한국농촌공사의 역할에 대한 근본적 고민

우석훈 (성공회대학교 외래교수)

1. 한국농촌공사의 역할의 추이

ㅇ 한국농촌공사는 원래 새만금 개발 등 간척사업을 포함한 농지 정비사업과 수로 정비사업 등을 주요 사업으로 하는 공공기관이다.

ㅇ 노무현 정부 이후에 간척사업이 사실상 종료하면서, 공사가 새로운 사업방향으로 전환하고 있는 두 가지 사업 방향은, 영농규모화와 균형발전특별회계(균특)에 의한 농촌지역 개발사업이라고 할 수 있다.

ㅇ 영농규모화는 농업․농촌종합계획에 의하여 6헥타르 규모(18,000평)의 규모농으로 쌀전업농을 형성하려는 정책 틀에 의해서 진행되고 있다 (현재 농가 평균경작지는 3,500평 정도)

- 이런 규모농은 기계농․화학농을 전제로 하고 있음.

- 농지법 개정을 통하여 소위 ‘도시자본’의 농지 보유를 부분적으로 허용함에 따라 이를 보완하기 위하여 (헌법 ‘경자유전’ 조항 참조) ‘농지은행’이 새롭게 도입되어, 현재 시범사업이 진행 중임.

ㅇ ‘농림어업인의 삶의질 향상 및 농산어촌지역개발촉진에 관한 특별법’(삶의질법)의 실시에 따른 농산어촌 지역에 대한 균특 회계 사용이 예상됨에 따라, 기존의 농업기반공사(200년)에서 한국농촌공사로 개명하며, 사업의 범위를 전환하기 위한 과정에 있음.

- 이를 움직이게 한 경제적 장치는, 정부내의 행자부의 균특회계에 대한 산자부와 농림부 사이의 경쟁이라고 할 수 있음.

- 명목상으로는 균특사업 중 농촌 지역의 공단에 대한 사업을 산업자원부가 담당할 것인가 아니면 농림부가 담당할 것인가라는 예산 경쟁 중, 공단 이외의 농산어촌 지역에 대한 개발 사업을 농림부가 주무부처로 담당하겠다는 의지의 일환으로 공사 이름을 변경하게 됨.

ㅇ ‘농업’ → ‘농촌’으로의 이름 변경의 의미

- 명목상으로는 농업은 현재의 규모를 유지하기가 어렵기 때문에, 이들의 소득을 높이기 위해서 농업이 아니라 농촌, 즉 지역정책으로 그 기본 정책을 변경하게 되는 것임.

- 현재로서는 점차적으로 농업에 대한 사회적 정책, 즉 ‘농업의 인프라’라는 의미보다는 농촌 지역의 소득증대를 위한 ‘개발 사업’에 대한 주무 기관이라는 위상으로 변화하는 중임.

- 농업의 눈으로 본다면, 농업 즉 1차 산업에 대한 보조금이 농촌 지역에 대한 건설산업, 즉 3차 산업으로 전환되는 예상치 않은 변화를 부작용으로 예상할 수 있음.

2. 개발공사로서의 한국농촌공사의 문제점

ㅇ 전통적으로 한국농촌공사는 이전부터 개발공사로 기능하고 있었음.

- 학사 이상 전문인력 2279명 중 절반 이상인 1,397명이 토목직이며, 55명의 박사 인원 중 32명이 토목계열 박사임.

- 이들 중 상당수가 해양토목이라는, 해양매립과 관련된 분야에 종사하고 있었으며, 농기반 공사 시절에도 실제 농업토목의 전문가가 부족하다는 지적이 있었음.

- 이런 토목공사 중심으로 형성된 과거의 인력을 유지하기 위해서 여러 가지 이유로 토목공사를 계속해서 진행시켜야 하는 구조적 취약점을 가지고 있음.

ㅇ 농촌개발과 관련된 문제점

- 참여정부의 사실상 농업포기 정책 5년 이후, 농업정책은 ‘농업농촌’ 정책으로 기본 목표가 변화하고 있는데, 정부의 흐름에 맞추어 농촌 지역에 대한 개발붐이 발생하면서, 종합토지세가 실시되기 이전까지 농촌 지역에 대한 대단위 개발 투기가 전국적으로 진행되게 되었고, 특히 농촌공사와 관련된 지역에서 이러한 투기 붐이 형성되면서 국민경제 규모에서 부동산 투기경제가 확대되는 계기가 되었음.

- 농지법 개정은 이러한 전환 과정에 중요한 계기가 되었음.

ㅇ 앞으로의 문제점

- 과연 농업이 붕괴할 것이라는 전망을 전제로 한 한국농촌공사의 농어촌 개발사업자로서의 역할을 계속해서 끌고 갈 필요가 있는가?

- 3차 산업인 건설에 대해서까지 농촌지역이라는 이유로 농업 부문에 들어갈 보조금 및 정책지원을 확대하게 되는 현재의 토목건설 중심의 경제 정책이 미래에도 계속해서 유효할 것인가?

- 극단적으로 얘기하면, 해양토목을 전공하던 일부의 인력의 일자리를 위해서 농업까지 포기하면서 농촌지역에 대한 개발사업을 계속해서 해야겠는가?

3. 전환을 위한 모색

ㅇ 노무현 정부의 농업 포기와 농업규모화는 동전의 앞뒤 같은 개념임.

- 규모를 크게 늘리더라도, 화학농의 쌀전업농 방식의 현재의 규모농은 개방 이후에 경쟁력을 계속해서 유지하기가 어려움 (농가 경쟁력에 대한 일종의 기술논쟁이 존재하고 있음.)

ㅇ 농촌지역의 정비 사업은 인정한다고 하더라도 현재와 같이 전면적으로 신규 사업목표를 농촌지역에 대한 개발사업으로 생각하는 공사의 공익성 유무가 여전히 논란거리임.

- 이런 식의 농업과 상관없는 개발공사로 더욱 강력하게 전환될 것이라면, 이런 종류의 기관을 굳이 공공기관으로 유지할 필요가 있는가?

- 어차피 지역개발사업은 그 자체로 경제성이 존재하는데, 차라리 상급 기관에서 농지 관리를 위한 소규모 기능을 수행하고, 국토의 체계적 정비 기능과 통합하고, 직접 사업수행인 민영화시키면 안되는가?

- 차라리 그 편이 농지 보존을 위해서 효율적일 것이고, 농촌 지역의 개발사업에 대한 보조금을 친환경농업에 대한 직불제 예산 등 ‘지속가능한 농업’으로의 전환촉진에 사용하는 것이 더 나을 수도 있음.

ㅇ 현재 필요한 조치

1안) 농촌개발에 관한 지원을 지역발전이라는 개념에서 행자부로 다시 이관시키고, 현재의 한국농촌공사의 토목사업들은 유관 기관 및 민관 위탁으로 전환하고, 농지은행 기능 등 농지관리와 관련된 사항들만 특화시켜 농지보존 및 관리에 관한 기관으로 전환하는 방법.

2안) ‘지속가능한 농업’이라는 전제 하에 토목공사 사업 위주로 구성되어 있는 현재의 사업구조를 전면 개편하여, ‘지속가능농업공사’(예)으로 공사의 사업 목표를 전면 전환하는 방안