제 41회 참여사회 포럼

WTO 쌀 협상의 현안과

한국 농업의 미래

<제 41회 참여사회 포럼>

WTO 쌀 협상의 현안과 한국 농업의 미래

□ 일시 : 2004년 6월 18일(금) 오후 2시 ~ 5시

□ 장소 : 고대 인촌기념관 2층 6회의실

□ 사회 : 박진도(충남대 경제학과 교수)

□ 발제 : 윤석원(중앙대 산업경제학과 교수)

□ 토론 : 김경규(농림부 국제농업국 국제협력과장)

김인기(농업 환경 생명을 위한 WTO 협상 범국민연대)

박웅두(전국농민회총연맹 정책위원장)

서진교(농촌경제연구소 국제협력팀장)

송유철(대외경제정책연구원 연구조정실장)

장경호(민주노동당 농업분야 정책연구원)

WTO 쌀 협상과 한국 농업의 유지.발전을 위한 제언

윤석원(중앙대 산업경제학과)

<목     차>

I. 쌀 산업 현황

II. 최근 10년간(1992-2002)의 농업구조 변화

III. 쌀을 비롯한 대내외 환경과 농업문제 위기의 본질

IV. 한국농업문제의 본질과 고민

V. 국제농산물 협상 동향과 과제

VI. 쌀 농업은 왜 지켜야 하는가?

VII. 정부의 주요 농정에 대한 비판적 검토

VIII. 한국농업의 유지와 발전을 위한 제언

IX. 농민단체와 시민사회단체의 역할

I. 쌀 산업 현황

1. 2001년 이후 쌀 자급률 저하(생산량대 소비량)

□ 최근의 흉작으로 쌀 자급률 저하

- 2002: 107.9%,  2003: 97.4%,  2004: 93.1%

2. 재고량 감소(MMA물량 포함)

□ 2001: 133만톤,  2002: 144만톤,  2003: 109만톤,  2004: 75만톤으로 예상

3. 소비의 지속적 감소

□ 2000: 511만톤, 2001: 506만톤,  2002: 509만톤,  2003: 505만톤, 2004: 502만톤

II. 최근 10년간(1992-2002)의 농업구조 변화

1. 농업인구

□ 농가인구인구비중: 13.1%에서 7.5%로 감소

□ 농가인구: 571만명에서 359만명으로 37.1% 감소

□ 농업취업인구: 255만명에서 200만명으로 21.6%감소

2. 농업생산

□ 실질 농업 GDP는 20조원 수준임

□ GDP중 농림업 비중은 6.7%에서 3.7%로 매년 0.3%P 수준으로 감소

3. 농가소득

□ 농업소득비중은 줄고 농외소득은 증가

- 농가소득: 1,500만원에서 2,500만원으로 66.7% 증가

- 농업소득: 740만원에서 1,130만원으로 52.7% 증가

- 농외소득: 440만원에서 810만원으로 84.1% 증가

- 이전수입: 270만원에서 510만원으로 88.9% 증가

□ 도.농간 소득격차가 급격히 확대

- 농가/도시: 96%에서 73%로 확대

□ 젊은 농가, 대규모농가, 시설농가 위주로 부채부담이 과중

- 200년의 경우: 호당부채 1,990만원, 30-39세 4,737만원,

3.0ha-5.0ha 4,161만원

4. 소비

□ 1인당 쌀 소비량은 줄고 있는 반면 축산물 소비량은 증가세

- 쌀: 112.9kg 에서 87.0kg

- 육류: 23.9kg 에서 33.5kg

- 과실: 52kg 에서 59kg

- 우유: 44kg 에서 64kg

5. 농산물 교역

□ 수출: 8억불에서 14억 7,400만불

□ 수입: 47억 6,700만불  에서 76억 4,400만불

□ 식량자급도: 70.3% 에서 58.3%

□ 곡물자급도: 43.1% 에서 30.4%

- 2002년: 쌀 107%, 보리 60.4%, 밀 0.2%, 쇠고기 36.6%, 돼지고기 91.2%

6. 식량자급율

□ 전체: 34.1%에서 30.4%

□ 밀: 0.02%에서 0.2%   옥수수: 1.2%에서 0.7%   두류: 12.2%에서 7.3%

7. 과수

□ 전체: 148천ha에서 166천ha

사과: 53천ha에서 26천ha

배: 10천ha에서 25천ha

포도: 15천ha에서 26천ha

봉숭아: 11천ha에서 16천ha

감귤: 22천ha에서 26천ha

8. 축산

□ 한우: 2,019천두에서 1,410천두,      585천호에서 212천호

젖소: 508천두에서 544천두,         33천호에서 12천호

돼지: 5,463천두에서 8,974천두,      99천호에서 17천호

닭:  73,224천두에서 101,693천수,    188천호에서 176천호

III. 쌀을 비롯한 대내외 환경과 농업문제 위기의 본질

1. 정부의 신자유주의 경제정책 기조와 식량안보, 다원적 기능등 농업의 본질적 가치에 대한 몰이해

□ 정부의 개방정책과 신경제지상주의 정책의 팽배는 농업부문의 시장실패에 대한 대책이   소극적일 수 밖에 없음

□ 농업의 다원적기능과 식량안보에 대한 인식이 점차 낮아지는 국가적 현실

2. 국민적 공감대 형성을 어렵게 하는 정부, 언론(부표참조), 정치, 학계의 불균형적 현실인식과 공감대 형성의 장과 리더쉽 부재

□ 다양한 의견에 대해 공감대를 형성하기 위한□장□과 □리더쉽□부재로 국론의 분열

□ 정부와 언론의 농업에 대한 편향된 인식과 보도로 국민 오도(부록 및 부표 1 참조)

3. 농업.농촌.농민문제에 대한 농민들의 문제제기를 농민의 □집단 이기□로 이해하려는 오류

□ 농민들의 요구를 □집단 이기□로 몰아가려는 오류가 우리 사회에는 존재하고 있음.

□ 사실 농업.농촌의 다원적 기능과, 식량안보와 안전성등은 농민보다는 우리 사회 구성원 모두의 보편적 가치임에도 우리사회는 이를 이해하지 못하는 가운데 농민이 오히려 이들 가치를 주창하고 강조하는 현실이 안타까움.

4. 우리사회의 농업.농촌·농민문제의 전환기적 인식 결여

□ 경제개발과정에서 농촌은 도시(독점)자본의 노동력 제공처이자 상품시장이었고, 농민은 값싼 노동력을 유지하기 위한 수탈의 대상이었음. 농촌은 해체되고 농민은 수탈과 하강분해의 대상이었으며 경제성장의 디딤돌이였음.

□ 신자유주의적 경제 논리에 따라 농업은 열등한 비교우위를 가진 대상으로 인식돼 왔고, 농민주체의 농업발전과 농촌개발을 위한 독자적인 농정(農政)이란 존재하지 않았음.

□ 우리의 농업.농촌.농민은 개방화, 세계화라는 강대국의 논리앞에 해체될 위기 상황을 맞이하고 있음. 한우산업은 이미 절반이하로 줄었음.

□ 이제 쌀산업마져 무너지면 우리의 농민, 농촌, 농업이 무너진다는 절박함에 대한 사회적 인식이 부족함.

5. WTO의 이중성

□ WTO 체제는 시장지향의 자유무역을 통한 인류의 후생증대, 농산물시장의 개방과 자유화를 통한 식량문제, 그리고 기아와 빈곤문제의 해결등을 추구함.

□ 가격에 직접적으로 영향을 미치는 보조금(Amber Box)은 없애거나 축소하는 대신 소득감소에 의한 보전 및 농업의 다원적 기능에 대한 보조(Green Box) 와 생산감축을 통한 보조(Blue Box)는 가능하도록 되어 있음.

□ 그럼에도 미국, EU, 캐나다등 선진 수출국들은 가격보조도 아직 사용하고 있을 뿐만 아니라 막대한 소득 보전 직접지불(Direct Payment)을 시행하고 있음.

- 농업예산중 직접지불비중: 미국(2000) 20.0%, 캐나다(1996) 43%,

스위스(1996) 57%, 영국(1997) 62%, EU(1998) 77%, 한국(2002) 0.4%

- 농업소득중 직접지불 비중: EU(1996) 35%, 캐나다(1996) 38%,

미국(1999) 47%, 스위스(1996) 평야 55% 산악 108%, 영국(1999) 123%

□ WTO 체제의 출범으로 야기된 농산물 시장의 개방은 제3세계 국가들 및 대다수의 수입국들은 보조금의 지급이 사실상 불가능하기 때문에 농업은 해체적 위기 상황임.

□ WTO에 가입하고 있는 150여 개의 국가 중에서 농산물을 수출하는 나라는 10여 개 국에 불과하며 수입하는 나라도, 즉 수입이라도 하여 식량문제를 해결할 수 있는 나라는 20여 개 국에 불과함.

□ 따라서 WTO에서 논의하고 있는 농산물 협상이라고 하는 것도 150여개국가중에서 20-30여 개 국들만의 협상일 수밖에 없게 되어 있음.

□ 대부분의 나라들은 수출할 것도 없고, 그렇다고 식량이 부족할 지라도 수입할 여력도 없기 때문에 WTO 협상이 어떻게 결정되던 영향을 받지 않는 나라들이 대부분임.

□ 미국을 비롯한 식량수출국들은 자국의 농업과 농민을 보호하기 위하여 모든 수단과 방법을 강구하고 있는데 반하여, 우리의 경우는 □시장과 경쟁력□만을 강조하는 □오도된 세계화□라는 이념에 사로잡혀 있는 현실이 안타까움.

6. 한.칠레 FTA 추진과정에서 보여준 정부의 안이한 현실인식과 여론 몰이

□ 정부의 농업.농촌.농민문제의 현실인식 미약

□ 지원액수의 과다보다는 정책에 대한 신뢰성과 추진력 결여

□ 정부의 잘못된 대상국 선정에서 발생한 모든 문제를 농민.농업문제로 여론을 몰아가는 부도덕성

7. 최근의 무분별한 농지 및 토지규제 완화 조치

□ 농지정책의 변화와 함께 식량생산 기반의 유지가 가능할 것인가에 대한 우려와 함께, 과연 쌀 농업은 얼마나 지속될 수 있을 것인가에 대한 우려가 강하게 제기됨.

8. 2005년부터 외국산 쌀 도입량 증대 불가피

□ 관세화이던 관세화 유예이던 수입량은 현재보다 증가할 것으로 예상

□ 관세화 유예라 하더라도 의무수입물량이 현재의 4%수준(소비량 500만톤)인 20만톤(140만석)보다는 확대되어야 함.

□ 일본과 중국은 이미 우리나라의 쌀 시장조사를 마친 상태이며 개방만을 기다리고 있다고 보아야 함.

9. 쌀 시장의 여건 변화

□ 우리 나라 농산물 시장은 유통시장 개방과 함께 할인판매, 가격파괴, 유통단계의 축소, 그리고 대량 유통을 주도하는 신물류 방식의 유통체계의 등장에 따라 급격히 변화하고 있음

□ 수요 측면에서 국민소득의 향상과 더불어 소비자들의 쌀에 대한 기호가 뚜렷해졌음.  특히, 고품질 쌀에 대한 소비자의 선호는 과거에 비해 뚜렷하게 증가하고 있으며, 편의성을 추구하며 브랜드 위주로 변화하고 있음.

□ 공급 측면에서 쌀을 대량으로 취급하는 산지미곡종합처리장(RPC)의 증가와 소비지 쌀 자유 판매제 시행에 따라 지역단위의 품질 차별화를 통한 쌀의 판로 확보가 모색되고 있으며, 할인점 등 신유통업체의 등장에 따라 유통 단계가 축소되었음.

□ 상품의 특징에 있어 과거의 대포장품, 산지중심 품질평가, 상인이 품질을 보증하는 단계에서 소포장품 그리고 산지, 품종, 재배 여건 등을 종합 평가하며 농업인, 농협, 자치단체가 공동 보증하는 형태로 바뀌어가고 있음.

□ 유통의 주도권이 산지 수집상에서 소비지 유통업체로 넘어오고 있음.

□ 대형 식품업체인 롯데나 해태가 고가의 고품질 자체브랜드 쌀 유통에 참여하기 시작함. 이는 쌀 수입개방시 쌀 유통에 참여하기 위한 전초적인 수순으로 보임.

10. 최근의 무분별한 농지 및 토지규제 완화 조치

□ 농지정책의 변화와 함께 식량생산 기반의 유지가 가능할 것인가에 대한 우려와 함께, 과연 쌀 농업은 얼마나 지속될 수 있을 것인가에 대한 우려가 강하게 제기됨.

11. 농정에 대한 농민들의 신뢰부족과 회의

□ 농민의 과거 농정에 대한 불신 최고조에 달함

□ 정부가 농업.농촌에 대한 비전과 목표를 제시하지 못하고 있는데 따른 불안감

□ 과연 개방과 시장만을 강조하는 정부를 믿고 살아갈수 있을것인가에 대한 회의

IV. 한국 쌀(농업)문제의 본질과 고민

1. 토지(농지)문제를 어떻게 할 것인가

□ 농업진흥지역: 48%,  비농업진흥지역:52%

□ 농지소유권 제약: 농민을 위해서인가, 국가전체를 위해서인가?

□ 생산요소는 묶어두고 생산물만 시장기능에 맡기자는 것은 모순이며 논리에 안 맞음.

□ 여기에 농업문제의 본질이 있음

□ 토지(농지)문제를 시장기능에 놓을 수는 없는 일임. 그렇다면 이는 보상은 당연한 것임.

2. 도시자본이 진출할 수 있는가

□ 도시자본의 진출이 어려움

□ 도시자본 유치를 위하여 농지를 시장기능에 놓을 수는 없을 것임

3. 경쟁력 제고라고는 하나 생산비의 절반이 토지용역비

□ 생산비중 48%가 토지용역비

□ 중국의 경우 우리의 10%수준

□ 미국의 경우 호당 경지규모는 약 150ha 임(우리는 1.3Ha)

4. 주곡인 쌀(식량안보)의 국제시장구조가 얇은시장(Thin market)이므로 중.장기적으로 식량 안보문제는 없는가

□ 자포니카쌀을 먹고사는 민족이라는 점

□ 국제생산량 및 교역량의 5%수준(미국 150만톤, 중국 100만톤등)

□ 우리의 소비량은 500만톤 수준, 일본이 약 800만톤 수준

5. 수십년간 정책에 개입하여 통제해 온 것을 어떻게 놓을 것인가

□ 해방이후 지금까지 쌀 시장에는 정부의 각종통제와 개입이 이루어져 왔음.

□ 쌀 수매제도를 통하여 농민도 보호하였지만 궁극적으로는 국민전체를 보호한 것임.

6. 쌀의 경우 국내가격이 국제가격보다 높으나 국내경제수준으로 보면 결코 높지 않음에도 국제 쌀가격보다는 현재수준에서 3-5배 비싼 상황을 어떻게 극복할 것인가

□ 쌀 1인당 소비량은 년 간 88Kg이므로 가격으로 환산하면 약 200,000원임. 따라서 1달에는 16,600원, 1일에는 550원, 1끼는 180원에 불과함.

□ 이와 같이 국내 쌀 가격이 국민경제수준으로 보면 비싸다고 할 수 없으나, 국제가격보다는 3-5배 비싸다는데 문제의 어려움이 있음.

7. 농업문제를 보는 시각을 어떻게 바로 잡을 것인가

□ 농업의 다원적 기능과 중요성을 국민에게 정확하게 알려야 함.

□ 그러나 오히려 정부는 WTO, FTA등을 빌미로 농업의 구조조정이란 명분으로 축소하려하고 있음.

8. 쌀 품질 고급화와 안전성을 어떻게 최단기에 확보할 수 있을 것인가

□ 고품종 개발, 고품위 유지를 위한 유통 인플라등이 매우 열악한 상황에 있음.

9. 현행 약정수매제도의 한계를 어떻게 극복할 것인가

□ 현행 수매제도를 2005년부터 폐지하고 공공비축제로 전환한다고 하나 수확기 쌀가격 급락등의 문제해결방안이 미흡한 실정임.

10. 소득보전장치를 어떻게 확립할 것이며 농민들이 신뢰할 수 있을 것인가

□ 현재 쌀 소득보전직불제, 논농업직불제등이 시행되고 있으나 실질적인 소득보장장치가 아니며 최소한의 소득보전에 불과함.

11. 식량안보와 통일을 대비하는 논 면적과 쌀 수급 목표를 어떻게 설정하고 법제화할 것인가

□ 기후환경의 변화에 따른 식량안보문제는 언젠가는 닥칠 위험이라고 판단됨.

□ 특히 통일을 내다보는 측면에서는 적정논면적의 유지와 쌀 수급 목표치는 설정되야함.

V. 국제농산물 협상 동향과 과제

1. DDA 농업협상동향

□ 지난 9월 칸쿤각료회의가 결렬되어 세부원칙수립이 현단계에서 무산된 것은 수출국들의 관세 및 보조금 감축주장과 수입국들의 주장이 첨예하게 대립된 것이 가장 큰 요인이라 할 수 있을 것임.

□ 이와 같이 DDA협상이 지지부진하게되면 우리로서는 금년(2004)에 있을 쌀 재협상과 DDA협상을 동시에 진행시켜야 하는 부담과 함께 협상전략도 수정할 수 밖에 없는 상황이 되고 있음.

□ DDA협상결과가 쌀 협상의 전략과 이해 득실에 영향을 미치기 때문임. 예컨대 관세나 보조금의 감축폭과 개도국인정문제가 어떻게 될것인가에 따라 쌀 관세화가 유리한지, 관세화유예가 유리한지를 엄밀히 분석해 볼 수 있기 때문임. DDA협상결과를 전혀 예측할 수 없는 상황에서는 우리의 쌀 협상 전략과 정책의 방향 설정이 매우 어려움.

□ 따라서 관세나 보조금의 감축폭, 그리고 개도국지위문제등을 보아 가면서 쌀 협상에 임할 예정이었던 우리의 협상전략은 수정이 불가피할 것으로 보임. 이제부터는 예상되는 DDA협상결과별 쌀협상 전략을 복잡하지만 더욱 다양하고 정교하게 수립해야 할 시점임.

□ 그러나 무엇보다 중요한 것은 협상의 결과에만 연연하지 말고 우리의 농업.농촌을 유지하려는 획기적인 농업정책의 방향전환이 필요한 시점임. 농업의 다원적기능과 농업문제의 본질과 고민을 적극적으로 국민에게 알려 국민의 이해를 얻어 내야 함. 이런 시점에서 농특위나 청와대에 신설될것으로 알려진 농촌문제 기획단등의 역할과 기능을 일원화하고 조정하여 실질적으로 농업.농촌문제의 해결을 위한 특단의 대책을 수립할 수 있는 기구가 만들어 져야 함.

2. 쌀 재협상의 쟁점과 방향

가. 관세화 인가, 관세화 유예인가

1) 관세화 유예의 장단점

장점

□ 수입량의 예측이 가능하여 수입량의 처리, 관리등 양곡관리정책수립이 용이

□ 국내 생산목표등의 설정이 가능함

□ MMA물량이 현재의 4%(20만톤)보다 약간만(6%) 증량이 된다면 쌀시장개방의 영향을 최소화 할 수 있을 것임.

단점

□ 식량수급계획을 설정하기가 어려운점이 있음.

□ MMA 물량이 적을 경우에는 문제가 없으나 많을 경우 재고관리, 판매등의 문제가 매년 발생

□ 관리방식의 변화(SBS등)가 예상됨. 지금처럼 정부가 가공용으로만 공급할 수는 없을 것임.

□ 관세화 유예기긴이 현재는 10년이나, 금년 쌀 재협상에서 관세화 유예로 간다면 유예기간도 결정해야 되는데 어떻게 될지는 알 수 없음. 만약 5년이나 10년등이 된다고 하더라도, 이 유예기간이 끝났을 때는 또 재협상을 해야 하는 어려움이 있음.

□ 유예기간중에도 관세를 낮추어 가야한다는 점

2) 관세화의 장단점

장점

□ DDA협상이 지지부진하여 관세화로 간다고 하더라도 실제이행은 2007이나 2008년이 될 가능성이 있으므로 2004년의 개방수준을 유지할 수 있음

□ 개도국의 특별품목(SP)이 될 경우 쌀의 관세감축폭은 10년간 5-10%정도에 그칠가능성이 있음

□ 선진국으로 분류된다하더라도 NTC품목으로 할 경우 쌀의 관세는 5년간 15% 안팍의 감축이 예상됨. 그러나 관세상한이 적용되면 5-10년간 거의 50%에 달하는 대폭 감축이 발생할 수도 있음

단점

□ 수입량이 어느정도가 될지에 대해서 누구도 예측하기가 어려움

□ 관세화 기간중에도 관세화 당시의 MMA물량은 지속되어야 함.

□ 고가의 쌀이나 저가의 쌀이 수입될 가능성이 높아 국내 쌀 시장이 매우 불안정할 수 있으며, 이는 쌀값의 불안정으로 이어져 생산자 및 소비자 모두에게 불안을 줄 수 있음

3) 제안

□ DDA협상의 모델리티(관세감축폭, 관세상한, 선.후진국대우여부등)가 없는 상황에서 쉽게 관세화의 유불리를 판단하기가 매우 어려움

□ 그러나 수치적으로 어느 것이 조금 유리하다 하더라도 그보다 더 중요한 것은 쌀 생산, 유통, 무역, 소비, 식량안보, 안전성, 다원적 기능등 전반적인 것을 고려하여 판단해야 함.

□ 관세화에 의해 개방이 될 경우 쌀 산업이 축소되거나 해체될 위험성이 관세화 유예의 경우보다 높을 것으로 판단됨.

□ 따라서 관세화 유예를 목표로 협상에 임해야 함. 다만 우리는 반듯이 유예를 해야한다는 점을 부각시킬 필요는 전략적으로 없다고 봄.

나. 2004년 12월31일이 지나면 자동관세화 인가

□ 2004.12.31일 지나면 자동적으로 관세화로 가야한다는 해석과 그렇지 않다는 해석이 있으나 이는 단정할 수 있는 사안이 아니므로 협상자체에 총력을 기울이는 것이 중요함

□ 협상시한이 촉박할 수록 우리의 협상력이 약화될 수 있으므로 자동관세화라는 비관적 상황을 가정하여 협상을 빠르게 진행시켜야 함

다. 쌍무협상 전략은 무엇이어야 하는가

□ 우리의 쌀시장에 관심을 가질 나라는 미국, 호주, 중국, 태국등이 될것으로 보임

□ 이들국가에 대한 자포니카쌀 수출 가능물량등을 종합적으로 파악하여 조율할 수 있을 것으로 보임.

- 미국은 중국보다 가격경쟁력이 낮으므로 관세화 개방시 수출량이 미미할 것임을 부각

- 중국은 가격경쟁력이 있으므로 관세화를 요구할 가능성이 큼. 매우 어려운 상대가 될 것으로 보임.

- 호주는 미국과 유사한 입장일 것으로 보임

- 태국은 장립종쌀의 일정량 수입을 요구할 것으로 보임

□ 따라서 대상국가들의 이해가 매우 다양함으로 이를 조율하는데 애로가 있을 것으로 보이며, 협상력을 발휘해야 할 부문임

□ DDA협상의 결과가 없기 때문에 우리로서는 현상황에서 유불리를 판단할 수가 없고, UR당시에도 다음 협상(현재의 DDA협상)결과를 토대로 하여 쌀 재협상을 하기로 되어 있었음으로 협상자체를 DDA협상이 타결된 이후에 하자는 안도 검토해볼 필요가 있다고 봄

VI. 쌀 농업은 왜 지켜야 하는가

1 우리 농업.농촌의 마지막 보루

2. 다수 농민의 생존권 문제

3. 논이 타품목으로 옮아갈 경우 그 품목이 과잉생산되어 가격폭락하는 순환관계

4. 통일대비 식량안보문제

5. 농촌공간의 피폐화

6. 국토의 균형발전 불가능

7. 선진국이 될 수 없음

VII. 정부의 주요 농정에 대한 비판적 검토

1. 전업농육성에 의한 규모화

가. 내용

□ 6ha 이상 전업농 7만호 육성

- 현재 2-5ha 규모의 농가를 자립가능한 전업농으로 발전시키기 위해 164천ha의 농지를 집중이양(2-5ha 쌀 농가수: 74천호(2-3ha농가 45천호, 3-5ha29천호)

- 83천ha 는 경영이양직불제와 연계

- 37천 ha는 일반규모화 사업 및 농지은행을 통하여 공급

- 44천ha는 농가 자율적 규모화

□ 경영이양직불금을 대폭 인상

- 63-69세 사이의 고령농이 논을 매도하는 경우 월 24만원/ha을 최장 8년간 지급

□ 2013년의 쌀 재배면적은 80만ha로 함

- 7만호 전업농 45만ha, 자급농.겸업농등 35만 ha

나. 비판적 검토

□ 가격 및 품질 경쟁력 제고라는 정책기조와도 맞지 않음

- 쌀의 가격이나 품질경쟁력은 개별 농가의 규모를 키우는 것으로만 확보되는 것이 아님.

- 1ha내외의 농가가 가장 효율적이라는 것이 일반적인 연구결과임.

- 가격 및 품질경쟁력은 규모화에 의한 비용절감효과도 있겠으나, 이에 못지 않게 중요한 것이 고품질의 벼품종 확보, 수확후 관리 기술, 유통 및 마케팅기법등이 더 중요함.

□ 6ha 이상이면 생활이 가능하다고 판단하고 있으나 이는 매우 자의적임. 쌀가격이 현수준이라면 모르되 장기적으로 쌀가격이 하락하거나 폭락할 경우 경영압박이 중소규모보다 클 수 있으며 심할 경우 경영을 포기할 가능성이 높음.

□ 현재의 논 면적 103만ha중 80만ha만 유지하겠다면 23만 ha의 논은 어떻게 하겠다는 정책이 없음. 이는 최근의 농지규제완화정책(안)과 맥을 같이 하는 것으로 이는 식량안보와, 식품의 안전성 그리고 논과 논농사의 다원적 기능등을 고려하지 않은 단견으로 보임. 이는 국가가 해야할 최소한의 의무를 이행하지 않는 것임.

- 식량자급이라는 정책목표는 일견 매우 불합리하고 사회적 후생을 낮추는 정책이라는 인식이 강하나, 30%정도의 식량자급을 유지하면 연 1조 6,600억원 정도의 사회적 후생이 증가한다는 연구결과가 나왔음은 우리에게 시사하는 바가 큼.

□ 이보다 더 중요한 것은 식품의 안전성, 논의 다원적 기능과 국토의 균형적 발전을 정부스스로 포기하는 우를 범하는 것임.

- 논의 다원적기능만 하더라도 화폐적 가치가 103만 ha에 연간 19조원이라고 한다면 23만 ha의 논을 포기한다는 것은 연간 약 2조원의 다원적 가치를 포기한다는 의미일 수 있음.

다. 제안

□ 규모를 늘려 갈 수 있거나 늘릴려는 농가에 대해서만 정부가 정책적으로 지원하되, 정부가 앞장서서 육성한다는 것은 육성이 된다하더라도 경영까지 책임질 수 없는 상황임으로 정부가 나설일이 아님.

□ 규모를 늘리는 것보다는 규모에 상관없이 가장 효율적으로 경영을 잘할 수 있는 가능성 있는 농가나 경영체를 선별하여 생산, 유통, 판매에 이르는 전과정을 지원할 수 있는 □종합적인 지원체계□를 정책적으로 확립하는 것이 단순히 규모를 늘려 생활이 되게 하는것보다 근본적인 대책이 될 수 있고 자생력을 키우는 대책이 될 것임.

□ 23만여 ha의 논을 쌀 재배가 아니더라도 다른 방법으로 최대한 유지할 수 있는 프로그램의 개발과 투.융자가 우선되어야 함.

2. 2005년부터 공공비축제 도입

가. 내용

□ 2005년부터 수매제도를 폐지하고 공공비축제를 도입하여 600만석을 기준으로 시가 매입.방출

□ 2004년말까지 양곡관리법 개정

나. 비판적 검토

□ 현재 수매제도가 한계가 있는 것이 사실이고 점차 축소될 수밖에 없는 점은 충분히 이해할 수 있는 부분임. 그리고 중.장기적으로 공공비축제를 포함한 다양한 대책이 도입되어야 함도 모두가 공감하고 있다고 봄.

□ 그럼에도 불구하고 내년부터 수매제도를 폐지하겠다는 것은 실현 불가능한 정책제시이며 이는 책임을 추궁해야할 사안임. 현단계에서 실현 불가능한 발상일 뿐만아니라 나라를 혼란으로 이끌고 갈 중대한 사안이기 때문이며, 정책입안자의 안일함의 백미이기 때문임.

- 가격폭락의 가능성과 이로 인한 사회적 혼란은 누가 책임질것인지의 문제가 발생할것임.

다. 제안

□ 사실 2005년부터 공공비축제를 도입해야 한다는 것은 수년전부터 나온 안이나, 현재 상황에서는 현실적으로 도입이 어려움으로 시간을 가지고 재검토해야함.

□ 현행 수매제도는 현상태로 당분간 지속하면서 공공비축제를 단계적으로 도입하는 방안이 강구되어야 함.

□ 쌀 수매정책의 변화보다 더욱 중요한 것은 쌀의 민간 유통기능을 육성하여 수입이 되더라도 국내산 쌀을 판매할 수 있는 시스탬의 개발, 즉 국내산 쌀 유통망 장악이 급선무임.

3. 농지규제완화정책(안)

가. 정부의 정책목표와 방향

□ 도시자본의 농촌유입으로 농촌경제 활성화

□ 개방화에 따른 지가하락에 미리 대처할 기회 제공

□ 농지시장 안정화:농민자산가치의 옹호(논값의 하락우려)

□ 규모화에 기여하고 전업농을 육성하여 쌀 산업의 경쟁력 제고에 기여

나. 주요내용

소유규제완화

□ 주말□체험 영농목적의 비농업인 농지소유 상한을 908평(3,000□)으로 확대

□ 직접경작할 목적으로 소유한 농지에 대해서는 농지임대차등 허용(1996년농지법제정이후 취득한 토지는 임대차등 금지: 경자 유전의 원칙)

□ 비농업인 자녀에게 농지를 상속할 경우 상속면적을 현행 3,000평에서 확대

이용규제완화

□ 적정농지면적의 재조정(2002년현재 186만3천ha, 년간전용면적 1만2천ha)

- 제4차 국토계획(2020:170만ha), 농지용역결과(144만5천ha), 통일대비 농지수요등을 종합하여 재검토

□ 진흥지역의 농지중 생산기반이 정비된 농지는 유지하고, 진흥지역의 농지중 생산기반이 갖추어지지 않아 해체된 농지와 진흥지역밖의 우량농지는 국토계획법상 생산 및 보전관리지역으로 편입해서 보전

□ 진흥지역이라도 농산물 판매시설 및 가공시설 설립허용

□ 진흥지역 밖의 농지 전용시 면적 제한을 철폐하는 대신 시설제한으로 전환

□ 지자체에 전용허가 권한위임 범위를 대폭 확대

□ 농지전용 규제 혁신은 투기와 난개발 방지를 위해 국토계획법상 관리지역 세분화에 연계해 추진

□ 지역특구내 농지에 대해서는 소유와 이용을 전면 자유화

□ 농지은행에서 농지신탁업무, 농지매입기능등을 실시

다. 비판적 검토: 쟁점과 문제점

□ 농업□농촌기본법상 농업인 범위와의 상충문제(현재 300평이상)

- 300평 이상 900평 미만의 노령□영세소농들이 정부의 각종 농업정책과 복지정책에서 배제되는 문제

□ 규모화에 기여하고, 쌀 산업의 경쟁력에 기여하겠는가

□ 도시자본이 유입되면 농촌이 과연 활기를 띠게 되는가의 문제

- 300평으로 늘렸어도 농촌은 활기를 띠게 되었으며, 농업문제의 해결기미가 보이는가

- 도시자본은 가든과 러브호탤의 난무만을 가져올 우려가 높음

□ 수도권과 대도시 인근의 경우 투기장으로 전락할 우려는 없는가

□ 전형적인 농업□농촌지역과 낙후지역은 활성화 될것인가

□ 지역간 괴리만 커지고 사회적인 혼란을 초래할 부작용은 없는가

□ 결국 농민자산가치는 지켜 지겠는가, 농민만 해체되는 현상만 초래하지는 않겠는가

□ 농업은 얼마나 남아 있을 것인가(농업.농촌의 축소문제)

□ 쌀 개방을 전제로한 면피용 대책은아닌가

□ 부재지주에게 면죄부를 주는 꼴이되지 않는가

□ 부재지주소유 농지파악은 되어 있는가

라. 제안

□ 신중한 접근이 필요함

□ 농지보전목표를 설정하되 농지의 경제적가치뿐만아니라 농지(논)의 공익적 기능, 식량안보, 안전성, 투기조짐, 난개발등을 종합적으로 고려하여야 함.

4. 식량자급 계획 구상

가. 내용

□ 장기적인 식량수급정책 방향제시를 위해 자급율 설정은 필요함.

- 다만 DDA 및 쌀 재협상 결과등을 감안하여 설정

□ 칼로리. 물량. 금액기준등 다양한 자급율 설정방안 검토

□ 통일에 대비 식량생산능력은 보유하되, 생산은 소비수준에 맞춰 조정

나. 비판적 검토

□ 쌀의 자급목표설정은 협상의 결과등을 보아가며 설정하는 것이 타당하다는 논점은 쌀과 논을 단순히 경제적인 측면에서만 고려하는 발상임.

□ 따라서 생산기반일뿐만아니라 다원적기능을 가지고 있는 논면적 확보 목표도 설정하지 않고 있음.

다. 제안

□ 식량수급목표와 논 면적의 유지 목표를 설정하자는 것은 국가와 민족의 존립을 위한 최소한의 주권이며 식량안보와 농업의 다원적 기능을 유지해야한다는 당위에서 출발해야 함.

VIII. 한국농업의 유지와 발전을 위한 제언

1. 새 농정 파라다임과 철학의 정립

□ 농업.농촌의 다원적 기능 제고

□ 지속 가능한 친환경 농업

□ 양질의 안전한 농산물(쌀) 생산 및 유통

□ 쾌적한 삶을 영위할 수 있는 농촌공간의 정주화

□ 정부의 소득지원 정책 강화

□ 통일에 대비한 농정의 비전 설정

□ 시장의 역할과 유통기능제고를 위한 기반조성

2. 농정 목표

□ 안전한 식량의 지속적 공급

□ 농업의 다원적 기능 극대화

□ 농가소득 및 복지의 향상

□ 농업에 대한 국민이해의 극대화

3. 농정 대상

□ 농민뿐만 아니라 국민전체

□ 농업뿐만 아니라 식품

□ 농촌뿐만 아니라 국토 전체

□ 다원적 기능과 자연 환경

4. 종합적 제안

1) 식량안보 역량의 강화와 인식의 전환

□ 식량안보를 위한 공공지출은 국민적 위험회피의 기능을 수행하고 있으며 위험회피를 위해 보험료를 지불하는 것임.

2) 환경 보전과 다원적 기능의 활성화

□ 농촌진흥청 농업과학기술원은 벼농사와 논의 공익적 가치를 계량적으로 분석했는데 그 금액은 연간 19조원으로 1997년 쌀 총생산액 9조2천억원의 2배를 상회함. 이러한 가치는 벼농사를 계속해야만 얻을 수 있는 것이며 논이 사라지면 우리가 부담해야할 사회적 비용임.

□ 우리나라의 논에서도 생태·환경적 기능은 두드러지게 나타남. 가을철 수확 후 논에 떨어진 벼 낟알은 우리나라를 찾는 수많은 철새의 먹이가 됨. 우리 땅에서 벼농사가 사라진다면 더 이상 철새는 우리를 찾지 않을 것임. 우리 논은 국제적인 생물다양성 유지에도 기여하고 있는 것임.

□ 농업경관은 농업의 환경보전기능의 일부로도 볼 수 있으며 농업생산과 분리될 수 없는 공공재임. 농업경관의 구성요소는 농지, 초원, 목장, 돌담, 농로, 수로, 가축 및 농가주택, 농작물 등이며, 농업경관은 이들 요소의 단순집합보다 더 큰 효용가치를 생산하는 포괄적인 개념임. 농업경관은 아름다운 경관일 뿐 아니라 미학적이며 휴양적 가치를 가지고 있음.

□ 녹색이 주는 편안함은 우리 모두의 정서를 어루만져주며, 농촌문화속에 어우러진 농업경관은 훌륭한 자연·문화 학습장의 역할도 함. 농촌은 공해와 스트레스에 시달리는 도시인과 학생들이 정신과 육신을 휴양하고 새로운 활력을 얻을 수 있는 생활의 휴양처임. 앞으로 노동자들의 휴가일 수가 많아질 경우, 이에 대한 요구는 더욱 커질 것임.

□ 친환경농업활성화를 위한 기반구축

- 환경보전 직불제의 확대

- 친환경 농업활성화를 위한 인프라 지원 확대

- 환경 친화적 영농자재 개발

- 종합적인 토양개량사업 추진

- 친환경농산물 전용유통구조 마련

- 친환경 농법 및 품종개발

□ 적정 논 면적을 유지하고, 땅살리기 운동을 추진하며, 고품질미 생산 기반을 조성하고, 환경농법에 의한 쌀 생산을 확대하며, 친환경적인 병충해 방제 기술개발등이 필요함. 이를 위해 농촌진흥청의 환경농법개발기능을 더욱 확대할 필요가 있음.

3) 농촌지역 활력유지

□ 농촌지역을 유지하려면 적절한 사회간접자본, 농촌서비스 기관 및 농촌사회 붕괴를 막을 수 있는 최소한의 농촌인구가 유지되어야 하는데 농업은 농촌지역 유지의 기반이 됨.

□ 농촌인구의 과소화는 더욱 열악해진 의료, 치안, 교육 등 기초의 서비스 조건으로 인하여 더욱 가속화되고 있음.

□ 농민의 농촌이탈은 농촌지역 자체의 몰락뿐 아니라 심각한 도시문제를 초래함. 늘어나는 도시인구로 인해 악화되는 주택난, 교통난, 상하수도, 범죄 등은 도시인이 떠맡아야 할 몫임.

□ 농어촌 복지정책의 실질화 및 확대임. 재해피해대책의 현실화를  위한 농업재해보험과 농어민연금제도가 확대 실시되어야 함.

□ 특히 여성 농업인 복지정책의 일환으로 농어촌지역의 육아·자녀교육 여건 개선, 모성보호 및 건강을 위한 제반대책 실현, 삶의 질 향상과  문화적 욕구 충족을 위한  정책 마련 등이 필요함.

4) 농촌계획(Rural Planning)의 수립

□ 도시계획(Urban Planning)은 있으나 농촌계획은 없음

□ 난개발을 방지하고 보전을 적절히 하기 위한 농촌계획이 필요함

5) 쌀 산업의 중장기 □수급 목표□와 □농지 보전 목표□의 설정과 법제화

□ 쌀 자급율 목표의 설정을 위한 구체적 방안으로서는 중장기 자급율을 설정하되 최소한의 수입량을 허용해야 하고, 자급율의 급격한 하향조정은 지양해야 하며, 생산기반은 어떠한 형태로든 최대한 유지해야 하고, 쌀 생산량의 축소는 쌀 식부면적의 축소(생산조정)가 불가피하며, 이때 축소되는 농지(논)를 최대한 활용하여 식량전체의 자급율을 높이는데 적극적으로 활용해야 함.

□ 농지의 최대한 보존이 전제되어야 함. 이들 농지의 보전방법으로는 타식량작목(밀, 콩, 사료작물등)을 재배하도록 유도하는 정책이 개발되어야 함. 가장 중요한 것은 쌀을 재배하지 않게 되는 농민에 대한 적절한 정책, 즉 소득보조정책이나 사회복지차원의 정책이 동시에 추진되어야 함.

6) 농가소득의 안정적 유지

□ 품목별 경영안정대책과 경영단위 안정대책을 동시에 도입하되, 양자가 중복되지 않도록 조절할 필요가 있음.

□ 경영안정대책이 하향 안정화(점진적 몰락)를 위한 것이 아니라면 일정한 소득수준이 유지되도록 적절한 대책이 필요함.

7) 농어촌 사회.복지정책

□ 노령농업인에 대한 복지정책

- 기초생활보장제도의 개선

- 고령농업인을 위한 지원 프로그램 개발

□ 농어촌의시설 및 기반확충

□ 농어촌 의료보험제도의 개선

- 의료시설 접근성 제고

- 자립형 보건지소 확충

□ 농어촌교육정책의 개선

-  농어촌지역 소규모 학교의 무조건적인 통폐합 중단

- 사대출신 교사가 농촌지역에 근무하는 경우 병력특례 적용

- 농촌지역교사에 대한 인센티브제도 도입

- 농어촌 대입특례제도의 개선

8) 농업후계인력의 양성

□ 지원자금의 확대

- 현재 1인당 3,000만원의 지원비를 1억원 이상으로 현실화

- 후계농업인의 생활기반 및 영농자재 구입자료 병행지원

□ 후계농업인 산업기능요원의 확대

- 후계농업인 산업기능요원 신청자는 100% 선발

- 산업기능요원의 관리 감독 강화

□ 농업학교에 대한 지원 확대

- 농업계 특수목적고를 국립화

- 농업계 학교 기반시설 및 재학.졸업생에 대한 지원 확대

9) 농업경영체의 육성

□ 자생력 있는 경영체의 육성

- 자생적으로 이루어 지고 있는 농업생산의 수직. 수평적 결합(계열화)이나 생산과정의 협동화(농작업 위탁), 판매협동화(공동판매조직, 품목조직등)를 활성화

- 이를 위한 정책지원 프로그램 개발

□ 효율적이고 안정적인 경영체의 육성

- 규모에 상관없이 효율적인 농가나 경영체를 선별

- 경영, 유통, 판매, 위험관리등에 대한 컨설팅을 중점적으로 지원하되, 상생의 차원에서  재계의 도움을 받을 수도 있을 것임

10) 농가부채대책

□ 접근방향

- 일괄적으로 지원하는 하는 것을 지양하고 지원대상자를 분명히 해야 함

- 지원대상자는 경영위기에 처한 농가중 금융부담을 덜어 줄때 경영회생이 기대되는 농가가 되어야 함

□ 소득과 연계한 부채대책이어야 함

- 부채규모는 약 28조원, 농민은 40조원으로 추정

- 농가부채의 85%이상을 공급한 농협의 대출자료가 정밀 분석되어야 함

- 농업기술센터나 농협의 경영컨설팅을 강화해야 함

□ 상시적인 경영회생시스탬이 운영되어야 함

- 경영위기에 처한 농가를 조기에 발견하고 지원함

- 특수목적자금을 운용할 필요가 있음

11) 농산물 수출 드라이브 정책과 노력

□ FTA등 개방화 추세를 이용하여 농산물 수출정책을 강력히 펼칠 필요가 있음

IX. 농민단체와 시민사회단체의 역할

1. 농민단체

1) 농업.농촌.농민문제의 본질을 다양한 국가공동체(정부, 국회, 언론, 국민)를 대상으로 설득하는 대국민운동전개: 시민사회단체와의 연대 필요

2) 정책대안의 제시 및 달성을 위한 전략의 수립(대 국회, 정부, 시민단체등)

3) 대국민 선언: 식품의 안전성과 식량의 안정적 공급의지 천명

4) 쌀 산업의 중장기 □자급률 목표□와 농지 보전 목표 제시

2. 도시 시민사회단체의 역할

1) 농업·농촌.농민문제가 농민들만의 문제가 아니라 우리 사회가 공동으로 고민해야할 과제임을 이해하고 의제화 하는 일

2) □농업과 농산물 교역을 다른 산업 및 농산품과 동일한 규범으로 정비하는 게 타당한가□를 쟁점으로 부각시킬 필요가 있음.

3) 농업.농촌의 본질적이며 보편적인 가치에 대한 국가적 의제화

4) 농촌과 농민의 역할에 대한 새로운 규정을 추구

5) 농민의 권익보호와 농민의 새로운 역할규정에 대한 국가공동체의 합의·동의를 이끄는 운동 전개

6) 농민이 받는 불이익에 대해 국가 차원에서 보상하도록 공론화

7) 농민이 자부심을 갖고 국가공동체의 성원으로 소속감을 가질 수 있도록 사회적 지원을 도모

8) 도시 시민운동은 도시시민과 농촌 주민의 상호 교류와 연대활동을 통해 도농간 연계를 강화하고 도시사회에 농심(農心)을 배양하기 위한 활동을 전개

9) 국민의 평등권을 보장하고 차별을 금지하는 운동 차원에서 농촌사회(복지)정책과 농촌문화정책을 펴도록 정책적·실천적으로 접근

10) 세대가 경과할수록 심해지는 농민적·농촌적 정서의 탈각을 막고 농심을 중심으로 국가공동체의 정서적 통합을 이루기 위해서는 도농교류와 농심 배양을 위한 □교육 □여론조성 □시민참여기제 마련 등의 중요성이 더욱 강조될 필요가 있음.

11) 정책대안의 제시

□WTO 협상전략 □농민 계층별 지원체제 구축의 방향 □농민 생활 기본선 설정 □보편주의적 사회적 보상체계 마련 □농촌 복지·문화 지표 개발 및 적용등 정책대안제시

<부 록> 주요 신문사의 쌀관련 보토실태분석 결과(2004.1.1-5.23)

□ 주요 신문사 기사 모니터링을 통하여 얻은 결론은 우리의 언론(신문사)이 농업.농촌.농민 문제의 본질과 고민, 농민들의 삶과 현장애로사항에 대한 이해가 부족한 것으로 나타났음.

□ 그러나 문화일보, 한겨레신문은 이러한 문제를 기사화한 반면, 조선일보, 중앙일보, 동아일보등은 기사화 조차 하지 않았음.

□ 환경과 기상이변, 물부족문제, 중국의 곡물 수입량중가등에 따른 식량위기 가능성과 관련된 기사를 그나마 다룬 신문사는 경향신문, 한겨레신문, 문화일보임.

□ 그러나 조선일보, 중앙일보, 동아일보는 한건도 보도하지 않음으로서 국민들이 우리의 주식인 쌀문제를 포함한 식량문제를 제대로 인식하지 못하게 할 수 있었음.

□ 쌀 산업과 농업문제의 본질에 대한 이해가 비교적 높다고 평가할 수 있는 신문사는 한겨레신문과 문화일보, 매우 낮은 신문사는 조선일보, 중앙일보, 동아일보라고 판단되며, 특히 중앙일보는 전혀 보도조차 하지 않았음.

<부표 1> 주요 일간지 쌀관련 주제별 보도 실태(2004.1.1-5.25)

단위:건

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보 도 내 용      조선    중앙    동아     경향    문화    한겨레     계

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1. 쌀 협상 관련

관세화유예와 관세화    0       1(2.6)   2(5.3)     0      3(8.1)    0       6(3.1)

자동관세화논란       1(3.2)   1(2.6)   2(5.3)    1(4.8)  0         0       5(2.6)

개방대세론           1(3.2)   1(2.6)   0         1(4.8)  2(5.4)  1(3.6)    6(3.1)

쌀협상전략           3(9.7)   7(18.4)  4(10.5)  1(4.8)  4(10.8) 4(14.3) 23(11.9)

2. 쌀농업의 중요성과 다원적기능

쌀농업의 중요성등     0         0        0         0       4(10.8)  3(10.7)  7(3.6)

식량안보,식량자급논란  1(3.2)    0	2(5.3)	3(14.3) 3(8.1)   2(7.1)  11(5.7)

쌀농업문제의 본질    0          0        0        2(9.5)   1(2.7)   2(7.1)   5(2.6)

기능성 쌀           4(12.9)   3(7.9)   3(7.9)   1(4.8)   2(5.4)   2(7.1)  15(7.8)

농민생존권과 고민     0	0        0        0        0        0        0

3. 쌀 정책 대안

쌀 정책대안제시      5(16.1)   3(7.9)   4(10.5)  3(14.3)  3(8.1)  2(7.1) 20(10.3)

4. 기타

수매가격, 제도       2(6.4)    5(13.2)  2(5.3)   1(4.8)   1(2.7)  4(14.3) 15(7.8)

소비동향,수요정책    1(3.2)    3(7.9)    1(2.6)   2(9.5)   1(2.7)  0        8(4.1)

쌀 유통             1(3.2)    0         3(7.9)   0        2(5.4)  0        6(3.1)

쌀협상참여국         5(16.1)   7(18.4)   10(26.3)   2(9.5)    6(16.2)  6(21.4) 36(18.6)

쌀관련정책보도       7(22.6)  7(18.4)    5(13.1)   4(19.0)  5(13.5)  2(7.1)  29(15.2)

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계             31        38        38       21        37      28     193

(100.0)      (100.0)      (100.0)    (100.0)      (100.0)   (100.0)   (100.0)

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* (   )안의 숫자는 구성비임

자료: 윤석원, □주요 신문사의 쌀 관련 보도 실태 분석,□ 한국언론재단, 2004.6.1.