2013년 사회정책연합 공동학술대회 특별세션

평화복지국가의 조건:

정치적 조건과 주체역량

유럽 사민주의의 이노베이션: 굿소사이어티(Good Society) 담론

일시 | 2013년 10월 11일(금) 오후 2시 40분 ~ 7시

장소 | 한국보건복지인력개발원 서래당 (충북 오송)

주관 | 참여연대 부설 참여사회연구소, 프리드리히 에버트 재단 한국사무소

프로그램

14:40-16:30	[세션1 ] 평화복지국가의 조건: 정치적 조건과 주체역량
14:40-14:45	개회 • 사회: 김영순 서울과학기술대학교 기초교육학부 교수
14:45-15:10	주제 1 복지국가는 평화국가와 함께 가야 한다 • 발표: 구갑우 북한대학원대학교 교수 • 토론: 윤홍식 인하대학교 사회과학부 교수
15:10-15:35	주제 2 복지정책 행위자로서 한국 노동조합의 정책역량: 민주노총의 사례 분석 • 발표: 박명준 한국노동연구원 연구위원, 김미진 일본 히토츠바시대학 • 토론: 장지연 한국노동연구원 연구위원
15:35-16:00	주제 3 평화복지국가의 사회윤리적 기반 • 발표: 황규성 한신대학교 민주사회정책연구원 교수 • 토론: 이양수 한양대학교 강의교수
16:00-16:30	종합토론
16:30-16:50	휴식
16:50-19:00	[세션 2] 유럽 사민주의의 이노베이션: 굿소사이어티(Good Society) 담론
16:50-17:00	개회 / 인사 • 크리스토프 폴만 프리드리히 에버트 재단 한국사무소 소장 • 홍윤기 참여사회연구소 소장, 동국대학교 철학과 교수
17:00-17:05	• 사회: 홍윤기 참여사회연구소 소장, 동국대학교 철학과 교수
17:05-17:30	주제 1 좋은 사회 구축: 경제위기와 세계화 시대의 사회민주주의 • 발표: 헤닝 마이어 런던정치경제대학교 방문연구위원
17:30-17:55	주제 2 독일의 사회적 시장 경제의 미래 • 발표: 크리스티안 켈러만 독일사민당 전략·컨텐츠국 부국장
17:55-18:20	주제 3 굿소사이어티: 정치적 이념과 철학적 이념의 사이 • 발표: 이양수 한양대학교 강의교수
18:20-19:00	종합토론

Program

14:40-16:30	[Session 1] Necessary Conditions for Peace-Welfare State in Korea: Focusing on Social Forces and Political Conditions
14:40-14:45	Opening • Moderator: Young-Soon Kim Professor, Department of Basic Education, Seoul National University of Science and Technology
14:45-15:10	Subject 1 Welfare State Should Go with Peaceful State • Presentation: Kab-Woo Koo Professor, University of North Korean Studies • Panel Discussion: Hong-Sik Yoon Professor, College of Social Science, Inha University
15:10-15:35	Subject 2 Policy Capacity of Korean Trade Union as Welfare Policy Actor: A Case Study of the KCTU • Presentation: Myung-Joon Park Research Fellow, Korea Labor Institute, Mi-Jin Kim Hitotsubashi University, Japan • Panel Discussion: Ji-Yeun Chang Senior Research Fellow, Korea Labor Institute
15:35-16:00	Subject 3 The Socio-ethical Basis for Peace-Welfare State • Presentation: Kyu-Seong Hwang Professor, Research Center for Policy-making in a Democratic Society, Hanshin University • Panel Discussion: Lee, Yang Soo Lecturer, Hanyang University
16:00-16:30	Plenary Discussion
16:30-16:50	Break
16:50-19:00	[Session 2] Innovation of European Social Democracy: the Good Society Debate
16:50-17:00	Opening / Welcoming Remarks • Christoph Pohlmann Resident Representative of FES Korea • Yun-Gi Hong Director of IPS, Professor, Department of Philosophy, Dongguk University
17:00-17:05	• Moderator: Yun-Gi Hong Director of IPS
17:05-17:30	Subject 1 Building the Good Society: Social Democracy in Times of Economic Crisis and Globalisation • Presentation: Henning Meyer Senior Visiting Fellow, London School of Economics and Political Science
17:30-17:55	Subject 2 The future of the German social market economy • Presentation: Christian Kellermann Deputy Head, Strategy and Content at the executive board, Social Democratic Party of Germany
17:55-18:20	Subject 3 Good Society: Difference between political and philosophical ideologies • Presentation: Lee, Yang Soo Lecturer, Hanyang University
18:20-19:00	Plenary Discussion

목차

세션1 평화복지국가의 조건: 정치적 조건과 주체역량

발표1 복지국가는 평화국가와 함께 가야 한다 / 구갑우	06

발표2 복지정책 행위자로서 한국 노동조합의 정책역량: 민주노총의 사례 분석 / 박명준, 김미진 19

발표3 평화복지국가의 사회윤리적 기반 / 황규성	53

세션2 유럽 사민주의의 이노베이션: 굿소사이어티(Good Society) 담론

발표1 좋은 사회 구축: 경제위기와 세계화 시대의 사회민주주의 / 헤닝 마이어	72

세계화 시대의 사회민주주의당: 전지구적 사회민주주의의 기본 원칙 / 헤닝 마이어	79

발표2 독일의 사회적 시장 경제의 미래 / 크리스티안 켈러만, 세바스티안 둘리인	85

발표3 굿소사이어티: 정치적 이념과 철학적 이념의 사이 / 이양수	98

	세션 1
	평화복지국가의 조건: 정치적 조건과 주체역량

[세션1] 평화복지국가의 조건: 정치적 조건과 주체역량

2013. 10. 11

	발표 1
	복지국가는 평화국가와 함께 가야 한다
	구갑우 / 북한대학원대학교 교수

“빈곤을 개인의 역사로 간직하고 있는 사람들 중에는 그것을 숨기고자 하는 경우가 많았다. …… 그들의 빈곤에 대한 부정의 시각은 의외로 몹시 완강하고 끈질겼다. 그들은 결코 가난을 계급의 문제로 인정할 수 없다는 듯이 보였다.”

배수아, □일요일 스키야키 식당□

“국가의 본질이란 ‘재생산=번식’을 보증하는 것이라 말합니다.”

사사키 아타루, □잘라라 기도하는 그 손을□

“조금 더 이상주의에 치우친 좌파들은 ‘눈에는 눈, 이에는 이’ 전략을 사용하는 행위자들이 무조건적인 협조 전략을 사용하는 것은 아니라는 사실을 아쉬워할지도 모르겠다.”

피터 싱어, □다윈주의 좌파□

1.

복지국가는 안개다. 담론은 자욱하지만, 가는 길과 국가형태에 대한 합의는 보이지 않는다. 평화국가는 유령이다. 담론은 생산되고 있지만, 판매지수는 높지 않다. 좌우파 모두 본능적으로 일국적 또는 통일지향적 사고를 하는 한, 평화국가보다는 안보국가를 선호한다. 이 글의 명제는, 평화·안보국가는 안개 속의 유령임에도 불구하고, 평화국가가 없다면 복지국가는 없다, 이다. 한반도 분단체제를 고려할 때 한국이 군사력에 기초한 안보국가를 지속한다면, 즉 안보국가가 예를 들어 한반도 평화체제의 건설과 같은 최소한의 평화국가적 지향을 보이지 못한다면, 보편적 복지국가 또는 사회민주주의적 형태에 근접한 복지국가 만들기가 불가능하다는 것이다.

사회민주주의적 복지국가의 전형인 스웨덴이 냉전체제 하에서 핵무장을 시도할 정도의 안보국가였다는 사실을 근거로, 이 명제는 거짓이라 반박할 수 있다. 냉전체제 하에서 동서의 복지경쟁(welfare race)과 안보국가의 물적 토대인 군산복합체는 스웨덴의 사회민주주의적 복지국가의 형성에 순기능적 역할을 했다. 그러나 한반도 분단체제가 비대칭적으로 진화하면서, 특히 북한이 냉전체제의 해체 이후 군사·약탈국가로 퇴행하면서, 한반도에서는 복지경쟁의 기회도 사라졌다. 한반도 분단체제의 국내적 효과인 이른바 종북담론의 활기는 사회민주주의적 담론의 성장을 제약한다. 복지국가를 위한 의제는 안보쟁점의 과잉으로 실종되곤 한다.

따라서 한국사회에서 보편적 복지국가 또는 사회민주주의적 복지국가 만들기 자체가 환상일 수 있다. 이차대전 이후 유럽의 복지국가는, 그 형태가 보수주의적이든 사회민주주의적이든, 자본주의 황금시대를 만든 포드주의 축적체제 그리고 정치적 대표의 방식으로 비례대표제와 강한 노동이 참여한 코포라티즘에 기초했다. 1970년대 이후 황금시대의 종언에도 불구하고, 불가역적인 국가제도를 통해 복지국가를 유지하고 있다. 반면 부분적 요인이기는 하지만 한반도 분단체제에서 비롯된 재벌중심의 수출지향적 축적체제와 정치적 중력의 우편향을 생산하는 정치적 대표방식은 보편적 복지국가로 가는 길을 막고 있는 장애물이다. 재벌중심의 수출지향적 축적체제에 이해관계를 가지고 있는 제도화된 노동이 복지국가 만들기를 위한 사회적 연대의 중심축이 되지 못하는 이유도 이 때문인 것처럼 보인다. 결국 복지국가 만들기가 축적체제의 전환과 정치적 대표방식의 개혁과 연계되지 않고 복지를 위한 국가제도의 건설로 한정될 때, 예를 들어 재정의 문제로 환원될 때, 잔여적 복지국가가 한국형 복지국가의 미래일 수 있다.

한반도의 비평화는, 미국과 같은 자유주의적 복지국가에서 복지예산과 관련하여 핵심 논쟁의 대상이었던 국방비의 복지비로의 전환이란 의제조차 논외로 만드는 효과를 발휘한다. 분단체제 하에서 남북한은 수인의 딜레마와 같은 안보딜레마 게임을 지속하고 있다. 북한의 핵억지와 한미의 확장억제의 경쟁이다. 안보를 증진하기 위한 경쟁이 안보를 위협하는 딜레마에서 탈출하기 위해서는, 미래의 기억을 공유할 수 있는 의사소통을 전제로, 최소한 눈에는 눈이라는 엄격한 상호주의는 물론 시간차를 가지는 교환과 동일한 가치척도를 가질 수 없는 재화의 교환을 수용할 수 있는 포괄적 상호주의라는 진화된 마음체계를 갖출 수 있어야 한다. 미래기억의 공유와 상호주의는 평화국가는 물론 복지국가 만들기에도 적용되어야 하는 마음체계다. 왜 복지국가란 질문의 답이 자율적 시민의 형성이라면, 주체의 호명이란 측면에서, 평화국가 없이 복지국가 없다는 명제는 참일 수 있다.

문제는 어떻게 마음체계의 변화를 만들어낼 수 있는가이다. 2012년 복지국가를 쟁점으로 한 최초의 대통령선거가 있었다. 마치 좌파의 기획처럼 보이는 복지국가담론을 우파가 수용하면서 선거의제는 왼쪽으로 이동했다. 복지의 공급자로서 국가의 역할이 쟁투의 초점이었다. 선거결과, 우파가 승리했다. 사회가 99 대 1로 나뉘어져 있다고 주장하는 한국판 좌파인 진보개혁세력이 49 대 51로 패했다. 노인세대, 저소득층, 자영업자의 다수가 보수후보에게 투표했다. 진보세력의 무상담론에 버금가는 보수의 기초연금정책과 경제민주화 정책이 한국판 계급투표를 가능하게 했고, 여기에 북한변수가 더해지면서 보수우파가 승리했다. 복지국가 만들기는, 2013년부터 5년 동안은 정치권력을 장악한 보수우파가 주도하게 되었다. 보수만이 할 수 있는 진보적 일을 할 수 있을까.

2.

복지‘국가 만들기’가 진행중이다. ‘국가’가 시민의 사회적, 경제적 안전(security)에 대해 ‘주요한’ 책임을 맡는 새로운 제도가 건설되어야 한다는 필요와 당위에, 이의를 다는 정치사회세력은 없는 것처럼 보인다. 시민사회가 복지국가 만들기를 제안하고, 2010년경부터 시작된 무상급식‘운동’을 계기로 만들어진 정치적 의제의 전환이다. 그 이유를 서로 다른 시각에서 추론해 볼 수 있다. 첫째, 계급격차의 심화와 생존의 위협을 받는 계층의 확대로, ‘사회통합’이 저해될 수 있기 때문에, 개인의 자유와 사회의 지속가능을 위해 복지가 필요하다는 논리를 세울 수 있다. 둘째, 경제위기의 해결을 위해 복지를 ‘수요창출’의 한 방법으로 생각할 수 있다. 셋째, 앞의 두 이유를 포함하면서도, 성장과 분배 또는 성장과 복지의 이분법을 넘어 복지를 ‘성장의 동력’으로 만드는, 패러다임적 전환도 제안되고 있다.

복지국가 만들기라는 프레임을 공유하면서도, 경쟁하는 복지담론이 공존하는 이유와 관련하여, 두 문제를 생각해 볼 수 있다. 첫째, ‘어떤’ 복지국가인가에 대한 합의가 부재하다. 모든 정치세력이 복지공약을 내세우지만, 지향하는 국가형태는 다르다. ‘내가 만드는 복지국가’는 아동, 학생, 취업, 생활, 약자의 5개 항목과 복지재원의 마련을 위한 방법을 지표로, 2012년 4·11총선에서 주요 정당이 제시한 복지공약을, 새누리당의 맞춤형 잔여복지, 민주통합당의 과장된 보편복지, 통합진보당의 원칙적 보편복지로 평가한 바 있다. 주목되는 것은 복지의제와 관련한 보수의 진보로의 이동이다. 새누리당도 보건의료와 보육 등의 분야에서 보편적 복지를 수용하려 하고 있다.

세부항목은, 보육, 아동수당, 급식, 고교무상교육, 반값등록금, 실업급여, 구직촉진수당, 사회보험료 지원, 의료, 주거, 기초노령연금, 기초생활, 장애인연금이다. 오건호, “최대 쟁점 ‘복지’, 여야 총선 공약 들여다보니…,” www.pressian.com, 2012년 3월 28일.

복지의 범위―선별인가 보편인가―와 복지재원 마련의 방법은 어떤 복지국가인가를 구성하는 두 쟁점이다. 각 정당의 총선공약이 발표된 후, 기획재정부는 새누리당과 민주통합당이 내놓은 복지공약 모두를 집행하려면, 기존 복지예산 92조 6000억 원 외에도 5년간 최소 268조 원이 더 필요하다고 구체적 ‘숫자’를 제시하면서, 재원마련을 위한 방법이 부재한 양 당의 복지공약을 탁상공론이라고 비판한 바 있다. 기획재정부의 선거법 위반여부와 관계없이, 복지국가 만들기에 반대했던 세력들도 복지프레임의 틀 안에서 논쟁을 하고 있다. 그렇다면 문제는, 재정건전성이 필요하다면 재정건전성을 유지하면서도 복지를 실현할 수 있는 ‘방법’이다. 결국, 무상이 아니라 기업과 개인이 복지를 위해 더 지불해야 하는 비용, 즉 ‘증세’가 쟁점이다. 민주통합당과 통합진보당의 복지공약 앞에, ‘과장된’과 ‘원칙적’이란 수식어를 붙는 이유도, 인기 없는 정책인 증세의 방법을 구체적으로 제시하지 않고 있기 때문이다.

선별적 복지든 보편적 복지든, 그것이 공동‘구매’라면, 비용을 지불해야 한다. 보다 많은 세금을 내는 복지국가를 선택할 것인가는 유권자의 몫이지만, 무엇보다도 어떤 복지국가인가를 설득할 수 있는 ‘복지동맹’의 담론과 정책의 ‘실력’ 그리고 이를 실현할 수 있는 권력자원의 활용에 따라 한국형 복지국가의 형태가 결정될 것이다. 영국형 보편적 복지국가를 정초한 1942년 ‘베버리지 보고서’(Report on Social Insurance and Allied Services)를 둘러싸고, 베버리지(W. Beveridge) 자신처럼 그 보고서의 내용이 최고조의 복지정책이라고 생각했던 자유주의자와 그 보고서를 보다 평등한 사회로 나아가기 위한 틀이라고 생각했던 개혁적 사회주의자 사이에 갈등이 있었지만, 보수당조차도 복지국가에 대한 시민의 지지를 고려하여 그 보고서의 대강을 수용할 수밖에 없었다. 복지동맹의 실력과 진정성을 기초로 개인과 기업을 설득할 수 있을 때, 복지국가를 향한 정치적, 사회적 합의가 도출될 수 있다.

장하준·정승일·이종태, □무엇을 선택할 것인가□ (서울: 부키, 2012).

둘째, 어떤 복지국가일지는 ‘한국형’ 복지동맹의 특성과도 연관되어 있다. 한국의 복지국가 만들기 담론은, 서구와 달리 노동운동과 사회민주주의정당이 아니라, ‘시민정치운동’이 주도하고 있다. 따라서 유럽에서 노동운동과 사회민주주의정당이 중간계급과 연합할 것인가의 여부에 따라 북유럽형 평등주의적 보편적 복지국가의 길과 위계적 사회 내부에서 차별적으로 높은 수준의 복지를 제공하는 독일형 보수적 복지국가의 길이 분기되었던 것과 달리, 시민정치운동이 중심이 된 한국의 복지동맹은 ‘무상’담론에서 볼 수 있는 것처럼, 보편적 복지국가라는 방향이 시작부터 내재해 있었다. 그러나 복지의 수혜자일 수 있는 전통적 노동계급이 ‘보수적’ 복지태도를 보이고 조직된 노동이 복지국가 만들기에 소극적인 한국적 특수성을 고려할 때, 유럽형 복지국가 만들기와 다른 경로를 상상할 수밖에 없다. 그리고 시민정치운동을 기반으로 한 복지동맹의 견고성은 상대적으로 약할 수밖에 없고, 시민정치운동이 정치권력의 주체가 아닌 한, 정당과의 연합 또는 정당에 흡수되는 형태로 또는 국가에 대해 직접 영향을 행사하는 운동의 방식으로, 복지국가 만들기에 참여해야 하는 한계도 가지고 있다.

김영순, “보편적 복지국가를 위한 복지동맹: 조건과 전망,” □시민과 세계□, 19호 (2011).

이 한계에도 불구하고 한국사회에서 ‘준정당’의 역할을 수행해 온 시민정치운동은, 복지국가 만들기 담론의 주요한 생산자이자 공급자 역할을 하고 있다. 정당이 수요자처럼 보이는 형국이고, 모든 정당이 복지담론을 수용하면서 정당체제의 이념적 축 자체가 좌로 이동하는 효과를 만들기도 했다. 특히, 중간계급을 동맹의 구성원으로 호명할 수 있는 보편적 복지국가를 지향하면서, 개별 복지쟁점을 다루면서도 보편적 복지국가가 ‘잔여적’ 복지국가가 아닌 ‘생산적’ 복지국가가 될 수 있는 총체적 국가재편을 설계하고 있다.

3.

주요한 투사와 모방의 대상은, 스웨덴이다. 스웨덴은, 노동운동과 사회민주주의정당이 연대의 가치와 이익에 기반하여 복지동맹을 견인하면서, 경제정책과 사회정책의 선순환을 만들어낸 생산적, 보편적 복지국가의 사례다. GDP의 50% 이상을 수출이 차지하는 개방국가이고, 재정건전성을 유지하고 있으며, 상대적으로 낮은 법인세율을 부과하고 있고, 국가주도로 성장동력에 대한 투자가 이루어지며, 국가대표기업을 육성하고 있으며, 기회의 평등을 지향하는 적극적 노동시장정책을 실행하고 있는 스웨덴은, 사회적 합의문화를 바탕으로 한 고복지·고부담·고성장국가로, 한국의 진보와 보수가 스웨덴의 각기 다른 측면을 읽으면서, 매력적 대안으로 검토할 수 있는 복지국가다. 즉 스웨덴 모델의 수입을 둘러싸고도, 정치적 조건의 차이뿐만 아니라, 스웨덴 모델의 어느 측면에 주목할 것인가도 논쟁의 대상이다. 보편적 복지뿐만 아니라 국가대표기업의 긍정성을 읽기도 하고, 재벌개혁이 아니라 복지국가 만들기를 경제민주화와 등치하기도 한다. 대척에는 재벌해체를 복지국가 만들기의 조건으로 생각하는 세력도 있다. 글로벌 경제위기에도 불구하고 성장, 고용, 재정 등의 측면에서 건실함을 보이고 있는 스웨덴의 사례를 보면서, 재정건전성과 성장동력에 대한 투자 등에 주목하는 세력도 있다. 즉 해석과 수용을 둘러싸고, 진보와 보수의 경계가 흐려지고 있고, 하나로 얽혀 있는 스웨덴 ‘체제’(system)의 특정 구성요소만을 보려는 한계도 보이고 있다.

유모토 겐지·사토 요시히로, 박선영 옮김, □스웨덴 패러독스□ (서울: 김영사, 2011); 장하준 외, □무엇을 선택할 것인가□; 김득갑 외, “북유럽 경제에서 배우는 교훈,” CEO Information, 삼성경제연구소, 2012년 3월 28일; 김인춘, □스웨덴 모델, 독점자본과 복지국가의 공존□ (서울: 삼성경제연구소, 2007).

이 한계와 더불어, 복지국가 만들기가 사회정책의 도입수준을 넘어 계급격차의 심화 속에서 과도한 대외의존과 재벌중심의 경제정책, 경제활동인구의 30%정도가 사회적 안전망의 사각지대인 자영업에 종사하고 있는 한국경제가 지속가능하기 위해서는 어떤 선택을 해야 하는가를 묻는 총체적 문제제기라고 할 때, 복지국가 만들기 담론에 생략되어 있는 그리고 간과되고 있는 결정적 구성요소가 있다. 바로 ‘평화’의 문제다. 한반도 분단체제가 복지국가 만들기에 미치는 영향을 생각해 보자는, 복지국가 만들기 담론의 부분수정 정도를 말하는 것이 아니다. 복지국가 일반의 국내제도는 복지의 제공을 위해 필요한 정보와 지식을 수집하는 ‘원형감옥’(panopticon)과 같은 역할을 할 수 있다. 즉 국내의 비평화를 야기할 수도 있다. 뿐만 아니라 우리는 복지국가가 ‘전쟁-복지국가’(warfare-welfare state)의 경향을 보이고 있음에 유의해야 한다. 스웨덴 모델과 관련하여 한국의 복지국가 만들기 담론에서 언급되지 않는 부분 가운데 하나가 스웨덴의 유사(類似) 전쟁국가적 성격이다. 복지국가 만들기가 진행 중인 상황에서 복지국가의 부정적 측면을 말하는 것에 대해 성급하다는 반박이 있을 수 있다. 그리고 전쟁국가라 할지라도 복지국가라면, 차선(次善)은 되지 않는가, 라는 반론도 수 있다. 그러나 분단체제 하에서 전쟁국가의 형태를 가진 한국형 복지국가는 지속가능하지 않을 수 있다.

복지국가의 기원적 형태인 ‘비스마르크적’(Bismarckian) 복지국가는, 자유방임적 자본주의와 사회주의에 맞서서, 강력한 중앙정부가 통제하는 전쟁-복지국가였다. 전쟁-복지국가는 국가 안의 복지와 평화가 국가 밖에서의 전쟁에 의해 지지되는 국가다. 비스마르크적 복지국가는 국민통합의 한 모형이었고, 신생국 미국은 이 독일적 사회과학을 수입하는 국가이기도 했다. 냉전시대 미국은 전형적인 전쟁-복지국가였다. 탈냉전시대에 들어서도, 신자유주의적 전쟁-복지국가를 유지하고 있다. 군산복합체와 결합된 전쟁국가는, 외부의 적과 위협을 상정하면서 시민의 안전이 힘을 통해 확보될 수 있고, 군비지출이 국내경제를 진작한다는, 두 가정을 통해 정당화되었다. 또한 미국형 복지국가는 극빈층에게만 복지가 제공되는 전형적인 잔여적 형태였다. 미국의 조직된 노동은 전쟁-복지국가의 주요한 지지자이기도 했다. 논리는, 군비지출이 일자리 창출에 기여한다는 것이었다. 전쟁-복지국가의 틀 내에서 주요한 쟁점은, 미국 연방예산의 2/3정도를 차지하는 국방비와 복지비를 어느 한편으로 이전할 수 있는가, 그리고 국방비의 지출이 경제성장에 기여하는가를 둘러싸고 전개되어 왔다.

M. Ossewaarde, "The New Welfare-Warfare State: Challenges to the Sociological Imagination," Irish Journal of Sociology, 19: 1 (2011).

보편적 복지국가의 전형인 스웨덴도, 중립(neutrality)이라는 신화의 우산 하에서, 국제관계의 사회민주주의적 개혁을 모색하는 외교정책을 전개하면서 동시에 군사주의와 군사주의적 정책을 추진하는 군산복합체를 활용하던 복지국가였다. 중립을 표방한 ‘군사국가’, ‘무장한 중립국가’로 평가되기도 하는 스웨덴은 냉전시대에 미국과 비밀리에 파트너십을 유지하면서, 전투기 엔진의 개발, 로켓프로그램, 핵개발 등을 진행했다. 군사적 자립에 과도하게 집착하면서 무기 산업을 지속시켰고, 핵무기를 개발할 수 있는 능력을 유지하고자 했던 것도 군사적 자립에 대한 요구 때문이었다고 한다. 복지국가와 군사주의가 공존하는 스웨덴 모델에 대한 검토가 필요하다. 2012년 3월에는, 탈냉전시대에 군비가 축소되고 무기수요가 감소하면서, 스웨덴과 사우디아라비아의 비밀 무기거래와 스웨덴이 사우디아라비아에 비밀리에 무기 공장을 짓는 문제가 불거지면서 국방장관이 사임하는 사건이 발생하기도 했다.

Per Lundin et al., eds., Science for Welfare and Warfare: Technology and State Initiative in Cold War Sweden (Sagmore Beach, MA: Science History Publication, 2010).

T. Jonter, “The Swedish Plans to Acquire Nuclear Weapons, 1945-1968,” Science and Global Security, 18 (2010).

www.thelocal.se 참조.

1950년 전쟁 이후 정전체제를 유지하고 있는 한반도에서, 남한은 전쟁국가의 완화된 형태인 ‘안보국가’(security state)를 유지해 왔고, 북한은 안보국가의 극단적 형태인 ‘유격대국가’, ‘정규군국가’로 전환했다. 안보국가는 적과 위협을 설정하고 군사적 방법에 의한 국가이익의 실현을 목표로 하면서 폭력의 제도적, 물적, 이념적 기반이 국가장치와 시민사회로 확장된 형태다. 남한의 안보국가는, 국가제도가 계획을 통해 자원배분을 조정하면서 강행적 산업화를 추진했던 발전국가(developmental state)와 분리가 불가능한 쌍생아였다. 남한의 안보·발전국가는, 1997년 이른바 IMF 위기를 계기로, 신자유주의의 수입이 가속화되면서 한 축인 발전국가가 해체되고, 신자유주의적 안보국가로 전환되었다. 김대중·노무현정부의 대북화해협력정책으로 안보국가의 형태변환이 발생할 수도 있었다. 김대중정부에서는 GDP 대비 국방비는 감소하는 경향을 보였지만, 노무현정부에 들어서 이 경향은 역전되었다. 물론 두 정부 하에서 국방비는 지속적으로 증가했다. 이명박정부에 들어서서, ‘역설’적이지만 정부가 군축을 언급하고 GDP 대비 국방비가 감소하는 경향을 보였지만, 국방비는 증가했다. 또한 정책의 측면에서 이명박정부의 한미동맹의 전략동맹화와 대북강압정책은, 신자유주의적 안보국가를 강화하는 선택이었다.

구갑우, “녹색·평화국가론과 한반도 평화체제,” □통일과 평화□, 2: 1 (2010).

4.

한국의 ‘선진화’ 기준이 된 OECD 통계에 따르면, 2007년 기준으로 한국의 GDP 대비 사회적 지출(social expenditure) 가운데 공공지출은 7.6%로, 최하위 멕시코의 7.2% 다음으로 낮은 ‘33위’다. OECD 평균 19.2%의 절반이 안 되는 수준이다. 프랑스가 28.4%로 가장 높고, 스웨덴은 그 다음인 27.3%다. 서유럽국가들 대부분이 20%를 상회한다. 서유럽국가 가운데 가장 낮은 수준의 공공지출을 하고 있는 그리스와 영국도 각각 21.3%와 20.5다. 미국은 16.2%다. 호주는 미국보다 낮은 16.0%다. 사회적 지출 가운데 민간지출은, 프랑스와 스웨덴이 각각 2.9%, 한국 2.6%, 멕시코 0.2%다. 미국은 민간지출이 10.5%로 OECD 최고 수준이다. 2009년 기준으로 GDP 대비 국방비 지출은, 이스라엘 6.7%, 미국 4.9%, 그리스 3.6%, 한국 2.8%, 영국 2.7% 순으로, 한국이 OECD 국가 가운데 ‘4위’다. 스웨덴은 1.5%이고, OECD 평균은 2006년 기준으로 1.4% 정도다. GDP 대비 국방비 지출 최고를 기록하고 있는 이스라엘도, 사회적 지출은 공공지출 15.5%, 민간지출 0.5%로, OECD 평균을 약간 밑도는 수준이다. 그리스와 한국의 국방비에는 무기수입이 상당한 비중을 차지하고 있는데, 한국은 2011년 무기수입 세계 ‘6위’다. 인도 1위, 호주 2위, 파키스탄 3위, 모로코 4위, UAE 5위, 그리고 중국이 7위다. 한국의 2007년-2011년의 기간 동안 무기수입은 인도 다음인 세계 ‘2위’였고, OECD 회원국 가운데 ‘1위’였다. 같은 기간 파키스탄이 세계 3위, 중국이 4위였다. 그리스는 같은 기간 10위를 기록했지만, 국가부도위기가 가시화되기 전인 2006년-2010년의 기간 동안에는 세계 6위였다. 무기수출국은 대부분 OECD 회원국들이다. 20011년 통계에 따르면, 무기수출국의 앞 순위는, ‘미국’, 러시아, ‘프랑스’, 중국, ‘독일’, ‘영국’, ‘이태리’, ‘스페인’ 순이고, ‘스웨덴’이 9위, ‘네덜란드’ 10위, ‘이스라엘’ 11위, ‘스위스’ 13위, ‘캐나다’ 14위, ‘한국’ 15위다.

OECD Factbook 2011-2012, www.oecd-ilibrary.org 참조.

www.sipri.org 참조.

이 통계들은, 복지국가의 ‘이면’과 더불어 한국의 복지국가 만들기에서 고려해야 할 사항 몇 가지를 생각하게 한다. 첫째, 미국과 이스라엘은 전형적인 전쟁-복지국가다. 사회적 지출과 국방비 지출의 교환이 쟁점이 될 수밖에 없는 국가들이다. 둘째, 인구 약 900만의 스웨덴을 포함한 서유럽 복지국가 대부분이 주요한 무기수출국이다. 스웨덴의 역사적 경험을 생각해 볼 때, 국내적 복지와 평화를 위한다면, 복지국가도 전 세계 분쟁의 현장에서 사용되는 무기를 수출할 수 있음을 보여준다. 한 언론인의 지적처럼, 핵무기나 화생방무기가 아니라 소형무기야말로 실제로 인명을 대량으로 살상하는, 대량살상무기(WMD)일 수 있다. 미국과 같은 수준은 아니지만, 서유럽의 복지국가도 전쟁-복지국가의 성격을 가지고 있음을 부정하기 어렵다. 셋째, 그리스는 분쟁국가의 범주에 포함시킬 수는 있지만, 상대적으로 높은 국방비의 지출과 서유럽국가 가운데 가장 높은 무기수입을 기록하고 있다. 국가부도위기의 원인 가운데 하나로 국방비의 과다지출이 있었을 가능성이 지적되고 있다.

김재명, “군비 줄이면, 반값 등록금도 가능,” www.pressian.com 2011년 7월 3일.

한국은 사회적 지출은 낮고 상대적으로 국방비 지출은 높은 국가다. 이 출발점에서, 한국의 복지국가 만들기가 갈 수 있는 길로, 미국과 이스라엘의 형태를 생각해 볼 수 있다. 그러나 이 경로는, 한반도 분단체제와 한반도를 둘러싸고 있는 군사강국의 각축을 고려할 때, 적절하지 않다. 첫째, 국방비를 복지비로 이전하는 기획을 구조적으로 제약한다. 한국이 OECD 평균정도의 사회적 지출을 하는 복지국가를 목표로 할 때 연간 약 130조원이 필요하다고 한다. 한국이 지출하는 국방비가 연 30조 정도라고 할 때, OECD 평균수준으로 국방비를 감축하면, GDP 성장률을 고려하지 않고 현재 수준에서 사회적 지출로 이전될 수 있는 예산은 15조 정도다. 사회적 지출을 위한 예산소요를 생각할 때, 충분하지 않은 양일 수 있다. 그러나 한반도의 특수성은 이 이전논의조차 봉쇄할 수 있다. 둘째, 한국이 높은 수준의 국방비 지출을 지속한다면, 한반도와 동북아에서 ‘안보딜레마’가 불가피하다. 셋째, 높은 사회적 지출과 높은 국방비 지출을 하는 이스라엘 모델은, 국가 내에서 전쟁문화를 일상화한다. 즉 미국과 이스라엘의 길은 국가의 안과 밖에서 평화를 위협한다.

보다 심각한 문제는, 미국과 이스라엘의 길을 한국에 적용할 때, 사회적 지출의 증가를 위한 정치적 기획들이 강한 제약을 만날 수 있다는 점이다. 복지기획이 좌파의 담론으로 간주되는 이유가 가운데 하나가 분단체제에서 비롯된 것이라면, 따라서 분단체제의 극복을 위한 기획이 없다면, 그리고 남한의 복지국가 만들기에 버금가는 북한의 새로운 국가 만들기가 진행되지 않는다면, 우파의 복지담론 수용범위도 협소해질 수밖에 없다. 즉 한반도와 동북아의 평화가 없다면, 복지국가 만들기를 위한 정치적 동력이 상실될 수 있다. 미국이나 이스라엘과 같은 전쟁국가는 아니고 GDP 대비 국방비도 OECD 평균수준이지만, 군산복합체를 보편적 복지국가의 실현을 위한 도구 가운데 하나이자 군사적 자립을 위한 토대로 생각하는 스웨덴의 길도, 미국과 이스라엘의 길에 대한 비판과 마찬가지의 이유로, 그리고 주체의 문제까지 포함한다면 더더욱 어렵겠지만, 한국에 수입하기 힘들 수 있다.

백낙청, □2013년체제 만들기□ (파주: 창비, 2012).

5.

한국형 복지국가 만들기는 평화국가 만들기와 함께 가야 한다. 평화국가 만들기는 평화적 방법에 의한 평화를 추구하는 시민사회의 담론과 결합된 새로운 국가 만들기로, 선군축과 같은 방어적 방위를 추구하는 것을 통해 남한사회의 구조변화를 추동하고, 그 변화를 토대로 한반도에서는 북한을, 국제적 차원에서는 동북아국가들을 평화국가로 바꾸어 가려는 정치적 기획이다. 평화국가 만들기의 첫 번째 과제는, 물리적 폭력수단의 적정 규모화다. 군축은 복지비 증액에 기여할 수 있다. 둘째, 평화외교와 윤리외교다. 이 외교의 목표는, 한반도 평화체제의 건설이다. ‘기능적 협력과 함께 가는 한반도 평화체제(peace system)’는 복지국가 만들기의 정치적 조건이다. 셋째, 평화국가는 정치경제적 측면에서 구조적 폭력이 제거된 적극적 평화를 지향한다. 복지는 적극적 평화와 동의어다. 복지국가 만들기가 신자유주의적 축적체제를 지양하는 정치적 기획이라면, 평화국가 만들기도 신자유주의적 축적체제가 한국사회와 한반도의 비평화를 생산하는 원인 가운데 하나라고 생각한다. 남한의 복지국가 만들기가 평화국가 만들기와 함께 가지 않는다면, 또한 남한의 복지국가 만들기가 북한에 신자유주의를 수출하는 방식으로 복지국가 만들기의 한 토대를 만들고자 한다면, 다가올 남한의 복지국가는 전쟁-복지국가와 유사한 형태가 될 수밖에 없을 것이다.

2012년 4·11총선과정에서, 정치세력들도 나름 평화국가 만들기에 참여할 수 있는 공약들을 생산했다. 복지국가 만들기가 재정전략의 문제로 쟁점화되면서 좌우의 균열축이 좌로 이동한 것과 달리, 평화국가 만들기의 한 부분인 대북정책과 관련하여 보수와 진보모두 평화를 목표로 설정하고 있지만, 수렴의 정도가 선명하지는 않았다. 새누리당의 ‘유연한 대북정책’은 ‘유연한’에 방점을 찍을 경우, 그 내용은 가변적일 수 있다. 북한인권법의 제정을 공약으로 내세우면서도, 남북대화와 교류협력의 추진을 언급하고 있다. 평화와 공영을 슬로건으로 제시한 민주통합당의 대북정책은 기능주의의 한계를 가지고 있던 과거로의 회귀로 보인다. 한반도 평화체제 구축을 위한 경로를 제시하지 않고 있다. 통합진보당은, 대북정책 차원을 넘어서서 한반도 평화체제의 구축을 위해 필요한, OECD 평균정도로의 선제적 군축, 남북대화와 협력, 한미동맹의 평등화, 동아시아 평화·공동체를 연계하는, 평화국가 만들기에 근접하는 제안을 하고 있다. 그러나 외교정책과 통상정책을 아우르는, 평화국가 만들기 더하기 복지국가 만들기를 위한, 총체적 전략은 없는 것처럼 보인다.

복지국가 만들기를 추동하는 복지동맹처럼 평화국가 만들기를 주도하는 ‘평화동맹’도 전통적인 조직된 사회운동에 기초하고 있지 않다. 복지동맹처럼 가치에 기반한 ‘시민평화운동’이 평화동맹을 추동하는 핵심 세력이라 할 수 있다. 그러나 복지동맹이 다양한 세력들에게 비용/편익계산을 제공하는 것처럼, 평화동맹이 이익의 계산을 제공하지는 못하고 있다. 평화동맹은 복지동맹보다 계급적, 계층적 문제의식이 약하다. 통일의식조사이기는 하지만, 예를 들어 통일비용에 대한 세금과 개인부담에 대해 동의하는 의견이 상대적으로 많지만, 경향적으로 비용에 대한 저항도 늘어가고 있다. 즉 평화동맹은 이익을 매개로 한 동맹의 확대와 결속력 강화에 취약할 수 있다. 평화가 이익이고 복지의 기초라는 담론의 개발이 요구된다고 할 수 있다. 역으로 복지담론에서는 복지의 증진을 위해서도 평화가 필요하다는 인식의 전환이 요구된다. 예를 들어, 복지와 평화가 함께 가지 않는다면, 반평화를 생산하는 한국형 군산복합체도 문제제기가 가능하지 않다. 복지국가 건설과정에서 기업지배구조의 민주화가 핵심 의제로 제기되는 것처럼, 국가와 기업, 연기금이 반평화적 투자를 하지 않게 할 수 있는 지배구조의 개혁이 필요하다. 복지동맹과 평화동맹이 연대하지 않는다면, 스웨덴이나 미국과 달리 분단체제 하에 있는 한국에서는, 지속가능한 복지국가의 건설이 불가능할 수 있다. 한국형 복지국가 만들기는 평화국가 만들기와 함께 가야 하는 세계사적 실험이다.

KBS 남북협력기획단, □2011년 국민 통일의식 조사□ (서울: 한국방송, 2011).

서재정, □한미동맹은 영구화하는가□ (파주: 한울, 2009).

[요약문]

복지국가는 평화국가와 함께 가야 한다

평화국가가 없다면 복지국가는 없다. 이 글의 명제다. 그러나 역사적으로 존재했던 복지국가는 정도의 차이는 있지만, 안보국가와 결합되어 있었다. 비스마르크형 복지국가는 전쟁국가였고, 사회민주주의적 복지국가인 스웨덴도 안보국가다. 따라서 위의 명제는 거짓일 수 있다. 전쟁-열전과 냉전-이 없다면 복지국가는 없다는 명제가 참일 수 있다. 예를 들어, 냉전체제 하에서 군비경쟁은 복지경쟁과 공존했다. 스웨덴에서 볼 수 있는 것처럼, 안보국가의 물적 토대인 군산복합체는 복지국가의 발전에 순기능적 역할을 했다. 비동맹 중립노선을 선택했던 스웨덴의 사회민주주의자조차 핵무장을 시도할 정도로 안보국가의 건설에는 이의가 없었다. 그러나 한국이 서구의 복지국가가 걸었던 경로를 답습할 수 있을지는 의문이다. 한반도 분단체제가 비대칭적으로 진화하면서, 특히 북한이 냉전체제의 해체 이후 군사-약탈국가로 퇴행하면서, 한반도에서는 복지경쟁의 기회도 사라졌다. 한국에는 서구의 복지국가를 가능하게 했던 포드주의적 축적체제와 이 축적체제에 기반한 강한 노동과 사회민주주의 정당도 부재하다. 재벌중심의 축적체제와 정치적 대표를 왜곡하는 정치적 중력의 우편향도 부분적이지만 한반도 분단체제에서 비롯된 것이다. 한반도 분단체제가 생산하는 이른바 종북담론은 한국에서 복지국가 만들기를 추동할 수 있는 사회민주주의적 담론의 성장을 제약한다. 복지국가의 의제는, 안보쟁점의 과잉으로 실종되곤 한다. 서구의 복지국가에서 논쟁의 대상이었던, 국방비의 복지비로의 전환도 한반도의 비평화란 조건 하에서 논외가 되곤 한다. 한반도의 비평화가, 포괄적 상호주의를 수용할 수 있는 마음체계의 부재 탓이라 한다면, 이 부재는 복지국가 만들기에도 장애물이다. 왜 복지국가란 질문의 답이 자율적 시민의 형성이라면, 평화국가 없이 복지국가 없다는 명제가 참일 수 있다.

	발표 2
	복지정책 행위자로서 한국 노동조합의 정책역량: 민주노총의 사례 분석
	박명준 / 한국노동연구원 연구위원, 김미진 / 일본 히토츠바시대학

1. 서론

현대사회에서 노동조합이 관여하는 정책의 영역은 다양하다. 그 중에서도 1차적인 핵심은 노사관계나 노동시장 등 노동자들의 고용조건을 규정하는 영역이다. 노동조건은 산업정책이나 거시경제정책 전반의 주제들과 맞물려 있다. 그러므로 그러한 정책영역들도 노동조합에게 있어 중요한 의미를 갖는다. 최근에는 그 연장에서 환경정책, 개발협력정책 등의 영역에도 노조가 관여하는 경우가 많다. 분단과 갈등의 구조화된 조건 속에 처해 있는 우리 사회에서는 평화통일이 무시할 수 없이 중요한 주제이기도 하다.

사회복지 정책은 대다수의 나라들에서 노동조합이 무게 있게 간주하는 주제 중 하나이다. 선진자본주의 국가들에서 노동조합은 역사적으로 복지국가의 형성과 강화에 있어 중요한 주체로 역할을 담당해 왔다. 복지국가는 노동자들을 위한 평등한 분배체계를 추구하는 국가형태이기 때문에, 노동조합은 그것에 민감한 지향성을 지녀 왔다. 대체로 서구의 발전된 복지국가는 노동계급의 정당과 노동조합이 적극 협력하면서 형성시켜 왔다. 오늘날 복지체제의 재편과 복지국가의 재구조화의 과정에서도 양자는 중요한 정치적 행위자이다. 그 결과 서구 주요국들의 노동조합들, 특히 산별노조와 노조총연맹들에 존재하는 정책단위에서 복지정책은 빠뜨릴 수 없이 중요한 정책 활동의 주제영역이다.

발전국가의 전통을 지니고 있는 동아시아의 선진자본주의 국가들에서 복지는 서구에 비해 상대적으로 소홀히 다루어져 왔다. 근래에 들어 산업화와 경제발전을 이룬 이 지역의 국가들에게 복지체제의 구축과 확장은 중요한 과제로 부상하고 있다. 대표적으로 한국은 동아시아의 태동중인 복지국가(emerging welfare state)의 한 유형에 속한다. 이론적으로 한국 복지국가의 형성 및 실현에 있어서 노동조합은 서구와 마찬가지로 중요한 주체로서 역할을 할 것을 기대받는다. 그러나 노동조합과 노동자 정당이 복지국가를 향한 실천을 주도 한 서구와 달리, 한국의 경우 지난 민주화 과정에서 소위 진보적 시민사회와 지식인 그룹, 그리고 자유주의적 성향의 정당이 복지의 확산을 주도한 면이 크다.

그러한 환경 속에서 한국의 노동조합은 나름대로 복지정책에 역량을 쏟으면서 전문정책활동가를 키워냈고, 독자적인 정책을 형성하며, 그것을 다양한 정책실현의 장에서 제시하고 요구하는 등 그 실현을 위한 노력을 경주해 왔다. 그러한 과정에서 한국의 노동조합은 사회운동조직체적 성격을 넘어 하나의 제도화된 정책행위자(policy-actor)로서의 면모를 갖추어 나가면서 복지정책에 관여해 왔다. 그러나 한국의 노조는 서구의 그것과 결정적으로 다른 조건에 처해 있다. 첫째, 한국의 노조는 자신과 안정적인 파트너쉽을 맺고 있는 노동계급정당을 지니고 있지 못하다. 둘째, 기업별 노동조합체제 전통의 규정성이라고 하는 특성을 여전히 강하게 지니고 있다. 셋째, 노동조합의 조직률이 매우 낮다. 이러한 악조건 하에서 한국의 노동조합의 복지국가를 향한 실천은 강한 힘을 지니기 어려웠다.

그렇다면, 한국의 노동조합, 특히 초기업수준의 노조조직체는 이렇게 녹녹치 않은 조건 하에서 어떠한 방식으로 복지정책과 관련한 정책행위를 펼쳐 왔는가? 복지국가의 실현에 있어서 그러한 노조의 정책행위의 가능성과 한계는 무엇인가? 그간 노동조합의 복지정책이 어떠한 메카니즘 속에서 이루어지는지, 누가 이러한 정책을 개발하며, 이들은 어느 정도의 역량을 가지고 있는지에 대한 파악은 제대로 이루어지지 못했다. 본 논문에서는 복지정책형성의 행위자이자 복지국가 강화의 주체로서의 한국 노동조의 정책역량과 그 한계를 실증적으로 검토하는 것을 목적으로 하며, 이를 위하여 민주노총 총연맹의 사례를 택하여 분석을 시도하겠다.

2. 분석틀과 개념

1) 기존연구 및 그 한계

이론적으로 복지국가와 복지정치를 분석함에 있어 노동조합의 자원과 행위는 중요한 분석요소였다. 소위 권력자원론(power-resource model)적 접근과 제도주의(institutionalism)적 접근은 그러한 류의 분석을 대표하는 이론이며, 이들은 모두 노동조합이라고 하는 존재를 적극적인 분석요인으로 삼는다. 우선 권력자원론은 시장에 대한 노동의 투쟁과 자본과의 상대적 힘의 역학관계를 주목한다. 이 과정에서 연구자들은 대체로 노조의 조직률, 노동운동의 집권화 여부(혹은 전국 산별수준의 정상조직 유무), 좌파정당의 의회 내 의석 분포 등에 주목하여, 다양한 양태의 복지국가의 형성에 관해서 설명을 시도해 왔다(Korpi 1983; Esping-Andersen 1985, 1990, Hicks 1999, Huber &Stephens 2001). 그들은 또 중산층의 동의, 혹은 노동조합을 중심으로 한 복지동맹이 어느 정도 단단한 정치적 기반을 구축하는가 여부에도 주목해 왔고, 나아가 집권당이 거시적 행위자인 이들과 어떤 정치적 관계를 맺는지, 복지동맹과 반복지연합의 대립을 어떻게 해결하는 지에도 주목해 왔다. 한편, 제도론자들은 복지국가의 다양성에 대해 국가구조와 거부권의 소재, 복지제도의 설계, 이해집단의 개입양상, 관료와 정치인의 행위양식 등을 중시하고 이들 간의 상호작용이 제도적 맥락에서 어떻게 전개되었는지를 분석의 초점으로 삼는다. 또 정당과 노동조합의 정치적 세력화, 정당 간 정책연합, 복지동맹과 반복지동맹의 이해대립 등과 같은 권력자원론이 주목하는 정치적 동학들도 경로의존성에 영향을 받고 있음을 강조하기도 한다.

한국의 복지국가에 대한 기존 연구들을 살펴보면, 대부분 복지국가의 형성 및 발전에 있어 노조의 역할에 대해 회의적이다. 기존 연구들은 복지국가의 발전을 향한, 노조의 주체적 역할 및 계급역량의 확대에 대한 구조적․제도적 한계를 지적하고 있다. 대표적으로 양재진은 한국의 노동운동이 대기업중심으로 이루어진 가운데, 그들은 안정된 고용관계와 기여를 전제로 하는 사회보험과 기업복지 중심의 복지국가 형성에 일조하였으나, 이를 넘어서는 보편적 복지국가 건설에는 원동력이 되지 못함을 개별적 합리성의 추구가 집합적 비합리성을 낳는다는 이론적 시각에서 설명을 시도한 바 있다(양재진 2005). 나아가 그러한 기업별 노조체제의 구조적 요인에 의해, 한국의 복지제도는 대기업노조의 이해관계와 선호에서 크게 벗어나지 못하고 있으며, 산별 노조로의 전환이 그 대안으로 제시되어 왔던 것이다(양재진 2009). 대체로 한국의 복지정치 연구자들은 복지에 대한 수요가 증가하는 상황에서 노동조합이 조직의 구조적 문제 직면해, 보편적 복지의 주체로서 성장하지 못함을 지적하고 있으나, 구조적인 문제의 해결이 시급함을 강조하는 논리전개를 펼치고 있다.

양재진에 의하면, 한국의 노조는 민주화 이후 1997년 총파업을 통한 노동법 개정과 1998년 사회협약을 통해 노사정이 대타협의 과정을 거치면서, 전국 수준에서 새로운 중앙노조 리더십이 인정받고 노조의 중앙집권화가 공식화 되었으나, 실제로 노조 조직 내 권력배분에 있어 단위노조가 중앙노조에 대해 비대칭적으로 우위를 보이고 있으며, 특히, 대기업노조가 이끄는 한국의 전투적 노동운동의 주된 관심은 해당사업장의 고용안정과 인금인상 그리고 복지문제 해결에 집중되어 있어, 자기 조합원이 아닌 실업자나 비정규직 문제 등 노동계급 전체의 장기적 이익을 위하여 전사회적 이슈에 대해 적극적으로 개입할 동기를 가지고 있지 못 하고 있다.

기존연구의 지적과 같이, 노동조합의 조직구조의 전환과 같은 거시적인 변환이 복지국가의 발전 및 복지의 확대에 있어 중요한 과제임에 틀림없다. 그러나 그러한 미진함에 대한 강조 속에서 그간 복지국가의 발전 및 복지정책의 형성에 있어 미약하나마 실제 노동조합의 참여가 어떠하며, 어떠한 문제점을 안고 있는지를 실증적으로 파악하는 작업은 제대로 이루어지지 못하였다. 즉, 노동조합의 계급적 역량이라는 구조적 요인의 성장을 기다리기 보다는, 실제 복지정책의 형성과정에 있어 노조가 어떠한 구조적 제약 속에 있으며, 어떠한 복지국가 비전과 정책의 내용을 가지고, 어떻게 정책행위를 펼쳐 왔는지에 대한 검토가 필요한 것이다.

2) 개념고안 및 분석틀 구축

이 연구에서는 기존연구의 한계를 넘어서기 위한 시도의 일환으로 분석의 수준을 한 차원 낮추어 보고자 한다. 즉, 노동조합이 복지정책의 행위자로서 자신의 역량을 내부적으로 어느 정도나 배치하고 있는지, 그리고 어떠한 과정을 통해 정책이 형성되는지 등의 내부적인 주제들에 대한 검토를 하려는 것이다.

노동조합은 기본적으로 조합원들의 이해를 대변하는 이익대표체이다. 이익대표체로서 노동조합이 추구하는 노조원들의 이해의 내용성은 다양하며, 그것을 실현하는 방식도 여러 가지가 있을 수 있다. 노동조합에게 정치(politics)는 이해실현의 중요한 내용이자 수단이다. 노동조합 정치(politics of unions)에서 노조 스스로 정책을 구축하여 그것을 다양한 정치활동의 채널을 통하여 추구하는 것은 일차적으로 중요하다. 그것을 위한 채널은 사회운동적 방식을 통한 실천도 있을 수 있고, 정당에 대한 로비를 통한 것일 수도 있으며, 또 정부나 사용자와의 정책협의(policy concertation)의 장에 적극 참여하는 것도 가능할 수 있다. 한편, 만들어진 정책을 대외적으로 표출하는 것 뿐 아니라 특정한 정책을 대내적으로 형성하는 방식도 하나의 정책행위일 수 있다. 이때 정책(policy)은 소위 노동조합의 내부정치(internal politics)의 중요한 소재의 하나이다.

노동조합의 정책행위의 주체는 대내적으로 보았을 때 특정시기에 노조의 권력을 차지하고 있는 집행부라고 생각할 수도 있으나, 실상 대다수의 노동조합들, 특히 개별기업 단위의 조직체들이 아닌 상위의 수준 - 업종, 지역, 산업 및 국가 수준 - 에서 조직된 노동조합의 조직단위에서는 정책행위를 보다 전문적으로 추구하는 부서 내지 단위가 존재함에 주목할 필요가 있다. 본 연구진들은 이를 정책단위(policy unit)라고 칭하고자 한다. 통상 노동조합의 정책단위는 정책본부, 정책실 내지 정책기획실 등으로 칭하여진다. 이러한 단위의 구성원들은 노동조합의 이념과 리더쉽의 지향성, 그리고 조합원들의 요구 등을 반영하여 정책을 생산하고 그것을 실현하기 위해 주로 활동해 오고 있으며, 이들의 활동은 노동조합의 대내외적 정책행위의 기초가 된다. 본고에서는 이러한 노동조합의 정책단위에 분석의 초점을 맞추고자 하며, 특히 노동조합 내에서 복지정책을 담당하는 조직 단위 내지 인적주체에 대한 역량을 구체적으로 검토하고자 한다.

대체로 우리나라에서 그러하며 다른 나라 노동조합들의 경우 그러한 역할을 하는 단위의 실체는 있으나 꼭 우리나라 노동조합들과 같은 형식을 취하며 존재하지는 않기도 하다.

정책학적 접근에서 대체로 정책역량(policy-competence)이란 개인 또는 조직의 현재 및 장래 활동을 가능케 하여 조직의 성과를 만들어 내는 제반 보유능력으로, 단순히 업무 수행능력으로서의 정책적 의미에 한정하지 않고 지속적 추진력으로서의 ‘의지’와 ‘노력’을 내포하는 역동적인 개념으로 이해된다(최길수 2005; 홍일표 2011). 본고에서는 분석단위를 상대적으로 미시적인 측면에 두고 노동조합 내에서 복지정책이 생산되는 방식과 정책단위 인력의 활동을 중심으로 복지국가 강화를 위한 대외적인 실천양태들을 검토하고자 한다. 그를 통해 노동조합에게 있어 ‘복지정책’은 어떤 의미를 가지며, 어떠한 정책 생산의 메커니즘 속에서 생산되는지, 또 실제 정책 담당자가 인식하고 있는 한계가 무엇인지를 실증적으로 도출해, 이후 한국의 복지정책 형성 및 추진 세력으로서의 노조의 역할에 대하여 시사점을 찾고자 한다.

분석을 위하여 노동조합의 정책역량을 크게 네 가지로 나누어 살펴보겠다. 첫째는, 노동조합의 정책 단위의 구조와 자원, 즉, 정책을 담당하는 정책실 및 정책연구원의 조직적 역량과 실제로 정책형성을 담당하는 인적 역량이다. 이때 조직적 역량은 조직에 투입되는 물적 자원의 규모로 파악 할 수 있으며, 인적 자원은 양적인 측면과 질적 측면으로 나누어 살펴 볼 수 있다. 둘째, 이들의 정책개발 능력 및 정책의 내용이다. 이러한 측면은 노동조합의 정책실이 작성한 정책 보고서 및 정채자료 등을 통해 파악 할 수 있다. 이를 통해 노동조합의 복지 사회에 대한 비전 및 복지정책의 특성을 도출해 낼 수 있다. 셋째는, 노동조합 집행부로부터의 독립성 및 노동조합 내 또는 산별, 지역 조직 내 정책을 결집시켜, 전체 노동조합의 정책으로 조직화하는 능력의 측면이다. 넷째는, 개발․조직된 정책을 정책 논의의 장으로 가져가, 실제 국가의 정책으로 실현해 낼 수 있는 능력을 가리킨다.

3) 분석대상 및 자료

본고의 분석대상인 민주노총은 민주노조운동의 조직적 집결체로서 1995년 출범하였다. 민주노총은 그간 한국의 노동․사회․경제정책과 관련한 정책결정과정에 적지 않은 영향력을 행사해 오고 있다. 민주노총은 현재 16개의 업종별 가맹조직, 16개의 산하지역조직들로 구성되어 있고 총연맹에는 사무총국이 존재한다. 출범 초기에는 기업별 단위로 조직화된 노동조합을 기초로 하였으나, 근래에 와서는 산별노조로의 전환 작업을 추진하고 있다.

2012년 현재 민주노총의 조합원 수는 총 67만 4571명이며, 가맹조직 중에서 조합원 수가 가장 많은 곳은 금속노조(233개 단위노조, 15만 명)이며, 그 다음으로 공공운수연맹(250개 단위노조, 13만 4천 명), 건설산업연맹(조합원 약 8만 명),공무원 노조(조합원 약 7만 5천 명), 전교조(조합원 약 6만 명), 사무금융연맹(조합원 약 6만 명) 그리고 보건의료노조(조합원 약 3만 8천 명) 등이 민주노총의 주요 가맹조직체들이다(민주노총 2012년 사업보고 18-19쪽).

총연맹은 산하조직체들의 중앙결집체로 여기에는 다양한 수준의 의사결정 및 활동 기구들이 설치되어 있다. 최상단의 조합원 총회로부터 시작하여 그 아래로 대의원대회, 중앙위원회, 중앙집행위원회, 상임집행위원회, 위원장, 부위원장, 사무총장이 이어져 내려온다. 사무총장은 사무총국을 운영하며, 여기에는 총무실, 정책기획실, 조직실, 미조직비정규실, 홍보실, 교육실, 대외협력실 등으로 역할분담이 나누어져 있다. 그리고 부위원장과 사무총장 사이에 부설기관으로 법률원, 정책연구원, 교육원 등이 설치되어 있고, 상설 및 특별위원회로 여러 가지 명목의 위원회들이 가동되고 있다.

이 가운데 본 연구에서는 민주노총 정책기획실에 주된 초점을 맞춘다. 민주노총 정책기획실은 출범이후, 기획실로 분리되거나, 다시 정책실로 통합되는 변화를 거쳐 왔다. 출범초기부터 노동조합의 이념과 조합원들의 요구 등을 반영하여 정책으로 생산해 내고, 실현시키기 위한 활동을 주도적으로 행해온 조직 단위이다.

분석을 위한 주된 자료는 본 연구자들이 지난 2013년 5월부터 9월 사이에 행한 민주노총 및 산하 가입 산별노조의 정책담당자들과의 인터뷰 결과와 민주노총의 연간 사업보고서 및 기타 문서자료들을 주로 참고하였다. 특히 본 연구에서는 노동조합의 정책 단위가 직면한 내부고민과 한계 등을 실증적으로 파악하기 위해 인터뷰를 수행하여 질적인 자료를 수집하였다. 본 연구와 관련한 인터뷰는 민주노총의 A, B, C씨, 공공운수노조의 D씨, 그리고 보건의료노조의 E씨 등 총 5인의 노조 내 정책전문 인력들과 이루어졌다. 이들은 세 조직체의 정책역량 전반과 복지정책과 관련된 특화된 역량의 여러 가지 주요한 특징들을 그 가능성과 한계 모두를 누구보다 잘 인지하고 있기 때문에 민주노총 복지정책 역량의 가능성과 한계를 논하는 데에 매우 적합한 구술 자료를 제시해 줄 수 있는 이들이다. 인터뷰에서는 공통적으로 정책실 및 정책내용에 대해 각자가 가진 인식, 정보, 경험, 평가 등에 대한 질문이 주어졌고, 인터뷰 과정에서 세부적인 질문들이 추가되었다.

A씨는 민주노총 정책기획실 및 정책연구원에서 오랫동안 정책전반에 대한 핵심적인 역할을 수행해 온 인물이며, B씨는 약 10년 전부터 민주노총 정책기획실에서 복지정책을 담당해 왔다. C씨는 2000년대에 임금정책을 전문영역으로 하여 민주노총 정책실에 수년간 근무를 한 경험을 지니고 있는 인물이다. D씨의 경우 공공운수노조의 정책통으로 오랫동안 핵심적인 역할을 해 온 인물이고, E씨는 보건의료노조의 정책을 오랫동안 총괄해 온 인물이다.

3. 민주노총의 정책역량 분석

1) 정책단위의 구조와 자원

민주노총 내 정책단위로서 핵심적인 역할을 수행하는 곳이 ‘정책기획실’과 ‘정책연구원’이다. 정책기획실은 현안 중심의 정책을 주로 다루는 반면, 정책연구원은 중장기적인 정책개발을 중심으로 활동한다. 정책기획실은 대내적으로는 정책연구원과 일정한 협력관계를 유지하며 민주노총의 정책개발과 그것의 실현을 위해 전문적인 노력을 경주하고 있다. 이 절에서는 정책기획실을 중심으로 민주노총 내 위상과 물적 자원의 규모를 파악한 후, 양적·질적 측면에서 인적 자원의 정책역량을 살펴보고자 한다.

먼저, 정책기획실의 민주노총내의 위상을 살펴보면, 정책기획실은 민주노총 전체의 “여러 가지 사업을 설계하거나 전체를 메니지먼트 해내는 역할과 정책 전문가로서의 역할을 동시에 담당하기 때문에, 정책기획실 또는 정책을 담당하는 사람에 대한 지휘는 상당히 높게 평가되거나 그렇게 인정”받을 것으로 기대된다(D씨). 그러나 정책기획실에 기대되는 역할과 지도부가 생각하는 정책기획실의 역할에는 일정한 인식의 차이가 나타나기도 한다.

“(정책기획실의 위상에 대해) 뭐 하기 나름이라고 할 수 있겠죠? 근데 어쨌든 우선순위에서는 좀 떨어진다. 전반적으로 지도부가 생각하는 부분들은…… 사실은 위상 부분들은 떨어진다고 보는 게 현실적인 거 아니냐. 말하자면 모르면서 거칠 게 하는 측면들이 많다. 모르면 배워야 하는데, ‘정책이 뭐 중요해?’, ‘투쟁이 중요하지!, 그런다고 뭐 돼?’ 뭐 이런 식의 인식들……”(A씨)

위의 인터뷰 내용은 특히 ‘현장에서부터 커온 조직 출신의 임원들’과 대부분 스텝출신의 정책 담당자의 정책기획실에 대한 기대 역할 및 인식의 차이를 보여준다. 이는 현장에서 투쟁을 중심으로 경험해온 집행부가 제도 개선 등 정책과정 참여의 중요성 보다 조직 동원에 주요 가치를 두기 때문에, 민주노총의 비전과 사업을 설계하고 정책을 생산하는 정책기획실의 역할에 많은 기대를 하지 않고 있는 점을 단적으로 보여준다.

이러한 면은 물적 자원의 분포를 통해서도 알 수 있다. 물적 자원의 재정의 규모를 중심으로 살펴보면, 그 동안 민주노총 총연맹의 전체 지출규모는 지난 1997년의 10억 원이 밑도는 수준에서 최근에는 80~90억 원 가량의 지출을 하는 등 그 사이에 계속해서 신장되어 왔다. 그 중에서 사업비지출액이 차지하는 비중은 대체로 10억 원 내외 수준에 머물렀는데, 정책과 관련한 지출의 규모는 매우 낮은 수준을 유지해 오고 있다. 이러한 양상은 결국 조직의 전체 지출액 대비 정책관련 지출액의 비중이 지속적으로 낮아져 왔음을 의미한다. 이는 그만큼 조직 내에서 정책에 대한 특화된 관심과 중점적인 고려가 이루어지지 못하고 있음을 보여 준다.

다만, 민주노총의 정책사업과 관련한 지출은 오직 그러한 명목에서 책정된 액수에만 국한되어 이루어지지는 않는다.

<그림 1> 민주노총의 지출규모

출처: 민주노총 역대 정기 대의원대회 자료들을 중심으로 필자들이 재구성

다음으로 인적 자원을 살펴보면, 중앙연맹 사무총국 직원의 규모는 약 40여 명 수준이다. 정책기획실과 정책연구원, 두 단위를 포괄하여 정책에 관여하는 인력은 10명에 육박하는 수준으로 사무총국 전체의 약 20% 정도 수준인 셈이다. 정책기획실의 경우 대체로 4~6인 가량의 인력들로 구성이 되어져 왔고, 정책연구원의 경우 현재 원장을 포함하여 2.5인으로 구성되어 있다.

정책실은 조직개편에 의해 정책국, 정책기획국 등으로 명칭이 바뀌어 왔는데, 현재는 정책기획실로 불리고 있다.

정책기획실에는 1인의 정책실장이 있고 그 아래에 2~5인 정도의 정책 담당인력들을 유지해 오고 있다. 정책실장 밑으로 정책국장, 부장, 차장 등으로 직책을 두고 있다. 2012년부터 정책기획국장을 정책실장과 정책국장 사이에 두고 있다. C씨에 따르면, 이러한 직급구분은 특별한 의미를 갖고 나누어지기보다, 해당 인력의 “운동경력, 활동경력을 따져서 국장, 부장 등으로 나눌 뿐”이다.

정책실 전체의 업무를 총괄하는 정책 실장은 지도부와 긴밀한 소통을 통하여 민주노총 전체의 방향을 정하는데 영향을 미친다. 뿐만이 아니라, 노동운동이 관여하는 여러 가지 정치적 상황들에 대해서 기본적인 지식과 판단력을 갖춰야 하기 때문에, 정책 기획실에서 차지하는 실장의 역할 및 역량이 무엇보다도 중요하다고 할 수 있다.

“실장은 업무를 총괄하셔야 하고…… 외부에서 온갖 토론회 요청이 있어요. 실장은 민주노총의 정무직이라는 것에 있어서 지도부와 같이 정치적 판단을 해야 하는 그런 일을 해야 하는 중요한 사람 중 하나죠. 화합을 할 것인지, 철회할 것인지 등과 관련된 중요한 의사결정을 하는 주요한 사람 중 하나죠.” (C씨)

정책 담당인력의 업무 전문성 및 지속성의 측면에서 정책기획실은 기본적으로 회의자료나 의제설정을 하는 업무를 많이 하게 되며, 민주노총 전체 사업을 설계하고 총괄하는 기획력과 정책분야에 대한 전문성이 요구된다. 하지만, 그동안 정책기획실의 인력은 그 채용에 있어서 전문성이 고려되었다고 할 수 없다. 정책 기획실의 채용은 다양한 루트를 통해 채용되어 왔으며, 전문적이거나 체계적인 절차를 가지고 있지 않다.

"정책실이라고 해서 정책실에 맞는 사람을 따로 뽑는 케이스는 그렇게 많지 않아요. 예를 들어서 상근활동가를 뽑는 거고, 아주 특수하게는 어떤 부분이 필요해서 그것을 요하는 기능이나 자격을 가지고 있는 사람을 뽑긴 하는데, 그게 일반화되어 있진 않아요. 그냥 활동가를 채용하는 거예요…… 실제로 활동을 하면서 정책역량이 있는 사람을 정책실로 배치하게 되는 거죠. 그런 과정이요."(D씨)

실제, 정책 담당인력의 채용을 담당했던 관계자는, 정책담당인력의 배치에 있어서 전문성 보다 정파의 이해관계가 작용하고 있기도 하다.

“(제가 할 때) 핵심적인 기준은 어쨌든 전문성이 가장 우선적으로 필요하다였고, 또 하나는 가능하면 다양한 정파가 있었으면 좋겠다. 이렇게 했었는데, 이게 이제 그나마 그런 부분들이 2010년인가, 2011년인가…… 이게 무너져서 (정책기획실의 업무) 부분들이 어떻게 보면 상당히 전문성이라든가, 그런 부분들이 필요한데, 이거를 이제 뭐 자기 입장에 맞는 사람이 맨땅에 헤딩하듯 열심히 하면 정책역량이 생기는, 그런 식으로 일부 생각하는 부분들이 지도부에 있더라고……”(A씨)

최근까지 노동운동, 현장에서의 경험을 가진 인력뿐만 아니라, 대학원 등의 학위 소지자 등 다양한 인력들이 정책기획실을 거쳐 갔다. 민주노총 초기에는 학생운동․노동운동의 경험을 가진 인력들이 대거 참여해 민주노총의 성장 및 역량 증대에 역할을 했다. 또한, 이러한 노동운동의 경험은 정책의 방향 설정 등에 있어 상당한 도움이 되어왔다.

“민주노총 초기 인력들을 보면 거의 436의 중추적인 인물들인데요,…… 80년대 후반 학번들 초반 학번들이 어쨌든 간에 나름대로 서울의 메이저 대학에서 학생운동하는 사람들의 경력들이 왔기 때문에 두뇌도 뛰어나고 여러 가지 역량이 있는데요,……”(C씨)

그러나 아래 세대로 내려올수록, 학생운동의 경험 등이 부재한 인력이 많아지게 되는데, 이에 대해, 내부적으로 정책 담당자들의 전문성을 향상시킬 수 있는 체계적인 교육시스템은 부재한 상태에 있다.

“그러면, 학생운동경험이 없는 사람들은 업무를 할 수 있게 교육·훈련이라는 게 투자되어야하는데 그런 게 없어요.”(C씨)

“정책역량을 육성하는 프로그램이 거의 없어요. 그건 정책실뿐만 아니라…… 민주노조운동이라 얘기하는데, 인사예산관리프로그램이 전혀 없는 거예요…… 임원들까지 거의 100명에 육박하는 상근활동가들이 있는 건데요, 중소기업으로 치면 인적자본이 거의 60% 차지하는데, 이건 시스템이 필요한데 시스템이 없는 거예요. 예전엔 10명, 20명이었을 땐 구멍가게 식으로 운영해도 가능한데, 예전에는 노조운동이 전투중심이었는데, 지금은 전투만 요구되는 게 아니라 다양한 요구가 있고, 규모가 커졌기 때문에 이마트와 같은 대형 관리 시스템이 필요한데 그게 없어요…… 사람들을 육성하고, 기능을 발전시키고 하는 교육하고 재교육 프로그램이 있어야하는데 그런 게 안 되는 거예요. 체계적으로 되는 건 거의 없고, 자기가 잘나거나 자기가 스스로 알아서하거나 이런거죠…… 내부의 육성시스템이 거의 없다고 봐야죠.”(D씨)

“초기에 어떻게 보면 운동의 성장과 더불어, 전문성도 있고 내용도 있는 친구들이 일정하게 자리 잡았다고 한다면…… (근래에 들어) 그런 부분들이 까먹기도 하고, 떠나기도 하면서, 역량 있는 자들은 빠져나가고, 제대로 역량 있는 분들은 채워지지 않고, 이런 부분들이…… 또 젊은 친구들은 과거에 비해서 전문성이라든가, 운동에 대한 헌신, 이런 것도 부족하고. 이런 것들이 같이 겹쳐지면서 제가 보기에는 총연맹의 정책역량은 상당히 취약해진 측면들이 있지 않느냐…… 물론 옛날에 해 왔던 기본 가락을 가지고 하고 그러지만, 전체적으로 일을 풀어가는 거와 대외적인 관계에 있어서도 취약해졌다, 이렇게 얘기를 할 수 있겠죠.”(A씨)

지금까지 소개한 민주노총 관계자들의 진술은 공통적으로 정책담당 인력의 역량이 조직 내에 고르게 분포되어 있지 않고, 조직적으로 전문성을 키울 수 있는 프로그램이 부재한 가운데, 개인의 역량에 의해 정책이 생산되어 온 것을 말해준다. 그나마, 출범 초기 체계적인 교육프로그램이 없을지라도, 현장과 사회운동의 경험과 지식 및 네트워크, 헌신과 열정 등의 개인적 역량이 정책생산에 있어 역할을 해왔지만, 근래에 들어서는 이러한 역량있는 인원들은 조직 외로 빠져나가고, 이를 보충할 수 있는 체계적인 인력양성 프로그램이 부재한 가운데, 초기 정책 담당인력들보다 그 인적 역량에 있어 부족함을 나타내고 있다.

다음으로 업무 환경에 있어서도 체계적인 업무분담이나 전문성을 발휘하기 힘든 환경에 있음을 지적 할 수 있다. 담당 업무분담이 체계적으로 이루어 지지 않고 있는 점은 담당자의 부재로 인한 업무의 공백으로 이어지는 경우가 발생하기도 한다. 아래의 인터뷰 내용은 정책 업무가 체계적으로 관리되고 있지 않아, 정책담당자의 관련 업무에의 집중도가 떨어지며, 이러한 점은 담당자의 부재가 바로 업무공백으로 이어지는 점을 말해주고 있다.

“대부분들의 역량이라는 건…… 투쟁 사업장에 대한 지원이라든가, 조직 관리라든가, 이런 부분들에 집중하는 건데, 예를 들어서 정책 담당자가 있어도 그 사람들의 역할은 정책에 온전히 전임하는 그런 부분들이 아니라, 전체적으로 마스터 맨(master man)으로서 이것저것 다 요청, 직책이 이렇다 하더라도, 정책도 하고, 투쟁도 하고, 교육도 하고, 온전하게 집중된 정책역량을 발휘하기 굉장히 어려운 부분들이 있는 거고요.”(A씨)

“(역할 배분 등의 시스템은) 모든 부서가 없는데요. 그 사람이 휴가를 내면 그날 그 업무자체가 비는 거예요. 정책실장이 그 업무를 처리할 수 있는 건데 다른 사람들은 그게 불가능하죠. 제가 최저임금을 담당하는 입장인데, 옆에 노사관계를 담당하고 있다고 하더라도, 그 사람이 안 나온다고 해도 제가 그 업무를 할 수 있는 건 아니에요.”(C씨)

한편, 다음의 <표 1>은 역대 민주노총 중앙본부 정책실의 직책 및 인력상황을 나타내고 있다. 이를 통해 민주노총 정책실의 인력 변화 및 직책의 변화 및 평균 정책담당 기간을 알 수 있다. 정책실장을 담당했던 인원이 8년의 경험을 가진 것을 제외하고, 실장이하의 정책인력 담당자의 최장 근속년수가 5년이며, 그 외 인력들은 평균 2.3년의 짧은 근속연수를 보이고 있다. 민주노총 정책 인력들의 짧은 근속연수는 지속적이고 장기적인 비전을 가지고 정책을 생산하고 실현해 내는데 있어, 부정적인 영향을 미쳤을 것으로 예상할 수 있다. 실제로 정책실 사업보고서에 의하면, 2001년 정책실 성원전체가 교체되었으며, 그 충원도 5개월의 시간이 걸려, 정책 입안자와 실행자의 차이에 의한 정책 실천에 부족함을 보이는 한편, ‘현안 대응에 급급’했음을 지적하고 있다(민주노총 사업보고 2001). 게다가, 지도부의 사퇴(2002년과 2005년, 2009년)등에 의해 정책기회사업의 중장기 방향성과 안정성이 확보되지 못하고 흔들렸음을 문제점으로 평가하고 있다(민주노총 사업보고 2002, 2005, 2009).

<표 1> 역대 민주노총 중앙본부 정책실의 인력들
연도	직책	이름	연도	직책	이름	연도	직책	이름
1997	정책국장	김○선	2003	실장	김○연	2009	실장	김○현
	정책부국장	윤○현		정책국장	박○우		정책국장	강○웅
	부장	이○우		정책국장	이○학		정책국장	김○란
	부장	주○우		정책국장	오○호		정책국장	이○호
1998	정책국장	윤○현		정책국장	정○은	2010	실장	임○수
	정책부국장	김○진		정책국장	조○율		정책국장	김○정
	부장	박○순	2004	실장	김○현		정책국장	우○숙
	부장	이○우		정책국장	김○호		정책국장	이○근
	부장	주○우		정책국장	김○연		정책국장	이○철
1999	기획국장	김○연		정책국장	정○은	2011	실장	김○호
	실장	김○현		정책담당	이○훈		기획국장	이○규
	정책부장	박○순	2005	실장	김○현		정책국장	이○호
	정책1국장	윤○현		정책국장	김○호		정책국장	김○정
	정책2국장	주○우		정책국장	김○연		정책국장	이○철
2000	실장	김○현		정책국장	정○은		정책국장	김○기
	정책1국장	윤○현		정책담당	이○훈	2012	실장	김○정
	정책2국장	주○우	2006	실장	김○현		기획국장	이○규
	정책부장	박○순		정책국장	김○호		기획국장	박○정
2001	실장	유○홍		정책국장	김○연		정책국장	이○근
	정책국장	박○우		정책국장	정○은		정책국장	이○철
	정책국장	이○학		정책담당	이○훈		정책국장	이○훈
2002	실장	김○연	2007	실장	김○현
	정책국장	박○우		정책국장	강○웅
	정책국장	이○학		정책국장	김○란
	정책국장	주○우	2008	실장	김○현
	정책국장	오○호		정책국장	강○웅
	정책국장	조○율		정책국장	김○란

인터뷰 대상자들 또한 집행부의 불안정이 정책기획실의 역량 약화로 이어지고 있음을 지적한다.

“내부의 어떤 갈등 이런 부분들이 제대로 안정적으로 조율되지 못하고 있는 그런 부분들에 대한 실망. 한 번도 총연맹이 안정적인 지도력을 가져본 적이 없잖아요? 그런 거에 내부 갈등 때문에 소진하는 그런 부분들이 많고, 그런 것들이 일에 제대로 집중할 수 없도록 하는 측면이 있고. 그러다보니까 그것이 또 업무의 안정성이라든가, 이런 부분들도 갖기 어려워지는 그런 것들로 작용하게 되는 거죠.”(A씨)

“민주노총은 조직자체가 불안정한데…… 특정분야, 전문적인 역량이 있는 사람들이 오게 해줘야하는데, 그러려면 문제는 조직자체가 안정화가 되어있어야죠. 재원을 정책역량에 많이 쓸 수 있게 되어야 하는 거죠. 정책실뿐만 아니라 조직실도 그래야하죠…… 민주노총은 그게 힘든 것 같아요…… 실제로 업무를 잘하도록 하는 그런 게 필요한데, 민주노총은 지도부가 대부분 평균 1년, 1.5년이에요.”(C씨)

한편, 복지정책과 관련한 정책역량에 국한해서 살펴보면, 인적자원을 중심으로 살펴보면, 민주노총 정책기획실에서 복지정책은 1인이 담당하고 있다. 담당 인원의 수는 적으나, 복지분야 전공자이며, 지난 10여 년간 복지를 혼자서 도맡아 왔다.

“민주노총에서 사람을 뽑는 다고해서 저는 복지전공을 했으니까 왔는데, 이 의제를 하는 사람이 몇 명씩 있는 줄 알았습니다. 그런데 아무도 없고 저 혼자 다해야하는 거였습니다.”(B씨)

복지정책에 대한 사회적 요구가 높아지고 있으나, 노동조합의 대응이나 준비는 미약한 상황에 있어 보인다. B씨에 의하면, 복지의제가 민주노총 내에서 노동 및 임금 의제에 비해 상대적으로 ‘무게중심’이 떨어진다. 하지만, 이러한 복지의제가 상대적으로 관심을 덜 받는 것은 사실이나, 민주노총이 사회적으로 복지의제를 요구를 하는 것에 있어서, 조합 쪽에서 반대하는 것도 없다(B씨). 전체적으로 민주노총 정채단위의 인적자원은 양적으로 빈곤 할뿐만 아니라, 업무의 지속성 및 전문성 등의 측면에서도 체계화된 업무분담 및 양성 시스템이 갖추어지지 않은 가운데, 물적자원의 규모도 상당히 빈약한 상황에 있고, 그 속에서 복지정책에 중점을 둔 인적 물적 투자 및 체계적인 양성 프로그램은 더욱 부족한 형국에 있다.

2) 복지국가의 비전과 복지정책의 내용적 수준

복지의제에 대해서 그간 민주노총 전체는 임금중심의 노동운동에서 벗어나며, 진보정당을 강화 할 수 있는 의미를 부여하였다. 특히 의료나 교육 등과 같이 국민들의 불만이나 관심이 집중된 이슈에 대해 적극적으로 참여하고자 했다. 민주노총의 복지국가에 대한 비전은 그간 크게 두 가지 계기를 통해 표출된 바 있다. 그 하나는 민주노총 출범부터 2002년까지 진행되어 온 ‘사회개혁투쟁’이며, 다른 하나는 사회적 빈곤과 양극화 문제의 해소를 위한 전략으로서의 ‘사회공공성사업’이다.

민주노총은 출범 당시부터 ‘노동자의 삶의 질 개선’이라는 목표에 기초해, “독점자본에 대한 규제를 강화하고, 중소기업과 농업을 보호하며, 사회보장, 주택, 교육, 의료, 세제, 재정, 물가, 금융, 토지, 환경, 교통 등과 관련한 정책과 제도를 개혁한다”는 강령에 기초하여, 정책과 제도개혁의 실천을 표방해 왔다(민주노총 사업보고 1996). 그 실천 방편으로 민주노총은 ‘사회개혁투쟁’을 주창하고 있었는데, 이 당시 사회개혁의 내용은 의료 민주화, 근로자의 근로조건개선, 대학 민주화, 방송의 편집 독립권, 기업의 사회적 책무 등에 관한 것이었다. 당시 사회개혁의 의미는 주로 의료·노동·방송 등의 분야의 민주화를 의미하는 것이었으며, 복지국가의 비전을 제시한 것은 아니었다. 복지정책과 관련 된 것으로는 사회개혁투쟁 실천을 위한 지침으로 국민연금, 유아교육, 공교육화 관련, 교육개혁관련 연대활동, 사회보험개혁, 대재벌 개혁투쟁 등을 제시 하고 있었다. 이 당시 복지정책은 사회개혁투쟁의 실천을 위한 하나의 지침 수준의 방안이었으며, 그 구체적인 내용은 확립되지 않았었다.

민주노총이 사회개혁투쟁의 구체적인 방안 및 중장기적인 비전을 마련한 것은 1998년에 이르러서였다. 경제위기와 관련하여 재벌해체, 세제개혁, 사회보장제도 마련 등의 내용을 포함한 「대정부 5대 요구안」을 발표하는데, 이 내용은 고용안정과 소득보전을 위한 민주노총의 방편들에 관한 것임을 고려할 때, 이에 대한 내용의 검토를 통해 민주노총이 어떠한 복지국가의 비전을 가지고 있었는지 살펴 볼 수 있다. 민주노총의「대정부 5대 요구안」중 고용 및 실업과 관련된 사안의 내용은 아래 <표 2>와 같다.

<표 2> 민주노총 대정부 5대 요구안

1) 모든 실업자에게 실업급여 지급

2) 고용세도입, 군비축소, 재벌총수 및 정치권 부정 축재자 재산환수 등을 통한 실업기금 조성

3) 실업자 초기업단위 노조가입보장

4) 교육비, 의료비, 주택자금, 세제개혁 등 사회보장제도 확충

5) 사회간접자본 투자 및 공공시설 투자를 통한 일자리 확충

민주노총은 대정부 요구에서 “전체국민의 삶의 질 개선을 위해 연금, 의료, 산재, 고용 보험등 4대 사회보험제도를 개선함과 더불어, 빈곤 계층의 인간다운 최저생활을 보장하고, 노인, 아동, 장애인, 여성복지등을 개선” 할 것을 요구했다. 이의 실현을 위해 사회안전망(국민생활최저선 보장)의 구축과 함께, 사회복지예산의 증가(GDP의 5% 이상)를 주장했다. 재원확보를 위해서는 조세제도 개혁(직접누진세 확대, 고용세 도입 등), 무기수입중단, 남북평화군축 등을 통해 경직성 예산을 절감 할 것을 제시하였다. 또한 사회간접자본의 투자 및 공공시설 투자를 총한 일자리 창출을 통해, 경제위기에 따른 고용불안정과 소득보전 문제의 해결을 요구했다.

위의 요구내용에서, 민주노총은 사회 안전망의 구축을 통해 연금, 의료, 산재, 고용보험 등과 같은 복지의 혜택이 전 국민에게 적용 될 뿐만 아니라, 노인, 아동, 장애인, 여성 등 사회적 취약계층의 생활보장에도 적용되는 복지의 비전을 구상했음 알 수 있다. 또한, 사회보장제도에 있어서도 적극적 정부의 역할을 기대하는 공적 사회보장제도의 강화 및 적극적 복지서비스의 제공을 주장했다. 단, 고성장 저실업의 경제상황하에 설계된 서구 복지국가와는 달리, 저성장 고실업의 경제구조 하에서 사회적 위험에 대비해야 하는 점을 고려하여, 적극적 복지 제공보다는 최소한의 복지욕구를 충족시켜야 함을 강조했다. 이러한 복지 실현을 위한 재원 확보는 조세제도의 개혁과 무기수입중단 등 남북평화 군축의 예산을 절감함으로써 확보 할 것을 요구했다. 이는 소득의 재분배 및 사회적 불평등의 해소에 있어, 국가의 적극적 역할을 요구함과 동시에 평화국가로의 이상을 제시한 것이라 할 수 있겠다.

하지만, 위와 같은 민주노총의 복지 요구는 창립초기부터 민주노총 내부에서 논의되어오던 정책들의 나열에 지나지 않았으며, 복지국가의 실현을 위한 이념적 목표와 장기적인 전략이 구체화 된 것은 아니었다. 이러한 복지국가의 구상은 2000년 사회복지정책의 검토가 행해지면서 이전 시기보다 구체화 된 내용을 담기 시작한다. 2000년에 들어서 민주노총은 직접 임금인상 등이 노동자 생활수준 향상에 큰 성과를 보이나, 기업 간 노동조건의 차별과 비정규노동자의 노동조건 차별 등의 문제해결에 있어 한계를 가지고 있음을 지적하며, 사회적 임금요구로 그 외연을 확대할 것과, 사회복지, 교육, 의료 부문의 개선을 위해 노동조합이 투쟁할 것을 과제로 설정한다. 구체적으로 각종 사회보험에서 정부 책임 및 부담의 확보를 주장하면서, 지역의료보험 재정, 출산·육아 및 영유아 교육비, 공무원 연금 등을 정부가 부담하고, 실업부조제도 도입과 기초생활보장 예산의 확대와 유급교육휴가제도 도입 및 보건의료의 공공성 확보 등을 과제로 제시한다. 그 재원에 대해서, 평화군축으로 사회복지 예산을 확충할 것을 계속해서 주장하는 한편, 사회보험 관리운영의 민주화와 형평성을 제고하고 사회보험의 민영화 저지를 통해 확충 할 것을 주장한다. 이 시기 이전과는 달리 의료문제를 국가가 직접 책임 질 것을 주장한다. 이와 같은 복지정책의 요구들은 공공적 소유와 자원배분의 사회적 조절, 민주적인 참여와 통제를 통해, 민주노총의 ‘평등사회’ 실현을 위한 전략이었다.

이후 사회보장과 관련되어, 불안정노동자의 복지권과 공공성 사업의 검토(2001)등이 새롭게 추가되지만, 민주노총의 복지 관련 사업은 2002년까지 장기적인 정책방향이 없는 상징적 수준의 주장이었다고 할 수 있다. 또한, 이 시기부터 국민연금, 건강보험, 조세와 관련된 정부위원회에 참가하게 되는데, 정부와의 심의에 있어, 복지 관련 정책 방향 및 전략 등이 수립되어야 할 중요성이 지적되기도 했다. 이에 2002년 들어, 민주노총의 복지정책은 ‘사회보장사업’이라는 명칭 하에, 사회보장학교가 개최되고, 부유세를 사회적 의제로 부각 시키는 등 사회보장제도의 내용과 과제가 정리되고 중장기적인 방향이 수립되었다. 하지만, 주요 활동내용은 건강보험의 대응에 머물렀으며, 또한 복지 관련 쟁점이 조직전체의 의제로 확산 될 만큼 이해가 공유되지 않았으며, 이시기 지도부가 사퇴하는 등 조직의 불안정성과 총파업투쟁으로 인해 정책이 안정성 있게 추진되지 못한 한계를 드러내기도 했다(민주노총 사업보고 2002).

지도부의 불안정과 정세변화로 민주노총의 ‘사회보장사업’의 내용은 구체적으로 실현되기 못했지만, 정부위원회의 참여가 늘고, 정책적 대응의 필요성이 대두되면서, 이시기부터 민주노총에 있어 복지정책은 중요한 목적이면서 전략이 되어가기 시작했다고 볼 수 있다. 이러한 흐름은 이후 ‘사회공공성’ 활동으로 이어지게 된다. 2003년부터 민주노총은 ‘사회 공공성’ 활동을 주요 사업으로 배치하면서, 복지정책의 영역을 확장하기 시작한다. ‘사회공공성’ 활동을 통해, 국민연금, 건강보험, 빈곤, 기간산업 공공성 투쟁 등의 활동에 집중하기 시작한다. 2005년부터는 무상의료와 무상교육 사업에 집중하면서, ‘세상을 바꾸는 투쟁’의 방편으로 사회공공성 강화를 주장하기 시작한다. ‘세상을 바꾸는 투쟁’이란 전사회적인 빈곤과 양극화를 해결하기 위해 노동시장의 구조뿐만 아니라, 산업구조, 사회 구조 등을 바꿔가기 위한 총체적 접근을 의미하는 것인데, 신자유주의에 의해 공공서비스를 생산하는 '비시장 비이윤' 영역도 시장화 상품화 되어 가는 것을 극복하기 위한 투쟁을 제기한 것이다. 이의 극복을 위해, 민주노총은 주체적 차원의 ‘대기업 정규직위주’, 조직적 차원의 ‘기업별노조’, 실천적 차원의 ‘임금 및 근로조건 개선’ 중심의 활동을 극복하고, ‘비정규차별을 철폐’하고, ‘산별체제’로의 전환을 이루며, 노동자만의 ‘임단투’가 아니라 모든 노동자들을 포함한 전체 민중의 보편적 요구를 중심으로 세상을 바꾸는 투쟁을 주장한다. 한편, ‘사회공공성’ 강화투쟁을 통해 여러 계층의 이해관계를 대변함으로써 계급, 계층 간 연대의 발판을 만들고 사회정치적으로 노동운동의 중심성을 더욱 강화시킬 것을 과제로 제시한다. 구체적으로는 정부를 상대로, 무상의료, 무상교육의 실현을 주장하고, 주거, 보육에 있어서 공공성 쟁취, 빈곤문제의 해결, 안정적 노후생활보장, 조세개혁을 요구한다. 구체적인 재원확보를 위해서, 기업의 부담을 증대시키고(기업순이익의 5%를 특별교육세로 부과), 총액계산제, 서비스 적정성 평가도입과 약가제도 개선, 국방비 삭감, 조세개혁(부유세 도입, 탈루세액 추가징수, 종합토지세 과세표준 현실화, 건물에 대한 재산세 과세표준 현실화, 주식양도세 신설)등을 제시한다.

이는 사회적 양극화와 빈곤을 극복하며, 신자유주의에 대항하는 투쟁으로, 부의 재분배를 통해 사회적 연대를 실현하려는 목적을 가지고 있다고 할 수 있다. 이때, ‘사회공공성’은 신자유주의에 대항하기 위한 대중투쟁의 전략으로 여러 계급과 계층 간의 연대를 이끌기 위한 전략방향의 의미를 지니고 있다고 할 수 있다. 이러한 점은 신자유주의 정책에서 그 필요성과 차별의 폐해가 여실히 나타난 의료와 교육의 영역을 중심으로 무상의료와 무상교육을 의제로 먼저 내세웠다는 점에서 확인 할 수 있겠다. 이러한 ‘사회공공성’ 투쟁은 보건의료, 요양보험, 연금, 교육, 사회보험통합, 최저생계비, 물 사유화저지 등, 분야의 확대와 각 분야별 세분화가 이루어지게 되며, 2009년 경제위기의 사회적 흐름과 맞물려, 그 중요성이 더해가게 된다. 하지만, ‘사회공공성’ 투쟁의 내용이 이명박 정부가 들어서면서부터, 복지 분야를 넘어서, 한반도 운하, 광우병 쇠고기 등의 문제도 포함하게 되는 것으로 보아, 복지정책의 심화에 중점을 두기 보다는 당시 정부정책에 대응하기 위한 측면이 강했다고 하겠다. 이후, 사회공공성의제는 좋은 일자리 의제와 함께 2010년 지방선거에서 쟁점화 사업으로 추진되지만, 2010년부터 민주노총 내 주요 핵심 사업이 아닌 부서의 사업으로 한정되게 된다(민주노총 사업보고 2010, 2011).

지금까지 민주노총의 사회개혁투쟁, 사회공공성을 중심으로 민주노총의 복지 정책의 내용을 살펴보았다. 기본적으로 민주노총이 추구하는 복지국가는 사회적 취약계층은 물론 중산층의 고용안정과 생활보장을 중심으로 하며, 정부 및 공공부문의 역할 증대를 지향하는 것으로 요약할 수 있겠다. 또한, 이러한 복지국가 실현을 위해 조세개혁 과 재벌개혁, 국방비 삭감을 통해 재원을 마련할 것을 주장하며, 모든 복지 행정 및 분야의 민주적 참여와 통제를 요구 해왔다. 2002년 사회보장사업을 구체화한 이후, 민주노총의 복지 관련 정책은 보건의료, 연금,  요양보호 등에서 무상의료, 무상교육의 분야로 점점 그 영역이 확대되어 오고 있다. 그 동안의 내부적 시행착오 및 10년 이상 정부 위원회 참여, 사회단체등과의 연대 등의 경험과 지식이 축적되어 있어, 주체의 형성 및 물적 기반의 안정, 지도부의 안정화 등이 향상된다면, 향후 복지국가 정책형성에 있어 주도적 역할을 기대해 볼 수도 있다.

하지만, 이러한 정책개발은 민주노총 스스로 복지국가 비전을 추진하려는 의도에서 형성되었다기보다 정부의 복지 관련 위원회의 참여와 정권의 정책 대응, 선거 전략적 측면에서 형성된 점이 강하다. 이는 내부적으로 복지 관련 쟁점을 추진하려는 주체가 덜 발달되어 있고, 조직 내 복지 의제 등에 대한 이해가 낮으며, 민주노총 내 약한 재정기반과 지도부의 불안정 등의 요인들이 겹쳐져서 만들어진 현상이다.

3) 복지정책의 형성방식

민주노총의 복지정책은 대체로 민주노총의 정책실(정책기획실)의 전문 인력이 중심이 되고, 외부의 진보적 지식인들과의 네트워킹을 통하여 형성되어 왔다고 볼 수 있다. 먼저 내부 정책 형성방식의 일반적인 면모를 살펴보면, 대체로 월 1회씩 개최되는 중앙집행위원회가 핵심적인 역할을 한다. 여기에는 상임집행위원들과 산업별 대표자 그리고 지역본부장 등이 참여한다. 초기에는 사무국내부의 협력체계가 취약하여, 각 부서별로, 부서 내 개인별 사업으로 조직적 정책협의가 어려운 점이 문제점으로 지적되기도 하였다(민주노총 사업보고 2002). 2003년부터 월단위로 정책기획 담당자회의가 정례화되고, 총연맹의 월별 사업평가와 사업계획을 검토하여 의결집행기구에 보고하는 것을 최우선 임무로 하는 등 정책담당자회의의 역할도 이전보다 명확해져갔다. 또한 총연맹, 산업 연맹, 지역본부 등의 정책 담당자 회의가 정례화 되었으나, 내용상으로 정책사업의 연계를 강화시키지 못하고, 일부지역본부만 참여하는 등 고질적인 문제로 지적되어 오고 있으며, 산하 가맹조직 정책담당자회의가 내실화 되지 못하여, 총연맹과 함께 사업을 기획하고 집행해가지 못해 왔다(민주노총 2000, 2002, 2011).

복지정책의제를 중심으로 살펴보면, 연금 등 직접적인 이익에 관련된 복지 영역에 대한 민주노총의 활동은 의료, 연금 등의 분야가 중심이 되어 진행되어 왔다. 민주노총의 정책단위 인력에게 있어 복지정책은 임금 및 고용과 같은 노동정책과는 주안점의 수준에 있어서 차이가 있는 대상영역이다. 따라서 민주노총에 있어 복지정책은 실질적인 조합원의 이해관계에 있는 사안이 아니다. 그것은 민주노총이 직접적으로 정부와 기업을 상대로 첨예한 대립과 갈등을 일으킬 쟁점이 못된다.

“실제로 보면 (복지정책이) 나머지 의제와 비교했을 때, 보면 무게중심에서 떨어지는 건 있어요…… 다른 사업장에서 투쟁을 임금이나 여러 가지 부분들은 전문가들이지만 나머지는 잘 모르니까요. 민주노총이 사회적으로 어떤 요구를 하는 것에 있어서 조합 쪽에서 반대하거나 이런 건 없었어요……   정책 의제에 대한 공유가 안 되다 보니까 이런 대응에 있어서 한계도 있죠. 전체 조직적인 조합원 내에 공유수준이나 이해도나 이런 것들이 상대적으로 떨어지는 것이 있죠.”(B씨)

조합원들이 복지에 대한 관심이 적고 기업별 의식이 강하기 때문에 오히려 복지정책을 주무하는 정책단위의 활동의 자율성이 커지게 되는 것이다. 이러한 자율성은 복지 의제에 대해 보편주의적, 원론주의적 주장을 요구하게 되는 점과 관계가 깊다고 하겠다. 실제 노조 조합원의 이익과 보편주의적, 원론주의적 주장이 반대될 경우, 조직의 요구에 의해 정책이 결정되는 양상을 보인다.

“노동조직과 관련해서는 계속 후퇴했던 것 같습니다. 계속 후퇴하고, 현안대응에 급급했던 것 같고요. 지금도 쌍용차, 유성이라든지 많은 투쟁사업자들로는 100개가 넘고, 장기투쟁사업장으로는 70개가 조금 안되는데요, 그런 현안을 해결하는 것이 급박했는데……”(B씨)

“두 가지 측면이 있어요. 하나는 복지라는 영역을 조합에서 관심이 없으니까, 어떤 의미에서 정책단위에서 마음대로 주무를 수 있는 측면도 있는 거예요. 그러니까 조직의 다양한 요구로부터 벗어나 정책단위가 대충해서 ‘이게 맞다‘라고 하면 별 문제제기는 없는 거죠.”(A씨)

“민주노총 내에서 복지부분에 대해 그 전에 여러 가지 활동들을 해왔는데, 그런 사회적 분위기와 맞물려 봤을 때, 체감하는 것은 사회적으로 느껴지는 것보다는 우리 내에서 대응이나 준비나 이런 것에 대해 낮은 수준이었다고 평가가 되는데요……”(B씨)

노조조합원과 대중의 이익이 합치될 경우와 대치될 경우, 또는 직접적 이익이 되지 않는 경우에 있어, 노조의 참여 행태가 달라진다. 구체적으로 이는 각 정책영역에 따라 다른데, 복지정책의 경우는 대치되는 경우는 아니지만, 직접적 이익으로 조합원의 이해를 얻는 영역이 아님을 위의 인터뷰 등에서 확인 할 수 있다.

“다만 굉장히 한국사회에서 복지영역의 전환이 필요한데, 이런 부분들을 위해서는 조합원 대중이 발동이 되어야 하는데 그래서 소소한 보험료를 틀니를 넣을 거냐 말거냐, 이런 부분들에 대해서는 이거를 작동해서 통과시킬 수 있는데, 전환을 하려면 대중적인 힘이 되어야 하는데 이게 취약한 거죠. 예를 들어서 연금 어쨌든, 틀을 바꿔야 하는데, 이거…… 받아 봤어야지. 이거의 중요성을 잘…… 이제는 조금씩 벌써 87세대가 퇴직 연령에 가까워지니까 연금이나 이런 것들의 중요성을 느끼죠. 그래도 아직까지 제가 보기에는 취약해요. 다만, 이걸 보면 정책에서 영향력은 높죠. 어쨌든 보험료 결정하는 거나, 이런 거는 높죠.”(A씨)

한편, 상대적으로 약한 내부적 이해를 보충하기 위해, 민주노총은 그 복지정책의 형성에 있어, 외부의 정책네트워크를 활성화 하려고 노력해 왔다. 사안에 따라 일시적으로 형성되어오던 정책네트워크는 지도부 총사퇴 후 조직체계의 기반을 다지려는 시도와 정책기획실의 역량 강화의 일환으로 2003년부터 활발해지기 시작한다. 이전에는 민중연대의 단체들과의 연대 및 일부 진보적 지식인에 집중되었던 네트워크는, 점차 연구자의 층이 넓어지며 학계와도 지속적인 연구프로젝트 및 워크샵, 토론회 등을 진행하는 등 산하 연맹과의 유기적 소통이 부실한 면과는 대조적으로, 정책전문가와의 네트워크 형성은 강해져 왔다고 할 수 있다(민주노총 사업보고 2003, 2010).

한편, 민주노총은 복지정책의 적극적 주도를 위한 조직체계로 2005년부터 사회공공성 강화위원회를 조직해, 산별, 지역별 노조의 이해 결집과 사회적 연대의 형성을 위해 노력해 왔지만, 사회공공성 강화가 민주노총의 주요 핵심 사업으로 추진되지 못하였다. 이는 민주노총 내의 ‘현안들이 너무 많아’ 핵심적 사안으로 추진되지 못했기 때문이다(B씨). 또한, 사회공공성 강화 사업이 하나의 정책실 사업으로 머물고 있는데, 이는 복지의제가 민주노총 내에서 적극적으로 조직력이 동원 될 수 있는 이슈로 인식되고 있지 않고 있음을 보여준다고 하겠다.

“사회공공성 강화위원회가 형식적으로만 있었고, 실질적으로 활동은 못했어요. 2005년에 연맹지역별로 구성하라고 공문을 몇 번 보냈고, 2005년 하반기 있고, 2006년부터 사업을 진행했죠. 2006년 실제 각 연맹지역본부별로 사회공공성 강화위원회를 구성한 단위와 참여가 많이 없죠…… 회의가 안정적으로 운영될 수가 없었던 것이 너무 현안들이 많고, (의제에 대한) 의지는 높으나 할 수 있는 조건이 너무 안 되는 거예요. 정책역량, 자원의 한계들이 있는데 그런데 이제 한계 속에서 2008년까지 갔고, 2009년에 민영화 관련된 부분을 하면서 별도로 위원회를 특위형태로 구성하다보니까 진행되지 못하는 한계가 또 있었습니다. 위원회는 위원회만의 사업이 되니까요. 민주노총 내에 전체사업으로 다시 끌어와야겠다고 하면서 사회공공성 강화위원회를 2008년에 공공부문 구조조정 저지와 맞물려서 사회공공성 강화 문제를 해결하려했죠. 하다보니까 애초에는 총연맹차원에서 사회공공성 의제를 확대시키는 것으로 하려했는데, 그러면서 현안문제, 구조조정 문제를 연관시켜서 하려고 했는데, 구조조정 문제만 하고, 공공성 강화요구들을 하지 못하는 사태가 있었죠. 2009년에 경제위기가 오면서 좋은 일자리 여러 가지 부분, 정책적 대응을 하면서 아직 살아있다는 평가를 받았죠. 전체적인 경제위기 상황에서 경제위기 대응, 그 속에서 얘기도 많이 하고, 그러면서 2009년 2010년 이렇게 오고, 2011년 다시 그 때부터는 구체적으로 복지정책 틀을 가지고 정책사업 중심으로 다시 하게 되었죠.”(B씨).

현재, 민주노총 내 조직구조가 팀 체계로 개편되어, 노동기본권 강화팀, 미조직 비정규 전략조직팀, 사회공공성 강화팀으로 개편되었다(2013년 7월). 아직 새로운 체계와 관련된 논의가 진행되고 있다.

실제로, 근래에는 사회공공성 강화위원회의 예산이 줄고 있음을 아래의 인터뷰 내용에서 확인 할 수 있다.

“복지 쪽은 사회공공성 강화위원회가 600만 원(1년)이었다가 500으로 깎이고, 또 400으로 깎였죠. 전체예산은 2억 정도 되는데요……(사회공공성강화로 400?)…… 네, 정책 사업비로 또 따로 쓰죠. 분납금 내고 나면 남는 게 없죠. 예를 들면 다른 단체들은 처음에는 돈을 많이 주는데요(연맹), 연맹은 공공부문 같은 경우에는 대부분 상대적으로 총연맹에서는 사업비로 쓸 수 있는 게 더 많죠. 그래서 교육 관련 되서도 전교조, 의료관련해서 보건, 연금과 관련 되서 공공과 1045 국민연금 노후 지키는 캠페인을 하고 있는데 이와 관련된 부분도 3000만 원 예상하죠. 저희가 무리해서 600만원 내고 2000만 원은 지부에서 냈죠. 그런 식으로 안하면 사업을 못하죠.”(B씨)

그 외, 민주노총은 사회보장학교, 사회공공성 학교를 개최해, 조합원을 상대로 노동조합의 복지주체 형성에 힘을 기울였으나, 그 참여율이 저조해 도중에 중단되었고, 의제별 쟁점 교육에 머물렀다.(B씨)

4) 복지정책의 실현방식

복지의제가 민주노총 내에서 상대적으로 ‘무게중심’이 떨어지는 사안이라고 할 수 있지만, 그것이 곧 민주노총이 복지정책의 실현에 있어 무시 할 수 있는 주체라는 것을 의미하지는 않는다. 3절에서 살펴본 바 와 같이, 노조원들의 직접적인 이해관계가 노동사안보다 덜 한 측면이 복지정책의 개발에 있어 사회적 영향력을 고려하게 하며, 시민사회와의 네트워크 등의 강화에 역할을 한 측면이 있다고 하겠다. 또한, 사측과 직접적으로 대결 및 갈등의 양상을 보이는 노동의제와는 달리, 복지의제는 제도적 차원에서 민주노총의 참여가 확보된 정책의 장이 형성되어 있으며, 산업정책이 곧 복지정책인 연맹 및 산별노조가 존재한다.

“노동조직 같은 경우 그 정책을 실현시킬 수 있는 구조적 한계들은 분명히 있는데, 그 내에서도 여러 가지 공간들이 완전히 막혀있는 경우가 많았거든요. 그런데 복지정책의 경우 그것에 비해 상대적으로 열려있는 것들이 많이 있고, 그 속에서 정책적 개입을 할 여지가 많았던 것이 아닌가. 싶습니다...노동부에서는 최저임금위원회가 그나마 결정권한을 가지고 있는 위원회고, 노동부 산하 위원회 중에 제대로 어떤 이 동네 참여해서 영향을 미치는 위원회는 없다고 봐요. 대부분은 그냥 장식물로서 있는 정도 수준이고. 오히려 복지부에 있는 건강보험 심사평가 위원회라든가, 건강보험 정책심의위원회, 이 부분들은 건강보험의 수가를 결정하는 단위예요.”(A씨)

노동정책 사안들과는 달리 복지의제에 대해서는 대외적으로 제도화된 요구를 실현 할 수 있는 틀이 마련되어진 경우가 많다. 이러한 참여에 있어, B씨는 민주노총이 총연맹 차원에서 대표성을 지니며 조합적 요구가 아닌, 전체 제도가 사회에 미치는 영향 등을 고려하면서 참여하고 있다고 밝혔다. 그 중에 정부 위원회의 운영이나 의제는 정부별 의제별 노동조합의 참여 유무 및 영향력에 차이가 나타나는데, 이는 법적으로 근로자대표로서 노동조합의 대표성을 명문화 시켜놓았기 때문이다. 실례로, 이명박 정권시절 정권과 사이가 안 좋은 시민단체의 참여를 정부가 배제한 상황에서,  민주노총과 한국노총의 역할이 중요했던 것이다.

정부위원회의 대응은 민주노총 복지투쟁 사회공공성의 중요한 부분이라 할 수 있다. 이는 사회복지 현안과 관련하여 법안의 제안으로 끝나는 것이 아니라, 구체적인 정책을 만들어 갈 수 있기 때문이다.

“입법은 법안 내는 것으로 그치는 경우가 많고, 나머지는 현안대응으로 가는 그쪽이구요. 정부위원회는 구체적인 정책 만드는 것으로 가는 것이니까 활동을 하면서 점점 그쪽으로 많이 가는 노동조합이니까, 대중운동도 그것과 연관시켜서 가는 형태로 되다보니…… 정부위원회를 많이 강조하는 것 같고요.”(B씨)

민주노총이 참여해온 복지 관련 정부위원회는 아래의 표와 같다.

<표 2> 민주노총의 정부위원회 참가

건강보험	건강보험공단이사회	고용보험	고용보험위원회
	건강보험료와 보장성을 결정하는 건강보험정책심의위원회		고용정책심의회
	건강보험이의신청위원회	공공성	공공기관 운영위
	건강보험재정운영위원회	조세	공평과세평가위원회
	건강보험정책심의위원회	산재보험	산재보상예방정책심의위원회
	건강보험정책심의회		산재예방정책전문위원회
국민연금	국민연금 발전위원회	요양보험	요양전문위원회
	국민연금공단이사회		장기요양위원회
	국민연금기금실무위원회	최저임금	최저임금위원회
	국민연금기금운용위원회	기타	노동위원회
	국민연금심사위원회		재정운영위원회
	국민연금심의 위원회		중앙근로자복지정책위원회
	국민연금의결권행사전문위원회

정책참가에서 민주노총은 최저임금, 건강보험 및 요양보험 등과 관련된 위원회에서 주되게 활동하였다. 이들은 민주노총이 의결권을 가지는 사회보장 영역으로 최저임금과 보험료를 직접 결정할 수 있기 때문이다. 이뿐만 아니라 이들 위원회 활동에 있어서, 최저임금 연대 및 건강보험 보장성 강화T/F팀 등과의 논의를 거치면서, 집회, 캠페인, 기자회견 등을 통한 기타 연대단위와의 연계에 적극적으로 참여해 왔다. 복지정책의 경우, 총연맹의 정책형성 과정에서는 내부적으로 특히 다른 산별노조들과 연계되어 있는 측면이 강하고, 더불어 시민사회와의 외적인 연대의 여지도 크다.

“(복지정책에 있어서는) 이런 연대 단위, 관련 단위들과 함께 해당되는 노조들이 있어요. 여기는. 보건의료노조, 공공노조, 또는 연금노조도 있죠. 그런 단위들과 함께 이렇게 오붓하게 관련 노조 전문 역량 있는 전문 연구자, 그 다음에 사회단체 쪽 다 합쳐서 얘기하면 이게 다 거의 풀리는 부분으로 정리할 수 있죠.”(A씨)

이러한 특성은 복지동맹의 가능성을 말해주는 지점이지만, 이것이 강력한 연대에 기초하고 있다고는 보기 힘들다. 대체로 느슨한 형태의 한시적이고 명목적인 연대가 주된 방식이라고 볼 수 있다.

한편, 각 참가 위원회에 따라, 해당사업장이나 연대단위와 유기적으로 관계를 형성해 어느 정도 꾸준히 성과를 얻어온 위원회도 있으나, 근래에 들어서는 위원회가 너무 많고 전문가를 추천해 참여하는 위원회의 경우 일상적으로 점검하기 어려운 점이 개선 과제로 지적되고 있다 (민주노총 사업보고 2012).

또한, 이명박 정부시절에는 민주노총에 대해 법적으로 필수 참가를 요하는 위원회를 제외하고는 각종 위원회에서 배제되는 양상을 보이게 되는데, 이에 따라, 민주노총의 대 정부 개입력이 한계에 이르게 된다. 특히, 최저임과 건전심을 제외한 위원회에서는 실질적인 저지와 개입 기재를 확보하기에 근본적인 한계가 존재하고, 의사결정 자체에 영향을 미칠 수 없는 심의기능에 한계를 노출하게 된다. 하지만, 각 위원회활동을 모니터 해야 하며, 가맹조직과 연동되어 있다는 점에서 복지 관련 위원회의 참여를 지속해 왔다(2011). 이러한 정부의 배제 전략에 대해, 민주노총은 반 MB연대 전선 및 야당 공조 등을 통해 개입력을 강화하는 방안으로 사업을 전개하게 된다(민주노총 사업보고 2010).

또한, 정책위원회 참가에서도 민주노총의 정책역량은 부정적인 모습도 보이고 있다. 그 이유에 대해서, 한 관계자는 위원회 참석자들의 전문성 결여를 들고 있다.

“예를 들어 건강보험이나 국민연금 같은 경우에 민주노총 대표들이 들어가는데, 우리나라 문제는 임원들이 들어가도 내용을 전혀 몰라요, 전문성이 떨어지죠, 사실은 이 사람들(정책담당자)이 들어야하는데…… (내용을 토스하나요?) 토스를 하는데, 그걸 감당을 못하죠. 그게 문제인데……“(D씨)

끝으로 정당과의 관계를 살펴볼 수 있다. 정책실현에 있어 민주노총이 정당과의 관계를 본격적으로 고려하기 시작한 것은 노동의 정치세력화를 목표로 민주노동당이 본격적으로 정치사회에 등장하면서 부터였다. 민주노동당의 정치세력화의 준비시기에 민노당과의 정책협의는 정책실과 정치위원회에서 각자 진행했으나, 2003년부터는 정치위원회로 창구가 일원화함에 따라, 민노당과의 월례 정책협의는 2003년에 중단되지만, 민노당 정책위원회와 정책사업을 중심으로 공동사업을 추진해 왔다(민주노총 사업보고 2003).

정당과 국회에 대해서는 민주노총이 요구하는 입법안을 만들어서 국회에 올리는 방식으로 영향을 미치려 하고 있다. 과거에는 민주노동당으로 단일화 했을 경우에는 창구를 단일화 해왔지만, 최근 진보정당의 분열이후, ‘Case by case’로 민주당과의 연계를 펼치고 있다. 이는 주로 민주당이 환경노동위원장을 계속 잡아왔기 때문에, 환경노동위원회에 영향을 미치기 위해, 환노위 위원장과의 면담을 추진하는 것이다.

“저희가 산별노조와 진보정당의 정치세력화가 두 가지 축이었는데요, 두 개다 난항을 겪고 있는 것이고요. 정치세력화가 사실상 없어졌고, 진보정당이 난립하는 형태가 되었고요…… 작년 대선 있고 나서 노동 관련에 대해 구체적으로 민주당과 비공식적인 협의틀을 만들어 법안 관련된 리스트를 뽑아놓고 세부로 조율하고 있는 식입니다.” (B씨)

실제로 2012년부터는 '정당국회사업단'을 구성하여, 총·대선 요구안을 마련했으며, 민주노총 정책의제 쟁점화사업으로서 ‘2012 총선넷’ 참여, 총선정책비교토론, 총선정책협약사업, 노동법개정 공동대응팀 구성, 노동법 개정연속토론회, 국회 환노위 업무보고 대응사업, 국정감사 대응사업, 노동관계법 개정추진사업 등을 진행하고 있다(민주노총 사업보고 2012).

하지만, 복지의제를 중심으로 정당과의 연계를 강화한다기보다는, 복지정책의 실현 및 영향력은 대 정부 위원회 참여를 통해 이루어지고 있다. 정당과는 국회에서의 논의에 영향을 주기위한 환노위에서 논의가 중심이며, 총선 및 대선에서의 쟁점화를 위한 활동을 중심으로 연계되는 경향이 강하다 하겠다.

4. 결론

지금까지 복지정책을 중심으로 노조의 정책역량에 대해 실증적인 분석을 시도해 보았다. 결론적으로 복지국가 형성 및 발전에 있어 여러 가지 제약에 처해 있는 한국의 노동조합, 특히 중앙연맹은 전체 노동자들의 보편적 이해를 복지국가의 수립이라고 하는 경로를 통하여 구현해 내기에, 즉 그러한 변동의 중추세력으로 자신을 자리매김하기에 정책역량 차원에서 크게 역부족이라고 볼 수 있다.

본고의 분석을 통해 파악된 민주노총 복지정책역량의 문제점은 한국노총의 경우도 일정하게 차이는 있으나 본질적으로 크게 다르지 않은 것으로 보인다. 본고에서 한국노총에 대한 분석을 별도로 수행하지 않았으나, 이러한 민주노총에 관한 분석 결과만으로도 한국 노동조합, 특히 총연맹이 지니는 복지정책의 행위자로서의 정책역량의 한계는 기본적으로 파악이 되었다고 보인다. 민주노총에 관한 분석결과를 중심으로 본고에서 제시할 수 있는 한국 노동조합 복지정책역량상의 특성을 요약, 정리하면 다음과 같다.

첫째, 정책자원의 구성과 구조, 자원의 측면에서 보았을 때, 한국의 노동조합(총연맹)은 체계적인 채용절차와 인력양성 프로그램을 통하여 정책인력을 키워내고 활용하지 못하고 있다. 그를 위한 절대적인 예산의 부족 하에 처해 있으며, 그 결과 정책인력의 규모가 크게 부족하고, 그들의 역량증진을 위한 목적의식적인 경로가 부재하다.

둘째, 정책 내용의 측면에서 한국의 노동조합은 보편적 복지모델과 국가 및 공공영역의 역할의 중요성을 강조함에도, 실제로 복지정책에 참여하는 분야는 노조조직의 직접적 이해와 관련된 분야에 한정되어 있으며, 복지정책이 주요 사업으로 확대되지 못하고, 영향력 확대의 전략으로 사용되고 있다.

셋째, 내부 정책 형성의 측면에서 한국의 노동조합은 복지정책을 담당하는 총연맹-산업연맹-지역본부 등 상이한 조직단위체들 간의 유기적인 정책형성 기제가 취약한 상태에 있거나 긴밀하게 역할을 해 오지 못하고 있다. 다만 복지의제와 긴밀한 연계를 지니는 일부 산업연맹들 - 예컨대, 보건 의료 및 공공 연맹 등의 단체들 - 의 경우, 보다 밀접하게 조합원들의 산업정책차원의 이해와 맞물려 복지정책의 역량을 자체적으로 심화, 발전시켜 가고 있는 점은 주목할 만하다.

넷째, 외부 정책 형성의 측면에서, 한국의 노동조합은 복지정책과 관련해 만들어진 각종 정부위원회에 지속적으로 참여하면서 제한된 상황 속에서 그것을 적극적으로 활용하고 있고, 시민사회와의 적극적인 연대를 통한 정책실현의 노력을 경주하고 있다. 그러나 그러한 시도들은 여전히 사후적이고 방어적인 차원에 머물고 있는 점에서 한계를 지닌다. 무엇보다도 안정적인 정당과의 연계부족의 상황은 노동운동의 복지전략의 안정적인 구축과 실현을 위한 채널의 결핍을 의미하며, 그 속에서 노조의 정책적 노력은 효과적인 구현을 이루기 쉽지 않다.

노동조합, 특히 총연맹의 정책역량이 어디까지 발전되어야 할 것인지는 가치판단의 문제이겠으나, 한국의 경우 적어도 정책행위자로서 자리매김을 한 상황이고 그것이 더욱 더 발전해야 할 현실적인 필요가 존재한다. 기업별 노조 중심적인 노사관계 시스템 하에서 복지국가를 향한 노조의 노력은 조합원들의 직접적이고 일차적인 이해에 부합하지 않는 것일 수 있으나, 오히려 그러하기 때문에 총연맹은 보다 의식적으로 한국 노동자들 전반의 복지증진을 정책적으로 제대로 대변하기 위한 내용을 생산해 내고 그것을 실현해 낼 수 있도록 경주할 필요가 있을 것이다.

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[요약문]

복지정책 행위자로서 한국 노동조합의 정책역량: 민주노총의 사례 분석

전통적으로 서구에서 복지국가를 향한 정치적 주체의 핵심 자리에 노동계급 정당이 위치해 있었다면, 그 곁에는 언제나 노동조합이 함께 하고 있었다. 노동조합의 직, 간접적 개입을 배제하고 서구 복지국가의 건설과 발전을 이해하기는 어려울 것이다. 한국의 경우 노동계급 정당의 부재 혹은 극도의 취약함 속에서 복지국가의 발전도 미비한 상황을 이어왔다. 그나마 90년대에 민주화 국면과 외환위기 이후 개혁정부의 주도로 복지시스템의 강화가 이루어졌으며, 여기에는 시민사회의 노력도 적지 않은 힘을 발휘하였다. 노동조합의 노력도 일정하게 역할을 했다. 그 결과 지난 10여 년 동안 한국의 복지체제를 꾸려가고 변화시키는 데에 있어 시민사회단체와 함께 노동조합은 이미 일정하게 그에 영향력을 행사하는 정책행위자로 자리매김하고 있다.

그러나 정작 노동조합이 복지국가의 비전을 어느 정도로 내면화하면서 정치한 수준의 복지정책을 개발하고 그것의 실현을 위하여 얼마나 체계적으로 실천을 전개하는지에 관한 분석은 심층적으로 이루어지지 못하였다. 특히 노동조합이 그러한 역할을 담당하는 내부주체들의 역량을 여러 가지 측면에서 어떻게 재생산, 강화시켜 내고 있는지에 관한 분석적 이해도 심도 있게 이루어지지 못하였다. 이는 정책학적 관점에서 노동조합이 복지국가 건설의 핵심적인 주체로 간주되기 어렵고, 노사관계론적 관점에서 복지가 한국 노동조합 행위의 중심 주제가 아니기 때문이기도 할 것이다. 혹은 주체의 입장에서도 취약한 역량을 여과 없이 드러낸다는 것이 아픈 일이기 때문일 수도 있고, 아니면 여전히 노동조합의 복지정책 역량에 대한 관심은 그다지 시급한 주제가 아니라고 간주되고 있기 때문일 수도 있다.

본고는 이러한 문제의식 하에 저간의 인식상의 공백을 메우는데 작은 기여를 하고자 한다. 한국 노동조합이 복지국가의 형성과 사회공공성의 강화를 위해 어느 정도의 역량을 투입, 발휘하고 있으며, 그 한계는 무엇인지에 관하여 질적인 자료들을 토대로 한 실증분석을 행함으로써, 복지정책 행위자로서 한국노동조합의 정책역량을 가늠해 보고, 나아가 그것의 발전방향을 논구해 보려는 것이다. 이를 위해 민주노총을 사례로 선정하여, 총연맹의 정책역량을 중심에 두고 분석을 수행하였다.

분석은 크게 네 가지 측면에 초점을 두는 바, 그것은 (i) 노조가 지니고 있는 이른바 정책단위의 구조와 자원, (ii) 민주노총의 복지사회의 비전과 그간 주로 구축되어 왔던 복지정책의 내용적 특성, (iii) 정책형성 차원의 특성과 그 가운데에서 정책단위가 중심이 되어 이루어지는 행위들, 그리고 (iv) 정책실현의 장에서 역시 정책단위가 중심이 되어 벌이는 정책행위의 양상 등이며, 이를 종합적으로 판단하여 정책역량의 성장과 한계를 가늠하려는 분석전략을 취한다. 분석결과 복지정책 행위자로서 민주노총의 역량은 네 가지 측면 모두에서 일정하게 패턴화(patternized)되어 자리잡아 왔고 일정한 성장을 보였으나, 그 수준은 여전히 취약하고 불안정한 상태임을 확인할 수 있었다. 각 측면별로 분석결과를 정리하면 다음과 같다.

첫째, 민주노총 사무총국 내에는 정책을 중심으로 한 부서가 정책기획실 등의 명칭 하에 형성되어 있고, 중장기적 정책개발을 수행하는 연구단위 정책연구원의 이름으로 구축되어 있는 상태에 있다. 그들은 그간 임금정책, 고용정책, 노사관계정책, 복지정책, 산업안전정책 등의 영역들에서 꾸준하게 정책을 개발하고 실현시키는 주체로 역할을 해 왔다. 그러나 그들이 지니고 있는 인적 자원은 양적으로 빈곤하고, 그러한 단위에 할애되는 물적인 자원의 규모도 빈약한 상황이다. 정책연구단위는 주제별로 분화된 인력이 존재하지 않고 있다. 정책인력들을 채용하고 양성하는 체계적인 프로그램이 부재하고, 그들 간의 역할분담이 유기적으로 이루어지지 못한 상태에 있다. 이러한 상황에서 복지정책에 초점을 둔 정책단위의 구축은 더욱더 부족한 형국에 있다. 총연맹의 경우 1인의 인력이 복지정책 전반에 관한 내용의 생산과 실현 모두를 담당해 오고 있는 실정이며, 정책적 전문성의 심화를 위한 체계적인 노력이 별도로 이루어지지 못하고 있다.

둘째, 민주노총은 그간 사회개혁투쟁, 평등사회, 차별없는 사회 등의 기치를 내걸면서 사회복지의 영역에서 제도적 강화와 양적 확대를 위한 노력을 꾸준히 기울여 왔고, 분명 그러한 노력은 내용적으로 심화되어 왔다. 하지만 그러한 정책적인 노력들은 복지국가에 대한 명확한 비전을 명시적으로 지니고 있지 못한 가운데, 한마디로 총론이 부재한 가운데 각론적인 대응에 머무는 수준이었다. 그간 민주노총이 생산해 낸 주된 정책내용은 복지사회의 비전을 적극적으로 실현해 내는 선도적이고(proactive) 체계적인 성격을 지니기보다, 정부가 추진하는 복지정책의 결함 내지 부족함에 천착, 그것을 사후적으로 비판을 하는 식의 반응적(reactive) 성격에 머물러 있어 왔다. 내용적으로 노동-생산체제의 혁신적 재편과 같은 명확한 비전을 제시하지 못한 가운데 단순히 부분적인 정책들을 나열한 수준을 넘어서지 못했다.

셋째, 이러한 한계 속에서도 노조의 정책단위는 복지정책의 형성과정에서 책임있는 주체로서 역할을 수행할 것을 기대받고, 일정하게 그러한 역할들을 담당해 오고 있다. 특히 사회공공성위원회 등을 구축하여 복지를 강화시키고 신자유주의적인 사회적 전환을 제어하려는 노력을 기울였다. 그러나 절대적인 인적, 물적 자원의 빈곤 속에서 정책형성과정상의 그러한 노력들은 안정적으로 제도화되지 못하고 있다. 최고 리더쉽과 조합원 대중 모두 복지정책에 대한 관심과 이해가 부족한 상황에서 정책단위의 소수인력에게는 이 주제를 꾸려가는 상대적 자율성이 부여되고 있지만, 그것은 정책형성의 측면에서 높은 역량을 구현해 내는 것과는 거리가 멀다. 또 내부적으로 복지정책을 강력히 이끌어 가는 주체로서의 성격을 공고히 하기 위한 조합원의 이해관계와 역할을 높이지 못하고 있다.

넷째, 노조의 정책단위들은 정책의 실현을 위한 외부의 장에서 일정하게 정책행위자로서 역할을 담당하고 있다. 특히 노사정위원회가 아닌 정부와의 정책교섭 및 대화의 장에서 민주노총은 꾸준히 참여를 하면서 일정하게 복지정책과 관련한 자신의 내용성을 전달, 구현해 내려는 노력을 전개하고 있다. 민주노동당이 있던 시절에는 상대적으로 긴밀한 공조를 통해 복지사회구현을 위한 정치적인 노력에 힘썼고, 근래의 정국에서도 개혁적인 야당과의 적극적인 소통을 전개하고 있다. 나아가 시민사회와의 연대를 통한 복지의제의 사회화와 실현을 위한 운동에 민주노총의 정책단위가 지속적이고 적극적으로 결합되어 활동하고 있다. 허나 이 모든 활동들은 여전히 한계가 크다. 정부와의 정책대화의 장에서의 소통은 정부가 추진하는 방향성을 부분적이고 사후적으로 제어하는 수준에 머물고 있다. 노동계급 정당의 부진함 속에서 정당과의 안정된 상호작용을 통해 민주노총의 복지정책을 의회에서의 의사결정과정에 체계적으로 반영시켜 내지 못하고 있다. 시민사회와의 공조에 있어서도 총론적으로 공통의 정치적 목표와 의제를 설정하지 못한 가운데, 저소득층은 물론 중산층까지 하나로 묶을 수 있는 연대의 축을 형성하지는 못하고 있다. 더불어 내부적으로도 조합원들을 복지운동의 주체로 적극 끌어내는 수준으로까지 나아가고 있지 못하다.

결론적으로 민주노총은 지난 시기 정책역량 전반에 있어서 많은 노력들을 경주해 왔음에도, 그 수준은 여전히 취약한 상태에 놓여 있으며, 복지정책도 예외는 아닌 것으로 볼 수 있다. 민주노총이 이러한 양상을 보이는 것은 전반적으로 한국의 노동조합 일반이 처하여 있는 조직적, 구조적 및 정치적 및 한계가 그 안에 반영되고 있기 때문일 것이다. 우선 조직률이 낮은 상태에서 노조에게 가용한 자원이 절대적으로 빈곤한 가운데, 여전히 국가적인 정책개발이나 실현보다는 현장과 지역에서의 국지적인 갈등과 투쟁을 전개해 나가는 데에 역량이 쓰이면서 복지국가를 향한 정책적 노력은 자연스럽게 주변화될 수밖에 없었다. 기업별 노조 중심의 체제가 여전히 지속되면서 복지정책은 대체로 노조원들의 직접적인 이해와 밀접하게 연관된 것으로 파악되고 있지 못하고, 노조 내에서 주변화된 의제로 자리잡게 된다. 나아가 노조의 복지정책을 보다 세련되게 가공시키고 그것을 현실정치의 장에서 주도적이고 안정적으로 실현시켜 내면서 복지국가의 비전을 현실화시켜 낼 수 있는 정당의 부재는 분명 정책실현의 측면에서 치명적인 한계가 아닐 수 없다.

하지만 복지정책의 역량 부재를 이러한 외부조건의 탓으로만 돌리는 것은 충분치 못하다. 원론적으로 민주노총은 민주적 자본주의 사회에서 노동대중의 이해를 정책적인 수단을 통해 증진시켜 나갈 것을 요구받는 노동조합의 내셔널 센터(national center)이다. 대중조직으로서 노동조합의 기능은 분명 정당이나 싱크탱크로 치환될 수 없겠으나, 그럼에도 총연맹이 일정하게 그러한 기능을 수행하기 위한 역량을 갖추는 것은 객관적으로 요구된다. 지난 시기 민주노총은 제한된 자원의 한계에서나마 복지국가를 향한 진지한 노력을 이념적, 조직운영적 측면에서 탄탄하고 목적의식적으로 전개해 오지 못한 것으로 보여진다. 복지국가를 향한 이념적인 지향도 모호하고, 복지정책을 발전시킬 정책부대의 의식적인 구축도 이루지 못하고 있는 가운데, 각론 수준에서의 분산적이고 대응적인 정책행위에만 머물고 있는 형국인 것이다.

본고에서 다루지는 않았으나, 선진국의 노조들은 정책단위의 구축, 정책의 생산 및 실현의 측면 모두에서 우리보다 훨씬 큰 역량을 구축하고 발휘하고 있다. 우리나라 노동조합 스스로 그들을 보다 적극적으로 밴치마킹하면서 한국적 맥락에서 보다 효과적인 복지정책의 구축과 실현을 위한 경주를 해 나가려는 노력을 전개할 필요가 있다. 그러한 노력의 지속과 심화는 궁극적으로 종래 한국 노동운동을 제약하는 외적 조건들을 개선하고 극복해 나가는 데에 일정하게 기여할 것이다.

	발표 3
	평화복지국가의 사회윤리적 기반
	황규성 / 한신대학교 민주사회정책연구원 교수

1. 문제제기

평화와 복지! 모두 추구할 가치다. 평화국가와 복지국가를 한데 묶은 평화복지국가는 아마도  두 가지 과제를 동시에 달성해야 하는 한국사회의 현주소를 표현하는 말일 것이다. 하지만 평화와 복지가 별도로 떼어도 도달하기 쉽지 않은데, 평화복지 국가는 멀게 느껴진다. 더구나 평화와 복지를 국가의 성격을 규정하는 의미로 적극적으로 받아들인다면 더욱 요원해진다.

여기에서 세 가지 근본적인 문제가 제기된다. 첫째, 과연 어떤 상태가 되어야 한국이 평화복지국가가 되었다고 말할 수 있을까? 둘째, 평화와 복지는 어떤 관계에 있는가? 셋째, 평화복지국가를 어떻게 달성할 수 있을까? 이 글은 사회의식에 초점을 두고 한국에서 평화와 복지의 관계를 다루고 평화복지국가로 나아가기 위한 과제를 검토하고자 한다.

평화와 복지의 관계를 규명하는 일은 쉽지 않다. 평화국가와 복지국가의 관계에 대한 일목요연하고 체계적인 관계를 확인해야 하지만 난해한 작업이다. 설령 평화와 복지의 관계를 확인한다 하더라고 단발적, 우연적인 조우인지 아니면 체계적인 관계가 있는 것인지를 식별하기도 난해하다. 평화와 복지의 관계를 사회의식 차원에서 접근한다는 것은 실증가능한 객관적이고 물리적인 요소도 중요하지만 아이디어, 관념과 같은 주관적인 요인을 중요하게 본다는 것이다. 즉, 평화와 복지가 서로 관련되는 방식을 집합적 사회의식을 화두로 삼아 분석하고자 한다.

주관적 요인을 중요하게 바라보는 관점은 평화복지국가로 나아가는 노정에서 해결해야 할 과제를 식별하는 일과 연결된다. 국제정치에서 평화를 달성하는 방법으로는 흔히 세력균형, 국제레짐과 상호의존의 심화 등이 지적되고 복지발전을 가져오는 요인으로 경제발전, 계급관계, 좌파정당의 힘 등이 결정적이라고 한다. 물리적, 객관적 측면도 중요하지만, 사회 구성원 대다수가 공유하는 생각과 아이디어의 규정력도 매우 중요하다. 북한을 적대시해야 한다는 의식이 사회적으로 지배적이라면 평화지향 국가는 멀어질 것이고, 대다수가 복지는 쓸데없는 것으로 본다면 복지의 발전은 달성하기 어려울 것이다. 이런 측면에서 이 글은 기본적으로 구성주의적 관점에 입각해 있다.

북유럽 국가에서 경제위기로 인해 복지국가 재편 논의가 일어났을 때 대중정서는 세금 더 낼 터이니 지금과 같은 복지를 유지하자는 방향으로 흘렀다. 북유럽 복지국가가 크게 흔들리지 않는 것은 이러한 요인이 작용했다.

글의 순서는 다음과 같다. 2장에서는 사회윤리의 개념을 밝히고 한국에서 평화윤리와 복지윤리를 이념형적으로 분류한다. 3장과 4장은 한국에서 출현한 평화윤리와 복지윤리가 어떻게 결합되었고 그 역사적 배경은 무엇이며 어떤 영향력을 행사하고 있는지를 분석한다. 5장은 궁극적으로 추구할 평화윤리와 복지윤리가 결합되는 양상을 상상해본다. 결론에서는 과제를 제시하고자 한다.

2. 한국 평화복지윤리의 이념형적 분류

윤리는 보통 옳고 그름의 문제로 인식된다. 그러나 이 글에서 윤리는 옳고 그름의 문제가 아니라 옳고 그름에 대한 관점을 뜻한다. 사람을 죽이지 말아야 한다는 언명은 일반명제로 옳다. 그러나 전쟁터에서 군인에게 요구되는 덕목은 적을 죽이는 것이다. 군대라는 사회는 이런 덕목이 군인 모두에게 요구되고 그것이 정당화된다. 따라서 군대에서 지배적인 윤리는 적을 죽이는 것이다.

사회윤리는 도덕적, 규범적, 당위론적 차원에서 옳고 그름의 문제를 다루는 개념이 아니라 사회 구성원 대다수가 공유하는 집합적 의식으로 규정한다. 사회윤리는 개개인의 의식이 아니라 다수의 지배적인 관념이라는 의미에서 ‘사회’ 윤리이다. 따라서 사회윤리라는 개념을 통해 결혼식 주례사 같은 계몽주의적 훈수를 두려는 것도 아니고 자유, 평등, 정의와 같은 개념을 검토하고자 하는 것도 아니다. 이 글은 평화와 복지에 대하여 집합적으로 공유되는 의식을 분석하고자 한다. 말하자면 ‘관찰에 대한 관찰’을 시도하고자 한다.

경제에 관한 사회윤리가 경제윤리인데, 한국에 지배적인 경제윤리 가운데 하나는 시장원리는 불가침이라는 것이다. 규제는 시장원리를 해치는 것으로 부각되고 시장원리에 부합하지 않다고 여겨지는 것은 기각되기 일쑤다. 삶 보다 시장이 우선되는 가치가 된다. 시장 물신화는 이런 경제윤리의 다른 표현이다.

이런 의미에서 평화에 관한 사회윤리, 복지에 관한 사회윤리가 각각 존재한다. 먼저 사회윤리의 하나로 평화윤리는 북한에 대한 관점과 직결되는데, 다시 적대윤리와 평화윤리로 구별하고, 평화윤리는 다시 소극적 평화윤리와 적극적 평화윤리로 나눌 수 있다. 복지윤리는 발전론적 거부주의, 제한적 수용주의, 보편적 권리주의로 나눈다. 이런 구분을 통해 평화윤리와 복지윤리는 <표>와 같은 3×3 매트릭스 하에서 이념형적으로 9가지로 유형화할 수 있다.

<표> 평화윤리와 복지윤리의 결합

		대북 윤리(대북관)
		적대 윤리	평화 윤리
			소극적	적극적
복지윤리	발전론적 거부주의	①	②	③
	제한적 수용주의	④	⑤	⑥
	보편적 권리주의	⑦	⑧	⑨

적대윤리는 북한을 주적으로 삼고 북한에 대하여 대립적, 전투적 자세를 취하는 것이 옳다고 여기는 관념이다. 대북전단을 뿌리는 행위는 적대윤리가 발현되는 형태다. 평화윤리는 북한과 평화적 관계를 유지하는 것이 옳다고 여기는 관념인데, 여기도 소극적 평화윤리와 적극적 평화윤리로 나눌 수 있다. 소극적 평화와 적극적 평화는 평화연구의 선구자인 갈퉁의 개념을 차용했다(Galtung 1969). 소극적 평화는 물리적 폭력, 가령 전쟁의 부재상태를 의미하고 적극적 평화는 구조적 폭력의 부재, 즉 고통과 궁핍으로부터의 해방을 의미하며 사회정의의 실현이자 인권의 옹호와 확대이다. 구조적 폭력을 낳은 것은 불평등, 사회제도, 관습 등이다.

소극적 평화윤리는 남북한 사이에 물리적 충돌이 없는 상태가 유지되어야 한다는 관념이다. 정전협정을 평화협정으로 전환해야 한다는 입장도 소극적 평화윤리가 발현되는 하나의 형태에 해당된다. 소극적 평화윤리까지는 우리 주변에서 감지할 수 있는 사회적 의식형태이다. 그러나 적극적 평화윤리는 쉽게 감지되지 않는다. 적극적 평화윤리는 남북관계의 대립과 반목으로 인해 발생하는 구조적, 문화적 폭력 자체를 제거해야 한다는 입장이다. 적극적 평화윤리는 사회윤리로, 즉 대다수 구성원에게 내재화된 윤리로 보기는 어렵다.

복지윤리 중 발전론적 거부주의는 복지를 경제발전의 걸림돌로 인식하고 전반적으로 거부하는 입장이다. 이런 관점에서는 복지가 아예 부정되거나 최소한으로 그쳐야 한다. 제한적 수용주의는 복지를 일정한 조건 하에서 받아들이는 입장이다. 복지 프로그램 수준으로 내려가면 선별적 복지와 친화성을 가진다. 이 유형은 복지에 대한 태도에서 엄격성을 요구하는 정도에 따라 다양한 입장이 있을 수 있다. 보편적 권리주의는 마샬(Marshall)이 제기한 사회권, 즉 복지를 권리로 인식하는 입장이다(Marshall 1963). 복지는 일하고 있거나 일한 적이 있어서, 혹은 인생에서 낙오되어서가 아니라 묻지도 따지지도 않고 한국이라는 사회의 구성원이면 인간다운 생활을 하기 위해 당연히 부여된 권리다. 이 세 가지 사회윤리는 생활의 책임에 대하여 자기책임성과 연대성(공동체주의)을 강조하는 정도에 따라 파악할 수도 있다. 발전론적 거부주의는 생활에 대한 자기책임성을 우선시하고 보편적 권리주의는 공동체의 책임을 강조한다. 제한적 수용주의는 그 중간 어딘가에 위치할 것이다. 무상급식 논쟁은 이 세 가지 윤리가 모두 충돌했던 복지담론 투쟁이었다.

복지윤리도 사회보험, 공공부조, 사회서비스 등 세부제도와 프로그램에 따라 다양한 입장이 있을 수 있다. 그러나 여기에서는 복지라는 화두에 대한 기본적인 관점을 두고 유형화한다.

복지에 대한 원칙적 거부는 발전론적 시각 이외에 복지의존성을 높여 ‘노예에 이르는 길’이라는 관점도 있을 수 있다. 하지만 이런 철학적 거부주의는 대중적이지는 않은 것 같다.

이상과 같은 개념규정과 유형화를 통해 한국에서 나타난 평화윤리와 복지윤리의 결합형태를 적대윤리와 발전론적 거부주의가 결합한 ①번 형태와 소극적 평화윤리와 제한적 수용주의가 결합된 ⑤번 형태로 본다. 각 형태별로 첫째, 평화윤리와 복지윤리가 상호작용하는 양태를 살펴보고 둘째, 두 사회윤리의 생명력과 유산을 검토하고자 한다. ①번과 ⑤번 형태의 사회윤리는 역사적 산물이기 때문에 시대적 배경을 간략히 언급한다. 그러나 ⑨번 형태의 사회윤리는 아직 상상력이 필요하다.

3. 적대윤리와 발전론적 거부주의의 만남

가. 적대윤리와 발전론적 거부주의의 상호작용

적대윤리와 발전론적 거부주의는 배타적 타자화라는 공통분모를 갖는다. 배타적 타자화는 ‘우리’라는 집단 정체성을 바탕으로 타자는 ‘우리’의 안위를 위협하는 존재로 본다. 대북관계에서는 북한이 안보를 위협하는 존재로, 복지영역에서는 복지가 경제발전의 걸림돌로 인식한다. 물론 배타성의 정도는 다를 수 있지만 우리와 타자의 경계선을 선명하게 그려놓고 타자를 배척하는 태도를 취한다는 점에서 양자는 닮아있다.

북한에 대한 적대윤리와 복지에 대한 발전론적 거부주의가 논리적으로 결합될 이유는 없다. 북한에 적대적인 입장을 취하더라도 복지에 최소주의적으로 접근할 필요는 없고 복지확대가 반공주의와 직결되는 것도 아니다. 두 가지 사회윤리는 특수한 역사적 조건 하에서 결합되었다. 단초는 1948년부터 찾을 수 있지만 1960~70년대에 절정에 달했다.

두 윤리가 결합되는 역사적 맥락은 안보와 경제발전을 최우선의 가치로 설정하고 다른 가치는 후순위로, 나아가 핵심가치를 위협하는 존재로 인식하게 만들었다는 데 있다. 냉전기에 남북은 첨예하게 대립했을 뿐 아니라 체제경쟁을 벌였다. 체제 경쟁은 쌍방이 민족의 독점대표권을 주장하는 등 정치적 정통성 경쟁으로 나타났지만 정치적 경쟁은 승부가 날 수 있는 문제가 아니었다. 반면 경제발전은 실체를 가질 수 있었다. 체제경쟁의 승부처는 경제발전이었다. 남북한이 모두 경제발전에 집중했던 것은 이러한 사정을 반영한다. 따라서 경제성장은 국방(안보)과 함께 다른 가치에 최우선하는 목표로 설정되었다. 자유와 인권은 물론 복지를 포함한 다른 가치는 경제성장의 후순위로 밀려났다.

이런 맥락에서 적대윤리와 반복지 의식은 시대를 배경으로 서로가 서로를 강화시키는 관계에 놓였다. 첫째, 반공주의는 복지 없는 성장주의를 정당화했다. 체제경쟁이 경제발전에서 답을 구하려 했더라도 복지를 배척할 필요는 없었다. 하지만 반공과 발전주의는 하나로 융합되었고 개발과 성장을 방해하는 모든 요소는 제거되어야 하며, 그것을 자극하는 작위, 부작위는 외부의 적(북한)을 이롭게 하는 내부의 적으로 간주되었다(이광일 2003, 218).

“친애하는 국민 여러분! 나는 이러한 정의의 복지 사회가 지금 우리가 추진하고 있는 공업입국의 대도를 통하여 이루어질 수 있고, 또 공업입국은 이러한 사회를 건설하는 데 그 주안이 있음을 확신하는 바입니다. 경제건설 없이는 빈곤의 추방이란 없을 뿐 아니라, 경제건설 없이는 부정․부패의 온상이 되는 실업과 무직을 추방할 수 없기 때문이며, 또 그것 없이는 공산주의에 대한 승리, 즉 자유의 힘이 넘쳐흘러 북한의 동포를 해방하고 통일을 이룩할 수 없는 것입니다.”(박정희, 6대 대통령 취임사, 1967.7.1)

둘째, 반공주의는 나아가 지배 이데올로기로서 복지의 정당성을 박탈했다. 반공주의는 공산주의 뿐 아니라 사민주의 세력도 타겟으로 삼았다. 반공주의는 복지를 공산주의와 공명하는 것으로 만들어 내는 이데올로기적 호명(ideological interpellation) 효과가 있었다. 노동운동에 대한 탄압이나 ‘복지 또는 사민주의 = 빨갱이’로 등치시키는 방식은 배타적 타자(복지)가 경제건설에 매진하는 ‘우리’의 안위를 위협하는 존재로 부각하는, 투박하지만 매우 효과적인 마술이었다. 반공주의는 적대적 남북관계를 빌미로 안보와 경제발전 말고는 불온한 것으로 여기게 만들었다는 점에서 구조적 폭력이자 문화적 폭력으로 작동했다.

셋째, 군사적이며 전투적 동원에 의한 경제발전 전략이 복지에 낙인을 찍어 버렸다. 경제발전은 일종의 전쟁이었고 전국민은 전장에 동원되는 ‘산업전사(産業戰士)’였다. 불굴의 의지만 있으면 ‘하면 된다’. 전투에 참여하지 않거나 낙오하는 일은 사회악이며, 부도덕한 일이었다. 군사적 동원과 전투적 성장주의는 복지를 낙오자의 것으로 형상화하면서 반복지 의식을 키워냈다. 복지는 받아서는 안 될 것, 설령 받는다 하더라도 그건 부끄러운 것이라는 생각이 확산되었다. 따라서 최소주의에 머물러야 하는 복지의 적용을 받는 사람은 복지 ‘수혜자’이며, 복지는 전투 낙오자에게 베푸는, 부끄러운 ‘시혜’가 되었다. 복지 ‘수혜자’에게는 경제건설이라는 성전(聖戰)에 참여하지 못하는 대가로 엄격한 잣대를 들이대야 한다는 관념도 자연스럽게 형성되었다.

넷째, 복지윤리에서 형성된 ‘타자’에 대한 엄격한 태도는 반공주의에 자양분을 제공하기도 한다. 적대윤리와 발전론적 거부주의의 관점에서 ‘타자’는 기본적으로 믿을 수 없는 존재다. 없는 게 좋지만 있더라도 최소한에 그쳐야 하고 이때에도 늘 감시하고 감독해서 딴 짓을 못하게 만들어야 한다. 북한에 경제지원을 하는 것은 안 된다. ‘퍼주기’다. 불가피하게 주더라도 최소한에 그쳐야 한다. 복지영역에서 타자에 대한 짠돌이 심성은 이런 방식으로 북한에 대한 태도에도 영향을 미친다.

나. 적대윤리와 발전론적 거부주의의 생명력

사회윤리의 일종으로서 적대윤리와 발전론적 거부주의의 결합이 역사적 산물이었듯이 두 사회윤리가 견고하게 결합될 수 있는 조건도 역사에서 규명해야 한다. 먼저 적대윤리가 존속되기 위해서는 북한을 배타적으로 타자화해야 할 대상으로 형상화해야 한다. 체제경쟁이 지속되거나 남북관계가 악화되면 적대윤리의 생명은 길어지기 마련이다. 적어도 1980년대까지는 이런 요건이 대체로 성취되고 있었다고 보아야 할 것이다. 반대로 남북한 간 체제경쟁이 더 이상 유효해지지 않거나 북한에 대한 이미지가 개선된다면 북한에 대한 배타적 타자화의 기반은 흔들리게 된다. 대략 1990년대에 접어들면서 적대윤리가 설 땅은 과거보다 줄어들었다.

발전론적 거부주의의 생명력은 반복지적 발전주의 자체의 성과에 크게 의존한다. 발전주의의 성과는 복지 없는 성장전략의 정당성을 사후적으로 확보하는 데 결정적인 요소다. 삶의 수준을 개인의 노력, 즉 연대가 아닌 자기책임성으로 환원시킬 수 있으며 복지를 시혜로 바라보게 만들 수 있는 조건도 발전주의의 성과에 의존한다. 한국의 발전주의는 누가 뭐래도 성공적이었고 복지 없는 성장은 그런 한에서 도전받지 않았다. 복지수요를 발전의 성과로 흡수하는 전략이 적어도 1990년대 중반정도까지는 작동 가능했던 것 같다. 절대빈곤으로부터의 해방이라는 일종의 ‘시대정신’은 단지 이데올로기로서만 존재하는 했던 것이 아니라 구성원 대다수의 삶에서 실현되었다. 이것이 ‘엘리베이터 효과’(Beck 1986)를 통해 체감 복지수요를 억제하는 요인으로 작용했다. 이런 조건 하에서 전투적 성장주의가 실현되어야 복지를 부도덕한 것으로, 예외적인 것으로 유지시킬 수 있었다. 하지만 소위 개발독재 모델의 시효는 1990년대 중반을 기점으로 만료된 것으로 보인다.

적대윤리와 발전론적 거부주의는 이데올로기적 동원에 의존한다는 점에서 공통점이 있다. 북한과 복지를 ‘우리’의 안위를 위협하는 존재로 이미지를 만들어내야 두 사회윤리가 오래가는 건전지를 장착할 수 있다. 적어도 형식적 민주화가 이루어진 1987년 이전까지는 이데올로기적 동원이 가능했지만 그 이후로는 그 가능성이 현격히 떨어졌다.

1980년대 말, 1990년대에 접어들면서 한국의 민주화, 동구권의 붕괴와 냉전의 해체, 발전주의의 성과 약화 등 일련의 흐름은 적대윤리와 발전론적 거부주의가 지속되기 어렵게 만들었다. 그럼으로써 적대윤리와 발전론적 거부주의의 결합은 느슨해질 조건이 마련되었다. 달리 표현하면 배타적 타자화의 ‘약발’이 예전만큼 듣지 않게 되었다.

이런 맥락에서 1990년대에 이르면 적대윤리와 발전론적 거부주의의 점착력은 느슨해지기 시작했다. 반공주의로 복지 없는 성장주의를 정당화하기도 어려워졌다. 복지는 빨갱이의 것이라는 주장도 설득력이 예전만 못하다. 실업자는 낙오자가 아니라 늘 옆에서 볼 수 있는 사람이 되었다.

그러나 남북의 역학관계의 변화나 사회경제체제의 변화가 사회의식의 변화로 직결되는 것은 아니다. 적대윤리와 발전론적 거부주의는 중환자실에서 링겔을 맞으며 회생을 시도하고 있다. 더욱 놀라운 점은 죽어가면서 알을 놓는 바퀴벌레처럼 자체의 내용보다 인지적 틀을 물려주고 있다는 점에서 생명이 길다.

그 인지적 유산은 두 가지다. 하나는 강력한 이분법적 사고다. 통일이냐 반공이냐, 친북이냐 반북이냐, 성장이냐 분배냐 등등. 이분법적 사고는 선과 악을 극명하게 대비시키고 문제를 양자택일로 몰아감으로써 문화적 폭력으로 작동한다. 다른 하나는 불신이다. 배타적 타자화의 심성은 타자를 극도로 믿지 못하는 데에서 연유한다. 저신뢰는 정치, 경제, 사회적 구조에 의해 형성된 것이지는 하지만 역으로 사회구조의 변화에 발목 잡는 역할을 하기도 한다.

4. 소극적 평화윤리와 제한적 수용주의의 만남

가. 소극적 평화윤리와 제한적 수용주의의 상호작용

적대윤리와 발전론적 거부주의의 공통분모가 배타적 타자화라면 소극적 평화윤리와 제한적 수용주의의 공통점은 보수적 공존에 있다. 보수적 공존이라 함은 우월적 지위를 유지하는 한에서 북한과 복지의 존재를 인정하는 태도를 말한다. 소극적 평화윤리는 북한을 적대의 대상이 아니라 공존과 협력의 대상으로 본다는 점에서 적대윤리와 구별된다. 그러나 흐릿하지만 한국과 북한의 경계선을 그려 놓고 공존과 협력은 현상을 유지하거나 부분적 개선 정도로 그친다는 점에서 보수적이다. 복지윤리에서 보수적 공존은 ‘우리’가 우월적 지위를 누리는 것은 양보하지 않는 한에서 복지를 선택적, 부분적으로 수용하는 태도로 나타난다. 복지를 원칙적으로 부정하지는 않지만 권리로 받아들이지는 않는다는 점에서 보편적 권리주의와도 대비된다.

적대윤리와 발전론적 거부주의의 결합이 역사적 산물이듯 소극적 평화윤리와 제한적 수용주의도 역사적으로 결합되었다. 두 사회윤리의 결합을 가져온 역사적 맥락은 적대윤리와 발전론적 거부주의가 약해지는 배경과 다르지 않다. 남북 간의 체제경쟁이 한국의 승리로 귀결되었다는 인식이 확산되고 북한을 우리의 안보를 위협하는 존재가 아니라 서로 다른 국가로 실체로 인정하고 대화와 협력을 모색하면서 물리적 충돌만큼은 피해야 한다는 관점이 많은 사람들에게 공유되기 시작했다. 체제 우월감으로 북한을 배타적으로 타자화하지 않아도 안위에 큰 문제가 발생하지 않을 것이라는 생각이 소극적 평화윤리로 이어졌다.

복지에 대한 원칙적 거부에서 제한적 수용으로 나아가는 결정적인 계기는 아마도 1990년대 말 경제위기였던 것 같다. 경제위기는 복지 없는 성장모델이 파산선고를 받은 사건이었다. 노동시장에서 받은 타격은 인지회로를 다시 그리기에 충분했다. 복지 없는 성장을 뒷받침하던 완전고용과 평생직장의 신화는 깨져 나갔다. 억제되었던 체감 복지수요는 폭발했다. 배타적 타자화는 ‘타자’의 범위를 소수로 국한시킬 수 있을 때 복지를 예외적이고 비정상적인 존재로 형상화할 수 있다. 그러나 내가 타자에 속할 가능성이 높다고 여기는 사람이 많아지면 복지는 더 이상 예외적인 것이 될 수 없다. 경제위기 이후 나타난 새로운 사회경제적 질서는 배타적 타자화에서 ‘타자’의 범위가 넓어질 가능성을 구성원 대다수에게 확장했고, 이런 배경 하에서 타자에 나도 포함될 가능성은 폭넓게 열려져 있다는 인식이 퍼져갔다.

경제위기가 복지를 원칙적 거부로 보는 시각으로부터 탈피하게 만들었지만 새로운 형태의 배타적 타자화를 낳았다. 발전론적 거부주의에서 배타적 ‘타자’는 다수인 ‘우리’의 것을 빼앗아 가는 존재가 아니었다. 소수의 경멸대상이었지 경쟁대상이 아니었다. 하지만 제한적 수용주의에서 ‘우리’와 ‘타자’는 동일한 목표를 놓고 싸우는 경쟁자가 되었다. ‘우리’는 ‘타자’를 배제해야 우리의 것을 지킬 수 있고 ‘타자’는 ‘우리’에 들어가야 한다. 타자화의 가능성이 넓혀지면서 ‘우리’의 연대는 타자의 희생을 발판으로 삼아야 확보되는 것이었다. 즉, 복지에 대한 제한적 수용은 특권화된 ‘우리’를 교환으로 한 것이었다. 발전주의가 물러간 공간을 비집고 들어온 시장의 논리가 이런 심성을 낳았다는 점은 두말할 필요가 없다. 시장주의 윤리가 확산되면서 한국사회는 시장사회로, 한국인은 시장인간으로 거듭 태어나고 있다(최현 2011).

소극적 평화윤리와 제한적 수용주의가 상호작용하는 모습은 조건부 접근이라는 데에서 찾을 수 있다. 보수가 지향하는 가치는 현상유지에 있다. 대북관이나 복지에서 보수주의는 북한이나 복지를 거부하지는 않지만 수용하는 경우에도 조건을 단다. 까다롭든 후하든 조건이 성취되지 않으면 대북협력이나 복지는 철회될 수 있다. 하지만 적대윤리와 발전론적 거부주의가 서로 영향을 주는 만큼의 점착력을 발견하기는 쉽지 않다. 소극적 평화윤리와 제한적 수용주의 안에는 다양한 스펙트럼이 존재하고 부치는 조건에 변화에 따라 유동적이라는 점에서 결합의 기반이 느슨하다.

나. 소극적 평화윤리와 제한적 수용주의의 생명력

소극적 평화윤리와 제한적 수용주의는 ‘가진 자의 너그러움’을 닮아 있다. 공존을 수용하지만 공존의 조건으로 달려 있는 일정한 선을 넘는 것은 용납되지 않는다. 두 사회윤리가 존속되기 위한 조건은 보수적 공존, 즉 현상유지를 달성할 수 있느냐에 달려있다. 뒤집어 말하면 변화 요인이 발생하면 소극적 평화윤리와 제한적 수용주의는 흔들리게 된다.

소극적 평화윤리를 깨는 요인으로는 남북 간 물리적 충돌의 빈발, 북핵 문제의 이슈화, 북한의 전면적 개혁개방, 북한 내부의 권력변동, 남북한 집권세력의 성격변화, 중국의 대북 태도변화 등 무수히 많다. 제한적 수용주의에 충격을 가져 올 수 있는 요인도 경제위기, 복지재정의 위기, 인구구조의 변화, 제한적 수용으로는 부족한 복지수요의 폭발적 증대, 복지적용 대상자의 급속한 증가 등 널려 있다.

만약 이런 요인이 현실적으로 발생한다면 소극적 평화윤리와 제한적 수용주의는 전진과 후퇴라는, 서로 다른 방향으로 움직일 잠재력을 갖고 있다. 약해졌지만 북한에 대한 적대윤리가 만만치 않은 위력을 가지고 있는 상황이라면 소극적 평화윤리에게도 위협이 될 수 있다. 복지윤리 역시 발전론적 거부주의로 회귀할 가능성도 열려 있다. 반대로 일련의 사태가 현실로 나타났을 때 진전된 형태로 변화하는 것은 쉽지 않아 보인다. 하지만 배제할 수는 없을 것이다.

그러나 적대윤리와 발전론적 거부주의가 장기간 존속되는 데에는 이데올로기적 동원이 마술을 부렸듯이 소극적 평화윤리와 제한적 수용주의도 믿는 구석이 탄탄하다. 첫째, 한국사회가 전반적으로 보수화되고 있다는 점이다. 획기적 변화는 예전만큼 매력적이지 않다. 대다수 구성원의 행위패턴도 연대나 집합적 투쟁보다는 개인적 영달을 구하는 방식으로 흘러가고 있다. 소극적 평화윤리와 제한적 수용주의는 다른 사회윤리보다 거부감이 적다. 상황변동에 따라 크게 흔들리지 않을 만큼 맷집이 좋다. 적대윤리와 발전론적 거부주의보다는 상대적 진보라는 점, 동시에 후술할 적극적 평화윤리와 보편적 권리주의보다는 온건하다는 점에서 폭넓은 지지층을 확보할 수 있다. 보수의 마력은 여기에 있다.

5. 적극적 평화윤리와 보편적 권리주의의 만남

가. 적극적 평화윤리와 보편적 권리주의, 어떤 모습일까?

적대윤리와 발전론적 거부주의의 만남과 소극적 평화윤리와 제한적 수용주의의 만남은 일정한 역사적 배경 하에서 이루어졌다. 하지만 적극적 평화윤리와 보편적 권리주의의 결합은 역사적 조건을 살펴보는 것이 아니라 사회윤리의 내용을 음미할 필요가 있다.

갈퉁의 말을 들어 보자. 그는 “인간이 육체적, 정신적으로 실제로 실현하는 것이 잠재적 실현보다 못하는 상황에 처해 있을 때 폭력이 현존한다”고 하고 있다(Galtung 1969, 168). 적극적 평화란 이러한 구조적 폭력이 제거된 상태다. 그렇다면 대북관에서 적극적 평화윤리의 내용은 다음과 같을 것이다. 적대적 남북관계나 소극적 평화는 남북한에게 모두 구조적 폭력으로 작용하여 남과 북, 그리고 그 구성원이 가진 역량을 펼치지 못하게 하고 있다. 따라서 분단상태를 악용한 정치적 억압은 물론이고 분단상태를 물리적 충돌 없이 유지하는 것으로는 불충분하다. 인권과 사회정의의 실현이 평화다. 사회윤리로서 적극적 평화윤리는 이러한 생각이 한국사회 구성원 대다수의 머릿속에 자리잡게 되는 상황이다.

상상해 보자. 한국의 어느 무명시인이 명사십리에서 보름달을 보고 시상이 떠올라 한 수 지었다. 노벨 문학상을 받았다.

복지로 넘어와 마샬의 말을 들어 보자. 그는 사회권을 “최소한의 경제적 복지나 보호의 권리로부터 사회적 유산을 완전히 공유하고 해당 사회의 지배적인 기준에 따라 문명생활을 할 수 있는 권리에 이르는 모든 영역”이라고 규정한다(Marshall 1963, 74). 사회권이 권리로 인식되면 다음과 같을 것이다. 복지는 내가 한국사회의 구성원임에 근거해서 당연히 부여되는 권리다. 인간답게 사는 건 권리이기 때문이다. 여기에 조건은 없다. 불평등과 빈곤은 사람들을 인간답게 사는 조건을 훼손하기 때문에 정의롭지 못하다. 그래서 시장에 앞서 인권으로서 복지가 실현되어야 한다. 이런 사고방식이 지배적이면 가히 복지에 대한 사회권 의식이 확립되었다고 말할 수 있을 것이다.

나. 적극적 평화윤리와 보편적 권리주의, 어떻게 달성할 수 있을까?

가능할까? 한국 사회 구성원 대다수가 평화에 대하여 적극적 평화윤리를, 복지에 대하여 보편적 권리주의를 가지게 되는 날이 오기는 할까? 그러기 위해서는 먼저 구조적 폭력으로 작동하고 있는 것을 식별해 내고 그것이 구조적 폭력이라는 점에 사회적 합의도출이 선행되어야 한다. 적대적 남북관계와 소극적 평화, 불평등과 빈곤이 폭력이기 때문에 없어져야 한다는 데에 대다수가 공감해야 한다. 하지만 이런 사회적 합의가 하늘에서 뚝 떨어질 리는 만무하다. 상상은 신나지만 현실은 차갑다.

현실이 차가운 이유는 몇 가지가 있다. 첫째, 적극적 평화윤리와 보편적 권리주의가 내재화되기 위해 필요한 경험이 일천하다. 사회윤리는 일종의 경험재다. 경험하지 않고는 가치를 미리 알기 어렵다. 정치, 경제, 사회의 구조나 제도 차원이 아니라 사회윤리 차원에서 밑그림을 제시하는 것은 더더욱 어렵다. 남북관계에서 원초적인 형태나마 적극적 평화윤리를 쌓을 기회는 개성공단이나 금강산 관광 같은 형태에 국한되었다. 이와 같은 계기를 통해 적극적 평화의 가치를 체험할 수 있는 사람의 숫자는 제한적일 뿐 아니라 그나마 정치 상황에 따라 롤러코스터를 탔다. 복지윤리는 이보다 사정이 나은 편이다. 이미 무상급식 논쟁을 거쳐 찬반여부와는 별개로 보편적 복지라는 말을 한 번씩 들어는 보았다. 또한 복지의 확대 속도가 빠르다 보니 경험재로서 복지에 대하여 형성되는 이미지는 과거와는 다르다. 하지만 이러한 경험이 사회권 의식으로 발전하고 있는지, 아니면 시혜의 확대로 받아들여지고 있는지는 짚어 볼 대목이다.

둘째, 사회윤리에는 일종의 부정편향성(negativity bias)이 존재한다. 긍정적인 것보다는 부정적인 것이 사람들의 뇌리에 미치는 영향이 강력하다. 금강산 관광에서 먼발치에서 바라 본 비로봉보다는 연평도 포격이 강하게 남는다. 내가 받는 기초노령연금 10만원은 쉽게 잊히지만 복지 공무원의 비리는 오래 남는다.

두 사회윤리가 만나러 가는 길에는 돌부리도 많다. 북한의 인권 문제는 아킬레스건이다.

적극적 평화윤리와 보편적 권리주의로 가자고 주장하는 건 쉽다. 하지만 아무리 공자님 말씀을 읊어 본들 소용없다. 성가신 훈계일 뿐이다. 공존의 문화를 체득할 수 있는 경험이 축적되어야 한다. 내부적으로는 제로섬 사회에서 비제로섬 사회로 나아가는, 그래서 반드시 정글의 법칙이 아니라 공존의 법칙을 경험하고, 함께 살아갈 수 있다는 경험을 해야 한다. 그러기 위해서는 실생활에서 체득할 수 있는 변화가 필요하다. 예를 들어 노동시간 단축을 통해 일자리를 나누는 경험, 금강산 뿐 아니라 백두산 등반의 경험이 누적되어야 한다.

6. 결론

2013년, 한국의 평화복지윤리의 지형은 어떠한가? 평화윤리는 <그림>에서 보는 바와 같이 북한을 협력대상으로 생각하는 사람의 비중이 압도적으로 높은 상황이다. 협력대상으로 보는 견해를 소극적 평화인지 적극적 평화인지는 분명하지 않지만 경계대상, 적대대상, 경쟁대상으로 보는 입장을 합치더라도 협력대상으로 보는 견해가 높은 비중을 차지한다. 복지윤리는 원칙적 부정은 줄어들고 제한적 수용이 지배적인 사회윤리로 자리 잡아 가고 있는 형국으로 보인다.

<그림> 북한에 대한 인식

자료: 서울대학교 통일평화연구원, 2011 통일의식조사

한국사회에 적극적 평화윤리와 보편적 권리주의가 지배적인 사회윤리로 정착될 수 있을까라는 문제제기는 사회윤리에 불가역성이 성립할 수 있느냐라는 의문을 품게 한다. 민주주의는 한 번 성취되면 뒤로 돌아가기 어렵다는 것이 민주주의의 불가역성이다. 사회윤리에도 이런 불가역성이 적용될 수 있을까? 주위에 돌아다니는 담론을 보면 역행의 가능성도 여전히 강하다고 느껴진다. 복지에 대한 인식이 크게 바뀌고 있지만, 여전히 복지는 ‘시혜’로 보는 시각도 만만치 않다. 복지제도 적용 대상자를 복지 ‘수혜자’로 표현하는 문건은 수두룩하다. ‘복지 포퓰리즘’이라는 포퓰리즘도 만만치 않다. 복지는 원하지만 내 호주머니 열기는 싫다.

2011년 1월 29일, 시나리오 작가의 최고은 씨가 굶어 죽었다. 남긴 쪽지에는 “그 동안 너무 많은 도움을 주셔서 감사합니다. 창피하지만, 며칠 째 아무 것도 못 먹어서 남는 밥이랑 김치가 있으면 저희 집 문 좀 두들겨 주세요”라고 적혀있었다고 한다. 2004년 독일에서는 Hartz Ⅳ 법안이 시행되어 복지급여가 대폭 삭감되었다. 반대시위에 참여한 한 음악가는 기자가 시위참여 이유를 묻자 복지급여를 받으며 음악활동을 하는 것이 나의 인생인데 개혁안은 내가 음악활동을 할 권리를 제한시키기 때문에 시위에 참여했다고 밝혔다. 뛰어난 재능을 가지고 왜 한국에서 태어났을까.

하지만 한국 현대사의 특징 중 하나는 세계 어느 나라에서도 찾아보기 어려운 역동성이 있다는 것이다. 이제는 그 역동성이 평화윤리와 복지윤리에서 실현될 차례다. 이것은 단지 희망 차원에 그치지 않고 한국사회의 장기지속발전을 위해서도 긴요하다. 1948년 이후 한국은 100m 경주에 맞는 체질로 키워졌다. 그리고 그 경주에서 성적이 괜찮았다. 남들이 부러워하기도 한다. 그러나 이제는 레이스가 단거리에서 중․장거리로 바뀌었다. 스프린터 체질로부터 길고 오래가는 체질로 바꾸어야 한다. 적대윤리와 소극적 평화윤리를 넘어 적극적 평화윤리로, 발전주의에 침식된 거부주의와 제한적 수용을 넘어 보편적 권리주의로 전환하는 일은 장기 레이스에 대비해 밑천 두둑이 챙기는 일이다. 함께 가야 멀리가기 때문이다. 반동과 보수와 진보의 힘겨루기에서 역사는 장기적으로 진보의 편을 들어 주었다.

참고문헌

이광일. 2003. 〈성장․발전주의 지배담론의 신화화 딜레마〉. 조희연 편, 《한국의 정치사회적 지배담론과 민주주의 동학》. 함께읽는책.

최현. 2011. 〈시장인간의 형성: 생활세계의 식민화와 저항〉. 《동향과 전망》81호. 156~194쪽.

Beck, Ulrich. 1986. Risikogesellschaft. Frankfurt am Main: Suhrkamp

Galtung, Johan. 1969. “Violence, peace, and peace research.” Journal of Peace Research 6(3). pp. 167~191.

Marshall, T. H. 1963. Sociology at the Crossroads and other Essays. London: Heinemann Education Books.

[요약문]

평화복지국가의 사회윤리적 기반

이 글은 사회의식에 초점을 두고 한국에서 평화와 복지의 관계를 다루고 평화복지국가로 나아가기 위한 과제를 검토하고자 한다. 평화와 복지의 관계를 사회의식 차원에서 접근한다는 것은 실증가능한 객관적이고 물리적인 요소도 중요하지만 아이디어, 관념과 같은 주관적인 요인을 중요하게 본다는 것이다. 즉, 평화와 복지가 서로 관련되는 방식을 집합적 사회의식을 화두로 삼아 분석하고자 한다.

윤리는 보통 옳고 그름의 문제로 인식된다. 그러나 이 글에서 규정하는 사회윤리는 도덕적, 규범적, 당위론적 차원에서 옳고 그름의 문제를 다루는 개념이 아니라 사회 구성원 대다수가 공유하는 집합적 의식으로 규정한다. 이런 의미에서 평화에 관한 사회윤리, 복지에 관한 사회윤리가 각각 존재한다. 평화윤리는 적대윤리와 평화윤리로 구별하고, 평화윤리는 다시 소극적 평화윤리와 적극적 평화윤리로 나눌 수 있다. 복지윤리는 발전론적 거부주의, 제한적 수용주의, 보편적 권리주의로 나눈다. 이런 구분을 통해 평화윤리와 복지윤리는 <표>와 같은 3×3 매트릭스 하에서 이념형적으로 9가지로 유형화할 수 있다.

<표> 평화윤리와 복지윤리의 결합

		대북 윤리(대북관)
		적대 윤리	평화 윤리
			소극적	적극적
복지윤리	발전론적 거부주의	①	②	③
	제한적 수용주의	④	⑤	⑥
	보편적 권리주의	⑦	⑧	⑨

적대윤리는 북한을 주적으로 삼고 북한에 대하여 대립적, 전투적 자세를 취하는 것이 옳다고 여기는 관념, 소극적 평화윤리는 남북한 사이에 물리적 충돌이 없는 상태가 유지되어야 한다는 관념, 적극적 평화윤리는 남북관계의 대립과 반목으로 인해 발생하는 구조적, 문화적 폭력 자체를 제거해야 한다는 입장이다. 복지윤리 중 발전론적 거부주의는 복지를 경제발전의 걸림돌로 인식하고 전반적으로 거부하는 입장이다. 제한적 수용주의는 복지를 일정한 조건 하에서 받아들이는 태도다. 보편적 권리주의는 복지를 한국이라는 사회의 구성원이면 인간다운 생활을 하기 위해 당연히 부여된 권리로 인식하는 입장이다. 한국에서 나타난 평화윤리와 복지윤리의 결합형태를 적대윤리와 발전론적 거부주의가 결합한 ①번 형태와 소극적 평화윤리와 제한적 수용주의가 결합된 ⑤번 형태로 본다.

적대윤리와 발전론적 거부주의는 배타적 타자화라는 공통분모를 갖는다. 배타적 타자화는 ‘우리’라는 집단 정체성을 바탕으로 타자는 ‘우리’의 안위를 위협하는 존재로 본다. 우리와 타자의 경계선을 선명하게 그려놓고 타자를 배척하는 태도를 취한다는 점에서 양자는 닮아있다. 북한에 대한 적대윤리와 복지에 대한 발전론적 거부주의는 특수한 역사적 조건 하에서 결합되었다. 역사적 조건이란 안보와 경제발전을 최우선의 가치로 설정하고 다른 가치는 후순위로, 나아가 핵심가치를 위협하는 존재로 인식하게 만들었다는 데 있다. 자유와 인권은 물론 복지를 포함한 다른 가치는 경제성장의 후순위로 밀려났다.

이런 맥락에서 적대윤리와 반복지 의식은 시대를 배경으로 서로가 서로를 강화시키는 관계에 놓였다. 첫째, 반공주의는 복지 없는 성장주의를 정당화했다. 반공과 발전주의는 하나로 융합되었고 개발과 성장을 방해하는 모든 요소는 제거되어야 하며, 그것을 자극하는 작위, 부작위는 외부의 적(북한)을 이롭게 하는 내부의 적으로 간주되었다 둘째, 반공주의는 나아가 지배 이데올로기로서 복지를 공산주의와 공명하는 것으로 만들어 내는 이데올로기적 호명(ideological interpellation)을 통해 복지의 정당성을 박탈했다. 셋째, 군사적이며 전투적 동원에 의한 경제발전 전략이 복지에 복지를 낙오자의 것으로 형상화하면서 반복지 의식을 키워냈다. 넷째, 복지윤리에서 형성된 ‘타자’에 대한 엄격한 태도는 반공주의에 자양분을 제공하기도 한다.

사회윤리의 일종으로서 적대윤리가 존속되기 위해서는 북한을 배타적으로 타자화해야 할 대상으로 형상화해야 한다. 발전론적 거부주의의 생명력은 반복지적 발전주의 자체의 성과에 크게 의존한다. 대략 1990년대 중반까지는 두 가지가 작동 가능했다. 그 이후 적대윤리와 발전론적 거부주의의 점착력은 느슨해지기 시작했다. 그러나 적대윤리와 발전론적 거부주의는 두 가지 인지적 유산을 남겼다. 하나는 강력한 이분법적 사고이고 다른 하나는 불신이다.

적대윤리와 발전론적 거부주의의 공통분모가 배타적 타자화라면 ⑤번 형태인 소극적 평화윤리와 제한적 수용주의의 공통점은 보수적 공존에 있다. 소극적 평화윤리는 북한을 적대의 대상이 아니라 공존과 협력의 대상으로 본다는 점에서 적대윤리와 구별되지만 공존과 협력은 현상을 유지하거나 부분적 개선 정도로 그친다는 점에서 보수적이다. 복지윤리에서 보수적 공존은 ‘우리’가 우월적 지위를 누리는 것은 양보하지 않는 한에서 복지를 선택적, 부분적으로 수용하는 태도로 나타난다.

소극적 평화윤리와 제한적 수용주의도 역사적으로 결합되었다. 남북 간의 체제경쟁이 한국의 승리로 귀결되었다는 인식이 확산되고 물리적 충돌만큼은 피해야 한다는 관점이 많은 사람들에게 공유되기 시작했다. 복지에 대한 원칙적 거부에서 제한적 수용으로 나아가는 결정적인 계기는 1990년대 말 경제위기였다. 경제위기는 복지 없는 성장모델이 파산선고를 받은 사건이었다. 경제위기 이후 나타난 새로운 사회경제 질서는 배타적 타자화에서 ‘타자’의 범위가 넓어질 가능성을 구성원 대다수에게 확장했고, 이런 배경 하에서 타자에 나도 포함될 가능성은 폭넓게 열려져 있다는 인식이 퍼져갔다. 경제위기가 복지를 원칙적 거부로 보는 시각으로부터 탈피하게 만들었지만 새로운 형태의 배타적 타자화를 낳았다. 제한적 수용주의에서 ‘우리’와 ‘타자’는 동일한 목표를 놓고 싸우는 경쟁자가 되었다. 발전주의가 물러간 공간을 비집고 들어온 시장의 논리가 이런 심성을 낳았다.

소극적 평화윤리와 제한적 수용주의의 상호작용은 조건부 접근이라는 데에서 찾을 수 있다. 보수가 지향하는 가치는 현상유지에 있다. 까다롭든 후하든 조건이 성취되지 않으면 대북협력이나 복지는 철회될 수 있다.

소극적 평화윤리와 제한적 수용주의의 생명력은 현상유지를 달성할 수 있느냐에 달려있다. 현상을 깰 수 있는 요인은 무수히 많다. 이런 요인이 현실적으로 발생한다면 소극적 평화윤리와 제한적 수용주의는 전진과 후퇴라는, 서로 다른 방향으로 움직일 잠재력을 갖고 있다. 그러나 한국사회가 전반적으로 보수화되고 있고 다른 사회윤리보다 거부감이 적다는 점에서 소극적 평화윤리와 제한적 수용주의는 장기간 존속할 수 있을 것으로 보인다.

적극적 평화윤리와 보편적 권리주의가 결합되는 형태인 ⑨번은 아직 상상의 영역이다. 한국 사회 구성원 대다수가 평화에 대하여 적극적 평화윤리를, 복지에 대하여 보편적 권리주의를 가지게 되기 위해서는 구조적 폭력으로 작동하고 있는 것을 식별해 내고 그것이 구조적 폭력이라는 점에 사회적 합의도출이 선행되어야 한다. 적대적 남북관계와 소극적 평화, 불평등과 빈곤이 폭력이기 때문에 없어져야 한다는 데에 대다수가 공감해야 한다.

그러나 사회적 합의도출에는 난항이 기다리고 있다. 첫째, 적극적 평화윤리와 보편적 권리주의가 내재화되기 위해 필요한 경험이 일천하다. 일종의 경험재로서 사회윤리는 경험하지 않고는 가치를 미리 알기 어려운데, 쌓은 경험이 지나치게 적다. 둘째, 사회윤리에는 일종의 부정편향성(negativity bias)이 존재한다. 긍정적인 것보다는 부정적인 것이 사람들의 뇌리에 미치는 영향이 강력하다. 따라서 공존의 문화를 체득할 수 있는 경험이 축적되어야 한다.

적극적 평화윤리와 보편적 권리주의 의식이 지배적인 사회의식으로 자리잡기는 요원해 보인다. 그러나 두 사회윤리는 단지 희망 차원에 그치지 않고 한국사회의 장기지속발전을 위해서도 긴요하다. 적대윤리와 소극적 평화윤리를 넘어 적극적 평화윤리로, 발전주의에 침식된 거부주의와 제한적 수용을 넘어 보편적 권리주의로 전환하는 일은 단거리 경주에서 장기 레이스로 체질을 바꿔야 하는 한국이 미래에 대비하는 길이기도 하다. 함께 가야 멀리가기 때문이다. 반동과 보수와 진보의 힘겨루기에서 역사는 장기적으로 진보의 편을 들어 주었다.

	세션 2
	유럽 사민주의의 이노베이션: 굿소사이어티(Good Society) 담론

2013. 10. 11

[세션2] 유럽 사민주의의 이노베이션: 굿소사이어티(Good Society) 담론

	발표 1 (1)
	좋은 사회 구축: 경제위기와 세계화 시대의 사회민주주의
	헤닝 마이어(Henning Meyer) / 런던정치경제대학교 방문연구위원

세계 금융위기가 발발한 5년 전, 유럽의 사회민주주의 세력 다수는 ‘드디어 때가 왔다’고 생각했다. 금융시장은 규제완화 이후 자체 순환 메커니즘에 의해 움직였고, 경제 전체와의 연계는 점점 약화되고 있었다. 금융시장이 붕괴하자 세계경제의 높은 상호의존성으로 인해 커다란 파급효과가 발생했다. 월스트리트가 무너지면서 런던 등 다른 금융 중심지뿐만 아니라 세계경제 전체가 심각한 위기에 빠졌고, 이 위기는 아직도 해결되지 않고 있다.

경제위기로 인해 커다란 정치적 파급효과가 발생할 것이라는 점도 분명해졌다. 데이비드 마퀀드(David Marquand) 옥스퍼드대 역사학과 교수의 표현처럼 이러한 사태는 “사회민주주의가 힘을 얻을 절호의 기회”가 되어야 했다. 시장은 본질적으로 불안정하기 때문에 적절한 규제가 필요하다는 것이 바로 사회민주주의가 오랫동안 견지한 입장이었으며, 시장에서 위기가 촉발된 것이 처음 있는 일도 아니었기 때문이다. 일련의 위기는 사회민주주의 이론의 핵심 주장이 실제로 옳다는 점, 그리고 시장이 제대로 기능을 발휘하려면 규제가 필요하다는 점을 뒷받침하는 명백한 증거라고 볼 수 있었다. 게다가 위기로 인한 사회적ㆍ경제적 충격으로부터 시민들을 보호하고 있는 현재의 복지제도를 설계하고 확대해 온 것 역시 사회민주주의가 아닌가?

하지만 금융위기 발생 후 5년이 지난 지금, 일련의 사태가 결코 ‘절호의 기회’가 되지 못했다는 결론을 내려도 무방할 것이다. 경제위기가 정치에 미친 영향은 극심한 정정 불안과 ‘긴급사태 정치’로 나타났다. 금융부문의 문제로 인해 유로화의 설계에 중대한 허점이 존재한다는 사실도 드러났다. 이 과정에서 금융위기는 유로존과 유럽연합 전반의 문제로 확대되었다. 그러나 이러한 정치적 불안정은 표면적 조건과는 달리 사회민주주의 세력에게 유리하게 작용하지 않았다. 이런 현상이 나타난 원인은 무엇일까? 이것이 유럽 사회민주주의의 미래에는 어떤 의미를 가지고 있을까? 앞으로 유럽에서 사회민주주의가 주요 정치세력으로 자리매김할 수 있을지 판단하려면 우선 이러한 질문에 답해야 할 것이다.

먼저 유럽 사회민주주의가 이번 경제위기 이전에 어떤 길을 걸어왔는지 살펴보자. 1990~2000년대에 걸쳐 각국의 사회민주주의 정당은 1970년대 말 이후 대중이 선거에서 자신들을 외면한 이유가 무엇인지 파악하기 위해 평가와 고민을 거듭했다. 국가별로 상황이 조금씩 다르긴 했지만, 공통의 고민은 자유시장 독트린이 힘을 얻으면서 전통적 사회민주주의 정치가 낡은 것으로 여겨진다는 사실이었다. 결국 ‘오래된 방식’이 선거 패배의 주요 원인으로 지목되었다. 이러한 평가와 함께 빌 클린턴이 주도한 미국 신민주당(New Democrats) 노선의 영향으로 사회민주주의 정당 다수가 정치강령 수정에 나섰다. ‘제3의 길’을 향한 이러한 수정은 국가별로 형태와 정도 차이는 있었지만 기본적으로 주류의 위치를 차지한 신자유주의를 수용하는 과정이었다. 영국의 신노동당(New Labour), 독일의 신중도(neue mitte) 등 다양한 ‘제3의 길’이 유럽 전역에서 나타났다.

이와 같은 강령 수정은 몇 가지 결과를 낳았다. 우선 신자유주의라는 ‘정통’ 정치이념에 도전하기보다 이에 가까워지는 과정에서 진정한 정치적 대안과 비전 개발의 필요성이 간과되었다. 특히 복지정책을 포함해 정치의 거의 모든 영역을 ‘효율화’해야 한다는 논리를 수용하게 되면서 정치담론이 다양성을 잃어버렸고, 비슷비슷한 주장들이 단지 정도의 차이를 두고 경쟁하게 되었다. 물론 정치노선은 항상 변화해야 하며, 사회민주주의 역시 보수주의 및 자유주의로부터 배울 점은 배워야 할 것이다. 하지만 이러한 변화의 정도가 지나쳐 사회민주주의 세력이 자신의 핵심 이념을 포기하고 다른 정당들과 차별성을 잃어버렸다는 비판이 지금도 계속되고 있다.

‘제3의 길’ 노선은 선거 결과만 놓고 볼 때 한동안 성공적이었다. 사회민주주의 정당은 1990년대 말 유럽연합 회원국 대다수에서 집권하고 있었다. 이들은 새로운 정치노선을 바탕으로 과감한 정책의제를 추진했고, ‘제3의 길’이 대세로 자리매김한 것으로 보였다. 그러나 이러한 노선도 문제가 없던 것은 아니었으며, 금융위기가 발생하자 이 문제가 더욱 크게 부각되기 시작했다. 시장이 태생적으로 불안정하다는 사회민주주의의 전통적 입장이 여전히 유효하며, 세계 경제위기가 시작되고 있다는 사실이 분명해졌기 때문이다.

상황이 급변하자 위기 이전에는 강점으로 보였던 것이 오히려 약점이 되고 말았다. 사회민주주의 세력은 지난 수십 년간 대안적 정치강령 개발을 소홀히 하는 바람에 일종의 ‘지적 무방비 상태’에서 위기를 맞이했다. 대중에게 제시할 진정한 정치적 대안이 부재했다는 얘기다. 게다가 그 동안 집권한 사회민주주의 세력 상당수가 규제완화 정책을 밀어붙여온 터라 대중의 눈에 이들은 단지 정치적으로 갈팡질팡하고 있을 뿐만 아니라 실패한 체제를 만드는 데 일조한 세력으로 보였다. 이로 인해 신뢰가 무너졌고, 이미 국민 다수가 반대하는 정책을 강행하는 모습에 거부감을 느끼던 상당수의 전통적 지지층조차도 등을 돌렸다. 이런 맥락을 고려할 때 사회민주주의 세력이 경제위기 속에서 정치적 승리를 거두지 못했다는 사실은 전혀 놀라운 일이 아니다.

이처럼 일련의 위기가 사회민주주의 세력에게 ‘절호의 기회’가 되지 못한 이유를 살펴보면 당면 과제가 무엇인지도 파악할 수 있다. 유럽의 사회민주주의 세력은 현재의 급속한 사태 변화를 감당하기도 벅찬 상황이다. 유로존 위기의 해결을 위해서는 과감한 결단이 필요하며, 유럽통합을 강화하기 위해 몇 년 전에는 상상할 수 없었던 조치를 취해야 한다. 그렇지 않으면 ‘완만한 해체(slow renationalization)’로 나아가야 하는데, 이 역시 최근까지도 상상할 수 없었던 방안이다. 유럽연합의 핵심 역량만으로 현 상황을 어떻게든 헤쳐 나간다는 구상은 이제 한계에 도달했으며, 상황을 안정화하기에 역부족이다. 유럽 시민 상당수는 2차 대전 이후 최악의 경제위기로 커다란 고통을 겪고 있으며, 혼란과 환멸 속에서 어떤 방향으로 나아가야 할지 확신하지 못하고 있다.

이처럼 과감한 리더십을 필요로 하는 정치적 격변 속에서 사회민주주의 세력은 준비 부족으로 인해 타격을 입었다. 세계 금융위기가 유로존 위기로 번지면서 어려움은 더욱 가중되었다. ‘제3의 길’은 끝났지만 그렇다고 새로운 사회민주주의 정치가 정립된 것도 아니다. 사회민주주의 정당의 정치인들은 위기가 걷잡을 수 없이 번지는 것을 막기 위해 고군분투해야 하는 상황에 처해 있다. 이제 사회민주주의 세력은 대중에게 제시할 정치적 대안을 새롭게 정의하고, 신뢰를 회복하기 위해 노력하는 동시에, 2차 대전 이후 최대의 정치적 격변기를 헤쳐 나가야 하는 어려운 과제를 안고 있다.

하지만 상황이 암울하기만 한 것은 아니다. 과제를 명확히 정의하면 해결로 나아갈 길이 보이게 마련이다. 유럽 전역의 이론가 및 활동가들은 대안적 사회민주주의 정치를 구상하기 위해 몇 년째 공동 작업을 진행하고 있다. 필자도 참여하고 있는 이 모임에서는 ‘좋은 사회(Good Society)’라는 개념을 출발점으로 삼고 있다. 현재의 경제적ㆍ정치적 문제를 철저히 가치중심적으로 분석하여 새로운 정치를 수립하려는 접근법이다. 궁극적인 목표는 앞으로의 방향을 제시하는 정치적 비전을 개발하는 것이다. 먼저 ‘좋은 사회’를 정의하고, 이를 바탕으로 ‘더 좋은 사회’로 나아가는 정치적 경로를 그려보고자 한다. 이러한 노력을 통해 가치중심의 정치적 ‘나침반’을 개발하는데 성공한다면 현재 우리가 직면한 정치적 격변의 소용돌이를 헤쳐 나가는 데 큰 도움이 되는 것은 물론 향후 더 많은 과제를 해결할 수 있을 것이다.

‘좋은 사회’에 대한 정의부터 시작하는 접근법은 이제 생명을 다한 기존의 정치적 기법과 절연한다는 의미도 가진다. ‘제3의 길’이 유행하던 시기, 정책이 만들어지는 과정은 마치 시장의 거래와 같은 성격을 갖고 있었다. 여론조사와 포커스 그룹 인터뷰를 통해 유권자라는 ‘고객’의 필요를 파악하고, 이를 충족하는 정책을 제시하는 것이다. 그 결과 변혁적(transformational) 정치는 사라지고 반응적(reactive) 정치만 남았다. 하지만 기존 경제ㆍ정치 체제의 한계와 제약이 명백히 드러나는 이 시점에서 우리에게 필요한 것은 원대한 목표를 추구하는 변혁적 정치다. 한 가지 흥미로운 사실은 ‘좋은 사회’ 구상의 접근법과 혁신에 대한 스티브 잡스의 관점이 매우 비슷하다는 점이다. 잡스는 ‘왜 시장조사를 신뢰하지 않느냐’는 질문에 이렇게 답했다고 한다.

“고객이 원하는 것을 제공해야 한다”고 말하는 사람들이 있다. 하지만 내 접근법은 다르다. 고객이 앞으로 무엇을 원할지 미리 알아내는 것이 우리의 임무다. 헨리 포드는 이런 말을 남겼다. “고객에게 무엇을 원하는지 물었다면 아마 ‘더 빨리 달리는 말’이라는 답이 돌아왔을 것이다.” 대중은 우리가 새로운 것을 제시할 때 비로소 자신들이 무엇을 원하는지 알게 된다. … (중략) … 아직 오지 않은 것을 미리 읽어내는 것이 우리의 과제다.

- 월터 아이작슨, <스티브 잡스>에서

유럽 사회민주주의의 과제는 현 상황을 분석하고, ‘아직 오지 않은 정치적인 것들’을 읽어내며, 이를 바탕으로 새로운 정치를 수립하는 것이다. 스티브 잡스는 애플이 혁신적 제품 개발에 주력할 때 탄탄한 수익구조를 유지할 수 있는 것이지, 그 역이 아니라고 보았다. 마찬가지로 정치세력은 선거에서 승리할 수 있는 새롭고 설득력 있는 정치의제 개발에 초점을 맞춰야 하며, 특정 유권자 집단을 목표로 설정해 놓고 이들을 만족시키기 위한 정치의제를 개발하는 앞뒤가 뒤바뀐 방식을 취해서는 안 된다.

유럽 사회민주주의의 부활을 위해 ‘좋은 사회’와 같은 가치중심 접근법이 필요한 이유가 또 있다. 현대 사회는 계속해서 개인화되고 있으며, 시장 거래를 모방한 정치적 기법으로 특정 사회집단의 지지를 끌어내 선거에서 승리하려고 하다 보면 계속 작아지고 차별화되는 다양한 사회집단에 어필해야 하는 어려움이 생긴다. 자연히 정치과정은 점차 협소해지고 배제적 성격을 띠게 된다. 반면 가치중심 정치의제는 공통의 사회적/경제적 비전을 제시함으로써 광범위한 대중의 지지를 얻고 다양한 사회집단을 단결시키는 것을 목표로 한다. 이런 의미에서 사회민주주의의 다음 단계는 차별화된 정치 ‘시장’에 다가가는 전략이 아니라 ‘아메리칸 드림’처럼 다양한 사회집단의 폭넓은 지지를 이끌어내는 형태를 띠어야 한다.

하지만 정치적 변화는 필요조건과 제약조건, 일상적인 정치 속에서 천천히 단계적으로 이루어진다. 정치적 경쟁구도가 계속 변화하기에 새로운 사회민주주의 의제를 개발하는 작업도 까다로울 수밖에 없다. 앙겔라 메르켈 총리의 지난 선거공약을 보면 그가 ‘제3의 길’을 역으로 응용해 사회민주주의를 일부 수용했다고 평가할 수 있다. 메르켈은 사회민주주의의 주장 중 유권자에게 어필하는 부분이 있으면 독일 내에서는 적어도 수사적으로 수용하는 모습을 보였다. 메르켈의 국내정책은 유럽연합에 대한 긴축정책과 차이를 보인다. 월세 규제, 아동수당 인상, 교육 및 사회기반시설 투자 확대는 물론 기업 경영진 보수 제한을 강화하는 내용도 포함되어 있다. 독일 국민들이 메르켈이라는 인물에 대해 높은 신뢰를 보내고 있다는 점을 고려하면 선거에서 그와 맞선다는 것이 얼마나 어려운 일인지 알 수 있다.

이제 결론을 맺고자 한다. 경제위기가 ‘절호의 기회’가 될 수 있다는 생각은 정치적 환경의 무게중심이 사회민주주의에 가까운 방향으로 이동했다는 인식을 바탕으로 한다. 이는 어느 정도 사실이며, 사회민주주의 세력이 지금까지 이러한 변화를 제대로 활용하지 못했다고 해서 앞으로도 마찬가지일 것이라고 단언할 수는 없다. 사회민주주의 세력이 지금의 혼란과 자신감 부족을 털어내고 앞으로의 과제에 철저히 대처하는 시기가 빠를수록 정치적 부활의 가능성도 커질 것이다. 그러기 위한 현실적 경로 중 하나가 바로 ‘좋은 사회’와 같은 가치중심 접근법이다.

프랑수아 올랑드가 대선에서 승리한 프랑스를 비롯해 사회민주주의 정당이 최근 선거에서 승리한 소수의 사례를 보면 선거 승리가 성공적 국정운영을 보장하지는 않는다는 사실을 알 수 있다. 현실적인 경로를 제시하는 새로운 정치의제는 집권 후 성공적 국정운영을 위해서도 반드시 필요하다. 그런 준비가 없다면 정부의 정책은 일관성을 잃고 리더십이 약화되고 말 것이다. 최근 프랑스의 한 학자는 프랑스 사회당의 유럽정책에 대해 “머리가 없는 닭처럼 좌충우돌하고 있다”고 평가한 바 있다. 선거 승리는 그 자체가 목적이 아니라 분명한 방향으로 국정을 이끌어가기 위한 수단으로 인식되어야 한다. 그렇지 않을 경우 성공은 결코 오래가지 못할 것이다.

유럽 사회민주주의는 전환기를 맞고 있으며, 현재의 정치적ㆍ경제적 여건에 따른 새로운 필요에 적응해야 한다. 부분적 보완이나 수사적 차원의 변화만으로는 부족할 것이다. 하지만 앞으로 나아갈 방향은 점차 분명해지고 있으며, 사회민주주의가 활력을 되찾을 가능성은 충분하다.

[요약문]

좋은 사회 구축: 경제위기와 세계화 시대의 사회민주주의

글로벌 경제 위기가 휘몰아 쳤을 때, 많은 논평가들은 이때야말로 사회 민주주의의 시대가 왔다고 믿었다. 누구나 규제되지 않은 시장이 갖고 있는 태생적 불안정을 볼 수 있었기 때문이다. 글로벌 경제의 붕괴로 전 세계의 정치적, 경제적 사고에서 지배적인 지적 흐름이었던 신자유주의의 주요 도그마 역시 불신 받게 되었다. 5년이 흐른 지금, 여전히 사회민주주의의 시기는 아직 구체화되지 않았다고 말할 수 있다. 이는 90년대 중반부터 진행되어 온 근래의 사회민주주의의 발전상과 여전히 해결되지 않은 세계화와의 관계 때문이다. 이번 발표에서는 이러한 근본적인 문제를 분석하고 ‘좋은 사회’의 일반적인 생각과 조화를 이루는 글로벌 사회 민주주의를 향한 개혁 경로를 제안하려고 한다.

Building the Good Society

: Social Democracy in Times of Economic Crisis and Globalisation

When the global economic crisis hit many commentators believed that this was a social democratic moment. The inherent instability of unregulated markets was there for everybody to see. The crash of the global economy also discredited the main dogma of neoliberalism, which had been the dominant intellectual current in political and economic thinking around the world. Five years on it is fair to say that the social democratic moment has yet to materialise. The reason for this lies in social democracy's recent development since the mid 1990s and its unresolved relationship to globalisation. This presentation will analyse the underlying problems and suggest a reform path towards a global social democracy, that is in tune with the general idea of a Good Society.

	발표 1 (2)
	세계화 시대의 사회민주주의당: 전지구적 사회민주주의의 기본 원칙
	헤닝 마이어(Henning Meyer) / 런던정치경제대학교 방문연구위원

정당들은 지금까지 세계화에 대처하기 위한 균형 잡힌 사회민주주의 컨셉트를 찾기 위해 노력했으나 실패했다. 냉전 종식 후 초기에 있었던 회의주의는 90년대 중반에 세계화 열풍과 함께 잦아들었다. 사람들은 세계화라는 상위개념 아래 외부로부터 도입되는 것이라면 무엇이든 비판 없이 환영했다. 이것이 정계에 가장 뚜렷하게 나타난 것이 영국 노동당인데, 토니 블레어 수상은 옛 것과의 차별화를 위해 당에 ‘신노동당(New Labour)’이라는 새로운 이름을 부여한 바였다. 그런데 여기에서 아이러니한 일은, 이러한 사회적 상승과 미래희망에 대한 염원의 새로운 정치가 신노동당에게 강력한 사회적 결합 효과와 3회 연속 선거 승리를 가져다주긴 했지만, 이를 통해 무비판적 세계화 열풍이 침투할 수 있게 되었다는 사실이다.

전세계적 경제위기가 닥치고, 당시 아직 일종의 사회체제 형태였던 신자유주의 경제체제가 그 약점을 드러내기 시작하자, 사회적 상승과 탄탄한 미래에 대한 약속은 더 이상 지킬 수 없게 되었다. 아니, 오히려 그 반대였다. 사회민주주의 정당은 영국을 비롯한 여러 국가에서 그들이 오히려 문제의 일부분이 되는 부담을 떠안게 되었다. 시민들 눈에는 이토록 취약한 체제를 구축하는 데에 그들도 한 몫을 했다고 보였기 때문이다. 어쩔 수 없이 외부적 요인에 외출되면서 국내 차원에서의 정치적 입지도 취약해졌다. 게하르트 슈뢰더가 말했던 원칙인 ‘개혁하느냐, 개혁되느냐’는 당시 상황을 잘 표현하고 있다. 외부의 압박으로 인해 국내 체제가 강제적으로 변화해야 했다고 할 때, 국내 체제가 개혁 필요성이 항상 있었다는 데에는 반박의 여지가 없다. 하지만, 불투명했던 소위 ‘상황강제’에 대해 비판 없이 이를 당연한 상황으로 여긴다면, 근시안적 판단이다.

바로 여기에 사회민주주의자들이 겪은 두 번째 아이러니가 있다. 사회민주주의자들이 당 강령에 따라 세계화를 매우 긍정적이고 무비판적으로 받아들였음에도 불구, 그들의 정치적 ‘경기장’은 여전히 국내였다. EU 회원국 과반수 여당이 사회민주주의당이었던 시절에도 그들은 전지구적 차원이든 국지적 차원이든 뚜렷한 특성을 드러내지 못했다. 그들은 그보다는 국내 사안에 집중한 제3의 길을 모색했고, 이것은 초국가적 차원에서 강령에서 원했던 정치적 동맹을 이끌어내지 못했다. 그 원인은, 여러 가지 형태의 제3의 길들이 국내 선거 성공을 위한 전략들을 내용으로 하고 있었기 때문이다. 또 다른 원인은, 세계화에 대한 무비판적 입장으로 인해 ‘글로벌 거버넌스(Global Governance)’와 같은 초국가적 정책 특성들에 대해 고민할 필요성을 못 느꼈기 때문이다. 이 사실은 적어도 EU 차원에선 의외인데, 사회민주주의자들이 약속했던 ‘사회주의적 유럽’은 이때도 전혀 실현되지 못 했었기 때문이다. 그들은 리스본 조약 전략 외에는 이렇다 할 유럽 차원의 프로젝트가 없었다. 그나마 이것도 실패한 프로제트이긴 하지만 말이다.

이렇게 사회민주주의자들의 정책 방향이 세계화의 여파로 완전히 붕괴되자, (예상할 수 있듯) 한 동안 방향 상실의 기간이 지속됐다. 이 상태를 가장 잘 대변하는 예가 영국의 ‘블루 레이버(Blue Labour)’ 운동이다. ‘블루 레이버’란 경제위기에 대한 지식인층의 대응과 사회민주주의 당내 전문화가 반영된 강령적 운동을 뜻한다. 그런데 이를 통해 사회주의 근본 개념은 오히려 상실되어갔고, 탄탄했던 사회적 뿌리는 쇠약해졌으며, 다른 사회운동 단체와 연합해야 하는 결과를 가져왔다. 블루 레이버 운동은 새로운 형태의 공동체사회주의(communitarism)를 통해 특히 세계화에 대해 잠정적인 위협을 느끼는 경제위기 발발 후 낙오되었다고 느끼는 시민들에게 다가가고자 했다. 이로써 기술관료적 성향이었던 2000년대 초반의 정책은 감정에 호소하면서 일정 부분 보수적 가치(가족, 공동체)에 기반을 둔 정책으로 바뀌게 되었다.

노동당을 이끄는 새로운 주류로 떠오른 블루 레이버 운동 옹호자들은 기존 사회민주주의 강령에서 몇 가지 문제점을 발견하고 개선해나가기 시작했지만, 이와 동시에 다른 문제점이 생겨나게 되었다. 왜냐하면 블루 레이버 방식의 정책은 실천 측면뿐 아니라 내용 면에서도 국내적 성격이 강했기 때문에, 이에 대해 “우물 속으로 돌아가고 있다”는 비판이 나올 정도였다. 국내 사안 중심적 경향으로의 회기는 정치적인 막다른 골목이나 다름없다. 국민들은 그들의 의지와 무관하게 세계화의 문제에 노출될 수밖에 없고, 이 문제들은 한 국가가 단독으로 해결할 수 없는 것들이기 때문이다. 좀 과장해서 표현하자면 사회민주주의자들이 세계화를 너무나 비판 없이 받아들였기 때문에, 이에 따른 전지구적 변화를 무시하고 국가중심주의로의 회기에 더욱 박차를 가하게 될 위험성이 생겨난 것이라 할 수 있다.

세계화에 대한 반대 세력과 옹호 세력으로 갈린 양극화는 새로운 사회 갈등 발생 현상으로 이어졌는데, 이에 대한 독일 정치학자 볼프강 메르켈과 네덜란드 정치가 르네 쿠페루스의 설명은 매우 시의적절하다. 이들은 열린 세계화 과정에서 경제적, 사회적으로 낙오되는 이들, 그리고 경제적, 문화적으로 이득을 얻는 고학력자들 사이에서 간극은 더욱 깊어질 것이라고 분석했다. 그러면서, 이러한 간극은 비평등과 부당 분배와 명백한 직접적 연관이 있으며, 정치 정당들은 이 간극을 줄일 수 있는 강령을 마련하는 데에 갈수록 어려움을 겪고 있다고 했다.

사회민주주의는 현재 마치 소용돌이 속에서 맴도는 듯이 보이고, 진영을 정하는 데에 갈팡질팡 하고 있다. 사회민주주의에 던져진 도전은 설득력 있는 정책대안을 통해 사회적 간극을 다시 좁히고, 사회적 화합을 지켜내는 것이다. 이 간극의 발생 요인이 국가중심주의였다고 한다면, 이 문제에 대한 극복은 국가 차원에서 해결할 수 있는 문제가 아닐 것이다. 따라서 이러한 면에서도 기존의 걸림돌들을 강령, 그리고 실천면에서 제거할 수 있는 전지구적 사회민주주의가 필요하다.

그렇다면 전지구적 사회민주주의의 원칙은 어떤 것인가? 무엇보다도 이는 다자적 원칙에 따라 사회민주주의 가치를 전지구적 정치와 경제에 적용시키는 것에 목표를 두어야 한다. 사회적 연대, 민주주의 정치, 시장 효율성으로부터 균형적 혼합을 이루어야 하기에 국가 중심적 체계만으로는 더 이상 충분치 않다. 장기적으로 지속가능한 경제를 위해 사회민주주의의 성과를 전지구적 차원에서 수정하고 복제하는 작업이다. 이로써 전지구적 사회민주주의는 국제 법치주의의 확장, 정책 결정의 투명성, 글로벌 거버넌스에서의 책임감과 민주주의 원칙 확대, 사회적 정의에 대한 책임 강화, 사회 각층의 공동체 보호와 지원, 글로벌경제로부터 공정하고 규제적 체제로의 전환 등의 과제를 위한 초석을 마련해야 한다. ‘좋은 사회’를 만들기 위한 설득력 있는 컨셉트는 공동체사회주의적 뿌리의 재발견과 범세계적(cosmopolitan) 차원에서의 전지구적 사회민주주의를 서로 연결시킬 수 있는 성질이어야 한다. 범세계적 가치는 여러 가치 원칙들로 표현될 수 있다. 이에 대한 일반적 규범들 중 특히 중요한 8개 원칙을 소개한다.

1. 동등한 가치와 존엄

2. 시류 형성에 대한 적극적 참여

3. 개인적 책임

4. 합의

5. 투표를 통한 공공사안 집단 결정

6. 포용성과 보완성 원칙

7. 고충 예방

8. 지속가능성

공공재화의 제공은 더 이상 국가 차원으로는 불가능하며, 다자적 기관 간 조정이 보조되어야 가능하다는 분석에 근거해볼 때, 위에서 언급된 범세계적 원칙들은 그 기본 가치에 매우 충실하다고 여겨진다.

이제 사회민주주의 정당들은 이 원칙들을 가지고 초국가적 정책을 마련해나가야 한다. 이는 사회민주주의 정책 실현의 장으로 이제는 한 국가의 차원을 떠나, 그리고 여기에 더해 유럽은 EU 차원을 떠나 초국가적 영역을 염두에 두어야 함을 뜻한다. 이러한 맥락에서, 이제 세계화 과정은 자연스러운 흐름이 아니라 비판적으로 분석하고 정책적으로 계획해야 할 대상이 된다. 이러한 극단적 상황의 압박에서 개혁되어야 할 것은 국가 차원의 체계뿐이 아니다. 많은 경우, 전지구적 공간을 대상으로 정책적 계획을 세움으로써, 각 국가에 지워진 극단적 압박을 경감시킬 필요가 있다. 사회민주주의 정치는 현존하는 권력구조, 그리고 부의 분배 방식을 모든 정치적 차원에서 개혁 혹은 수정하는 것을 목표로 두어야 한다. 그래야 과거의 사회민주주의 업적들이 인정받고 보존될 수 있다. 세계화 정책은 일방통행이 아닌 상호작용에 기반을 두어야 한다.

앞서 언급했듯, 이를 위해서는 먼저 현존하는 질서 위에 확장할 수 있는 적절한 제도를 전지구적 차원에서 마련해야 한다. 사회민주주의 당들은 경제 공간이 전지구적으로 확장됨에 따라 정치적 공간 또한 전지구적으로 확장되어야 함을 인지해야 한다. 갈수록 시급해지는 환경문제와 안보정책에 놓인 새로운 도전, 세계경제의 총체적 불안정 등 외에 다국적 기업 규제, 국제 탈세 방지 등 구체적 사안들은 최선의 경우 공공조직 재정의 수용불가적 사회적 단절의 결과, 그리고 최악의 경우 재정 해체의 결과로 귀결될 것이다. 안정적 경제체계는 전지구적 발전과 부의 확대에 있어 중심적 요소이다. 하지만 이러한 틀 안에서 지속가능성과 분배 기준은 다시 정의되어야 한다. 시장 세계화로부터의 교훈에 따르면, 이는 독일의 예처럼 시장친화적 민주주의를 장려하는 것이 아니라, 세계 시장에서 민주주의 친화성을 요구하고 회복하는 형태여야 하며, 이 또한 전지구적 사회민주주의의 중심적 과제가 되어야 할 것이다.

EU라는 지역적 차원에서 보면, 유럽 통합 프로젝트의 주체를 엘리트층으로부터 사회민주주의자들로 전환시키기 위해 필수적인 정치적 제도들이 있다. EU는 유로화 지역 경제위기를 계기로 향후 수년 간 근본적으로 변화될 예정이다. 이는 제도적ㆍ정치적 변화를 통해 사회민주적 유럽을 건설할 수 있느냐 혹은 당분간 못 하느냐에 관한 매우 중대한 사안이다. 그리고 특히 유료화 지역의 정치적 차원에서는 잘못된 정책과 시장구조가 굳어지는 것을 막아야 하는 것을 의미한다. 사회민주주의 당들은 사회주의 유럽에 대한 약속이 실현될 수 있도록 이 과정에서 결연한 행동을 취해야 한다.

결론

사회민주주의는 새로운 글로벌 정책을 마련하는 동시에 국내적으로는 그들의 사회적 뿌리를 재확인하는 엄청난 과제를 안고 있다. 두 과제의 양극성으로 인한 어려움이 있지만, 이는 ‘좋은 사회’ 컨셉트를 지속적으로 실현하기 위해 필수적인 전제이므로, 반드시 극복해야 한다. 초국가적 정치 차원에서는 유럽 사회민주주당(SPE: Sozialdemokratische Partei Europas)과 같은 국제적 당 연합을 구성하는 것으로는 충분치 않다. 물론 유럽 사회민주주당과 같은 연합을 계속해서 발전시켜나가는 것도 중요하지만, 국내 정당의 전지구적 과제 수행을 대신해줄 수는 없다. 국내 정당은 향후 초국가적 방안 모색, 전지구적 사회민주주의의 정체성에 대한 고민에 게을러서는 안 된다.

선거운동이 국내 차원에서 추진되어야 한다는 사실은 과거와 현재에서 사회민주당의 시각을 좁게 만들었다. 이러한 배경에도 불구, 사회민주당은 정책적ㆍ강령적 차원에서 국내적이면서도 범세계적인 사회민주주의적 정책을 만들어내고, 이에 대한 실천 메커니즘을 모색하고 발전시켜나가야 한다. 초반에 언급했듯, 우리는 ‘좋은 사회’는 국재 정책만으로는 실현될 수 없다고 확신한다. 독일 사민당은 지난 150년 역사를 통해 적지 않은 도전들을 극복했고, 다른 국가들에 모범이 되었다. 이제 세계화 시대의 사회민주주의는 현 세대 사민당에게 가장 큰 도전이 될 것이다. 우리는 이 도전이 매우 힘든 과제임을 알고 있지만, 넬슨 만델라가 말 했듯, “모든 것은 극복하기 전까지는 불가능해 보이기 마련이다”는 점을 인지하고 노력하려 한다.

	발표 2
	독일의 사회적 시장 경제의 미래
	크리스티안 켈러만 / 독일사민당 전략·컨텐츠국 부국장 세바스티안 둘리인 / 독일베를린기술경제대학교 국제경제학 교수

경제와 가치는 정 반대의 개념처럼 보이지만 사실은 그렇지 않다. 현재의 정치적 주류는 대안이란 존재하지 않으며, 현실의 제약으로 인한 형식적인 합의가 마치 ‘합리적인 실용주의’인 것처럼 포장해서 판매하고 있다. 신자유주의라는 상표가 더 이상 그 자체로 받아들여지지 않고 있으면서도, 그 안의 내용물 즉, 극단적인 시장이 ‘신기하게도 죽지 않는 것’(콜린 크라우치)에는 최소한 2가지 이유가 있다. 첫째, ‘가치’와 ‘실용적인 경제정책’이 모순적인 관계라는 생각이 아직까지 깨지지 못했기 때문이다. 그러나 이것은 다음의 둘째 이유와도 관계가 있다. 둘째, 아직까지 현실적으로 실현가능한 대안책이 성공적으로 뿌리를 내리지 못한 것이다. 그러나 대안책은 분명히 존재하며 이러한 대안책들을 그만큼 더 적극적으로 강구할 필요가 있다. 뒤죽박죽의 경제정책들이 비단 최근 몇 년 동안만 우리가 ‘좋은 사회’라고 생각하는 것과는 다른 결과를 가져온 것이 아니기 때문이다.

경제란 좋은 사회의 잠재적인 엔진과도 같다. 그렇다면 사회적 번영과 경제적인 지속성을 사회 전체라는 컨셉트 속에서 실현시키는 것 외에 무엇이 경제의 목적이 될 수 있겠는가. 이렇게 볼 때, 올바르게 계획 된 경제는 좋은 사회에서 양보할 수 없는 필요조건이다. 과잉의 경제는 사회와 자연에 중대한 손실을 안겨줄 수밖에 없다. 금용자본주의의 붕괴는 단순한 사고가 아니며 그 결과에서 알 수 있듯이 지금 우리에게 필요한 것은 형식적인 조치 이상의 그 무엇이다.

금융위기 이전 20년 동안 시장의 중요성을 강조하며 원칙을 고수하던 현상은 독일에서만 나타난 것이 아니다. 그러나 이에 못지않게 놀라운 것은 금융위기 속에서 드러난 속수무책의 정계와 학계이다. 금융위기에 줄지어 펼쳐진 일관성 없는 ‘구조정책’에 사람들은 내일의 경제를 걱정하였고 근시안적인 시각으로 자기 앞에 놓인 접시만을 바라보게 되었다. 그 결과, 미래에 대한 경제 전망도 불안할 수밖에 없었다. 그러나 늘 그렇듯이 이와 같은 대규모 위기는 이제는 발 벗고 대책을 마련해야만 한다는 합의점을 이끌어내었고, 그 결과 여러 개선책들이 마련되었다. 그러나 개선책 중 대다수는 보편적인 성격이 강하여 개선을 위해 무엇보다도 금융시장이나 기타 다른 시장이 어떠한 역할을 분담해야 하는 지를 적절히 지적하지 못했다.

역할분담은 구체적인 규정을 통해서만이 가능하다. 그러나 이때의 규정이란 전혀 가치중립적이거나 시장중립적이지 못하다. 오히려 반대로 규정은 누가 무엇을 어느 정도로 할지를 결정한다. 그렇기 때문에 이상적인 경우에는 규정을 정하기에 앞서 단순히 기술관료적인 절차 이상의 준비가 먼저 이루어진다. 올바른 경제는 (어느 경제이론인지를 막론하고) 안정과 다이나믹을 동시에 보장한다. 진부하게 들릴지는 몰라도 올바른 경제는 또한, 모든 사람들에게 보다 더 나은 삶을 제공한다. 자본주의의 모델들은 이러한 목표에 어느 정도 부합하기 위해 항상 사회적이고 민주주의적인 테두리를 필요로 했다. 독일 또는 북유럽의 국가에서는 자본주의를 다수의 번영을 위해 건설적인 방향으로 이끄는 데 성공한 시기가 있었다. 오늘날 현실은 그 때와 다르다. 그러나 목표를 가지고 자본주의의 고삐를 이상적인 방향으로 이끌어야 하는 도전과제는 여전히 그 때와 동일하다.

1. 올바른 경제의 목표

그렇다면 인간에게 보다 나은 삶을 제공하기 위해 올바른 경제가 구체적으로 마련해야 할 것은 무엇인가? 그동안 경제정책은 무엇보다도 물질적인 생산성을 높이는 데 중점을 두었다. 실존했던 사회주의에서도 걱정 없는 유토피아적 공산주의를 향한 성공척도를 중앙에서 통제한 계획경제가 생산한 자동차 수, 철강의 양, 고속도로의 거리에 따라 평가했다.

현존하는 자본주의에서는 ‘국내총생산’이라는 복잡한 지수를 이용하여 오늘날까지도 비물질적인 생산 즉, 서비스 형태의 생산을 포함하여 물질적 번영을 측정하지만 이 도구로 인간의 행복 지수가 얼마나 증가하였는가를 충분히 드러내기에는 역부족이다. 생산된 재화와 용역이 증가한다고 해서 인간의 행복 역시 증가하지는 않는다는 것은 오늘날 누구나 다 아는 자명한 사실이다. 현대의 행복연구 결과들은 사람들이 생산된 재화 자체에만 관심이 있는 것이 아니라, 이로 인해 발생한 이윤이 어떻게 분배되는지, 또 직접 근로자로서 이 생산과정에 어떻게 참여할 수 있거나 해야만 하는 지, 생산과정이 환경에 어떠한 영향을 미치는 지 등에도 관심을 가지고 있다는 사실을 밝혀냈다. 지속성을 가진 경제만이 장기적으로 올바를 수 있다. 왜냐하면 지속성이 없이는 다음 세대에서 새로운 패배자가 나올 수밖에 없으며 이것은 다수의 행복을 증가시키고자 하는 올바른 경제활동의 목표에 위배되기 때문이다. 그러나 이 문제 역시 사실상 보이는 것보다 더 복잡하다. 예를 들어, 부채는 그것이 개인의 것인지, 공공의 것인지를 막론하고 언제나 미래에 대한 현재의 평가와 연관된다. 부채를 감내하고서라도 해야 하는 투자는 무엇인가? 또 하지 말아야 할 투자는 무엇인가? 지속성은 그것이 처음에 사용되었던 생태학적인 영역뿐만 아니라 국가의 역할, 사회적인 측면에서도 중요한 것이다. 재화와 용역의 증가에 대하여 비판적인 시각을 가지는 것도 중요하지만 목욕물을 쏟아 버리려다 욕조 속의 아이까지 덩달아 버리는 일은 없어야만 한다. 이용 가능한 재화와 용역을 더 많이 생산하고 이를 더 많이 분배하는 일은 여러 영역에 있어서 인간의 행복과도 직결되는 중요한 요소이다(예를 들면 저소득층 자녀를 위한 학업보조 등의 서비스). 그러나 이 때 중요한 것은 다른 분야가 아닌 실제로 인간의 행복을 직접적으로 증가시키는 재화와 용역의 생산을 증가시키는 것이다. 즉, 식생활 개선, 더 나은 교육, 건강관리의 향상, 유용한 여가활동의 증가 등과 같은 서비스를 말하는 것이다. 아울러 물질적인 번영의 증가 또한 폭 넓은 대중에게 유익하도록 분배되어야지 소위 상위 1%라고 하는 부유층만이 혜택을 누려서는 안 된다.

그렇기 때문에 올바른 경제를 위한 경제정책이란 단순히 성장만을 추구하는 것이 아니라 경제성장이 사회, 분배, 지속성에 미치는 영향을 고려하여 그 유익성을 먼저 가늠하는 것이다. 물론 이러한 평가의 결과가 경제정책 목표설정 시에 갈등을 불러일으킬 수도 있지만 지금까지 여겨졌던 것과는 달리 언제나 대안책이 없는 것은 아니다. 오늘날의 시대정신은 이미 오래 전부터 그러한 고정관념에서 멀어졌다.

올바른 경제가 훼손해서는 안 되는 지속성에 대해 얘기하면 제일 먼저 환경적인 지속성이 떠오를 것이다. 그러나 자연이 만들어내는 만큼만 자연에서 가져가는 것으로 지속성을 이해해서는 곤란하다. (그렇다면 재생 불가능한 천연자원에 대해 사용금지를 내려야 할 것이다.) 중요한 것은 다음 세대가 지금 세대처럼 행복한 삶을 누릴 수 있는 기회를 똑같이 갖도록 하는 것이다. 생산공정의 개선으로 생산 시 사용된 자원의 효율성을 높인다면 존재하는 자원의 일부를 사용하는 것에도 문제가 없다. 왜냐하면 발전된 기술로 인해 사용된 자원이 그만큼 보충되기 때문이다. 환경적 지속성에 대한 이러한 정의는 강경 반개발주의자들의 주장에 비하면 매우 약하게 들릴지는 모르겠으나 현재의 경제방식을 벗어나 자원보호와 그린 테크놀로지를 향한 대대적인 항로수정을 의미한다.

환경적 지속성에 대한 논쟁 다음으로, 심지어 경우에 따라서는 그 보다 더 먼저 여론에서 거론되는 것이 바로 정부활동의 지속성이다. 그러나 안타깝게도 지나치게 단순한 시각으로 이를 분석하는 경우가 많다. 정부예산의 결손과 국가부채가 다음 세대에 부담으로 작용하기 때문에 정부예산의 계속되는 결손액은 곧 지속성이 없음을 의미하며 반드시 피해야만 하는 것으로 보는 견해가 만연하다. 안타깝게도 이러한 논쟁은 다음 세대에 정부가 저지를 수 있는 실수가 오로지 국가부채만이 아니라는 사실을 간과하고 있다. 붕괴된 인프라구조, 교육이나 사회분야의 실패한 투자 등은 늘어나는 국가부채만큼이나, 적지 않은 경우에는 그 이상으로 다음 세대에 짐이 된다. 조기교육 등에 대한 투자로 인해 경제의 전 영역에서 획득할 수 있는 수익률이 쉽게 두 자리 숫자에 달하는 데 반해 현재 독일이 자본시장으로부터 장기적으로 얻을 수 있는 수익률은 약 1%에 불과하다. 따라서 부채를 얻어서라도 교육과 같은 곳에 투자를 하는 것은 다음 세대를 위해 낮은 비용으로 높은 이득을 얻는 것과 같다. 이렇게 볼 때, 인적 자원을 위한 사회적 지출이나 투자를 줄이는 것은 지속성을 고려하는 것이 아니라 오히려 지속성을 추구하는 목표에 반하는 것이며 다음 세대의 활동무대를 보장하고 확대하는 것이 아니라 오히려 제한하는 것이다. 안타깝게도 채무방지 법안과 유럽 재정 협약 비준은 국가의 신규부채와 지속성에 대한 논쟁을 매우 어렵게 만들었다. 이러한 정책은 올바른 경제정책과는 거리가 있다.

지속성에 대한 세 번째이자 가장 핵심적인 측면은 바로 사회적 지속성에 관한 문제이다. 사회적 지속성을 말할 때, 우리는 가장 먼저 사회적 갈등이 일어나지 않도록 경제활동의 짐과 열매를 분배하는 것을 떠올린다. 이것은 먼저, 사회의 일부 계층이 평균 이하로 점점 더 추락해서는 안 된다는 것을 뜻한다. 그러나 안타깝게도 최근 몇 년간 독일을 비롯한 여러 선진국에서 이러한 변화가 있어왔다. 그러나 사회적 지속성이란 동시에 최상위 부유층이 평균에서 지나치게 위로 솟아올라서도 안 됨을 의미한다. 그럴 경우, 질투와 불신이 만연하게 되는데, 각종 행복연구의 결과에 의하면 이러한 질투와 불신은 사회 구성원의 만족과 결속력에 매우 해롭게 작용한다. 사회적 지속성은 소득과 재산의 분배 외에도 개인이 사회에 참여할 수 있는 기회를 의미하기도 한다. 이 때, 참여란 성과를 통해 승진할 수 있는 기회, 그리고 가치 있는 개인으로서 가치를 생산하는 근로생활을 할 수 있는 기회를 말한다. 따라서 부모의 사회적, 경제적 지위에 따라 성과가 결정되는 교육제도나 계속되는 대량실업은 사회적 지속성에 위배된다.

2. 가치실현을 위한 도구

통제되지 못한 시장이 지속적인 번영이 아니라 자본주의 체제를 더욱 불안정하게 하며, 우리의 경제적 삶의 기반을 파괴하고 사회적 불평등을 심화시킨다는 것은 누구나 아는 자명한 사실이다. 그 원인은 여러 가지인데, 잘못 통제된 시장이 앞서 언급한 지속성의 측면들을 고려하지 않기 때문이며 또한 금융시장과 같은 특정 시장이 과장과 ‘극대화’를 추구하기 때문이다. 그러나 반대로 우리는 스마트하게 통제된 시장이 혁신적인 잠재성을 가지고 만인의 행복을 보장할 수 있다는 사실 역시 잘 알고 있다. 2차 세계대전 이후 독일연방공화국은 이러한 사실을 분명히 입증해보였다. 당시 계획경제체제였던 독일민주공화국(구동독)과 비교 해보더라도 이러한 사실을 알 수 있다. 따라서 정치가 해결해야할 도전과제는 각 시장의 긍정적인 잠재성을 보장하면서도 동시에 각 시장에 분명한 한계선을 그어주는 것이다.

a) 국가의 권력

적절한 전략의 가장 중요한 요소는 적극적인 재정정책이다. 이때 ‘적극적’이라는 단어는 여러 가지를 의미한다. 첫째, 국가는 민간경제가 쉽게 만들어내지 못하는 재화와 용역을 제공해야 한다. 둘째, 국가는 사회적 지속성을 유지하기 위해 분배정책을 펼치고 사회 계층 간에 소득과 재산의 격차가 너무 벌어지지 않도록 해야 한다. 셋째, 국가는 재정정책을 통해 경제 분야에 친환경적인 변화가 일어날 수 있는 제반여건과 자극을 제공해야 한다. 넷째, 국가는 스마트한 경기정책으로 큰 경제기복의 여파를 진정시켜야 한다.

이 중 민간경제가 쉽게 만들어내지 못하는 재화를 제공해야 한다는 말은 경제교과서에서 요구되는 ‘국가에 의한 공공재의 제공’ 이상을 의미한다. 경제학자들이 일반적으로 정의하는 공공재는 비경쟁성과 비배제성을 가진 재화와 용역이다. 대표적인 예가 국가방위인데 즉, 국방은 국민이 증가한다고 해서 더 소모되는 것이 아니며(비경쟁성), 국민 중 어느 누구도 국방의 보호에서 배제되지 않는다(비배제성). 그러나  위에서 언급된 공공재 기준에 부합하지 않은 재화와 용역까지도 국가가 타당한 근거를 가지고 제공해야하는 경우도 있다. 예를 들면 교육은 일반적인 정의에 의하면 공공재는 아니다. 즉, 교육에는 분명히 경쟁이 존재하며(강의실의 학생수가 2000명일 경우, 50명일 때보다 교육성과가 떨어진다.) 개인이 교육을 받지 못하는 경우도 쉽게 발생할 수 있다(미국의 높은 대학등록금이 이를 잘 보여주고 있다.). 그러나 높은 교육수준이 전제되어야 사회가 제 기능을 하고 사회적 지속성이 유지될 수 있으며 교육은 또한 중요한 분배 요소이기도 하기 때문에 국가의 재정으로 교육 시설을 제공하는 것은 당연하다. 철도나 전력망과 같은 인프라 역시 민간에서 이를 더 높은 수준으로 제공할 수 있는지 여부가 명백히 입증되지 않았기 때문에 국가차원에서 이를 제공할 수도 있는 것이다 .

분배란 높은 소득과 재산에 대하여 세금을 부여함으로써 재산축적에 어느 정도의 제동을 걸고 사회 저소득층에 일정수준의 최저임금과 사회 경제활동의 참여를 보장하는 것이다. 이러한 분배는 시장에서 저절로 이루어지지 않기 때문에 국가의 역할이 중요하다. 물론 그렇다고 해서 재산몰수에 가까운 과세를 부과하거나 지나친 사회보조로 성과에 대한 긍정적인 도전 자체를 감소시켜서는 안 될 것이다. 그러나 아직까지 독일이 이러한 한계선에 도달했다고 보기는 어렵다. 독일의 최대 과세율은 현재 40%를 약간 웃돌고 있다. 그러나 최근 연구결과들에 의하면 최대 과세율이 60%에 달한다 하더라도 최상위 소득층에 부정적인 영향을 미칠 염려는 없다고한다. 아울러  높은 상속세를 반대할 만한 정당한 근거 역시 없다고 본다.

b) 노동의 가치

어느 경제에서든지 노동시장은 중요하다. 현대 경제사회에서는 대부분의 제품이 (인간이 제작한 기계의 도움을 받아 제작이 되었는지 와는 무관하게) 1차적으로 인간 노동력의 산실이다. 이 때문에 노동시장은 가격설정에 결정적인 역할을 하며, 시장경제 질서의 안정에도 영향을 미친다. 노동시장은 또한 태어날 때부터 큰 유산을 물려받지 않은 이들의 생활수준과 이들에게 사회에 참여할 수 있는 기회를 주는 시장이기도 하다. 여기서 말하는 사회 참여란 물질적인 것만을 의미하는 것이 아니라 개인 스스로가 사회에 의미있는 방식으로 공헌을 하고 있다는 느낌을 갖는 것을 말한다. 동시에 노동시장은 사람들이 자기 삶의 많은 시간을 어떻게 보내는지를 결정하기도 한다. 노동시장은 이렇듯 사회의 번영과 사회적 지속성에 중대한 영향을 미치면서도 통제되지 못한 시장주체들에 의해 고려되지 않기 때문에 특별한 관심과 규정을 필요로 한다.

첫째, 노동시장의 규정과 정책, 또 행위자들은 경제와 사회 전체를 불안정하게 만들어서는 안 된다. 명목임금이 지속적으로 하락하면 총경제적으로 물가가 하락할 위험성이 있다. 왜냐하면 이러한 경우 기업은 국내에서 비용감소와 함께 시장축소에 대면해야 하기 때문이다. 그 결과 1920년대 말에 발생한 대공황과 같은 심각한 불경기를 초래할 수 있다. 반면, 지나치게 빨리 상승하는 임금 역시 누구도 바라지 않는 인플레이션을 일으킬 수 있다.

따라서 올바른 경제, 지속적인 경제를 위해서는 다수의 임금을 지속적이고 안정되게 상승시킬 수 있도록 노동시장 주체간의 균형을 이루는 것이 중요하다. 역사적ㆍ국제적 경험에 따르면 이러한 목표는 강력한 노동조합을 통해 가장 효과적으로 달성할 수 있다. 그러나 이 때 노동조합은 어느 정도 크기를 갖추어야 하고  임금의 일정 수준을 충족시킬 수 있어야 하며 노동조합의 행동이 경제 전체에 미치는 영향까지도 고려할 수 있어야 한다. 동시에 국가가 최저임금제와 같은 법적 규정을 통해 가드레일을 만들어 임금협상체제가 실패할 경우에도 심각한 결과를 막는 것이 중요하다. 그 밖에도 국가는 일자리보장과 사회 복지제도를 통해 노동이 경제의 가장중요한 원동력이자 인간의 중요한 삶의 일부분으로서 제 역할을 다할 수 있도록 해야 한다.

c) 성장의 대가가 지나치게 큰 경우

머리글에 언급했듯이 현재의 성장모델은 이미 그 한계에 도달했다. 책임의식이 있는 사회라면 이러한 핵심적인 문제를 인식하고 해결하려 할 것이다. 이때, 다각적인 차원에서 문제를 분석하는 것이 중요하다.

특히 다음 세대의 이익을 고려하거나 특정 활동이 다른 국가의 사람들에게까지 지대한 영향을 미치는 경우, 통제가 없는 시장은 제 기능을 올바르게 하지 못한다. 이 경우, 시장은 재화 또는 용역의 실질적인 가격을 제대로 반영하지 못한다. 특히 환경 분야의 비용문제가 그러한 경우다. 예를 들면 이산화탄소를 대량 흡수할 수 있는 열대림을 벌목하는 데 드는 비용은 나중에 목재의 판매가보다 훨씬 더 높다. 즉, 사회가 부담해야 하는 비용은 소비자가 처음에 지불하는 가격과 심각한 불균형을 이룬다. 지구온난화는 잘못된 시장이 초래할 수 있는 단 하나의 예에 불과하다. 대부분의 국가는 현재의 뛰어난 에너지효율성의 증가를 고려하지 않고, 성장을 위해 계속해서 더 많은 자원을 사용한다. 지금까지 환경 분야에서 여러 성과가 있었지만 생태계를 현재와 미래에 온전히 지속하기에는 아직도 역부족이다.

이 거대한 문제를 조금이라도 해결하려면 자원의 효율성을 크게 증가시킬 수 있는 혁신적인 기술발전의 방향과 속도를 정확하게 규정하는 경제정책이 필요하다. 먼저 에너지소비와 천연자원의 가격을 높여야 한다. 천연자원의 가격이 상대적으로 낮은 한 기존의 생산방식과 소비방식을 변화시키려는 동기부여가 없을 수밖에 없다.

둘 째, 투자자와 혁신자들은 에너지와 천연자원의 가격이 앞으로도 계속 높을 것이라는 사실을 알아야 한다. 석유와 천연자원을 최소한으로 이용하는 혁신적인 발명만이 미래에 효율성을 높이는 기술로 살아남을 것이다. 재생불가능한 에너지 소비에 대해 세금을 부과하고 투명하고도 점차적으로 세금을 올리는 방법이 가장 효과적일 것으로 기대된다. 언젠가 석유가격이 하락하는 날이 온다 하더라도 이렇게 부과된 세금은 재생불가능한 에너지원에 대한 최저가격선이 될 것이다. 현재 CO2 배출권거래제는 완전한 자유방임주의적 접근법보다는 낫지만 여전히 신뢰와 안정면에서 완벽하지 못하여 큰 폭의 가격변동이 예상되며, 이로 인해 에너지효율적인 혁신기술에 대한 기대가 저하된다. 따라서 앞으로는 실질적인 사회생태학적 비용에 따른 가격구조로의 변화가 불가피할 것이며 해로운 경제활동에 대한 엄격한 규제와 금지 또한 피해갈 수 없을 것이다.

한 단계 더 나아가 정부는 친환경 제품을 위한 새로운 시장을 창출해야 한다. 기업은 에너지효율이 높은 신제품을 개발하는 것을 꺼린다. 소비자가 새로운 제품을 실제로 원하는 지가 불분명하기 때문이다. 어떠한 기술은 그 기술을 사용하는 최소 사용자수가 존재할 때에만 실제로 유용하기도 하다. 이미 수소연료자동차를 이용하는 사람들이 있고, 주유소 등의 네트워크가 구축되어 있을 때에만 수소연료자동차를 새로 구매하려는 사람들도 생길 것이다. 민간기업차원에서도 동일한 이유로 충분한 소비자가 확보되지 않은 한 주유소 등의 네트워크를 구축하지 않는다. 이 때문에 정부와 정부기관은 (경찰차나 공공건물의) 조달과 인프라구축 시에 ‘CO2 제로’ 기준을 설정하고 이러한 기술을 요청함으로써 기술적 선구자 역할을 해야 한다.

그러나 정부가 직접 앞장서서 혁신기술을 개발할 필요도 있다. 특정 연구프로젝트는 기업이 담당하기에는 지나치게 방대하고 복합적일 수 있다. 또한 혁신적인 기술이라고 모두 상업화되고 특허를 낼만한 결과물을 낳지는 않는다. 그러나 중요한 것은 이러한 기술이 에너지 효율을 높이는 새로운 지식을 창출한다면 그것만으로도 충분히 경제와 사회 전체에 공헌하는 것이다. 바로 이러한 경우에 정부는 에너지효율과 자원생산성 분야의 연구개발을 직접 재정지원하고 이를 확대해야 한다.

마지막으로 정부는 지속적으로 친환경적인 생산방식과 소비방식을 위한 종합적이고 장기적인 인프라프로젝트를 실시하고 부담해야 한다. 에너지생산, 이동성, 도시계획 등은 정부가 근본적인 차원의 구조변화를 실시할 수 있는 분야들이다. 그동안 이 분야의 지나친 민간화로 (기업 자체의 높은 이익 외에) 더 이상 긍정적인 효과를 거둘 수 없게 되었다. 인프라구조 분야에 대규모의 공기업이 존재한다면 지속적인 에너지 소비를 향한 극단적인 변화를 일으킬 수 있을 것이다. 인프라구조의 변화, 가격구조의 변화 그리고 연구개발에 대한 정부지원 등을 통해 환경문제와 함께 가는 성장모델에 한 걸음 더 다가갈 수 있을 것이다. 이로써 이 분야에서 얼마나 근본적인 차원의 변화가 필요한지 분명해졌을 거라 생각한다.

그러나 어떠한 사회도 홀로 이러한 과제를 성공적으로 해결할 수는 없다. 글로벌 차원의 노력이 필요한데, 현재 이러한 노력에 대한 필요성은 인지되고 있으나 아직까지는 심각하게 다루어지지 않고 있다. 현재 세계경제에서 ‘입지적 장점’으로 여겨지고 있는 요소들로 인해 실질적인 의식변화가 일어나지 않고 있다. 그러나 이것 역시 근본적으로 봤을 때, 비용만으로 세계경쟁력을 따지는 경제와 지속성 패러다임간의 허구적인 모순일 뿐이다. 독일과 같은 국가는 오히려 친환경적인 산업정책으로 혁신성과 기술발전 속도를 높이고 이로써 자원절약 기술 분야에서 독보적인 경쟁력을 갖추려고 꾀하고 있다. 그러나 일부 국가만의 노력과 발전만으로 전 세계적 환경문제를 해결하기에는 역부족이다. 그러므로 선두주자 국가와 혁신적인 기술에 대한 어느 정도의 보호는 필요하다. 예를 들어, 무역제제나 특정 수입품에 대하여 CO2 배출량에 따른 관세를 부과하는 등의 대책에 대하여 심각하게 고민할 필요가 있다. 물론 이러한 대책이 적지 않은 갈등을 일으킬 것임은 굳이 언급하지 않아도 쉽게 알 수 있다.

노동 자체의 지속적인 효율성 증가는 자원의 효율성과 밀접한 관련이 있다. 기술발전은 에너지효율성만 가져오는 것이 아니라 예를 들어, 자동차를 생산하는 데 필요한 시간도 지속적으로 감소시킨다. 즉, 사회에서 생산가능한 재화와 용역의 양은 계속해서 증가하는 것이다. 물론 인간의 기본욕구 등과 같이 아직 충족되지 않은 수요가 있는 한 이러한 결과는 긍정적인 것이다. 그러나 일반적인 경제 이론과는 달리 시장에서 생산성의 증가가 자동적으로 생산물의 증가를 가져오지 않음은 분명하다. 생산성의 증가로 실업률이 증가할 수도 있다. 이러한 트렌드는 노동시장에 더 많은 노동력이 존재할 때에 더 급속도로 나타난다. 이러한 딜레마에서 벗어나기 위한 단기적 해결책은 다양하지만 대체로 진정한 지속성을 고려한 해결책들이라고 보기에는 어렵다. 경제적으로 고성장을 이룬 사회의 경우, 노동생산성의 증가를 더 이상 중대 목표로 삼지 않는 것이 대안책이 될 수 있을 것이다. 그러면 증가한 생산성으로 인해 더 많은 여가 시간을 가질 수도 있을 것이다.

d) 금융시장의 부정적인 측면

금융제도는 여전히 통제되지 못하고 있으며 그 결과 아직까지 충분한 정도로 올바른 역할을 하지 않고 있다. 금융시장의 움직임에서 알 수 있듯이 금융시장은 비상식적으로 돌아가고 있으며 경제적 기본질서에 따라 변하지 않는다. 현재 금융시장은 마치 조울증 환자에게 우리 경제에 대한 책임감과, 이로써 사회의 중요한 일부분을 맡긴 것과 같은 모습을 하고 있다. 그렇기 때문에 오늘날 금융시장 규제의 필요성은 매우 중요한 정치적 차원의 문제로 보아야 한다. 그러나 여전히 정치적 요구와 현실 간에는 너무나도 큰 격차가 존재하고 있다. 그 이유는 금융산업 내에서 좋은 규제와 나쁜 규제에 대한 기존의 정의들이 여전히 깨지지 않고 있기 때문이기도 하다

금융산업의 강력한 성장은 1980년대와 1990년대 자유화의 결과이다. 그러나 사회 연금프로젝트의 대규모 투자 결과이기도 하다. 연금펀드를 비롯한 기관 투자자들은 거대한 자본으로 시장의 흐름만을 지배하지 않는다. 이들은 ‘좋은 기업경영’이 무엇인지도 결정한다. 주주가치의 극대화는 금융자본주의의 핵심이며 종종 한 기업의 투자, 노동과 고용에 재난을 불러일으킨다. 유토피아적 차원의 수익성 기대로 인해, 기업은 더욱 더 비용에 대한 압력을 받게 되었다. 장기적이고 전략적인 투자 대신 금융시장에 단기적이고 근시안적인 투자가 행해지고 있다. 그러나 이러한 수익모델은 더욱더 수익성에만 집중하는 결과를 가져올 뿐만 아니라 지속적인 투자 감소를 가져온다.

금융시장은 각 경제의 두뇌역할을 해야 한다. 그렇기 때문에 금융시장으로서의 기본 기능에 충실해야 한다. 대출을 통해 기업 특히, 혁신적인 기업의 투자를 가능케 해야 한다. 또한 리스크분배를 통해 기업차원의 도전을 증가시켜, 그 결과 혁신과 성장 역시 증가하도록 해야 한다. 제대로 작동하는 금융시스템은 지속적인 성장을 가져올 수 있는 분야와 기업에 1차적으로 자본을 대출해야 한다. 또한 저축 된 소액을 모아 투자 자본을 구할 수 없는 대규모 투자 프로젝트에 제공해야 한다.

금융시장이 다시 핵심 기능을 하기 위해서는 제일 먼저 금융시장의 자유를 축소시켜야 한다. 즉, 리스크를 만들어낸 자에게 리스크에 대한 책임을 물어야 한다. 투기성 투자를 몰아내고 ‘도덕적 위험부담’에도 한계를 그어야 한다. 금융주체는 만약 투기성 투자가 실패로 돌아가면 언제든지 국가에서 구제해준다는 생각으로 지나치게 위험한 투자를 하지 말아야 한다. 동시에 금융시장을 근본적인 차원에서 더욱 효율적으로 규제할 수 있는 제반여건이 필요하다. 경제정책의 가장 시급한 과제 중 하나는 현재 규제 없이 난무하는 은행천국과 (헤지펀드와 같은) 일명 그림자 은행 등의 권력을 축소시키는 것이다. 이와 더불어 새로운 정책방안이 마련되어야 한다. 국가에서 개입하지 않는다면 금융시장은 다른 경제 분야를 위기에 빠트릴 수 있는 매우 심각한 수준의 리스크를 지속적으로 유발할 것이다. 그렇기 때문에 금융시장과 금융시장의 활동범위뿐만 아니라 금융시장의 규모를 제한할 필요가 있다.

3. 결론

성장을 통제하기 위한 사회와 정부의 강력한 역할, 각 시장의 분명한 역할분담, 국가의 중대한 금융정책 등과 같이 앞서 언급한 대책들을 위해서는 먼저 경제의 가치가 무엇이며 그 방향을 어디로 설정할 것인가에 대한 사회적 결정이 우선되어야 한다. 경제와 경제학은 사회의 전 영역에 영향을 미치고, 시장에 지나친 자유를 허용함으로써 많은 사람들의 자유를 더 보장한 것이 아니라 오히려 축소시켜 왔다. 막강한 시장에 대한 무력함은 ‘정치 주체’ 즉,  개인, 정당, 조합 또는 시민단체 등의 대처능력에 지대한 영향을 미친다. 시장과 경쟁의 논리가 세계를 휩쓸며 대책의 수립을 막고 있다. 사람들은 ‘먼저 움직이는 사람이 진다’라는 생각으로 시장이 통제하려는 자를 벌한다고 믿고 있다. 그러나 여기서 보여주고자 했듯이 이러한 논리는 잘못된 것이다.

[요약문]

독일의 사회적 시장 경제의 미래

독일의 사회적 시장경제 모델은 사회적 동반자 관계, 노사 간의 협약자율, 지속적인 성장, 안정적인 금융관계와 높은 수준의 사회보장 체계를 갖춘 건실한 재정을 기반으로 한 국가 위에 구축되어 있다. 지난 5년간의 금융ㆍ경제 위기를 통해 이 성공적인 모델의 강점과 약점이 드러났는데, 그 후 학문적, 정치적인 논쟁을 거치면서 약점은 최소화하고 강점을 극대화하는 데 필요한 개혁에 대한 조처를 강화하고 있다. 이러한 논의는 2013년 9월 연방의회 선거를 맞아 더 첨예하게 진행되고 있다. 경제ㆍ정치사회적 대안들은 한편으로 각각의 사회경제적인 정의(正義)의 가중치와, 다른 한편으로는 거시경제적 정의 및 유럽의 안정성의 가중치와 맞물려 있다. 이 발표문에서는 최근의 독일의 사회, 경제적 모델의 강점과 약점을 분석하고 대안이 될 수 있는 개혁 방안을 제시하며, 2013년 연방의회 선거 결과에 따른 정책 실현 가능성을 검토하려 한다.

Die Zukunft der deutschen Sozialen Marktwirtschaft

Das deutsche Modell der Sozialen Marktwirtschaft ist aufgebaut auf einem solide finanzierten Staat, Sozialpartnerschaft und Tarifautonomie, nachhaltigem Wachstum, stabilen Finanzbeziehungen und einem hohen Niveau sozialer Sicherung. Die Finanz- und Wirtschaftskrise der letzten fünf Jahre hat die Stärken und Schwächen dieses Erfolgsmodells offenbart. Die wissenschaftliche und politische Diskussion beschäftigt sich seitdem verstärkt mit notwendigen Reformschritten zur Minimierung seiner Schwächen und der Maximierung seiner Stärken. Zugespitzt hat sich diese Diskussion im Zuge der Bundestagswahl im September 2013. Die wirtschafts- und sozialpolitischen Alternativen verliefen entlang der jeweiligen Gewichtung von sozio-ökonomischer Gerechtigkeit einerseits und makroökonomischer sowie europäischer Stabilität andererseits. In meinem Vortrag werden die Stärken und Schwächen des aktuellen deutschen Sozial- und Wirtschaftsmodells analysiert, die alternativen Reformoptionen dargelegt und im Zuge des Wahlausgangs der Bundestagswahl von 2013 auf ihre Umsetzung geprüft.

	발표 3
	굿소사이어티: 정치적 이념과 철학적 이념의 사이
	이양수 / 한양대학교 강의교수

이 글의 목적은 최근 유럽 정치권을 중심으로 활발하게 거론되고 있는 <좋은 사회(good society)> 담론의 배경과 그 가능성을 살펴보는 데 있다. ‘좋은 사회’란 무엇이고 어떤 사회를 말하는가? 너무도 근본적인 이 물음은 사실 큰 관심을 끌지 못했다. 하지만 개인주의 문화가 팽배하면서 사회적․공적 논의 자체가 사라진 지금에는 아주 새롭게 다가오는 물음이다. 좋은 사회에 대한 갈망 자체가 이미 특정의 문제의식을 설정하고 있다. 이 맥락에서 <좋은 사회>의 담론은 하나의 정치적 이념으로 자리 잡는다.

이 글은 주로 정치적 이념의 맥락에서 <좋은 사회> 담론을 다루게 될 것이다. <좋은 사회> 담론 자체가 하나의 정치적 이상으로 언급되는 경향이 강하기 때문이다. 하지만 이 글의 주요 목적은 <좋은 사회> 담론을 단순히 정치적 이념의 시각에서 분석하려는 것이 아니다. 오히려 정치적 이상에는 한층 더 깊숙하게 논의되어야 할 철학적 문제가 내포되어 있다. 이 같은 철학적 문제를 해결하지 않고는 담론의 한계라고 할 사회․문화적 울타리를 넘기는 힘들다. 그런 점에서 이 글은 <좋은 사회> 담론에 깔린 철학적 의의를 되짚어 봄으로써 <좋은 사회>에 대한 정치적 담론의 가능성과 한계를 살펴볼 것이다. 이 같은 작업은 사실적인 논쟁보다 추론적 논쟁의 성격을 강하게 띨 수밖에 없다. 이 점은 분명 이 글의 한계로 작용한다. 하지만 이런 한계에도 불구하고, 이 글은 우리 사회에 대해 반성적인 계기를 마련한다는 점에서 나름 의미가 있다고 할 수 있다.

1989년 현실 공산주의 운동의 쇠퇴이후 서구 진보진영은 거듭된 이론적 공황상태에 빠진다. 신자유주의로 대변되는 강한 우파적 논의는 좌파진영의 진보 논의를 대체한다. 적어도 정치적 헤게모니 싸움에서 진보진영은 설 자리를 잃고 있다고 해도 과언이 아니다. 무엇보다 20세기 좌우 이념적 대립구도에서 작동했던 평등에 대한 우위가 작동하지 않는 측면이 강했다. 눈부신 과학기술의 발전은 자기이익에 대한 관념을 키우고 있다. 이 맥락에서 자기이익에 위배되는 사회적 관심은 자연스레 약화될 수밖에 없었다. 이른바 ‘탈산업사회’가 도래한 것이다. 우리사회는 어떤가. 민주화이후 한국사회는 내실 있는 민주주의 실현을 위해 먼 길을 걷고자 했다. 하지만 우리사회는 아직도 민주화 시대를 주도했던 정치적 이데올로기의 그늘을 벗어나지 못하고 있다. 시대를 앞서가는 정치적 이상 없이는 정치는 과거로 돌아갈 수밖에 없다. 정치적 주체들의 생각이 앞서지 못하면 정치적 보수주의는 자연스럽게 자리 잡는다. 이런 상황에서 실현 가능한 진보의 이상이 절대적으로 요구된다. 따라서 서구 진보진영의 <좋은 사회> 담론이 우리 풍토에 어떻게 적용될 수 있는가 라는 물음은 매우 중요하다. 바로 이 맥락에서 고착상태에 빠진 우리 진보진영의 이상을 반성해보는 것이 필요하다. 이 글은 이런 상황에 대한 반성의 계기를 마련하는 것, 아직도 과제로 남아있는 ‘시민적 진보’의 가능성을 생각해볼 수 있는 기회를 마련해보기 위한 것이다.

이 글의 순서는 아래와 같다. (1) 먼저 <좋은 사회> 담론의  사회․문화적 배경을 검토할 것이다. 특히 <좋은 사회> 담론을 주동하는 힘이 무엇이고, 그 정치적 이상이 무엇인지 살펴볼 것이다. 이를 위해 <사회민주주의(social democracy)>의  중요 전제들을 비판적으로 살펴볼 것이다. (2) 그 다음으로 탈산업사회의 정치적 지형도를 간략하게 검토할 것이다. 무엇보다 탈산업사회에서 ‘정의’(justice) 담론이 부각되는 이유를 살펴보고, 사회민주주의의 이론적 정향 변화에 주목할 것이다. (3) ‘좋은 사회’를 이룩하기 위한 정치․경제적 조건은 무엇인가? 이 핵심적인 물음에 답변하는 방식으로 ‘좋은 사회’ 이념의 정치․ 경제적 조건들을 탐색할 것이다. 이 과정에서 좋은 사회 담론의 여러 특징에 주목해볼 것이다. (4) 이런 논의를 바탕으로 좋은 사회 담론의 철학적 특성을 탐문할 것이다. 특히 <시민>이 어떻게 정치적 행위주체가 될 수 있으며, 그 함의는 무엇인지 논의해볼 것이다. (5) 이 물음에 대한 답변은 자연스럽게 한국사회에의 적용이라는 마지막 물음으로 이동한다. 지금 우리 상황에서 좋은 사회 담론이 어떤 의미로 다가올 수 있는지 논의하면서 나의 논의를 마무리할 것이다.

사회민주주의의 진보성

20세기 정치담론은 좌우 정치적 이념의 대립구도에서 주로 작동했다. 자유지상주의에서 자유주의로 이르는 정치지형도에서 우파 논리가 주로 작동했다면, 사회민주주의와 공산주의는 좌파 이론의 정신적 지주였다. 특히 좌파진영의 오랜 친구로서 사회민주주의는 중도적 성향의 사회변혁을 꾀했으며, 급진적 좌파와 보수 우익의 중간지대를 대표한다. 이 입장은 사회의 근본적인 개조보다는 국가의 계획경제를 통한 자본주의 체제에 대한 지속적인 수정을 원한다. 국가를 통한 계획적인 통제가 자본주의의 체제모순을 극복하고 바람직한 사회를 구성할 수 있다고 본 것이다. 이 과정에서 평등은 그 어떤 사회적 가치보다도 우선한다.

이념과 현실의 간극은 크다. 이 같은 이념의 대변자인 사회민주주의 계열 유럽 정당의 과거 성적은 매우 초라하다. 정치적 실권을 장악하는데 번번이 실패하고 만다. 정치적 헤게모니를 장악하지 못했기 때문에 그들은 이념적인 우월성을 보일 기회마저 놓치고 만다. 이념적 우월성이 현실 맥락에서 평가받을 수 없다는 것은 어떤 점에서 역사적 평가를 유보하는 계기가 된다. 각기 다른 문화적 전통은 그 정치적 이상을 그들 관점에서 평가한다. 실현되지 못한 잠재적 능력에 기대를 걸 가능성이 아직도 남아 있기 마련이다.

우리의 입장에서 어떤가. 사회민주주의 이념은 아직도 이론적으로나 실천적으로도 매우 생소한 게 사실이다. 서구적 맥락에서 구성된 사회적 이상을 제대로 이해하지 못하고, 관념적인 수준에서 논의를 마무리하는 경우가 많다. 이런 추상적인 관점에서 보면 앞으로 논의하게 될 <좋은 사회> 담론도 이런 평가를 벗어날 가능성은 적다. 실제 적용과정에서 나타나는 결단의 중요성을 간과하는 경우가 많기 때문이다. 따라서 <좋은 사회> 담론을 제대로 평가하기 위해서라도 유럽 사회민주주의의 전략과 그 실패의 교훈을 배울 필요가 있다. 나는 <좋은 사회> 담론의 독특성을 보려면 ‘과거형’으로서 ‘사회민주주의’와 ‘현재 진행형’으로서 ‘사회민주주의’를 구분해야 한다고 생각한다. 무엇보다 사회민주주의를 구성하는 기본 요소의 차이가 뚜렷하게 나타나고 있기 때문이다. 이를 위해 우선 사회민주주의 체제를 구성하고 있는 두 축을 살펴보자.

사회민주주의를 구성하는 두 축은 한편으로 사회주의 이념, 다른 한편으로 민주주의 이념이다. 이 두 축은 서로 밀접하게 연관되어 있다. 사회주의 축이 사회주의의 기본 이념에 국가의 모든 활동을 종속시키는 과정이라면, 민주주의 축은 ‘인민주권’ 정신에 충실한 정치체제를 모색하는 과정이기 때문에, 두 축의 결합만이 사회민주주의 체제를 완결 시킨다. 하지만 이념의 실현은 사회현실에 따라 우선순위가 달라질 수밖에 없다. 19세기 말부터 20세기 초까지 사회민주주의 체제는 주로 사회주의 축 형성에 집중할 수밖에 없었는데, 제국주의 시대 자본주의 팽창 논리에 대항하면서도 그 대안 체제 마련에 부심했기 때문이다. 자본주의 체제의 모순을 극대화하는 양극화 현상과 그에 따른 자본주의 붕괴론을 대체할 실천적이고 이론적인 대안 마련이 무엇보다 절실했다. ‘고전적 사회민주주의’ 논의는 대체로 국가의 계획경제 논리로 이 같은 자본주의 모순을 풀어가려고 한다. 특히 그 당시 부각된 또 다른 사회 개혁 논의인 ‘자유주의’ 담론과 차별화될 수 있는 대안 제시가 급선무였던 점을 간과해서는 안 된다. 효율을 앞세운 체제 모순 극복이라는 자유주의 담론에 대항할 논리 구축이 요구되었던 것이다. 고전적 사회주의의 급진성은 이 같은 대결구도를 염두에 둘 때 더욱 뚜렷해진다. 특히 인민주권의 기본 축을 거부하지 않는 자유주의 입장과 날선 대립각을 세울 수 없었기 때문에 사회주의 축은 더욱 부각되었다. 고전적인 좌파이론의 핵심적인 논의가 자본주의 체제의 근본적인 부정, 새로운 사회 구성이라는 목표에 천착된다면, 사회민주주의 이론은 완만한 수정주의 입장을 취하고 있다고 해도 지나친 말이 아니다. ‘정통’이란 이름에 늘 급진적이고 혁명적인 변환이 전제된다면, ‘수정주의’에는 타협과 결단을 통한 변혁이 전제되기 때문에 사회민주주의는 불순분자처럼 여겨지곤 한다.

고전적 사회민주주의에서 주목할 부분은 정치 현실에 대한 다른 평가와 이해가 반영된다는 점이다. 여기에 문화적 차이가 강하게 나타난다. 20세기 초 유럽정치 무대는 격한 헤게모니 쟁탈전이었다. 원래 정치이념의 논쟁은 주도권 쟁탈과정에서 나온 대립의 산물이다. 도의적 명분을 획득했다고 해서 정치권력을 보장하지 않는다. 무엇보다 선거를 통해 주권자의 선택을 받아야 하는 입장에서 보면 도의적 명분 이상의 현실 파악 능력이 요구된다. 말하자면 정치권력은 근대사상의 아버지로 불리는 마키아벨리가 말한 ‘비르투’(virtu), 즉 정치술(the art of politics)을 요구한다. 이런 시각에서 보면 이념의 우월성을 보이면서 정치권력을 장악한다는 것은 두 마리 토끼를 잡는 것처럼 매우 어려운 일이다. 이념의 우월성이 권력을 얻는 방법이긴 하지만, 반드시 이념의 우월성이 권력 장악의 충분조건이 되지 못한다. 주도권 쟁탈은 항상 현실의 주권자를 상정해야하기 때문에 무수히 많은 방식으로 가능하다.

이념적인 우월성을 논할 때 사회민주주의 이념에서 가장 강조되는 부분은 역시 사회적 약자인 주권자를 옹호하는 데 있다. 사회민주주의 체제의 이론적 합당성은 사회적 약자를 보호할 장치를 마련하는 것이고, 국가 통제의 주요한 도덕적 정당성이 된다. 자본주의 체제에서 착취당하는 모든 당사자를 위해 국가가 운영되어야 한다. 노동자 계급을 위시한 사회적 약자는 역사의 주인으로 사회체제의 주인공이어야 한다. 이 같은 주인의식은 사회통제에 도덕적 정당성을 부여하고, 강한 연대의 기반이 된다. 사회적 약자라는 공감대는 강한 동료의식으로 연대를 형성한다. 이 같은 연대감은 화약과 같은 것이다. 화약고에 불을 붙이면 활활 타오르듯, 사회적 약자는 자신의 계급의식과 처지에 대한 자각을 통해 언제고 그 힘을 입증할 것이다. ‘인터내셔널’은 꿈이 아니다. 상황에 걸 맞는 현실감은 사회적 약자의 대동단결을 가능하게 하고, 전 세계적 차원에서 평등국가의 실현을 맛보게 할 것이다. 이 같은 대동단결의 가능성, 그것이 사회민주주의 이념의 힘이며, 상징이다.

지금까지 고전적 좌파의 수사(修辭)는 대부분 노동자 계급에게 그 도덕적 힘을 부여한다. 우리에게도 친숙한 민중, 민족, 노동자는 이런 도덕적 힘의 상징이다. 도덕적 힘은 연대를 가능하게 것, 더 나아가 부도덕을 이기는 마력(魔力)이다. 따라서 좌파의 수사는 도덕적 힘을 키울 조건의 생성을 위해 활용된다. 부도덕과 저항의 논리는 다가올 사회 비전의 촉진제이다. 고전적 좌파의 가능성은 도덕적 우월감에 토대하고 있으며, 동시에 체제 붕괴의 서사가 곧 낙관적 역사관의 바탕이 된다. 21세기를 사는 우리들에겐 근대 역사관은 호된 비판의 대상인 게 사실이다. 단선적인 진보 관 자체가 근대의 산물이다. 지나친 낙관은 현실감 없는 공상만을 만들어낸다. 하지만 미래적 비전이 아닌 과거에 대한 평가는 다양할수록 좋다. 온갖 불의가 팽배하는 세상에서 선지자로서의 좌파의 역할을 간과해서는 안 된다. 절망에서는 망상이라도 행복해지길 원하는 법이다. 그렇지 않으면 살아갈 힘마저 생길 수 없다. 자괴감 속에서 공상은 살아야 할 마지막 용기를 내게 한다.

지금까지 논의를 정리해보면, 고전적 좌파의 과거는 두 가지 사실을 반성하게 한다. 첫째, 도덕적 힘만으로는 정치적 변혁을 실현시킬 수 없다. 정치 변혁을 위해 주권자 내지 유권자의 적극적인 관심을 주도할 수 있어야 한다. 예컨대, 안다고 해서 곧 행동하지는 않는다. 주위 환경에 따라 알아도 얼마든지 행동으로 옮기지 않을 수 있다. 또 다른 자기이해가 개입될 수 있다. 당위의 입장에서만 보면 거짓 세상은 설 자리를 잃는다. 하지만 현실에서는 너무도 뿌리 깊고 견고한 거짓을 목격한다. 내성을 얻은 병원균처럼 거짓은 여기저기로 퍼져간다. 그렇다면 도덕적 이상을 현실화시킬 수 있는 구체적인 방식이 필요하지 않은가? 더욱이 이상의 실현은 구체적인 개인의 행위가 필요한 만큼, 실질적인 변혁을 갈망하는 행위주체가 절실하지 않은가? 이에 대한 대답은 좌파진영의 오랜 숙제를 해결한다. 둘째, 민주주의에 대한 새로운 접근이 필요하다. 민주주의는 주권자의 관점에서 정치를 행하는 것이다. 현대 민주주의는 지배자의 관점이 아닌 피지배자의 입장에서 정치, 더 나아가 지배 없는 완전한 평등을 구현할 수 있는 정치를 모색한다. 따라서 민주주의는 과정이며, 동시에 실질적인 평등을 달성할 수 있는 정책을 요구한다. 정책 없는 정치는 결국 정치의 소멸을 뜻하며, 실질적인 정책적 혜택을 받지 못하는 주권자로서 인민은 허울일 뿐이다. 이런 맥락에서 ‘인민주권’ 이상의 행위주체는 추상적 주체라는 것에 주목해야 한다. 구체적인 행위주체는 오로지 제도의 뒷받침을 통해 가능하다. 민주주의의 완성은 구체적인 주체들의 공동의지에 달려 있다. 민주주의의 완성은 추상적인 계약의 산물이 아니다. 구체적인 개인의 이해관계 안에서 공통분모를 찾아내는 것이다. 민주주의가 어려운 것은 이 같은 현실과 이상의 조화를 통해서만 가능하기 때문이다.

고전적 좌파 논의의 실패는 현실에 대한 이해부족에 기인하다고 해도 과언이 아니다. 도덕적 당위가 현실 민주주의 체제에서 달성할 수 있는 조건을 찾아야 했음에도 도덕적 당위만을 믿고 대동단결을 꿈꾸었다면 여전히 꿈으로만 남을 수밖에 없다. 현실은 과거와 미래가 만나는 접점임을 깨달아야 한다. 민주주의 체제에서 진보이념이 달성될 수 있는 조건을 찾아내는 것은 바로 사회민주주의에서 모색되어야 할 과업이다. 이런 맥락에서 <좋은 사회> 담론은 현실에 대한 냉철한 평가라고 할 수 있다. 도덕적 당위의 입장에서만 보면 ‘좋은 사회’와 같은 새로운 목적은 중요하지 않다. 도덕적 당위가 앞서면 이른바 정치적 행위주체인 시민들이 가질 삶의 질(quality of life)에 주목하지 않는다. 더욱이 시민들의 다양한 삶보다는 획일화된 목표에 이바지하길 원한다. 어떤 점에서 이 같은 현상은 20세기 후반 진행되었던 목적론적 윤리/의무론적 윤리의 대립과 비슷해 보인다. 의무와 선을 두고 어느 것이 우선해야 하는지 논쟁과 엇비슷하다. 분명한 것은 정치영역에서 삶의 질에 대한 관심 때문에 사회변혁의 주체인 시민들에 주목하게 됐다는 점이다. 결국 사회체제의 완벽한 성립이 완전한 사회를 이룩하기 위한 필요조건이지만, 충분조건이 되지 못한다는 사실을 다시 한 번 확인해 준 셈이다. 이 대목에서 <좋은 사회> 담론을 이끌고 있는 주도세력의 선언문을 살펴볼 만하다. 무엇보다 <좋은 사회> 담론의 정치적 특성을 가장 잘 보여주고 있기 때문이다.

이 사실은 또한 권리의 정치에서 덕의 정치로의 전환으로도 해석될 수 있을 것이다. 또 하나의 중요한 사실은 노동자의 계급의 단결을 통해 국제적인 연대를 형성할 수 있다는 낙관적인 기대마저 버리게 한다는 점이다. 때문에 고전적 사회민주주의는 새로운 활로를 찾아야 하는 시대적 요청을 무시할 수 없다.

우리는 안정적이고 환경 친화적이며 공정한 미래를 창출할 좋은 사회의 비전과 한층 더 평등한 경제의 비전을 가지고 있다. 그러나 이 비전을 달성하기 위해 자본주의는 이제 민주주의에 소임을 다해야만 한다. 민주주의가 혁신되고 더 심층화되어 과업에 적합해야 할 필요가 있다. 좋은 사회는 위로부터 아래로 진행될 수 없다. 오로지 인민에 의한, 인민을 위해 시행된 운동에서만 나올 수 있다. 좋은 사회의 창출은 우리 시대의 가장 위대한 도전이며 다가올 세대의 삶을 형성하게 될 것이다.

The Future of European Social Democracy: Building the Good Society, ed. Henning Meyer and Jonathan Butherford (New York: Palgrave macmillan, 2012) 4쪽에서 인용.

새로운 정치 환경, 정의 담론으로의 이행

<좋은 사회> 담론의 출발점은 통상 사회민주주의의 실험에서 찾는다. 1990년대 들어서면서 사회민주주의의 새로운 모색이 나타나는데, ‘제3의 길’을 부르짖으며 노동당 정권창출의 일등공신인 영국의 토니 블레어(Anthony Blair), 독일 사민당의 총리로 지명, 98년 총선에서 40.9%의 지지를 이끌어낸 독일 게르하르트 슈뢰더(Gerhard Schroder)의 성공과 실패가 그 대표적 예이다. 문화적 전통의 차이에도 불구하고, 이들의 정치적 역정은 사회민주주의 노선의 변화를 보여주는 대표적 사례로 간주된다. 물론 이런 변화가 모두의 환영을 받은 것은 아니다. 신자유주의 정책을 차용한다는 거센 비판에서 시작해 기껏해야 또 다른 수정주의의 일환으로 받아들여졌다. 하지만 이 같은 시도가 주목받기 시작한 것은 정치적 헤게모니의 장악 가능성 때문이다. 대중의 지지를 기반으로 한층 주도적인 정치 환경 변화를 주도한다는 사실만으로도 긍정적인 평가를 받았다. 변화를 주도하지 못하는 이념이 얼마나 허무한가? 이런 입장에서는 더욱 현실개혁의 가능성을 느낄 수 있다는 사실만으로 기대가 커질 것이다. 사회민주주의에 대한 관심이 도덕적인 당위를 넘어 대중의 표심(標心)으로 이어졌다는 사실이 중요하다. 말하자면 민심의 향배가 현대 정치의 중심축이라는 점을 깨닫게 된 것이다.

이런 기대 자체는 역사적 맥락에서 보면 그 당시 팽배한 변화에 대한 갈망으로 읽어야 할 것이다. 이를 입증하는 대표적인 사례가 단명으로 끝난 사민당 계열의 정당의 정권 획득이다. 낙관적인 기대를 저버리는 것은 대중의 변심이 아닌 정책의 실패라는 점에 주목해야 한다. 대중의 요구를 무시한 정책은 이른바 선거참패로 귀결된다. 따라서 포퓰리즘 정책이 아닌 좋은 사회의 비전을 성취할 대중의 관심유도와 획득이 중요하다.

이런 변화는 정치 환경의 변화에서 비롯되었다. 여러 면에서 역사적 상징을 뜻할 만한 사건들이 줄을 이었다. 특히 1989년 현실공산주의의 몰락은 매우 의미가 크다. 무엇보다 유럽 지식인이 의지했던 지적 진보 논의의 탈바꿈이 시작된다. 동시에 소비 중심의 자본주의 체제, 즉 탈 산업사회로의 진입이 시작된다. 이런 환경에서 새로운 정치공동체 실험인 유럽연합(European Union)이 등장한다. 일련의 물적․정치 환경의 변화는 근대적 정치 패러다임의 근본적인 수정을 요구한다. 동구권의 몰락으로 좌파진영의 이론은 타의적이든 자의적이든 공백기를 겪는다. 지나친 계획경제의 실패를 뜻하기 때문에 심한 도덕적 박탈감을 느낄 수밖에 없었다. 미래에 대해 낙관할 수 없을 때 현재의 욕망은 요동치게 마련이다. 경제적 이해관계가 그 어떤 도덕적 관계보다 앞서게 된다. 이런 환경에서 유럽연합의 탄생이 이뤄졌다. 유럽연합이라는 정치적 시도의 목적은 상호 경제적 번영을 꾀한다는 것이다. 유럽 내 단일시장과 단일통화의 구축이 유럽의 경제․사회 발전을 이룩하기 위한 조건이다. 이를 위해 기존 국가의 주요 임무 중 하나였던 외교국방 정책입안이 더 큰 공동체의 관심사로 전환된다. 이를 통해 유럽연합은 유럽시민권제도를 도입, 유럽연합 공동체 안에서 회원국의 권익과 권리를 보호하고, ‘자유․안전․정의’를 실현한다는 것이다. 평화체제의 구축은 자국의 이해관계를 더욱 가속화시키는 계기를 마련했기 때문에, 사민당 계열의 정당도 어떤 식으로 살아남기 위한 변화의 길을 택해야만 했다.

이 변화 가운데 두드러진 특징은 기존 주권 개념이 더 이상 큰 의미를 차지하지 못한다는 사실이다. 초국가적 공동체의 출현으로 정치 현상은 민족국가라는 좁은 틀을 벗어나 더 큰 영토 확장을 꾀한다. 그 결과 국가의 작동원리 또한 변하기 마련이고, 때문에 기존 민족국가 틀 안에서 작동했던 사회적 약자 개념은 더 이상 효력을 발휘하지 못하게 된다. 더 큰 자국의 이해를 달성하기 위해 사회 내 소수자의 희생에 대해서 주목하지 않는 공리주의적 사고가 맹위를 떨친다. 공적인 관심보다 현실적인 이해라는 몹시 획일화된 단일 가치가 지배하게 된 것이다. 이 같은 선택은 늘 공적 희생을 담보한다. 우리 관점에서 보면 그것은 조선후기 벌어졌던 쇄국이냐 개국이냐 논쟁과 엇비슷하다. 유럽연합은 민족국가의 복합체이다. 문화적 관점에서 유럽연합은 다원주의 가치체제가 지배한다. 유럽연합은 문화적 다양성 속에서 정치적 통일을 모색한다. 유럽연합의 이상(理想)은 다양한 가치 속에서 하나의 공동체를 실현시키는 것이다. 이런 형태의 통일은 일차적으로 정치적인 형태를 취하며, 차츰 문화적인 통일로 나아갈 수밖에 없다.

탈산업사회구성으로의 변화에는 먼저 이질적인 가치의 공존이라는 점이 부각된다. 존 롤즈의 말을 빌려 표현하자면, 민주주의 체제의 문화적 기반은 “다원적 가치가 존재한다는 사실”이다. 이 같은 이질적인 가치의 공존은 민주주의 문화의 성숙을 가늠하는 조건이다. 하지만 이질적인 가치를 강조하다 보면 정통 좌파의 논리가 흔들리게 된다. 특히 정통 좌파 패러다임의 이론적 기반인 계급의식을 무디게 한다. 말하자면 계급의식을 토대로 한 역동적인 정치가 더 이상 작동하지 않는다. 체제의 지배자와 체제의 희생자의 구분에서 생기는 계급의 동질성, 모두가 희생자라는 사실에 부여된 가치의 단일성이 사라진다. 실질적이든 잠재적이든 희생당하는 사람들이 갖는 동료애라는 감정이 생기지 않는다. 다원주의 가치의 인정은 새로운 충돌 국면을 맞는다. 계급의식에서 포착할 수 없는 새로운 갈등이 생긴다. 특히 이질적인 가치들의 충돌은 경제적 이해관계로 대체되는 경향이 강해진다. 이질적인 가치가 충돌하는 상황에서는 연대보다 절차적 해결이 중시된다.

민주주의 원리가 강조되는 것도 이 맥락이다. 민주주의 원리는 먼저 절차상 원칙을 내포한다. 다수결의 원리를 적용하기 때문이다. 하지만 민주주의 원리는 한층 내용을 담고 있다. 가치의 충돌이 빚는 이질성 자체가 행위주체의 신념 체계와 일치될 수 있다고 보고 있기 때문이다. 그런 점에서 유럽연합의 정치적 도전은 기존 민족국가의 틀과 다른 민주주의 성숙을 요구한다. 자국의 주권보다 경제적 효율성에 의한 이해관계의 극대화를 꾀한다. 따라서 현실 이해관계를 지나칠 수 없는 정당에게는 이런 변화에 민감하게 대처할 수 있는 능력이 요구된다. 다원주의 가치 체제의 등장은 논리구성상 새로운 접근방식을 요구한다. 이 요구에 현명하게 대처하지 못하면 정당은 사라지고 만다. 노동계급의 연대로는 더 이상 정치적 주도권을 장악할 수 없다는 사실을 인식해야 한다. 여기서 요구되는 신(新)사유는 정통 좌파이론의 수정 내지 근본적인 변화를 전제한다. 민주주의에 부합할 수 있는 유동적인 변화가 요구된다.

이 과정에서 근대 정치철학의 패러다임의 변화가 감지된다. 근대 정치 패러다임의 주요 논지는 자유와 평등으로 집약된다. 기회균등의 이념을 강조하는 우파의 논리든, 현실의 불평등을 평등한 상황으로 만들려는 좌파의 논리든 사회이념의 중심축은 단연코 평등 이념, 조금 더 자세하게 말하면 ‘최초 조건의 평등’이다. 우파의 논리는 최초 조건의 평등 상황에서 소유의 정당성을 추구하였고, 좌파의 논리는 불평등한 최초 조건을 평등하게 만들려고 했다. 이 과정에서 조건의 평등이 이뤄진 상황에서 나타나는 결과의 차이를 받아들여야 한다는 결론을 양측 모두 수용하고 있다. 하지만 이질적인 가치의 추구와 그 공통분모의 모색은 이 같은 근대 정치 패러다임이 더 이상 유용하지 않다. 최초 조건 자체가 평등하지 않다고 생각하기 때문이다. 물론 평등 자체를 포기하는 것은 아니다. 오히려 진실은 불평등 속에서 어떻게 평등을 달성할 수 있는가 라는 문제가 더 큰 관심사로 떠오른다는 점이다. 이 같은 조건에서 요구되는 정치적 이념은 무엇인가? 그것은 <정의>(justice) 담론이다. 존 롤즈의 《정의론》(A Theory of Justice)이 새삼 주목을 받게 된 데는 이런 상황과 일치한다. [근대 정치철학 논의에서 정의가 심각하게 거론되지 않았다는 점은 결코 우연이 아닌 듯싶다. 사회계약 이론에 의해 정치권력을 정당화하는 데 초점을 맞추고 있는 것도 이런 논의의 연장이라 할 것이다. 이런 맥락에서 사회계약 이론을 고도로 추상화하여 민주주의 체제의 운영원칙인 정의원칙을 찾으려고 했던 존 롤즈의 시도도 이해될 수 있다. 1980년대 자유주의-공동체주의 논쟁이 1989년 이후 유럽에서 활발하게 논의된 것도 이런 맥락일 것이다].

John Rawls, A Theory of Justice Revised Edition (Oxford: Oxford University Press, 1999)

<좋은 사회> 논의에서 발견되는 민주주의의 중요성이나 공정성에 대한 강조는 이런 정치적 기반과 밀접하게 연관되어 있다. 체제 내에서 작동할 평등(흔히 ‘비례적 평등’이 산술적 평등에 대비된다. 플라톤과 아리스토텔레스의 정의 담론에서 중요한 역할을 한 것은 이 같은 구분이다)이 바로 정의로운 체제의 기반이라는 것이다. 이런 맥락에서 좋은 사회는 반드시 정의로운 사회에서 달성되어야 할 목표이다. 정의는 좋은 사회가 통과되어야 할 일종의 관문이다. 앞서 인용했던 유럽 사회당의 정치적 이념으로서 <좋은 사회>에서 강조된 것도 이 같은 정의로운 체제라고 할 수 있다. <안정, 깨끗한 환경, 공정한 미래>에 대한 기대가 좋은 사회의 기반이라고 한다면 이것은 정의체제 하에서만 달성될 수 있는 결과들이다. 이 결과의 선결조건은 당연히 공개적이고 합의 가능해야 한다는 것이다. 사회성원의 동의를 구할 수 없다면 그 결과는 정당화될 수 없다. 이 결과들은 동시에 실질적인 민주주의의 조건이다. 인민의 참여뿐만 아니라, 인민의 대표성 확보가 가장 중요하기 때문이다. 사회적 약자의 관점이 거듭 우선권을 지닐 수 있는 가능성도 여기에서 나타나는데, 이때 이 같은 실질적인 민주주의의 요건이 강조된다.

이 같은 패러다임 변화 과정에서 두 가지 뚜렷한 특징이 나타난다. 첫째, 근대 정치패러다임에서 우선권을 가졌던 ‘운동정치’의 한계가 뚜렷하게 나타난다. 운동정치는 자기표현의 집단적 방식이다. 인민의 대표성과 참여를 동시에 달성하는 방식이다. 운동정치는 정부를 대상으로 노동자나 시민의 이해관계를 직접 표출하는 제한적인 방식이다. 운동정치는 열악한 환경에서 활용된다. 소수자의 이익을 집단적으로 표출하는 방식이기 때문이다. 이 집단적인 이해가 이념의 형식으로 대변되는 것도, 정당이념의 우위로 나타나는 것도 이런 운동정치의 소산이다. 물론 운동정치의 진정한 의미는 정치적 소외자의 목소리를 담아내는 데 있다. 운동정치의 진정성은 이해관계에 치우진 현실에 도덕적 당위성을 담아내는 데 있다. 도덕적 당위의 우위는 근본 원칙의 정립과 같다. 만일 정치현실에서 이념이 앞선다면, 당위는 분명 제 몫을 한다. 하지만 이해관계가 앞서면 당위는 그저 마땅히 해야 할 일뿐이다. 이런 상황에서 운동정치는 이념을 내세울 수 없고, 따라서 마땅히 제 역할을 다하기 어렵다.

어떤 의미에서 정당정치도 운동정치의 변용이다. 다수결 원리를 차용한 투표방식이 이해관계를 대변하고 있기 때문이다.

현대 정치 상황에서 가장 눈에 띄는 또 다른 현상은 정치영역이 새로운 가치 창출의 공간이 될 수 없다는 점이다. 특히 경제적 이익이 어떤 공적 담론이나 정치 담론보다 우세한 상황에서 이런 현상이 더욱 가속화된다. 유럽연합의 등장이후 정치적 현실은 이런 상황을 여실히 보여준다. 흔히 신자유주의 정책으로 알려진 우파의 논리는 이런 상황을 유리한 국면으로 만들려는 정파적 시각을 보여준다고 할 수 있다. 유럽연합의 각 회원국은 권리와 권익을 앞세우기 때문에 정치는 정책 간 대결로 집약된다. 각국 입장에서 보면 자국의 경제적 이해관계를 충족시키는 것이 최우선일 수밖에 없다. 따라서 정치적 선택은 이념보다 자국 이해가 반영되는 정책에 쏠릴 수밖에 없다.

이런 태도를 신자유주의의 변용으로 간주해 비판하는 사람도 있다. 하지만 정치구성체의 특성에서 비롯된 효율성 논리와 이념에서 비롯된 효율성 논리를 구분할 필요가 있다.

이런 상황에서 가장 먼저 심각한 갈등이 빚는 부분이 새로운 환경이 기존 관습과 충돌하는 지점이다. 무엇보다 새로운 정치 환경에서는 기존 관료제 사고방식이 우위를 점한다. 이미 지적한 대로, 유럽연합의 목표는 민족적 정체성의 인정이 아니다. 오히려 유럽연합의 주목표는 자국의 경제적 이해를 키우는 것이다. 정치의 효율성이 경제적 효율성의 잣대로 검증되고 가속화된다. 이 같은 상황에서 자칫 시민의 참여는 공염불이 되고 만다. 특정 전문지식과 기술이 우선시되고, 이를 습득한 전문 인력이 충당된다. 이런 상황에서 효율성의 정책이 가장 긴 생존력을 갖는다. 효율적인 정책을 우선하다 보면 결국 테크노크라트의 등장으로 귀결된다. 정치적 통일체를 견지하면서 각국의 이해를 극대화하는 ‘능력자의 정치’가 펼쳐진다. 사실 유럽 연합의 테크노크라트는 각국의 대표자이다. 선출직이지만, 유럽연합의 시각에서는 자국의 이익을 대변하는 전문인이다. 그런 점에서 신흥 테크노크라트는 통치술을 겸비한 전문인의 성격이 짙다. 슈미트는 유럽연합의 정치를 아래와 같이 요약한다.

유럽연합의 정치는 전통적인 정치, 즉 당과 당파성을 강조하는 정치가 아니다. 그 이유는 단순하다. 유럽연합의 정치는 근본적으로 이해관계에 관한 것이기 때문이다. 그 이해관계는 다양하다. 협의회와 각료회의, 유럽 평의회, 국제회의 참석자들이 제시한 국가의 이익, 유럽의회의 각 국 대표가 옹호하는 공적 이해관계, 유럽의회의 성원뿐만 아니라 유럽 위원회가 중개하여 조직된 이해관계든 다양하다.

V. A. Schmidt, Democracy in Europe (Oxford: Oxford University Press, 2006), 158쪽. 이 구절은 The Future of European Social Democracy: Building the Good Society, ed. Henning Meyer and Jonathan Butherford (New York: Palgrave macmillan, 2012) 31쪽에서 인용.

이런 관점에서 볼 때 좋은 사회를 구축하려면 매우 특별한 형태의 인민의 참여와 대표성을 확보해야 한다. 현실 사민당의 정치적 실험이 결국 실패로 귀결된 것도 이런 문제점을 충분히 반영하지 못한 탓이다. <좋은 사회>의 이상이 없는 헤게모니 쟁탈은 사회적 약자의 대변자 구실을 하지 못했던 것이다. 효율성 논리를 강변하는 대변자일 뿐이다. 정치가 이해관계의 조정역할만을 수행할 때, 전통적으로 정치적인 것으로 간주되어왔던 시민의 선(good)은 무시된다(무엇보다 사회적 약자의 선이 무시될 수 있다). 시민이 좋고 싫어하는 것은 이해관계에서 나오지 않는다. 그것은 특정 문화를 바라보는 행위주체의 태도와 관련된다. 이해관계는 조정․대체될 수 있다. 하지만 한 사람의 좋고 나쁨의 감정은 조정․대체될 수 없다. 그 좋고 나쁨은 체제 내에서 대표될 뿐이다. 이때 정치는 자기표현의 수단 또는 영역이다. 정치 없는 정책은 효율성 논리의 정치로 전락한다. 20세기 후반 사회민주주의의 정치적 실험에서 배워야 할 점은 이것이다. 정치 없는 정책의 종착지에는 효율성만이 남는다. 민주주의가 사라지고, 정치술(政治術)만 남은 정치이다.

아렌트의 지적대로, 정치는 행위를 전제로 한다. 행위주체의 행위는 자신만의 독특함을 담아낸다. 이 세상에 인간으로 태어났다는 사실만으로 인간은 새로운 것을 창출할 자격을 갖는다. 따라서 행위주체가 개입하는 한, 정치는 소멸될 수 없다. 행위주체의 정치에는 자유가 그 근거가 된다. 누구나 정치적 주체로서 새로운 삶을 꿈꿀 수 있다. 정치는 차이를 매개하는 유일한 방식이다. 차이를 매개하는 정치는 좋음의 매개, 시민이 꿈꾸고 달성하고자 하는 좋음(선)을 매개하는 것이다. 새로운 방식으로 새로운 가치를 창출하는 것이다. 물론 이 같은 선(善)이 노동계급의 선(善)과 일치할 수 있다. 좌파정치논리의 핵심은 피지배자의 관점에서 희생자, 약자를 보호하는 것이다. 억눌린 자의 이름을 기억하는 것이 좌파진보 이론의 윤리적 힘이다. 그럼에도 다음과 같은 사실을 인정하지 않을 수 없다. 이 시대의 시민은 다양한 형태의 삶을 모색하고 있고, 이 시대의 약자, 희생자는 다양하게 나타나고 있다. 특히 다양한 층위에서 이질적인 가치를 지닌다. 때문에 차이의 매개는 다양한 삶의 질에 대한 요구이고, 다양성을 존중하는 선에서만 이 요구가 충족될 수 있다. 기존 정통 좌파는 상상력이 빈약했다. 정치현실의 변화는 기득권층의 변화를 촉발하고, 피 기득권층도 변화시킨다. 다양한 이름의 억눌린 자의 목소리가 필요하다. 이 목소리를 담아낼 제도적 장치가 필요하다.

Hannah Arendt, The Human Condition (Chicago: University of Chicago Press, 1959)

이런 관점에서 볼 때 사회민주주의 실패에서 읽어내야 할 첫 번째 교훈은 정치적 공동체 안에서 형성되고 있는 질적으로 다양한 삶의 가치들을 찾아내야 한다는 것이다. 첫째, 이 같은 가치의 연대는 철저히 민주주의 정신과 태도 안에서 모색되어야 한다. 정치․경제의 획일적인 계획을 우선시해서는 안 된다. 다양한 가치를 하나의 공동의 가치로 묶어내는 일이 우선이다. 민주주의가 강조되는 것도 이런 맥락이다. 정치는 속성상 정치적 안정을 꾀한다. 그런 점에서 ‘한마음 한뜻’이길 원한다. 이런 정치적 안정은 가치의 통합을 통해서만 완결될 수 있다. 이 과정에서 주목되어야 할 또 하나의 특징은 정체적인 정치보다 역동적인 정치가 필요하다는 점이다. 정치의 역동성은 당 주도의 정치에서 나오지 않는다. 주권자의 가치가 제도에 이식되는 과정이다. 이 과정은 과거 전통과 새로운 미래적 가치의 변증법적 발전을 요구하며 정치적 비전의 매개가 필요하다. 좋은 사회에 대한 갈망이 구체적이고, 정당 차원으로 진행될 수 있는 것도 이런 역동적 기제가 있기에 가능하다. 둘째, 이 같은 다양한 삶의 가치들을 굳이 하나로 총칭한다면, ‘좋은 사회’(good society)에 대한 갈망 내지 열망이라고 할 수 있다. 좋은 사회에 대한 갈망은 시민들의 다양한 삶의 질에 대한 평가가 개입하고, 더 나아가 하나의 가치로 집결될 수 있다. 이 같은 가능성이 연대의 가능성이기도 하다. 좋은 사회라는 가치로 연대할 수 있다.

정치적 이념으로서 좋은 사회는 20세기 후반에 위력을 발휘한 신자유주의와 밀접한 관련된다. 신자유주의는 정치적 행위주체를 자각하지 못했다. 따라서 정치적 행위주체의 중요성은 신자유주의와의 대립각을 통해 얻어진 것이다. 하지만 정치적 이념으로서 좋은 사회는 단지 신자유주의에 대한 대립적인 시각에서만 바라볼 필요는 없다. 20세기 정치 전선의 주축이었던 사회민주주의 실패에 대한 반성이 깊이 깔려있다. 좋은 사회 논의는 더 나아가 새로운 정치 환경에 서려 있는 정치적 변화에 맞는 새로운 정치적 이념으로 작동한다. 따라서 좋은 사회 이념에서 방점을 찍어야 할 부분은 ‘이념’이 아닌 ‘좋음’이다. 좋음은 정확히 정치적 행위주체의 능력과 관련된다. 더 나아가 좋음은 사회제도의 기반이다. 아리스토텔레스는 인간의 궁극적인 목적이 인간이 달성할 수 있는 것이라고 말한 바 있다. 이 선의 총체가 하나의 자족체가 될 때 인간 제도는 완성되는 것이다. 좋은 사회 이상도 이런 상식적인 관념을 벗어나지 않는다. 기존 정통좌파가 대의명분에 치중했다면, 그래서 정치적 주도권을 장악하면서 사회적 삶을 주도할 수 없었다면, 신좌파들은 이런 문제 상황의 특수성을 파악하면서 새로운 정치 환경에 적응할 수 있는 이념을 찾아야 한다고 주장한다. 여기서 주목해야 할 것은 다양한 삶이다. 이런 전제에서 다음 물음이 중요하다. 다양한 삶이 어떻게 하나의 삶으로 집결될 수 있는가? 특히 개인의 자발성을 훼손하지 않으면서 우리는 우리 공동의 삶, 즉 ‘연대’를 형성할 수 있는가? 이 물음에 대한 대답은 좋은 사회 담론을 이해하는 길잡이이다. 특히 좋은 사회 담론의 정치․경제적인 조건을 드러낸다. 이제 그 조건들을 살펴볼 차례이다.

좋은 사회․민주주의․케인즈식 경제

그렇다면 이제 좋은 사회의 정치․경제적 조건에 대해서 생각해보자. 특히 정통 좌파와 신좌파의 정책적 실패에서 드러난 경제적 조건은 좋은 사회 담론을 이해하는 데 중요하다. 좋은 사회 담론이 유럽 사회 좌파의 정치적 실험에 대한 반성차원에서 부각되었음을 감안하면서 다시 한 번 정통 좌파와 신좌파의 경제학적 논의를 잠시 살펴보자. 주지하다시피 정통 좌파 논리의 근본은 자본주의 체제의 붕괴 논리이다. 노동계급의 진정한 이해를 반영하려면 그에 합당한 정치․경제 체제가 필요하다. 그러기 위해서는 자본주의 체제와 다른 모습, 즉 자본주의 작동원리의 도덕적 부당성을 보여주어야 한다. 마르크스의 논의에서 노동 착취와 자본의 잉여 축적 이론이 주목받고 있는 것도 이런 맥락이다. 같은 의미로 말하면 자본주의 체제는 착취체제로 이해된다. 생산과정의 잉여가치가 가치의 창출자에게 돌아가지 않고, 자본의 소유자에게 돌아가는 체제이다. 이런 논리는 도덕적 당위성 차원에서 정당화된다. 착취와 부정의는 도덕적으로 부당하다. 착취와 부정의를 옹호하는 체제는 따라서 도덕적으로 부당하다. 진보지식인의 안식처도 이런 도덕적 당위성이다. 마르크스에 대한 경외는 이 같은 도덕적 당위성을 토대하고 있다. 서구 유럽 진보 정당은 이 도덕적 당위를 정치적으로 실현하는 것이다. 사회민주주의의 이상은 이런 목표에서 그 정당성을 얻는다.

유럽 진보 정당의 정치적 실험은 이 같은 목표에 대한 수정을 요구한다. 사회민주주의 정당의 역사는 정통 좌파이론의 수정에서 시작된다. 1990년대 사회민주주의 정당은 정통좌파의 핵심인 자본주의 체제의 붕괴론을 공식적으로 거부한다. 대신 자본주의 체제의 역동적인 대체능력을 인정한다. ‘좀 더 안정적이고, 환경 친화적이며 한층 더 공정한’ 시장을 찾아내는 것이다. 국가의 계획이 아닌, 적절하고 공정한 경제활동을 가능하게 하는 것이다. 이 과정에서 특히 총수요 창출이 자본주의 체제의 성립과 유지에 기여한다고 본 케인즈 이론에 주목한다. 케인즈에 따르면 호황국면에서 불황국면으로 이어지는 자본주의 경기순환의 논리에 주목해야 한다. 호황국면의 문제점을 점진적으로 개선하는 방향으로 문제를 극복할 수 있기 때문이다. 다시 말하면 호황국면에서 지속되는 총수요 창출을 유지하는 방식으로 체제 유지가 가능하다는 것이다.  마르크스 이론에 전착했던 정통 좌파 이론의 시각에서는 케인즈 이론은 분명 자본주의 체제의 옹호로 이해될 것이다. 하지만 케인즈 이론은 전혀 다른 맥락에서 논의된다. 마르크스 이론은 자본주의 체제를 주로 생산 중심의 경제 체제로 검토한다. 따라서 자본주의 체제의 근본 문제는 과잉생산이다. 과잉생산이 재고 증가, 이자율 인하 등으로 이어지면서 자본주의 체제는 공황 국면으로 빠질 수밖에 없기 때문이다. 이 방식에서의 문제점은 착취 또는 수탈 형태의 생산 방식이다. 자본주의 체제의 근본적인 한계는 이 같은 착취 형태의 생산방식의 결과에서 나타난다. 악한 자가 반드시 처벌받는 것처럼 부당한 체제는 붕괴될 수밖에 없다.

이때 총수요 창출은 경제활동 이외의 과정이 필요하다. 특히 케인즈는 소득의 재분배 같은 정치적 과정이 전제되어야 한다고 주장한다.

반면 케인즈 이론은 수요 창출을 통한 생산사회에 주목한다. 공정한 사회 체제 안에서 미래의 총수요를 창출할 수 있다면 그 체제는 얼마든지 건전하게 성장할 수 있다고 가정한다. 물론 이 같은 건전성은 시장의 자율에 맡겨서는 달성될 수 없다. 국가의 적절한 개입이 필요하다. 케인즈의 경제이론은 통상 복지국가 모델로 알려진 국가의 개입과 다른 논리로 국가의 역할을 강조한다. 국가의 역할은 경제활동의 주체에 활력을 불어넣으면서 사회의 생산성을 높이는 것이다. <좋은 사회> 담론에서 방금 서술한 케인즈의 논의를 거부할 이유가 없다. 오히려 케인즈 논의는 자본주의 체제의 모순을 극복하면서 그 순기능을 살릴 수 있는 가능성이 보인다. 우리가 체제의 순기능을 정의로운 방식으로 통제한다면 착취 경제체제에서 벗어날 수 있을 것이다. 사회의 역동성은 좋은 사회 구축에 없어서는 안 될 조건이다. 정의가 가능하다면 사회의 역동성을 포기할 필요는 없다. 사회의 생산성은 성원 모두에게 혜택이 된다면 효율적일수록 좋기 때문이다.

케인즈 이론에 대한 찬반토론은 분명 경제학자의 몫이다. 하지만 케인즈 이론이 갖는 긍정적인 시각은 존 롤스가 전제하고 있는 <공정으로서 정의>관이 전제하고 있는 관점과 유사하다. 다시 말하면 케인즈의 경제논리는 공정한 시장뿐만 아니라, 국가의 적극적인 개입으로 사회 불평등이 해소될 때 작동한다. 그런 점에서 자유 지상주의의 무제한적 시장의 자유는 거부되어야 한다. 공정한 법질서 하에서 자유로운 경쟁 활동이 허용되어야 한다. 자유로운 경쟁이 사회의 생산성을 높이는 유일한 출처이긴 하지만, 공정성을 훼손하는 경쟁은 사회 불평등을 심화시키기 때문이다. 개인의 무분별한 자유는 결국 사회의 생산성을 악화시킨다. 따라서 타인의 자유를 훼손하지 않으면서 인류사회에 이바지할 수 있는 방향으로 개인의 자유가 향유되어야 한다. 때문에 케인즈 이론은 자유방임주의나 엄격한 사회주의 통제경제의 중간지대에서 시장의 자율성을 말하고 있다. 앞으로 논의하게 되겠지만 이 같은 중간지대가 시민의 자유로운 활동의 가능 영역이자, 동시에 서로에게 호혜적인 ‘좋음’의 공간이 된다. 이 같은 좋음의 가능성은 또한 연대의 가능성을 내포한다. 이렇게 볼 때 케인즈의 논의는 단순히 경제이론을 넘어 독특한 정치사회 이론을 전제한다. 국가의 역할에 대한 케인즈의 말을 곱씹어보자. 좋은 사회의 경제적 조건을 이해하는 데도 도움이 될 것이다.

이 맥락에서 롤스의 공정 사회 이론의 경제적 토대와 비교해볼 수 있을 것이다. 복지국가 모델처럼 국가의 적극적인 개입보다 재산 소유 민주주의 체제처럼 개인의 자율성을 최대한 보장하되, 사회의 생산성을 높일 수 있는 정치제도의 확립이 중요하다.

자세한 논의는 앞에서 언급한 케인즈의 책 23, 24장을 보라.

국가는 부분적으로 조세정책을 통해, 부분적으로는 이자율의 정하는 것에 의해, 또 부분적으로 아마도 그 밖의 다른 방법에 의해서 소비성향에 대해 지도적인 영향력을 행사해야 할 것이다. 게다가 은행 정책이 이자율에 미치는 영향이 그것만으로 최적의 투자율을 결정하기에 충분할 것 같지 않아 보인다. 그러므로 나는 다소 포괄적인 투자의 사회화가 완전고용에 가까운 상태를 확보하는 유일한 수단임을 입증할 것이라고 생각한다. 물론 이런 투자의 사회화를 위해 공적 당국이 민간부분의 사회적 주도요소와 협력하는 데 이용할 수 있는 모든 형태의 타협과 제도적 장치를 배제할 필요는 없다. 그러나 이런 수준을 넘어 공동체 경제생활의 대부분을 포괄하는 국가사회주의 체제를 옹호하게 할 만한 분명한 근거는 없다. 국가가 떠맡아야 것은 생산수단의 소유가 아니다. 만약 국가가 생산수단을 증가시키는 데 투입되는 자원의 총량과 그 자원의 소유자들에 대한 기본적 보수율을 결정할 수 있다면, 그것으로 국가는 필요한 모든 일을 다 한 셈일 것이다. 게다가 필요한 사회화의 조치들은 점진적으로, 사회의 일반적 전통에 균형을 초래하지 않으면서 도입될 수 있다.

존 메이너드 케인즈 《고용, 이자, 화폐의 일반이론》이주명 옮김 (필맥, 2009), 460쪽. 강조는 필자.

여기서 말하는 ‘투자의 사회화’란 무엇인가? 위인용에서 언급되었듯이 사회주의 계획경제를 뜻하는 것이 아님은 분명하다. 또한 자유로운 시장에 토대를 둔 자본주의 체제의 옹호로 이해해서는 안 될 것이다. 사회주의 계획경제는 자발적인 경제활동이 갖는 사회생산적인 측면을 고려하지 않는다. 특히 완전 고용을 위한 미래의 총수요 창출을 늘릴 수 있는 조건이 고려되지 않는다. [좋은 사회 담론도 이런 관점을  받아들이고 있다. 이에 더해 생태적 보전이라는 절대명령을 미래의 총수요 창출의 조건으로 간주하고 있다]. 따라서 투자의 사회화는 미래의 총수요 창출과 밀접하게 연관된다. 그렇다면 누가 어떻게 이 문제를 결정할 것인가? 경제활동은 경제주체의 사회․심리적 조건에 의존한다. 더욱이 케인즈의 지적대로, 이 같은 결정은 수학적 법칙으로 나타날 수 없다. 경제주체의 활동은 그 사회의 전통과 주어진 상황에 대한 판단에 의존한다. 따라서 경제활동은 근본적으로 정치활동과 연계될 수밖에 없다.

나는 이 같은 결정은 정치적 결정과정과 중첩된다고 말하고 싶다. 롤즈의 차등원칙(the difference principle)은 제도적 차원에 적용된다고 해도, 최소 수혜자와 새로운 정치 현안에 대한 결정은 철저히 정치적 결정과정에 의존할 수밖에 없기 때문이다. 즉, 좋은 사회가 복지국가 모델보다는 다른 형태의 국가형태를 지지한다. 롤즈의 논의로 말하자면 자유주의적 사회주의와 재산 소유 민주주의의 연장선상 어딘가에서 그 대답을 찾아야 한다.

좋은 사회 이념은 정확히 이 같은 중립지대를 목표로 하고 있다. 탈 산업사회의 정치는 국가가 주도하는 것도, 자유로운 경제활동만으로도 이뤄지지 않는다. 오히려 공동체를 꿈꾸는 사람들의 의지와 밀접하게 관련된다. 물론 이 같은 공동체는 기존의 민족국가에 한정되지 않는다. 얼마든지 세계 공동체로 확장될 수 있다. 이런 확장을 가능하게 하는 것은 ‘권력’ 이 아닌 행위주체들의 ‘좋음’이다. 친숙한 우리 용어로 표현한다면 공동체는 ‘패권’(覇權)이 아닌 ‘인의’(仁義)에 달려 있다. 따라서 좋은 사회의 이상은 기존 체제를 고수하는 것이 아닌, 새롭게 만들 역동적인 힘에 의존한다. 물론 역동성을 충분히 살리려면 그에 걸 맞는 정치경제가 필요하다. 이런 정치경제는 “사회성원이 한층 더 창조적이면서 진취적이어야 하며, 사회 전체의 선에 이바지할 수 있도록 시장을 조절할 수 있을 뿐만 아니라 지구상의 온갖 생명들이 지속적인 삶을 유지할 수 있어야 한다.”는 것이다. 여기에서 제시된 (1) 창조적이고 진취적인 사회 (2) 사회 전체에 이바지할 수 있는 시장의 순기능 (3) 파괴가 아닌 조화로운 삶의 질 유지는 좋은 사회 이론에서 얻어낼 수 있는 결론이라고 할 수 있다. 이 모든 바는 행위주체의 표현공간을 요구한다.

이 같은 결론은 민주주의와 공적 영역에 대한 새로운 반성을 통해서도 뒷받침된다. 패권이 아닌 인의에 바탕을 둔 권력은 시민이 동의하게 될 원칙과 일치해야 한다. 또 이 결론은 형식적 민주주의에 대한 강한 비판의 논거이기도 하다. 다수결 원리에 대항해 실질적 민주주의, 시민의 관점이 충분히 반영될 수 있는 정치공간의 창출에 주목하기 때문이다. 시민 관점의 반영은 민주주의 체제의 가장 중요한 요건, 인민의 대표성 확보가 중요하다. 따라서 좋은 사회가 꿈꾸고 있는 민주주의 체제는 실질적인 시민의 관점을 반영할 수 있어야 하며, 제도적인 차원에서 이 같은 원칙이 충족되어야 한다. 지속적인 경제가 요구된다. 실질적인 민주주의를 가늠하는 잣대는 두 가지다. (1) 신자유주의 정책에서 목격하고 있듯이 공적 영역으로 침투하는 시장논리에 대항할 수 있는 힘으로 작동할 수 있는 연대적 힘을 키우는 것이고 (2) 단순히 부정의 힘이 아닌 ‘좋은 사회’에 대한 비전과 그 사회로 나아갈 수 있는 진보적 실천방식을 찾아내는 것이다. 이런 관점에 볼 때 좋은 사회의 이상은 철저히 공적 담론을 키우는 방식으로 진행될 수밖에 없다. 공적 담론이 부재할 경우 어떤 대항의 힘을 키우지 못해 권력자들의 입맛에 맞는 정치권력이 행사되기 때문이다. 정치가의 작의적인 통치는 진정한 권위가 될 수 없다. 진정한 권위란 ‘진취적이고 창조적인 시민의 관점에서 받아들일 수 있는 권력’이다. 정치권력의 핵은 지배자의 관점이 아니다. 피지배자의 관점, 그것도 시민의 행복과 안정이어야 한다. 그런 민주주의만이 좋은 사회를 이룩할 수 있는 정치적 이상이다.

개인에서 시민으로, 철학적 맥락에서 본 <좋은 사회>

나는 앞서 좋은 사회의 이념이 ‘패권정치’가 아닌 ‘인의정치’와 비슷하다고 말한 바 있다. 그런 맥락에서 좋은 사회 이념은 우리 사회에서도 충분히 가능하다고 할 수 있다. 물론 인의정치의 함의는 문맥에 따라 다양하다. 따라서 진지한 평가가 내려지려면 인의정치에 대한 다양한 시각을 검토해야 할 것이다. 하지만 인의정치의 이념을 좋은 사회의 이념으로 동일시하는 것은 무리가 있다. 인의정치 이념이 민주주의와 만날 수 있는 가능성을 입증해야하기 때문이다. 이 같은 가능성 자체의 입증은 논란의 대상이 된다. 민주주의 사상을 서구 이론으로만 간주한다면, 동양사상에서 강조되는 인의정치를 제대로 이해하기 매우 힘들다. 따라서 좋은 사회에 대한 논의는 우리의 철학적 기반에서 논의될 때 조금 더 잘 이해될 수 있을 것이다.

좋은 사회 논의를 어떻게 이해해야 하는가? 정치․문화적 전통이 다른 우리의 입장에서 좋은 사회를 어떻게 이해해야 하는가? 내가 좋은 사회 논의의 철학적 기반을 살펴본 이유는 이 문제에 대한 대답을 제시하고 싶었기 때문이다. 그렇다면 좋은 사회 논의에서 나타나는 철학적 기반은 무엇인가? 먼저 정치주체로서 <시민>의 문제를 부각시키고 싶다. 사실 우리 사회에서 시민에 대한 논의는 매우 미약한 편이다. 시민 개념이 정치적 주체를 함의하고 있으며, 우리 풍토에서 이런 정치적 주체를 다루어본 적이 별로 없기 때문이다. 그런 점에서 시민의 문제에 깔려 있는 여러 철학적 문제들을 다루어보는 것이 좋을 것이다.

시민의 문제는 개인의 문제와 결부시켜 논의하면 조금 우리의 이해를 도울 수 있을 것이다. 자본주의 사회문화는 개인에 집중된다. 개인은 경제․문화 활동의 주체로서 사적 이익을 추구하면서 합리성의 주체이다. 자유를 향유하는 주체로서 자신의 정체성을 추구한다. 이런 관점에서 볼 때 개인은 정치적 주체의 근본이다. 여기서 근본이라고 한 것은 자기 자신의 인격성이 드러나는 최초의 지점임을 강조하기 위해서이다. 하지만 개인을 정치적 행위주체로 받아들이려면 몇 가지 난점이 해결되어야 한다. 우선 개인의 이익을 도모한다는 뜻의 합리성이 강조되기 때문에 근본적으로 ‘이기적인 성격’을 벗어날 수 없다. 이런 이기적인 성격을 강조하면 정치는 결국 사적 이익을 추구하는 경쟁의 공간으로만 이해될 가능성이 높다. 경제․문화의 주체는 결국 자기 이해를 추구하는 합리적 존재로만 이해되기 때문에 인간 가치의 상대성을 벗어나기 힘들다. 이른바 인간은 결국 자기 이해를 벗어날 수 없다는 부정적 의미로 받아들여진다.

이 경우 어떤 공통적인 것을 끌어내기 힘들다. 정치공간을 자기 이해의 투쟁관계로 볼 뿐이고,  권력 장악자가 정치영역의 주도자가 되고 만다. 사실 우리가 이해하고 있는 정치판(politics)이 그 전형적인 형태이다. 권모술수가 난무하는 정치, 세도가의 이야기가 주류가 된다. 중요한 사실은 정치판에는 정치적인 것(the political)의 독특한 특징이 무시된다는 점이다. 자기이해를 반영하면서도 모두에게 공통적인 것으로 받아들여질 수 있는 가능성이 무시된다. 잘 알다시피 자유주의 정치는 이런 공통적인 가능성을 인간의 권리로 대체할 수 있다고 본다. 기본적인 인간의 권리를 충족한다면 권모술수가 난무하는 정치판을 규제할 수 있다는 것이다. 가령 정의원칙이 기존 사회제도를 규제할 수 있다고 보는 것은 이런 의미이다. 자유주의 정치에서 공적영역이 크게 부각되지 않는 것도 이런 맥락에서 이해될 수 있다. 하지만 공적 영역의 상실은 정치에서 중요한 지점을 간과한다.

정치적인 것의 역할은 이질적인 가치를 인정할 때 뚜렷해진다. 이른바 ‘다원주의’ 체제에서 정치를 의미 있게 간주하는 이유는 다양성 속에서 하나가 될 수 있음, 그 같은 기술을 강조하기 때문이다. 앞서 논의했던 것처럼 다양성은 사회의 생산성을 높이는 아주 중요한 힘이다. [도덕적 불일치는 갈등의 촉진제일 뿐만 아니라, 또 한편으로 정치적인 것의 가능성을 보여준다]. 하지만 사회 생산성은 아주 고차적인 차원에서 협력을 가능하게 하는 원칙이 필요하다. 이질적인 만큼 한층 더 고차적인 협동효과가 요구된다. 아리스토텔레스가 정치의 목적을 자족체제의 구성으로 본 것도 이런 맥락이다. 하나의 전체적이고 유기적인 목적 체제를 구축하는 것 자체가 정치만의 독특성이다. 좋은 사회의 이상에 깔려 있는 전제는 이런 정치적인 것의 독특성을 충분하게 용인하고 있다는 점이다. 서로가 용인할 수 있는 정치적 비전을 공유함으로써 새로운 정치의 가능성을 모색하고 있다.

유기적인 전체 목적의 추구는 혹자가 가정하는 것처럼 전체주의 사고의 전형으로만 바라볼 수 없다. 이 과정에서 강조되어야 할 점은 정치적 행위주체의 자발적인 참여와 동의를 전제로 한다는 것이다.

이때 시민의 특성이 분명하게 드러난다. 시민은 단순히 개인의 이해관계를 충족하려고 할 뿐만 아니라, 공적영역에서의 활발한 활동을 통해 숙고능력을 극대화시키고 있다. 이때 시민의 숙고능력은 단지 특정 개인 이해관계의 충족만을 뜻하지 않는다. 특정 직능의 입장에서 그 직능의 탁월성을 극대화하려는 시도이다. 동시에 타인에게 자기 자신의 탁월성을 인정받으려는 것이다. 타인의 질문에 대답할 수 있는 능력, 타인에게 자신의 우월성을 입증하는 능력, 따라서 종국에는 타인에게 자신의 우월성을 인정받는 능력이다. 이런 시민적인 특성을 <합당함(reasonableness)>이라고 한다. 중요한 사실은 합당함이 인간이 추구하는 가치와 밀접하게 연관되어 있다는 점이다. 좋음은 인간의 자질인 훌륭함, 착함 등으로 판단되고, 사회생활의 유용성의 측면에서 가늠된다. 더 나아가 시민의 편견과 씨름하면서 새롭고 창의적인 가치를 만들어내는 능력이기도 하다. 시민의 능력은 바로 이 지점에서 개인을 넘어선다. 개인의 능력이면서도 동시에 개인을 넘어 한 국가의 시민으로 나아갈 수 있는 것은 새로운 가치를 만들어낼 능력이 모두에게 있다고 보기 때문이다. 서구 고대인들이 <프로네시스(Phronesis)>라고 명명한 것은 새로운 가치를 모색하고 창출할 수 있는 시민의 능력을 강조하기 위한 것이다.

전통적으로 이런 능력은 이른바 이성으로 칭해졌다. 여기서 이성은 칸트가 말하고자 했던 바, 즉 경험을 통해 표상을 지식으로 만들어가는 것이다.

시민의 능력이 제대로 발휘되려면 성숙한 민주주의 시민처럼 사회 체제가 어느 정도 정의로워야 한다. 건전한 시민의 능력은 합리적인 상황에서 자기 자신의 경험을 사회적 경험으로 만들어내는 것이다. 그렇지 못하면 시민의 능력은 자칫 개인의 능력과 별반 다르지 않게 된다. 공론이 수렴될 수 있는 기회와 공간이 마련되어야 한다는 것도 이런 뜻을 내포한다. 사회 전체가 정의롭지 못하면, 시민의 능력이 발휘될 수 없다. 설사 공론이 가능하다고 해도, 그 같은 공론을 진실된 의견으로 수용하기 힘들다. 지금 우리 사회가 겪고 있는 것도 이런 형태의 문제인지 모른다. 공적 이슈로 논의되어야 할 사안에 대한 정치권과 언론의 침묵은 결국 시민의 능력을 과소평가하기 때문에 일어날 것이다.

결국 시민의 능력 발휘는 사회체제와 밀접하게 연관된다. 시민의 능력이 제대로 발휘되지 못한다면, 누군가의 영웅적인 행동에 따라 그 체제의 성숙도가 결정된다. 또한 설사 영웅적인 행동을 했다손 치더라도 결국 이 영웅적인 행동도 먼 미래에는 하나의 해프닝으로 받아들여질 수 있다. 영웅적인 행동만을 고려한다면 플라톤이 이상적이라고 본 최선자(귀족) 정체가 가장 우선시해야 할 정체인지 모른다. 하지만 우리는 지금 민주주의 체제에 살고 있다. 특히 다원주의 민주주의 체제에서 시민의 능력이 동등하게 발휘될 수 있는 기회를 모색하고 있다. 이때 중요한 것이 각자의 동등성을 인정하는 것이다. 각자의 동등성을 전제로 그 차이를 찾아가는 것이다. 민주주의 체제에서 다양한 형태의 권위가 세워질 수 있는 것도 이 때문이다. 마이클 월저(Michael Walzer)가 말한 ‘복합적 평등(complex equality)’은 민주주의 체제의 권위가 얼마나 복잡한지 보여준다. 복합적 평등의 적은 전제체제이다. 전제가 아닌 방식으로 다양한 인정 체제를 구축하는 문제는 민주주의 체제의 숙제이다. 그런 맥락에서 볼 때 좋은 사회의 이상은 근본적으로 다양성을 중시하는 환경 조성이 필수적이다. 다양성 속에서 하나 됨을 찾아가는 것이 민주주의 체제에서 찾아야 할 평등의 이상이기 때문이다.

Michael Walzer, The Spheres of Justice: A Defense of Pluralism and Equality (London: Basic Books, 1984)

좋은 사회의 가능성이 민주주의 방식에서 찾아질 수 있다면, 공화주의 정치체제와의 연관에서도 그 가능성을 모색할 필요가 있다. 공화주의는 시민의 다양한 삶을 진작하면서 하나의 공통된 삶으로 이끌어가는 정치적 태도이다. 칸트는 공화주의의 이상을 ‘자유, 평등, 독립’으로 규정한 바 있다. 그런 점에서 공화주의 삶의 방식은 철저히 시민의 덕목을 강조하면서도 개인의 삶을 강조한다. 개인의 삶은 재산, 부와 같은 양적 잣대로 판단될 수 없다. 개인의 삶은 다양한 삶의 목표와 관련되기 때문에 공화주의 체제는 다양한 정체성을 전제로 한다. 다양한 정체성을 키울 수 있는 자양분을 찾는 것이 중요하다. 삶의 질(the quality of life)이 중시되는 이유도 여기에 있다. 삶의 질에 대한 고려는 다양한 세계관에서 비롯되는 이질적인 가치를 전제한다. 동시에 이 같은 이질적인 가치가 표면적으로 갈등의 상황으로 인정되지만, 그 깊은 심연에서 시민의 삶으로서의 공통성이 전제된다. 갈등은 회피의 대상이 아니다. 투쟁 속에서 얻어야 할 인정의 대상이다. 인정투쟁은 다수의 논리로 결정될 수 없다. 오히려 삶에 대한 태도 변화가 상정된다. 인정투쟁은 전적으로 변증법적이다. 기존 선입견에 대한 강한 극복이 전제되기 때문이다. 정치적 삶의 특징은 20세기 경험에서 무시되었던 측면이다. 좋은 사회에 대한 갈망은 20세기 경험에서 무시되었던 인간의 정치적 삶에 대한 회복이라고 해도 무방하다. 자기 자신이 이 세상을 살아야 할 주인이라는 점, 세상을 사는 것 자체가 하나의 책임을 짊어지는 것이라는 점, 더 나아가 타인과의 협력과 공생이 더 나은 삶에 대한 기대를 품을 수 있게 한다는 점을 자각하는 것이다. 좋은 사회에 대한 이상은 결국 인간에게 윤리와 정치가 필요한 이유를 제시한다. 더욱이 정치와 윤리가 떨어질 수 없다는 단순 사실을 확인시켜 준다.

우리에게 '좋은 사회'는 어떤 것인가?

이제 마무리할 시간이다. 우리에게 좋은 사회란 어떤 것인가? 이 물음에 대한 직설적인 답변은 쉽지 않다. 아직 구체적인 논의를 할 만큼 시민적 삶에 대한 성숙한 논의 또한 부족하다. 이런 상황에서 좋은 사회 논의를 한국사회에 무작정 이식하는 것은 큰 무리가 있다고 해야 할 것이다. 민주화 이후 한국사회는 건전한 민주주의 체제를 구축하지 못했다. 더욱이 분단국가의 현실이라는 측면도 무시할 수 없는 상황이다. 이런 상황에서 성숙하고 깨어 있는 시민은 아직도 현실이 아닌 이념적인 요소가 강하다. 정치문화적인 배경이 다를 수밖에 없는 우리 풍토에서 좋은 사회 논의는 또 하나의 이념으로만 작동할 가능성이 농후하다.

좋은 사회 논의는 시민의 요건 측면에서 부각시켜볼 만한 주제이다. 자유주의 이념에서 강조되고 있는 개인의 존엄성을 넘어 타자와 공존(coexistence)할 시민이 절실하게 요구되는 시점이다. 민족, 민중으로 요약되는 계급적 동일성이 사회변혁의 주체적 세력으로 인정될 필요는 없다. 물론 사회적 약자를 변호하지 말아야 한다고 주장하려는 것이 아니다. 사회체제의 약자들을 보호할 장치는 반드시 마련되어야 한다. 특히 제도적인 안전망 구축이 절실하다. 공존의 관점에서 볼 때 사회적 약자가 사회에 참여할 수 있는 길은 반드시 열려야 한다. 하지만 더 중요한 변화도 읽을 수 있어야 한다. 계급적인 이해관계가 서로 상충될 뿐만 아니라, 계급으로 환원될 수 없는 각자의 독특한 관점 또한 충돌된다. 이질적인 가치들의 충돌을 언급하는 것도 이런 맥락이다.

좋은 사회 논의에서 배워야 할 중요한 시사점은 협력의 강조이다. 협력을 통한 새로운 사회의 구상이 중요하다. ‘좋은 사회’의 좋음은 더불어 살려는 의지의 표현이다. 개인을 넘어 타인과의 협력을 도모할 때 좋은 사회가 가능하다. 협력은 이질적인 집단이 공통의 목표를 찾아가는 과정이다. 정의(justice) 문제가 새삼 부각되는 것도 협력과 협동이 차지하는 역할 때문이다. 협력과 협동을 이끌어낼 목표(어떤 의미에서 정치적 비전)는 미리 결정될 수 없다. 목표설정은 철저하게 사회성원의 자발적인 참여와 동참이 필요한 부분이다. 이런 점에서 좋은 사회 논의는 하나의 정치적 비전이라고 할 수 있다. 신자유주의 정책에 상실한 인간적인 덕목을 되살리는 노력이다. 정치는 비전을 현실화하는 것이다. 비전의 상실은 정치를 속물화시킨다. 인간의 고유성은 인간을 인간답게 하는 능력, 말과 행동으로 새로운 가능성을 모색하는 데 있다. 과연 우리는 어떻게 하고 있는가?

민주화 과정 이후 우리 사회는 정치를 상실해가고 있다. 좋은 삶, 더불어 사는 삶의 가치가 붕괴되고 있다. 서로 공유될 수 있는 가치에 대한 기대치가 무너지고 있다. 정치의 상실은 여러 정책의 실패가 중복되면서 일어나고 있다. 아직 우리는 급진적 좌파적 정치실험을 해본 적이 없다. 따라서 섣불리 서구 논의를 모방해서는 우리 풍토에 그 뿌리를 내릴 수 없다. 실질적 민주주의의 달성은 아직도 요원한 소망이다. 이런 상황에서 우리에게 진정 필요한 것은 무엇인가? 나는 자발적인 협력을 키워야 한다고 말하고 싶다. 다르게 말하면 ‘동원된 시민’이 아닌 ‘자발적이고 저항적인 시민’이 필요하다는 것이다. 좋은 사회 담론에는 사회에 대한 강한 비판이 요구된다. 성숙한 시민이란 공적 문제에 분노할 수 있고, 문제를 제기할 수 있는 사람이다. 사회에 대한 비판과 견제는 좋은 사회를 이룩하기 위한 거름이다. 이런 거름이 없는 한, 어떤 적극적인 논거를 찾아낼 수 없을 것이다.

이렇게 볼 때 좋은 사회의 적(敵)은 공상적 유토피아에 빠진 사회와 대중영합주의에 매몰된 몰개성적 사회이다. 좋은 사회는 건전한 시민의 역량에 의존한다고 해도 과언이 아니다.

우리에게 사민주의는 살아 움직이는 힘이 아니다. 사문화된 관념으로만 남아있다. 진보정당이 아직 제도권 정치에 편입되지 못한 상황에서 어떤 형태의 변혁을 기대한다는 것은 어리석은 일이다. 오히려 우리가 주목해야 할 대상은 행위주체, 특히 정치적 행위주체이다. 정치적 행위주체는 시민이다. 특정 영토, 특정 사고방식을 공유하면서 공동의 목표를 모색하는 주체들이다. 정치적 행위주체는 정치체제마다 다른 양상으로 나타난다. 따라서 행위주체는 동일할 수 없다. 상이한 가치체계를 가지고 있을 뿐만 아니라, 삶의 목표나 미래적 가치 또한 다를 수밖에 없다. 좋은 사회에 대한 열망은 같아도 그 세부적인 목표는 저마다 다를 수 있다. 정치 영역의 특성상 정치현안이나 주안점이 달라질 수밖에 없다. 정치적 목표가 같아도 현실에 맞게 정치 전략을 수정해야 한다. 그런 점에서 우리 상황의 특수성을 고려하지 않고 이념의 순수성만을 받아들이면 기존의 오류를 똑같이 범하게 될 것이다. 좋은 사회 담론이 사회민주주의 체제의 성공과 실패에서 나왔듯이 좋은 사회를 구성하는 요건과 목표는 철저히 우리 상황에서 추론되어야 한다. 이런 차이를 고려하지 않으면 좋은 사회 담론의 실천력은 그 힘을 잃고 말 것이다.

좋은 사회 담론은 모처럼 시민의 정치적 힘을 강조한다. 시민이 정치적 주체세력이 되어야 한다고 주장한다. 그것은 근대 정치담론의 핵이었던 개인의 이해관계를 넘어설 것을 지시한다. 동시에 정치와 윤리를 분리하는 근대적 정치담론에서 멀어지게 한다. 시민성(citizenship)은 개인의 이해관계를 넘어 공적인 문제에 대답할 때 가능하다. 시민성은 타인에게 동의 받을 수 있는 윤리적 상상력에서 시작된다. 단순히 사적 이해관계의 충족이 정치일 수 없는 이유다. 개인의 행복은 타인의 행복을 훼손할 수 있다는 점에서 정치는 ‘공동체의 행복’, ‘공적 행복’을 말해야 한다. 지금 우리가 목격하고 있는 것은 <정치적 주체의 발견>이다. 개인의 행복이 타인과 공존할 때만 진정한 행복이 될 수 있음을 자각하는 것이다. 우리의 현실은 이런 이상과 아직 거리가 멀다. 공적 담론을 사라진지 오래고, 공적 업무는 개인의 이해를 증진하는 하나의 수단으로 생각할 뿐이다. 우리가 놓치고 있는 것은 <자발적이고 공개적이어야 할 정치 영역>이다. 자기 자신의 성공을 나눌 수 있는 이야기 공간, 타인에게 인정받을 수 있는 공간, 그 결과 자기 자신의 명예를 사회적 책무로 돌릴 수 있는 책임 공간이 필요하다. 이 같은 정치 공간 안에서 <좋은 사회>에 대한 여망은 더욱 빛을 발할 수 있을 것이다.

[요약문]

좋은 사회: 정치적 이념과 철학적 이념의 사이

이 글의 목적은 최근 유럽 좌파 정치권을 중심으로 활발하게 거론되고 있는 <좋은 사회(good society)> 담론의 배경과 그 가능성을 살펴보는 데 있다. ‘좋은 사회’란 무엇인가? 어떤 사회가 좋은 사회인가? 왜 좋은 사회를 말해야 하는가? 이 물음들은 정치철학 논의에서 빠질 수 없는 물음이지만, 사실 철학적이든 정치적이든 우리의 큰 관심사가 되지 못했다. 하지만 우리사회에도 개인주의 문화가 팽배해지고, 사회적․공적 논의 자체가 사라지면서 심심치 않게 정치적 이상으로 거론되고 있다. 좋은 사회에 대한 갈망 자체는 특정의 문제의식을 설정하고 있다. 이런 점에서 <좋은 사회> 담론의 정치 이념적 역할이 기대된다. 따라서 우리 맥락에서 <좋은 사회>에 대한 서구 논의를 조명해보는 것은 매우 가치 있는 일이라 할 것이다.

이 글은 주로 정치 이념의 맥락에서 <좋은 사회> 담론을 다루게 될 것이다. <좋은 사회> 담론 자체가 하나의 정치 이상으로 거론되고 있기 때문이다. 하지만 이 글의 또 다른 주요 목적은 <좋은 사회> 담론을 한층 더 깊숙하게 논의되어야 할 철학적 문제로 바라보는 것이다. 이 같은 철학적 문제를 해결하지 않고는 담론의 한계라고 할 사회․문화적 울타리를 넘기는 힘들다. 그런 점에서 이 글은 <좋은 사회>에 대한 정치적 담론의 가능성과 한계를 살펴본다. 물론 이 같은 작업은 사실 논쟁보다 추론적 성격을 강하다. 이 점이 분명 이 글의 한계로 작용하지만, 이런 한계에도 불구하고 이 글은 우리 사회에 대해 반성적인 계기를 마련한다는 점에서 나름 의미가 있다고 할 수 있다.

1989년 현실 공산주의 운동의 쇠퇴이후 서구 진보진영은 거듭된 이론적 공황상태에 빠진다. 신자유주의로 대변되는 강한 우파적 논의가 좌파진영의 진보 논의를 대체한다. 적어도 정치적 헤게모니 싸움에서 진보진영은 설 자리를 잃고 있다고 해도 과언이 아니다. 무엇보다 20세기 좌우 이념적 대립구도에서 우세하던 평등개념이 큰 변화를 겪는다. 눈부신 과학기술의 발전은 자기이해를 다변화시켰고, 이 맥락에서 자기이해관계에 위배되는 사회적 관심은 자연스레 약화될 수밖에 없었다. 이른바 ‘탈산업사회’의 특징들이 나타난다. 우리사회는 어떤가. 민주화이후 한국사회는 내실 있는 민주주의 실현을 위해 먼 길을 걷고자 했다. 하지만 우리사회는 아직도 민주화 시대를 주도했던 정치 이데올로기의 그늘을 벗어나지 못하고 있다. 시대를 앞서가는 정치적 이상 없이는 정치는 과거를 답습한다. 정치적 주체들의 생각이 앞서지 못하면 정치적 보수주의는 자연스럽게 자리 잡는다. 이런 상황에서 실현 가능한 진보의 이상이 요구된다. 그렇다면 우리에게 진보의 이상은 무엇인가? 서구 진보진영의 <좋은 사회> 담론은 우리 풍토에서 진보의 이상으로 자리 매김할 수 있는가? 이는 우리에게 필요한 중대 물음이며, 동시에 고착상태에 빠진 진보의 이상을 반성해보는 계기를 마련하다. 이 글은 아직도 과제로 남아있는 ‘시민적 진보’의 가능성을 생각해볼 수 있는 기회를 마련해보기 위한 것이다.

독자의 편의를 돕기 위해 이 글이 포함된 논지를 소개하면 아래와 같다.

1. 사회민주주의의 진보성

논의의 첫 번째 실마리는 <좋은 사회> 담론의  사회․문화적 배경을 검토하는 것이다. 이 논의를 위해 다음 물음을 던진다. <좋은 사회> 담론을 주동하는 힘이 무엇이고, 그 정치적 이상이 무엇인가? 이 물음에 대한 대답은 유럽 사회민주주의의 이념적 모색과 중요 전제의 비판적 검토를 요구한다. 나는 사회민주주의 이상을 국가 주도의 계획경제라는 사회주의 이상과 인민주권의 대표성 발현이라는 민주주의 이상으로 구분하면서, 사회민주주의 이상의 실현을 위해 양쪽 모두의 결합이 필요하다고 역설한다. 하지만 정치․역사적 상황은 국가 주도 계획경제의 사회주의 이상 쪽으로 치우치게 한다. 이 같은 역사적 선택의 결과는 정치 주도권 장악의 실패였다. 1989년 동구권 정치적 실험이 실패로 끝나면서 사민당의 정치적 실험이 시작된다. 이때 두드러지는 특징이 계획경제를 포기하고 정치적 헤게모니에 관심을 기울이게 된다는 점이다. 이후 사민당의 실험은 정권 창출과 실패로 이어지면서 가능성과 한계를 동시에 보여주었고, 그 결과 <좋은 사회>라는 정치이상의 필요성이 대두되고 있다. 이때 얻어낸 중요한 결과물이 단순히 헤게모니 싸움이 아닌 인민의 참여와 대표성을 확보할 수 있는 정치적 비전이 필요하다는 점이다. 다음 정치적 선언은 <좋은 사회>의 정치적 비전을 가장 잘 반영한다.

우리는 안정적이고 환경 친화적이며 공정한 미래를 창출할 좋은 사회의 비전과 한층 더 평등한 경제의 비전을 가지고 있다. 그러나 이 비전을 달성하기 위해 자본주의는 이제 민주주의에 소임을 다해야만 한다. 민주주의가 혁신되고 더 심층화되어 과업에 적합해야 할 필요가 있다. 좋은 사회는 위로부터 아래로 진행될 수 없다. 오로지 인민에 의한, 인민을 위해 시행된 운동에서만 나올 수 있다. 좋은 사회의 창출은 우리 시대의 가장 위대한 도전이며 다가올 세대의 삶을 형성하게 될 것이다.

2. 새로운 정치 환경, 정의 담론으로의 이행

여기에는 정치 패러다임의 변화도 한 몫 한다. 탈산업사회의 정치 패러다임은 근대 정치 패러다임의 변화를 뜻한다. 무엇보다 근대 정치 패러다임을 지배하던 자유와 평등의 담론에서 ‘정의 담론’으로의 이행이 주목할 만하다. 이 같은 이행이 어떤 의미를 지니는가? 이 물음에 대한 대답으로 나는 특정 평등 개념이 어떻게 근대적 사유에서 작동했는지 살펴본다. 근대 정치 패러다임은 ‘최초 조건의 평등’ 개념을 강조한다. 좌파든 우파든 최초 조건의 평등을 실현시켜야 한다는 데 이의를 달지 않는다. 만일 조건이 평등하다면, 그 상태에서 나온 결과는 마땅히 수용되어야 한다는 데 양측 모두 수용한다. 이런 입장에서 ‘기회균등의 평등’이 중요해진다. 물론 좌우파의 대결구도도 여기서 나타난다. 우파가 최초 조건의 평등을 전제로 소유권의 정당성에 주목한다면, 좌파는 최초 조건의 평등이 달성되지 못했다고 보고, 좀 더 적극적인 평등실현을 강조한다. 그러나 더 중요하게 좌파든 우파든 ‘조건의 평등’이 매우 중요한 정치 패러다임이라는 사실에는 이견을 달지 않다는 점이다.

정의담론은 이 같은 구도를 거부한다. 무엇보다 조건의 평등이 달성될 수 없음을 인정한다. 오히려 정의담론의 핵심은 ‘불평등 가운데 평등’을 모색하는 데 있으며, 이 과정에서 평등을 실현할 수 있는 제도적 매개가 강조된다. 존 롤즈로 대변되는 현대 자유주의 평등주의 관점은 이런 정의담론의 전형적인 예라 할 것이다. <좋은 사회> 담론도 이 구도의 틀을 벗어나지 않는다. 정의의 중요성을 여러 각도에서 인정하고 있다. 주목할 만한 두 가지 이유를 제시하면 다음과 같다. 첫째, 좋은 사회 담론은 정의담론의 틀 내에서만 작동 가능하다. 좋은 사회는 공정성 실현을 목표로 삼고 있기 때문이다. 둘째, 좋은 사회 담론은 민주주의에 기대고 있기 때문에, 민주주의 체제 내 정의담론을 전제로 한다. 시민의 참여와 대표성을 확보하는 것이 현대 민주주의 목표라고 한다면 좋은 사회 담론도 실질적 민주주의의 목표를 달성해야하기 때문이다. 우리사회에서도 이 같은 목표는 필요하며, 그런 점에서 좋은 사회 담론은 친숙한 논의로 자리 매김할 수 있다.

3. 좋은 사회․민주주의․케인즈식 경제

앞의 논의를 바탕으로 ‘좋은 사회’를 이룩하기 위한 정치․경제적 조건을 검토한다. 특히 <안정, 깨끗한 환경, 미래의 공정성>을 기대할 수 있는 조건의 탐색이 시장의 공정성과 깊은 연관이 있음을 보여준다. 이 글에서는 한 예로 <좋은 사회>에서 자주 거론되는 케인즈 경제 이론의 가능성을 소개한다. 케인즈 경제이론이 주목받는 이유는 소비창출의 관점에서 경제활동을 바라보는 점, 국가 주도의 계획경제가 아닌 방식으로 경제의 민주성을 강조하는 점 때문이다. 특히  <투자의 사회화 (socialization of investment)> 개념은 국가 주도가 아닌 경제활동의 통제라는 점에서 많은 관심과 연구가 필요한 부분이다.

이 과정에서 좋은 사회 담론의 몇 가지 특징이 나타난다. 첫째, 경제활동은 철저히 정치활동과 연계된다. 특히 정치적 주체의 ‘좋은 삶’이 전면에 부각된다. 단순히 이해관계의 충족만이 아닌, 선을 나누는 정치적 주체가 중요하다. 그런 점에서 시장은 정치적 관심의 대상이 되어야 하며, 민주주의 통제가 가능한 영역으로 자리매김한다. 둘째, 개방성 못지않게 공공성도 중요해진다. 좋은 삶의 매개는 철저히 사적 이해관계만이 아닌 공적 삶의 가능성을 보여준다. 공적 관심, 공동 관심사가 표출될 공간이 필요한 것이다. 이 같은 공적 공간 없이는 좋은 사회는 불가능하다. 개인의 좋은 삶은 좋은 사회를 통해 완결된다. 따라서 좋은 사회가 실현가능한 정책으로 탈바꿈하기 위해서는 이 같은 정치․경제적 관점의 충족이 선결되어야 한다.

4. 개인에서 시민으로, 철학적 맥락에서 본 <좋은 사회>

철학적 이념으로서 좋은 사회는 어떤 것인가? 이번 장의 핵심 물음으로, 그 대답으로 시민의 관점이 부각된다. 정치적 주체가 개인이냐, 시민이냐 문제는 중요하다. 무엇보다 시민적 관점은 공공성에 걸 맞는 시민적 덕목이 강조된다. 더욱이 시민적 관점은 이질적인 가치의 대립과 극복이라는 정치 영역의 독특성을 인정한다. 이 대목에서 정치판(politics)과 정치적인 것(the political)의 구분이 중요하다. 시민적 관점은 정치적인 것의 표출공간을 요구한다.

현대 ‘다원주의’ 민주주의 체제는 다양성 속 공통성을 모색한다. 다양성은 사회 생산성을 높이는 힘으로, 따라서 고차적인 차원의 협력관계가 요구된다. 정치의 역할은 전체적이고 유기적인 목적 체제를 구축하는 것이다. 좋은 사회의 이상은 정치적 비전을 통해 새로운 정치의 가능성을 모색한다. 이때 시민의 숙고 능력이 중요하다. 시민의 숙고능력은 특정 개인 이해관계의 충족만을 뜻하지 않는다. 특정 직능의 입장에서 타인에게 자기 자신의 탁월성을 인정받으려는 것이다. 타인의 질문에 대답할 수 있는 능력, 타인에게 자신의 우월성을 입증하는 능력, 따라서 종국에는 타인에게 자신의 우월성을 인정받는 능력이다. 이런 시민적인 특성이 <합당함(reasonableness)>이다. 합당함은 인간이 추구하는 가치와 밀접하게 연관되어 있다. 좋음은 인간의 자질인 훌륭함, 착함 등으로 판단되고, 사회생활의 유용성의 측면에서 가늠된다. 더 나아가 시민의 편견과 씨름하면서 새롭고 창의적인 가치를 만들어내는 능력이기도 하다. 서구 고대인들이 <프로네시스(Phronesis)>라고 명명한 것은 새로운 가치를 모색하고 창출할 수 있는 시민의 능력을 강조하기 위한 것이다.

5. 우리에게 ‘좋은 사회’는 어떤 것인가?

좋은 사회 담론이 우리에게 어떤 의미로 다가오는가? 이 물음에 대한 답변은 자연스럽게 한국사회에의 적용이라는 마지막 물음으로 이동한다. 좋은 사회 담론은 협력의 미덕을 강조한다. 협력을 통한 새로운 사회의 구상, 더불어 살려는 의지의 표현이다. 개인을 넘어 타인과의 협력을 도모할 때 좋은 사회가 가능하다. 협력은 이질적인 집단이 공통의 목표를 찾아가는 과정이다. 새삼 정의(justice)가 부각되는 것도 협력과 협동이 차지하는 역할 때문이다. 협력과 협동을 이끌어낼 목표(어떤 의미에서 정치적 비전)는 미리 결정될 수 없다. 목표설정은 철저하게 사회성원의 자발적인 참여와 동참이 필요한 부분이다. 하나의 정치적 비전으로 좋은 사회 담론은 신자유주의 정책에 상실한 인간적인 덕목을 되살리는 노력이다. 정치는 비전을 현실화하는 것이다. 비전의 상실은 정치를 속물화시킨다. 인간의 고유성은 인간을 인간답게 하는 능력, 말과 행동으로 새로운 가능성을 모색하는 데 있다.

민주화 과정 이후 우리 사회는 정치소멸 현상을 목도한다. 좋은 삶, 더불어 사는 삶의 가치가 붕괴되고 있다. 서로 공유될 수 있는 가치에 대한 기대치가 무너지고 있다. 정치의 상실은 여러 정책의 실패가 중복되면서 일어나고 있다. 우리는 아직 급진적 좌파적 정치실험을 해본 적이 없다. 따라서 섣불리 서구 논의를 모방해서는 우리 풍토에 그 뿌리를 내릴 수 없다. 실질적 민주주의의 달성은 아직도 요원한 소망이다. 이런 상황에서 우리에게 진정 필요한 것은 무엇인가? 나는 자발적인 협력을 키워야 한다고 말하고 싶다. 다르게 말하면 ‘동원된 시민’이 아닌 ‘자발적이고 저항적인 시민’이 필요하다는 것이다. 좋은 사회 담론에는 사회에 대한 강한 비판이 요구된다. 성숙한 시민이란 공적 문제에 분노할 수 있고, 문제를 제기할 수 있는 사람이다. 사회에 대한 비판과 견제는 좋은 사회를 이룩하기 위한 거름이다. 이런 거름이 없는 한, 어떤 적극적인 논거를 찾아낼 수 없다.

좋은 사회 담론은 모처럼 시민의 정치적 힘을 강조한다. 시민이 정치적 주체세력이 되어야 한다고 주장한다. 이를 위해서 근대 정치담론의 핵이었던 개인의 이해관계를 넘어서야 한다. 동시에 정치와 윤리를 분리하는 근대 정치패러다임을 깨야 한다. 시민성(citizenship)은 개인의 이해관계를 넘어 공적인 문제에 대답할 때 가능하다. 시민성은 타인에게 동의 받을 수 있는 윤리적 상상력에서 시작된다. 단순히 사적 이해관계의 충족이 정치일 수 없다. 개인의 행복은 타인의 행복을 훼손할 수 있다는 점에서 정치는 ‘공동체의 행복’, ‘공적 행복’을 말해야 한다. 지금 우리에게 필요한 것은 <정치적 주체의 발견>이다. 개인의 행복이 타인과 공존할 때만 진정한 행복이 될 수 있음을 자각하는 것이다. 우리의 현실은 이런 이상과 아직 거리가 멀다. 공적 담론을 사라진지 오래고, 공적 업무는 개인의 이해를 증진하는 하나의 수단으로 생각할 뿐이다. 우리가 놓치고 있는 것은 <자발적이고 공개적이어야 할 정치 영역>이다. 자기 자신의 성공을 나눌 수 있는 이야기 공간, 타인에게 인정받을 수 있는 공간, 그 결과 자기 자신의 명예를 사회적 책무로 돌릴 수 있는 책임 공간이 필요하다. 이 같은 정치 공간 안에서 <좋은 사회>에 대한 여망은 더욱 빛을 발할 수 있다.

2013년 사회정책연합 공동학술대회

참여사회연구소 · 프리드리히 에버트 재단 주관 특별세션 자료집

발행일  2013. 10. 11

발행처  참여연대 부설 참여사회연구소, 프리드리히 에버트 재단 한국사무소

담  당  참여사회연구소 강진영 사무국장 02-764-9581, ips@pspd.org

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