한전의 구조개혁

석광훈, 녹색연합 정책위원

도쿄대학교 법정대학원 객원연구원

필자는 그동안 한국전력공사와 그 발전자회사중 하나인 한국수력원자력의 구조적 문제점을 한계적이나마 제기해왔다. 특히 한국수력원자력과 관련하여서는 안전규제, 핵확산통제, 전력시장규제, 원자력사후처리(사용후핵연료 관리처분, 폐원전해체철거) 등과 관련하여 주요사안에 대한 규제체계가 정부정책과 구조적으로 구분되어 있지 않음으로 인해서 발생하는 문제점을 지적하였다. 이들 규제체계가 정부정책으로부터 분리되어야 하는 이유는 정부가 꼭 부정적 의도를 가져서라기보다는 기술적으로 복잡하면서도 대내외적인 투명성이 요구되는 분야에서 정보의 불균형(asymmetry of information), 규제의 포획(regulatory capture)으로 인해 정부 스스로도 오도될 수 있고 각각의 사안들이 왜곡되기 때문이다. 물론 이 때 최대의 피해자는 납세자들과 전기소비자들이다.

필자는 그동안 한전과 관련하여서도 기능적으로 상충되는 심야전기와 양수발전소의 중복투자, 이들과 연계하여 송변전시설의 과잉투자, 무연탄지원과 공공재원의 낭비, 전력부문에서 도시가스부문으로의 교차보조와 시장왜곡 등의 문제들을 사안별로 지적한바 있다. 앞의 두가지 이슈는 해당설비의 투자로 인해 산림훼손 등 직접적으로 환경문제를 일으킨다는 측면에서 환경단체들에게는 익숙한 문제일 수 있다. 그러나 이 네가지 사안 모두는 단순히 “눈에 보이는” 환경문제를 넘어서 연료선택의 왜곡, 한정된 공공재원의 낭비, 불공정 시장경쟁, 부문간 교차보조 등 환경과 경제의 측면에서 광범위한 문제를 일으킨다.

이들을 일일이 열거하는 것은 시간과 지면의 제약으로 어렵지만 이들이 일으키는 대표적인 사례 몇가지만 검토해본다. 연료가격이 저렴한 원전과 석탄화력의 이용율을 높인다는 차원에서 도입된 심야전기는 국내외 여건 변화로 그 수요가 이미 지난 2000년부터 적정수준을 초과하였다. 그러나 한전의 경직된 구조로 인해 요금이 약간 인상된 것을 제외하고 근본적개선이 없이 지속적으로 성장해온 결과 현재 원전과 석탄화력이외 별도의 발전기를 운전하도록 함으로써 매년 약 1조5천억원대의 연료추가손실을 일으킨다.

심야전기수요의 폭발적 증가는 같은 심야시간대에 비슷한 역할을 고려하여 건설하는 양수발전기와 상충하게 한다. 5천억원에 상당하는 각각의 터빈발전기를 4기씩 설치하는 양수발전의 사례를 볼 때 한전의 발전자회사들이 양수발전소 설치시 투자되는 비용은 최소 2조원이다. 천문학적인 비용이 들어가는 이들 양수발전기는 심야전기수요가 증가함에 따라 현재 평균이용율은 불과 7~8%수준에 이른다. 물론 양수발전기의 기본 역할은 첨두부하용이기 때문에 기대 이용율이 그다지 높지 않으나 10년전과 비교해볼 때 절반도 안되는 이용율로서 국가적으로 중복투자임에 분명하다. 이미 심야전기수요의 폭발적 증가는 지난 1990년대 말부터 시작되었음에도 불구하고 한전과 한전의 발전자회사들은 그 후에도 양수발전기 건설을 지속하여 비교적 최근 양양 양수발전소 등을 준공하였다.

심야전기와 양수발전기는 그 자체로도 많은 문제를 일으키지만 이차적으로 송변전시설의 추가투자를 불가피하게 만든다는 점에서 심각하다. 수도권의 경우에는 이미 높은 인구밀도로 추가적 투자가 크지 않으나 산업단지도 없고 인구도 증가하지 않은 지방에서 심야전기수요는 최근 가야산 송전선로 신설논란에서도 볼 수 있듯이 크고 작은 송변전시설의 신설 또는 증설을 야기한다. 최근 건설된 양양 양수발전소의 경우 역시 울진원전과 양수발전을 연결시키기 위해 별도로 345kV 송전 및 변전시설을 불가피하게 만들었다.

이러한 문제는 이 밖에도 무수하지만, 근본적인 문제의 해결을 위해서는 한전과 그 발전자회사들의 투자관행을 개선해야 하고 구조적인 변화가 불가피하다. 민영화를 반대해오던 한전노조 등에서는 이른바 “노사공동 경영진”을 구성해 개혁하면 문제는 해결된다고 하지만, 이러한 문제는 노조나 한전경영진이나 그다지 이해관계가 다르지 않기 때문에 별 의미없는 주장이다. 실제로 지난 7~8년간 한전관련 노사의 행보를 보아도 무엇이 달라진 것인지 알 수 없다. 따라서 민영화를 포함한 전력산업구조개편은 여전히 유효하며, 전기위원회, 전력거래소 등처럼 정부이외에 중립적이면서도 전문성을 갖춘 규제기관과 그 보조기관들이 제 역할을 하도록 만드는 개혁조치가 필요하다.

지난 2004년 전력산업구조개편이 노사정위원회의 결정으로 중단된 이후 전기위원회나 전력거래소는 매우 어정쩡한 위치에 서 있다. 물론 한전으로부터 분리된 6개의 발전자회사들도 마찬가지이다. 한전의 기득권층이나 한전 관련 노조는 이들을 아예 다시 통합하자는 주장까지 하고 있는 형편이다. 이번 토론회의 주요 모토 역시 “개발공사의 통폐합”이라서 자칫하면 한전과 한전발전자회사들을 통폐합하고 이들 독립규제기관들도 다시 예전처럼 통폐합되는 것을 연상할 수 있으나 이는 전혀 다른 얘기이다.

한전과 그 발전자회사들의 문제는 국내의 그 어떤 공기업의 문제보다 복잡하고도 방대하다. 무엇보다 중요한 것은 현재의 구조를 그대로 놔두고 또는 심지어 이들을 다시 통합할 경우 이들의 개혁은 요원한 문제가 된다. 전력산업의 잘못된 투자관행의 개혁은 단순히 환경문제 뿐만 아니라 한정된 공공재원의 효율적 이용, 납세자와 전기소비자의 권익보호, 소비자간 형평성을 위해서 반드시 필요한 문제이다. 이는 아무리 민주적이고 생태적으로 근대화된 정부가 등장하더라도 정부 혼자서 해결할 수 없는 문제이고 상당부분 시장규율을 통해 해소될 수밖에 없다. 그렇다고 전력산업구조개편이 단순히 시장에 모든 것을 넘기는 이른바 자유방임주의(lassie-faire)인 것은 아니다.

전력산업구조개편은 오히려 기존의 단순하고 허약한 규제체제에서 시장규율까지 포함한 규제체제로 진화하는 과정이라고 이해되어야 할 것이다. 때문에 전력산업구조편과정에는 역설적으로 강하고 전문화된 규제기구가 불가피하다. 한전과 발전자회사들의 개혁을 위해서는 전력산업구조개편과 함께 앞서 거론한 전기위원회, 전력거래소, 원자력안전규제기술원, 원자력통제기술원 등의 독립성과 전문성이 그만큼 중요하게 부각되어야 한다.

-이상-