2006년 8월 15일 특별사면 적용 관련 검토

- 국회 법제실 사법법제과 김태현 사무관

□ 진행경과

○ ‘06. 8. 15, 광복 61주년 특별사면 등 실시

- 경제 활성화를 위해 경제인 등의 사면·복권 실시

- 건설경기 활성화를 위해 건설업체 등에 부과된 각종 제재조치 해제 및 벌점 삭제

※ ‘05. 8. 15 이후 금품수수나 부실시공으로 처분을 받거나 받을 예정인 사안 등은 제외

○ ‘07. 7. 25, ‘08. 4. 30, 공정위 지하철 7호선 입찰담합 12개 건설사 시정명령 및 과징금 부과

- ‘04. 11. 11, ’05. 5. 3, 지하철 7호선 6개 공구공사 입찰 시 12개 건설사의 들러리 입찰담합에 대한 제재조치로 시행

□ 문제점

○ ‘06. 8. 15 실시된 건설업체 제재조치 해제 및 벌점 삭제가 ’05. 8. 14 이전의 건설업체 위법행위에 따른 제재조치 및 벌점에 대하여 이루어진 것이므로 그 시기에 이루어진 “2004년 및 2005년의 지하철 7호선 입찰담합”에 대하여 새로이 “과징금 부과” 및 “제재조치에 따른 입찰 제한 및 벌점 부과”가 가능한지가 문제됨

□ 검토의견

1. 특별사면과 같이 실시된 제재조치 해제 및 벌점 삭제의 효력

가. 특별사면의 효력

○ ｢사면법｣상 특별사면은 이미 선고된 형의 집행이 면제되는 것이고, 특별사면 당시 밝혀지지 않은 범죄에 대해서까지 처벌을 면제해주는 것은 아님

○ 일반사면은 죄를 범한 자 일반에 대해 형의 선고 여부와 무관하게 처벌을 면제해 준다는 점에서 특별사면과 다르며, 법률에 의한 처벌을 포괄적으로 면제한다는 점에서 입법권자인 국회의 동의를 필요로 함

※ ｢사면법｣ 제3조 및 제5조

제3조 사면, 감형과 복권은 좌에 열기한 자에 대하여 행한다.

1. 일반사면은 죄를 범한 자

2. 특별사면과 감형은 형의 언도를 받은 자

제5조 사면, 감형과 복권의 효과는 좌와 같다.

1. 일반사면은 형의 언도의 효력이 상실되며 형의 언도를 받지 않은 자에 대하여는 공소권이 상실된다. 단, 특별한 규정이 있을 때에는 예외로 한다.

2. 특별사면은 형의 집행이 면제된다. 단 특별한 사정이 있을 때에는 이후 형의 언도의 효력을 상실케 할 수 있다.

※ ｢헌법｣ 제79조제2항

제79조 ② 일반사면을 명하려면 국회의 동의를 얻어야 한다.

나. 제재조치 해제 및 벌점 삭제의 효력

○ 제재조치 해제 및 벌점 삭제는 특별사면과는 구분되나, ｢사면법｣ 제4조에 따라 특별사면에 준하여 실시되는 행정조치로서 그 효력도 특별사면의 효력에 준하는 것으로 볼 것임

※ ｢사면법｣ 제4조

제4조 행정법규위반에 대한 범칙 또는 과벌과 징계법규에 의한 징계 또는 징벌의 면제는 사면에 관한 규정을 준용한다.

○ 제재조치 해제 및 벌점 삭제에 대해 일반사면에 준하는 효력을 부여하기 위해서는 일반사면에 준하는 절차를 거쳐야 함

○ 따라서 제재조치 해제 당시 밝혀지지 않은 위법행위 전반에 대해 제재조치를 면제하려면 국회의 동의를 얻어야만 가능하고, 대통령 또는 소관부처가 독자적으로 그런 효력을 부여하는 결정을 할 수는 없으며, 설사 그런 결정이 있었다 하더라도 일반사면에 대해 국회 동의를 얻도록 한 헌법 위반으로 효력이 부정됨

- 행정기관은 관련 법률에 따라 위법행위에 대해 제재조치를 할 법적 의무가 있으므로 제재조치를 전부 포기하는 것은 법률에서 부과된 처분의무를 포괄적으로 거부하는 것이 되며, 법률에서 행정기관에 어떠한 의무를 부과하더라도 행정기관이 자의적으로 판단해서 업무를 처리할 수 있다는 결론이 될 것임

다. 소결

○ 2005년의 제재조치 해제 및 벌점 삭제는 특별사면과 같이 이미 밝혀진 위법행위에 대해서만 적용된다고 보는 것이 타당함

2. 2007년 및 2008년의 공정위 과징금 부과 등의 효력

가. 공정위의 과징금 부과의 효력

○ 2004년 및 2005년의 지하철 7호선 입찰담합은 2006년의 특별사면 및 제재조치 해제 당시 밝혀지지 않은 위법행위이므로 2007년 및 2008년의 공정위의 시정명령 및 과징금 부과는 정당하다고 판단됨

나. 공공부문 입찰 제한 및 벌점 삭제 여부

○ 2006년의 제재조치 해제 및 벌점 삭제는 당시 밝혀지지 않은 위법행위에 대하여도 이후 제재조치를 하지 않겠다는 의미로 확대해석할 수는 없으므로 공정위의 시정명령 및 과징금 부과에 따른 공공입찰 제한 및 벌점 부과 역시 정당하다고 판단됨

3. 기타 검토사항

가. 형평성의 문제

○ 제재조치 해제 전에 위법행위가 모두 드러난 경우 모두 제재조치를 해제받을 수 있는데, 제재조치 해제 당시 위법행위가 드러나지 않은 경우 그 부분에 대해 나중에 제재조치를 받게 될 수 있다는 것에 대해 형평에 문제가 있다고 볼 수도 있지만,

○ ｢사면법｣상 특별사면의 경우에도 마찬가지 문제가 생기며, 국회의 동의를 받아 죄를 범한 자 일반에 대해 실시하는 일반사면의 형식을 취하지 않는 이상 해석상 불가피하다고 판단됨

나. 신뢰보호의 문제

○ 건설업체 등이 드러나지 않은 위법행위에 대한 제재도 모두 해제하는 것이라고 신뢰하였고, 신뢰할 만한 정당한 사유가 있다면 신뢰보호의 원칙이 문제될 수도 있지만,

○ 그런 신뢰가 있는지 의문이고, 설사 그런 신뢰가 있다 하더라도 그걸 정당화할만한 사유가 있는지도 의문임

다. “받을 예정인 처분을 포함한다”의 의미

○ 2006년 제재조치 해제 당시 “받을 예정인 처분을 포함”한다고 명시되어 있으나,

○ 이는 이미 위법행위가 적발되어 처분절차가 진행 중이나, 아직 처분이 이루어지지 않은 경우를 의미한다고 보아야 할 것이며, 적발되지 않은 위법행위 일반을 포함하는 의미로 볼 수는 없음

4. 결  론

○ 2006년 당시 특별사면 및 제재조치 해제는 이미 형의 선고 및 제재조치가 이루어진 자에 대해서만 효력이 있고, 당시 밝혀지지 않은 위법행위에 대해서는 새로이 유효하게 시정명령 및 과징금 부과 등의 제재조치를 할 수 있고, 그에 따른 공공입찰 제한 및 벌점 부과도 정당하다고 판단됨