 사안에 대안 대응, 성명발표, 소수의 캠페인을 넘지 못합니다. 시민은 정치의 주체라기보다는 교육의 대상일 경우가 많습니다. 자본과 권력의 거대한 힘 앞에 이런 무기력한 대응은 실패할 가능성이 높습니다. 하지만 자본과 권력 앞에 사회운동은 도덕적으로 우월하기에 반성의 여지는 거의 없습니다. 객관적 조건의 한계에 탓하고 기술적인(technical)인 문제들에 대한 평가가 있을 뿐입니다.

3. 서구 사회운동의 ‘생존의 시기’를 설명하면서 ‘문화적 파괴 뒤에 경제적 곤란이 닥친 것이지 그 역은 아니었다’고 주장하고 계십니다. 단지 먹고사는 문제가 아니라 지적이고 도덕적인 위상에 대한 인정이 중요하다고 설명하고 계십니다. 경제적 재분배와 생존이 아니라 정체성의 인정이 중요하다는 것에는 동의합니다. 그런데 이러한 생각은 어쩌면 ‘거칠고 이기적인’, 하지만 삶을 살아내고 그렇게 함으로써 자신들의 문화와 삶의 방식을 구축하는 ‘있는 그대로의’ 평범한 사람들, 민중 또는 인민을 보지 못하도록 할 수 있습니다. 역사를 만들어가는 주체로서의 정의된 민중과 거리에서 매일 마주치는 평범한 사람들 사이의 커다란 격차는 운동가들을 이상과 현실 사이에서 진동하게 해 왔습니다. 권력에 의해서 길들여지고, 그래서 보수적이고 체제 순응적이지만 매끄럽게 관리되고 있는 것처럼 보이는 시간과 공간과 마찰을 일이키는 무의식과 몸의 떨림을 읽어낼 수 없게 만드는 것이지요. 저항적 정치는 선언이나 이론적 이상에 의해 발전할 수 없습니다. 미세한 떨림들 속에서 저항을 만들어가는 정치적 개입이어야 합니다.

4. 사회운동은 복수형, social movements로 표기됩니다. 일상에서 생겨나는 운동의 쟁점은 다양할 수밖에 없기 때문입니다. 장석준 선생님도 여성운동, 생태운동, 평화운동, 유색인종과 다양한 소수자들의 운동, 제3세계연대 운동에 대해서 언급하고 계십니다. 그런데 발표문에서는 종종 이러한 다양성이 사라지고 ‘사회운동’이라는 하나의 주체, 단수로 다루어지고 있습니다.  그 이유는 사회운동들 사이의 갈등이 언급되고 있지 않기 때문입니다. 생태운동은 노동자운동과 적대적이었습니다. 여성운동의 영향력이 노동운동 안으로 스며드는 데는 오랜 시간이 걸렸고 여전히 갈등관계에 있습니다. 생태운동과 여성운동의 관계도 매우 복잡합니다. 다중균형을 새로운 방향으로 설정하기 위해서는 이렇게 다양한 사회운동들, 주장들, 관점들 사이의 차이, 또는 다소의 소란스러운 대립과 갈등이 유지되면서도 정치적 힘으로 모아질 수 있는 방법을 찾아야 합니다. 구조적인 모순과 대면해서 ‘그들’을 찾아내고 ‘우리’를 구성하지만 동시에 ‘우리’가 선험적으로 정의되거나 강요되는 것을 막을 수 있는 새로운 정치원리가 모색되어야 하지 않을까요?

5. 장석준 선생님은 신자유주의에 동반된 지구화, 금융화, 정보화가 신/구사회운동의 차이를 희석시켰고 네트워크 사회에 도래에 따라 이전에는 생각할 수 없었던 수평적이고 자기 참여적인 운동방식이 생겨났다고 평가하고 계십니다. 분명 정보사회가 가져온 긍정적인 효과가 있습니다. 저항의 방식은 매우 창의적입니다. 하지만 장석준 선생님의 평가는 다소 낙관적입니다. 자율성의 시대라고 표현하셨지만 이 시대는 소비주의의 시대이고 화폐와 상품의 논리가 일상에까지 깊숙이 침투한 시대이기도 합니다. 한편에서는 정체성의 시대를 찬양하지만 그것은 ‘소비하는 기계’로서 갖게 되는 것일 뿐입니다. 욕망이 욕망을 낳는 시대, 끊임없는 소비의 연쇄는 끝없는 경쟁, 거기에 따르는 스트레스를 특징으로 합니다. 그리고 사람들을 욕망의 사슬에서 벗어나지 못하게 하는 부채의 족쇄가 몸과 마음을 옥죄고 있습니다.

정치조차도 상품화되었기 때문에, 좌우의 균형이 무너지고 중도좌파 정당이 우경화 되어 신자유주의적 타협에 동참했기 때문에, 그리고 사회운동마저도 자본주의 이후에 대한 전망을 포기하고 체제 안의 불만관리자로 자리 잡았기 때문에, 욕망-소비-부채의 사슬 속에서 체험하게 되는 불만이 표현될 수 있는 정치적 통로는 봉쇄되어버렸습니다. 그 결과로 무책임한 극우적 선동이 먹혀 들어가는 사회적 토대가 만들어졌습니다.

노동조합과 조직화된 사회운동에 참여한 경험이 없는 ‘신자유주의 시대의 아이들’, 유럽의 청년들이 가진 불만과 좌절은 폭발직전입니다. 그러나 그 에너지는 무정형입니다. 스코틀랜드에서처럼 민족주의적으로 표현될 수도, 브렉시트나 트럼프 현상처럼 극우적인 방식으로 드러날 수도 있습니다. 제러비 코빈에 대한 지지나 포데모스 같은 새로운 좌파 정당에 대한 지지로 드러날 수도 있습니다. 하지만 이들이 가진 태도는 우리가 알고 있는 사회운동과는 거리가 있습니다. 이들이 보여주는 불만의 표현은 새로운 사회운동으로 과대평가되어서는 안 되고 있는 그대로의 무정형의 에너지로 평가되어야 하지 않을까요? 다중균형의 정치는 수평적이고 자기 참여적이라고 평가된 이미 완성된 운동으로부터 만들어지는 것이 아니라 무정형의 에너지를 조직화하는 정치적 실천에 의해서 ‘만들어져야 하는’것이 아닐까요?

6. 한국 사회운동의 지역적 편차에 대해 지적하고 계십니다. 사회운동이 서울에 집중되어 있다는 것입니다. 만약 사회운동을 명망가나 전문가들의 역량으로 평가한다면 서울에 집중되어 있는 것이 맞습니다. 그리고 이러한 주장에 맞서 지역의 운동이 매우 활성화되어 있다는 또 다른 과장을 하고 싶지도 않습니다. 하지만 ‘사회운동의 현장’을 중앙정부 소재지이며 대학가와 언론사가 밀집한 서울로 환원하는 것에는 동의하기 어렵습니다. 지역은 매우 다양한 갈등, 저항, 투쟁의 궤적을 지나 왔습니다. 그래서 오히려 서울의 사회운동으로 설명되지 않는, 환원되지 않는 독특한 모습을 띠고 있기도 합니다. 지역의 사회운동에 대한 정당한 평가가 이루어져야 하는 이유입니다.

7. ‘자율성’을 기반으로 ‘생존’과 ‘관리’를 재배치해야 하는 운동의 과제는 한국사회가 안고 있는 부정적 혼종성으로부터 벗어나는 길입니다. 부정적 혼종성의 양상은 ‘전근대성’과 ‘근대성’, 그리고 ‘탈근대성’의 착종으로 나타나고 있습니다. 한국 사회에 여전히 강력하게 작동하고 있는 권위주의와 연줄에 기댄 비반성적 연고주의라는 전근대성은 모든 것을 양적으로 환원하고 그것을 확장하는 것을 유일한 선으로 생각하는 성장주의라는 이름의 근대성과 결합됩니다. 그리고 권위주의-연고주의+맹목적 성장주의는 끊임없는 욕망과 그것을 채우는 소비를 미덕으로 삼는 탈근대적 소비주의로부터 생명력을 공급받고 있습니다.

부정적 혼종성은 긍정적인 방식으로 재구성되어야 합니다. ‘전근대성’은 목적합리성만을 기준으로 추진되는 근대화의 암울한 결과를 치유할 덕성도 간직하고 있습니다. 공동체를 지탱하는 협동과 연대의 정신이 그것입니다. 전근대의 권위주의로부터 풀려 나온 협동과 연대의 정신은 폭주하는 근대화 과정에서 잃어가고 있는 ‘우리’의 감정을 되살려 내는 토대가 될 수 있습니다. 근대성도 목적합리성만을 품고 있는 것은 아닙니다. 공론장에서의 토론과 합의를 추구하는 민주주의도 근대의 산물인 것입니다. 연대와 협동의 정신이 낡은 공동체의 권위주의로부터 자유로워지는 것은 민주주의와 해우했을 때만 가능합니다. 그리고 ‘탈근대성’은 욕망을 먹고 자라는 소비주의뿐만 아니라 목적합리성과 권위주의를 공격할 수 있는 다양성과 차이의 원리를 만들어 냅니다. 이제 협동과 연대는 민주주의라는 절차적 합리성과 함께 구체적 삶의 체험에 기초한 다양한 주체들의 실천이 있을 때에만 권위주의와 성장주의를 넘어 새로운 삶의 양식을 실험할 수 있는 것입니다.

협동-연대+민주주의+다양성과 차이의 접합은 지금 제주를 병들게 하고 있는 권주주의-연고주의-맹목적 성장주의+소비주의의 부정적 혼종성을 넘어설 수 있는 긍정적 혼종성입니다. 문제는 이러한 긍정적 혼종성이 쉽게 성취될 수 없다는 것이다. 한국사회를 근본에서부터 바꾸는 것이기에 정치적 구조와 경제적 구조를 송두리째 전환해야만 성취 가능한 목표인 것입니다. 하지만 이런 구조적 전환은 우리들의 몸에 새겨진 일상의 습관이 일으키는 마찰과 그 마찰로부터 생겨나는 미세한 떨림으로부터 시작해야 합니다. 그리고 마찰과 떨림은 사람들의 마음 한 구석에 자리 잡은 집단적 기억, 연대와 협동의 기억을 불러낼 수 있습니다. □

	제 2 부
	87년 체제와 시민정치

	발제 3
	민주화 이후 정치적 대표에 대한 고찰 - 국회의원을 중심으로 -
	이관후 / 서강대 현대정치연구소 연구원, 참여사회연구소 기획위원

Ⅰ. 들어가며

1) 시민혁명 시대의 대의민주주의

한국에서 대의민주주의가 실질적으로 작동하게 된 것은 1987년 이후일 것이다. 87년 민주화에서 우리가 목표로 한 것은 안정적이고 민주적인 대표제 정치체제였다. 그래서 민주화 이후의 한국정치는 정기적이고 공정한 선거가 주기적으로 치러지는 가운데 합법적으로 선출된 대표를 통해 입법과 통치가 이루어짐으로써 민주주의가 공고화 되어 가는 과정이 될 것이라는 기대가 있었다.

그러나 실제는 그렇지 않았다. 민주화 이후의 민주주의 역시 민주주의의 공고화라는 단선적 발전이 아니라 복잡한 진전과 퇴행을 거듭하는 장기적 과정을 거친다. 특히 막 이행이 이루어진 신생 민주주의와 민주주의 사이에는 광범위한 회색지대가 존재한다. 한국에서는 87년 이후 30년 간 이 회색지대에서 권위주의적 산업화 세력과 민주화 세력 간에 지루하고 고통스러운 참호전이 벌어지고 있다(김종엽 2009; 장훈 2013).

그리고 올해 대한민국은 87년 민주화 이후 가장 큰 대의민주주의의 위기를 맞고 있다. 물론 대의민주주의의 위기가 곧 민주주의의 위기, 정치의 위기는 아니다. 대의민주주의는 말 그대로 대표제를 통한 민주주의를 의미하기 때문에 그것이 작동하지 않을 때 나타나는 거리의 정치는, 적절히 작동하기만 하면 오히려 민주주의의 진전과 정치의 발전을 견인하는 계기가 되기도 한다.

그러나 이러한 시기가 지나고 나면 현대 국가는 어느 순간에 다시 ‘일상의 정치’로 돌아가야 하며, 이러한 정치에서 입법과 통치의 일상적 주체는 다시 모든 시민이 아니라 그들로부터 권력을 위임받은 대표들이다. 제도권 정치로 불리는 이 대표제 민주주의는 투표율의 저하 등  다양하게 나타나는 대표성의 위기 징후들, 그리고 그것이 본질적으로 내포하고 있는 통치의 간접성 때문에 명백한 한계를 가지고 있다. 그럼에도 이 정치체제는 거의 모든 근대 국민국가에서 공식적인 정치과정을 담당하는 시스템이었고, 직접민주주의, 참여민주주의 등 여러 보완적인 장치들이 기능하는 가운데서도 여전히 정치의 핵심을 차지하고 있다. 각국의 민주화 수준 역시 기본적으로는 주기적이고 공정한 선거, 안정적인 정권교체, 정당체제에 기반을 둔 책임정치의 실현 등을 척도로 삼고 있다. 따라서 우리가 현재 경험하고 있는 거리의 정치, 거리의 민주주의는 대표성의 위기를 극복하기 위한 일종의 필연적 ‘성장통’으로 이해할 수 있으며, 그 결과는 더 나은 대표제 민주주의가 될 것이다.

샤츠 슈나이더는 모든 국민이 정치에 일상적으로 참여해야 한다는 것은 일종의 망상이며, 그들이 입법과 정책에 대해 학습을 하고 알고 있어야 한다는 생각은 정신병에 가깝다고 주장했다. 물론 이것은 일상적 정치의 상황에 대해 말하고 있는 것이다.

대표성의 위기에 대한 해결책은, 한편으로는 주인-대리인의 딜레마 같은 대표체제의 근본적 한계를 넘어서는 대안적, 보완적 민주주의 제도의 충원으로 나타나야 할 것이지만, 다른 한편으로는 그러한 딜레마를 현실로 받아들이면서 그 안에서 보다 나은 정치를 모색하는 데에서도 찾아야 할 것이다.

최근 한국정치에서는 정치권과 학계를 막론하고 보다 나은 대의민주주의에 대한 논의가 활발하다. 그 내용을 살펴보면 크게 다음의 2가지로 볼 수 있는데, 하나는 내각제 개헌을 비롯한 정부형태 변경, 대통령의 선출방식과 임기 등을 둘러싼 권력구조 개편에 대한 논의이고, 다른 하나는 의원정수나 비례대표 확대 및 선거구 조정을 중심으로 하는 선거제도 개편에 대한 논의이다. 이러한 논의는 모두 한국 대의민주주의를 구조적인 차원에서 개선할 수 있는 방안에 초점을 맞춘 것이다.

또한 한국에서 정치과정에 대한 연구는 선거, 그 중에서도 투표과정, 투표성향, 투표요인 등에 집중되었다. 이러한 연구들은 대표들을 선출하는 과정에서 나타는 선호의 기준과 그 배경, 이를 둘러싼 담론들을 주로 다루고 있다. 구체적으로 보면, 투표율은 언제 올라가고 내려가는지, 투표에 영향을 주는 유권자의 배경이 지역인지, 계층인지, 이념인지, 세대인지, 회고적 투표를 하는지 전망적 투표를 하는지, 선거 캠페인은 무엇이 초점을 맞추고, 그것은 당락에 어떤 효과를 주는지에 대한 연구들이다. 이러한 분석은 어떠한 제도적 개편이 한국정치에서 필요한가, 그리고 그러한 제도적 개편에 더불어서 우리가 더 나은 대의민주주의를 위해 고민해야 할 지점들은 무엇인가에 대한 시사점을 제공한다.

그 중에서도 투표행태에 대한 기존의 논의는 주로 사회균열, 정당일체감 개념, 합리적 선택 이론, 신제도주의 중심으로 이루어져왔다. 각각의 이론에 따르면 유권자는 자신이 속한 사회집단이나 정당일체감에 따라 투표하거나, 혹은 쟁점에 대해 가장 가까운 의견을 가진 후보나 정당에 투표한다. 또한 제도주의에 따르면 특정한 선거제도와 권력구조에 따라 한국 유권자들의 투표 성향이 규정되고, 그에 따른 정치적 변화가 나타난다(전용주 외 2009).

이남영(1998), 강원택(2010) 등의 목차를 살펴보면 그러한 경향성을 잘 이해할 수 있다.

그러나 이것만으로 더 나은 대표제 민주주의를 상상하는 데 충분한 것일까? 우리고 잊고 있는 것은 없는가? 이 글은 이러한 고민에서 출발한다. 그리고 그 잃어버린 고리가 ‘좋은 대표’에 대한 고민의 부재는 아닌지 제안해보려고 한다.

2) 왜 좋은 대표에 대한 고민이 필요한가?

대표제 민주주의는 기본적으로 대표를 뽑아서 일정기간 동안 정치적 권한을 위임하는 형식을 통해 운영된다. 그런데 민주적인 제도를 통해 뽑힌 대표가 반드시 좋은 대표, 민주적인 대표는 아니다. 이러한 절차적 정당성의 허점을 보완하기 위해 우리는 뽑힌 대표를 잘 견제하고자 한다. 이러한 견제와 균형의 원리는 영국과 미국 등 민주주의 선진국에서 오랫동안 대표제 민주주의를 지탱하는 근간이었다.

그러나 보다 근본적으로는 어떻게 대표를 선출하고 뽑힌 대표를 얼마나 잘 견제하느냐 하는 과정의 문제만큼이나, 어떤 유형의 정치적 대표를 뽑을 것인가, 그리고 이들이 무엇을 하는가도 대단히 중요하다. 아무리 공정한 방식으로 대표를 뽑으려고 하더라도 그것이 실패할 수 있다는 생각에 따라서 견제와 균형의 원리를 도입했듯이, 반대로 견제와 균형의 원리를 지속적으로 심각한 수준에서 회피하려는 대표자가 반복적으로 뽑힌다면 이 민주주의는 곧 회의와 혐오에 빠질 수 있기 때문이다. 따라서 한국에서 대표성의 위기가 보다 면밀하게 규명되고 그에 대한 대안을 검토하기 위해서는 선거와 권력구조라는 제도적인 측면 뿐 아니라 그러한 제도를 통해서 뽑힌 ‘대표들’과 그들의 ‘행위’에 대한 분석도 필요하다.

그런데 한국에서 단순히 의정활동을 넘어서 국회의원의 일반적 정치행태에 대한 연구, 또한 의원들의 사회경제적 배경에 대한 연구는 정치과정 분야에서도 그다지 활발한 편이 아니었다(윤종빈 2007. 163). 윤종빈의 지적 이후에도 지금까지 이에 대한 본격적인 연구는 대단히 드물다. 또한 드물게 존재하는 이러한 연구에서도 지표상의 분류만 주로 제시되지 그것이 어떤 의미를 가지고 있는가에 대해서는 별로 묻지 않고 있다. 가령 사회경제적 배경과 국회 생산성이라는 양적 지표의 상관관계를 분석한 정희옥·장혜영(2013)의 연구에서는 한쪽으로 연령, 성별, 재산, 및 학력, 선수, 정당을 독립변수로, 출석률, 대표법안 발의 건수, 가결성공률, 그리고 가결처리 기간 등을 종속변수로 생산성을 측정했다. 하지만, 통계적 유의미성에 대한 판단 이외에 생산성의 질적 측면에 대한 고민, 인과성에 대한 가설을 찾아보기 어렵다. 또한 그동안 한국의 국회의원 평가는 주로 ‘의정활동’, ‘입법활동’, ‘원내활동’에 대한 양적 분석을 토대로 진행되었는데(전혜원 2007, 정희옥 2012), 오승용(2010)이 잘 지적한 바 있듯이 실제로 국회의원의 주요한 활동, 정치적 대표로서의 역할의 핵심은 계량적으로 측정가능한 방식의 원내활동을 통해서는 실제로 알 수 있는 것이 거의 없다고 필자는 본다.

유승익·문우진(2007), 문우진(2010), 전용주(2012), 정희옥·장혜영(2013)를 꼽을 수 있을 정도다. 하지만 대부분 연령, 재산, 학력 등에 대한 통계적 기초자료와 역시 계량적으로 특정가능한 원내활동과의 제한적 상관관계 등을 검토하는데 그쳤다는 아쉬움이 있다.

이처럼 한국에서 정치현상에 대한 질적 연구가 많지 않은 것은 정치과정 분야의 연구가 선거와 캠페인에 계량적 연구나 제도에 대한 비교연구에 치우친 것도 한 원인이지만, 다른 한편 정치사상이나 한국정치 분야에서 이론에 대한 연구가 미비했던 것도 중요한 원인이라고 할 수 있다. 한국에서 정치사상이라 하면 흔히 특정 사상가에 천착해서 그 사람의 생각을 잘 이해하거나 그것을 비판, 재해석하는 것으로만 이해되어 왔다. 그리고 대표제와 같은 제도나 개념, 대표자의 자질과 덕성에 대한 사상적, 이론적 연구는 등한시되어 온 것이 사실이다. 그러한 경향이 오래 지속되다보니 이 분야는 저널리즘의 영역이 되고 말았고, 논의의 내용도 초보적인 수준을 벗어나지 못하고 있다. 이는 결국 좋은 대표에 대한 제대로 된 논쟁을 거쳐 제도 설계를 위한 사회적 합의에 이르는 과정의 부재로 이어졌다.

그동안 우리 유권자들은 좋은 대표란 어떤 대표인가에 대한 인식과 판단의 과정에서 모순적인 이중 잣대, 곧 겉으로는 도덕적이거나 정치력이 있는 대표를 선호하는 것처럼 하면서, 실제로는 특정 지역이나 당파적 이익을 지켜줄 수 있는 정치인을 지지하는 행태를 보이거나, 단기간에 급격하게 판단의 기준을 변경하는 모습을 보여주기도 했다. 또한 자신이 지지하는 후보를 미화하는 일반적인 경향이 나타나기도 한다. 물론 이러한 이중적 태도가 정치적 선진국이라고 나타나지 않는 것은 아닐 것이다.

이러한 행태의 실체에 대해서는 이갑윤, 조기숙, 강원택, 이현우 등이 ‘합리적 유권자 모델’을 중심으로 논쟁을 벌여왔다.

그러나 분명한 것은, 좋은 대표자의 요건에 대한 논의가 선거제도나 투표행태에 대한 설명으로 환원될 수는 없다는 점이다. ‘좋은’ 대표는 말 그대로 한 사회의 가치가 개입되지 않을 수 없는 개념이다. 가령 대표의 역할과 민주주의가 충돌하는 지점에서 어떤 적절한 합의점을 찾을 것인가 하는 문제에 대해서 제도나 투표행태에 대한 연구는 참고자료일 뿐이다. 결국 결정은 전적으로 그 사회의 구성원들의 손에 달려 있는 것이다. 이처럼 좋은 대표에 대한 가치적 판단이 선행하고, 그러한 가치를 달성하기 위한 제도로서 선거제도가 존재한다.

물론 공동체를 이루고 있는 개인과 집단들 간의 갈등관계에 따라 특정한 가치-이를테면 ‘조화’ 같은-를 보다 중요시하도록 제도를 설계할 수도 있다. 그러나 기본적으로 선거제도는 절차적 정당성과 공정함의 문제를 주로 고려할 뿐, 특정한 가치를 본래적으로 내포하지는 않는다.

따라서 좋은 선거제도를 원한다면 그 선거로 뽑힐 대표가 어떤 사람들이어야 하는지, 다시 말해 누가 좋은 정치적 대표인가에 대해 먼저 논의할 필요가 있다. 정치적으로나 도덕적으로 가장 나쁜 유형의 인간을 다수자 연합, 혹은 선거에 적극적으로 참여하는 다수의 사람이 대표자로 선출하는 것이 가능한 것이 대표제 민주주의이기 때문이다. 만약 어느 사회의 구성원들이 나쁜 대표의 선출을 ‘일어날 수 있는 일’ 혹은 ‘불가피한 일’로만 받아들이지 않고 개선이 필요한 일이라고 생각한다면, 제도의 개편에 앞서 누가 좋은 대표인가에 대한 논의는 중요하다.

기실 시민의 정치참여라는 측면에서 보면, 주어진 후보들 중에서 어떤 투표를 하느냐보다 더 중요한 것은, 시민이 바라는 좋은 정치적 대표가 어떤 요건을 갖추어야 하는지에 대한 논의다. 누가 좋은 시장, 국회의원, 대통령인가에 대한 사회적 토론이 없는 사회에서는 어떤 제도에서도 좋은 대표가 뽑히기 어렵다. 또한 시민이 원하는 후보자들이 아예 출현하기 어려운 사회경제적 상황에서는 선거제도나 정부형태의 개혁이라는 것이 무의미하고 오히려 위선적인  실험에 불과할 가능성이 높다.

무엇보다 민주주의에서 시민이 참여하지 않는 제도 개혁은 정당하지도 않고 실제로 잘 운용되기도 어렵다. 민주화 30년을 앞두고 있는 우리는 이제 민주주의, 혹은 선거나 정당만큼이나 ‘대표’에 대한 논의를 본격적으로 해 볼 필요가 있다. 즉, 지난 30년 동안 우리는 우리의 대표들에 대해 어떤 논의를 해왔고, 우리의 대표들은 어떤 사람들이었으며, 이것이 대표성의 위기에 어떤 영향을 주었는지 살펴볼 필요가 있다.

Ⅱ. 본론

1. 누가 좋은 대표인가? : 언론의 국회의원 분석 비판

작년 2015년 중앙일보, 그리고 2014년 동아일보가 특집으로 보도한 국회 관련 기사의 경우가 이러한 상황을 잘 보여준다. <지역구 민심과 거꾸로 간 의원들> 제하의 중앙일보 기사는 한국정당학회의 도움을 받아 지역구 의원과 지역주민 간 밀착도를 계량화 한 ‘중앙일보 생활정치지수(JPI: Joongang-ilbo Political Index)’라는 것을 만들었는데, 이를 토대로 의원들이 지역주민의 의사를 제대로 대변하지 않고 있다고 비판했다. JPI는 CCTV 의무화, 담뱃값 인상, 분양가 상한제, 세액공제 방식의 연말정산, 초·중교 전면 무상급식, 최저임금 10% 이상 인상 법안 등 6개 대표 민생법안을 선정해 지역구민(1곳당 500명씩, 총 3000명)을 대상으로 여론조사를 실시, 그 결과를 의원의 표결 또는 정치적 입장과 서로 비교해 산출한 것이다. 이를 토대로 중앙일보는 의원들의 평가를 100점 만점 기준으로 지수화해서 서열화했고, JPI 지수가 높을수록 재선될 가능성이 높다는 응답률을 인과관계가 있는 것처럼 기사화했다.

중앙일보 2015. 4. 10일자. <지역구 민심과 거꾸로 간 의원들> 등.

http://news.joins.com/article/17556819

동아일보 2014. 11. 25-26일자. < [국가대혁신 ‘골든타임’ 2부]<4> 답답한 정치, 제대로 바꾸자> 관련 기사 등. http://news.donga.com/3/all/20141125/68144946/1

그런데 이 기사에서 JPI 지수라는 것이 실제로 대표성에서 어떤 의미를 갖고 있는가는, 정치적 대표의 역할에 대한 견해에 따라 전혀 달라진다. 가령 정치적 대표가 지역주민의 의견을 무조건적으로 따르기보다는 자신이 획득한 정보와 양심에 따라 판단하는 것이 중요하다고 생각하는 입장에서는, JPI 지수란 대표의 역할에서 그다지 중요한 기준이 되지 못한다. 반면 대표란 지역주민의 의사를 정확히 반영하는 대리(delegation)의 역할만을 해야 한다고 생각하는 국회의원이 이를 실천에 옮기면, 그 의원의 지수는 100점이 될 것이다. 문제는 여기서 점수가 높은 의원이 과연 좋은 대표인가 하는 문제다.

아마도 ‘좋은 대표’는 대표의 역할에 대한 양 극단의 견해 중간 어딘가에 존재할 가능성이 높다. 실제로 중앙일보에서 분석한 6명 국회의원의 JPI 지수 평균은 47.8점이었다. 김관영(새정치민주연합·전북 군산) 의원이 53.4로 가장 높았고 이노근(새누리당·서울 노원갑) 의원이 51.3으로 2위였다. 이어 백재현(새정치연합·경기 광명갑· 51.2), 이인영(새정치연합·서울 구로갑·49.0), 박성호(새누리당·경남 창원의창·41.7), 박맹우(새누리당·울산 남을· 40.1) 의원 순이었다. 이를 두고 중앙일보는 100점 만점에 평균점수도 못 된다는 뉘앙스로 이를 비판했다. 그러나 이 비판은 과연 타당한가? 오히려 지역주민의 의사를 반영하면서도 대표자의 책임성이 또한 적절히 발휘되어야 한다면 50점에 가까운 평균 47.8점이 나온 것은 오히려 합리적인 결과는 아닌가?

아울러 이 기사는 “내년 총선에서 현재의 의원을 다시 뽑겠느냐는 질문을 지역민들에게 했을 때 JPI 지수가 50 이상인 의원(김관영·이노근·백재현)들의 경우 모두 ‘그렇다’는 응답이 ‘안 뽑겠다’는 답보다 많았다. 50 미만 의원들 중 이인영·박맹우 의원은 ‘그렇다’는 응답이 더 많았지만, JPI 지수 41.7을 기록한 박성호 의원에 대해선 유일하게 부정적인 답변이 더 많았다.”면서 지역주민들의 의사를 보다 많이 반영한 의원이 재선가능성도 높을 수 있다는 의견을 제시했다. 그러나 이것은 바람직한가? 대표자의 자율성을 극대화하면서 ‘사실상의 대표(virtual representation)’ 개념을 주장한 버크의 사례를 굳이 들지 않더라도(Burke 1961[1774]), 대표(representation)가 단순히 대리(delegation)가 아니며, 그것이 바람직하지 않거나 최소한 논쟁의 여지가 대단히 많다는 것은 여러 학자들에 의해 지지되는 견해다(Pitkin 1967; Urbinati 2006).

로버트 달은 ‘사실상의 대표’ 개념에 대해, ‘투표권을 갖지 못한 대다수의 사람들은 그것이 허구라는 것을 쉽게 간파했다’고 비판한다(달 2004, 124). 그러나 이것은 어디까지는 투표권을 갖지 못한 사람들의 경우다. 투표권을 가진 사람의 경우에도 달이 같은 주장을 고수할지는 알 수 없다.

JPI 지수에 대한 해석이 가진 문제점은 무엇보다 이 기사가 다루고 있는 사례에서도 잘 드러난다. 이 기사에서 의원들의 표결과 지역주민의 의사가 가장 큰 괴리를 보인 것은 CCTV 의무화 법안이었다. 조사 대상 의원들의 지역구민들은 평균 86.1%가 CCTV 의무화에 찬성한다고 답한 반면, 의원들 중에서는 새누리당 이노근 의원만 찬성표를 던졌다. 이에 대해 기사는 ‘어린이집 CCTV 의무화 법안에 반대 표결한 의원 중 어린이집 폭행사건이 발생한 지역의 의원들이 4명이나 있다(이인영·백재현·박성호·박맹우)’는 식으로, 이들 의원이 지역주민들의 의견을 일방적으로 무시한 것처럼 보도했다.

그러나 당시 어린이집 CCTV 의무화 법안은 사건 발생 며칠 만에 졸속으로 만들어진 것이었고, 인권침해 소지가 광범위하며, 그 때문에 전 세계적으로도 중국 이외에 시도된 적이 없는 법안이었다. 그러나 당시 여론에 밀린 보건복지부 장차관은 물론 해당 상임위 의원들조차 법안의 내용을 제대로 파악하지 못하고 있었으며, 본회의 직전에서야 법안의 위헌성이 정의당, 새정치민주연합 의원들을 중심으로 집중적으로 제기되어 결국 부결되기에 이른다. 결과적으로 보면, 이 법안은 어린이집 교사의 폭력 사태에 분노한 여론에 대응하는 과정에서 행정부가 지나치게 성급하게 내놓은 잘못된 법안이고, 그 상세한 내용을 알지 못하는 여론은 이에 동조했으나, 의회가 심의역할을 제대로 하는 과정에서 부결된 것이다(이관후·조희정 2015). 지역주민의 86%를 넘는, 지역주민의 압도적 여론을 거부하고 반대표를 던진 의원, 기사의 표현대로 하면 ‘지역구 민심과 거꾸로 간 의원들’은 과연 잘못된 선택을 한 것일까?

흥미로운 것은 이 기사가 같은 시리즈에서 지역주민들이 가장 원하는 것은 6개 지역 모두 ‘지역 일자리’라고 보도하면서, 동시에 ‘예산 딴 것만 중시하는 의정보고서’라며 지역구 예산확보 활동을 비판하고 있는 것이다. 또한 당론을 따르겠다는 의원이 겨우 37%에서 43%로 늘어난 것을 두고 ‘소신 버리는 의원들’이라고 비판했지만, 거꾸로 보면 여전히 절반 이상의 의원들은 당론을 무조건적으로 따르지는 않는다. 그리고 원론적으로 본다면, 정당의 공천으로 국회의원이 된 사람들이 당론을 따르겠다는 입장을 가지는 것이 잘못인가?

추가적인 질문들이 더 가능하다. 지역구의 이해관계와 당론이 배치된다면 의원은 어떤 선택을 해야 하는가? 중앙일보는 JPI 지수를 내세울 때는 지역구의 이해를 반영하는 것이 중요한 것처럼 보도했는데, 자기가 속한 정당의 이념을 반영하는 태도는 왜 잘못인가? 또한 비례대표의원들에게는 지역구의원보다 당론을 따라야 할 더 많은 의무가 있는가, 아닌가?

이것은 현실이 아니라 당위성에 대한 질문이다. 현실적으로 보면 국회의원 임기가 만료되는 해를 제외하면 비례대표의 정당충성도가 지역구의원에 비해 높은 편이다(김민전 2009. 262). 문제는 이 기사를 쓴 언론매체와 자문을 한 연구단체는 이러한 문제들을 묻지도 않았고 답변하려는 의지도 갖지 않은 것처럼 보인다는 것이다.

동아일보 역시 국회의 전문성이 떨어진다고 비판하면서 전문인력을 늘려야 한다는 ‘늘 뻔한 이야기’를 늘어놓았지만, 보좌진은 물론 국회의원을 포함한 국회의 양적 증가에 항상 가장 비판적인 것은 보수 언론이다. 또한 현대사회에서 입법과정은 물론 효과적인 행정부 견제를 위해 국회의원의 전문성이 강조되고 있지만, 전문가들로 이루어진 대표는 실제로 대의 민주주의의 핵심원리에 위배된다는 주장도 강하게 제기된다(Petracca 1991). 설령 전문성의 필요성을 용인하더라도, 실제로 우리 사회에서 무엇이 전문성을 의미하는지, 그것의 장단점은 무엇인지에 대해 제대로 논쟁이 된 적도 없다는 점은 심각한 문제다. 가령 국회의원의 역할이 특정 사안에 한정되기 보다는 대단히 종합적이라는 점을 감안하면, 특정 분야에만 지식을 갖춘 전문가가 국회의원이 될 경우에 발생하게 될 부작용에 대해서, 특히 ‘공적 경험’이 없는 연구자나 민간사업가 등이 국회의원으로서 적절한 자질을 가진 것인지에 대해서는 논쟁이 필요한 부분이다. 또한 이 기사는 다수 국민들의 ‘정치적 전문성’을 기르기 위해 어렸을 때부터 정치교육을 실시하고 있는 네덜란드에 찬사를 보내고 있지만, 과연 한국에서 정치교육을 초등학교부터 적극적으로 시켜야 한다고 하면, 이 언론이 지지할 것인지는 대단히 의심스럽다.

지금까지의 연구들은 전문성을 주로 직업, 경력, 다선여부로 평가될 수 있다고 주장하고 있다(김형준 2004a; 정희옥·장혜영 2013). 또한 의원의 경력 유형을 몇 가지로 분류했는데, 공직경험이 없는 초선의원(아마추어형), 공직경험이 있는 초선의원(단계별 성취형), 공직경험이 없는 재선의원(의회주의자형), 풍부한 공직경험과 재선이상의 선수를 의원(경력주의자형)으로 나누고, 정치가 활성화되고 효율적으로 행정부를 견제함으로써 국회 생산성을 제고하기 위해서는 단계별 성취형과 경력주의자형의 의원이 많아져야 한다고 주장한다(김형준2004b; 정희옥·장혜영 2013). 그러나 이러한 분류는 두 가지 문제점이 있는데, 하나는 미국 의회에 대한 분석의 결과를 보편적인 것으로 받아들일 것이냐의 문제고, 다른 하나는, 이러한 연구자의 분석을 유권자들이 그대로 수긍할 것이냐의 문제다.

2. ‘물갈이’라는 신화

국민들의 정치인 집단에 대한 신뢰는 대단히 낮다. 그래서 정치권은 선거 때마다 소위 ‘물갈이’를 시도한다. 현역의원의 비율을 줄이고 정치신인을 많이 등용하는 것이다. 언론에서도 각 정당의 물갈이 비율을 선정적으로 보도하고, 물갈이를 많이 할수록 정당의 개혁성, 참신성이 높아지는 것처럼 보이기도 한다. 정당 내부적으로 보면, 물갈이는 당내 주류 세력이 비주류를, 혹은 반대로 비주류가 주류를 몰아내는 명분이 되기도 한다. 그래서 총선 때마다 물갈이의 적정성을 놓고 격론이 벌어지고 실제 공천과정에서도 가장 큰 갈등요인이 된다. 그리고 실제로 민주화 이후 우리나라의 초선의원 당선비율은 대단히 높은 편이라고 할 수 있다.

<초선의원 비율>

구분	초선의원 수	초선의원 비율(%)	의원정수
20대	132	44.0	300
19대	148	49.3	300
18대	134	44.5	299
17대	187	62.9	299
16대	111	40.7	273
15대	137	45.8	299
14대	119	39.8	299

출처 : 중앙선거관리위원회. 선거정보시스템

미국의 경우 재선율이 90%에 육박하는 반면, 한국의 경우 약 50%의 새로운 인물들이 국회에 진출한다(김도태 2008, 112). 초선의원 비율은 87년 민주화 이후 가장 적은 경우가 약 40% 정도이고, 대통령 탄핵으로 열린우리당이 창당된 17대 총선에서는 60%를 넘었다. 이는 물갈이가 지속적으로 높은 수준에서 자주 되고 있다는 의미다.

그런데 이 물갈이는 대표의 질을 높이는 데에도 실제로 도움이 되는가? 만약 그렇다면 우리나라의 정치가 급속히 변화하거나 진일보하고, 국민들의 국회나 정치에 대한 신뢰도 높아지는 결과가 나타났을 것이다. 그러나 아직까지 그러한 추세는 거의 찾아볼 수 없다. 또한 일시적으로라도 물갈이 비율이 높은 17대나 19대 국회가 다른 국회보다 더 좋은 평가를 받았다면 모르겠지만, 그러한 객관적 증거는 아직 찾을 수 없다.

가령, 17대 국회에서는 초선 비율이 가장 높았지만 국회의 입법 생산성은 높아지지 않았다(윤종빈 2008a, 134). 또한 17대 국회에서 열린우리당이 보여준 모습은 결코 책임있는 집권여당이라고 하기 어려운 수준이었다.

국회의원의 교체비율이 대단히 높은데도 불구하고 한국정치에서 대표성의 문제가 지속되거나 악화된다면, 그것은 이 물갈이가 무의미하거나 오히려 악영향을 가져오기 때문이라고 가정할 수 있다. 즉, 물갈이 비율이 높은 상황에서 대표성의 위기가 나타난다면, 그것은 기존 정치인들이 대표로서의 역할 수행에서 매너리즘에 빠지거나 노쇠함에 따라 보수적 정치행태(한국에서 곧잘 구태정치라고 부르는)를 보이기 때문이 아닌 것이다.

그 원인은 두 가지로 해석할 수 있다. 하나는 도구적 측면으로, 새로운 인물이 실제로는 새로운 사람이 아닌 경우다. 다시 말해, 행위자가 바뀌기는 했지만, 동일한 유형이 반복적으로 뽑히거나, 혹은 더 나쁜 유형의 사람으로 바뀐 경우다. 두 번째는 구조적 측면으로, 새로운 사람이 유입되었음에도 선거제도, 권력구조, 정당체제 및 구조가 새로운 행위자의 활동을 제약하는 경우다. 여기서는 먼저 도구적 측면을 살펴보고, 후반부에서 구조적 측면을 살펴보고자 한다.

도구적 측면에서 정치적 대표의 교체여부를 확인해 보자. 국회의원의 사회경제적 배경과 관련해 우리나라에서 중앙선거관리위원회가 대표적으로 공표하는 정보는 학력과 경력(직업)이다. 그 중에서 먼저 학력을 살펴보면, 대졸 이상이 압도적 다수를 차지하고 있는 것을 알 수 있다. 특히 17대 이후로는 대학원 비율이 급격히 높아져서 19대와 20대에는 60%에 육박하고 있는데, 이것은 17대에 386의원들이 대거 원내에 진입한 것, 그리고 19대 이후로 소위 전문가들이 많이 영입되면서 나타난 현상으로 보인다.

<학력별 의원 비율>

(지역구+비례)

구분	고졸이하		대졸 이하		대학원 재학 이상		의원정수
	인원수	%	인원수	%	인원수	%
20대	5 (1+4)	1.5%	119 (105+14)	39.7%	176 (147+29)	58.7%	300
19대	7 (6+1)	2.3%	116 (94+22)	38.7%	177 (146+31)	59.0%	300
18대	7 (2+5)	2.4%	137 (113+24)	45.8%	155 (130+25)	51.8%	299
17대	6 (3+3)	2.0%	145 (125+20)	48.5%	147( 115+32)	49.1%	299
16대	9	3.2%	153	56.0%	65	23.8%	273
15대	8	2.6%	152	50.8%	93	32.1%	299
14대	2	0.6%	129	43.1%	106	35.4%	299

출처 : 중앙선거관리위원회. 선거정보시스템

물론 이것은 전체 인구의 학력분포와는 대단히 거리가 멀다. 2010년 기준으로 국회의원들의 평균 연령대인 55-59세의 학력분포를 보면, 고졸 이하가 전체의 81.9%를 차지하고, 대졸이상은 18.1%에 불과하다. 이는 같은 해 18대 국회의 고졸 이하 2.4%, 대졸이상 97.6%와 지나치게 큰 격차다.

2010 인구주택총조사. 통계청.

사실 한국에서 국회의원들이 남성편향적이며, 교육수준과 소득수준이 높은 집단으로 충원되고 있다는 것은 많은 연구에서도 확인되는 바다. 경력(직업)에서도 정당인, 국회의원, 변호사, 공무원의 정치인 유입 비율이 민주화 이후 전체의 50%를 차지할 정도로 압도적이다(유승익·문우진 2007, 104-108). 또한 당선자들의 대학별 분포가 일부 명문대를 중심으로 지나치게 편중되어 있다는 점, 여성 비율이 여전히 17%에 불과한 점, 평균 재산이 40억이 넘고, 상위 20명의 총액이 8천 억원이 넘는 점(이관후 2016b, 26)도 눈에 띤다.

그나마 이것도 계속 높아진 것이다. 19대 총선 지역구 공천자의 경우 새누리당과 민주당 모두 남성이 90%가 넘었고, 총 당선자 수는 47명으로 15.7%였다(서울신문 2012/03/20; 윤종빈 2012, 16). 20대 총선에서는 51명의 당선자가 나왔다.

행정부의 엘리트 구성에서도 유사한 현상이 나타난다. 한 연구는 행정부 엘리트 주류의 교체가 가장 극심했던 김영삼, 김대중 두 정부를 비교했을 때, 지역적 편중은 극적으로 변화했으나 사회경제적 배경은 전혀 바뀌지 않았다는 것을 보여준다. 장관, 차관, 1급 이상 공무원의 경우 김영삼 정부시절에는 서울대가 127명으로 54%, 고려대 26명(11%), 연세대 13명(5.5%), 김대중 정부의 경우 서울대가 106명으로 49%, 고려대 25명(12%), 연세대 14명 (6.5%)의 분포를 보인다. 또한 두 정권 모두에서 1급 이상 공무원의 94%는 서울지역 대학 출신이었다(권경득·이현출, 2001).

학력과 경력을 중심으로 볼 때, 특정한 집단이 지속적으로 정치 엘리트를 독점하는 것은 분명히 문제가 있어 보인다. 우선 국회의원들이 사회경제적 배경이 일종의 집단적인 정치적 정체성을 형성한다는 정치사회학자들의 주장도 있다(전용주 2012, 43). 유사성(resemblance)이 대표성의 중요한 자질로서 고려되어야 한다는 주장도 있다(마넹 2007; 이관후 2016b).

그렇다고 통계적 결과 자체를 놓고 좋다, 나쁘다는 판단을 내릴 수 있는 것은 쉽지 않다. 요컨대 한국에서 비례적 대표성이 대단히 낮다는 것은 주지의 사실이고 정치사회학적 견해에 따르자면 어느 정도의 약화가 필요한 것은 사실이지만, 많은 나라들에서 부유한 남성 위주의 고학력의 전문가 집단이 정치적 대표의 주류를 차지하는 것은 일반적인 추세이기도 하기 때문이다.

물론 이러한 현실에 대해 무비판적으로 수용해야 된다든지, 심각성의 정도의 차이에 따른 보완이 불필요하다는 것은 아니다.

또한 이것은 비례적 대표성과 실제의 대표성 간에 필연적 인과관계가 존재하지 않는다는 점에서도 용인될 수 있는 여지가 있다. 예를 들어, 존 스튜어트 밀 역시 노동자의 대표가 노동자의 눈으로 세상을 볼 수 있어야 한다고 주장했지만, 그가 반드시 노동자 출신일 필요는 없다는 점 역시 인정했던 것이다(Mill 2012).

그럼에도 불구하고, 물갈이의 목적이 국회의원의 사회경제적 배경이 지나치게 치우쳐 있는 현실을 개선하고자 하는데 있었다면, 이것이 한 번도 실현된 적이 없다는 점은 분명하게 드러난다. 달리 말하면, 매번 물갈이는 되고 있지만 그 물이 그 물이었던 것이다. 만약 물갈이의 목적이 보다 의정활동의 질적 향상을 통한 국회의 신뢰 확보에 있다면, 그 역시 아직 뚜렷하게 검증된 바는 없다고 할 수 있다. 의정활동이 더 개선되었다는 증거는 부족하고, 국회의 신뢰는 회복되지 않고 있다. 전문성으로 말한다면, 정당인이나 공무원, 변호사 등 특정 계층이 점점 더 독점을 강화하고 있기 때문에, 사회 각계의 분야별 전문성이 강화되고 있는 것도 아니다. 동시에 잦은 물갈이로 인해, 다선의원의 양성을 통한 정치적 전문성이 강화되고 있는 것도 아니다. 요컨대 물갈이가 갖는 목적은 전혀 달성되지 못한 해 부정적 효과만 나타나고 있는 셈이다. 소위 말하는 물갈이란 신화, 혹은 기만에 불과한 것이다.

현재 방식의 물갈이가 의미가 없다면 어떤 변화가 필요할까? 노회찬 의원식으로 말하자면 판갈이가 필요하다고 할 수 있다. 선거제도의 변화, 의원정수의 확대 등을 통해 국회의원에 공천, 당선될 수 있는 사람들의 변화를 꾀하는 것이 대안이 될 수 있을 것이다. 이것이 대체로 현재 다양한 제도적 변화를 주장하는 논리적 근거다. 그러나 여기서 한 가지 조심해야 할 것은 제도 만능주의의 함정이다.

제도만능주의의 사례에 대해서는 이관후(2016c)를 참조.

무엇보다 유권자들이 ‘물갈이’를 원하면서도 동일한 결과가 반복되는 원인이 제도가 유권자들의 선호를 왜곡하기 때문이 아니라, 오히려 유권자들의 선호가 반영된 결과이기 때문이다. 한국 유권자들은 자신들의 이익과 의견을 정책결정과정에 효과적으로 전달하기 위해 유리한 사회경제적 배경을 지닌 후보를 선호하는 경향이 있다(유승익·문우진 2007; 최정원 2010; 정희옥·장혜영 2013, 54). 국회의 정치충원이 사회의 다양한 직능 집단을 통해 공평하게 이루어져야 한다는 일반론적 명분에는 동의하지만, 자신들의 대표를 뽑을 때는 이를 적용하지 않는다. 유권자들은 보다 나은 대표자를 통해 대표될 때 더 많은 이익을 얻을 수 있다고 판단하며, 그 기준을 학력, 경력, 재산 등에 두고 있기 때문이다.

따라서 우리가 일정한 변화를 목적으로 하고 제도적 변화를 시도한다면, 그 이전에 새로운 선거제도를 통해서 얻고자 하는 것이 무엇인지에 대한 목표, 곧 새 제도를 통해 우리가 선출하고자 하는 ‘좋은 대표’란 어떤 사람들인지에 대한 논의와 일정한 합의가 필요하다. 그러한 입법 취지에 대한 시민적 요구가 뒷받침되지 않는다면, 새로운 제도에서도 ‘그 물이 그 물’인 상황은 언제든 재현될 수 있기 때문이다.

3. 지역주의는 사라지고 있는가? : 대(大)지역주의에서 소(小)지역주의로

18대 총선 공천과정에서 가장 논란이 많았던 후보자는 대통령의 형 이상득 의원이었다. 당시 한나라당은 다선·고령 의원을 중심으로 물갈이론이 강하게 제기되었고 김용갑 의원 등이 용퇴하면서 이상득 의원에게 압박을 가했다. 당내 소장파의원들은 불출마를 요구하는 공개기자회견을 했다. 그러나 이상득 의원은 출마를 강행했다. 효과는 바로 나타났다. 이상득 의원이 당선되고 나서 포항의 동지상고는 전국적인 인재풀이 되었다. 영일군과 포항시 출신 5급 공무원의 친목모임 영포회는 이상득이 고문을 맡으면서 국정의 주체로 떠올랐고, 이 영포회 라인은 총리실과 국정원 청와대가 모두 개입된 민간인 불법사찰에서 주도적인 역할을 했다.

포항에는 2008년부터 3년간 무려 1조원의 예산이 쏟아져내렸다. 전년도 대비 95% 증가였고, 계속사업으로 편성되는 것을 감안하면 총 사업비는 10조원이 넘었다. 감사원이 경제성이 없다던 포항-삼척 철도는 타당성 재검토 결과가 나오기도 전에 예산부터 배정되었다. 정부에서 SOC 신규투자가 없다고 공언한 직후, 1조 5천억 원 예산의 포항-영덕간 고속도로 사업만 유일하게 통과되었다. 투자대비 효용이 33%밖에 안 된다는 평가를 이미 정부가 내린 다음이었다. 이 고속도로에는 ‘형님 고속도로’라는 별칭이 붙었다. 2008년 영포회 모임에 나온 포항시장은 “이렇게 물 좋은 때 고향 발전을 못 시키면 죄인이 된다”고 말했고, 포항시의회 의장은 “어떻게 하는지 몰라도 예산이 쭉쭉 내려온다”고 소감을 밝혔다(이관후 2015).

이상득 의원은 좋은 국회의원이었을까? 이에 대한 가치판단은 간단한 일이 아니다. 사실 더 큰 문제는 이상득이 좋은 국회의원이냐의 판단과 관계없이 지역주민들이 이상득 의원을 또 찍을 것이라는 데에 있다. 19대 총선을 앞두고 이상득 의원이 보좌관의 뇌물 수수 수사로 불출마를 선언하자 포항지역 시의원들은 예산안 심의를 위한 본회의를 열지 않고 ‘이상득 의원 총선 불출마 철회 촉구대회’를 열고 농성에 들어갔다. 이것은 예외적인 사례일까?

지난 총선에서 이정현 후보가 순천에서 재선에 성공하고, 김부겸이 대구에서 당선되었다. 부산에서도 민주당이 5석으로 약진했고, 호남에서는 국민의 당이 약진했다. 이를 두고 한국에서 지역주의가 약화되었다고 보는 평가가 적지 않다. 87년 이후의 전통적 지역주의는 분명히 약화되고 있다. 이것은 단순히 총선이 결과만이 아니라 지속적으로 존재했던 ‘사실’이다. 호남과 영남에서는 승자독식주의 선거방식 때문에 그 결과가 극대화되어서 착시효과를 일으킨 것일 뿐, 절반에 가까운 유권자들은 오랫동안 지역적 패권정당에 표를 던지지 않았다(이현우 외 2016, 110-118).

그런데 소위 영호남으로 대표되는 광역단위의 거대 지역주의가 아닌 선거구 중심의 지역주의, 혹은 지역이기주의는 어떠한가? 만약 이정현이 여당의 실세가 아니라면, 그래서 그가 공약한 ‘예산 폭탄’을 전혀 기대할 수 없는 상황이라면, 과연 이정현은 지역주의 타파와 부지런한 지역일꾼론으로 당선될 수 있었을까? 만약 김부겸이 당선 이후에 야권의 대선주자로 바로 거론될 수 있을만큼 거물급 정치인이 아니었다면, 대구의 유권자들은 그에게 표를 던졌을까? 새누리당 집권 시기에 부산의 지역경제가 지금처럼 침체되어 있지 않았다면, 유권자들은 야당에게 표를 던졌을까?

이정현은 순천대학병원 유치를, 김부겸은 새누리당 대구시장과 손잡고 야당과의 예산당정협의를 이끌어 낸 점을 선거유세에서 강조했다. ‘경쟁해야 발전한다’는 선거 캐치프레이즈로도 쓰였다. 이정현은 여당의 실세를 자처했지만, 대구와 부산의 야당은 경쟁을 내세웠다. 부산에서 야당후보들이 선거전에서 적극 활용한 것은, 새누리당 의원들의 주요 거주지가 서울이고 부동산도 부산보다 서울에 두고 있어서 부산 지역발전에 관심이 없다는 논리였다. 실제로 전국에서 GRDP(광역단위별 총생산)에서 최하위를 기록한 도시들은 부산, 광주, 대구였다. 이것은 유권자 입장에서 합리적인 선택처럼 보인다. 하지만 사실은 지역주의가 약화된 것이 아니라 큰 지역주의를 작은 지역주의가 이긴 것은 아닌가?

한국에서 유권자들이 총선에서 투표를 할 때 무엇을 가장 중요하게 여기느냐에 대해서는 많은 연구가 진행되었다. 일반적으로 볼 때, 민주화 이후 한국 정치에서 국회의원 선거에 가장 큰 영향을 미친 요건들은 인물과 정당이라고 할 수 있다. 대통령 선거에서는 정책적 선호가 후보 선택에 영향을 미친다는 연구(김성연, 김준석, 길정아 2013)도 있으나, 국회의원 선거에서는 그 효과가 제대로 입증된 바가 없다. 또한 후보자가 내 놓는 정책에 대한 선호는 다른 이유로 인해 기존에 정해진 유권자의 후보자에 대한 선호, 특정 정당에 대한 지지 등이 큰 영향을 미친다.

중앙선거관리위원회 유권자의식조사에 따르면 15대~19대 총선에서 유권자들은 일반적으로 지지후보를 결정할 때 정책이나 공약보다 ‘인물’을 많이 고려한다고 응답했고, 이러한 경향성은 투표율이 높은 고연령으로 갈수록 강해지고 그 편차도 크다(중앙선거관리위원회 1996, 2000, 2004, 2008, 2012). 예를 들어, 19대 총선의 경우 후보선택시 고려사항에서 처음으로 인물/능력(30.8%)이 정책/공약(34.0%)에 뒤졌지만, 정책/공약의 경우 20대가 46.4%이고 30~50대에서는 30%대에 불과하다. 50대에서는 인물/능력(35.7%)이 정책/공약(30.7%)을 다시 역전했고, 60대에서는 인물/능력(38.8%)이 정책/공약(18.0%)을 압도했다(중앙선거관리위원회 2012, 15-16).

사실 더 중요한 점은, 젊은 세대에서 정책과 공약을 기준으로 투표한다는 응답이 일종의 ‘교육 효과’에 의한 응답이라서 실제의 선택과 어느 정도 합치할지 알기 어렵다는 점이다.

개인적으로는 인물/능력을 중요시하지만 87년 민주화 이후 지역주의에 기반을 둔 정당에 대한 지지가 선거 결과에 가장 많은 영향을 미치는 집합적 투표 결정 요인이라는 점도 분명하다. 16대 이전 선거에서는 이 부분이 명확히 드러나고, 17대 총선에서는 탄핵 변수가 있었지만, 18대, 19대 총선에서는 다시 정부에 대한 업적 평가가 정당지지와 연결되었다. 반면 대선과 달리 총선에서는 후보자 변수가 거의 영향을 미치지 않았다. 오히려 정당지지, 지역투표, 경제투표 등이 영향을 미쳤다(이갑윤 2011, 198-208).

이에 대해 이갑윤은 투표 결정이 적어도 집합적으로는 ‘합리적 투표행태’라고 평가하고 있다.

여기서 흥미로운 현상이 발견된다. 왜 개인적으로는 인물을 중요시하는 것처럼 보이지만, 집단적으로는 정당, 지역, 경제가 주요한 변수일까? 이러한 개인적/집합적 투표 결정 요인의 모순적 경향은 어떻게 해석해야 할까? 한 연구는 그 원인을 네 가지로 보고 있다. 첫째, 한국 유권자들이 자기가 좋아하는 후보는 자신과 비슷한 정책적 입장을 가지고 있다고 믿는 반면, 싫어하는 후보는 자신과 반대되는 입장을 가지고 있다고 믿는 경향이 있다는 점이다. 둘째, 한국 유권자들은 후보자들이 가지고 있는 정책 입장이 자신들의 정책 입장과 비슷할 것이라고 보는 경향이 있다. 즉, 후보자에 대한 선호와 상관없이, 후보자들이 자신들과 비슷한 정책 입장을 가지고 있다고 생각한다. 셋째, 한국 유권자들은 후보자들의 정책 입장을 판단할 때, 이들의 소속 정당의 정책 입장에 의존한다, 넷째, 이러한 경향들은 상호 독립적이며 따라서 동시에 유권자들의 판단에 영향을 미친다(김성연·김형국·이상신. 2012, 115-6).

이를 통해 볼 때, 후보자들의 정책 입장에 대한 유권자들의 판단은, 후보자에 대한 선호, 자신의 정책 입장, 그리고 정당의 정책 성향에 대한 지식 혹은 고정 관념 등과 같은 주관적인 요인들의 영향을 받는다고 할 수 있다. 그리고 이것은 후보자들의 실제 정책 입장과 그에 대한 유권자들의 판단이 경향적으로 다를 수 있다는 것을 의미한다(김성연·김형국·이상신. 2012, 116).

이상의 내용을 종합적으로 보면, 모순이 풀리는 지점이 나타난다. 유권자들이 인물과 능력을 평가할 때, 그것이 도덕적으로 얼마나 고결한가, 공약을 잘 지킬 것인가, 국가를 위한 정치적 판단을 잘 할 것인가, 국회의원으로서의 의정활동에 적합한 인물인가가 아니라, 지역의 이익을 잘 대변할 것인가를 기준으로 본다면, 인물 중심의 투표와 정당투표, 지역투표, 경제투표는 서로 모순적이지 않다.

우선 소위 지역정당이 넓은 의미에서 우리 지역의 발전에 도움이 되리라고 생각해서 투표한다면 정당투표와 인물투표 등이 하나로 일치된다. 어떤 후보자가 인물이 좋다는 것은 동시에 그가 우리 지역의 발전을 위한 정당의 후보이기도 한 것이다. 또한 지역정당과 그 국회의원들이 지역발전을 위한 활동을 소홀히 한다고 생각되고, 이를 대체할 수 있을만한 유능한 후보가 발견된다면 유권자는 인물과 지역발전, 경제적 요소를 모두 고려해 지지정당을 바꿀 수 있다. 여기서 지지정당의 교체는 이념적 정체성이나 정책선호의 변화 없이도 충분히 합리적으로 가능한 것이다. 오히려 모순적인 부분은 의정활동이다. 학계나 시민단체에서 바람직 국회의원의 기본적인 요건으로 생각하는 국회 본회의 출석률과 법안발의 건수는 통계학적으로 볼 때 당선과 연관성이 없거나 오히려 부정적인 효과를 가져 오기도 했다(김민전 2009, 264-273).

사실 이 부분이 가장 극복되기 어려운 부분이다. 영호남에서 겨우 과반을 얻고도 대부분의 후보가 당선되는 이유는 그것을 압도할만한 매력을 지닌 후보가 적기 때문이다. 반대로 ‘괜찮은 후보’가 지역구 발전에 ‘신뢰’를 준다면 이는 극복가능하기도 하다.

이것은 현역의원의 프리미엄을 설명할 때도 유용하다. 여러 연구에 따르면 3선 이상의 경우에는 현역 교체 심리가 나타나지만, 재선, 그리고 초선으로 갈수록 현직자의 이점은 확연하다. 구체적으로 무엇이 현직자의 이점을 구성하는지에 대해서는 연구자마다 다양한 의견이 있다. 하지만, 그러한 구체적 요인들이 모두 자기지역구의 발전에 누가 유리한가에 대한 평가로 귀결된다고 보면(김한나·박원호 2016, 69), 현직의 이점이란 결국 SOC사업을 중심으로 ‘지역구’에 대한 배타적인 국가 예산 획득 능력에 다름 아니다.

실제로 가장 가능성이 높아 보이는 경제불황과 현역의원 재당선 사이에서의 상관성도 18대 총선을 분석한 연구에서는 드러나지 않았다. 도전자와 현역의원 사이에 가장 뚜렷하게 차별성이 드러난 부분은 지역의 발전방안을 제시한 공약 내용이었다. 여당인 한나라당 후보들 중에서 중앙정부 차원의 국가적 발전정책을 제시한 경우, 이는 선거구에서 환영받지 못했다. 반면 야당 현역의원들이 선전한 지역은 지역구 발전에 관련된 공약을 제시한 경우였다(김도태 2008, 109-110).

이러한 지역구 중심의 선거는 양태는 홍보에서도 잘 드러난다. 총선에서 가장 핵심적인 홍보 수단인 선거공보를 분석한 연구에 따르면, 20대 총선 후보자들은 정책보다는 인물, 정당이나 의정활동보다는 본인의 지역구 활동에 많은 부분을 할애했다. 정권심판이나 정치개혁보다는 지역발전 정책을 강조하는 것은 득표율에도 긍정적인 영향을 미쳤다. 유권자들이 정치개혁이나 구태정치인 교체 같은 메시지에 반응하지 않고, 지역 내 도로 건설, 지하철 유치 같은 선심성 공약에 더 흥미를 느낀 것이다. 결론적으로 유권자들은 지역을 위한 인물, 지역을 위한 정책, 지역에서 나와 소통할 수 있는 인물을 선택했다고 할 수 있다(조희정·이한수·민희 2016)

이러한 점은 이론적 연구 뿐 아니라 정치 현장에서도 적나라하게 확인되는 점이다. 20년 이상 국회 보좌관을 지낸 이진수는 『보좌의 정치학』에서 의원들이 가장 많은 시간을 쓰는 업무가 ‘지역구 관리’ 활동이라고 밝히고 있으며, 이러한 경향은 점점 심화되고 있다(이진수 2015a; 2015b). 그는 이렇게 말한다.

“의원들은 선거 때가 되면 대형 개발 사업 공약을 안 내놓을 수가 없어져 공약(空約)의 공약(公約)화에 스스로 앞장서게 된다. 또 보좌진의 상당수를 지역에 배치해서 사사로운 민원에 성실히 응하지 않으면 금방 ‘지역구에 무관심’한 의원으로 악소문이 난다. 뿐만 아니라 상임위 배정이 의원의 전문성에 따라 결정되는 게 아니다. 지역구 민원의 유형에 따라 민원 해결에 유리한 상임위에 들어가기 위해 경쟁을 한다. 보좌진의 자료 요구나 질의서 공세도 결국 행정부를 압박해 지역구 민원을 해결하기 위한 수단이 되고 있다. 제도 개선, 비리나 비효율 적발, 대안 제시가 의정활동의 목표가 아니라 지역구 개발 사업 유치 내지 민원 해결로 귀결되면 될수록 정치의 품질은 나빠진다(이진수 2015b).”

바야흐로 소지역주의의 시대가 열렸다. 이러한 현상은 기존의 ‘지역주의’와 구분되는 것으로 ‘지역구주의’라고 부를 만하다. 사실 이러한 현생의 전초가 전혀 없었던 것은 아니다. 특히 87년 이전에는 특히 농촌 지역의 유권자들이 다른 가치들보다 발전에 대한 열망을 보다 강하게 갖고 있어서, 소위 ‘힘 있는 여당’이라는 프레임이 유효했다. 또한 선거과정에서 선심공세를 할 수 있는 자원도 여당에 더 많이 있었을 것이라는 점도 영향을 주었다. 이후 산업사회로의 진입으로 과거의 막걸리, 고무신으로 대표되는 즉자적 선심성 선거방식은 벗어났으나, 대신 유권자들은 지역발전과 여당의원, 혹은 ‘힘있는 의원’과의 상관성을 중시해 왔다. 유권자들은 전국적 선거의제나 후보자들의 의정활동 전반에는 거의 관심이 없으며, 오로지 지역발전만을 주요한 투표의 판단근거로 삼고 있다. 민주화 발전 정도가 점차로 높아질수록 소지역 단위의 지역구 발전공약의 효과는 낮아질 것이라는 예측도 있었지만, 유권자의 합리적 선호라기보다는 ‘이기적 정치의식의 표출’이라고 불러야 어울릴 이 현상은 오히려 보편화 되었다(김도태 2008, 114-133).

물론 이러한 결과가 행위자로서의 자율성을 가진 유권자가 의도한 것인지, 아니면 권력구조나 선거제도가 야기한 것인지에 대해서는 확신할 수 없다. 그러나 우리 유권자가 국회의원을 입법부의 구성원으로서 국가전체를 위해 법을 제정하고 심사하는 역할, 정부를 견제하는 역할보다는 지역구에 예산을 유치하는 역할에 더 많은 비중을 두고 평가하고 있다는 사실은 비교적 명확하다. 그것이 유권자들이 의도한 선택이라고 한다면 절차적으로는 정당할 수 있다. 그러나 이러한 현상이 정치발전이나 국가 전체로 보았을 때는 바람직하지 않거니와, 우리 학계나 정치계, 혹은 시민사회가 이러한 투표 편향에 대해 제대로 논의하거나 합의한 적도 없다는 것 역시 명확하다.

4. 상향식 공천은 대안인가?

소위 상향식 경선은 소위 밀실공천이나 단순 여론조사 방식보다 시기적으로 늦게 나타났으며, 흔히 더 민주적이고 공정한 방식으로 여겨져 최근 들어 더욱 활성화 된 공천 방식이다. 한국의 국회의원 공천 제도는 크게 정당의 전략공천에서 상향식 공천의 방향으로 발전해왔다. 이진수(2015b)는 이를 보다 구체적으로  1)전략 공천 → 2) 당내 (당원) 경선 → 3) 국민참여경선 (오픈 프라이머리) → 4) 모바일 선거 순으로 개방성이 강화되는 방식으로의 변화로 요약한다. 초기의 전략 공천은 밀실 공천이라는 어두운 면과 인물 영입이라는 밝은 면이 동시에 존재했는데, 밀실 공천이 비난받고 노무현 대선 후보 경선 당시 역동성과 개방성이 각광받으면서 국민참여경선이 점차 확대 도입되기 시작했다(이진수 2015b).

경선의 효과에 대해서는 상호간 과도한 경쟁으로 내부균열이 일어나고 극단적 후보가 선출되는 등 본선 경쟁력이 약화된다는 경선페널티 이론과, 경선을 통해 민주적 정당성이 확보되고 지지층이 결집되며, 인지도가 향상되는 등의 장점이 있다는 경선 보너스 이론이 모두 존재한다. 그리고 다수의 기존 연구들을 통해서 한국에서 일반적으로 경선보너스 효과가 더 강한 것으로 이해되었다. 그러나 최근 지역주의 변수를 통제한 연구에서는 이와 반대의 결과가 나타나고 있다. 즉 경선이 후보자의 득표율 향상에 도움이 된다는 가설이 검증되지 않거나, 오히려 하락시키는 효과가 확인된 것이다. 이것은 19대 총선과 20대 총선을 분석한 연구들에서 반복적으로  확인되고 있다. 구체적으로 보면, 새누리당과 민주통합당 모두에서 경선 요인은 후보자의 득표율을 높이거나 당선할 가능성을 높이는 데 통계적으로 유의미한 영향력을 미치지 못했다. 뿐만 아니라 새누리당의 경우 경선 요인은 후보자의 득표율을 오히려 하락시키는 경향도 나타났다. 이는 경선을 통과하는 것이 후보자에게 도움이 되지 않는다는 것을 의미한다(박명호·차홍석. 2014; 김한나·박원호 2016, 53-4).

물론 이러한 통계적 결과가 곧바로 경선과 좋은 후보와의 질적인 인과관계, 곧 경선을 통해서 더 나은 후보가 선출된다는 주장을 반박하는 것은 아니다. 다만 더 나은 후보가 뽑힌다고 할지라도 그 후보의 본선경쟁력에 아무런 영향을 미치지 않거나 혹은 악영향을 미친다면, 적어도 경선을 할 필요성 자체는 줄어들게 된다. 그렇다면 상향식 경선이 가져온 분명한 효과는 무엇일까? 실제로 당선에 더 실질적인 영향을 준 것은 경선이 아니라 현직의 이점이었다. 간단히 말해 경선은 좋은 후보보다는 현직자에게 유리한 제도다. 다시 말해 국민경선에서는 현직자가 곧 좋은 후보라는 등식이 성립하게 된다.

현직의 이점에 대해서는 한국에서 선거 연구자들이 대부분 그 효과를 인정하고 있다. 그런데 여기서 현직의 이점은 주로 입법 같은 의정활동이 아니라 ‘지역구 활동’에 집중되어 있다. 특히 그 중에서도 지역구 특별교부금의 상관변수가 높다(박윤희 2015; 김한나·박원호 2016, 56-7). 유권자의 정보수준이 높아지면서 시민단체 등은 의원의 본회의 출석, 쟁점 법안에 대한 투표 결과 등을 주요한 평가 지표로 보고 이를 분석·공개하고 있지만, 실제로 이런 의정활동은 현직 의원의 재선 여부에 별 다른 영향을 주지 못 한다.

이러한 점을 모두 고려하더라도 한국에서는 높은 물갈이 비율 때문에 현직자의 이점이 그렇게 크지 않다는 반론이 있을 수 있다. 즉, 공천을 받은 현직의원의 본선 경쟁력은 70% 정도로 대단히 높지만(윤종빈 2008b; 임성학 2009, 284), 공천과정에서 현역들이 많이 탈락하기 때문에 전체적으로 보면 영향이 그렇게 크지 않다는 것이다. 그러나 정당투표와 지역구투표를 비교한 결과 현직후보의 후보유인득표율은 비현직 후보에 비해 10%이상 높았고, 이것은 당락에도 영향을 주었다(임성학 2009, 286-7). 결국 전체적으로 보면 현직의 이점은 공천과정에서 크게 좌우되는데, 가장 결정적인 것은 경선여부다. 대선 4개월 만에 치러진 18대 총선의 경우 여당은 당 지도부가 공천권을 주도적으로 행사했고, 야당에서도 대선 패배의 후폭풍으로 당 주류가 교체되면서 전체적으로 경선이 줄어들었다. 그 결과 지도부 중심의 공천이 부활되면서 현직효과가 일시적으로 약화되는 경향이 나타났다(박경미 2008; 임성학 2009, 293). 그러나 19대 이후부터는 여야 지도부의 위상이 다시 흔들리면서 경선이 활발하게 이루어졌고, 현직자 프리미엄이 확인되고 있다.

앞 절에서 살펴본 바와 같이 국회의원들이 의정활동보다 지역구 관리에 목을 매는 이유도 실은 경선제도 때문이다. 공천을 받으려면 경선에서 이겨야 하고, 지역구 활동이 가장 중요해졌다. 현직자들은 이미 9명의 보좌진 가운데 2~3명을 제외한 전부를 지역 사무실에 배치하는 의원도 많다. 반면 이러한 인력을 공식적으로 투입할 수 있는 여건이 되지 않는 정책 전문가나 사회경제적 약자를 대표하는 인사, 기자, 교수, 연구자, 사회운동가들은 지역구 출마가 거의 불가능해졌다. 여기에 현재 일부 정치인들이 ‘공천의 민주화’라는 명분으로 주장하고 있는 오픈 프라이머리를 전면 도입하게 되면 국회의원들은 지역구 관리에 의정활동 역량을 80% 이상 투입하는 식의 전략을 구사할 것이라는 예측도 있다(이진수 2015b).

이진수(2015b)는 예외적인 경우로 변호사와 의사를 들었다. 변호사는 지역구에 사무실을 내고 법률 상담을 비롯해 지역구민과 일상적 대면 관계를 형성할 수 있으며, 의사는 대부분의 환자가 곧 유권자인 경우다. 실제로 이러한 직업군이 이를 출마의 배경으로 활용하는 경우는 적지 않다.

이진수(2015b)는 배심원제, 사전 심사제를 도입해도 크게 달라질 것이 없으며, 오히려 제도를 복잡하게 만들수록 진입 장벽으로 작동하게 될 뿐이라고 지적한다.

결과적으로 보면, 상향식 경선은 공천의 민주화라는 명분으로 도입되었지만, 결과적으로는 당의 역할이 감소하면서 현직자에게 대단히 유리하거나 지명도 높은 고학력의 외부인사가 공천될 가능성을 높이는 결과만을 가져왔다. 또한 정책적, 이념적 지향성을 가진 정당활동가 보다는 후보자 개인의 학력, 외모, 경력을 중요시하는 경쟁을 가속화시키기도 한다(유승익·문우진 2007, 124).

또한 정당의 책임정치 약화를 가져오는 것은 물론, 특히 경선에서 여론조사를 활용할 경우 응답률이 지극히 낮은 수준에서 상향식 공천의 의미가 없는 경우가 많다. 인지도가 조사 대상자의 판단에 결정적인 영향을 미치기 때문에 정치신인에게 불리한 편파적인 제도인데다가, 전화대기자를 집에 붙들어 놓는 방식의 극도로 왜곡된 경선 선거운동을 조장하기도 한다. 후보자의 비전이나 정책이 아니라 경력과 이름만으로 평가받는다는 약점도 있다. 모바일 투표의 경우에도 조직력이 높은 현직 의원이나 지역위원장들에게 대단히 유리하게 작용하면서, 정치신인들에게는 진입장벽으로 작동했다(윤종빈 2012, 27-8).

이러한 결과는 애초에 상향식 경선이 공천의 민주화가 아니라 지도력이 부재한 정당이 스스로 책임있는 공천을 할 수 없는 상황에서 마지못해 선택한 불합리한 선택이었음을 증명한다. 또한 정당 지역사무소의 역할과 일상적인 선거활동 자체를 극도로 제한하고 있는 현행 선거법 하에서 현직자들이 가장 선호하는 선택지라는 것도 잘 드러난다. 유권자들이 투표에서 인물과 지역발전을 중요시하고, 소선거구 단순다수대표제를 유지한 상태에서 민주적이라는 허울을 쓴 상향식 경선의 결과는 무엇인가?

“국회의원 자신이 지역구 당원을 잘 관리하고, 사조직을 열심히 꾸리고, 인지도 제고를 위한 홍보에 매진해야 하는, 이것이 현재 국회의원이 놓인 실존적 상황이다. 이 모든 것이 의미하는 바는 하나다. 계속 국회의원이고자 한다면 자신의 정치 생명은 스스로가 지켜야 한다는 것. 반대로 말하면, 이제 자신만 잘 하면 영원히 국회의원이 될 수도 있는 시대가 되었다(이진수 2015b).”

Ⅲ. 결론

대안은 무엇인가? 현재 한국에서는 진보적 지식인을 중심으로 ‘비례대표제포럼’이 만들어져서 선거제도 개혁을 위해 활동하고 있다. 여기서 주로 제기되는 제도개선의 필요성이나 목적은 지역주의 타파, 합의제 민주주의 도입, 진보적 정치세력의 의회진출 확대 등이다. 그런데 이 활동의 성과가 현재까지는 별로 나타나지 못하고 있다. 2015년에는 더불어민주당의 문재인 대표가 의원정수 확대를 포함한 비례대표제 강화를 주장한 적이 있지만 정치권이나 사회적으로도 거의 아무런 반향을 얻지 못했고, 20대 총선 직전에 가동된 정치개혁특위에서는 오히려 비례대표 숫자가 줄어들었다. 왜 이런 현상이 벌어지는 것일까?

필자는 선거제도 변경의 목적이 다소 빗나가 있기 때문에 이러한 현상이 나타난 것이 아닌가 추정한다. 지역주의는 이미 이번 총선에서 상당히 약화되어 가는 조짐을 보이고, 앞으로 유권자이 세대교체가 일어나면 영호남은 물론 충청권, 강원권 등으로 확산되면서 그 현상이 더욱 가속화되리라고 본다. 다당제와 합의제 민주주의의 도입은 현재 학계에서는 논의가 활발하지만 일반 시민들이 느끼기에는 거리감이 있다. 요컨대 절실함이 요구되지 않는 것이다. 진보적 정치세력의 의회진출 확대는 제도개선의 결과이지 목적이 될 수는 없다. 정당투표제의 도입으로 완전하지는 않더라도 비례성에 기초한 공정한 의석수의 분배 원칙은 확립되었다고 본다. 이것이 의회에 미치는 영향이 적은 것은 물론 비례대표의 수가 지역구 의원의 수에 비해 대단히 적기 때문이다. 그러나 그것을 이유로 의원정수 확대나 비례대표 증가를 요구하는 것은 논리적 근거가 약하다. 정확히 말한다면, 정당투표에서 얻은 득표가 전체 의석수에 비례해야 한다는 주장은 득표율과 의석수의 공정성에 대한 논의에서 동어반복일 따름이지 독립적인 근거를 제공하지 않는다. 결국 이 주장은 지역구 중심의 선거방식이 어떤 약점을 가지고 있는지에 대한 직접적인 문제제기와 이것이 왜 비례대표에서는 해소될 수 있는지에 대한 논거를 필요로 한다.

그래서 필자는 선거제도 변경을 비롯한 정치개혁 논의의 출발점은 ‘현재 우리는 우리가 원하는 대표를 뽑을 수 있는가?’라는 질문이라고 생각한다. 기실 이것은 우리가 ‘대표제’ 민주주의를 하면서 가장 기본적으로 제기해야 하는 근본적이고 항상적인 질문이다. 이 질문에 대답하기 위해서는, 먼저 우리가 원하는 대표가 어떤 사람인지에 대해 논의하고 합의하는 과정이 필요하다. 물론 여기서 합의되는 수준의 추상성은 비교적 높을 것이고, 단일한 몇 개의 가치에 한정되지 않을 가능성이 높다. 그럼에도 여기서 논의되는 대표의 상(像)은 한편으로 우리사회의 정치, 사회적 엘리트가 갖추어야 할 능력과 자질에 대한 요구를 담은 것으로서 의미가 있고, 다른 한편으로는 우리 사회가 지향해야 할 가치들을 포괄한다는 점에서 의의가 있다. 무엇보다 그러한 상을 제시함으로써, 우리가 다양한 장단점을 가진 선거제도들 중에서 어떤 방향의 제도 개선을 시도해 볼만한지에 대한 시민적 합의를 도출할 수 있다. 그리고 새로운 제도에 대한 목적과 내용에 대한 폭넓은 논의와 합의야말로, 제도 도입 후에 필연적으로 발생할 시행착오와 우여곡절 앞에서 좌절하지 않고 그것을 필수적 단계로 여기면서 한국정치를 앞으로 끌고나갈 수 있는 원동력일 것이다. □

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	발제 4
	‘87년 체제’의 한계 극복을 위한 정치적 탈주(脫走) - ‘민주화 이후 정치’를 넘어 ‘공감과 행복’의 정치로-
	김종욱 / 동국대 정치외교학과 객원교수, 참여사회연구소 기획위원

1. 들어가며 : 왜 국민은 정치를 믿지 않는가?

국민들은 왜 정치를 신뢰하지 않는가? 국민들은 왜 정치가 부도덕하며 타락했다고 생각하는가? 국민은 왜 정치에 공감하지 못하는가? 이런 질문은 진부하고 반복적이지만, 회피할 수 없다. 그러나 정치는 여전히 국민의 질문에 ‘응답’하지 못하고, 오히려 역주행하고 있다. 자신의 가치와 이념을 아무리 주장해도 그것이 대중의 삶을 반영하지 못하면, 그저 스쳐 지나가는 ‘바람결’에 불과하다. 대중은 일상 속에서 그렇게 권력과 지배를 ‘전유’하며 새롭게 구성되는 존재이기에, ‘대중의 삶에 근거한 새로운 정치’로의 ‘영구 혁신’이 필요하다.

우리는 단순히 수동적인 수신자들이나 소비자들이 아니다. 우리는 우리의 문화적 세계로부터 부단히 새로운 의미들을 만들어내고, 지배적인 메시지에 저항하며, 새로운 사회적 표현 양식들을 개발해 낸다. 우리는 지배 문화의 사회적 세계로부터 고립되어 있지 않을뿐더러, 그 세계의 권력들을 단순하게 묵묵히 따르지도 않는다. 오히려 지배문화 내부로부터 우리는 대안적인 하위문화뿐만 아니라 더욱 중요하게는 새로운 집단적인 표현 네트워크들을 창조해 낸다(네그리 2008, 316).

대중 또는 국민이 집단적인 ‘표현 네트워크’를 창조해낸다는 것은 표현이 감정이나 의견을 전달한다는 뜻이므로, 민심(民心)의 공감대로 볼 수 있다. 그 많은 익명의 대중 모두가 의사소통을 하지 않아도 그들의 몸짓과 메시지, 표현 양식 등을 통해 ‘새로운 의미와 문화’를 만들어내고 이 문화의 전파와 확산은 부지불식간에 공론 또는 민심으로서의 공감대를 형성한다.

‘잃어버린 10년’으로 지칭되는 2008년부터 현재까지의 상황은 진보개혁진영에 대한 민심의 이반으로 규정할 수 있다. 정당과 시민정치에 대한 국민의 이러한 상황 반전의 이유는 무엇이며, 이를 극복할 대안의 정치는 무엇일까? 그 방향은 국민주권과 시민권의 회복 그리고 삶의 가치의 복원을 통해 정치가 시민에게 행복한 국가와 사회의 전망을 제시하는 것이다.

세계사적으로 계급과 이념에 근거한 투쟁과 배제의 정치는 ‘지속적 전쟁상태’일 수밖에 없었다. 한국도 민주화를 달성하는 과정에서 ‘민주 대 반(反)민주’가 격돌하는 적아의 ‘전쟁상태’였으며, 이후 이념적 대립은 갈등과 투쟁의 원인이었다. 이 흐름은 자본주의 변화양태와 대중의 정치의식 변화 등을 반영한 ‘유연전략’으로서 이념과 계급을 넘어 중도를 포괄하면서 정의와 복지를 내세우는 ‘제3의 길’을 통해 유럽과 미국에서 집권에 성공했다. 한국도 1997년 ‘중도개혁주의’와 ‘저항적 지역주의’의 결합으로 최초의 정권교체가 실현되었다. 그러나 정의와 복지의 근본적 이유가 대중의 행복과 보편적 사랑임에도 불구하고 집권을 위한 수단으로 전락하여 좌파의 정치는 ‘사랑 없는 정의’, ‘행복 없는 복지’의 양상으로 나타났다. 역으로 우파의 신자유주의는 불평등의 확대와 복지기반의 파괴로 귀결되었다. 역설적으로 한국의 신자유주의 정책과 불평등의 구조화는 노무현정부에서 시작되었고, ‘이명박정부’ 이후 불평등은 더욱 심화되고 복지논쟁은 일상화되어버렸다.

따라서 ‘정의지상주의’를 내세운 좌우파정부의 실험이 실패로 드러난 만큼, 새로운 해법과 방향을 모색해야 한다. 그것은 인애(仁愛, benevolence)에 근거한 정의와 복지를 통해 구현되는 ‘행복국가(wellbeing state 또는 happiness state)’다. 또한 행복한 국가와 사회를 만들기 위한 새로운 접근으로서 ‘공감의 정치(politics of empathy)’다.

‘공감의 정치’는 국민적 ‘공감장(共感場)’ 또는 ‘공감대(共感帶)’로서의 민심을 바탕으로, 이 민심에 기초해서 전개되는 대의적 공론장의 숙의민주주의(deliberative democracy)와 공감으로 만들어지는 일상적 공론장(여론)의 민주적 토론을 통해 인애의 행복국가를 추진하는 것이다. 절차적 제도와 이념도 궁극적으로 ‘국민의 의미(sense)’를 공감하고 이를 올바르게 대의할 수 있는 정치를 통해 구현될 수 있다는 점에서, ‘국민의 의미’를 알기 위해서는 공감대로서 민심에 대한 ‘다문다견(多聞多見)’과 ‘민시민청(民視民聽)’이 필요하다. 이것은 ‘공감의 정치’를 통해 가능하다. “국가공동체 전체의 존립과 발전도 국가의 인정(仁政)에 호응하는 ‘국민적’ 동심동덕(同心同德)에 기초(황태연 2014, 179)”하는데, 이 ‘동심동감’은 공감에 의해서 이해할 수 있기 때문이다. 감정의 공감을 통해 인간은 ‘의미’를 이해한다는 점에서, 정치도 민심과 공감해야 하며, 이 공감을 위해서는 인정(仁政)을 펼쳐야 한다. 인정은 ‘사랑의 정치’를 뜻한다. 지금까지의 정치가 주로 언어와 토론을 매개로 하는 소통에 집중되었고, 이로 인해 전문가 중심, 계파 중심, 운동권 중심, 자본 중심 등 커뮤니케이션의 수단을 장악한 집단에 의해 주도되는 정치였다.

‘sense’로서의 ‘의미’는 바로 감정(단순감정+공감감정), 마음씨, 의도 등에 대한 내감의 ‘평가적’ 감각과, 이에 따르는 감정으로 실감되는 실재적 타당성 또는 실재적 가치다. 즉, 내감의 ‘sense’로서의 이 ‘의미’는 쾌‧통감의 ‘기분 좋음과 기분 나쁨’, 재미감각의 ‘재미있음과 재미없음’, 미추감각의 ‘아름다움과 추함’, 시비감각의 ‘선함과 악함(가함과 불가함, 잘잘못)’, 그리고 모든 단순‧공감‧교감감정들이다. 이 ‘의미’는 내적 감각과 감정에 의해 직접적이고 실재적인 것, 실감나는 것이다. 또한 내감의 이 감정적, 쾌락적, 유희적, 미학적, 도덕적 의미변별은 동시에 내감의 ‘본능’이다. 간단히, ‘의의(meaning)’는 ‘지시적, 협약적, 간접적, 허구적’인 반면, 내감의 ‘의미(sense)’는 ‘직접적, 실재적, 실감적, 본능 감각적’이다(황태연 2014, 741).

번지(樊遲)가 공자(孔子)에게 인(仁)에 대해 묻자 사람을 사랑하는 것(愛人)이라 했다(樊遲問仁 子曰 愛人 問知 子曰 知人). 『論語』 「顏淵」 22.

한국도 이념과 계급의 정치시대(민주화투쟁과 민주화 이후)에서 사랑 없는 정의와 복지의 시대(민주화 이후의 민주주의)로 이행했고, 정치에 대한 국민의 반감은 확산되고, 극단적인 정치적 충돌은 반복되었다. 따라서 이 글의 목적은 공감에 기초한 새로운 정치방식의 탐색을 통해 기존의 한계를 탈주(脫走)하여 국민의 마음으로 다가가는 대안의 단초를 모색해보려는 것이다. 이 목적을 위해 제2장은 한국 진보개혁진영의 문제점과 한국사회의 실태를 파악하고, 제3장은 기존 정치의 한계를 극복하기 위한 새로운 패러다임으로서 인애와 행복국가의 방향을 살펴보며, 제4장은 ‘공감의 정치’의 내용과 방향을 시론적(試論的)으로 모색했다. 제5장은 이 글이 초보적 문제의식 수준이라는 한계를 밝히면서 ‘모정주의’에 기초한 행복국가의 가능성을 제안하는 것으로 끝맺었다.

2. 한국 진보개혁진영의 문제점과 ‘불행한’ 국민

독재에 맞선 대중의 항쟁을 통해 대한민국은 ‘87년 체제’로 일컬어지는 현행 헌정체제를 획득했으나, 30여년이 지난 지금 진보개혁진영은 국민에게 외면당하고 있다. 자유로운 상상력은 관행으로 포장된 권위주의에 눌려 사장되었고, 정치권‧학계‧시민단체‧노동단체 등의 상층부에 군림한  명망가와 활동가들의 관성적 행동은 지속되었다. 각박한 삶을 살아가는 대중의 일상적 변화를 인지하지 못했던 이유는 진보개혁진영의 잘못된 관행과 습속 때문이었다. 어디를 가나 진보개혁의 가치를 선점하고 그들만의 그룹을 만들어 그들만의 잔치를 벌이는 그들에게 대중의 삶은 반영되지 않았고, 그들만의 가치로 재단하고 그들만의 관계망 밖의 것에 대해서는 철저히 봉쇄했다. 이런 시간의 지속은 공감의 부족으로 나타났다. 대중을 사랑하는 정치를 하지 않는데, 대중이 그들에게 신뢰와 지지를 보내지 않는 것은 당연하다. 따라서 ‘너무나 정치적인 그러나 너무나 비현실적인 낡은 정치세력’의 낙인에서 벗어나야 한다. 민심을 알고 대중과 공감‧소통하기 위한 전면적인 변화가 필요하다.

1) 진보개혁진영의 한계 : ‘정의’와 ‘투쟁’ 중심의 정치관점과 일상 삶과의 유리(遊離)

우선, 진보개혁진영의 ‘정의지상주의’와 이에 따른 갈등과 투쟁 중심의 정치관점의 문제다. 진보적 시민정치의 영역에서 참여는 “정치공동체에서 배제되지 않고, 그 정치적이며 개인적인 존재를 인정받는 것”이며 “공정한 자신의 몫…정치적 권리와 개인적 권리지분을 갖는 것”으로 규정한다(이병천 2009, 9). 이는 시민들이 정치공동체에서 ‘배제’되는 것을 방지함으로써 모두가 동등한 참여의 기회를 보장하려는 것이며, 동시에 정의로서의 ‘공정한 자신의 몫’의 권리와 지분을 지키는 것이다. 시민정치는 ‘배제’와 불공정한 부정의를 방지하는 역할을 담당한다는 것이다.

따라서 시민정치는 ‘혼돈, 무질서의 세계’인 ‘지상의 정치’에서 보수(保守)와 진보(進步)의 아방과 타방으로 나뉘어 쟁투로서의 헤게모니 기획과 실천을 통해 보편성과 시민성을 역사적으로 창조하는 실천으로 규정된다. 이제 ‘쟁투’는 피할 수 없는 여정이며, “미래의 다가올 공화국을 위하여, 쟁투 또는 갈등을 우회”할 수 없다. 외길로서 ‘추방 불가능한 쟁투’를 통해서 공화국은 “공멸이 아니라 공공선을 달성”할 수밖에 없다는 것이다(이병천 2009, 14~16). 즉, 정의와 공화제를 위해 투쟁하는 것이 시민정치의 본령(本領)이다. 참여와 정의를 가로막는 지배블록과 이념블록에 맞서 “때로 아방과 타방은 서로 죽이자고 덤비기도”하나, 대부분의 경우는 “상대를 인정하며 공존하는 가운데 다양한 스펙트럼으로 쟁투”를 벌인다(이병천 2009, 17). 즉 부정의에 맞서 다양한 쟁투를 벌이지만 그것의 극단적 양상은 ‘서로 죽이자고 덤비기’도 하는 것이다. 이렇듯, 자신의 몫에 대한 정당한 분배를 의미하는 정의는 그 몫을 둘러싼 치열한 갈등과 쟁투를 전제할 수밖에 없다.

샤츠슈나이더(E. E. Schattschneider)도 정치의 기본적 양상은 “갈등을 야기하는 자극과 흥분은 쉽게 군중에게 전달”되는 것이며, 따라서 “대중이 갈등의 확산에 참여하는 방식 및 대중과 갈등 간의 유동적인 관계를 관리하는 과정”이 정치의 핵심이며(2008[1960], 43~44), 민주주의 정치의 핵심은 ‘갈등‧경쟁‧리더십‧조직’이라고 규정한다(2008[1960], 220). ‘정의지상주의’의 이런 관점은 항상적인 갈등과 투쟁, 또한 전쟁도 불사하게 만든다. 정치를 진보와 보수의 적과 아의 이원적 구조로 접근하는 것은 항상적인 갈등과 투쟁을 유발할 수밖에 없다. 왜냐하면 모든 문제점은 적으로 돌려지고 아는 도덕적 또는 논리적으로 정당성을 갖는다는 편견과 아집을 구조화하기 때문이다.

“시민정치를 요구하는 문제적 현실…가장 중요한 것은 이 시대 보수 헤게모니의 원천, 즉 반(反)사회적이고 반(反)공공적인 삶의 양식 자체다. 시장과 경쟁, 효율과 업적 숭배의 사회원리가 단지 순수하게 경제적인 영역만이 아니라, 사회적 삶과 일상의 구석구석까지 침투해 들어왔음을 직시해야 한다(신진욱 2009, 42).” 구석까지 침투해 온 사회적 삶과 일상인 시장과 경쟁, 효율과 업적 숭배의 사회원리가 보수의 ‘단독 범행(?)’인지에 대해 근본적 질문을 던질 수밖에 없다. 신자유주의 세계화의 한국 삼투는 오히려 ‘국민의 정부’와 ‘참여정부’, 그리고 현재에 이르기까지 일관된 흐름이었다. 10년의 ‘진보개혁진영’ 집권 시기 동안 벌어진 대한민국 일상의 변화는 무엇이었는지에 대한 반성부터 착수해야 한다. 왜 ‘진보개혁진영’은 연대적 가치와 시민성을 확장시키지 못했는지에 대한 성찰 말이다.

둘째, 시민정치의 도덕성과 독립성에 대한 과다한 강박의 문제다. “시민들의 정치적 관심과 정치개혁에의 요구가 넓고 오랜 힘을 가지려면, 변화의 동력은 특정 정당 세력으로부터 독립적인 시민들의 정치적‧문화운동으로부터 나와야 한다(신진욱 2009, 43).” 시민단체의 독립성이 중요한 것이라면, 정당 편향성, 이념 편향성도 동시에 지적당할 수 있고, 시민단체에 참여하는 인사들의 정당 관련 또는 개입도 문제가 될 수 있다. 어떤 세력 또는 이념으로부터의 독립성의 문제가 아니라, 시민정치 또는 운동이 시민의 공론 또는 민심을 반영하고 있는가 아닌가가 핵심이다. 이것이 독립성의 요체이지, 특정정당 또는 이념과의 관련성이 문제되지 않는다. 모든 국민(시민)은 정당에 가입할 수 있고, 사상과 표현의 자유를 가지고 있다. 즉, 도덕성 또는 독립성에 대한 과다한 강박이 중요한 것이 아니라 동시대 시민들이 느끼는 문제에 대해 얼마나 공감하고 실천하는가의 문제다. 시민과 함께 즐기고, 시민과 고통을 반분하는 정치와 운동의 태도와 방식을 실천하고 있는가의 문제라는 말이다.

셋째, 사람들이 살아가는 삶의 감정과 느낌에서 벗어난 추상성과 이격(離隔)성의 문제다. “민주개혁 진영은 소위 ‘먹고사니즘’과 분명히 결별해야 한다. 진보를 진보이게끔 만드는 것은 ‘잘 먹고 잘 살게 해줄게’라는 자본가다운 약속이 아니라, ‘함께 잘살기 위한 공존의 윤리’다(신진욱 2009, 47).” 이 정도의 요청이라면, 진보는 구름 위를 걷는 ‘선문답의 철학자’들이다. 진보개혁진영이 구체적인 일상의 삶을 살아가는 시민들과 얼마나 이격되어 있는지, 그리고 문제 해결에 있어 얼마나 추상적인지의 단면을 볼 수 있다. 정치의 핵심은 국민이 “잘 먹고 잘 사는데 함께 잘사는 세상을 만드는 것”이다. 그렇기 때문에 국민이 요구하는 ‘먹고 사는 문제’에 더욱 천착해야 한다. 2016년 『중앙일보』 여론조사(9.20~21, 전국 성인남녀 1000명 대상 유무선 전화면접조사)에서 ‘내년 대선에서 요구되는 대한민국의 비전과 시대적 과제는 무엇이라고 생각하느냐’라는 질문에 ‘경제성장’(31.7%), ‘경제민주화’(15.5%), ‘북핵 등 안보 위협 해소’(12.3%), ‘복지 확대’(11.6%), ‘불평등 양극화 해소’(10.6%) 순이었다(2016년 9월 28일). 국민이 세상을 잘못 이해하고 있는 것인가? ‘사회적 약자’는 다른 국민들인가? ‘잘 먹고 잘 사는’ 것이 자본가들만의 약속인가? 여전히 “대중 정치를 이해하고 적응하기보다는 기존의 자신들이 견지했던 이념의 언어로 현실을 재단하고 대중을 계도하려는 태도(박상훈 2011, 142)”의 관성과 관행에서 벗어나지 못하고 있다. ‘먹고사니즘’이 무슨 잘못을 했단 말인가.

2) ‘87 체제’ 30년, 대한민국의 현실과 ‘불행한’ 국민

신자유주의 세계화시대의 경쟁적‧약탈적 구조, 1997년 ‘외환위기’, 2008년 ‘금융위기’ 속에도 대한민국은 GDP 1조 4,300억 달러(2015년 기준)로 세계 11위의 경제 강국이 되었다. 구매력평가(ppp) 기준 한국의 1인당 국민소득(3만 5,379달러)은 일본(3만 7,519달러)과 거의 같아졌으며, 2018년이면 한국이 PPP 기준으로 1인당 국민소득을 앞지르며, 2025년경이면 명목상 총 GDP 면에서 일본을 제치고 세계 3위의 경제대국으로 부상할 것이라는 전망이 나오고 있다(황태연 2016, 172~173). 경제지표인 GDP만 살펴보면 대한민국은 잘사는 나라다. 대한민국 국민의 평균 IQ는 세계에서 1, 2위를 다툰다. 그러나 국민의 삶은 불행하다. 이것은 무수한 지표들이 보여주고 있다.

행복은 ‘즐거움’, ‘즐김’, ‘기꺼움’ 등의 의미이며, 이 반대말은 ‘불행’이다. 불행은 ‘괴로움’을 동반한다. 1987년 민주화 이후 민주주의가 진행된 30여 년 후인 지금의 모습을 살펴보자. 「OECD 사회지표 영역별 한국의 위치(표-1 참조)」를 보면, 실업률과 기대수명을 제외한 대부분의 항목에서 최악이거나 취약한 것으로 나타났다. 실업률의 경우 비경제활동 인구가 많고 가파르게 상승하는 청년실업율을 고려한다면 지표와 달리 비관적이며, 기대수명의 상승에도 불구하고 노인빈곤율 49%의 지표는 노년기의 불행한 삶을 보여준다. 출산율, 고령화, 노인빈곤율, GDP 대비 복지지출, 건강인식, 자살률, 삶의 만족도, 정부신뢰도, 미래불안의 항목은 ‘최악’이다. 실업급여, 실업자 소득지원, 보건지출(공공/민간), 사회관계는 ‘취약’으로 분류되었다. 각 영역별 사회지표에 있어 한국의 위치는 OECD 국가 군들 중에서 너무나 취약하고 문제가 많은 사회임을 보여준다.

[표-1] OECD 사회지표 영역별 한국의 위치

구분		순위	긍정/부정	심각도
일반	가구소득	17/35	+
	출산율	35/35	-	최악
	결혼율감소/이혼율증가		-
	고령화	35/35	-	최악
자족성	고용률	20/36	+
	실업률	3/35	+	최선
	실업급여	28/35	-	취약
평등성	소득불평등	18/35	+
	상대빈곤율	26/35	-
	노인빈곤율	35/35	-	최악
	실업자 소득지원	25/32	-	취약
	GDP 대비 복지지출	34/35	-	최악
건강성	기대수명	10/35	+	양호
	건강인식	34/34	-	최악
	자살률	35/35	-	최악
	보건지출(공공/민간)	26/35	-	취약
	흡연/음주	15~20/35	-
사회통합성	삶의 만족도	28/35	-	최악
	타인 신뢰도	23/35	-
	정부 신뢰도	29/33	-	최악
	미래 불안	14/15	-	최악
	투표율	통계부정확	-
	범죄율	18/35	+
	사회관계	28/34	-	취약
	50대 고립감	34/34	-	최악

출처 : 『한겨레』 2016년 10월 13일

가장 극단적인 지표는 자살률이다. OECD 국가 중에서 부동의 1위를 기록하고 있다(그림-1 참조). 위와 같은 지표들의 결과, 한국의 삶의 만족도는 5.8로 낮게 나타났으며, 이는 OECD 평균 6.6보다 낮은 수준이다(그림-2 참조). 삶의 만족도뿐만 아니라 사회적 고립도도 심각한 수준으로 나타났다. OECD 34개국의 사회통합 수준을 0부터 10까지 표준화된 점수를 매겨서 비교한 결과, 한국의 사회통합지표는 5.0으로 OECD 평균(6.0)보다 낮았다. 문제는 사회적 지원 네트워크(만약 당신이 곤경에 처했다면, 당신이 도움받기를 원할 때 의존할 가족이나 친구가 있습니까? 라는 조사 질문에 긍정적인 답을 한 사람의 비중)는 최저로 나타났다(그림-3 참조). 자신이 곤경에 처했을 때 도움을 요청할 대상이 많지 않다는 것이다.

[그림-1] OECD 국가 자살률 비교

출처: OECD 2016, 119.

[그림-2] 갤럽 세계여론조사에 의한 삶의 만족도(2014/2015)

출처: Gallup World Poll(www.gallup.com); OECD 2016, 127.

[그림-3] OECD 주요국 사회적 관계(사회적 지원 네트워크 수준, 2015년 기준)

출처 : 이만우 2016. 2.

대한민국의 각종 지표는 최악의 수준이고, 이로 인해 삶의 만족도는 하락하고, 도움을 요청할 손길은 없는 사회로 빠져들고 있다. 경제는 성장하는데, 불행한 사회로 가는 역설적 상황이 벌어지고 있다. 통계청의 ‘2015 인구주택총조사’에 의하면, 1인 가구가 전체가구의 27%를 차지했다. 그런데 1인 가구 증가를 이끈 세대는 40~50대로 나타났다. 한국의 40~50대는 ‘고독한 중년’에서 ‘빈곤한 노년’으로 살아가게 된다(『한겨레신문』 2016년 9월 29일).

가정의 붕괴와 인간관계의 파편화로 인해 고립감이 증가하고 있는 상황에서 안전과 건강문제도 상당히 취약하다. 인구 10만 명 당 도로교통사고 사망자 수(2013년 기준)는 칠레(12명), 미국(10.3명)에 이어 한국이 세 번째로 높은 수준(10.1)이다. 더 큰 문제는 보행자 사망비율이 가장 높다는 것이다. 14세 이하 어린이의 교통사고 사망자수도 1.4명으로 아이슬란드, 칠레, 미국, 폴란드 다음이며, 65세 이상 노인의 교통사고 사망자수는 29.5명으로 가장 높다(그림-4 참조). ‘세월호 참사’로 상징되는 국민의 안전은 도처에서 사회적 문제로 등장하고 있다. 국민안전의 실패는 죽음으로 등장하고, 그 죽음은 남아 있는 가족들과 친지, 이웃들에게 슬픔과 분노 또는 심각한 ‘트라우마(trauma)’로 나타나고, 공동체는 파괴된다.

[그림-4] 65세 이상 노인 인구 10만 명당 교통사고 사망자수

자료 : http://stats.oecd.org. 도로교통공단(2015, 39)

이와 함께 건강문제도 심각하다. 정신장애 평생유병률(평생 동안 한 번 이상 정신장애를 앓은 적이 있는 대상자 비율)은 27.6%(표준오차 1.1)이며, 담배‧알코올 사용장애를 제외할 경우 14.4%로 인구 100명 당 약 15명이 일생 동안 정신장애를 앓는 것으로 나타났다. 문제는 정신장애 유병률이 점차 줄어들고는 있으나, 담배‧알코올 사용 장애를 제외한 비율은 오히려 상승했다는 점이다(조맹재 외 2011, 12~18). 한국의 국민으로 태어나서 정신질환을 앓을 가능성이 15%에 달한다는 것은 개인적 불행의 가능성이 점차 높아지고 있다는 것을 의미한다. 이와 함께 ‘가족병’이라 할 수 있는 치매환자의 상승폭은 대단히 높다. 한 연구결과에 의하면, 한국은 치매환자가 12분마다 1명씩 발병한다(『의학신문』 2015년 9월 15일). 분당서울대병원이 발표한 치매인구 조사(2012년)에 의하면, 치매인구는 2015년 약 65만 명, 치매유병률은 9.8%이며, 2050년에는 약 270만 명의 치매인구가 발생해서 유병률은 15%로 예상되었다(『뉴시스』 2016년 4월 26일). 치매는 개인에게도 치명적인 질병이지만 가족의 불행을 동반한다는 점에서, 이에 대한 사회적 대책은 국민의 행복에 사활적이라 할 수 있다. 이 모순적 상황은 우리 정치에 중대한 임무를 부여하고 있다. 우리 사회의 공감능력이 낮아지고, 불행이 엄습하고 있다는 것이다. 이 자체만으로도 ‘공감의 정치’를 통한 행복국가의 가능성 탐색은 시급한 우리의 과제임이 확인된다.

3. 정의‧복지 국가 패러다임에서 인애에 기초한 행복국가로

1) 정의에 대한 인애의 선차성 발견과 도덕 감정의 문제

18세기 계몽철학자 실루에트(Etienne de Silhouette, 1709~1767)는 정의가 나오는 출처를 ‘보편적 사랑’이라고 천명했다. 정의의 선차성으로 사랑 즉 인애를 들고 있으며, 누구나 동정심과 도덕 감정을 본성적으로 가지고 있다고 주장했다(Silhouette 1764, 62~63; 황태연 2016, 104~105 재인용). 그러나 애석하게도 아담 스미스(Adam Smith)는 “인혜(beneficence)는 정의보다 사회의 존속에 덜 본질적인 것”이므로 “사회는…인혜 없이 존속할 수” 있으나 “불의의 만연은 사회를 철저히 파괴”할 것이라고 논변했다(Smith 1790, II.ii.iii.§§3). 스미스의 주장은 쇼펜하우어(Arthur Schopenhauer), 스펜서(Herbert Spencer), 롤스(John Rawls)로 이어져 정의 중심의 국가론으로 이어졌다.

반면 섀프츠베리(Anthony, Third Earl of Shaftesbury), 허치슨(Francis Hutchson), 흄(David Hume), 다윈(Charles Darwin)을 이어 캐롤 길리건의 ‘배려도덕론’(1982), 제임스 윌슨의 ‘친애본성론’(1992), 아르네 베를레센의 ‘인애도덕’(1994), 나탄 츠나이터의 ‘연민도덕’(2001), 마이클 슬로트의 ‘배려윤리학’(2007), 프란스 드발의 ‘박애최상론’(2009), 대커 켈트너의 ‘인(仁)과학(jen science)’(2009) 등으로 이어져 인애의 선차성 테제가 확인되고 있다. 즉 공감과 동정심, 인애 개념에 논의의 초점을 맞추면서 이타적 인애주의를 주장하고, 정의 개념도 ‘보편화 가능한’ 공리적 호혜‧상호주의로 포장된 ‘이기적 정의’에서 ‘이타적 정의’로 강세가 이동하고 있다(황태연 2014, 8~9).

“나는 도덕감각을 우리가 자발적으로 행동할(즉, 강박 아래서 행동하지 않을) 때 우리가 어떻게 행동해야 하는가에 관한, 직감되거나 직관되는 믿음으로 정의한다. ‘해야 한다(ought)’를 나는 유사한 상황에 처한 모든 사람들을 구속하는 의무로 정의한다(Wilson 1993a, xii).”

즉 도덕감각은 인간이 동일 또는 유사한 상황에 처해 있을 때, 대체적으로 어떻게 행동하는지에 대한 정언적 의무와 같은 것으로 볼 수 있다. 윌슨(James Q. Wilson)은 “아장 걷는 10달 정도 된 아이들은 다른 사람이 고통을 표현하면 분명히 반응한다(1993b, 4)”고 밝혔다. 따라서 “유아들은 생물학적으로 도움과 배려(attention)를 추구하는 경향이 있다는 것은 명백하다(Rheingold and Hay 1978, 119).” ‘다른 사람의 감정에 대한 이 선천적 감성(sensitivity)’은 “너무 강력해서 우리가 친구와 가족 구성원의 느낌뿐만 아니라 일부의 이방인들, 많은 허구적 인물 그리고 심지어 동물까지도 그 느낌을 파악할 수 있도록 해준다(Wilson 1993b, 4).”

인간은 본성적으로 도덕 감정을 타고났다는 것이다. 윌슨은 도움이 필요한 사람이 있고 그 주변 사람이 다수일 때, 만약 이타심이 자기 이익을 위한 미래의 투자라면 모두가 도우려고 나서야 하지만 그렇지 않다면서, 오히려 나 혼자일 때 이타심을 더 강렬한 책임감으로 느낀다고 밝혔다. 즉 “우리는 내부에서 공중에 대해서가 아니라 내면의 소리에 반드시 답(Wilson 1993b, 4~5)”한다. 동정심, 도움과 배려는 선천적인 감정이며, 너무나 강력해서 가까운 사람부터 의사소통을 할 수 없는 동물까지도 공감할 수 있다. 이 본성은 누구에게 보여주기 위한 또는 누구에게 호혜적 보답을 받기 위한 계획된 행동이 아니라, 본래부터 타고나서 ‘해야만 하는’ 것이다. 그래서 과거 유럽의 계몽철학자들도 인애의 보편성을 주장했던 것이다. 컴벌랜드(Richard Cumberland)는 “만인의, 만인에 대한 진실한 인애”를 “가장 가치 있는 재산”, “가장 위대한 장식 또는 안전판”으로 평가했다(2005[1672], 311). 아담 스미스도 인색하지만 이 도덕 감정을 어쩔 수 없이 인정하고 있다.

인간이 아무리 이기적이라고 하더라도, 분명히 인간의 본성 안에는, 인간으로 하여금 타인들의 운명에 관심을 갖도록 만들고, 이것으로부터 타인들의 행복을 보는 기쁨 외에 아무것도 끌어내지 않을지라도 그들의 행복을 그에게 필수적이게 만드는 어떤 원리들이 있다. 동정심 또는 연민, 즉 우리가 남들의 불행을 목도하거나 아주 생생한 방식으로 이것을 지각하게 만들 때 이들의 불행에 대해 느끼는 감정이 그런 종류의 원리들이다.…최대의 악한, 사회의 법률의 상습적 위반자도 이 감정이 전혀 없지 않다(Smith 1790, 11).

앞에서도 언급했듯이 ‘정의제일주의’의 흐름 속에서 보편적 인애(仁愛)와 동정심은 뒷전으로 밀려났다. 그러나 ‘정의’ 개념은 분배될 가치들의 상이성과 분배기준의 다양성(인격적 평등, 개인적 필요, 노동량, 분업적 역할과 위치, 능력, 기술, 자본액, 덕성, 상호성, 등가성, 기회균등, 선착순, 순번제, 추첨, 행운, 시장의 우연 등 수많은 기준) 때문에 천차만별로 분화되며, 따라서 이러한 천차만별의 이해와 요구로 인해 이를 둘러싼 상이한 계급과 계층, 집단들이 서로 상이한 기준과 가치를 정의로 내세우며 다툴 수밖에 없다(황태연 2014, 8). 동정적 인애와 연대적 배려가 배제되는 ‘정의제일주의’는 따라서 이해와 요구의 상이한 정의의 기준으로 인해 충돌할 수밖에 없고, 이를 해결할 길은 힘 또는 물리력의 사용일 수밖에 없다. 이제 과거의 패러다임을 넘어서야 한다. 그것은 인애에 기초한 행복국가에 대한 비전이다.

2) 행복국가의 필요성

노벨경제학 수상자 아마르티아 센(Amartya Sen)은 개발의 척도로 행복을 측정하는 것에 반대하는데, 그 이유는 투덜거리는 부자가 만족해하는 농부보다 덜 행복해 한다는 것 때문이다. 존 홀(Jon Hall)은 수입, 사회적 지원, 건강한 기대수명, 생애 선택 자유, 너그러움 그리고 부패 등을 행복의 새로운 척도로 제시했다. 또한 금융위기 시에 가장 심각한 충격을 받았던 아일랜드와 아이슬란드의 경우, 좋은 시기나 나쁜 시기 모두 작동할 수 있는 준비가 되어 있었는데 그것은 높은 수준의 상호간의 신뢰였다. 즉 국가의 주관적 행복은 사회적 연결의 질, 너그러움의 확산, 사회적 규범의 강도 등을 통해 만들어진다는 것이다(Hall & Helliwell 2014, 8~10).

1인당 GDP가 15,000弗을 넘기며 소득과 행복간의 연계가 없어진다(Layard 2003, 17). 반면에 사회적 부의 상승으로 사회는 기계화‧도시화된다. 이 도시화 현상은 행복을 위협하는 각종 불행요인들의 증가를 뜻한다. 각종 질환, 범죄, 갈등, 각종 산재‧교통‧안전사고, 환경파괴에 의한 천재지변, 공해, 스트레스 등으로 인간의 행복이 심각하게 훼손된다. 궁극적으로 도시화의 각종 원인으로 인한 사망과 유병(有病), 행복의 훼손으로 인한 자살, 각종 스트레스와 갈등 등으로 인한 이혼율의 상승과 유아에 대한 학대 그리고 범죄율의 증가 등이 나타난다. 이러한 요인을 해결하지 못한다면, 그 사회의 사람들은 불행한 삶을 살아가야 한다.

이런 문제점을 해결해가고 있는 북구의 국가들과 이런 문제에 직면한 유럽의 국가들은 복지국가에서 행복국가로의 전환을 실현하고 있거나 실험하고 있다. 북유럽 국가들의 경우, 이 지역의 주요정치세력들이 평화로운 지정학적 위치와 자연적 생업기반, 천혜의 생태 환경 덕택에 근대화부터 인애와 자연 사랑의 정서를 공유하는 온화한 좌우 중도세력으로 출발했고, ‘정의제일주의’의 ‘계급복지’ 대신 ‘동정적 인애’의 ‘국민복지’와 생명애적 ‘자연보전’을 앞세움으로써 온갖 사회갈등을 완화하고 1인당 GDP 6~10만 달러의 풍요를 이룩한 화목한 ‘행복국가’의 방향으로 나아갈 수 있었다(황태연 2014, 6).

유럽과 미국의 정당‧정부도 행복국가 노선으로의 전환에 많은 노력을 기울였다. 그것은 행복정책을 개발하고 추진하는 것인데, 영국정부의 WWW group, 미국 민주당의 생활정치‧가족행복정책, 영국 노동당의 ‘wellbeing State’, 영국 보수당의 ‘Happiness State’ 등을 들 수 있다. 영국 노동당 정부는 2001년부터 행복개념을 도입하여 행복정책을 담당하는 WWW그룹(Whitehall Wellbeing Working Group)을 설치하여 행복경제와 행복정치를 추진했다. 또한 2007년 당시 영국 보수당 당수였던 데이비드 캐머런(David Cameron)은 행복(wellbeing)을 사회 진보의 징표로 보고, 이제 행복의 정치는 놀라운 것이 아니며, 행복은 통계분석으로 제공되지 않기 때문에 GDP가 아닌 새로운 방법이 필요하다고 언급했다(Cameron 2007, 44). 총리가 된 이후 2010년 그는 새로운 척도로서 GWB(General Well Being)를 선언했다. 그는 “경제성장뿐만 아니라 행복(wellbeing)을 생각했더라면 지금쯤 영국은 더 나은 나라가 돼 있었을 것”이라고 언급했다(『문화일보』 2010년 11월 27일)

과거에 중시했던 물질적 부(富)는 정보‧자동화로 인해 전체 생산인구의 20% 미만의 인력 투입으로 산출할 수 있는 재화로 주변화 되었고, 21세기의 주도적 가치는 통신‧서비스‧지식‧정보‧문화‧미학적 가치(패션‧취향‧영상오락‧향락), 안전‧환경‧보건‧스포츠‧레저‧웰빙 등 ‘행복’개념에 포괄되는 탈(脫)물질적 가치가 중요하게 부상했다(황태연 2009, 1). 행복국가는 ‘예방적‧적극적‧생산적 복지‧행복정책을 추진하면서, 서민과 더불어 온 국민이 행복한 국가를 만들어 나가는 개념이다.

한국의 헌법은 이미 국민행복의 내용을 담고 있다. 헌법 전문에 “우리들과 우리들의 자손의 안전과 자유와 행복을 영원히 확보할 것을 다짐”하면서 헌법 제10조에 “모든 국민은 인간으로서의 존엄과 가치를 가지며, 행복을 추구할 권리”를 명시했다. 더 자세하게 헌법 제34조에 “① 모든 국민은 인간다운 생활을 할 권리를 가진다. ② 국가는 사회보장‧사회복지의 증진에 노력할 의무를 진다. ③ 국가는 여자의 복지와 권익의 향상을 위하여 노력하여야 한다. ④ 국가는 노인과 청소년의 복지향상을 위한 정책을 실시할 의무를 진다. ⑤ 신체장애자 및 질병·노령 기타의 사유로 생활능력이 없는 국민은 법률이 정하는 바에 의하여 국가의 보호를 받는다. ⑥ 국가는 재해를 예방하고 그 위험으로부터 국민을 보호하기 위하여 노력하여야 한다”는 점을, 헌법 제35조에 “① 모든 국민은 건강하고 쾌적한 환경에서 생활할 권리를 가지며, 국가와 국민은 환경보전을 위하여 노력”할 국가의 의무를 적시하고 있다. 따라서 행복의 주관성을 고려할 때, 국가의 역할은 국민적 불행의 원인을 예방적으로 제거하는 ‘소극적 행복정책’과 국민 행복의 증진을 위한 객관적‧사회적 조건을 창출하고 개선하는 ‘적극적 행복정책’이다.

4. ‘공감의 정치’와 사회변화

이성은 감정의 노예이고 노예이어야만 하며, 감정에 봉사하고 복종하는 것 외에 감히 다른 직무를 결코 요구할 수 없다(Hume 2007[1740], 266).

‘세월호 참사’로 인해 수백 명의 인명피해와 국민적 슬픔과 분노 그리고 지속적인 불안의 트라우마가 여전히 한국사회에 내재되어 있다. 우리는 심의‧숙의하지 않아도, 온 국민이 침몰하는 세월호의 모습을 보면서 일순간에 슬픔과 분노 그리고 안전한 대한민국이 절박하다는 거대한 공감대를 형성했다. ‘박근혜‧최순실 게이트’가 방송에 흘러나오고 신문지상과 인터넷에 널리 알려지면서, 국민들은 난감함, 난망함, 답답함을 느꼈고 촛불을 들고 광장에 모여 대통령의 퇴진을 외쳤다. 일주일도 안 되어 국민의 95%가 대통령의 국정운영을 지지하지 않았다. 이렇듯 사람과의 관계부터 국정(國政)까지 민심을 형성하는 것은 공감이다. 이 거대한 공감대는 공론으로 나타나고 이 공론의 긴 누적은 민심으로 표출된다. 그것의 근원은 이성이 아니라 공감이다. ‘이성은 감정의 노예’이기 때문이다.

1) 공감의 발견과 사회로의 확산

1990년대 이탈리아 파르마대학의 신경심리학자인 자코모 리촐라티(Giacomo Rizzolatti) 교수팀의 거울뉴런 발견을 계기로 ‘공감이론’이 주목받기 시작했다. 이를 계기로 공감에 기초한 인애윤리학이 새로운 사조로 등장했다. 이로 인해 섀프츠베리, 허치슨, 흄, 아담 스미스, 막스 셸러(Max Scheler) 등으로 이어지는 공감, 동정심, 인애 개념에 대한 논의가 다시 주목받게 되었다. 그리고 1990년대 이래 진화생물학, 신경과학, 심리학 분야의 연구에서 인간을 ‘공감하는 종(homo empathicus)’으로 정의한다. 정치사상가 매슈 테일러(Matthew Taylor)는 ‘보편주의의 감정적 기반은 공감이다’라고 주장했다(2010, 16).

최근에 공감은 “인도주의의 위기와 폭력적 정치 갈등에서부터 기후위기와 종 다양성 파괴까지 세계적 도전을 막을 수 있는 기본적 힘”으로 논의되고 있다. 공감이 주목받는 이유는 ① 신경과학, 진화생물학, 행동심리학의 새로운 연구들에 의해 공감하는 능력이 인간의 핵심적 특성임이 밝혀졌고, ② 공감이 감정적 지능과 관계 구축(relationship-building)의 핵심기술이며, 유럽과 북미에서 감정교육이 성장에 도움을 주며, 르완다에서 중동까지 분쟁해결에 공감이 사용되었으며, ③ 정치 지도자들이 공적 논쟁에서 공감의 개념을 옹호하는 발언을 함으로써 새로운 정치적 담론으로서의 의미를 얻어갔다는 점 등이다(Krznaric 2015, 3).

정치에도 공감은 중요한 의미로 등장했다. 1992년 빌 클린턴(Bill Clinton)은 경제가 많은 유권자들에게 있어 ‘가장 중요한 위치’의 이슈로 이해했다. 그가 유권자의 경제적 관심(바보야, 문제는 경제야)에 대해 공감적으로 이해할 수 있었고, 이 공감을 바탕으로 의사소통할 수 있었기 때문에 승리했다(Byrner 2009). 또한 오바마(Barack Obama)는 그의 캠페인을 통해 미국의 ‘공감 부족’을 지적했는데, 미국 유권자들은 오바마의 삶에 대한 신뢰에 공감하면서 유권자연대가 확대되었다. 즉 클린턴과 오바마의 승리는 그들의 리더십도 있었지만, 정치지도자의 공감에 이끌린 수천 만 명의 ‘공감유권자’들의 열광적 지지와 실천에 의해 가능했다(Waytz 2014, 3).

공감은 캠페인 조직에서 빠르게 확산되고 있다. 캠페인 조직으로 공감이 확산되는 이유는 첫째, 공감이 우리의 근본적인 사고의 프레임을 변형시키며, 둘째, 사람들이 외재적 가치보다는 본질적 가치를 우선하는 쪽으로 이동할 수 있도록 하며, 셋째, 자기이익의 사고 프레임을 공익적 사고 프레임으로 이동시키는 가장 효과적인 수단이기 때문이다(Krznaric 2015, 4). 레이코프는 “공감은 진짜 합리성(real rationality)의 핵심이다. 왜냐하면 그것은 우리 가치의 핵심이며, 우리의 정의감의 기초(basis)이기 때문이다. 공감은 우리가 자유와 공평의 원칙을 가지는 이유이며, 정의의 필수적 구성요소(Lakoff 2011)”라고 밝혔다. 캠페인 조직에서 공감이 확산되는 이유는 사람들을 사랑과 연대, 배려 등으로 인도하는 것이 공감이라는 점을 발견했기 때문이다. 또한 레이코프가 밝히고 있듯, 공감은 ‘정의감의 기초’이며 필수적 구성요소다. 따라서 정의에 선차적인 것은 공감이다. 공감이 없다면, 정의는 투쟁과 배제, 갈등으로 인도한다.

따라서 인간번영이 관계에서 이루어진다는 인식, 미래세대에 대한 관심, 인도주의와 환경위기의 충격에 직면한 상황에서 더욱 강화해야할 가치는 공감인 것이다. 이 가치는 단지 인간에게만 한정되는 것이 아니라 자연세계까지 포괄하는 것이기 때문에, 공감은 사회적‧환경적 변화에 대응하는 핵심이다(Crompton 2010, 5). 리프킨은 “공감이 없는 세상에는 인간이 무엇인가 하는 문제에 대한 진지한 고민도 있을 수 없다”고 했다(리프킨 2011, 179). 정신생활은 “내가 알고, 네가 알고, 네가 안다는 사실을 내가 안다는 생각”의 개념에 기초하며, 따라서 “생각 그 자체의 발달은 다른 사람과의 관계를 필요”로 하며, “우리는 다른 사람과의 관계를 통해서만 우리 자신을 알 수 있을 뿐”이다(리프킨 2011, 186). 공감에 기초하지 않는다면, 우리는 문제를 진지하게 고민할 수도 없고, 우리 자신을 알 수도 없다. 신경과학자 다마시오(Antonio Damasio)는 감정이 없는 사람들은 민감한 결정을 할 수 없는데, 그 이유는 어떤 것이 얼마나 가치 있는지를 알 수 없기 때문이다. 따라서 공감과 같은 사회적 감정이 없는 사람은 객관적 의사결정자가 아니라고 주장한다(Lakoff 2011). 하물며 정치에서 공감의 중요성을 강조하고 강조해도 모자라다.

2) 공감과 공론, 공감과 민심, 공감과 사회적 변화

다윈(Charles Darwin)은 공감을 “사회적 본능의 본질적 부분을 형성”하며, ‘사회적 본능의 주춧돌’로 정의했다. “우리가 공론에 얼마나 큰 비중을 귀속시키든 우리의 동료들에 대한 가‧불가감정은 공감에 달려 있다”고도 했다(Dawin 1874, 99). 즉 어떤 사회에서 공론이 전개될 때, 그것에 동의하거나 동의하지 않는 것은 공감에 달려 있으며, 공론에서 보다 많은 사람들을 설득하고 다수가 되기 위해서 요구되는 것은 공감이라는 것이다. 따라서 공론의 결정은 공감의 가부에 달려 있다. 이 공감 메커니즘에 대한 뇌과학의 발견은 20세기말의 위대한 성과다.

뇌 과학적 측면에서 ‘공감(empathy)’의 설명은 다음과 같다. “인간은 신체적 모방과 흉내를 통해서만 다른 사람들이 느끼는 것을 느낄 수 있다. 신체적 모사가 뇌 속에서 이루어지면 자기의 신체적 움직임이 일어난 것이나 다름없는 효과를 갖고 변연계를 자극하여 신체적 모사대상인 외부 타인의 감정과 유사한 감정이 관찰자 뇌 안에서 재생된다. 이것이 공감이다.…야코보니의 공감메커니즘 가설은 신체모방을 담당하는 전운동피질의 거울뉴런이 시청각피질로부터 시청각 정보를 받아 활성화되어 신체운동을 뇌 안에서 시뮬레이션하면 이 시뮬레이션 정보를 뇌섬에 전하고 이 뇌섬이 이를 감정부호로 바꿔 변연계로 신호를 전달하면 생생한 감정이 재현된다는 ‘시청각피질 → 전운동피질 거울뉴런 → 뇌섬 → 변연계’의 연결 메커니즘이다(황태연 2014, 117~118).” 또한 “긍정적‧부정적 감정을 가리지 않고 남의 감정을 자기 속에서 ‘재현’하여 남의 감정과 유사한 감정을 ‘남과 같이 느끼는’ 이심전심의 감정적 ‘작용’ 또는 ‘능력’”을 의미한다(황태연 2014, 87). 또한 공감은 “어려움에 처한 어떤 사람의 인지된 복지와 동일한 그리고 어려움에 처한 사람들에 의해 유발된 타인 지향적 관점”으로 정의한다(Waytz, Iyer, Young, Graham 2015, 2).

“‘공감장’은 이 위에 떠 있는 언어소통적 ‘공론장’(sprachlich-kommunikative ‘Öffentlichkeit’)보다 더 근본적이고, 따라서 더 선험적인 것이다(황태연 2015, 2017).” ‘공감정치’는 하버마스 식의 ‘논변적 공론장’에서 구변 좋은 논객들이 뛰어난 말주변으로 ‘진리로서의 지식’을 다투며 승패를 겨루는 ‘언어 소통적 두뇌정치’가 아니라, 공감대로서의 ‘민심’을 하늘처럼 받들고 ‘말없이 웅변하는!’ ‘공감장(mitfühlende Öffentlichkeit)’에서 ‘개연적 지식’으로서의 ‘의견’을 나누며 백성과 더불어 동고동락하는 ‘이심전심의 정치’를 가리키는 것이다(황태연 2016, 103).

“언어 능력의 형성은 공감의 크기와 범위가 확장되고 문화를 전달하는 과정에서 몸짓으로 하는 의사소통 방식이 갈수록 복잡해져 가는 과정의 최종단계이다.…말로 하는 커뮤니케이션에는 사실상 손동작과 얼굴 표정과 몸짓이 늘 따라다닌다. 이런 요소들은 우리의 말을 풍부하게 해 주고 그럴듯하게 해 주고 강도를 조절해 주는 시각적 뉘앙스를 제공한다.…커뮤니케이션이란 상대방의 마음을 읽고 반응하는 것이다(리프킨 2011, 128~130).”

언어적 의사소통에 의해 이루어지는 ‘공론’과 ‘공론장’은 그때그때의 바람에 의해 ‘민심의 바다’ 위에서 일어나는 물결이나 파도와 같은 것이다. 물결과 파도가 바람에 일더라도 둘 다 바다의 위에서 일어나는 현상이다. 그러나 미풍으로 물결이 잔잔하면 바다도 잔잔하고 태풍에 바다가 흔들리면 물결도 성나듯이, 민심과 공론은 상호작용한다. 공감대로서의 민심은 공론을 고요히 장기적으로 규정하고 지도한다. ‘공론’은 말과 소리로 고요한 ‘민심’의 지침을 드러내 요란하게 공명시키는 가운데 그때그때의 세사에 응하는 의제 설정으로 세사를 결정하고, 이러는 가운데 민심에 역작용하고, 이 역작용의 장구한 누적 속에서 민심도 장기적으로 부지불식간에 조금씩, 오직 조금씩만 변화‧발전시킨다(황태연 2014, 243).

의사소통의 공론과 공론장은 사건과 결합되어 태풍처럼 몰아치기도 하고 미풍처럼 정제된 논의로 전개되기도 하지만, 그 근저는 민심이다. 민심이 반응하지 않으면 공론은 잔잔한 물결에 그치며, 민심이 반응한다면 태풍처럼 몰아친다. 많은 국민이 모두 의사소통의 공론에 참여하지 않아도 거대한 공감대로서 이심전심(以心傳心)으로 세사를 느끼고 여론으로 모아진다. 잘난 척 하지 않아도 사람들은 동네에서, 시장에서, 학교에서, 직장에서 서로 공감한다. 수백만 명이 모인 광장의 시민들이 공감대로서 분노를 표출하면서도, 그 분노의 발현 양태가 국민들에게 잘못 전달될 것에 대한 두려움으로 모두 평화적이며 깨끗한 시위문화를 형성해야 한다는 공감대를 느낀다. 그래서 민리(民理)가 아니라 민심(民心)이라 부르는 것이고 과거에는 민정(民情)이라 했던 것이다.

최근 미국과 유럽의 시민단체는 공감을 통한 다양한 활동을 전개하고 있다. 캠페인의 수단으로서 공감을 활용하는데, 예를 들면 실제적인 경험을 하고, 공감적 연결을 확장하기 위해 사회적 분리를 가로지르는 대화의 장을 마련하고, 문화적 내용과 수단을 활용하기도 하고, 종 다양성 상실과 기후 변화에 대비하기 위한 환경 캠페인에도 활용된다. 그리고 공감교육을 통해 기후변화, 종 다양성 훼손, 세계적 불평등을 막아보려는 노력도 진행되고 있다.

Hello Peace Telephone Line in Israel and Palestine, Musekeweya(New Dawn), Radio soap opera in Rwanda, Dialogue in the Dark, Live Below the Line, Most Shocking Second a Day Video, klima X climate change exhibition in Finland, friends of the earth's infernal combustion installation, Greenpeace’s palm oil campaign against Nestlé, Yeb Saño’s climate change hunger strike 등(Krznaric: 2015, 13~17).

그 사례는 ‘공감의 뿌리(roots of empathy, 1995년 캐나다 설립)’, ‘Service Programme at United World Colleges(UWC) school’, ‘Social and Emotional Aspects of Learning(SEAL) programme, UK’, ‘Climate Chaos teaching resources, Oxfam’ 등을 들 수 있다(Krznaric 2015, 19~20).

‘공감의 뿌리’ 설립자 매리 고든(Mary Gordon)은 공감을 다음과 같이 이해하고 있다. “공감은 가정, 교정, 회의실, 전장에서 분쟁을 해결하는데 필수적이다. 다른 사람의 관점을 취할 수 있는 능력, 우리의 공유된 감정을 통해 공통성을 정체화할 수 있는 능력은 우리가 가지고 있는 가장 최고의 평화 알약이다.…비록 우리가 환경문제를 풀 수 있는 과학을 가지고 있지만, 예를 들어, 우리가 보지도 알지도 않는 하류의 사람들을 돌보지 않는다면, 우리는 그 과학을 적용할 수 있는 동기를 가질 수 없다(Gordon 2013).”

3) ‘공감의 정치’를 통한 진보개혁진영의 국민적 ‘공감대’ 확산

진보개혁진영의 한계를 극복하고 새로운 전환적 계기를 마련하기 위해 ‘공감의 정치’가 필요하다. 이 ‘공감의 정치’를 통해 국민적 신뢰와 지지를 확보하고 국민이 행복한 국가를 만드는 방향을 모색해야 한다. 우선, ‘공감의 정치’는 극단과 배제, 투쟁의 정치를 종식하고 사랑에 기초한 정치로 전환할 수 있도록 한다. 오바마는 미국 정치의 심각한 양극화의 원인을 공감의 부족으로 규정했다(Honigsbaum 2012). 바론 코헨(Baron-Cohen)은 공감을 ‘정치적 교착상태’를 포함하여 ‘해결해야 하는 집중된 어떤 문제’에 요청되는 ‘보편적 용액(universal solvent)’으로 보았다(Baggini 2014). 토론토대학의 최근 연구에 의하면, 공감은 정치적 설득의 핵심이며, 자신의 정치 도덕적 원칙보다 정치적 반대자의 도덕적 원칙에 기초한 주장이 성공할 수 있다는 것이다. 따라서 정치적 반대자들이 어떻게 생각하고 이해하는지에 관해 생각하는 것으로부터 정치적 프레임과 메시지를 고민하라고 제안했다(Rotman School of Management 2015). 또한 모렐은 편견과 양극화를 감소시키고 협력과 화해를 증가시키기 위해 공감이 필요하다고 주장한다(Morrell 2010, 126).

최근 조선일보·미디어리서치의 대선 정치지표 조사에서 진보층은 ‘국민과의 소통 능력’(48.1%)이 ‘국가경영 능력’(28.1%)보다 더 중요하고, 중도층은 ‘국가경영 능력’(39.0%)과 ‘국민과의 소통 능력’(31.2%)이 엇비슷하게 나온 반면, 보수층에서는 국가경영능력(42.7%)이 ‘국민과의 소통능력’(25.0%)에 비해 높게 나왔다(『조선일보』 2016년 9월 26일). 이렇듯 진보‧보수‧중도 유권자들이 정치지도자에게 요구하는 능력은 정반대의 양상으로 나온다. 이 상황에서 상대방에 대한 공감과 배려의 노력을 기울인다면, 갈등보다는 대화와 타협의 접점을 넓힐 수 있을 것이다. 즉 정치적 교착을 해결할 수 있는 ‘용액’으로서 공감이 필요한 것이다.

단, 최근 벌어지고 있는 ‘박근혜‧최순실 게이트’로 인해 국가지도자와 국민과의 소통이 중요하다는 국민적 인식이 월등히 높아졌을 것으로 예측된다.

둘째, ‘공감의 정치’는 약자를 위한 정치의 원동력이며, 다수 유권자 연대를 구성할 수 있는 힘을 제공해줄 수 있다. 레이코프는 공감을 “돌보는, 다른 사람이 느끼는 것을 느끼는, 다른 사람이 직면한 것과 그들의 삶이라는 것을 이해하는 능력”이며, 진보사상의 핵심이라고 주장했다. 오바마도 공감을 자신의 도덕률의 핵심, 민주주의의 기초로 보았으며, 미국인이 자유와 공평을 증진시킬 수 있는 능력으로 보았다. 따라서 정의는 공감을 전제하는데, 그 이유는 어떤 행동이 다른 사람에게 미칠 수 있는 영향을 고려하기 때문이다(Lakoff 2011).

진보개혁진영의 정치는 약자를 위한 것이다. 이것은 약자에 대한 공감적 동정심과 인애에 근거한다. ‘공감의 정치’는 여성과 평범한 서민들이 가장 잘 이해한다. 해외에서 진행된 공감 테스트에서 여성의 점수가 남성보다 공감 수준이 높고(Konrath 2013; Baron-Cohen 2011, 15~16), 수입이 낮은 사람들이 부유한 배경을 가진 사람보다 공감 수준이 높고(Kraus et al. 2010), 기업의 최고중역 들 중에서 사이코패스적 경향을 가진 사람들이 일반들보다 4배 정도 많고(Krznaric 2015, 10), 좌파 성향의 사람들의 공감 수준이 높게 나타났다(Iyer 2010). 이런 결과는 정당과 시민정치에 큰 함의를 준다. 장기적인 ‘다수 유권자’ 구축을 위한 가장 중요한 전략이 ‘공감’일 수 있기 때문이다. 공감은 본성적으로 타고난 것이지만(단, 사이코패스는 교감은 가능하지만 공감은 할 수 없으며, 대체적으로 전체 인구의 2% 내외인 것으로 알려지고 있음), 정치활동과 사회적 교육을 통해 확장될 수 있다. 그리고 진보개혁진영이 유권자 연대의 주체로 생각하는 것이 정치적 약자이며 평범한 사람들이라는 점에서 공감의 사회적 확산은 유권자 연대의 확대로 나타날 수 있다.

셋째, ‘공감의 정치’가 숙의민주주의의 확장과 ‘인간적(공감적) 민주주의’로의 전환에 필요하다는 점이다. 모렐은 민주주의는 공감의 과정이 필요하며, 이 과정이 민주주의를 위한 충분한 조건은 아니지만 필요조건 중에 하나로 본다(Morrell 2010, 158). 또한 숙의(deliberation)를 “사람들이 정보의 교환과 공감 과정을 증진시키는 포괄적‧배려적 의사소통 교환에 참여함으로써 정치적 대상을 심사숙고하는 실천”으로 정의한다(Morrell 2010, 163). 숙의를 배려의 과정으로 보는 것이다. 공감적 숙의는 편견과 선입관을 극복할 수 있도록 해주기 때문에, 공감과정이 없다면 숙의는 덜 포괄적일 것이며, 역으로 공감적 성향은 상호존중과 화해의 가능성을 높여줄 것이라는 주장이다(Morrell 2010, 160~161). 정치적 대상을 조사하고 진지하게 고려하는 숙의과정에서 배려의 자세로 의사소통에 참여하는 것을 강조하는데, 이는 숙의의 중심에 정서(affect)가 있으며, 감정이 풍부한 표현이 좀 더 깊은 숙의로 인도하기 때문이다(Mansibridge et al. 2006, 19; Morrell 2010, 163~164 재인용).

민주주의는 “(도달할 수 없는) 목표, 지속적인 정치적 기획”이며, “민주화는 그 서명자들에게 스스로를 만들고, 질서를 부여하고, 통치하는 권력을 공유하게끔 하지만, 그것은 언제고 끝나지 않는 과정”으로서 탈주적(fugitive)이다. 민주주의를 구속하는 것으로부터 끊임없이 탈주해야 한다. 그래서 “민주적으로 권력을 공유할 수 있게 해주는 최소한의 문턱이 무엇일 수 있는지, 우리가 여전히 민주주의를 믿고 있는지, 또 왜 믿는지, 민주주의가 21세기에도 생존할 수 있는 형태인지, 그리고 민주주의의 어두운 측면을 억제하는 데 보다 효과적이면서도 결코 끔찍하지 않은 대안이 존재하는지 등에 관해…숙고”해야 한다(웬디 브라운 2010, 98~103). 민주주의의 위기의 시대에 ‘공감의 정치’는 숙의민주주의의 한계를 극복하고 탈주할 수 있는 가능성을 보여준다. 인민과 국민의 삶을 공감한다면, 폭력과 압제가 들어설 자리는 더욱 좁아질 것이기 때문이다. 이와 함께 공감을 위한 공공정책의 수립과 법‧제도의 도입이 필요하다. 모든 사람과 만날 수 없다는 점에서 면대면 숙의뿐만 아니라 ‘내적 숙의(deliberation within)’를 위한 다양한 지원체제를 구축하는 것이다(Morrell 2010, 127). 풀뿌리 조직과 민주적 토론이 결합하고, 공감의 공간 확대와 다양한 지원사업(도서관, 미술관, 영화관, 아트마켓, 축제 등)을 통해 시민의 공감능력을 높여야 한다.

넷째, ‘공감의 정치’는 삶의 경험 속에서 강화됨으로 ‘풀뿌리 민주주의’와 결합되어야 한다. 민심과 공감한다는 것은 국민의 삶을 ‘다문다견’ ‘민시민청’한다는 것이며, 그 과정에서 국민들과 ‘여민동락’ ‘여민동고’하는 것이다. 정당 또는 시민정치는 현장의 경험을 통해 민심을 반영하고, 풀뿌리 운동을 통해 사회적 연대를 강화해야 한다. 한국의 경우, 자발적 결사체에 참여하는 비율이 2005년 97.9%, 2010년 93.1%, 2015년 87.4%로 계속 하락하고 있으며, 단 한 개의 단체나 모임에도 참여하지 않는 비율이 2005년 2.1%에서 2015년 12.6%로 10년 사이에 대폭 상승했다(김석호 2016, 107). 이것은 사회적 고립의 심화를 뜻하며, 사회 전체를 공감 능력 약화로 인도한다. 어떤 조사에 의하면, 공감의도가 높을수록 정보 공유와 협력의 강도가 높고, 타인을 신뢰하는 정도도 강하며 친사회적 행동 경향성을 보이는 것으로 나타났다(권상희‧김은미‧김효경 2012, 140~141). 또한 공감이 사회 정의 실천을 촉진할 수 방법이며, 이 촉진을 위해 사회적으로 소외된 집단에 대한 접촉 경험이 중요하다는 연구결과도 있다(민문경‧이나빈‧안현의 2015, 587)

따라서 정당과 시민정치는 풀뿌리 조직의 확대에 집중해야 한다. 풀뿌리 조직이 민심을 반영하는 ‘바로미터’이며, 독선과 아집의 정치를 예방할 수 있는 기초가 될 것이다. 특히 중앙중심, 이슈중심인 정치인과 시민활동가들은 현장에서 일상의 생생한 모습을 체험하고 느끼는 활동을 의무적으로 실행해야 한다. 예를 들면, ‘공감의 뿌리’와 같이 공감을 체험할 수 있는 현장학습 프로그램, ‘어둠 속에서의 대화(Dialogue in the Dark)’와 같은 사회적 갈등과 차별을 화해로 이끄는 다양한 접촉 공간의 확대, 지속가능한 지구와 사회를 위한 다양한 활동 등을 통해 공감이 사회에 확산될 수 있을 것이다. 오바마는 힐러리의 대선 패배 이후 민주당의 재건을 위해서 “더 많은 풀뿌리 조직을 어떻게 구축할 것인지, 주와 지역의 당 기구, 학교 위원회 선거를 어떻게 조직할 것인지, 주지사 선거와 시의회 선거는 어떻게 할 것인지”를 언급하면서, 풀뿌리조직과 현장의 중요성을 강조했다(『The Huffington Post US』 2016년 11월 15일).

다섯째, ‘공감의 정치’는 국민의 불만과 불행의 해소를 가장 중요한 역할로 상정할 것이다. 공감은 다른 사람의 감정과 마음을 시뮬레이션을 통해 이해하는 것이다. 다른 사람이 만족하지 못하고 불행을 느낀다면, 그와 공감과정에서 나 또한 불행을 느끼며 이를 극복하기 위해 노력할 것이다. 빅데이터 분석 전문기업(타파크로스)의 보고서에 의하면, 우리나라 국민은 ① 안전위협(세월호 및 남북관계 긴장), ② 신뢰하락(세월호, 헬조선), ③ 부패인식(권력형 비리), ④ 생존위협(일자리 불안)을 느끼고 있다. 위협이 발생한 원인을 정치 분열(30.3%), 사회투명성 부재(26.9%), 리더십 부재(20.3%), 윤리의식 부족(11.5%), 대기업 및 기득권 독식구조(10.9%) 등으로 보고 있다(국가미래연구원‧동아일보 2016).

이 보고서는 Twitter 국내 계정 1,600만개, 네이버, 다음, 티스토리 등의 Blog, 네이버, 다음의 Cafe, 다양한 커뮤니티와 Facebook 기업 페이지 등 2014년 7월부터 2016년 6월까지 2년간의 전체 2,950,762,084건의 데이터를 분석한 것이다(타파크로스 2016).

우리 국민이 느끼는 위협은 공감능력의 부재를 단적으로 보여주고 있으며, 그 원인에 대해서도 분열과 갈등, 약자를 위하지 않는 기득권 구조 등에 있다고 생각한다. 한국의 OECD 사회지표를 보더라도 위험사회의 징후는 이미 구조화되었고, 국민은 불행하다고 생각한다. 이 불행을 극복할 수 있는 사회적 연대의식도 너무 취약하다. 이런 상황은 더욱 ‘공감의 정치’를 요청한다. ‘공감의 정치’는 불만족하고 불행한 국민의 감정을 적극적으로 느끼며, 이 문제 해결을 최우선의 자기 역할로 규정하고, 국민에게 만족과 행복을 주기 위해 노력할 것이기 때문이다. 그것의 성공은 공감으로서 ‘뿌듯함’으로 다가올 것이다.

5. 나가며: ‘모정주의(maternalistic)’에 기초한 국가공동체로서 행복국가

국가는 가장 조직적이고 가장 튼튼하고 가장 큰 공동체로서, 개인들에게 가장 강력한 집단적 정체성의 소속감과 일체감을 주는 민심의 제도적 조직체다.…공감적 일체감의 모정주의적 제도화로서의 국가는 사회적 ‘어머니’로서, 또는 ‘백성의 부모(民之父母)’로서 가령 전쟁, 대재난, 가난, 위험으로부터 국민들을 평등하게 보호하고 양육하고 교육하고 국민의 복지와 행복을 증진해야 한다. 동시에 전쟁을 막고 평화를 공고히 하여 국민의 생명을 요구하지 않아야 한다. 따라서 대동(大同)의 모정적 인애‧평등‧평화‧행복국가만이 진정한 국가다(황태연 2014, 251).

‘모정주의적 국가’는 자식을 잉태할 때부터 온갖 정성을 다하는 어머니의 인애, 열 손가락 깨물어 안 아픈 손가락이 없는 어머니의 평등한 자식사랑, 가정의 평안과 평화를 위해서 모든 것을 바치는 헌신성, 평생을 가족의 행복을 위해서라면 주름살이 켜켜이 쌓이는 것도 마다하지 않는 어머니와 같은 국가다. 따라서 이 국가는 공감적 사랑을 국가 차원으로 확대 변형한 것이다. 우리는 정의‧복지 국가에서 어머니의 사랑을 구현하는 행복국가로의 전환을 모색해야 한다.

정의보다 인애가 우선한다는 것, 즉 사랑에 기초한 정의와 복지가 ‘공감의 정치’의 핵심이다. ‘공감의 정치’는 국민이 행복한 사회다. 불안과 위험사회에서 벗어나 포용의 사회적 연대가 실현되고 국민이 만족해 하는 정치다. ‘공감의 정치’는 갈등과 투쟁의 극단의 정치를 배제하고, 약자를 위한 정치를 위해 다수 유권자 연대를 구축하고, 민주주의의 위기를 탈주하기 위해 인간의 공감을 통한 민주주의의 활로를 개척한다. 이를 위해 현장의 생생한 경험을 공감하고 풀뿌리 조직과 민주주의를 확대하여 국민이 만족하고 행복한 사회를 만든다. 동시에 국민의 건강과 안전을 예방하는 평화를 지향하는 인본주의적 정책을 최우선으로 놓고, 지속 가능한 발전을 위해 동물과 자연과 공존하는 방향성을 명확하게 한다.

세계행복리포트(World Happiness Report 2015)에 의하면 한국은 158개 조사국가 중에서 47위이다. 행복 순위는 스위스, 아이슬란드, 덴마크, 노르웨이, 캐나다, 핀란드, 네덜란드, 스웨덴, 뉴질랜드, 오스트리아가 1위부터 10위를 차지했다(Helliwell, Layard and Sachs 2016, 26~28). 행복국가를 추구했던 북구유럽의 국가가 모두 10위 안에 들어갔다. 적어도 한국은 빠른 시일 내에 세계 20위 이내의 행복국가로 가기 위한 정책전환이 필요하다. 그것은 ‘공감의 정치’를 통한 행복국가 추진이다. ‘사람이 걸으면 길이 된다.’ 이제 ‘공감의 정치’를 통해 ‘행복한 국가’의 길을 만들어 보자. □

참고문헌

『論語』

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	토론 3
	어떻게 좋은 대표를 가질 수 있나?
	서복경 / 서강대 현대정치연구소 연구교수, 참여연대 의정감시센터 부소장

○ 논문은 ‘누가 좋은 대표인가?’라는 민주정치의 본질적 질문을 던지고 있어.

정치학에서 구조나 제도, 문화나 행태가 아닌 ‘주체’를 다루는 질문은 매우 어려운 주제이나 꼭 필요한 부분임. 정치집단으로서 정당연구, 정치인의 리더십 연구 등에 이에 해당한다고 볼 수 있어.

○ 논문은 본문 1.과 2.를 통해 국회의원(선출된 대표)에게 요구되는 ‘대표성’과 ‘전문성’, 대표성의 두 차원으로 ‘정책 대표성’과 ‘사회 대표성’을 다루고 있어.

‘지역구민들의 의사를 대리’하는 것으로서의 대표성 측면과 정치집단으로서 정당의 ‘이념·정책 지향성을 대변’하는 대표성(혹은 이런 측면에서의 전문성)이 충돌할 때 대표는 어떤 태도를 취해야 하는가? 매우 현실적이면서도 대의 민주정에 대한 본질적 질문.

한국 역대 선거에서 끊임없는 ‘물갈이’를 해왔음에도 대표의 정책 대표성과 사회 대표성 두 측면이 모두 개선되지 않았고 비슷한 유형의 대표가 반복되는 것은 왜 그러한가? ‘유권자가 동일한 성향, 집단의 대표를 선호하기 때문?’

○ 필자가 기대하는 ‘좋은 대표’에 대한 내용은 본문 3.을 통해 유추할 수 있어.

영·호남 유권자와 특정 지역민의 결속관계에 기초한 대(大)지역주의는 사라졌지만 그 자리를 소(小)지역주의 혹은 지역구주의가 대체하고 있다는 진단.

- “유권자들이 인물과 능력을 평가할 때, 그것이 도덕적으로 얼마나 고결한가, 공약을 잘 지킬 것인가, 국가를 위한 정치적 판단을 잘 할 것인가, 국회의원으로서의 의정활동에 적합한 인물인가가 아니라, 지역의 이익을 잘 대변할 것인가를 기준으로...”

○ ‘누가 좋은 대표인가’에 대한 사회적 공론이 중요하다는 진단에 동의하면서도, 다른 한편으로 ‘한국 유권자들이 왜 그런 대표를 뽑을 수밖에 없었나’ 혹은 ‘주어진 조건에서 그 선택이 나쁜 선택이었다는 평가는 정당한가’에 대한 이야기도 동시에 필요해 보여.

○ 특정 시점 행위자들의 정치인식은 역사적으로 형성된 구조와 제도, 문화 속에서 학습되고 적응된 결과.

한국 유권자들이 경험한 대표체제는 영토적으로 구획된 선거구 단위의 1위대표제 모델이 전부. 선거구 유권자들의 ‘민의’에 충실한 대표가 좋은 대표라는 반복적 학습을 받아와.

역대 권위주의 정부는 시민들에게 ‘정당 보지 말고 인물 보세요!’를 강조했고, 민주화 이후에는 다른 여러 맥락 속에서 ‘정당 보지 말고 정책 보세요!’를 강조했어.(선거 때마다 행해지는 선관위 캠페인 사례들)

정당은 특정 정치적 경향성의 상징, 한사회의 거시적 운영방향으로서 이념, 정책노선의 담지자. 그러나 역대 우리나라의 관, 지식인, 엘리트들이 합세하여 유권자들을 ‘교육’시킨 방향은 그런 거시적 사회운영방향을 고민하거나 판단의 잣대로 삼기보다 개인으로서 인물이나 정책을 보는 것이 현명한 선택이라는 것.

이 때 정책이란 한국사회의 노동정책, 거시경제운용정책 등에 관한 것이 아니야. 일본제 수입품 ‘매니페스토 운동’ 등이 전달했던 메시지는 개별 정치인들이 내놓은 지역구 선거공약을 제대로 지켰는지 꼼꼼히 따져보라는 것.

결국 민주화 이후 지난 30여년 한국의 정치제도, 정치담론, 정치문화가 형성시킨 ‘좋은 대표’에 대한 기준은, ‘집단적 정치적 지향성을 거세하고 개체화되고 선거구 단위로 쪼개진 작은 정책들이 중요하다’는 것이었음.

○ 이런 정당경쟁구조, 정치제도, 언론 등 정치담론 생산자들이 만들어낸 정치문화의 한계 속에서도 한국 유권자들은 끊임없이 최선의 선택의 노력을 해왔어.

- 큰 쟁점이 없는 선거에서는 논문이 ‘지역구주의’라고 표현하는 기준이 우선적 기준으로 작동되었지만, 2004년 17대 총선, 2012년 19대 대선, 2016년 20대 대선 등에서는 전국적 정당경쟁구도를 재배열시키는 선택들을 해왔어.

- 물론 수도권이나 충청 등에 비해 일당지배지역(영남과 호남)에서는 지역구 이해관계를 우선하는 선택이 더 강력한 기준으로 작동했다고도 볼 수 있지만, 그건 유권자 입장에서 볼 때 선택지 제약의 한계가 크게 작동했던 것.

○ 또 다른 문제로 ‘지역구 1위 대표제 하에서 개별 유권자가 지역구의 이해관계를  기준으로 삼는 것을 어떻게 볼 것인가’에 대한 근본적 질문을 해볼 수 있어.

- 개별 유권자는 동시에 여러 가지 대표 선택의 기준을 가지고 있고, 선거경쟁의 성격에 따라 기준들의 우선순위를 조정하는 방식으로 최종 선택에 이르러.

- 경쟁하는 두 후보가 다른 쟁점에서 동일한 포지션을 취한다면, 즉 유권자가 중요하게 생각하는 다른 기준들에서 차별성을 갖지 못한다면 3순위, 4순위의 기준을 적용해서 대표를 선택하게 되는 것.

- 이렇게 본다면 유권자의 대표 선택 기준에서 지역구개발정책을 1순위로 고려하게 만드는 정당경쟁체제, 선거경쟁구도의 문제일 수 있다는 것.

○ 민주화 이후 지난 30여 년 우리나라의 제1당과 제2당은 정치적 자유주의 측면에서는 일정한 차별성을 가졌지만, 사회경제정책방향에서는 큰 차이가 없었어.

- 유권자의 일상을 가로지르는 핵심이슈들-고용정책, 소득정책, 복지정책...-에 대한 경쟁은 약했고, 유권자들 역시 이를 기준으로 사용하지 못했어.

그러나 무상급식이슈가 중요한 대표 선택의 기준으로 떠올랐던 지방선거 등을 돌이켜 보면, 정당들이 이런 의제를 핵심경쟁영역으로 삼았을 때 유권자는 반응을 보였어.

○ 이렇게 본다면 정당경쟁 제한체제(정당결성, 활동의 자유를 제한하는 체제)를 풀고 정당들이 핵심의제들을 둘러싸고 경쟁할 수 있는 제도적 환경을 만드는 것은 유권자들의 대표 선택 기준의 우선순위를 변경시키는데 중요한 요소가 되어.

○ 또한 선출된 대표가 좀 더 넓은 범위의 이해관계와 의제를 다루게 만들려면 선거구의 크기가 중요해, 대선거구 비례대표제가 갖는 장점.

○ 그리고 지역선거구 1위 대표제가 반드시 단점만 있는 것만은 아니야. 유권자의 대표선택 기준을 선거구 단위로 제한한다는 단점이 있을 수 있지만, 대표와 유권자가 보다 밀착된 관계를 형성하게 만들고 현안 이슈들에 대한 반응이 즉각적으로 전달될 수 있게 만드는 이점도 있어.

○ 결국 이르게 되는 것은,

- 행위자(정치인과 유권자)의 인식과 태도를 형성시켜온 혹은 지금도 제약하고 있는 구조와 제도, 문화적 환경을 바꿈으로서 행위자의 행위 동기나 유인 구조를 바꾸어 나가는 접근과,

현행 구조와 제도, 문화적 조건 속에서 ‘좋은 대표’에 대한 반성적 성찰, 사회적 공론화 과정은 동시에 고민될 수밖에 없는 문제라는 것.

다만 모든 문제가 제도로 해결될 수 있다는 제도 만능론이나 제도 환원론적 접근에 대한 논문의 경계에는 동의함. □

	토론 4
	<‘87년 체제’의 한계 극복을 위한 정치적 탈주>에 대한 토론문
	이승원 / 서울혁신센터 사회혁신리서치랩 소장

이 글은 ‘공감의 정치’를 제안하는 글이다. 이 글은 서두에서 ‘국민들은 왜 정치를 신뢰하지 않는가? 국민들은 왜 정치가 부도덕하고 타락했다고 생각하는가?’라는 질문, 나아가 ‘국민은 왜 정치에 공감하지 못하는가?’라는 질문과 함께 시작한다. 그리고 이 글의 저자는 ‘공감의 정치’를 마지막에 제안한다.

이 글은 지난 10년 간 기존 진보개혁진영들은 민심과 시민들의 일상적 삶에서 괴리된 채 87년 체제 이후 새롭게 요구되는 다양한 민주적 과제들을 주체적으로 실천하고 사회적으로 의제화시키며, 시민들로부터 지지받는데 실패해왔다고 평가하고 있다. 그리고 그 이유를 다음에서 찾고 있다. 즉 진보개혁진영들은 지금까지 87년 체제 이전의 투쟁방식과 다르지 않게 ‘정의적 가치’와 이를 실현하기 위한 공동체주의적 ‘투쟁’에서 크게 변하지 않았고, 시민정치의 ‘도덕성, 독립성’를 강조하면서 점차 고립화되었다는 것이다. 무엇보다 이 글이 지적하는 진보개혁진영의 좌초는 87년 체제 이후 지난 30여 년 간 변화되어온 대한민국의 ‘비극적’ 현실과 그 현실 속에서 고통 받고 있는 대한민국 국민들의 - 비록 어떤 시각에서 보면 왜곡되고, 굴절되었다고 하더라도 - ‘행복’에 대한 열정을 제대로 파악하고 있지 못함에 그 핵심적 원인이 있다고 본다.

그리고 신자유주의 사회에서 황폐화된 공동체, 그리고 개인의 존엄한 삶을 회복하기 위해서는 ‘인애’에 기초한 ‘행복 국가’를 비전으로 ‘공감의 정치’를 시작해야 한다고 주장한다. 이를 위해 정의에 대대한 인애의 선차성, 도덕 감정, ‘행복(wellbeing)’, ‘공감’에 대한 철학적 토대를 설명한다.

이 글은 현 정치적 상황, 시민사회와 민주화 수준을 평가하는 많은 논문들이 공학적 평론과 통계적 데이터에 비중을 두는 것과 달리 정치철학적 문제제기와 논증을 통해 ‘공감의 정치’를 제시하고 있다. 이 정치철학적 문제제기가 보다 공론화되고 설득가능하기 위해서는 한 가지 추가적으로 고려해야할 지점이 있다고 본다.

이 글이 품고 있는 ‘정치 주체’에 관한 것이다.

이 글의 첫 질문은 앞서 언급한 바와 같이 ‘왜 국민은 정치를 믿지 않는가?’이다. 믿음은 주체와 대상이 분명히 나눠져 있는 행위이다. 국민이 정치를 믿어야 한다는 것은 국민이 정치의 주체가 아닌가라는 질문을 가지게 한다. 진보개혁진영이 좌초했다고 하지만, 그것이 국민들 스스로의 정치적 실천이 좌초된 것인지, 아니면 국민들이 의지해야 하는 정치적 대리자의 옵션 하나가 사라졌다는 것인지가 분명하지 않다. ‘약자’, ‘인애’, ‘동정심’, ‘공감유권자’라는 이 글에서 언급되는 표현들은 글의 의도와는 별도로 이 글이 제시하는 ‘행복(wellbeing)’이 누구에게 어떻게 전달되어야 하는지에 대한 일정한 고정된 프레임을 제시한다.

어찌 보면, 현재 진보개혁진영이 민심의 이반을 경험하고 일상에서 유리되고 있는 것은 진보개혁진영이라 칭하는 집단의 문제이기도 하지만, 시민들 스스로 정치적 주체가 되려는 정치사회적 토대가 신자유주의적 개인주의와 신보수주의적 공동체주의(온정적 책임기반)로 인해 무너진 결과, 시민들이 탈정치화되도록 강제되어서 그런 것은 아닐까? 즉 시민들이 행복해 지기 위해서는 그들의 ‘정의로운’ 대리인인 ‘진보개혁진영’의 거듭남이 아니라, 시민들 스스로 자기결정하고 자기운영할 수 있는 토대를 쟁취해내고 그 원칙을 자율적으로 만들어 갈 수 있는 기회가 주어졌을 때 가능한 것은 아닐까?

GDP로 대표되는 양적 경제성장의 한계를 비판하며 - 이 지표는 지금까지 한 번도 인류의 최대난제인 양극화와 불평등을 해결하고 있지 않다. 오히려 GDP가 높을수록 사회경제적 불평등은 심화되고 있으며, 지난 30년간 이 불평등은 소위 경제적 선진국에서 집중적으로 심화되었다. 최근 UN이 절대빈곤 퇴치를 목표로 하는 MDGs(The Millenium Development Goals)의 실패를 선언하고 사회경제적 불평등 해소를 강조하는 (The Sustainable Development Goals)로 정책전환한 이유이기도 하다 - 아마티아 센 등은 물질적 지표로 환원할 수 없는 인간의 행복(예를 들어, 연대적 관계, 마을 공동체, 존엄성 등)을 포함하는 ‘번영(prosperity)’ 개념을 제시하고 있다. 여기에 wellbeing도 포함되고 있는데, 이들이 중요하게 여기는 번영의 핵심 중 하나는 ‘역량(capabilities)’이다. 역량은 개인 혹은 집단(공동체) 스스로 자원에 접근하고 그 자원을 통해 자신들의 생물학적, 윤리적 생명을 유지하면서 존엄성을 지키는 힘이라고 할 수 있다. 역량은 기본적으로 공공재에 대한 접근을 포함하고 있는데, 이 공공재에 대한 접근은 정치적 대리인을 통해서 지속가능할 수 없다. 문제는 여기에 있다. 번영과 행복을 위해서는 역량이 중요하며, 이 역량은 사실 정치적 역량을 기본으로 한다.

이 글은 ‘행복국가’ 정책 사례로 영국 노동당과 보수당을 제시하고 있다. 중요한 것은 양당 모두 1990년 대 이후 영국 노동계급을 중심으로 한 마을 풀뿌리 정치를 삭제시키고, 관리형 공동체 모델을 유지하면서 행복정책을 펼치고 있다는 것이다. 보수당의 사회혁신 정책은 당연히도 가족의 책임을 강조하고 있고, 노동당 또한 민관협치를 강조하면서 관이 관리하고 민이 책임지는 행복정책(사회혁신)을 추구하고 있다는 것이다. 그리고 이 과정에서 주목해야 할 지점은 노동당이 블레어 노선을 채택한 이후 노동계급의 정치세력화를 약화시키는 당헌개정과 함께 ‘중산층’이라는 ‘공감형성’을 통해 마을을 유지하는 풀뿌리 정치의 토대를 무력화시켰다는 것이다. 양 당의 행복정책이 사회적 불만족의 증대와 이에 대한 왜곡된 분출로서 브렉시트로 이어지는 것을 중요하게 고려해야 하는 이유이기도 하다.

어쩌면 ‘공감’의 핵심은 타자에 대한 연민이나 동정이 아니라, 나 자신의 주체적 변화일 것이다. 상호간 정체성의 변화가 없이, 주체와 객체, 제공자와 수혜자라는 이분법이 유지된다면 사실 새로운 정치가 아니다. 왜냐하면 이 이분법 아래에서는 이 글이 비판하는 것과 같이 주체, 제공자, 진보개혁진영이 위기에 처하거나 변하면, 객체, 수혜자, 시민들은 선택의 여지가 없이 그 결과를 고스란히 감당해야 하기 때문이다.

결국, 이 글은 무엇보다 누가 정치의 주체인가에 대한 질문에서 먼저 출발해야 하지 않을까 싶다.

그럼에도 불구하고, 이 글이 가지고 있는 대단히 중요한 지점들이 있다.

이 글은 정치가 어디에서 출발해야하는 가에 대한 근본적 질문을 던지고 있다. 정치는 결코 한정된 자원에 대한 권위적 분배라는 건조한 개념에서 시작할 필요가 없다. 정치를 정의하는 모든 상이하고 대립하는 설명들을 하나로 아우른다고 해서 그것이 정치의 일반적 정의일 수는 없기 때문이다. 오히려 정치는 ‘잘 먹고 잘 사는 것’에서 출발해야 한다. 누가, 그리고 어떻게 ‘잘 먹고 잘 살 것’인지에 따라 독재일 수 있고, 민주주의일 수 있기 때문이다. 잘 먹고 잘 산다하더라도 그 상태의 지속가능성이 불안하고, 경쟁을 위한 긴장이 사라지지 않는다면 그것은 민주주의가 아니고 정치가 제대로 작동하는 것이 아닐 것이다. 또한 약간은 부족하고 양적 경제성장 지수가 조금 뒤처지더라도 사회적 불안이 줄어들고 경쟁보다는 공존과 존엄성이 더 중요하게 여겨진다면, 그것을 민주주의라 읽을 수 있을 것이다. 그리고 이것은 또한 ‘공감의 정치’라 읽혀질 수 있다.

또한 이 글은 비록 앞에서 언급한 비판적 한계와 달리 그 누가 정치적 대리인으로서 역할을 하려하든 중요하게 고려해야할 원칙을 제시하고 있다. 즉 누군가가 정치를 하려한다면(그 누구가가 소위 보수이든 진보이든 간에) 적어도 취해야할 태도, 유지해야할 정치적 전술을 말하고 있다. 적대를 넘어서 사랑과 공감, 즉 중재자이자 설득자로서의 위상을 세우고, ‘약자’를 드러내고, 이를 중심으로 ‘유권자 연대’를 형성하며, 숙의민주주의를 통해 시민들을 정치적 주체로 만들고, 이에 기반 한 풀뿌리 민주주의 토대에서 시민들의 불만과 불행이 해소될 수 있도록 (해소될 것이라는 욕망과 판타지가 아니라) 해야 한다는 것이다.

사실 너무도 당연한 제안일수도 있지만, 그람시적 표현을 빌린다면 가장 어려우면서도 가장 지속될 수 있는 헤게모니적 실천과 이에 기반을 둔 역사적 블록을 구성하는 오늘날의 과정이다. 그리고 이 글은 이러한 헤게모니적 실천을 통한 역사적 블록의 형성의 목표는 약자들의 사각지대 없이 모두가 행복해지는 것임을 강조한다.

공감의 정치는 대중영합주의가 감히 따라갈 수 없는 중요한 정치 전략이다. 지금까지 ‘진보개혁진영’ 또는 우리 시민들은 전략 없는 정치를 한 것은 아닐까? 길을 잃었을 때 가장 먼저 해야 할 일은 멈춰서 나침반을 보는 것이다. 그 무엇보다 이 글이 중요한 이유이기도 하다. □

	제 3 부 종합토론
	‘전환의 계곡’과 그 너머

	발제 5
	한국 민주주의의 퇴행과 시민정치
	신진욱 / 중앙대 사회학과 교수

1. 서론

최근 박근혜 정권의 여러 불법 행위와 권력남용을 드러내는 증거와 증언들이 쏟아져 나오면서 정치적인 격동이 계속되고 있다. 이 사건은 단지 박근혜, 최순실, 김기춘 등 몇몇 개인의 문제가 아니라는 생각을 많은 사람이 하고 있을 것이다. 이명박 정권은 4대강 사업, 방산비리, 자원외교 등으로 수십조의 세금을 탕진했고, 방송장악과 인터넷 검열, 민간인 사찰, 집회시위권 침해 등으로 민주주의의 숨통을 틀어막았다. 박근혜 정권은 이미 그 탄생부터 국정원 선거개입과 캠프의 댓글작전 등 불법행위로 여론을 조작하여 권력을 얻은 정권이었고, 집권 후에도 ‘문고리 3인방’, 비선실세 논란, 성완종 게이트, 세월호 진실규명 탄압과 같은 수많은 사건으로 위기에 처했다가 되살아났다. 그 연장선상에서 이번 박근혜-최순실 사건이 터졌다. 하나둘씩 드러나는 사실들은 많은 사람을 경악하게 만들고 있지만, 하나의 단순한, 어쩌면 보다 근본적인 질문이 있다. 어떻게 이것이 가능했는가?

그로부터 많은 질문이 파생된다. 한국 민주주의의 어떤 구조적 문제가 권력자들의 무제한의 권력남용과 정부, 정계, 기업, 문화예술, 교육계에 이르는 광범위한 집단적 범죄를 가능케 했는가? 한국은 독재가 아니기 때문에 민주주의라고 믿어온 많은 사람들은 오늘날 이 추한 괴물 같은 한국 정치의 민낯을 마주보며 과연 그래도 이것이 민주주의라고 말할 수 있을까? 1987년 이후 선거스케줄을 충실히 지켜왔고, 평화적 정권교체를 두 번이나 했고, 군부에 의한 민주주의의 전복 가능성이 제거되었고, 그래서 민주주의가 “유일한 규칙”(the only game in town)으로 정착된, 말하자면 민주주의 공고화(Linz and Stepan, 1996)의 많은 조건이 충족된 듯이 보인 이 나라에서, 그러나 민주주의는 왜 이토록 이름값을 못하는가? 그동안 한국사회가 상당히 성취했다고 믿어왔던 그 ‘민주주의’란 과연 무엇이었나? 그것은 민주주의가 맞았던 것인가? 명백한 독재도, 파시즘도, 전체주의도 아닌, 그러나 결코 민주주의라고 부를 수 없는, 이 간교한 회색지대의 독특한 제도적 질서와 지배의 기술은 어떤 것인가?

이 글은 위에 열거한 큰 질문들 중 어느 것에 대해서도 만족할 만한 답을 제시할 수 없지만, 답을 찾는 길을 떠나는 하나의 출발점으로서 제2장에서 민주주의와 권위주의의 중간지대에 놓인 ‘혼합체제(mixed regime)’ 또는 ‘혼종체제(hybrid regime)’의 문제를 논하고(Bogaards, 2009; Diamond, 2002), 제3장에서 혼합체제의 다양한 변종을 분별하기 위한 이론적 자원으로서 ‘착근된 민주주의(embedded democracy)’와 ‘결손 민주주의(defective democracy)’의 이론(Merkel, Puhle, Croissant)을 토론한 후에, 그 관점에서 제4장과 제5장에서 1987년 이후 한국 민주주의와 시민정치의 핵심 문제를 정식화하고 과제를 논의할 것이다.

2. 민주주의도 아니야, 독재도 아니야

한국에서 1987년은 ‘민주화의 해’로 기억되고 있으며, 지난 30년 간의 한국 민주주의는 흔히 ‘민주화 이후의 민주주의’로 명명된다. 한국 정치에 대한 이런 식의 언어화는 민주주의에 대한 문제적인 인식상태를 반영한다. 민주화란 민주주의라는 상태로의 변화 과정을 의미하는 개념이다. 1987년을 ‘민주화’로 명명하는 것은 최소한의 형식적 민주주의 제도를 최초로 도입한 것을 민주주의의 달성으로 간주하고, 그 이후의 30년의 역사를 ‘민주주의’라는 상태가 지속되는 시간으로 개념화한다는 것을 의미한다. 그처럼 ‘권위주의’와 ‘민주주의’라는 단지 두 개념만을 갖고 있는 민주화 연구는 권위주의 체제 붕괴와 민주주의 제도의 최초 도입 이후에 장기간에 걸쳐 형성되는 정치체제상의 특성을 세밀하게 포착할 수 없다.

위와 같은 개념사용은 1980년대부터 대략 1990년대 전반기까지 세계 비교정치학계에서 활발히 수행된 민주주의 이행 연구(transition studies)의 관점을 반영하고 있으며, 또한 그 한계를 함께 갖고 있다. 이행 연구는 명시적 권위주의로부터 최소한의 민주주의 제도의 체제전환 과정을 분석하는 것을 과제로 삼았다. 이행 연구는 일반적으로 민주주의로의 이행을 몇 단계로 구분했다. 권위주의 하에서의 자유화(liberalization), 민주주의 제도를 도입하는 민주화(democratization), 행태․태도․제도 측면에서 민주주의의 공고화(consolidation), 그리고 보다 최근에는 민주주의의 영구화(permanent democracy) 단계로 이어지는 발전과정을 가정하고 있다. 이 단계론이 단선적, 목적론적이라거나 과도하게 낙관적이라는 등의 비판이 있어 왔는데, 이른바 민주화의 제3의 물결(Huntington, 1993)이 고조되었던 시기에 민주화에 대한 열망을 갖고 수행된 연구들이 그런 특성을 갖고 있긴 했었지만 그것은 위의 단계론 자체의 이론적 문제라고 할 수는 없다. 많은 이행 연구는 민주화가 필연적이라고 간주하지 않았으며, 오히려 제한적인 민주주의 달성에 그쳤거나 민주주의 도입이 오랫동안 지체된 사례에 대한 비교분석을 수행했다.

이 연구들의 보다 근본적인 문제는 이들의 민주주의 개념이 성숙한 민주주의와 명백한 권위주의 사이의 광범위한 회색지대의 특성을 포착할 수 있게 해주는 섬세한 개념체계를 결여하고 있었다는 데 있었다. 군부독재와 같은 명백한 권위주의 정치체제를 종식시키는 것이 역사적 과제였던 상황에서 민주주의는 곧 선거와 경쟁의 원리를 도입하는 것을 의미했다. 즉 한편으로 정치공동체 구성원들 자신이 그 대표자를 자유롭고 공정한 절차에 따라 다수결에 의해 선출하고, 다른 한편으로 권력을 획득하려는 모든 정치세력은 경쟁에서 이겨야 하며 패배자에게 다음 경쟁의 기회를 보장하는 ‘불확실성의 제도화’(Przeworski)에 동의해야 한다. 그러므로 “자유롭고 공정한 선거”의 성공적이고 지속적인 실시는 민주화와 민주주의 공고화의 가장 중요한 지표로 간주되어 왔다. 그러한 기준으로 본다면 1990년대 이후에 지구상에서 선거민주주의 체제는 꾸준히 증가해왔으며, 후쿠야마가 말한 ‘역사의 종언’, ‘자유민주주의 이념의 궁극적 승리’가 실현된 것처럼 보인다(<표 1>).

<표 1> 1990년대 이후 선거민주주의 체제의 증가 추이

출처: Freedom House, Freedom in the World – Electoral Democracies, 2014.

그러나 여기서 문제는 선거가 현대민주주의의 가장 중요한 필수조건이임에도 불구하고, 선거제도 자체를 부정하거나 명백히 훼손하지 않으면서 그것을 오용하거나 여론을 조작할 수 있으며, 또는 선거를 통해 획득한 권력으로 시민들의 기본권과 법치질서, 민주주의 제도를 상처 입힐 수 있다는 사실이다. 실제로 명백한 독재가 감소해온 바로 그 역사적 과정에서 여러 유보조건이 붙는 “형용사가 붙은 민주주의(democracy with adjetives)”(Collier and Levitsky, 1997)가 증가해왔다. 대략 1990년대 중반부터 탈권위주의 사회에서 민주화 과정의 여러 문제점이 부각되기 시작했다. 선출된 권력의 남용과 수평적 책임성의 결핍으로 특징지어지는 ‘위임민주주의(delegative democracies)’의 문제(O'Donnell 1994), 국가권력으로부터 시민적 자유가 보호되지 않는 ‘비자유 민주주의(illiberal democracies)’의 문제(Zakaria 1997), 그밖에 정치적 기본권 제한, 국가성의 결핍, 선출되지 않은 권력의 실세화 등 여러 문제를 총칭하는 ‘결손 민주주의(defective democracies)’의 문제(Lauth 1997; Merkel 1999) 등이 모두 1990년대 중후반에 제기되었다.

이와 더불어 선거와 정치경쟁을 허용하지만 실제로는 권위주의 체제에 더 가까운 사례들이 관찰되었다. ‘사이비 민주주의(pseudo-democracy)’(Diamond, Linz and Lipset, 1995), ‘선거 권위주의(electoral authoriatrianism)’(Schedler, 2006), ‘준-권위주의(semi-authoritarianism)’(Ottawa, 2000), ‘경쟁적 권위주의(competitive authoriatrianism)’(Levitsky and Way, 2000), ‘변장한 독재’(disguised dictatorship)(Brooker, 2000), ‘위장한 독재(camouflaged autocracy)’(Merkel 2010) 등 다양한 개념들이 만들어졌다. 이처럼 민주주의에 가깝지만 권위주의적 요소를 상당히 갖고 있는, 혹은 민주적 외양을 띠지만 권위주의에 보다 가까운 다양한 변종의 정치체제들이 2천 년대 민주주의 연구의 주된 관심사로 등장했다. 그래서 민주주의 대 권위주의라는 이분법적 체계보다 훨씬 더 분화된 유형론들이 등장했다. 대표적 사례로 다이아몬드(Larry Diamond)는 민주주의 체제를 자유민주주의(liberal)와 선거민주주의(electoral)로 구분하고, 권위주의 체제를 선거 권위주의와 폐쇄적 권위주의로 구분했으며, 선거 권위주의를 다시 경쟁적 선거권위주의와 패권적 선거권위주의로 구분했다(Diamond, 2002).

더욱 중요한 것은 그와 같은 혼합체제, 혼종체제, 회색지대의 정치체제가 단지 민주주의로의 이행이 지체된, 과도기적, 일시적 현상이 아니라 그야말로 하나의 '레짐'으로서, 즉 특정한 제도적 배열의 구조적 고착으로 자리 잡는 경향이 강하다는 사실이다. 크로아상(Aurel Croissant)은 프리덤하우스의 민주주의 비교연구 자료보다 더 포괄적이고 분화된 지표를 갖고 있는 베르텔스만 자료를 이용하여 정치체제 분포를 분석했는데(Croissant, 2010), 이 연구에 따르면 2천 년대에 50% 이상의 국가가 민주주의와 권위주의의 중간 형태인 결손민주주의 유형으로 분류되며, 여기에 속하는 나라들에서 이 상태가 2천 년대 내내 지속되고 있다(<그림 1>). 말하자면 문제는 단지 민주주의의 결손, 지체, 미성숙이 아니라, 바로 그 결손, 지체, 미성숙의 '체제', 즉 민주적 요소와 비민주적, 반민주적 요소가 견고하게 결합되어 있는 제도와 관행의 연관체계와 그 중심세력들이 보다 선진적인 민주주의로의 발전을 적극적으로 억압하고 변화에 저항한다는 데 있다. 그러므로 이와 같은 결손 민주주의 체제의 고유한 작동 원리가 어떤 것인지, 그 체제를 재생산시키는 핵심 세력들은 누구며 그들은 민주적 세력들을 어떻게 무력화시키는지, 그들은 어떻게 민주주의를 악용하여 공공자원을 사적 목적을 위해 전용하는지, 어떤 기술로 스스로를 ‘민주적으로’ 정당화하는지를 이해하는 것이 중요하다.

<그림 1> 민주주의와 권위주의의 중간지대 정치체제의 비율과 지속성

Source: Bertelsmann-Transformations-Index (Croissant 2010: 104)

Criteria: stateness, political participation, rule of law, stability of democratic institutions, political and social integration

이처럼 민주주의의 제반 요소를 심각하게 결여한 선거민주주의 체제의 문제점을 주목했을 때, 한국에서 1987년 이후는 ‘민주화 이후’가 아니라 ‘민주화 개시 이후’며, 1987년 이후의 30년을 돌아보는 문제틀은 ‘민주화 이후의 민주주의’가 아니라 ‘민주화 개시 이후의 민주화’임을 분명히 해야 한다. 지금의 문제는 민주주의의 문제가 아니라, 민주주의도 독재도 아닌 혼종체제의 문제다. 그런 관점에서 한국에서 길게는 지난 30년 동안, 짧게는 지난 10년 간의 보수정권 하에서 민주적 요소와 비민주적, 반민주적 요소들이 어떤 형태로 조합된 체제가 형성되어 왔는지, 그 체제에 고유한 정치적 다이내믹과 전략적 딜레마는 무엇인지, 보다 온전한 민주주의로의 발전을 위해 제도정치와 시민정치는 무엇을 해야 하는지에 대한 고민을 더 깊게, 예리하게 할 필요가 있다. 이처럼 권위주의 체제 종식 후에 민주주의 기본요소인 선거경쟁을 지속하면서도 다른 많은 민주적 요소들이 결핍되어 있는 체제를 분석하기 위해서는 ‘민주주의’의 하위 개념을 더 세밀히 분별하여 요소들 간의 다양한 조합을 사유할 수 있도록 해주는 이론적 프레임을 갖추어야 한다. 다음 장에서 이 문제를 다룬다.

3. 입헌주의에 착근된 민주주의

1980년대 민주주의 이행 연구는 선거를 통한 정치경쟁을 핵심으로 하는 민주주의에 대한 최소주의적 정의를 선호하는 경향이 있었다. 거기에는 몇 가지의 납득할 만한 이유가 있었는데, 첫째는 선거경쟁이 현대 대의민주주의의 가장 기초적이고 중심적인 제도적 요소이기 때문이고, 둘째는 그 정도의 기초적인 민주주의로의 이행조차도 권위주의 세력에 의해 심각하게 위협받았던 상황이고, 셋째로 민주주의 이행이 전 세계적으로 진행되던 시기에 국제적 비교연구를 하기 위해서는 가능한 한 단순화된 비교 기준이 필요했고, 넷째는 선거에 초점을 맞춘 연구가 실제로 다수 사례에 대한 계량화된 비교 분석을 위한 측정지표를 구성하기가 쉬웠다는 등의 이유가 있다. 그러나 1990년대 이후 국내적 상황이나 국제적 환경에 의해 명백한 독재로의 회귀가 어려워진 조건 하에서 선거경쟁이 민주주의를 작동시키는 기제가 아니라 민주주의의 결손 또는 부재를 은폐하고 정당화하는 기제로 기능하는 경향이 강해졌다. 그러나 학문적으로는 이처럼 변화된 현실을 포착할 수 있는 이론적, 개념적 혁신이 더디게 이뤄졌다.

선거가 민주주의의 중심 제도이면서도 그것이 정말 민주적 기능을 하기 위해서는 여러 선행조건이 충족되어야 한다. 달(Robert Dahl)은 이미 오래 전에 이 점을 체계적으로 이론화했다. 민주주의는 가장 기본적으로 보편적인 ① 선거권과 ② 피선거권이 보장되어야 하지만, ③ 선거는 자유롭고 공정해야 하고, ④ 선출되고자 하는 정치세력들은 누구의 집권 하에서든 공정한 경쟁의 기회를 보장받아야 한다. 나아가 시민들은 ⑤ 다양한 대안적 정보에 접할 수 있는 권리, ⑥ 정치적으로 결사하고 조직할 수 있는 권리, ⑦ 정치적 의견과 반대를 표현할 수 있는 권리를 보장받아야 하고, ⑧ 집권세력의 법적, 정치적 과오에 대해 책임을 물을 수 있어야 한다. 이상의 민주주의의 8대 제도적 요소 중 뒤의 6가지가 충족되지 않을 경우 1)과 2)가 형식적으로 존재한다는 것은 전혀 ‘민주주의’의 증거가 되지 못한다.

달은 민주주의의 현실적 구현형태인 다두제(polyarchy)와 명백한 독재 체제인 폐쇄적 패권제(closed hegemony) 사이에 두 유형의 중간지대를 언급했다. 민주주의의 두 차원인 자유화(liberalization)와 참여(participation) 중에서 제한된 집단에게만 많은 자유가 부여되는 ‘경쟁적 과두제(competitive oligarchy)’, 반대로 제한된 자유권 하에 넓은 참여를 허용하는 ‘포괄적 패권제(inclusive hegemony)’가 그것이다. 현실에서 경쟁적 과두제와 포괄적 패권제는 상호배타적인 범주가 아닐 수 있다. 예를 들어 경쟁적 과두제 하에서 자유권을 방어하는 폭넓은 시민계층이 존재하지 않는 가운데, 과두제 내부의 한 분파의 힘이 강대해질 경우 자유권 제한의 대상을 과두제 내부까지 넓혀서 권력을 독점하려고 시도할 수 있다. 또한 포괄적 패권제 하에서는 정치적 자유가 전반적으로 제한되어 있으므로 권력집단이 참여를 제한하는 행위에 저항할 수 있는 힘이 강하지 않다. 즉 자유와 참여 중 어느 한쪽이 약하면 나머지 한쪽도 약해져서 권위주의 체제에 근접해갈 가능성이 있다는 것이다.

이처럼 달의 민주주의론은 민주주의냐 독재냐의 이분법을 넘어 현실에서 이들이 다양한 형태로 조합된 애매한(fuzzy) 사례들을 분별할 수 있도록 해준다. 그러나 그의 이론은 선거민주주의에서 다수에 의해 선출되고 정당성을 부여 받은 정치세력의 권력남용을 제어할 수 있는 헌법적 원리와 제도적 기제의 작동여부를 검토하는 데에서는 많은 한계를 드러낸다. 말하자면 '민주주의에 대한 입헌주의적 견제', 즉 민주주의가 다수자의 전제주의로, 다수결에 의해 정당화된 권력남용으로, 혹은 다수자의 지지나 묵인으로 인한 민주주의의 파괴로 이르는 것을 막기 위한 제도적 장치들을 봐야 한다는 것이다. 이러한 문제의식을 포괄적으로 체계적으로 반영한 것이 ‘착근된 민주주의(embedded democracy)’의 이론이다.

메르켈과 그의 동료들은 민주주의 정치체제를 구성하는 다섯 가지의 제도적 부분체제를 구분한다. ① 선거체제, ② 정치적 기본권, ③ 시민적 자유 (국가권력 남용 방지), ④ 수평적 책임성 (권력분립), ⑤ 선출된 대표자의 실질적 권력이 그것이다. 이 5각형의 개념체계는 사실상은 1+4의 형태다. 그 중심에 선거 체제가 있다(<그림 2>). 그러나 선거 체제는 민주주의의 나머지 네 가지 하위체제에 ‘착근(embedded)’될 때에 비로소 민주적 기능을 할 있다. 메르켈이 명시적으로 말하고 있진 않지만 그의 민주주의론은 선거민주주의, 경쟁민주주의, 다수결민주주의가 입헌주의(constitutionalism)의 원리에 제도에 착근되어야 한다는 이념을 표현하고 있는 것으로 보인다. 헌법학자 로젠펠드(Michel Rosenfeld)는 입헌주의의 세 가지 정의상의 요소로서 법의 지배(법적 안정성, 삼권분립, 수평적 책임성), 국가권력 제한(민주적 권력의 행위능력 제한), 기본권 보호(소수자에 대한 다수자의 폭력 제한)를 들었다(Rosenfeld, 2001). 이것은 정확히 메르켈의 착근 민주주의론이 강조하고 있는 민주주의의 하위 체제들이다. 민주주의와 입헌주의는 서로 상호보완적이면서 긴장 관계에 있다(Tully, 2002). 입헌주의 없는 민주주의는 다수에 의해 선출된 권력의 무제한적 권력을 허용하며(민주적 전제주의), 반대로 민주주의 없는 입헌주의는 민주적 정당성을 결여한 헌법체계의 과대권력을 허용한다(권위주의적 법치주의). 착근 민주주의론은 전자의 위험에 초점을 두고 있는 이론이라고 할 수 있는데, 이는 바이마르 민주주의의 붕괴와 나치 체제의 등장을 경험한 독일 현대사로부터 얻은 교훈을 반영하고 있는 것이기도 하다.

<그림 2> 헌법국가와 법치주의에 착근된 민주주의

여기서 착근성 개념이 민주주의론의 관점에서 중요한 이유는 선거체제 이외의 민주주의 하위 체제가 작동하지 않을 경우, 단지 ‘선거만’ 민주적으로 작동하는 것이 아니라 ‘선거조차’ 민주적 기능을 수행하지 못하거나 심지어 민주주의의 결손을 은폐하고 비민주적 권력을 정당화하는 기능을 할 수 있음을 이 개념이 암시하고 있기 때문이다. 만약 민주주의 제도의 중핵인 ① 선거체제에 상당한 결손이 있다면 권위주의 체제에 근접해 있는 것으로 보아야 할 것이다. 그러나 선거체제에 명백한 훼손이 없다 할지라도 다른 네 가지 하위체제의 결손은 선거가 민주적 기능을 할 수 없게 만든다. 착근된 민주주의 이론은 이같은 현상을 '결손 민주주의(defective democracy)'로 개념화하고, 민주주의의 각 하위체제에 상응하여 결손의 네 가지 유형을 체계화했다. ② 정치적 기본권이 심각하게 제한될 경우는 ‘배제적 민주주의(exclusive democracy)’, ③ 시민적 자유가 국가권력 남용에 의해 빈번히 침해될 경우는 ‘비자유 민주주의(illiberal democracy)’, ④ 권력분립의 결여, 즉 행정부 권력을 의회와 사법부가 견제하지 못할 경우는 ‘위임 민주주의(delegative democracy)’, 끝으로 ⑤ 선출된 대표자가 실질적인 권력을 갖지 못하고 군부, 군벌, 경제권력, 기타 배후세력이 실권을 갖고 있는 경우는 ‘후원 민주주의(tutelary democracy)’로 개념화된다. 이 개념 체계는 앞에서 서술한 1990년대 중반 이래의 연구결과들을 하나의 통합적 이론체계 내에서 종합한 것이다(<그림 3>).

<그림 3> 착근된 민주주의의 다섯 가지 하위 체제와 그것의 결손

선거 체제

수평적 책임성 (권력분립)

시민적 자유와 기본권

대표자의 실효적 통치

정치 참여와

기본권

배제적 민주주의

(Levitsky and Way, 2002)

후견 민주주의

(O‘Donnell, 1996)

위임 민주주의

(O‘Donnell, 1994)

비(非)자유 민주주의

(Zakaria, 1997; Merkel, 2004; Croissant 2010)

선거 부정

(Schedler, 2006)

4. 한국에서 민주주의 결손의 확대

이러한 이론적 시선으로 1987년 이후 한국 민주주의, 특히 2008년 이명박 정권 이후의 한국 정치, 더구나 2016년 현재 박근혜 정권의 정치 현실을 어떻게 규정할 수 있을까? 1987년 6월 항쟁과 6.29 선언으로 시작된 한국에서의 민주화의 출발점은 ‘직선제 개헌’이라는 구호로 집약된다. 최고통치자를 헌법상의 주권자인 국민들의 손으로 직접 선출하고, 거기서 선출되기 위해 경쟁하는 후보들 중 다수를 획득한 자가 정치권력을 가진다는 원리다. 이 대중적 요구는 수십 년 동안 독재를 겪은 역사적 배경 위에서 큰 의미를 갖고 있었고, 또한 선거 제도는 현대민주주의의 기초이자 중핵을 의미하기도 한다. 그러나 단순다수결제 민주주의는 중대한 자기파괴적 위험성을 안고 있었다.

그것의 핵심은 선출된 권력이 다수에 의해 선택되었다는 것을 정당성 근거로 하여 권력을 남용할 수 있는 가능성이다. 이것을 방지하기 위해서는 선거민주주의를 헌법주의, 법치주의, 참여민주주의로 제어해야 한다. 즉 선거에서 다수의 지지를 받아 권력을 얻었다 해도, 헌법적 근본가치와 시민적 기본권을 훼손해선 안 되며, 법의 지배를 벗어날 경우 처벌될 수 있어야 하며, 시민들의 정치적 참여와 표현을 보장해야 한다. 이 조건이 충족되지 않을 때, '다수자 전제주의', 더 정확히 말한다면 다수에 의해 권력을 부여받은 권력집단의 전제적 지배가 민주적으로 정당화되는 체제가 된다. 이러한 체제가 공고화되면 민주적으로 선출된 권력이 바로 그 권력에 의해 민주주의를 훼손하거나 붕괴시키는 역설적 결과를 낳게 된다. 그런 관점에서 봤을 때 1987년 이후 한국 민주주의는 단순다수결 선거정치를 민주주의의 국민주권의 실현으로 오해하게 만드는 여러 제도적, 문화적 요소를 안고 있었다. 이른바 '87년 체제'로 표현되는 민주주의 형태는 대통령에게 압도적인 권한과 권력을 부여하여, 그 대통령이 어떤 대통령인가에 나라와 국민의 운명이 달려있게 만들었다. 몇 가지 측면에서 대통령은, 그가 의지한다면, 거의 무제한적인 권력을 행사할 수 있었다.

대통령은 유일하게 전 국민으로부터 직접 선출된 대표자로서 개별 국회의원이나 선출되지 않은 권력과는 비교할 수 없는 막강한 정당성을 주장할 수 있다. 대통령은 포괄적인 인사권을 통해 사법부와 정부기관에 직접적인 통제권을 행사하며, 대통령이 각 기관 요직에 임명한 인물들은 또다시 자신의 사람들을 하위 요직에 배치하는 방식으로 대통령의 권력을 확장시킨다. 대통령은 직접적으로 의회와 정당을 지배할 수는 없지만, 검찰, 정보기관, 감사원, 국세청 등 핵심 권력기관을 동원하여 입법부의 공격을 방어하고 공격자를 상처 입힐 수 있다. 헌법재판소는 원래 독일에서 선출된 권력의 남용과 법치주의 유린을 예방하기 위해 설립한 것이었으나, 한국에선 대통령과 대통령이 임명한 대법원장, 대통령에 복종하는 여당이 9명의 헌법재판관 중 7명을 추천하는 제도로 인하여 사실상 정치기관 비슷하게 변질되었다. 대통령과 청와대는 이처럼 막강한 권력자원을 갖고 언론과 기업을 길들일 수 있는 힘을 보유한다.

그와 같은 체제에서 앞에 언급한 민주주의의 5대 하위 체제는 한국 정치에서 차례로 훼손되어가서, 오늘날 한국 민주주의는 다중의 결손이 중첩되어 정기적인 선거 실시 이외의 모든 민주적 요소들이 제대로 작동하지 않는 가짜 민주주의에 근접해가고 있다. 어떤 의미에서 그러한가?

앞서 서술한 민주주의의 다섯 가지 하위 레짐 가운데 1987년에 시작된 정치체제의 기초는 선거민주주의였다. 이후 형성된 민주주의는 극단적인 권력집중 구조가 두드러졌기 때문에, 국제적인 비교민주주의 연구에서 한국은 오랫동안 ④의 하위 체제의 결손, 즉 위임 민주주의(delegative democracy)의 대표적 사례로 거론되어 왔다. 물론 현대의 거대 영토국가는 대의민주주의를 기둥으로 삼기 때문에, 여기서 ‘위임’이 직접민주주의론이나 급진적 공화주의의 관점에서 문제시되는 것은 아니다. 문제의 핵심은 선출된 권력의 남용을 제어할 수 있는 국가기구 내 대항권력이 매우 취약하다는 점이다. 이것은 수평적 책임성(horizontal accountability)의 결핍을 의미한다. 수평적 책임성이란 공적 권력의 어떤 행위가 문제시될 경우에 그에 대해 투명하게 정보를 제공하고 소명해야 할 책임, 그 소명이 정당하지 않을 경우에 다른 공적 권위에 의해 처벌될 수 있는 가능성을 의미한다(Schedler, 1999). 만약 선출된 권력이 그러한 책임과 처벌로부터 면제된다면, 헌법적 기본권과 법의 지배를 준수해야 할 필연성은 사라진다. 즉 한번 선출되면, 두려울 것이 없다.

그와 같은 권력집중의 기본 특성을 유지한 가운데 한국 민주주의는 김영삼 정부부터 노무현 정부까지 15년 동안 의미 있는 진보를 이룩했다. 김영삼 정부는 하나회 해체 등 문민화를 통해서 ⑤ 선출된 대표자의 실질적 권력을 확보하는 데에 중요한 기여를 했다. 권위주의 과거를 가진 많은 나라에서 민주주의의 공고화에 가장 큰 장벽 중 하나는 문민통치와 정치의 탈군부화(de-militarization of politics)를 명확히 달성하는 과제였다는 점에서 이 측면의 진전은 매우 의미 있는 것이었다. 만약 이것이 달성되지 않았다면 2002년 노무현 대통령 당선, 2008년 광우병 촛불집회, 2016년 박근혜 퇴진 요구 촛불집회 등 지배블럭의 중요한 위기 때마다 군부의 개입이 정국의 중요 변수가 되었을 것이다. 한편 문민화의 토대 위에서 김대중, 노무현 정부는 민주주의의 다른 하위 체제, 무엇보다 ② 정치적 기본권과 ③ 시민적 자유의 보장이라는 측면에서 커다란 진전을 이루었다. 시민들은 몇 년에 한 번 있는 선거에서 한 표를 던질 수 있는 권리만이 아니라, 중앙과 지방정부의 정책적 숙의과정에 다양한 방식으로 참여할 수 있는 권리를 부여받았다. 또한 국가권력의 남용으로부터 시민 개인들의 자유권을 보호하기 위해사 국가인권회와 같은 기관을 설치하거나, 법원의 법적용이나 경찰의 법집행 관행에 점진적인 변화가 생겨났다. 이 10년 동안 프리덤하우스 등의 정기적인 국제비교 조사에서 한국의 민주주의 지수가 괄목할 만한 수준까지 상승했다.

그러나 한국 정치의 근본문제인 ④ 권력집중의 문제는 해결되지 않은 채로 남아 있었다. 노무현 대통령은 이 문제에 남다른 관심을 갖고 있었던 인물이다. 수도권 집중 완화와 복지사업의 지방분권화를 강력히 추진했던 것도 그런 맥락이었다. 그러나 노무현 대통령은 대통령이 기관장 임명권을 가진 수많은 정부기관, 그리고 무엇보다 검찰과 경찰, 국정원, 감사원 등에 대해 대통령이 행사할 수 있는 권력을 포기하는 방식으로 자율성을 보장했다. 이러한 방식은 법제적으로 여러 권력중심을 교차시키는 방향으로 권력구조 자체를 개혁한 것이라기보다는, 역설적이게도 여전히 ‘대통령의 의지’에 의한 권력분산을 추구한 것이었다. 그렇기 때문에 ‘대통령의 의지’만 바뀌면, 즉 대통령만 바뀌면 곧바로 국가기구 전체가 대통령과 청와대의 수족으로 전환될 수 있는 가능성을 남겨놓은 것이었다.

이명박, 박근혜 대통령의 10년은 통제되지 않는 대통령 권력이 민주주의의 다른 하위 체제들까지 모두 훼손시키는 결과를 낳을 수 있음을 보여준 비극적 시간이었다. 그러나 많은 사람들은 ‘권력’의 분배에 관련된 구조적 문제들의 심각성을 충분히 인식하지 못했고, 민주적 권력구조를 주어진 것으로 간주한 채 정치를 ‘정책’으로 축소시키는 경향이 있었다. 2007년과 2012년, 두 차례에 걸쳐 ‘좋은 보수정치’를 기대하거나, 혹은 심지어 너무 좋은 보수정치를 할까봐 우려하기까지 했던 것이다. 2007년 대선 당시에 많은 진보성향 유권자들은 이명박 후보가 당선되더라도 민주주의의 근간을 흔들 수야 있겠느냐, 한국 민주주의는 이제 상당히 공고한 반석 위에 올라 있는 것이 아니냐는 안이한 기대를 했다. 집권 직후인 2008년 4월에 시작된 촛불집회는 그 기대와는 전혀 달랐던 비민주적 권력의 실체와 정면충돌한 사건이었다. 그러나 2012년 대선에서 박근혜 후보가 당선된 후에도 일각에서는 또다시 박근혜 대통령이 정말로 복지국가와 경제민주화 정책을 펼쳐서 중도보수의 장기집권이 가능할지도 모른다는 엉뚱한 우려를 하기도 했다. 그러나 문제는 선거유세에서 보인 제스처나 약속이 아니라, 그들이 집권 후에 전혀 다른 모습으로 돌변할 경우에 그 권력의 질주를 저지하고 족쇄를 채울 또 다른 권력수단을 한국 민주주의가 갖고 있느냐였다.

이명박, 박근혜 정권 하에서 1987년 이후 한국 민주주의에 두드러졌던 ④ 대통령 권력집중의 문제는 다른 민주주의 요소의 훼손으로 확대되었다. ② 정치적 기본권과 ③ 시민적 자유를 존중하지 않는 대통령과 주변 세력의 제어되지 않는 권력은 이 측면에서 한국 민주주의의 급속한 퇴행을 불러왔던 것이다. 이명박 정권 초기부터 계속된 방송장악 시도, 청와대-국정원의 조직적인 민간인 사찰, 인터넷에서의 정치적 의사표현에 대한 검열과 처벌 등 많은 사례들이 있다. 이제 박근혜 정권 후반기에 와서 한국 정치는 매우 후진적 정치체제를 가진 나라처럼 ⑤ 선출된 대표자의 실질적 권력이 의문시되는 상황에 봉착하기에 이르렀다. ‘비선실세’라는 말은 민주주의론의 관점에서 의미심장한데, 왜냐하면 국민이 선출한 권력, 혹은 선출된 권력이 임명한 공적 권력이 아니라, 민주주의와 법치주의의 틀 밖에 존재하는 사적, 개인적 권력이 정치공동체의 집단적 운명과 자원 배분을 좌지우지 한다는 뜻이기 때문이다. 이상의 전개과정이 의미하는 바는, 한국 민주주의가 단지 선거만을 치르고 있을 뿐, 그 외의 모든 하위 체제에서 심각한 결손을 갖게 되었다는 것이다. 거기에 더하여 2012년 대선 당시 국정원의 선거개입 사례는 한국에서 민주주의의 기초이자 중심인 ‘선거’ 자체까지도 이미 우려할 만한 상처를 입었음을 말해준다. 지난 10년 간의 보수정권 하에서 한국 민주주의는 부분적인 결손을 가진 민주주의에서 점차 총체적인 결손을 가진 민주주의로, 나아가 민주주의의 중핵인 선거의 공정성 자체가 위협받는, 사실상의 가짜 민주주의로 이행해왔다.

<그림 4> 이명박․박근혜 정권 하에서 민주주의 결손의 확대

선거

수평적 책임성

시민적 자유

대표자의 실질적 권력

정치적 기본권

배제적 민주주의

후견 민주주의

위임 민주주의

비(非)자유 민주주의

선거 부정

5. 결손 민주주의 하의 시민정치

위와 같은 한국적 형태의 결손 민주주의 체제 하에서 시민정치, 그리고 제도정치와 시민정치의 관계는 특정한 패턴을 보인다. 시민정치의 환경조건은 다음과 같다. 첫째, 국가제도 내에 통치권력을 견제하고 과오를 처벌할 수 있는 대항권력이 약하다. 둘째, 일상적 시기에 정치적 기본권, 표현과 결사의 자유는 충분히 보장되어 있지 않다. 셋째, 권력이 고도로 집중되어 있기 때문에 최고권력자의 행위가 시민들의 큰 관심사가 된다. 이와 같은 조건 하에서 두 가지 경향이 서로 대립하는 방향으로 전개된다. 한편으로 견제 받지 않는 통치집단의 권력남용이 심화된다. 다른 한편으로 정치적 의사를 평상시에 표출하기 어려운, 그러나 통치집단을 관심을 갖고 지켜보고 있는 다수 대중의 불만이 누적된다. 그런 가운데 시민들이 집단행동에 나설 수 있게 해주는 촉발적 사건이 발생하면 압축된 정치적 에너지가 일시에 폭발한다. 그 촉발제는 시민들 개개인의 불만에 사회적 인정을 부여해주는 언론보도, 조사결과, 전문가의 진술, 그리고 무엇보다 다수 시민이 자신과 같은 견해를 갖고 있음을 확인하는 경험 등이다.

고도로 집중된 권력구조에 상응하여, 시민들 역시 정치권력의 심장부를 겨냥하는 집단행동을 하는 경향이 있다. 2008년 촛불집회는 한미쇠고기협정으로 촉발되었지만 그 진정한 전선은 ‘이명박 대 국민’이었으며, 2016년 촛불집회에서도 참여시민들은 ‘박근혜 대 국민’이라는 대결 구도로 가고 있다. 시민들은 특정한 부분적 쟁점에 관한 찬반을 표현하는 것에 그치지 않고 권력자를 징벌하려는 경향이 있다. 2008년 촛불집회에서 참여시민들이 원한 것은 한미쇠고기협정 재협상이 전부가 아니었다. ‘MB OUT’이었다. 2016년 현재 촛불집회에서도 핵심 구호는 ‘박근혜 퇴진’이다. 국가기구 내에서는 권력자의 과오를 심리하고 처벌하기 위한 여러 제도적 수단이 있는 데 비해, 시민들에게 통치자의 과오를 벌할 수 있는 거의 유일한 수단은 선거밖에 없다. 그러나 한국에선 대규모 저항행동을 통해 즉각적 징벌을 시도한다. 그러나 통치자가 권력을 내려놓지 않는 한, 현실에서 그의 굴복을 강제할 수단이 없다. 그래서 저항행동의 징벌 효과는 그 직후에 제도화된 징벌 수단인 선거가 실시될 경우에 극대화된다.

저항행동과 선거일정과의 관계는 중요하다. 이 점에서 2008년의 반(反)이명박 촛불집회와 2016년의 반(反)박근혜 촛불집회의 뚜렷한 차이가 있다. 2008년 4월말에 시작된 촛불집회는 2006년 지방선거, 2007년 대선, 2008년 총선에서 연달아 보수 세력이 지방정부, 중앙정부, 국회를 모두 장악한 직후에 발생했다. 그래서 이명박 대통령에 대한 수백만 촛불시민들의 강경한 저항이 석 달 이상 지속되었음에도 불구하고, 시민들은 민주적으로 선출된 통치자를 벌할 방법을 찾지 못하고 좌절했다. 촛불집회의 징벌효과는 2008년 4월 총선 이후 최초의 주요 선거였던 2010년 6.2 지방선거와 교육감 선거에 와서야 나타났다. 이에 반해 2016년 촛불집회는 2017년 대통령선거를 불과 1년 앞두고 터져 나왔다. 시민들은 뼈아픈 과거를 돌아보며 분노하고 절규하는 것이 아니라, 다가올 미래를 내다보며 희망과 자신감을 표현한다. 선거를 앞두고 집권세력의 이해관계는 분열되며, 다양한 전략들이 경합하고, 그런 가운데 시민들의 저항행동이 하나의 중요 변수로 작용할 수 있는 정치적 공간이 일시적으로 열린다.

그런 의미에서 현재 촛불집회는 향후 정국에 의미 있는 영향을 미칠 수 있다. 그러나 지금 촛불시민들은 2008년 촛불집회 때보다 훨씬 더 복잡한 게임 안에 놓여 있다. 2008년에는 이명박 대통령의 지지도가 10%대까지 추락했지만 지배 블록은 견고히 결집해 있었다. 대통령과 청와대, 검경을 비롯한 정부조직, 의회 다수당이었던 한나라당, 그리고 조중동을 비롯한 보수언론이 촛불시민들과 대립하고 있었다. 야당은 전혀 변수가 아니었다. 그러나 2016년의 구도는 일종의 ‘6자 게임’이다. 지배블록 내의 박근혜 분파가 고립된 가운데, 촛불시민, 제도 언론, 검찰, 야권 정당, 반박(反朴) 보수정치 세력이 일시적으로 이해관계를 함께 하고 있는 ‘1 대 5’의 6자 게임이다. 촛불시민들은 박근혜와 싸우는 나머지 4를 필요로 하고, 그들 역시 촛불시민의 대중행동을 필요로 한다. 그러나 이들의 공동의 적대 대상인 박근혜 분파가 결정적으로 약화되고 나면 5의 연대는 깨진다. 언론과 검찰, 보수정치 세력이 촛불시민을 공격하거나 분열시키는 방향으로 전환할 경우 역학관계가 어느 방향으로 변할지 미지수다.

촛불시민의 내적 이질성 역시 분명히 드러날 것이다. 지금 ‘국민’의 이름으로 함께 하고 있는 수백만의 시민들이 박근혜 정권에 반대하는 이유는 다양하다. 거리로 뛰쳐나온 이유 역시 다양하다. 그들은 또한 ‘박근혜 이후’에 대해 서로 다른 생각을 하고 있음을 확인하게 될 것이다. 분명한 것은 지금의 문제가 박근혜 대통령 개인의 무능력과 무책임의 문제만은 아니라는 사실이다. 이 글의 서두에서 말했듯이, 그토록 무능력하고 무책임한 최고통치자의 엄청난 권력남용과 비리가 “어떻게 가능했느냐?”가 핵심이다. 그것을 가능케 한 이 체제의 문제가 지속되는 한, 한국 민주주의는 ‘좋은 대통령’을 고대하는 것 외에 할 수 있는 것이 없다. 그것은 왕조 시대의 접근법이다. □

	토론 9
	‘결손 민주주의’어떻게 고칠까 ‘사회혁신가 n명의 시국선언’ 사례에서 본 디지털 숙의정치의 가능성
	이원재 / 여시재 기획이사, 경제평론가

1.

신진욱 중앙대 교수가 발제에서 한 분석에 대체로 동의한다. 특히 아래와 같은 결론 부분에 공감한다.

“한국적 형태의 결손 민주주의 체제 하에서 시민정치, 그리고 제도정치와 시민정치의 관계는 특정한 패턴을 보인다. 시민정치의 환경조건은 다음과 같다. 첫째, 국가제도 내에 통치권력을 견제하고 과오를 처벌할 수 있는 대항권력이 약하다. 둘째, 일상적 시기에 정치적 기본권, 표현과 결사의 자유는 충분히 보장되어 있지 않다. 셋째, 권력이 고도로 집중되어 있기 때문에 최고권력자의 행위가 시민들의 큰 관심사가 된다.

이와 같은 조건 하에서 두 가지 경향이 서로 대립하는 방향으로 전개된다. 한편으로 견제 받지 않는 통치집단의 권력남용이 심화된다. 다른 한편으로 정치적 의사를 평상시에 표출하기 어려운, 그러나 통치집단을 관심을 갖고 지켜보고 있는 다수 대중의 불만이 누적된다. 그런 가운데 시민들이 집단행동에 나설 수 있게 해주는 촉발적 사건이 발생하면 압축된 정치적 에너지가 일시에 폭발한다.”

한국사회에서 결손민주주의의 이런 문제는 최고권력자인 대통령과 국민 사이에만 일어나는 것이 아니다. 지방자치단체장과 주민 사이에도 벌어지는 일이고, 기업 경영자와 직원들 사이에도 벌어지는 일이며, 가정 내에서 부모와 자식 사이에도 벌어지는 일이다. 민주주의 결손으로 인해 사회 이곳저곳에서 갈등은 점점 더 고조되며 폭발하고 있다. 흔히 거론되는 대의민주주주의 문제점은 이런 일반적 문제의 반영일 뿐이다.

한국 민주주의가 겪는 이 문제를 어떻게 고칠 수 있을까? 한국사회의 여러 환경변화를 고려해 보면, ‘일상적 숙의민주주의’가 이 문제에 대한 궁극적 답이라고 본다.

2.

이와 관련해 최근의 짧은 숙의민주주의 관찰기를 하나 소개하고자 한다. 이 과정에서 숙의민주주의 정착의 조건에 대한 몇 가지 논점을 발견할 수 있었기 때문이다. 필자가 최근 목격했던 ‘사회혁신가 n명의 시국선언’ 준비과정이다.

2016년 12월 17일 목요일 자정께 페이스북에 포스팅 하나가 올라왔다. 소셜벤처에 투자하는 sopoong 한상엽 대표가 올린 글이었다. ‘사회혁신가들도 시국선언을 함께 하자’는 내용이었다. 그러면서 나흘 뒤인 21일 월요일 저녁에 모이자는 제안을 내놓았다.

사회혁신가란 사회적기업, 협동조합, 비영리단체, 기업 사회공헌활동, 공공기관 등에서 사회문제 해결을 업으로 삼아 일하는 사람들을 통칭한다. 좁게는 그들 중 특히 전통적인 방식에서 벗어나 다른 섹터와의 협업이나 새로운 방법론의 도입 등을 통해 혁신적으로 문제를 해결하려는 이들을 이르기도 한다.

21일 모임에는 20여명의 사회혁신가들이 모였다. 이들의 모임은 여느 시국모임과는 조금 달랐다. 각자 자기소개를 먼저 했다. 기업에서 일하는 이도 있었고, 비영리단체에서 일하는 이도 있었고, 사회적경제 영역에 투자하거나 지원하는 기관에서 일하는 이도 있었다.

그 뒤 시국에 대한 인식을 포스트잇을 이용해 공유하는 워크숍을 진행한다. 비슷한 방식의 민주적 소통을 늘 하는 이들이었기 때문에 가능한 일이었다. 워크숍 결과물인 각자의 발언과 포스트잇은 이후 시국선언문 초안을 작성하는 재료가 된다.

이들은 이 자리에서 몇 가지 결정을 한다. 요지는 이렇다. 1. 그 주 안에 시국선언문을 작성해 발표한다. 2. 모든 활동은 온라인으로 공개리에 진행한다. 3. 매일 밤 온라인 플랫폼을 통해 토론한다. 4. 한 차례 시국선언에 그치지 않고 대안과 해결책을 지속적으로 제시한다.

모인 사회혁신가들의 소속과 직책은 모두 달랐다. 그들은 직책으로 호칭을 하는 대신 ‘ㅇㅇㅇ님’이라는 호칭을 모두가 사용하기로 했다. 자원자들을 받아 초안작성팀과 온라인팀과 홍보팀을 구성했다. 제안자만 있었을뿐 책임자도 없었다.

포스트잇과 발언록을 분석한 결과를 토대로, 22일 화요일에 시국선언에 담을 내용이 나왔다. 그 내용을 토대로 23일 6명이 참여해 초안작성이 시작됐다. 초안작성은 공동문서작업도구인 구글독스를 사용해 이뤄졌고, 토론은 페북메시지 그룹에서 열렸다. 한 명이 잡아둔 뼈대에 모두가 첨안한 뒤 다른 사람이 재작성하는 과정을 거쳤다.

약 24시간만에 완성된 초안은 24일 디지털민주주의 플랫폼 ‘parti.xyz’에 전체공개됐고, 누구나 와서 이 초안에 서명하면서 자신만의 실천 선언문을 덧붙이도록 했다. 또 코멘트를 달고 수정제안을 할 수 있게 했다.

초안에 200여명이 선언문이나 수정제안을 덧붙였다. 이를 종합해 시국선언문 완성본이 26일 발표됐다. 이들이 광화문 촛불집회에 참석하기 몇 시간 전이었다. 촛불집회가 마무리된 뒤 뒷풀이에서 이들은 그 뒤 매주 월요일 모여 향후 행동을 논의하기로 했다. 단순히 정국대응이 아니라 사회 변화를 위해 직접 할 수 있는 실천 방안을 모아보기로 했다.

3.

‘사회혁신가 n명의 시국선언’ 작업과정은 짧은 기간 동안 효율적인 숙의민주주의 시스템이 실제로 가동되는 모습을 보여줬다. 이 과정에서 몇 가지 관찰된 특징을 열거해 본다.

디지털 커뮤니케이션 – 이들은 온라인 툴을 활용해 매우 효율적으로 작업을 진행했다. 다수 다른 의견을 내고 조정하면서도 매우 짧은 시간 안에 합의된 결과물을 낼 수 있었다. 그리고 토론과정은 빠띠, 페이스북 메시지, 구글문서에 모두 기록에 남았다. 투명한 일처리가 가능했던 것이다.

평등한 소통 – 직책을 뺀 호칭부터 평등한 문화를 보여줬다. 디지털커뮤니케이션의 특성상 비슷한 발언권을 갖게 된다.

능력주의 – 디지털 커뮨지케이션과 평등한 소통의 조합은, 특정한 업무를 처리할 능력이 있는 이들이 그 일을 주도하게 만든다. 예컨대 사회적으로 지위가 높은 이라도, 직접 글을 작성하거나 더 정교한 논리를 제시하거나 이를 널리 알리는 등 이 프로젝트 진행과정에 직접 기여하는 능력을 보이지 못한다면 방향을 주도하기 어렵다.

형식적 민주주의 장치의 중요성 약화 – 이들이 사용하는 플랫폼에는 투표기능도 있었고, 가끔 이견이 있는 문제들은 투표에 부치기도 했다. 하지만 투표에 대한 참여나 투표 결과의 규정력은 아주 높지는 않았다. 또한 이들은 선출된 대표자는 없고 제안자만 있는 상태에서 일을 진행했는데, 제안자는 의사결정을 한다기보다는 연결하고 진행하는 역할만 했음에도 각종 의사결정에는 무리가 없었다.

아직 일반화시킬 수 있는 수준은 아니지만, 가까운 시일 내에 한국사회에서 디지털 도구를 활용한 숙의민주주의가 활성화할 경우 나타날 수 있는 특징일 수 있겠다.

4.

‘사회혁신가 n개의 시국선언’에 참여한 이들의 사회경제적 특징들이 있다. 이는 어쩌면 현재 한국사회에서 숙의민주주의적 의사결정에 참여할 수 있는 조건일 수도 있겠다.

우선 일과 관련된 특징이다. 이들 중 상당수는 일을 하고 있거나 일을 한 경험이 있었다. 자기 사업을 하던 이들이 많았고, 전문적인 영역에서 일하는 이들이 많았다. 소셜벤처나 비영리 등에서 일하는 이들이 많았다. 즉 한국사회에서 적절한 자기 역할을 이미 갖고 있는 이들이 많았다는 의미다.

동시에 현재 하고 있는 일에 아주 크게 매이지 않는, 즉 퇴근 뒤 활동이 자유로운 이들이 많았다. 또한 프리랜서 등으로 일하며 시간을 조절하며 사용할 수 있는 이들이 많았다.

교육수준은 높은 편이었다. 디지털 도구 사용능력이 높은 편이었으며, 특히 문서공동작업도구나 SNS 리터러시가 높았다. 무엇보다 평등한 토론 및 대화 경험이 있는 이들이 많아 보였다. 토론 워크숍 등 평등한 대화 방법을 직접 실천하는 이들도 있었다.

경제적 압박은 상대적으로 덜한 이들이 많아 보였다. ‘하루 벌어 하루 먹고사는’이들이 아니었다는 의미다.

5.

거대권력을 둘러싸고 벌어지는 정치에서 결손민주주주의를 어떻게 고쳐야 하는지가 오늘 발제가 던지는 질문이다. 이 문제는 이것대로 제도적 관행적 개선점을 찾아내고 실제로 개선해야 한다. 하지만 정치는 사회 곳곳의 다양한 기관들에서 일상 속에서도 이뤄지는 것이므로, 미시권력을 둘러싼 민주주의의 과제도 비슷한 중요성을 띠고 토론되어야 한다는 게 내 생각이다.

직접적으로는 정당 내 민주주의가 정착되지 않고서는 좋은 정당정치는 이뤄질 수 없다. 좀 더 나아가 비영리단체, 기업, 사회적경제조직 등 다양한 기관 내 의사결정 과정에 민주주의가 정착되지 않고서는 좋은 민주주의가 정착할 수 없을 것이다.

‘사회혁신가 n명의 시국선언’ 진행과정은 새로운 정치의 가능성을 엿보게 해줄 몇 가지 단초를 제공한다. 몇 가지 질문이 떠오른다. 숙의하는 과정은 한국사회 결손민주주의를 보완해 줄 중요한 요소인가? 디지털 도구는 이를 좀 더 원활하게 해줄 수 있는가? 한국사회의 사회경제적 환경은 어떻게 변화해야 이런 숙의를 원활하게 해줄 수 있나? 이런 방식의 숙의는 거시권력을 운용하는 데에도 적용가능한 것인가? □

	토론 10
	‘수호’하는 민주주의가 아닌 ‘채우기’ 위한 민주주의
	조성주 / 전 정의당 미래정치연구소 소장, 전 청년유니온 정책기획팀장

100만, 아니 지난주 200만명에 가까운 시민들이 촛불을 들었다. 이미 전세계가 주목하고 있는 한국 시민들의 저항은 놀라운 경험을 우리에게 안겨준다. 그러나 한편 수많은 사람들이 모인 그 곳은 한 사회의 새로운 진전을 의미함과 동시에 또 과거의 추억이 공존하는 곳이다. 대표적인 것이 이번 촛불집회를 직관적으로 87년 6월 민주화 항쟁과 연결시키려 하는 주장들이다. 6월항쟁을 경험한 4-50대들은 경험에 근거하여 직관적으로 이 문제를 민주화항쟁으로 규정하는 듯 하다. 그리고 그로 인해 이 국면에서 가장 우려하는 것을 87년 이후 노태우 정권의 수립처럼 조기에 치루어질 가능성이 높은 대선에서 야권이 다시 승리를 하지 못하는 것이라 생각하는 경우가 많다. 그러나 토론자는 현재의 국면과 민주주의라는 것을 그렇게 인식하는 것이 좋다고 생각하지 않는다. 본 토론자에게 민주주의란 반보수연합도 아닐뿐더러 새누리당과 청와대가 민주주의의 ‘적’(?)과 같은 존재라고 생각하지는 않기 때문이다.

때로 ‘민주주의를 수호하자’라는 구호를 들을 때마다 그것이 때로 한국 민주주의의 더 다양한 내용적 문제들을 가리는 효과를 가지는 것은 아닌지 생각할 때가 많다. 토론자는 민주주의는 지키거나 수호하는 것이 아니라 내용을 채워나가는 것이라고 생각한다. 발제자의 결손 민주주의론에 크게 이견이 없음에도 불구하고 필자는 민주주의를 제도적 측면에서만 보는 것이 아니라 그 체제의 구성원들이 민주주의라는 정치체제를 얼마나 활용하고 그것을 통해 자신들의 여러 가지 제반 조건들을 향상시켜 나갈 수 있는가를 중심으로 볼 필요도 있다고 생각한다.

“민주화가 되었다고 민주주의가 완성된 것은 아니다”라는 발제자의 문제의식에 공감한다. 마찬가지로 선거가 치루어 진다고 그것이 민주주의 그 자체라고 볼 수 도 없다. 대안을 선택할 수 없고, 때로 그 대안이 민주주의 시민들의 삶 그 자체와 연관되지 못한다면 그것 역시 실질적으로 민주주의가 작동하고 있다고 할 수 없기 때문이다.사실 민주주의란 형식만으로 존재하지는 않는다. 더 정확히는 민주주의란 어떤 가치를 내재하지 않은 정치체제이기도 하지만 그렇기 때문에 민주주의의 내용이 그 사회의 중요한 문제와 구성원들을 내포하지 않는다면 오히려 껍데기에 불과해진다고 생각한다. 이 때문에 앞서 언급했듯이 ‘민주주의를 지켜내자’는 말이 가지는 이율배반성을 고민할 필요가 있다고 생각한다.

그런 측면에서 “1987년 이후 한국 민주주의는 단순다수결 선거정치를 민주주의의 국민주권의 실현으로 오해하게 만드는 여러 제도적, 문화적 요소를 안고 있었다.” 라는 발제자의 주장에 깊이 공감한다. 한편 발제자의 “이른바 '87년 체제'로 표현되는 민주주의 형태는 대통령에게 압도적인 권한과 권력을 부여하여, 그 대통령이 어떤 대통령인가에 나라와 국민의 운명이 달려있게 만들었다. 몇 가지 측면에서 대통령은, 그가 의지한다면, 거의 무제한적인 권력을 행사할 수 있었다.”라는 비판에도 역시 공감하며 이에 대한 대안으로서 최종적으로는 입부부의 실질적 역할 강화와 정당체제의 민주주의를 말하고 싶다.

민주주의는 어떤 가치를 내재하고 있지 못한 정치체제로 본질적 위험성이 있다고 하고 형식적인 측면을 넘어 민주주의가 내용으로 작동하는 것이 중요하다고 한다면 과연 지금 한국 민주주의의 내용을 채우는 것에 지난 10년, 이명박, 박근혜 정부에게만 책임이 있다고 하기는 어렵다. 형식적, 제도적, 그리고 정치적 자유라는 측면에서 지난 10년간 다소간의 후퇴와 갈등이 생겼지만 민주주의의 내용이라는 측면에서는 87년 이후부터 지속적으로 채워지지 않는 갈증이 존재했다고 볼 수 있지 않을까?

사실 대통령을 시민들의 직접투표로 선출하는 것. 입법, 사법, 행정부의 3권 분립, 언론, 출판, 결사의 자유가 민주주의이고 우리가 민주화운동을 통해서 이를 쟁취해냈다고 이해되어왔지만 실제로는 조금 다르다. 그것은 형식으로서의 민주주의를 규정할 때 징표가 될 수 있을지는 모르지만 시민들의 삶과 내용적으로 연결되는 것은 아니기 때문이다.

시민들의 직접투표로 뽑힌 대통령이 추구해야 하는 가치와 방식은 무엇인가? 라는 질문에 아직 우리는 답을 가지고 있지 못하다. 입법, 사법, 행정부는 감시와 견제의 역할이 아니라 그 개별로 이 사회에서 추구해야할 올바른 방향성이 무엇인지 역시 합의된 틀이 존재하지 못하다. 청와대 권력은 이미 관료제 행정부의 위에 존재하고 행정부와 입법부의 관계 역시 수평적 관계가 아니라 행정부의 압도적인 우위로 인해 관료화가 강화되고 있다. 사법부 역시 전혀 통제되지 않는 권력으로 사회에서 기능하고 있는 것은 아닌지 검토해볼 필요가 있다.

언론, 출판, 결사의 자유가 보장되는 것을 넘어서 그것 들이 정치와 제도와 결합하고 무엇보다도 언론, 출판, 결사의 자유를 통해 시민들의 목소리를 민주주의 정치체제 안에 제대로 투입할 수 있어야 하는 것이 민주주의의 일 것이다. 그런 측면에서 노동조합, 자치조직 등이 국가운영의 민주주의적 파트너가 되지 못하고 여전히 관리의 대상이 아니면 동정과 시혜의 대상으로만 존재하는 것은 한국 민주주의의 가장 결손된 부분이 아닐까 한다.

따라서 작금의 사태에서 한국의 민주주의의 부족한 부분들을 채워나가는 것은 단순히 제왕적 대통령제라는 집중된 권력을 분산시키는 것을 넘는 것이어야 한다. 그중에서 가장 중요한 시작을 토론자는 입법부의 역할을 강화하는 것이라고 생각한다. 묘하게도 청와대 권력의 정당성이 상실된 지금 가장 적극적 역할을 부여받고 있는 곳이 바로 국회, 입법부다. 너무나도 자연스러운 일이다. 시민들의 직접투표로 선출된 권력이기 때문이다. 그러나 제도적, 그리고 내용적으로 입법부의 권한은 미약하기 그지없다. 시민들의 저항과 비판, 불만에 직접적으로 반응해야 하는 입법부가 그 실질적 권한을 가지고 있지 못하다면 민주주의는 내용적으로 관료와 청와대 권력의 일부에 의해 전횡될 가능성이 높다.

정부의 존재이유중 하나인 국가예산은 이제 대통령과 청와대 주변의 선호에 의해서 마음대로 결정되고 집행되는 것이어서는 안된다. 예산은 법률로 정하고 입법부에서 각종 사회갈등과 이익들의 충돌과정에서 편성되고 집행되어야 하는 것을 새로운 원칙으로 세워야 한다고 생각한다. 이를 위해 구체적으로는 ‘예산법률주의’ 도입과 현재 행정부가 독점하고 있는 예산편성권한을 입법부로 이전하는 것을 고민해야 한다.

이번 사태에서 제대로 작동하지 않았던 감사원 역시 더 이상 청와대 권력이 관료들을 통제하는 전가의 보도여서는 안된다. 오히려 입법부의 통제하에 실질적으로 행정부 관료제를 견제하고 감사할 수 있는 역할로 개혁되어야한다. 감사원을 대통령 직속이 아닌 국회 산하로 옮겨 입법부와 행정부의 비대칭적인 권력관계를 바꾸어야 할 것이다.

사건이 발생하자 ‘특검’이야기가 바로 나오는 것도 문제다. 특검을 하자는 것은 결국 검찰을 믿지 못하겠다는 이야기다. 그러나 검찰은 권력형 비리만 수사하는 곳이 아니다. 시민들의 각종 생활과 안전에 관계된 수많은 범죄수사 등에서 검찰의 일상적 역할은 더 크다. 그러나 우리 사회가 검찰을 이렇게까지 믿지 못한다면 시민들의 일상적 안전과 삶은 어떻게 되는 것인가? 이를 위해 시민들의 신뢰를 받는 검찰이 되어야 한다. 검찰은 청와대 권력으로부터 독립해서 시민들의 통제를 받는 조직으로 바뀌어야 한다. 이를 위해 검사장 직선제 등의 제도 도입을 검토해 볼 필요가 있다.

마지막으로 말하고 싶은 것은 민주주의는 세계적 현상이라는 점이다. 그런 측면에서 최근 전 세계에서 민주주의가 위협받고 있는 듯한 현상들이 나타나는 것은 민주주의의 후퇴가 아니라 민주주의의 내용을 둘러싸고 새로운 도전이 일어나고 있는 것으로 해석할 필요가 있다. 그런 측면에서 본다면 핵심은 불평등일 것이다. 불평등과 민주주의의 관계에 대해서 한국의 대내외적인 새로운 도전에 직면해 있다. 이에 대한 고민을 심화하지 않는다면 우리가 쟁취해내고 또 심화시키려 하는 민주주의가 다시 흔들릴 수 있다는 점을 우리 모두가 생각해보았으면 한다.  □

[창립 20주년 심포지엄] 한국 민주주의 30년, ‘전환의 계곡’과 그 너머

발행일  2016. 12. 02.

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