[17대 대통령선거 관련 정책토론회]

파괴적 개발주의를 넘어

생태적 복지사회로

-6대 개발공사의 문제와 개혁방향-

일    시 : 2007년 10월 23일(화) 14시 2차 토론회

장    소 : 참여연대 느티나무 광장

공동주최 : 녹색연합, 참여연대, 환경운동연합, 환경정의

2차 토론회 개요

▷ 인사말	14:00 ~ 14:10

좌  장 : 김정욱 교수 (서울대 환경대학원)

▷ 주제발표	14:10 ~ 15:30

도로공사 구조와 개혁

- 서재철 국장 (녹색연합)

토지공사 주택공사의 구조와 개혁방안에 대한 제언

- 박용신 처장 (환경정의)

농촌공사의 역할에 대한 근본적 고민

- 우석훈 교수 (성공회대 외래교수)

수자원공사의 과잉 개발구조와 개혁방향

- 염형철 처장 (환경운동연합)

▷ 지정토론 및 종합토론	15:30 ~ 17:00

김정희 혁신팀장 (건교부)

김성민 농촌정책과장 (농림부)

주용기 위원장 (새만금생명평화연대)

이헌석 대표 (청년환경센터)

김철규 교수 (고려대, 환경연합 정책위원)

노중기 교수 (한신대)

한국도로공사의 고속도로 건설사업의 지속가능성

2007년 10월

*

녹색연합

녹색사회국장 서재철

목  차

1장 한국 고속도로의 현황 〈서론〉

1. 고속도로의 이해

2. 심각한 환경영향

2장 도로 과잉시대와 고속도로

1. 국내 도로 중복투자 논란 사례

1)  고속도로·국도 중복투자 논란 경과

2) 고속도로·국도 중복투자의 현황

2. 고속도로·국도 중복·과잉투자의 원인

1) 도로중심 정책의 건교부

2)  건설업과의 관계

3) 정치권과의 관계

3장 고속도로의 환경 훼손과 파괴

1. 생태계 단절과 로드킬(ROAD KILL)

2. 증가일로인 소음과 진동의 피해

3. 절개지 문제의 원인과 대책

1) 고속도로 절개지의 문제의 실상

2) 근본적 대책

4. 터널과 교량의 환경문제

1) 안전과 환경의 사각지대 대형터널

2) 대형교량의 일조권 침해

4장 도로공사의 부실과 민영화

5장 갈등이 예고되는 고속도로 현안

1. 갈등현안으로 부각된 고속도로

2. 백두대간 훼손논란 춘천-양양고속도로

3. 도시 허파를 파괴하는 강남순환고속도로

4. 수도권의 생태축을 위협하는 양재-영덕 고속도로

5. 고속도로 갈등의 새로운 양상

6장 -  지속가능한 고속도로를 위하여 〈결론〉

1. 7by9-고속도로 정책의 근본적 재검토

2. 환경대책의 현실화

3. 정책의 시민참여 보장

4. 민자의 재검토 민영화의 추진

1장 한국 고속도로의 현황

1. 고속도로의 이해

도로는 인간의 생활에서 없어서는 안 될 사회기반시설이다. 개인과 개인, 마을과 마을, 지역과 지역의 격리와 단절을 극복하고 이동성을 확보해 주는 공공시설이다. 현재 우리나라의 도로는 크게 나누어서 도로법상의 도로와 도로법 이외의 도로가 있다. 도로법상의 도로는 고속국도, 일반국도, 특별․광역시도, 지방도, 시도, 군도 등이 있다. 이중 건교부가 직접 발주하고 관리하는 도로는 고속국도와 일반국도 등이 있고 광역지자체가 발주하여 관리하는 지방도로, 기초지자체가 발주 관리하는 시도, 군도 등이 있다. 이중 국가의 기간 교통망으로 상징되는 도로가 국도다. 국도는 다시 일반국도와 고속국도(이하 고속도로)로 나뉜다. 국도가 두 가지로 운영되는 이용형태의 차이에 의해서다. 고속도로는 법적으로는 국도의  범주에 포함되지만 운영과 관리에 차이가 뚜렷하다. 운영에 있어  국도보다 월등한 속도를 보장하고 이용료의 지불해야  운행이 가능하다. 아울러 보행자는 물론이고 자전거와 원동기의 진입자체가 제한된다.  오직 4륜 이상의 차량만이  이용 가능한 운송체계이다.  한국의 고속도로는 경부고속도로를 필두로 1970년대 이래  근대화의 상징이었다.

고속도로는 2003년 12월 현재, 25개 노선 약 2,791km가량 건설되어 있다. 이중  도로공사가 관리하는 23개 노선 2,673km이고 천안-논산노선과 인천공항(영종도)노선 등 2개의 민자고속도로 118km다. 지정된 노선은 34개로 3,660km다. 현재 건설되어 있는 고속도로는 대부분이 4차선이며 일부는 6차선과 8차선도 있다. 최근 전체구간이 완공된 서해안고속도로와 중앙고속도로를 비롯해 대전통영고속도로, 중부내륙고속도로 등이 건설되고 있다. 고속도로는 한국도로공사에서 시공과 유지, 관리를 담당하며 정책적 통제는 건교부에서 담당하고 있다. 최근 민자고속도로가 추진되면서 고속도로관리주식회사 등이 생겨나고 있다. 주로 제 4차 국토계획에 의거 정부는 현재보다 배 이상의 고속도로망 구축을 추진하고 있다.

2 . 심각한 환경영향

최근 건설되는 고속도로는 직선화와 교량구간의 확대 등으로 통행속도의 진전을 이룩했다. 반면 환경생태적으로는 과도한 절개지의 발생 등으로 더 심각한 서식지의 단절과 훼손을 발생시키고 있으며, 시공과정에서 소음과 진동의 발생으로 민원이 증가하는 상황이다. 고속도로의 건설이 환경과 생태계에 미치는 영향은 다른 간척사업, 댐, 광산 등 국가기간사업에 비해 결코 적지 않다. 특히 자연생태계의 파괴와 훼손에 있어서는 가장 대표적인 것이 고속도로다. 공간적으로 구현되는 영향은 원상회복이 불가능할 정도로 심대하고 폭넓게 전개된다. 고속도로의 건설과정 자체가 야생동식물의 서식지를 단절시킨다. 시공과정에서 발생하는 부실공사, 무리한 절개지로 인한 산사태와 붕괴, 터널 공사로 인한 소음과 진동 피해 등 피해가 다양하다. 최근 그 심각성이 사회적으로 부각되고 있는 추세다. 그럼에도 불구하고 최근까지 고속도로는 국가의 중추적 사회기반시설이라는 이유로 환경이라는 공익적 가치가 실종되는 이율배반 속에 무리한 추진이 이루어져 왔다.

2장 도로 과잉시대와 고속도로

1. 국내 도로 중복투자 논란 사례

1) 고속도로·국도 중복투자 논란 경과

고속도로·국도의 중복 투자 문제는 1999년 국회 건설교통위원회 국정감사에서 서한샘 전 국회의원에 의해 처음 지적되었다. 자료집은 국도와 고속도로가 병행하여 건설된다고 해서 모두 중복투자 및 과잉투자에 해당하는 것은 아니라고 하면서도 특정 구간에 일단 고속도로건설이 계획되어 있으면 간선기능 제고를 위한 일반국도 확포장 사업은 그리 시급한 사업이 아니므로 국도와 고속도로가 시기 및 노선이 병행하여 건설되는 것은 분명 중복투자로 인한 예산 낭비 및 비효율적 투자가 될 가능성이 높다고 지적하고 있다. 자료집에서 지적한 내용은 표1과 같다.

1999.10, 서한샘, 건설교통위원회 국정감사 정책자료집 「국도 확·포장사업의 문제점 및 개선방안 - 비경제성 및 반환경 사례를 중심으로」p 14~16

표  국도사업과 고속도로사업의 중복사업구간

고속도로				국도
구간	연장 (㎞)	사업비 (억원)	시행 기간	구간 (번호)	연장 (㎞)	사업비 (억원)	시행 기간
춘천-대구-대동	360.2	36,992	89-2002	5, 25	85.2	6,003	91-2001
대구-포항	68.4	9,600	97-2002	28	10.5	1,215	95-2002
여주-충주-상주-구미	151.6	17,592	96-2003	3	57.1	4,451	94-2003
당진-대전-통영	255.3	23,017	91-2003	3,33,36	55.5	3,803	95-2004
천안-논산	80.0	925	96-2002	23	18.0	1,478	95-2000
공주-서천	59.0	6,532	98-2004	40	15.0	1,146	96-2003
서해안	353.0	48,079	90-2001	21,23,29 32,34,39	96.1	7,725	93-2003
합계	1,327.5	142,737		합계	337.4	25,821
5 : 의성-군위, 25 : 경산-남천, 28 : 고경-금호, 3 : 산청-단성, 33 : 고성-상리, 36 : 종촌-공주, 23 : 행정-정안, 40 : 공주-이인, 21 : 광천-대천, 23 : 함평-학교, 29 : 성덕-대야, 32 : 당진-운산, 34 : 신평-당진, 39 : 반월-발안

그러나 정책자료집은 단순한 중복구간 공사현장을 지적한 내용 외에 별다른 분석 내용을 담고 있지는 않다. 다만 중부내륙고속도로(충주-상주 구간)사업과 국도 3호선 확장사업에 대한 감사원 지적 사항을 구체적으로 인용하였다. 인용한 내용을 살펴보면 다음과 같다.

1999년, 감사원, 고속도로 신설 및 국도확·포장 우선순위 부적정

‘고속도로를 먼저 건설한 이후 교통량 증가 추이에 따라 단계적으로 국도를 확장하는 것이 바람직하나 대전국토관리청이 2000년까지 위 구간의 국도 3호선을 4차선으로 확장을 추진하고 있으며, 한국도로공사는 이를 감안하지 않고 2003년까지 중부내륙고속도로 신설을 같이 추진하여, 고속도로가 준공되면 위 구간 통행량이 고속도로와 국도로 분산되어 통행량이 현저히 감소되며 경제서이 떨어질 것이 자명하다.’ 이와 함께 정책자료집은 영주시국도대체우회도로, 추풍령~김천간 도로확장공사, 고령~성산간 도로확장공사, 정읍~태인간 도로확장공사 등을 중복투자로 지적하였다. 이중 영주시국도대체우회도로는 혼잡한 도시지역을 우회하기 위한 도로가 아닌 현재 이용하고 있는 도로(약 10차선 폭의 비상활주로)를 우회하면서 고속도로와 나란히 건설하고 있다면서 다른 사안보다 훨씬 심각하다고 지적하였다. 2000년 녹색연합은 환경단체로는 처음으로 ‘친환경적인 도로 건설을 위한 세미나’와 ‘2000 국정감사모니터 건설교통위원회 정책과제 자료집’에서 ‘도로건설의 중복투자로 인한 예산 낭비’를 지적하였다. 녹색연합이 2000년 고속도로·국도 병행사업으로 지적한 내용은 표2와 같다.

2000.07.11, 녹색연합·한국도로공사노동조합, 「친환경적인 도로 건설을 위한 세미나」, 친환경적인 도로 건설을 위한 정책 제언, p21~24

2000.09, 녹색연합 외, 「2000 국정감사모니터 시민연대 건설교통위원회 정책과제 자료집」, 도로건설의 중복 투자로 인한 예산 낭비, p85~89

표  국도사업과 고속도로사업의 중복사업구간

고속도로				국도
구간	연장 (㎞)	사업비 (억원)	시행 기간	구간 (번호)	연장 (㎞)	사업비 (억원)	시행 기간
서해안	353.0	49,375	90-2001	39호선 반월-발안 외 6개 구간	96.1	7,725	93-2003
대구-대동	80.2	2,241	95-2002	25호선 경산-남천	9.5	661	95-2002
중부내륙	151.6	27,584	96-2003	3호선 장호원-생국 외 3개 구간	57.1	4,451	94-2003
대구-춘천	280.0	36,317	89-2002	5호선 의성-군위 외 4개 구간	75.7	5,342	91-2001
천안-논산	80.0	1,218	96-2002	23호선 행정-정안	18.0	1,478	95-2000
대전-당진	94.3	1,314	96-2003	36호선 종촌-공주	19.7	1,816	95-2003
대구-포항	68.4	18,026	97-2002	28호선 고경-금호	10.5	1,215	95-2002
대전-통영	161.0	32,400	91-2001	3호선 산청-단성 33호선 고성-상리	35.8	1,987	95-2004
공주-서천	59.0	6,532	98-2004	40호선 공주-이인	15.0	1,146	96-2003
합계	1,327.5	175,007		합계	337.4	25,821

녹색연합은 총 23개 구간 337.4㎞에 달하는 국도확포장 공사가 중복건설되고 있어, 이들 중복건설로 인한 국고 손실만 따져보아도 2조 6천억 원에 이른다고 주장하고 있다. 녹색연합은 도로건설의 사업계획과 추진체계가 건설교통부, 지방자치단체, 지방국토관리청 등으로 상이함에 따라 인접한 구간에 도로사업이 중복 병행실시되고 있는 것으로 분석하였다. 그러나 2000년 녹색연합의 문제제기도 특정 구간이 중복구간임을 분석하여 지정하기보다, 중복을 우려하는 정도였다. 녹색연합은 결론으로 낭비 요소가 있는지 여부에 대한 철저한 조사와 검증이 있어야 하며, 낭비를 최소한으로 줄이기 위한 건교부 차원의 정책조정기능 회복이 중요하다고 강조하였다.

2004년 시민단체, 연구소, 학회 등이 공동으로 구성한 새국토연구협의회 연구사업으로 녹색연합은 고속도로·국도의 중복투자 중복건설 현황과 문제점이라는 주제의 연구를 수행하였다. 이 연구에서 녹색연합은 ‘해당지역의 기본적인 통행량이 적음에도 동일 구간에 유사한 기능의 고속도로와 국도가 동시에 개설되어 유지 운영되는 도로를 중복투자’로 정의하고 있다. 특히 90년대 중반 이후 주요 국도를 확포장 하는 경우 대부분이 4차선으로 건설되고 있고, 진출입로와 통행료를 제외하면 고속도로와 버금가는 수준이어서 중복투자로 분류한다고 정의하였다. 이 보고서는 2000년 보고서보다 한층 업그레이드 된 내용을 담고 있으며, 그 구체적 내용은 표3, 표4에 나와 있다.

2004.11, 임영태 외, 국토연구원·새국토협의회, 국토연자 2004-11,「도로와 환경영향 연구」, 서재철, 고속도로·국도의 중복투자, 중복건설에 대한 문제와 대책, p91~117

표  공용 중인 고속도로·국도 중복투자 구간

구 간	중 복 도 로		중복거리 (단위:km) 고속도로기준
	고속도로	국도
(1) 시흥-평택	서해안고속도로	39번국도	40.0
(2) 홍천-횡성-원주	중앙고속도로	5번, 19번국도	39.5
(3) 충주-괴산	중부내륙고속도로	3번, 19번, 34번, 36번 국도	24.0
(4) 제천-단양	중앙고속도로	5번, 38번 국도	10.0
(5) 천안-공주-논산	천안-논산고속도로(민자고속)	1번, 23번, 40번 국도	79.5
(6) 금산군	대전-통영고속도로	37번 국도	11.5
(7) 영주-안동	중앙고속도로	5번, 36번 국도	39.3
(8) 안동-의성-군위-칠곡	중앙고속도로	5번, 25번, 28번 국도	44.0
(9) 문경-상주	중부내륙고속도로	3번, 34번 국도	43.5
(10) 창녕	중부내륙고속도로	5번 국도	11.6
(11) 산청-진주	대전-통영고속도로	3번 국도	24.9
(12) 진주 호탄동-진성면	남해고속도로	2번 국도	11.6
(13) 익산	호남고속도로	1번 국도	5.5
(14) 김제-쌍용	호남고속도로	1번 국도	23.5
(15) 고창	서해안고속도로	23번 국도	7.7
(16) 담양	88고속도로	29번 국도	12.1
총연장길이			416.1

표  공사 중인 고속도로·국도 중복투자 구간

구간	중복도로		중복거리 (단위 : Km)
	고속도로	국도
(1) 당진-서산	서해안고속도로	32번 국도	6.0
(2) 당진-예산	당진-예산고속도로	32호선, 70호선	24.0
(3) 예산-공주-연기	대전-당진고속도로	23호선, 36호선	53.5
(4) 남대전	대전통영고속도로	17호선	8.0
(5) 영주-예천	중앙고속도로	28호선	12.0
(6) 김천	경부고속도로	4호선	6.0
(7) 창녕-함안	중부내륙고속도로(구마고속도로)	5호선, 12호선	19.6
(8) 함양-산청	대전-통영고속도로	3호선	17.7
(9) 고성-통영	통영고속도로	14호선	15.7
(10) 울산-부산	민자고속도로 건설 중.	14호선, 7호선	18.5
(11) 완주-진안	익산-장수간 고속도로	26호선	25.9
(12) 무주	대전-통영고속도로	19호선, 30호선	5.0
(13) 광주-나주-무안	무안-광주고속도로	13호선, 1호선	41.4
(14) 영암-장흥	고속도로 건설 공사가 진행 중	2호선, 18호선	38.6
(15) 보성-순천	고속도로 건설 중.	2호선	43.0
총연장길이			334.9

2005년 녹색연합은 그 동안 연구 내용을 바탕으로 중복투자 현장을 다니며, 현장조사를 실시하였고, 그 내용을 바탕으로 「중복과잉 투자되는 도로 현황, 원인, 해결책」이라는 도로정책자료집을 냈으며, 또한 정장선의원(열린우리당)과 공동으로 국회에서 「도로 중복투자 무엇이 문제인가」라는 토론회를 진행하였다. 그 구체적 내용은 다음 절의 ‘고속도로·국도 중복투자 국내 사례’에서 꼼꼼히 짚어보겠다.

* 사례 1) 고속도로·국도 중복투자 관련 언론보도 주요 내용

• 1997-03-15 [문화일보] 중앙정부지자체 고속도 ‘중복투자’

• 1997-04-15 [문화일보] 서울∼양양·하남∼춘천/새 고속도 노선 통합

• 1997-05-06 [서울경제] 지자체「도로계획」의무화/건교부　도로법　개정

• 2000-07-11 [문화일보] 녹색연합 주장, 고속도-국도 중복투자 낭비 심하다.

• 2000-07-12 [경향신문] "고속도 중복투자 2조낭비"

• 2000-07-12 [국민일보] 고속·國道 중복투자 국고 낭비

• 2004-04-20 [충청일보] 고속도·국도 중복투자 비효율

• 2004-06-25 [조선일보] 한삼희 환경칼럼 ‘SOC 마피아’

• 2004-10-25 [매일경제] 교통량 부실 예측 예산낭비

• 2005-02-23 [경기일보] “하남～화도 국도 개설 체증 뚫어라” 촉구

• 2005-03-17 [국민일보] 도로 마피아들과 교통세

• 2005-06-22 [국민일보] ‘중복 도로’ 양산…예산낭비·환경파괴 심하다

• 2005-06-23 [국민일보] [사설] 돈 버리고 환경 죽이는 도로 중복 건설

• 2005-07-18 [브레이크뉴스] "건교부, 밥그릇 챙기기에 혈세 5조 낭비"

• 2005-09-14 [시민의신문] 도로중복투자 9조원, 낭비에 환경파괴

• 2005-09-15 [국민일보] 도로 중복공사로 9조원 낭비

• 2005-09-29 [동아일보] 도로 중복 건설 9조원 낭비… 예산처, 새는 예산 33건 지적

• 2005-10-05 [내일신문] 교통량 부풀려 혈세 낭비”

개통	사업명	사업비(억원)	예측교통량	실제교통량(2004.10)	오차율(%)
2000	하남-밀양	1,587	19,049	13,733	28.0
2001	대전-광천	1,073	32,640	11,703	64.2
2001	법전-소천	619	9,982	4,316	56.8
2002	삼마치-홍천	1,245	14,503	5,876	49.5
2002	단성-산천	1,124	21,424	8,851	48.7
2002	포항-학전	300	16,793	7,117	47.7
2003	신팔-일동	777	21,787	10,077	43.8
2003	연풍-수안보	1,549	14,496	6,157	47.3
2003	강진-장흥	1,452	21,589	8,412	61.1
2003	낙동-상주	515	27,335	4,551	83.4
2003	남천-경산	686	27,766	10,440	62.5

• 2005-10-29 [MBC] 예산 낭비, 차 없는 도로

• 2006-01-12 [SBS] 대형국책공사 "없던 일로"…39억원 이미 투입

• 2006-01-13 [한겨레] ‘고속도로 옆 국도’ 중복투자 첫 제동

• 2006-02-21 [문화일보] 한심한 예산낭비. 고속도와 같은 구간에 1771억 들여 국도 확장

• 2006-02-22 [한국일보] 기획처, 예산낭비 사례 30건 공개/ 고속道 옆 나란히 국도 확장 예산낭비만…

2)  고속도로·국도 중복투자의 현황

개통 중인 고속도로·국도 중복구간은 다음과 같다. 동일 지역 내에 고속도로와 국도가 개설되어 예산낭비와 SOC과잉투자가 지적된 구간들이다.

* 사례 2)  운영중인 고속도로와 국도 중복구간

ⓐ 논산~천안고속도로와 23번국도 논산~천안 구간

ⓑ 대전~통영고속도로(단성~산청IC구간)과 3번국도(신안~산청구간)

ⓒ 중부내륙고속도로(북상주~괴산IC구간)과 3번국도(상주~괴산구간)

ⓓ 중부내륙고속도로(충주~장호원IC구간)과 3번국도(주덕~장호원구간)

ⓔ 중부내륙고속도로(칠서~현풍IC구간)과 5번국도(칠원~현풍구간)

ⓕ 중앙고속도로(다부~남안동IC구간)과 5번국도(가산~안동구간)

ⓖ 중앙고속도로(영주~풍기IC구간)과 5번국도(영주~풍기구간)

ⓗ 중앙고속도로(단양~제천IC구간)과 5번국도(단양~제천구간)

ⓘ 중앙고속도로(횡성~홍천IC구간)과 5번국도(횡성~홍천구간)

ⓙ 서해안고속도로(영광~고창IC구간)과 23번 국도(대산~고창구간)

ⓚ 호남고속도로(장성~금산사IC구간)과 1번 국도(장성~금구구간)

ⓛ 서해안고속도로(서김제~군산IC구간)과 29번국도(성덕~대야, 개정~성산구간)

ⓜ 서해안고속도로(홍성~해미IC구간)과 29번국도(갈산~해미구간)

ⓝ 서해안고속도로(무안~영광IC구간)과 23번국도(함평~함평IC, 영광~대산구간)

ⓞ 중앙고속도로(서안동~영주IC구간)과 5번국도(안동~서후~평은~영주구간)

ⓟ 중부내륙고속도로(김천~상주IC구간)과 3번국도(김천~어모~상주구간)

ⓠ 대전~통영고속도로(산청~지곡IC구간)과 3번국도(산청~안의구간)

ⓡ 37번국도 양평~여주 확장공사와 중부내륙고속도로 양평~여주 구간

ⓢ 40번, 4번국도 확장공사와 공주~서천고속도로 공사 현장

ⓣ 영동~약목 4번국도 확장공사와 영동~구미 경부고속도로 확장공사 현장

ⓤ 신평~우성 32번국도 확장공사와 대전~당진 고속도로 신설공사 현장

ⓥ 동홍천~양양고속도로(실시설계 완료 단계)와 44번·46번국도 확장구간(2006년말 공사완료 예정)과 미시령 터널(민자도로 2006년 5월 개통)

ⓦ 함양~울산고속도로(기본설계용역)와 24번국도 확장(2007년말 공사완료 예정)

산지가 많은 우리나라 국토에 남북으로 30개 노선, 동서로 26개 노선의 국도가 개통되어있고, 고속도로는 남북으로 8개 노선, 동서로 6개 노선이 개통되어있다. 따라서 일정 구간에서는 국도와 고속도로가 나란히 뚫려있을 수밖에 없다. 따라서 고속도로와 국도가 나란하게 뚫려있다고 해서 그러한 모든 구간을 중복·과잉투자라고 말할 수는 없다. 그러나 최근 확포장공사가 진행 중인 국도는 그 기능이 고속도로로 봐도 무방할 만큼 고규격화 되고 있다. 따라서 국도와 고속도로는 적절한 역할분담을 통해 서로 보완하여 건설되어야 한다. 그러나 현재 국도와 고속도로는 서로 긴밀하게 협조하여 건설되는 것이 아니라, 우후죽순 격으로 생겨나 국토의 생태축 단절과 예산 낭비를 가져오고 있다.

2. 고속도로·국도 중복·과잉투자의 원인

1)도로중심 정책의 건교부

중복 과잉 투자에는 무엇보다 교통 혼잡이 도로 부족에서 온다는 건설교통부의 잘못된 인식에서 비롯된다.  지난 2006년 5월 7일 건설교통부는 도로혼잡률을 추정할 수 있는 도로 1㎞당 자동차 대수를 조사한 결과 우리나라는 151대로 경제협력개발기구(OECD)국가 중 독일(194대)에 이어 2위를 기록했다고 밝히며, “적극적인 도로확충 없이는 혼잡이 지속될 수밖에 없다”면서 “지방자치단체에서 관리하는 도로라도 중요도를 따져 필요시 국고를 지원하고 대도시권은 외곽망을 구축해 연계성을 강화할 방침”이라는 보도 자료를 냈다. 이를 통해 교통정책에 대한 건설교통부의 기본 인식을 알 수 있다. 우리나라 도로연장이 OECD 국가와 비교하여 매우 낮기 때문에 도로를 지속적으로 확충해야 한다는 것이 건설교통부의 기본 인식인 것이다. 그러나 우리나라 도로연장이 OECD 국가에 비해 낮다는 것은 잘못된 인식이다. 여러 가지 도로지표 중 국토면적당 도로연장은 OECD국가 중 중위권이며, 특히 국토면적당 고속도로 연장은 OECD국가 중 6위를 차지하여, 미국이나 일본, 영국보다도 높다[표 41 참조]. 따라서 건설교통부가 자기 입맛에 맞는 자동차 1대당 도로연장만을 강조하며, 마치 도로혼잡이 도로연장길이가 낮기 때문에 발생하는 것처럼 호도하는 것은 잘못된 주장이다. 우리나라 전체 면적중 도로가 차지하는 면적(2,490㎢)은 약 2.5%로 전국의 대지면적(2,500㎢)과 맞먹는 수치이다. 이웃 일본의 경우 국토 전체 면적 중 도로가 차지하는 면적은 1.88%이다. 또 서울의 경우 서울 전체 면적 중 도로가 차지하는 면적은 무려 13.3%나 된다. 보통 도시에서 도로가 차지하는 면적이 8~10%라고 한다. 이를 분석해 보면 단순히 도로 연장이 낮아서 교통혼잡이 발생한다고 볼 수 없다. 이는 서울의 인구밀도가 높은 것이 단순히 서울 면적이 낮아서가 아님과 같은 이치다. 더욱이 비법정도로를 법정도로화 한다면 우리나라 도로 연장은 급격히 증가될 것이다.

행정자치부 지적통계연보 2005

일본 국토면적 377,899㎢ 중 도로가 차지하는 면적은 7,088㎢이며 이는 전체 국토면적의 1.88%이다.(출처：일본 도로통계 연보 2005)

서울 전체 면적 605㎢ 중 도로가 차지하는 면적은 80.4㎢이다.(출처 : 서울시 홈페이지 2003년도 자료)

표  국토면적, 인구, 차량 당 도로연장

구 분	도로 구분	한국		일본	미국	영국
		2004년 건설교통부 발표 2004년 도로현황 자료를 토대로 자체 계산한 결과임.	2001년
면적 당 도로연장 (m/㎢)	고속도로	29.4	25.5	16.2	9.0	14.0
	국도	143.3	143.4	141.9	62.0	200.8
	지방도	175.8	179.2	338.6	71.0	471.3
	기타 도로	660.3	570.4	2,563.3	505.1	863.6
	총계	1,008.8	918.5	3,060.0	647.1	686.1
인구 당 도로연장 (m/인)	고속도로	0.06	0.05	0.05	0.33	0.06
	국도	0.30	0.30	0.42	2.23	0.81
	지방도	0.37	0.37	1.01	2.55	1.91
	기타 도로	1.33	1.19	7.64	18.2	3.49
	총계	2.06	1.91	9.12	23.31	6.27
차량 당 도로연장 (m/대)	고속도로	0.23	0.2	0.09	0.43	0.16
	국도	1.1	1.1	0.76	2.95	1.94
	지방도	1.35	1.38	1.81	3.38	4.56
	기타 도로	5.08	4.39	13.67	24.02	8.36
	총계	7.76	7.07	11.78	30.07	12.93
국토계수 당 도로밀도 [㎞/√(㎢)·(천인)]	고속도로	0.04	0.04	0.03	0.05	0.03
	국도	0.21	0.21	0.25	0.37	0.40
	지방도	0.25	0.26	0.58	0.43	0.95
	기타 도로	0.95	0.82	4.43	3.03	1.74
	총계	1.45	1.33	5.29	3.88	3.12
자료출처 : 국토연구원 도로정비기본계획 재정비 수립 연구 p26~27

오히려 우리나라 교통 혼잡이 해소되지 않는 주원인은자동차 위주 도로 공급 정책이 빚어낸 악순환다. 교통 혼잡이 발생하는 이유는 도심과 부도심을 연결하는 대중교통노선과 운행횟수가 미흡하고, 도시 내에서 자동차를 운행하는 것이 불편하지 않기 때문이다. 대중교통에 대한 투자 미비(표42 참조)는 국민들이 자동차를 이용하도록 강요한다. 자동차 이용을 강요하는 정책이 대도시권역을 중심으로 교통 혼잡을 불러오는 요인으로 작용하며, 이는 교통혼잡비용 증가로 이어져 정부가 교통혼잡비용을 줄인다는 명목으로 도로확대 정책을 펴는 것을 합리화시켜준다. 즉 대중교통투자 미비 → 자동차 이용증가 → 교통혼잡 발생 → 도로 공급 위주 교통정책 → 도로 건설 위주 투자 → 대중교통투자 미비의 악순환이 발생하고 있는 것이다.

표 .  2004년도 교통부문별 투자액 비교

구 분	계	도로	철도·지하철	버스·택시	기타
투자액(조 원) (비율 %)	26.0 (100)	17.15 (66.0)	6.15 (23.7)	0.4 (0.01)	2.69 (10.3)

자동차중심의 도로 공급 위주 교통정책은 고유가 시대와 기후온난화가 심각한 환경문제로 떠오르는 이 시대에 결코 걸맞지 않은 정책이다. 따라서 자동차위주 도로 공급 정책에서 벗어나 다양한 교통정책을 세워야 한다.

또한 도로 공급 위주 교통정책은 국민의 의사를 반영하지 못하는 정책이다. 2004년 통계청에서 조사한 교통문제에 대한 국민의식 조사 자료에 따르면, 우리나라 국민의 교통에 대한 불만은 주차시설부족(38.2%), 대중교통 노선과 운행회수(31.6%), 교통체증(12.1%), 교통안전 시설 미비(7.8%), 교통법규 준수 미약(6.5%) 순으로 나타났다. 이를 통해 우리나라 국민이 도로 공급보다 대중교통투자 확대에 대한 요구가 더 높음을 확인할 수 있다. 또한 7개 광역시를 제외하면, 교통체증에 대한 불만보다 교통안전시설미비에 대한 불만이 더 높다는 조사 결과는 시사하는 바가 크다.

그림  교통문제에 대한 국민의식 조사 분석 그래프

고속도로·국도의 중복·과잉투자에 대해 건설교통부는 “고속도로와 국도는 같은 국가간선망이지만, 고속도로는 장거리, 국도는 중·단거리 교통수요를 분담하는 등 그 위계가 서로 다르며, 단순히 노선대가 비슷하다고 해서 중복투자로 보기는 어렵고, 도로계획은 완공 후 20년 이후를 목표 연도로 하여 교통량, 경제성, 국가균형발전 등을 고려하여 계획되기에 현재 교통량이 적다고 중복·과잉투자라 얘기할 수 없다.”는 입장이며, “고속도로와 국도 건설은 교통량과 함께 지역균형발전이라는 ‘국가목표’도 함께 고려해서 추진하는 것이며, 필요시 고속도로와 국도를 같이 추진해야 할 경우도 발생된다.”는 입장이다. 그러나 건설교통부의 위 같은 주장은 한 국가가 운영할 수 있는 재원이 한정되어 있다는 사실과 국토가 한정되어 있다는 사실을 무시한 논리이다.

건설교통부는 도로법에 따라 10년 단위로 도로정비기본계획을 수립하여 운영하고 있으며, 이에 따라 국도와 고속도로 건설 계획을 수립한다. 따라서 고속도로나 국도 건설 계획을 세울 때 인근 지역에 고속도로와 국도 현황은 어떤지 새로운 고속도로나 국도 건설 계획이나 확장 계획은 없는지를 꼼꼼히 살펴 고속도로와 국도가 서로 어떻게 상호 보완하여 연결될 것인지, 교통수요 분담은 어떻게 할 것인지에 대한 명확한 상을 세워야 한다. 그러나 현재 도로건설은 그러한 역할 분담 없이 건설이 추진되고 있으며, 그 악영향이 고속도로·국도의 중복·과잉 투자로 나타나고 있는 것이다. 이는 명백히 건설교통부가 도로 정책을 부실하게 세운 탓이며, 이에 따른 일차 책임은 건설교통부에 있다.

교통수단간 연계성에 대한 고려도 미흡하다. 양양, 울진, 무안, 김제, 예천 등의 지방공항사업에서 보듯이 정확한 수요예측 없이 우선 짓고 보자는 식의 과잉투자가 빚어낸 결과로 수천억 원 이상에 달하는 국민의 혈세가 낭비되었다. 서울과 양양을 잇는 교통정책은 이러한 전형을 복합해서 보여준다. 미시령터널은 동홍천~양양간 고속도로가 건설된다면, 제2의 이화령 터널로 전락할 위기에 놓여있으며, 동홍천~양양 고속도로 완공된다면 안 그래도 적은 양양공항의 이용객은 더욱 줄어들 것이다.

고속도로든 국도든 공항이든 최종적인 책임과 권한은 건교부에 있으나, 앞서 지적했듯 교통수단간, 도로간 연관성에 대한 고민 없이 사업이 집행되다보니 엄청난 국고의 낭비와 환경파괴, 지역공동체 붕괴 등의 결과로 이어지고 있는 것이다. 이런 일이 사기업이나 개인회사라면 과연 가능한 일인지 의문을 갖지 않을 수 없다. 일반기업에서는 생각하기 힘든 과잉투자가 국가의 이름의 이루어지고 있으며 그것에 대한 진지한 반성과 대안 모색은 아직도 미흡한 실정이다.

교통수요예측결과는 사업 타당성 평가의 중요한 판단 기준으로 실제 그 구간 국도나 고속도로의 건설 여부를 결정짓는 중요 변수이다. 도로건설의 이 첫 과정에서부터 문제가 발생하고 있다. 실제 고속도로가 지금 당장 필요하지 않은 구간이거나, 고속도로가 개통됨으로써 국도 확장이 필요 없는 구간임에도 향후 예측되는 교통량을 부풀려 공사를 착공하는 경우가 많다. 이러한 경우 대부분 중복·과잉투자를 만들어 낼 수밖에 없는 실정이다.

2004년 10월 감사원이 낸 SOC 민간투자제도 운용 실태 감사보고서에 따르면 민자사업 교통수요예측 분야의 문제점을 지적하고 있다. 그러나 이는 민자사업만의 문제가 아니다. 오히려 앞서 살펴보았듯이 건설교통부가 추진하는 거의 모든 도로건설 사업에서 교통수요 예측량은 대단히 부풀려지고 있는 실정이다. 예를 들어 안동~영주간 국도, 김천~상주간 국도의 4차선 확장공사는 교통수요 예측이 현재 교통량과 비교하였을 때 2배 이상 부풀려졌으며, 산청~수동간 국도는 3배이상 부풀려져 있다. 이는 비록 공사가 끝나고 그 구간의 개통시점을 염두에 둔 수치라고는 하나, 국도와 고속도로가 중복된 구간에서 나타나는 교통량 수치 변화와 비교해 볼 때, 개통된다할지라도 바로 7,000~10,000이상의 교통 수요가 일어나지는 않을 것은 너무나 분명한 사실이다.  감사원은 수요 과다 예측 주요 원인으로 민자도로의 비싼 통행료로 인한 수요감소 영향 미고려, 확정되지 아니한 개발계획이 모두 조기에 준공되는 것으로 가정, 부풀려진 사회경제지표를 적용, O-D를 과다하게 적용 등을 들고 있다.

건설교통부가 진행하는 고속도로, 국도 건설 사업의 교통수요 과다예측도 이와 비슷하나 여기에 덧붙여 인접 구간의 국도 확장공사나 고속도로 신설 공사에 따른 교통량 예측을 충분히 하지 못한다는 점이다. 이와 관련하여 감사원보고서는 교통개발연구원 O-D 자료의 주요 문제점으로 1998년 실업자 대책을 위한 공공근로사업으로 시급히 시행되어 조사방법 및 조사범위가 불충분하고 1998년 이후 준공된 서해안고속도로, 경부고속철도 등 대규모 교통시설 개통에 따른 통행특성을 미반영하고 있다고 지적하고 있다. 이는 O-D 자료가 갖는 한계를 명확히 지적한 것이며, 따라서 해마다 도로의 확포장과 신설에 따른 통행 특성을 고려하여 해마다 O-D자료를 보완해야 할 것이다.

2)  건설업과의 관계

2001년 기준으로 주요 국가의 GDP 중 건설업 비중은 미국과 서유럽 국가에서 4~5% 정도이며, 브라질·러시아·중국은 7%대를 나타낸다. 선진국은 GDP 중 건설업의 비중이 낮은 반면, 신흥 개발도상국은 상대적으로 높음을 알 수 있다. 부동산 문제가 심각했던 일본의 경우 GDP 중 건설업 비중은 1990년 9.8%, 1995년 8.2%, 2001년 7% 등 추세적으로 낮아지고 있지만 다른 선진국에 비해서는 여전히 높은 수준으로 나타났다. 우리나라의 경우 건설업이 GDP에서 차지하는 비중은 외환위기 이전인 1990~97년 사이의 기간에는 평균 11.4%였으나 외환위기 이후인 1999~2002년에는 평균 7.7%로 낮아졌다. 그러나 2004년에는 건설업의 호황으로 다시 약 8.5%로 높아졌으며 이는 선진국과 다른 개도국에 비해서 상당히 높은 수준이다. 이와 같은 이유로 경기가 침체되었을 때, 가장 먼저 나오는 것이 건설경기부양이며 정부는 이를 위해 여러 가지 국책사업을 전개하는 것이다. 이중 가장 손쉽게 진행할 수 있는 건설 분야가 도로다.

앞서 지적되었듯 도로건설 이후 교통수요예측이 틀린다 할지라도 향후 목표 수준에 도달할 것이라고 얼버무리면, 국민들 기억 속에서 잊히기 때문에 큰 문제가 발생하지 않고 넘어갈 수 있는 것이다. 또 지역 안배가 가능한 분야가 바로 도로인 것이다. 문제는 우리 국토 현실에서 실질적으로 필요한 도로는 이미 대부분 구축되었기 때문에 그 활로를 찾은 것이 고비용의 도로 즉 국도 4차선 확포장과 고속도로의 확충이며, 이 과정에서 고속도로와 국도의 중복투자가 발생한 것이다.

이와 관련하여 현재 고속도로나 국도의 신설·확장공사에 참여하는 건설업체들을 분석해보면 보다 잘 알 수 있다. 국도 건설 공사는 대부분 지역 소재의 주요 건설업체가 진행하고 있으며, 고속도로공사는 국내 굴지의 건설업체가 나눠 진행하고 있다. 자세한 내용을 원하면 도로공사 홈페이지나 지방국토관리청 홈페이지에 들어가면 구간별 시공업체를 파악할 수 있다.

3) 정치권과의 관계

선거 공약에서 흔히 나오는 것이 지역 개발을 위한 도로 건설 공약이다. 선심성 공약 이행을 위한 정치권의 로비로 인한 도로 개발 압력은 중복·과잉투자가 발생시키는 주요한 원인 중 하나이다.

정치권 로비의 전형적인 예는 당진~상주간 고속도로에서 찾을 수 있다. 애초 이 도로는 당진~공주~청원~보은~상주~영덕을 잇는 동서고속도로의 일환으로 설계되었으나, 정확한 이유가 설명되지 않은 채, 당진~대전, 청원~상주로 노선이 변경되었다. 이 과정에서 동서축 연결이라는 명분이 사라졌으며, 충청남도를 대각선으로 잇는 노선으로 전락하였으며, 32번국도 확장공사와 중복투자를 유발하였다.

이와 관련하여 노선변경의 배경에 대해 일부에서는 정치적 역학관계를 거론하고 있다. 노선이 변경된 시점이 1994년으로 YS-JP의 연합정권이었으며, 충남에 정치적 기반을 둔 JP의 영향력이 해당 지역 국가기간교통망 계획에 영향을 미쳤다는 것이다. 이 같은 사례가 재발되지 않기 위해서는 이미 세워진 고속도로와 국도의 장기 계획에 대한 국민 동의를 구하는 절차를 밟아 확정하고, 이외의 정치권의 도로 개발 압력에 대해서는 단호한 대처가 필요하다.

3장 고속도로의 환경 훼손과 파괴

1. 생태계 단절과 로드킬(ROAD KILL)

도로는 주요 토건사업 중 생태계 단절이 가장 심한 사업이다. 그 중에서도 고속도로가 으뜸이다. 최근 고속도로의 기본설계는 4차선이 기본이기 때문에 노폭은 최소 15m가 넘는다. 그래서 고속도로가 들어서면 양 지역은 생태적으로 두개의 섬처럼 나눠진다. 이를 막기 위해서는 사업 대상지에 대한 정밀한 생태계조사를 바탕으로 생태이동통로의 충분하고 정밀한 설치가 전제되어야 한다. 아울러 절개지를 줄이고 박스형소규모터널을 통해 자연형의 이동통로를 확보하는 시공방법이 필요하다. 그러나 우리나라의 고속도로는 설계나 시공에서 이런 방법과 거리가 멀다. 최근 들어선 대표적인 고속도로들만 살펴보아도 쉽게 알 수 있다. 백두대간을 관통한 영동고속도로확장구간을 비롯하여 중앙고속도로, 대전-통영고속도로, 중부내륙고속도로, 서해안고속도로 등 대부분의 고속도로가 생태통로와는 거리가 먼 대규모 절개지를 기본으로 설계하고 시공했다.  설계 자체에서 생태통로를 확보하는 방법이 없었으면 인위적인 야생동물이동통로라도 적절하게 넣었어야 했지만 이 것도 지켜지지 않았다. 이로 인해 이동성이 강한 중대형 포유동물들이 수없이 차에 깔려 죽었다. 도로공사 자체의 조사결과만 봐도 많은 야생동물이 죽어 간 사실을 알 수 있다.

그림  우리나라 고속도로의 생태계 단절읜 심각한 수준이다. 88고속도로에서 치어죽은 환경부보호종인 삵의 모습

도로공사에서 2001년부터 2004년 9월 말까지 3년9개월 동안 전국 24개 고속도로를 조사한 결과 3444마리의 야생동물이 차에 치여 죽은 것으로 나타났다. 피해를 입은 동물들을 구체적으로 살펴보면 고라니가 전체의 38.7%인 1333마리로 가장 많았다. 이어 너구리 1231마리(35.7%), 노루 322마리(9.4%), 토끼 183마리(5.3%), 족제비 173마리(5%), 오소리 146마리(4.2%), 사슴 45마리(1.3%), 살쾡이 11마리(0.3%) 등의 순서였다. 피해는 해마다 늘어나는 추세다. 지난 2001년에는 429마리였으나 2002년 557마리, 2003년 940마리, 2004년은 9월까지  1498마리로 매년 급격히 늘어나고 있다. 증가하는 이유는 고속도로가 계속 늘어나고 대형화 직선화되는 반면 생태도로의 개념의 부족한 설계와 야생동물 이동통로의 미설치가 원인인 것으로 보인다. 실제로 도로공사가 관리중인 전국 24개 고속도로에 야생동물 이동통로는 단 7개소 밖에 없다. 또한 설치된 이동통로들도 대부분 형식적으로 설치하여 관리가 되지 않거나 기능을 하지 못하는 것으로 확인되었다.

도로공사의 조사 외에 생태계 전문 연구기관의 조사결과는 더 충격적이다.  2004년 5월부터 장기계획으로 도로에 의한 야생동물의 생태계파괴에 대한 연구를 하고 있는 서울대학교 환경계획연구소에 따르면 그 심각성은 우리가 추측하는 수준을 뛰어넘는다. 백두대간이 관통하는 88고속도로를 조사한 결과를 보면 끔찍하다. 백두대간 산줄기가 지나가는 남원-함양 구간 사치재 일대를 조사결과다.  2004년 7월부터 10월말까지 약 4개월간 피해를 입은 동물이 무려 600건이나 된다. 이중 70% 포유동물이고 나머지 30%가 조류였다. 피해 종으로 삵, 고라니, 족제비, 너구리 등을 비롯하여 소쩍새, 꿩 등 조류도 다수 포함된다. 피해종중에는 천연기념물인 하늘다람쥐가 5마리, 소쩍새가 16마리나 되며 환경부의 자연환경보전법 상의 보호종인 삵이 6마리 가량 된다. 생태계의 정점이자 먹이사슬의 최상위에 해당하는 포유동물과 조류 등의 피해는 그 심각성을 구체적으로 밝혀준다.

고속도로의 로드킬 문제는 기본적으로 설계와 시공과정의 생태계 파괴와 훼손에 대한 고려가 전혀 없는 것이 1차적 이유다. 환경영향평가도 형식적으로 처리하기 때문에 피해가 나는 것은 너무도 당연하다. 대책은 설계과정부터 생태계를 고려한 접근이 필요하다. 해당지역의 선형을 결정하는 초기부터 생태계조사를 바탕으로 야생동물의 개체군을 확인하는 것이 절실하다. 불가피하게 야생동물의 집단서식지를 통과할 경우 절개지를 최소화하고 10m 이상의 절개지는 무조건 박스형소형터널을 설치하여 자연스럽게 생태통로도 확보하고 경관 또한 보장하는 시공방법이 필요하다. 이런 전제와 함께 환경영향평가 과정에서 충분한 야생동물이동통로의 설치가 필요하다. 전체 사업비의 일부로 이동통로 예산이 책정되어야 한다. 특히 설치된 이동통로에 대해서는 무인카메라 등을 설치하여 실효성에 대한 장기적 모니터도 필요하다. 사람의 편리를 위한다고 동물을 다 죽이는 정책은 이제 극복되어야 한다.

2. 증가일로인 소음과 진동의 피해

2000년 이후 고속도로의 환경문제 중 단골로 등장하는 것이 소음과 진동으로 인해 각종 피해다. 고속도로의 소음과 진동은 크게 건설과정과 운영과정에서 발생한다. 건설과정에서는 발파진동으로 인한 피해가 주로 제기되고  운영과정에서는 고속차량으로 인한 소음이 제기된다. 주로 운영과정의 소음이 주로 문제가 되었지만 최근에는 시공과정에서 발생하는 소음과 진동이 더 큰 문제화 되고 있다. 특히 환경부의 중앙환경분쟁조정회(이하:중앙환경위)에서 접수되어 조정된 환경 분쟁 사례 중 도로를 비롯한 고속도로의 건설에서 발생하는 소음과 진동이 전체 발생 대비 약 1/4에 달할 정도다. 택지개발, 채석장, 광산, 여러 개발사업이 다양함에도 불구하고 전체 발생건수의 1/4에 달하는 것은 도로의 건설이 그만큼 반환경적인 방법으로 공사가 이루어지고 있다는 것을 뜻한다. 이런 사례는 중앙환경분쟁조정위의 접수된 민원과 판결을 보면 구체적으로 알 수 있다.

중앙환경위는 2002. 12. 18일 중부고속도로와 서울외곽순환도로에서 나는 소음으로 인접한 아파트 주민들의 피해가 인정된다며 한국도로공사와 남광토건㈜·하남시에 대해 3억 7950만원을 배상하고 터널식 방음벽을 설치하라고 결정했다. 경기도 하남시 아파트 주민 1113명(279가구)은도로 소음으로 정신·재산적 피해를 입었다며 8억 5500만원의 배상을 요구하는 분쟁조정 신청을 냈었다. 중앙환경위는 그해 11월 25∼26일 국립환경연구원에 의뢰하여 고속도로와 인접한 아파트의 소음도를 측정해 본 결과 소음환경기준을 넘어서 주민들의 주장이 인정된다고 밝혔다. 그러나  한국도로공사는 고속도로 운영 책임기관으로서 차량 속도제한과방음벽 설치 등의 의무가 있었으나 이를 지키지 않고 나 몰라라 하다가 중앙환경위에서 이런 판결을 받은 것이다.

그림  수도권을 비롯하여 도심을 관통하는 고속도로는 소음피해로 인한 민원이 계속되고 있다. 의왕시를 지나는 제2경인고속도로.

2003년 5월 19일에는 서울외관순환도로 소음민원도 유사한 처분을 받았다. 중앙환경위는 경기도 부천시 원미구 상동 5개 아파트 주민 508명이 바로 옆 서울외곽순환고속도로에서 발생하는 소음·먼지로 인한 정신적 피해에 대한 배상 결정을 내렸다. 중앙환경위는 한국도로공사와 한국토지공사에 배상금 1억4134만2760원과 방음시설 설치를 절반씩 분담 배상하라고 판결했다. 중앙환경위가 소음 측정 결과 아파트 동 위치와 층수에 따라 소음도가 주간 66∼73㏈, 야간 66∼74㏈ 등 소음환경기준(주간 65㏈, 야간 55㏈)을 초과한 것으로 나타났다.  밝혔다. 이에 따라 소음도가 기준치를 넘는 해당 주민 292명에 대해 소음도 등에 따라 28만~68만원씩 지급하라고 결정했다.

고속도로 인근 주민들의 소음에 대한 피해 호소도 증가하고 있다. 2003년 9월 26일 경기도 의왕시 내손동 A아파트 주민 777명은 주거지에서 불과 80m떨어진 서울외곽순환고속도로로 인해 극심한 소음 고통에 시달리고 있다며 중앙환경분쟁조정위원회에 피해 구제 신청을 했다. 주민들은 도로공사와 시공사 등을 상대로 9억원의 피해배상을 요구하는 재정신청을 제출했다. 이들은 고속도로와 인접하여 소음과 미세먼지로 인한 고통이 견딜 수 없을 정도라며 피해를 호소한 것이다. 주민들은 내손택지개발지구를 통과하는 고속도로로 자동차 소음과 미세먼지 등의 피해를 보고 있다면서 피해를 호소했다. 고속도로는 지난 95년 말 완공되었다.

2003년 6월에는 부천시 주민들이 서울외곽순환고속도로 소음피해를 들어 재정신청을 냈다. 2003년 5월에는 경기도 화성시 주민들이 서해안고속도로의 소음·분진 피해에 대한 재정신청을 접수했다. 경기도 용인시에서도 경부고속도로변 주민들이 같은 내용의 피해를 중앙환경위에 접수했다. 이외에도 .서울 노원구와 경기 구리시, 충북 괴산군 등 고속도로 인근 주민들이 낸 환경피해 구제신청을 내기도 했다.

사실 과거에도 도로의 건설로 인한 소음과 진동은 존재했다.  하지만 최근 들어 폭증일로로 도로의 건설로 인한 분쟁 그것도 소음과 진동 항목이 주를 이루는 것은 크게 가지 이유에서다. 첫째 도로의 건설 증가, 둘째 환경에 대한 주민 의식고양, 세 번째 소음과 진동을 환경문제로 인식 등이다.

첫 번째는 최근 즉 90년대 후반부터 주요 고속도로와 국도 등 도로사업의 신설과 확장이 급격히 증가한 것이다. 사업물량이 많다보니 당연히 곳곳에서 분쟁이 증가하는 것이다. 특히 주요 고속도로의 공격적 건설이 크다. 최근 5년 사이에 중앙선, 서해안선, 중부내륙, 대-진선, 영동선확장 등 고속도로 건설이 증가일로에 있다. 여기에다. 주요 국도의 확장공사도 전국적으로 벌어지고 있는 추세다.

3. 절개지 문제의 원인과 대책

1) 고속도로 절개지의 문제의 실상

절개지 문제는 고속도로만의 문제는 아니다. 우리나라 도로 일반에서의 나타나는 문제다. 하지만 고속도로는 국가의 기간 교통망이기 때문에 절개지로 인해 피해가 다른 어떤 도로보다 크게 나타난다. 고속도로의 절개지에서 발생하는 붕괴, 낙석, 토사유출은 어제 오늘의 일이 아니다. 해마다 여름철이면 나타나는 태풍과 장마 등이 올 때 발생하는 집중호우와 강우 등으로 고속도로의 절개지에서 발생하는 산사태는 끊이지 않는다.  매년 여름에 찾아오는 고속도로의 이런 재해를  국민들은 지금까지 자연재해로 이해했다. 하지만 자세히 들여다보면 자연재해가 아닌 인재다. 2002년 한해만 하더라도 여러 곳의 신설 고속도로에서 절개지가 무너졌다. 태풍 ‘루사‘때 영동고속도로 확장 구간이 대표적이었다.

그림  공사중 절개지가 무너져 예산낭비와 백두대간 환경파괴를 가져왔던 영동고속도로 횡계-강릉 확장구간의 절개지 전경

영동고속도로 확장구간은 공사과정에서 두 차례 이상 무너졌다. 2000년 여름 강원도 강릉시 일대의 영동고속도로 횡계-강릉 공사 구간에서 높이 70m가량 무너졌다. 그러나 철저한 원인규명 없이 절개지 경사를 완만하게 해서 140m  높이의 절개지가 다시 건설되었는데 2001년 봄 다시 붕괴되었다. 그로 인해 140억원의 추가 예산낭비와 상당한 산림훼손을 낳았다. 2004년 12월 개통예정인 동해고속도로 확장공사 구간도 공사과정에서 두 차례나 무너졌다. 강원도 강릉시 옥계면 낙풍리 일대다. 기존 동해고속도로의 옥계분기점 바로 옆이다. 완공을 앞둔 현재도 어마어마한 규모의 절개지가 흉물스럽게 모습을 드러내고 있다. 지난 99년 착공 이후 공사 도중 2차례나 산사태가 일어났다. 1차로 무너졌을 때 추가 보강공법을 적용하는 것으로 설계변경을 했었다. 하지만 보강 당시 파악이 안 되어 작업하지 못한 부분에 대해서 추가 무너짐이 발생했다. 그 결과 추가로 더 절개지를 깎아내어 최종적으로는 절개지 높이만 120미터가 되었다. 공사비용도 당초 예상보다 크게 늘었다.  추가 비용이 60억원 가량 소요되었다. 당초 시공비에 약  두 배 가까이 추가된 것이다. 설계 당시 터널보다 절개하는 것이 경제성이 뛰어났기 때문에 이런 공법을 선택했던 걸로 알고 있습니다. 하지만 결과는 차이가 없었고 오히려 재한만 가중 시켰다. 1차 붕괴 뒤 전문가의 안전진단까지 마쳤는데도 절개지는 또 다시 붕괴됐고 공사비와 공기가 늘어도 누구 하나 책임지는 사람은 없었다. 외국의 경우 30미터 이상은 가능하면 절개지를 만들지 않는다. 가능하면 소형 터널로 처리한다. 120미터의 절개지는 생각조차 할 수 없는 시공방식이다.

고속도로건설 과정의 구조적인 문제와 함께 관리의 문제도 크다. 산사태를 그저 자연재해로 인식하는 도로공사의 인식과 태도도  빼놓을 수 없다. 2001년 6월 10일 서울 외곽순환도로 판교- 산본 구간의 평촌 근처에 발생한 도로붕괴를 보면 도로공사의  대책이 얼마나 무사안일 했던 지를 쉽게 알 수 있다. 사고 발생당시 도로공사측은 “단순한 자연재해다. 자연의 풍화작용으로 인해 발생하는 무너짐을 어떻게 예측하고 대비할 수 있는가 ”라며 어쩔 수 없다는 반응을 보였다. 그러나 사고가 난 곳은 한 달 전에도 같은 지점에서 산사태가 발생했었다. 그해 5월에 사고가 나고도 철망을 덮어놓는 수준의 미봉책을 썼기 때문에 다시 무너진 것이다.

그림  2000년 이후 건설되는 여러 주요 고속도로에서 대형 절개지를 포함하는 설계와 시공으로 환경파괴와 재해의 위험을 불러 일으키고 있다. 대전-통영고속도로 건설현장

2) 근본적 대책

국가를 대표하는 도로인 고속도로에서 절개면이 무너지는 것을 국민들은 자연재해로 이해할 수밖에 없었다. 무엇보다 건교부와 도로공사가 그렇게 주장했다. 무너지면 일관된 입장으로 ‘산지가 70%나 되는 우리국토의 특수한 상황’  또는 어쩔 수 없는 자연재해‘로 변명했다. 그러나 누구든 현장을 보면 대부분이 인재라는 점이다. 고속도로의 건설공사 과정에서 절개면에 대한 처리를 부실하게 했거나, 설계나 감리과정에서 국토의 지형적 특성을 고려하지 않고 어디든 ‘절개면은 63˚로 깎는다.’는 기준에 의해서다. 고속도로를 개설하기 위해 절개면을 깎을 때 그 각도는 다양하게 나올 수 있다. 고속도로 대상지의 암반이 가지고 있는 성질이나 흐름, 방향 등의 다양한 요소를 고려하지 않고 하나의 기준에 맞추어서만 공사를 한다. 그렇기 때문에 해빙기나 여름철 장마, 태풍 때만 되면 여지없이 무너지고 만다.

절개지 문제는 고속도로 건설 공사의 총체적인 난맥상이 실타래처럼 엉킨 문제다. 설계, 시공, 감리 어디에도 이런 절개면의 산사태를 근원적으로 막아낼 장치가 없다. 설계과정에서 100% 절개면의 안정성을 보장하기는 어려워도 꼼꼼히 지질조사를 하고 이에 입각하여 설계를 하면 지금처럼 무너지지는 않는다. 특히 설계와 시공 과정에서 잡아내지 못하더라도 완공 바로 전의 감리만이라도 제대로 하여 대부분의 산사태 위험은 막아낼 수 있다. 이런 절차 없이 그냥 준공검사의 도장을 찍어주기 때문에 무너지고 붕괴되고 있는 것이다.

그림  공사중에 여러차례 절개지 붕괴를 가져왔던 동해고속도로현장, 백두대간 산자락에 수많은 절개지를 발생시키며 생태계를 파괴했다.

고속도로 건설의 전 과정에서 절개면에 대한 현실적인 기준과 지표를 제시하고 설계에 지질조사를 충분히 반영시키는 것은 물론이고 시공, 감리의 전 과정에서 꼼꼼히 접근한다면 지금 같은 산사태는 대부분 막을 수 있다. 그러나 지금은 이런 점이 거의 무시되기 때문에 무너져도 아무도 책임질 사람이 없다. 고속도로 건설의 구조자체가 애초에 무너지는 것에 대해서 무방비나 마찬가지다. 시공 중인 현장도 그렇고 이미 완공한 곳도  이런 문제는 수없이 많다. 다만 건교부나 도로공사가  지금까지 은폐하고 자연재해로 둔갑시켜 아무 문제없이 넘어갔다. 설계시에 자연과 환경에 대한 충분한 조사와 검토를 하지 않고 사상누각에 집을 짓는 것이 고속도로 절개지의 실상이다. 기본적으로  도로의 환경성과 안전성은 별개의 것이 아니라 상당히 밀접한 연관을 가지고 있다. 안전성이 높은 고속도로는 그만큼 환경성도 보장이 된다. 환경부의 도로 관련 환경영향평가도 허점이 많다. 고속도로 건설의 실제 상황은 무시하고  마구잡이로 환경평가 협의를 해 주고 있다. 이로 인해 환경도 파괴하고 예산도 낭비하는 건교부-도로공사의 고속도로건설 사업의 방조하는 역할을 한 것이 사실이다. 시작부터 부실과 재해를 태생적으로 안고 가는 부실한 고속도로 건설공사는 이제 중지되어야 한다.

4. 터널과 교량의 환경문제

1) 안전과 환경의 사각지대 대형터널

최근 건설되는 고속도로는 대부분 대형터널이 포함되는 구간으로 이루어진다. 심지어 1 km 이상의 장대터널도 있다. 직선화를 기조로 한 속도의 보장을 위해 산지가 많은 지형을 극복하기 위해 장대터널과 교량을 통해 직선형의 고속도로가 일반적 추세다. 중앙고속도로 죽령, 대진-고속도로 육십령 구간, 대관령 영동고속도로 확장구간 등이 대표적이다. 이외에도 중부내륙고속도로의 이화령 구간도 장대터널에 속한다. 이들은 모두 백두대간을 관통하는 구간이다. 그런데 문제는 터널을 개착하는 과정에서 소음, 진동 피해는 물론이고 지하수 고갈 등 심각한 환경피해를 낳고 있다. 또한 안전문제도 심각하게 거론된다. 터널이 길기 때문에 혹시라도 터널 내에서 사고가 날 경우 대형사고로 이어질 가능성이 매우 높다. 터널의 대형사고는 유럽에서 여러 차례 확인되었다.

국내의 고속도로 사업에서 본격적으로 터널이 도입될 때에는 생태계의 단절을 막기 위한 대안적인 공법으로 논의되기도 했다. 우리나라처럼 산지가 많고 백두대간과 같은 산지를 관통하는 도로를 개설할 때 절개지를 비롯한 산림훼손을 막는 방법으로 제시되었다. 그러나 터널도 시공과정에서 계곡부에 대한 충분한 고려 주변 생태계와 경관 등을 고려하여 선형을 깊이 있게 고려하지 않고 일률적으로 개설하면 생태계에 미치는 악영향은 일반도로와 다를 것이 없다. 또한 시공과정에서 발파 등으로 인한 소음과 진동으로 지하수의 영향, 가옥과 가축의 피해, 정신적 스트레스 등 해당 지역 주민들에게 미치는 환경적인 피해까지 낳고 있다. 공사과정에서 논란이 컸던 터널은 최근 개설된 고속도로 터널인 영동선횡계터널, 중앙선죽령터널, 대전-진주 육십령터널 등이다. 특히 백두대간 죽령을 관통한 중앙고속도로의 죽령터널은 그 피해가 심각한 정도를 넘어 환경재앙으로까지 불렸다. 충청북도 단양군 대강면 용부원리 마을 일대의 지하를 관통하는 죽령터널은 지하를 개착하는 과정에서 무리한 발파로 인해 지하수맥이 파괴되고 과도한 소음과 진동으로 건축물의 균열을 가져왔다. 이로 인해 조용하던 백두대간의 산마을이 재앙에 가까운 환경피해를 입는 고통을 당했다. 그런데 문제는 이런 일을 미연에 방지하거나 초기에 방지할 수 있었음에도 도로공사나 시공업체는 이를 무시하고 일방적으로 공사를 강행했다는 점이다. 지금까지 우리나라 공기업이나 토목업계의 일반적 관행이 터널을 뚫다가 환경피해가 발생하면 보상금 조금 주고 대충대충 쉬쉬하면서 넘어가는 것이 일반적 관행이었다. 지난 98년 수자원공사의 영천도수로 공사 때도 그랬고, 2004년 3월 경부고속철도 경주 건천 구간에서도 이런 그랬다. 이런 예는 부지기수다. 하지만 제대로 원인을 규명하고 충분한 피해보상을 한 예는 거의 없다.

그림  터널 발파공사로 조용한 산촌에 재앙에 가까운 환경피해를 끼쳤던 중앙고속도로 죽령터널 현장

2) 대형교량의 일조권 침해

터널과 함께 향후 제기될 고속도로의 환경문제로 떠오르는 것이 대형교량에 의한 일조권 침해다. 최근 고속도로가 직선화에 의한 선형 보장을 이유로 장대터널과 교량을 많이 집어넣은 설계를 기본으로 하고 있다. 교량은 계곡부나 사면부를 관통하는 도로의 우회를 극복하기 위한 방안으로 높이 100m까지 시공하고 있다. 이 과정에서 그늘이 발생하고 여기에 농지가 있을 경우 직접적인 피해가 발생한다. 대형교량에 의한 일조권 침해는 고속도로 이외에 경부고속철도 구간에서 이미 나타났다. 경부고속철도 김천 통과구간에서 발생했다. 3천평 이상의 농지가 거의 못쓰게 된 것이다. 대형교량의 시공은 영동고속도로 4차선 공사 이후 중앙고속도로, 대전-통영고속도로, 중부내륙고속도로 등에서 일반화 된 시공방법으로 채택되고 있다.

그림  일조권 피해라는 새로운 환경문제를 발생시키고 있는 진주-통영고속도로 건설현장. 마을이나 주택 위로 고속도로가 들어서고 있다.

중앙환경위는 2004년 7월 26일  고속도로의 대형 교량이 햇빛을 막아 농작물이 자라지 않았다면 그 피해를 도로공사에서 배상해야 한다는 결정을 내렸다. 경남 진주시 일대의 주민들이 진주-통영 간 고속도로 교량 때문에 농작물이 자라지 않아 피해를 입었다며 토지를 사들이거나 배상을 해달라고 한국도로공사를 상대로 낸 분쟁조정신청에 중앙환경위는 5백3만원을 지급하라고 결정한 것이다. 이 결정으로 직선화 일로에 있는 고속도로를 비롯해 철도는 주요 국책사업의 교량으로 인한 일조권 침해가 있을 경우 배상청구가 줄을 이을 것으로 예상된다. 중앙환경위는 교량의 건설로 햇빛이 줄어들어 농작물이 생장에 영향을 받고 이로 인해 수확량이 줄어들었다고 볼 수 있다는  전문가들의 의견을 근거로 배상 판결을 내린 것이다. 중앙환경위의 이 결정으로 향후 고속도로의 건설에서 대형교량이 설계될 경우 환경영향평가단계에서 농작물 피해가 검토 될 것으로 보인다. 교량의 건설에서 새로운 문제가 발생한 것이고 대책도 절실해진 것이다.

4장- 도로공사의 부실과 민영화

2000년까지 고속도로의 건설, 보수, 운영, 관리 등은 한국도로공사가 독점했다. 그러다가 천안-논산고속도로와 영종도신공항고속도로 등장하면서 민자고속도로주식회사도 등장했다. 하지만 여전히 도로공사가 국내의 고속도로를 건설하고 관리하는 주요 공기업이다. 고속도로에 대한 정부의 정책적 통제는 건교부에서 담당하지만 실제의 건설부터 운영 전반은 도로공사하고 있다. 그런데 문제는 도로공사 역시 여타 공기업처럼 비효율과 부실경영 등으로 점철되어 있으며 자기밥그릇만 챙기는 도덕적 해이도 만만치 않다. 이런 문제들은 국회와 감사원 등 행정을 견제하는 기관에서 지적된 내용이라 재론의 여지없는 사실들로 받아들여지고 있다.

도로공사는 고속도로 건설공사에서 수많은 하도급 비리 저질렀다. 2003년 2월부터 2004년 6월까지 적발된 건수 만해도 59건이나 달했다. 도로공사의 도덕 불감증을 나타난 대표적인 사례다. 비리 이외에도 예산낭비도 심각하다. 지난 2003년 9월 건교부가 국회 건설교통위원회 임인배 의원에게 제출한 ‘2002년 이후 감사원 및 자체감사 결과 재정상 지적비용 현황’에 따르면 도로공사는 부적절한 공법 설계 등 때문에 355억5044만원을 낭비한 것으로 확인되었다.  예산낭비도 심각한 수준이었다. 도로공사는 최근 5년간 고속도로 설계변경 등으로 국민 혈세 1조1천억 원을 낭비했다. 이들 대부분 공기업의 대형사업이나 국책사업에서 흔히 있어온 설계변경이라는 방법으로 예산을 낭비한 것이다. 처음 시작할 때 사업의 계획이나 설계가 얼마나 부실했으며 공사과정에서 1조원이 넘는 예산을 더 잡아먹는지 국민들은 쉽게 이해할 수가 없다. 일반 기업은 도저히 그렇게 운영되는지 않는다. 대한민국에서 그런 식으로 운영되는 것은 건교부를 비롯한 주요 공기업의 토건형 국책사업이며 여기에 도로공사도 한 역할을 분명히 담당하고 있다. 도로공사는 비리와 예산낭비 등과 더불어 도덕적 문제도 심각한 수준이다. 공기업으로서 국가의 예산을 집행하면서 양심불량과 도덕적 해이도 극에 달했다. 약 15조원의 빚더미를 안은 도로공사의 임직원 평균 급여가 정부부처 1급 공무원 연봉보다 무려 76%가 많았다. 1억대를 넘는 수준이다. 뿐만 아니라 고속도로 톨게이트 225개소를 민간에 위탁 운영하면서 그 중 203개를 명퇴자들에게 넘겼다. 또 이들에게 퇴직금과 별도로 1인당 6600만원씩의 명예퇴직금을 지급했다. 퇴직 임직원 70여명은 도공 관련 회사에 재취업시켰다. 일반 기업으로서는 상상할 수는 일이다.

물론 위와 같은 일이 도로공사만의 일은 아니다. 다른 공기업도 비슷한 상황이다. 하지만 도로공사는 대표적이다. 도로공사의 15조에 달하는 적자에는 건교부의 무리한 고속도로 건설도 한몫을 담당했다. 그러나 명확해 보이는 도로공사 자체의 부실운영, 인력과잉 등 비효율성과 수익성이 떨어지는 경영이 만성 적자의 근본적인 원인으로 보인다.

고속도로 사업을 담당하는 도로공사의 부실, 비리, 무능 등에 대한 확실한 해결책은 다른 방법이 없어 보인다. 민영화만의 현재 많은 문제를 해결할 수 있다. 한국의 고속도로는 엄밀히 진단하면 더 이상 건설할 필요가 없다. 교통수효와 국토의 효율적인 이용이란 관점에서 보면 이미 필요한 고속도로는 대부분 건설되었으며 향우 필요한 이동성 혹은 교통 대책은 고속도로가 아니라 철도다. 가까운 일본만 해도 철도와 자전거라는 이동수단이 도로에 버금가는 역할을 하고 있다. 이점은 프랑스, 독일, 네덜란드, 벨기에 등 주요 EU국가들이 대동소이하다. 더 건설할 필요가 없고 이용료 징수와 시설유지 및 보수관리라면 민영화해도 얼마든지 가능하다. 역설적으로 민영화의 기초는 건교부가 실천하고 이미 민자고속도로 제도를 시행하는 것 자체가 민영화의 단초를 보여주는 것이다. 현재 나타나는 민자고속도로의 적자에 대한 정부 보조 제대만 해법을 찾으면 도로공사의 민영화도 얼마든지 가능하다. 국민들이 아직도 건교부와 도로공사의 속임수에 가려져 있는 진실은 다름이 아닌 고속도로의 공공성에 대한 왜곡된 인식이다. 도로는 철저하게 자동차가 있는 사람들에게만 유용한 교통수단이다. 스스로 운전할 수 없는 미성년자나 노약자 들 혹은 자동차를 소유하지 못하는 사람에게는 그림의 떡인 것이다. 그럼에도 불구하고 지난 40년간 가까이 가장 공공적인 이동수단으로 고속도로를 받아 들여왔다. 하지만 진실은 아니다. 더 이상 공공성의 왜곡된 인식을 벗어던지는 노력이 필요하다. 그 과정에서 도로공사의  민영화는 너무나 당연한 선택이다.

5장-갈등이 예고되는 고속도로 현안

1. 갈등현안으로 부각된 고속도로

우리는 북한산관통도로를 건설논란을 통해 많은 교훈을 얻었다. 지난 96년부터 2003년까지 심각한 환경현안으로 부각되었고 참여정부 들어서면서 국정현안으로 떠오르기도 했다. 서울외곽순환고속도로 송추-의정부의 구간 중 일부가 북한산국립공원을 통과하면서 불거진 문제였다. 환경단체들은 국가가 보전을 약속한 국립공원에 어떻게 대형고속도로가 관통할 수 있느냐는 요구를 중심으로 반대를 했다. 정부는 서울의 교통수요를 장기적으로 해결하기 위해서는 불가피하다는 입장이었다. 이런 가운데 2002년 환경부의 환경영향평가에서 사업이 통과되면서 갈등은 본격화되었다. 북한산관통도로 문제는 수많은 집회와 시위가 있었다. 아울러 터널 개착지점에서는 2년간 가까이 공사저지 농성투쟁이 전개되기도 했다. 2002년 가을 대선과정에서 불교계의 핵심공약으로 채택되었다. 참여정부 출범 이후 정부는 당초 약속과는 달리 강행을 하는 입장이었고 불교계를 비롯한 환경단체와 시민단체들은 강력히 반발하였다. 이런 과정에서 2003년 가을 청와대와 불교계의 합의를 통해 사업은 추진하는 것으로 정리되었다. 하지만 환경단체들을 비롯한 시민사회의 동의는 얻어내지 못한 채 정부는 일방적으로 강행을 한 것이다.

그림  고속도로는 국책사업이나 사회간접자본에 해당하는 사업 중 자연환경에 미치는 영향이 가장 큰 사업이다. 이로 인해 앞으로도 환경 갈등의 전면에 부각되는 토건사업이 될 것으로 보인다. 동해고속도로 건설현장.

북한산관통도로는 정부가 국책사업을 추진함에 있어 절차를 무시하고 강행할 경우 그것이 얼마나 많은 대가를 지불해야 하는가를 똑똑히 보여주었다. 비롯하여 사회적으로 많은 희생을 치러야 한다는 사실을 알게 되었다.  이 문제는 청와대와 불교계 간의 일정한 합의를 통해서 마무리 되었으나 유사한 갈등의 씨앗은 여전히 남아 있다. 고속도로는 국책사업 중 생태계단절이 가장 광범위하게 나타나는 사업이다. 그래서 사업의 추진과 건설에 있어 어떤 수단과 방법으로 풀어가야 하는지는 여전히 해결해야 할 숙제다. 북한산관통도로를 통해서 확인한 사실이지만 고속도로처럼 대규모의 사업일 경우 사업의 계획단계 즉 설계부터 환경 성을 검토해야 한다. 또한 적법한 환경영향평가를 충분히 수행하고 공공성을 바탕으로 한 이견에 대해서는 다소 시간이 걸리더라도 충분히 검토하는 자세가 필요하다. 그렇지 않고서는 대통령까지 고심에 휩싸였던 북한산관통도로 문제와 같은 갈등은 언제든지 재현될 가능성이 높다. 고속도로의 경우 특히 사업이 영향이 미치는 공간적 범위가 광범위하기 때문에 사업의 구상과 계획 단계부터 충분히 의견수렴과 시민참여의 과정이 절실하다. 사업의 타당성과 환경성을 비롯하여 경제성과 교통수효의 적합성이 종합적으로 검토되어야 한다. 이를 위해서는 충분한 논의의 과정은 반드시 이루어져야 한다. 건교부의 일부 공무원과 국책연구기관의 전문가, 민간도로사업자와 토건업자 들 만의 논의 과정에서 이루어진 고속도로 사업으로는 곤란하다. 더 이상 이런 식의 일방적이고 음모적인 사업추진은 강력한 시민적 저항에 직면할 것이며 현재도 그것이 예고되는 대표적 사업이 여러 건 있다. 그 중에서도 이미 갈등과 대립의 현안으로 부각된 세 건의 고속도로사업이 있다. 백두대간의 춘천-양양고속도로, 서울의 강남순환고속도로, 서울-수원 간의 양재-영덕고속도로 등이 바로 그것이다.

2. 백두대간 훼손논란 춘천-양양고속도로

건교부는 백두대간을 관통하는 춘천-양양 간 고속도로를 추진 중이다. 서울-춘천-홍천-양양으로 이어지는 서울-양양 간 고속도로는 총연장 152.3km의 사업으로 현재 서울-춘천은 2004년 10월 현재 공사가 한창이다. 대표적 민자고속도로인 이 사업은 서울-춘천고속도로주식회사(현대산업개발 외 5개사 참여출자)는 서울-춘천 구간, 총연장 61.4km의 고속도로 건설사업 기공식을 2004년 3월 22일(월)에 가졌다. 같은 날, 환경부는 이 구간에 대한 환경영향평가를 전격 협의 완료했다. ‘서울-춘천 고속도로 민간 투자사업’은 1992년 제3차 국토종합개발계획 전국간선도로망의 동서 2축의 일부구간으로, 서울특별시 강동구 하일동~강원도 춘천시 동산면 조양리 구간, 총연장 61.4km, 13,600억원의 사업비를 들여 올 4월 착공, 2009년 4월 준공예정이다. 이미 서울-양양간 고속도로 중 춘천-동홍천 구간 17.1km는 환경영향평가가 협의완료, 올 3월 공사 착공했고, 동홍천-양양 구간은 금년 하반기 환경영향평가 협의 완료하여 2005년부터 공사 착공될 예정이다.

문제는 춘천-양양 구간이다. 그 중에서도 홍천-양양 구간이 중요한 문제구간이다. 오대산-설악산으로 이어지는 백두대간의 핵심권역을 고속도로가 그대로 관통한다. 장대터널에다 대형교량이 백두대간 한가운데에 들어서는 것이다. 우리 국토에서 생태적으로 가장 안정된 곳이 오대산과 설악산으로 이어지는 백두대간이다. 강원도 홍천-양양의 접경인 이 지역은 반달가슴곰을 비롯하여 사향노루, 산양, 하늘다람쥐, 삵, 담비 등 천연기념물과 멸종위기종이 즐비하다. 하천생태계에도 한강수계쪽은 열목어를 비롯하여 금강모치, 어름치 등이 서식하고 동해안 수계도 연어가 회귀할 정도로 보전가치가 높다. 더욱이 오대산-설악산 구간의 백두대간은 이미 구룡령을 관통하는 56번국도와 한계령을 관통하는 44번 국도가 존재한다. 2004년 11월 현재 춘천-양양고속도로 사업은 환경영향평가가 진행 중이다. 환경부가 어떤 결정을 내리느냐에 따라 새로운 국책사업 현안이자 백두대간 현안이 불거질 전망이다. 정부는 2003년 12월 백두대간보호법을 국회에서 통과시켰다. 백두대간만은 법으로 관리하여 지정하겠다고 약속한 것이다. 그러나 백두대간을 훼손하는 제 1주범인 도로를 그것도 가장 광범위하게 폭넓은 생태계 파괴와 훼손을 가져오는 고속도로를 건설하겠다고 나선 것이다. 이율배반의 극치요, 앞뒤가 맞지 않는 행정의 표본이다.

3.  수도권을 생태축을 위협하는 양재-영덕 고속도로

건교부는 수도권 교통난 해소를 위한다는 이유로 경기도 용인시 기흥면 영덕리에서 서울 강남구 세곡동 양재까지 대규모 고속도로 사업을 추진 중이다. 길이 23.7㎞인 영덕∼양재 고속도로는 민간사업시행자인 경수고속도로㈜가 건설 및 관리하는 형태로 2007년 완공을 목표로  추진 중이다. 경수고속도로(주)는 대우건설을 주간사로 롯데건설·신동아건설·SK건설·성지건설 등이 참여하고 있다.  대표적인 민자고속도로로 손꼽히는 이 사업은 경부고속도로와 거의 평행하게 서쪽 지역에 위치한다. 그러나 사업예정 지역이 수도권도 남부를 떠받치는 생태축이라는 점이다. 서울 서초 청계산 - 경기도 의왕시 백운산 - 수원시 광교산 등의 산자락을 관통하면서 건설될 예정이다. 이로 인해 주요 시민환경단체들과 건교부 간의 상당한 갈등이 예고되고 있다. 청계산 성남 상적동 일대에는 붉은배새매가 서식하며 이수봉에는  황조롱이 등 천연기념물 3종이 서식하고 있다. 아울러 청계산-백운산 일대에는 환경부 보호종인 삵과 함께 고라니, 너구리,  멧토끼 등 포유류도 서식하고 있다. 그러나 2004년 3월 환경부에 제출한 환경영향평가서 초안에는 이 같은  내용이 누락되어 있다.  환경영향평가는 4계절 조사를 기본으로 하고 있다. 하지만 경수고속도로(주)는 생태계가 가장 열악한 겨울철에 단 2일 만 조사를 한 후 보고서를 작성하는 등 부실한 환경영향평가서를 작성했다. 사업자는 2004년 3월 환경부에 환경영향평가서를 접수시켰다. 환경부는 환경평가 협의를 완료하지는 않았다. 그러나 환경영향평가의 협의 결과에 따라서는 상당한 갈등이 증폭될 것으로 보인다.

수원시와 경기지방공사의 반대도 있다. 당초 착공은 2004년  12월이었다. 하지만 수원시 구간인 영통대로와 원천유원지, 성남시의 금토동 및 고등·심곡동 통과방안에 대해 수원·성남시와 경기지방공사 등이 강하게 반대하고 잇다. 수원시는 광교산 녹지축 구간의 통과를 강력히 반대하고 있다. 수원시의 반발에는 나름의 충분한 명분이 있다.  2004봄에 건교부 장관이 승인한 사업구간 일대의 도시기본계획에 보면 광교산 녹지축을 보존하라는 조건이 추가되어 있다. 그런데 건교부가 심의한 영덕∼양재 고속도로는 이를 정면으로 어기고 있다.

이 사업은 교통량 예측과 관련하여 2004년 10월 발표된 감사원의 민자고속도로특별감사에서도 예측교통량이 잘못 산정되었다고 밝혔다. 특히 감사보고서에 따라면 당초 전문기관에 이 고속도로의 교통량에 대해 검토한 결과 예측 교통량 113,000대 중 55,000대의 산출근거가 없다는 검토의견을 확인되었다. 그러나 이런 내용을 확인하고도 건교부는 양재-영덕고속도로 사업의 계획이 적정하다는 요지의 심의안건을 작성하여 기획예산처에 신청하여 사업을  그대로 통과되었다. 천문학적 국가예산이 지출되는 대형토건 사업 특히 고속도로가 이런 식의 어이없는 추진 과정을 통해서 결정되는 예는 과거에도 수두룩했다. 천안-논산고속도로와 인천신공항고속도로가 대표적이다.

5. 고속도로 갈등의 새로운 양상

건교부의 고속도로는 더욱 더 우려스러운 방향으로 변화하고 있다. 2000년 전후로 민자고속도로가 등장한 것이다. 그 이전까지 한국의 고속도로는 도로공사가 거의 독점적으로 사업을 해 왔다. 도로공사의 이해관계든 건교부의 이해관계든 10조가 넘는 부채를 지고서도 계속 팽창일로의 건설이 주된 정책이었다. 참여정부가 들고서는 이 기조는 변화하지 않았으며 오히려 더 악화된 방향으로 나아가고 있다. 그것이 바로 민자고속도로다. 도로공사가 정부의 예산이든 빚을 끌어안고 사업하든 일단 건교부-도로공사라는 사업주체에서 이제는 건교부-○○고속도로주식회사라는 형태로 전환된 것이다. 그런데 문제는 업자의 입장에서는 땅 집고 헤엄치기와 같은 사업이라는 것이다. 교통수효를 비롯해서 타당성이 없어도 고속도로를 건설하면 그만이다. 왜냐하면 적자가 나더라도 정부가 손실보장을 해 주시기 때문이다. 최소운영수입보장이라는 제도를 통해 건교부의 승인을 얻어 고속도로를 건설하고 유지 관리하는 회사가 비록 운영수입에 적자가 나더라도 그것의 80%까지 정부가 보장해 준다는 것이다. 엄밀히 말하여 정부 즉 관료가 아니라 국민의 혈세가 보장해 주는 것이다. 춘천-양양고속도로, 강남순환고속도로, 양재-영덕고속도로 등 갈등을 예곡하는 3개소의 고속도로 사업 모두 이 범주에 포함된다.

그림  적자운영 고속도로의 대표로 꼽히는 천안-논산 고속도로. 국민의 혈세를 낭비하고 토건회사의 주머니를 불려주는 것이 민자고속도로의 실체다.

2004년 10월 20일 발표된 ｢SOC 민간투자제도 운용실태｣ 감사결과에서도 민자고속도로의 문제점은 적나라하게 드러났다.  주요 민자고속도로 사업이 교통수요예측 부실 등으로 막대한 재정 부담을 정부가 떠안았다는 것이 기본적인 내용이다. 하지만 이 문제가 개선의 여지없이 그대로 이어질 것으로 보인다. 정부 내에서 이 감사결과를 바탕으로 책임자에 대한 엄한 처벌도 없고 구조적인 병폐를 개혁할 방안도 없기 때문이다. 그럼에도 불구하고 2004년 11월 초 청와대와 열린우리당은 경기부양을 위한 방안으로 발표한 ‘한국형뉴딜정책’에서 도로를 주요 경기부양책으로 제시하며 국민연금을 비롯한 연기금을 동원하여 도로 그것도 민자고속도로를 10여개 이상 대대적으로 건설하겠다는 발표를 했다. 한국의 고속도로 정책은 환경파괴와 사회적 갈등도 모자라  타당성의 부실과 효율성의 부재라는 비경제의 악순환에 고속으로 빨려가고 있다.

6장. 지속가능한 고속도로를 위하여 〈결론〉

1. 국가기간교통망의 지속가능성 제고

그림  제4차 국토종합계획 중 '7BY9'으로 불리는 고속도로 계획은 전면 재검토 되어야 한다. 더 이상 우리나라에 고속도로가 필요한지 정밀한 검토가 있어야한다. 건설 당시의 서해안고속도로.

정부는 국가기간교통망계획에서 여전히 도로부문에 대한 집착을 버리지 못하고 있다 제 4차국토종합계획의 교통분야에서 문제가 되었던 도로중복투자와 철도수단의 미흡한 투자 등이 지적되어  2020년까지의 교통계획을 다시 수정하는 계획이 검토 중인데 여전히 도로에 대한 집착을 버리지 못하고 있다. 국토의 남북 축에 7개, 동서 축에 9개의 격자형 고속도로 망을 단계적으로 건설하는 소위 ‘7by9‘ 도로계획을 추진려던 계획의 핵심을 아직도 부여잡고 있다. 이 정책은  근본에서 재검토가 필요하다. 우리가 2020년까지 끊임없이 도로 중심의 교통체계로 살아야 하는지 사회적 논의와 합의가 필요하다. 왜 유럽과 일본 등 미국을 제외한 모든 나라들이 철도와 자전거를 국가의 기본적인 이동성 수단의 채택하고 있는데 우리는 10년, 20년 후에도 도로 그것도 고속도로를 뼈대로 한 이동성체계를 고집해야 하는지 진지한 검토가 절실하다.  고속도로나 도로 자체가 철도에 비해 3배 이상 환경피해를 가져오는 것으로 환경부의 연구결과 밝혀졌다.  더 이상 극심한 환경파괴와 사회적 갈등을 유발하는 고속도로 중심의 이동성체계에서 철도를 비롯한 공공성이 월등한 이동성 체계로 나아가야 한다. 제 4차 국토종합계획 자체의 중복투자 논란으로 수정 계획으로 추진된 국가기간교통망에서 여전히 고속도로 건설 투자에 집착하는 태도는 기후변화 시대라는 국제적 흐름을 반영하지 못한 것이다. 이제 환경은 더 이상 산업이나 건설 등에 비해 부수적인 가치가 아니다. 환경은 가장 수혜의 폭넓은 고도의 공익적인 가치이자 자원이다. 나아가 계획 자체도 건교부와 토목업계의 이해만을 대변하는 일방적인 것이기에 충분한 검토와 사회적 합의를 바탕으로 재작성 되어야 한다.

2. 환경대책의 현실화

지금과 같이 환경평가제도조차 제대로 지켜지지 않는 상황에서는 고속도로의 환경관리를 기대하기는 어렵다. 현행 제도에서 우선 중요한 것은 엄정한 집행과 정확한 처벌이다.  환경영향평가를 지키지 않았을 때는 발주자, 평가서대행자, 시공자 등에 대해서 반드시 처벌과 문책이 있어야 한다. 환경부는 스스로도 현행 환경영향평가 제도의 구조적 결함을 고치기 위한 노력을 해야 한다. 평가 대상 범위가 추상적이거나 비현실적인 것은 시급히 개정해야 한다. 아울러 현장 확인을 기본으로 지속적인 사후평가까지 책임 있게 진행되어야한다. 또한 꼼꼼하고 정밀한 환경영향평가를 위해서 필요한 생태조사나 모니터링에 소요되는 재원을 현실감 있게 책정하여 시공비에 반영시켜야 한다. 고속도로는 지역사회에 미치는 경제적 효과와 영향만큼이나 환경에 미치는 영향도 크고 지속적이다. 환경과 생태를 고려한다면 이제 한국에서 더 이상의 고속도로는 필요하지 않다. 그러나 불가피하게 그 충분한 필요성이 확보된다면 사업입안 단계부터 철저한 환경성의 바탕성에 추진되어야 한다. 계획과 설계부터 자연환경을 충분히 고려하고 재해의 위험도 노출되지 않는 고속도로를 건설해야 할 것이다. 그러기 위해서는 전략환경영향평가의 도입이 필요하다. 아울러 설계과정에서 지형 및 지질, 생태계에 대한 충분한 조사가 전제되어야 하며 불가피하게 단절된 생태계에 대해서는 복원의 관점에서 대책의 수립이 되어야 한다. 적어도 환경영향평가서에서 생태조사가 부족했다거나, 지질조사를 제대로 하지 않아서 절개지가 붕괴되었다는 지적은 피해야 할 것이다. 계획부터 충분한 시간을 바탕으로 절차를 중요히 여기는 고속도로 건설이 절실하다.

3. 정책의 시민참여 보장

고속도로의 계획, 설계, 시공, 유지, 관리에 있어 시민참여형의 정책과 제도 구축의 이루어져야 한다. 계획단계부터 지역주민, 시민단체, 전문가 등이 적극적으로 정책에 참여하고, 설계와 시공에 있어서도 기존의 감리와는 다른 차원의 환경검토위원회를 통하여 환경영향평가가 제대로 이행되고 있는지, 예상하지 못했던 환경문제는 없는지를 모니터링하고 살펴볼 수 있는 틀과 제도가 필요하다. 이런 내용을 실질적으로 보장하기 위해서는 무엇보다 고속도로에 관한 전반적인 정보의 공유가 전제되어야 한다. 건교부와 도로공사가 관계하는 고속도로 사업 전반에 대해 국민들이 쉽게 접근할 수 있도록 해야 한다. 이를 위해 신설 및 확장․포장 등 도로공사의 사전계획, 사업승인, 실시설계, 발주와 시공, 감리와 완공, 유지와 관리 등 관련된 일체의 행정과 집행에 국민들이 소상히 파악할 수 있도록 해야 한다. 구체적인 방법으로 인터넷을 활용하여 도로에 관한 위의 사항을 도면을 첨부하여 건교부를 비롯한 지방국토청, 도로공사, 건교부 산하 연구기관 등의 홈페이지에 세부적으로 올리는 방법이 있다. 이처럼 투명하고 명확하게 도로에 관련된 정보가 공개되면 환경적인 검토뿐만 아니라 노선과 관련된 창의적인 의견, 관련민원사항 등이 다양하게 실현될 수 있다. 이런 작업은 전적으로 건교부의 자세와 태도에 달려있다. 최근 행정이나 건설토목업의 현실에서 보면 도면까지도 컴퓨터로 처리하기 때문에 조금만 노력하면 인터넷 공개는 것에는 전혀 문제가 없다. CD 한 장이면 국도의 신규사업에 관한 웬만한 정보를 충분히 담을 수가 있기 때문에 인터넷을 활용하는 방법은 의지의 문제지 예산이나 기술의 문제는 아니다.

4. 민자의 재검토 민영화의 추진

현재 검토되고 있는 민자고속도로는 전면 재검토 되어야 한다. 손실보장을 국민의 세금으로 하는 것은 옳지 않다. 청와대와 열린우리당의 뉴딜정책에 고속도로가 포함된 것도 모두 폐기되어야 한다. 고속도로가 정말 필요하다면 적법한 절차와 과정을 거쳐 그 타당성을 검토해야 추진해야 옳다. 경기부양의 수단으로 고속도로를 건설하는 것은 밑 빠진 독에 물붓기이다. 부을 때는 시원하게 보여 일시적으로 갈증이 해소될지 몰라도 그 다음은 더욱 목마르고 허탈하다. 민자고속도로의 폐단을 막기 위해서는 타당성의 검토에 건교부만이 아닌 다단계의 검토과정이 필요하다. 노선의 선정도 기업에 맡길 것이 아니라 정부가 해야 한다. 손실비용도 국가예산으로 지급하는 것은 옳지 않다. 민자고속도로를 이대로 방치할 경우 엄청난 국민의 혈세가 극소수의 재벌소유 토건업체의 주머니로 들어가게 된다. 이것은 더 이상 용납할 수 없는 사회 정의의 문제다.

그림  민자고속도로는 기본 뼈대부터 전면 재검토 되어야 한다. 뉴딜의 중요한 영역으로 민자고속도로를 추진하는 정부의 정책은 즉시 개선되어야 한다. 대표적 예산낭비 민자고속도로인 신공항고속도로.

부실과 비능률로 점철된 도로공사는 조속히 민영화되어야 한다. 민영화를 위한 논리적 근거와 배경은 이미 충분히 마련되었다. 남은 것은 청와대와 열린우리당의 결단이다. 더 이상 공기업을 자신들의 정치적 밥그릇으로 여기지 않는다면 하루빨리 민영화의 수순을 밟아야 한다. 특히 도로공사는 우선적인 대상이어야 한다.

참고자료

이수곤  2001년 12월 국내 암반사면의 과제 및 대책강구, 토지개발기술 2001년 겨울호 한국토지공사

민만기  2002년 3월 녹색평론 ‘도로의 끝‘은 어디인가

이호웅  2002년 10월 04일 환경친화적인 개발을 위한 건설분야 정책연구, 2002년 국정감사 정책자료집

감사원  2004년 11월 ｢SOC 민간투자제도 운용실태｣ 감사결과

기타

정갑윤 2004년 10월 06일 국회 건설교통위원회 국정감사 의원질의

건교부 2003년 09월 16일 ‘2002년 이후 감사원 및 자체감사 결과 재정상 지적비용 현황’

중앙환경분쟁조정위원회

2002년 12월 18일 중앙고속도로 소음민원 판결

2003년 05월 19일 서울외관순환도로 소음민원

2003년 09월 26일 서울외곽순환도로 소음피해 재정신청

토지공사 주택공사의 구조와 개혁방안에 대한 제언

이 글은 조명래(단국대) 교수의 ‘시민들은 주공과 토공의 통합을 원한다’(2007년 6월) 의 주요 내용을 발췌하여 보완하여 작성되었습니다.

박용신 환경정의 협동사무처장

1. 토건국가에 대한 문제인식

- 주공과 토공은 우리나라의 대표적인 개발공사임. 개발공사란, 대규모 개발사업을 조직의 설립목적으로 삼고 있는 공공기관을 뜻함. 박정희 시대부터 이어온 개발독재(개발연대) 시대에는 각종 개발부서와 개발공사를 설립하여 강력한 개발정책을 강행해왔음.

- 이러한 개발연대의 시대에는 토목․건축을 바탕으로 한 대규모 개발사업을 통해 사회발전을 이루었으나, 이러한 토목․건축에 대한 의존성 사회 전반에 걸처 뿌리깊게 남아 있어 이 사회를 점점 더 지속불가능한 사회로 이행하게 만들고 있음.

- 결과적으로 한국사회는 GDP 기준으로 세계 12위의 경제대국이 되었으나,세계 40위권의 삶의 질, 세계40위 권의 부폐, 세계 136위의 환경의 질, 세계 1위의 자살증가율, 세계 1위의 저출산율, 세계1위의 양극화율, 세계1위의 수도권 집중, 세계 1위의 토건국, 세계 1위의 부동산 투기, 세계 1위의 학벌주의, 세계 1위의 사교육비 등 각종 부정적 세계 1위의 지표가 우리의 현실을 나타내며(홍성태), 이는 지속가능한 발전을 추구하는 국제적 흐름과도 전혀 맞지 않고 있음.

-  특히 토목 ․건축에 의존적인 경제구조는 최근 미국의 서브프라임 모기지론 부실 사태에서도 드러났듯이 전반적인 국가경제의 불안과 부실을 키우고 있으며, 거품경제의 주범이라 할 수 있다.

- 결과적으로 대규모 개발사업에 의한 부동산 열풍으로 인해 2005년에 한 연구기관에서 조사한 바에 의하면, 한국의 부동산 총 가격이 5,000조라 하는데 이는 프랑스를 5번 살수있고, 캐나다는 전체를 살수있고, 미국조차도 절반을 살수 있다는 발표도 있었으며, 한국사회 부동산에 엄청난 거품이 끼어 있음을 알수 있는 대목임.

- 그럼에도 불구하고 한국의 GDP 대비 건설투자율이 20%에 가까워 선진국의 7-8%에 비해 과잉 투자되고 있고, 이미 토건국가의 범주에 속해 있은 지 오래임. 토건국가의 핵심적인 조직적 기반은 건설교통부를 비롯한 개발부처와 개발공사여서 이러한 조직들을 대대적으로 개편하는 것이 중요한 과제임

- 주로 7․80년대에 탄생한 개발공사들은 이미 존재의 이유가 없어졌거나 기능의 축소․조정이 불가피함에도 불구하고 불필요한 각종 개발 사업을 양산함으로써 확대 재생산되고 있는 상황임

- 특히 주택보급률이 이미 100%를 넘어섰음에도 불구하고 주택건설은 지속적으로 늘어나고 있으며, 2000년 이후 개발행위허가 규모는 비약적으로 증가하고 있음

- 주요 선진국의 주택보급률 : 일본 109.3%('03년), 미국 108.5%('03년), 프랑스 120.5%('99년), 독일 100.6%('02년)  (자료출처: 대한주택공사 「2005 주택도시통계편람」 주택관련통계중에서)

[표] 주택보급률

- 2005년 기준으로 한국의 시멘트 사용량은 약 5,600만톤인데 이는 일본 전체 사용량의 두배임. 각자의 경제규모를 고려한다면 GDP당 약 12배에 해당하는 시멘트 사용량을 사용하고 있음. 과도한 국토개발에 대한 심각한 우려가 있음,

- 이에 따라 우리나라의 주요 개발공사의 목적과 실효성에 대한 근본적인 분석이 필요한 싯점이며, 본고에서는 주로 토지공사와 주택공사에 대한 검토를 진행할 예정임.

2. 주공과 토공의 업무 중복에 인한 문제점

□ 주택공사와 토지공사의 설립목적에 대한 검토

- 양 개발공사의 설립목적은 다르지만, 대기 그 설립목적의 규정이라는 것이 이른바 개발주의 시대에 규정된 것이기 때문에 오늘날 탈 개발주의 시대에 양 공사의 설립목적이 오늘날에도 여전히 유효한지는 재검토해보야 할 것임.

※ 주공, 토공의 설립목적 비교
대한주택공사	한국토지공사
주택을 건설․공급 및 관리하고 불량주택을 개량하여 국민생활의 안정과 공공복리의 증진에 이바지(대한주택공사법 제1조, 동 정관 제1조)	토지를 취득․관리․개발 및 공급함으로써 토지자원의 효율적인 이용을 촉진하고 국토의 종합적인 이용․개발을 도모하여 건전한 국민경제의 발전에 기여하기 위하여 설립(한국토지공사법 제1조)

□ 주공과 토공의 업무중복으로 인한 문제점

- 법적으로나 현실적으로 양 공사는 유사하거나 동일한 영역에서 일할 수 밖에 없는 상황적 조건을 가지고 있음. 따라서 기능 조정만으로 양 기관의 이른바 불필요한 업무구획과 중복 그리고 자기 증식을 위한 경쟁을 근본적으로 막을 수 없음

- 양공사의 업무 종복을 넘어서 최근에 올수록 사업선정을 둘러싸고 양 기관간의 과열경쟁이 심지어 충돌이라는 차원으로 까지 발전하고 있음

- 대표적인 것이 바로 주요 국책사업들 - 신도시, 행정도시, 혁신도시-에서 양 공사가 선점경쟁을 벌이고 있는 중이며, 택지개발사업, 지역종합개발사업 등에서도 경쟁적으로 사업을 추진하고 있고, 미래의 어떤 선도산업을 선점하는데 있어서도 양 공사가 함께 경합을 벌이고 있음

[표] 주택공사와 토지공사의 업무 구분

구분		주 공	토 공
중복	도시 개발	◦ 대지조성사업 ◦ 택지·신도시개발사업 ◦ 국민임대주택단지조성사업 (330㎡이상 토공, 그 미만 주공) ◦ 도시개발사업 ◦ 국토균형개발사업 - 기업․혁신도시 - 지역(종합)개발사업 ◦ 복합단지개발사업
	도시 정비	◦ 도시정비사업 - 도시재정비촉진특별법에 의한 총괄관리자 - 도시및주거환경정비법에의한 사업시행자
	기타	◦ 도시계획사업 ◦ 해외건설사업 ◦ 지방이전기관부지 관리
부분 중복	도시 개발	◦ 국가균형발전을 위한 도시개발 - 행정복합도시(첫마을 공급)	ㅇ 국가균형발전을 위한 도시개발 - 행정복합도시(대지조성)
	주택 사업	◦ 주택건설․공급․관리	ㅇ 산업단지내 주택건설사업 ㅇ PF사업을 통한 주택건설사업 ㅇ 자회사인 (주)한국토지신탁을 통한 주택건설사업 ㅇ 비축용 임대주택 건설 시도중
비중복		◦ 도시정비사업 - 주거환경개선사업 - 주택재개발․재건축사업 ◦ 주거복지사업 - 다가구 매입 등	◦ 개성공단 개발 ◦ 산업․유통․과학연구․관광단지 조성 ◦ 경제자유구역 개발사업 ◦ 토지비축 및 관리

□ 국가정책사업·수익사업·신규사업 등 주도권 경쟁 과열

ㅇ 사업선점을 위한 양기관의 과열경쟁, 충돌 발생

- 국책사업 선점 경쟁 (신도시․행정도시․혁신도시 등)

- 택지개발사업·지역종합개발사업의 경쟁적 추진

- 토공의 임대주택용지 확보 소극적

- 부동산펀드 등 신규사업 주도권 다툼

- 관련 정보시스템의 이원화

[표] 주요개발사업 사업시행자 지정현황

개발사업	사업시행자
	주공	토공	기타
신도시	ㅇ 4개지구 파주, 아산, 대전, 판교	ㅇ 5개지구 행복도시, 화성, 김포, 양주, 판교, 대전	ㅇ 2개지구 수원, 무안
혁신도시	ㅇ 3개지구 경남진주, 충북진천·음성, 제주 서귀포	ㅇ 7개지구 전북완주·전주, 경북 김천, 강원 원주, 울산, 대구, 전남 나주, 부산	-
기업도시	ㅇ 1개지구 충북 충주	-	ㅇ 5개지구 충남태안, 전남영암· 해남, 전남 무안, 강원 원주, 전북 무주
지자체 협력사업	ㅇ 12개지구 양평군, 수원시, 인천시, 광주 서구, 홍성군, 당진군, 충청북도, 청주시, 안성시, 파주시, 포천시, 제주도	ㅇ 46개지구 남양주시, 고양시, 화성시, 용인시, 부천시, 하남시, 연천군, 의왕시, 강화군, 동두천, 평택시, 부산시, 강원도, 천안시, 전주시, 사천시, 충주시, 경산시, 원주시, 칠곡군, 울산시, 진해시, 대구시, 영천시, 익산시, 김해시, 부안군, 고령군, 목포시, 정읍시, 김천시, 광주시, 포항시, 마산시, 대전시, 전북도, 나주시, 전남도, 속초시, 제천시, 평택시, 공주시, 파주시, 포천시, 안성시, 제주도,	-
지역종합개발 시범사업	ㅇ 1개지구 충남 홍성	ㅇ 2개지구 경기 화성, 충북 제천

- 특히 최근에 와서 양 공사는 택지개발의 수요가 감소하고 주택보급율이 증가하고 더불어 지자체와 민간부분의 역할이 증대함으로써 양공사가 해야할 토지. 주택분야에서의 역할이 상대적으로 협소해지는 상황에 더욱더 업무영역을 함께 공유할수 밖에 없고 경쟁할 수밖에 없는 상황에 이르고 있음.

□ 과도한 경쟁으로 인한 난개발의 문제

- 업무중복 현상은 기능조정으로 해결될 수 없는 문제임. 유한한 국토자원 내에서 개발가능지를 놓고 양 공사가 사업지구를 선정할 수 밖에 없는 현실적 여건을 감안한다면, 두공사의경쟁은 불가피한 측면이 있음. 그러나 토지수용권을 가진 공기업이 경제 사회 전체의 지속가능성을 고려해서 신중하게 개발사업을 추진해야 함에도 불구하고 경쟁적으로 개발사업을 추진하게 되면 사회전체 차원에서 오히려 비효율이 발생하게 됨

- 현재 주택도시정책을 집행하는 기관이 주공과 토공으로 이원화됨에 따라 사업이 경쟁적으로 추진되어서 도시난개발이 진행되고 있고, 주공과 토공이외에 지자체 그리고 지방공기업 민간기업 등 개발주체는 다양화되고 있지만, 각 부문별의 역할이 차별화되지 못함에 따라서 업무중복으로 인한 비효율이 발생하고 있다.

-일례로 용인저역의 공공택지 개발 사례를 본다면 토공, 주공이 함께 공공택지개발사업에 참여함으로써 이 사업이 소규모화되고, 이원화 됨으로써 이른바 난개발의 상당히 중요한 원이 되어 왔음

※ 용인시 공공택지지구 현황 (한국경제기사 인용, ‘07.2.12)

	사업시행자	지구명	면적(만평)	준공(예정)
	토공 (9)	기흥구갈1	6.6	91.12
		수지1	28.7	94.12
		기흥구갈2	19.5	00.12
		수지2	28.7	02.12
		동천	6.4	03.12
		신봉	13.5	04.4
		동백	100	06.12
		죽전	108.7	06.12
		흥덕	64.9	08.12
		소계	377
	주공 (6)	기흥영덕	3.5	00.4
		기흥상갈	10	01.8
		신갈	12.5	05.12
		보라	24.8	06.12
		서천	35.4	07.12
		구성	30.1	08.6
		소계	116.3
	경기도 (1)	기흥구갈3	28.9	04.12
		소계	28.9	04.12
	용인시 (2)	김량	1.8	98.12
		역북	1.8	98.12
		소계	30.7
	계 (18)	계	552.9

- 1990년대 준농림지 난개발에 이어 주공과 토공을 중심으로 한 개발공사가 주도하는 소규모 택지개발의 난립으로 용인지역의 교통대란은 매일매일 반복되는 풍속도가 되었음

- 2000년 초부터 ‘선계획-후개발’ 원칙을 제도화했지만 지금도 대규모신도시 주변에 무임승차하는 공공택지개발이 여전히 진행되고 있어, 난개발의 문제가 근본적으로 치유되기 어려운 실정임

- 용인지역의 공유 공공택지개발 18군데 가운데 개발면적이 100만평이상인 신도시급은 죽전과 동백지구 단 두곳뿐이어서 18개 택지지구 면적을 모두 합쳐도 분당(594만평)보다 작은 525만평에 불과하며, 이들지구 대부분이 분당신도시 개발이후 경부고속돌 양쪽에 늘어선 형태의 이른바 포도송이 식으로 개발되면서 도시의 기본형태를 갖추지 못하고 있음

- 1981년부터 수도권에 지정된 공공택지는 2006년 말까지 모두 합하여 254곳에 이르고 총 면적이 1억 167만평에 이르고 있으나, 30만평 미만 지역이 전체 184곳으로 심각한 도시 난개발을 양산하고 있음.

- 이 모든것이 주공과 토공간의 과도한 도시개발 경쟁에서 비롯되는 것으로 평가되고 있음

□ 기타 : 인력 낭비

- 과도한 인력충원 : 주공 토공 모두 급증하는 사업물량을 추진하기 위해 각자가 인력 충원을 요구하고 있는 실정임. 주공은 국민임대, 주거환경개선사업의 확대, 토공은 판교신도시 신규택지개발사업 확대로 각각 인원 충원을 건의하고 있는 실정임. 2000년대 초부터 이어온 공기업 구조조정의 와중에도 2002년 말 주공 3,076 토공 1,820에서 2006년 말 주공 3,841 토공 2,677명으로 양 공사를 합하여 1,622명이 증원됨

□  공사로서의 공적기능보다는 개발이익의 극대화에만 몰두하고 있음

- 양공사가 토지 주택분야에서 함께 경쟁적으로 일을 하는 과정에서 민간기업과 크게 다르지 않게 개발이익의 극대화를 경쟁적으로 추구하는 과정에서 이른바 토지와 주택의 투기를 제도화하는데 많은 기여를 했음.

- 양공사가 법률적인 특권을 사용하여 땅장사, 집장사를 한것이나 다름 없음

1) ‘06.10 김석준 의원 토공 국정감사 보도자료

<17개 지구의 택지 매각이익 요약>

(단위: 천원, 천㎡, 억원)

택지지구명		조성원가 (a)	총사업 면적	기공급 면적(b)	총조성 원가 (B=a*b)	총공급 가액(A)	매각이익 (A-B)
수도권	용인죽전	886	3,232	1,852	16,410	18,007	1,597
	용인동백	777	3,305	1,645	12,789	17,614	4,824
	용인신봉동천	799	665	351	2,802	2,157	-645
	성남판교	2,248	4,992	616	13,845	12,892	-953
	하남풍산	1,570	1,016	404	6,347	7,364	1,016
	화성동탄	811	9,036	3,863	31,319	42,659	11,340
	파주교하	747	2,044	1,046	7,813	10,690	2,877
	남양주평내	666	848	592	3,937	4,128	191
	소 계				95,264	115,511	20,248
비수도권	청주산남	451	1,099	572	2,576	3,953	1,377
	대전가오	402	644	371	1,492	1,799	307
	대전노은2	508	1,566	797	4,050	5,341	1,291
	홍천연봉2	260	96	65	169	166	-3
	춘천거두	330	238	133	440	474	35
	김해진영	360	636	378	1,361	1,395	34
	거제장평2	430	213	85	364	389	25
	경산백천	333	328	205	680	722	41
	북제주함덕	191	119	67	128	149	21
	소 계				11,261	14,387	3,127

주: 조성원가는 천원, 나머지는 억원 단위임.

자료: 1. 한국토지공사, ｢택지개발지구 아파트분양가와 택지비 분석｣, 2006. 4.
2. 한국토지공사, ｢결산보고자료｣, 2006. 5.

- 분석자료에 의하면 토지공사의 순이익은 매년 급격하게 증가한것으로 드러나고 있으나 토지공사의 이익증가가 토지공사의 자체적인 원가절감이나 인건비 절감의 노력이라기 보다는 부동산 경기의 호조로 인해 택지공급가격이 높아짐에 따라 발생한 측면이 크고, 이것이 부동산 투기의 근원이라는 문제제기를 피할 수 없음

- 이렇듯 토지공사가 부동산 투기를 통한 지나친 이익추구는 ‘토지자원의 효율적인 이용을 촉진하고 국토의 종합적인 이용․개발을 도모하여 건전한 국민경제의 발전에 기여’한다는 토지공사라는 공기업 본연의 업무를 외면한다는 비판을 피할 수 없음

3. 통합논의의 경과

- 지난 93년 12월 부터 주, 토공의 경영 효율성을 제고하게 위해 총 여섯차례의 통합논의가 있었지만, 매번 양 공사의 전문화를 위한 기능 조정 조치를 하는 것으로 마무리 됨.

- 결과적으로 현재로선 양공사의 차별성이 거의 없는 상황을 양산함

- 양 개발공사의 통합문제를 국가와 국민의 대승적 관점에서 접근하기 보다는 어떤 기관의 관점 그 다음에 어떤 기관이 가지고 있는 기득권의 관덤, 경우에 따라서는 어떤 정파적 관점, 경우에 따라서는 절충주의적 관점, 이런 방ㅊ식으로 이문제를 다루어왔기 때문에 이 통합 논의가 여섯 차례나 반복되어 왔었음.

※ 주공, 토공 통합논의의 전개
구 분	시 기	주 요 내 용	추 진 결 과
제1차	’93.12	공기업 민영화 및 기능조정 (초기 통합추진 → 기능조정으로 선회)	- 주공 : 택지개발제한 (자체소요 국한) - 토공 : 재개발기능 폐지
제2차	’94.05	주·토공 기능조정	- 주공 : 택지개발면적 확대(18만평까지) - 토공 : 공단개발기능 독점 (수자원공사 공단기능 폐지)
제3차	’95.12	기능조정 재추진	- 주공 : 택지개발면적 확대(30만평까지) 민간에 택지매각 일부 허용
제4차	’98.07	공기업 민영화 및 경영혁신 (통합방침 결정)	- 양공사 자체 구조조정을 거쳐 ’01년 까지 통폐합 추진 결정
제5차	’01.10 ∼’03.05	주·토공 통합추진 (초기 통합추진 → 기능조정으로 선회)	- 양공사 통합법안 심의 도중 통합 유보 및 기능조정
제6차	’06.11 ∼	주·토공 통합법안 발의, (국회 계류 중)	- 한나라당이 통합을 당론으로 결정, 통합법안 발의

- 아울러 지금까지의 양기관의 기능 조정 논의는 대개 단기적인 처방에 마물렀으나, 많은 연구에서 장기적으로 두 기간의 통합을 제안하고 있는것으로 드러남.

- 통합논의의 초기에는 토지자원의 효율적 이용이나 국민주거 생활의 안정 그리고 국민경제의 건전한 발전과 같이 국민을 위한 대명제에서 출발을 하지만, 구체적인 사안에 들어가면 상황논리나 조직논리가 우선하게 되어 결국은 기능조정이라는 미봉책에 머물고 만 것이 현실임.

- 무엇보다도 더이상 개발연대도 아닌 상태에서 정부가 나서서 주택공급과 택지개발에 대한 총체적인 책임을 지고 간다는 것이 비효율의 극치라고 판단됨

□ 업무조정의 한계

- 2001년부터 2003년까지 주공과 토공을 통합하고자 하는 논의가 진행된 바 있으나, 이 역시 조직논리에 밀려 통합논의가 취소되고 양공사의 경쟁적 사업추지을 방지하기 위해 택지개발업무범위 등을 일부 조정하여 시행하기로 함.

※ 참고자료 : ‘03.6 건설교통부 주·토공 기능조정 내용 (택지개발업무 범위조정 등)

- 주공․토공 통폐합 취소결정(‘03.5) 이후 양공사의 경쟁적 사업추진 방지를

위해 건설교통부에서 택지개발업무 범위 등 조정방안 마련 및 시행

① 택지개발 및 주력사업부문 조정

② 정부 정책상 필요시 예외 허용 (100만㎡ 초과 사업 허용)

· 지자체와 공동시행·지자체 요구시,  · 국책사업의 경우

<기능조정 내용>

대 한 주 택 공 사	한 국 토 지 공 사
․ 공공주택 건설․공급․관리, 도시 정비사업, 불량주거지 정비 등 주력 ․ 국민임대주택단지 조성 및 국민임대주택건설․공급․관리 ․ 100만㎡ 이하의 택지개발 (정부 정책상 필요시 100만㎡ 초과 허용)	․ 산업단지개발, 토지수급관리, 토지 정보화사업, 대북사업 등 주력 ․ 신행정수도, 경제특구, 지역균형 개발사업, 개성공단 등 개발 ․ 100만㎡ 이상의 택지개발 (정부 정책상 필요시 100만㎡ 미만 허용)

- 그러나 ‘03년 「주·토공 기능조정」기준 운용 현황은 양 공사의 업무 성격을 좀 더 확실히 동일한 것으로 만들어주는 역할을 함.

- 주·토공 모두 사업추진 여건에 따라 일부사업을 ‘기능조정’ 기준에 예외적으로 운용하고 있음

- 주공은 국민임대사업의 성공적 추진 및 신도시 등 국책사업 수행을 위해 100만㎡ 초과 사업을 시행하고 있음

- 공사는 지자체 공동사업 또는 지자체 요구사업, 정부정책으로 추진하는 국책사업의 경우에 100만㎡ 초과 사업 가능

※ 주공 100만㎡ 초과 사업지구 추진현황 (’03.5～현재까지, 개발계획승인 기준)

구분		면적		사업시행자	사업기간	추진사유
		천㎡	천평
신도시	파주운정(1,2)	9,549	2,889	주공·파주시	‘03.5～’09.12	국가정책
	오산세교2	2,801	847	주공	‘06.10～’12.12	국가정책
	성남판교	9,294	2,812	경기도·성남시·토공·주공	‘03.12～’09.12	국가정책
	대전서남부	6,052	1,831	주공·토공·대전도개공	‘03.12～’11.6	지자체공동사업
	부산정관	4,159	1,258	부산시·주공	‘99.4～’07.6	지자체공동사업
	계	31,855	9,637
택지개발 (국민임대)	수원호매실	3,116	943	주공	‘05.12～’09.12	국가정책
	시흥장현	2,900	877	주공	‘06.12.29～’11.12.31
	시흥목감	1,748	529	주공	‘06.12.29～’11.12.31
	의정부민락2	2,621	793	주공	‘06.3～’11.12.31
	인천가정	1,322	400	주공	‘06.11～’12.12
	인천서창2	2,100	635	주공	‘06.11～’12.12
	대구연경	1,510	457	주공	‘07.1～’11.12
	소계	15,317	4,634

주1) 수도권 신도시 개발 : 수도권의 안정적 택지공급을 통한 서민주거 안정을 도모하고, 소규모 난개발을 방지코자 국책사업으로 추진

주2) 국민임대단지       : 장기공공임대주택 공급 확대를 통해 무주택서민의 주거불안을 해소하고 주택을 소유에서 거주로 전환코자 국책사업으로 추진

※ 국민임대주택단지의 경우 토공은 330만㎡(100만평)이상 지구를 개발토록 건교부에서 업무조정

- 토공은 사업영역 및 공적기능 확대를 위해 주공의 주력사업에 지속적 진출 도모

- 토공은 주공의 주력부문으로 되어 있는 도시정비사업에 진출하기 위해 지속적으로 노력하여 ‘도시재정비촉진을 위한 특별법’의 총괄사업관리자 역할이 가능하도록 되어 있음 (‘05.12 제정)

- 임대주택법 개정을 통해 주공의 주요기능인 임대주택 공급영역까지 진출하려 함으로써 주공과 토공의 공적기능 구별 모호

- 또한 주공이 주력토록 되어 있는 100만㎡미만 택지개발도 추진 중

※ 토공 100만㎡미만 사업지구 추진현황 (’03.5～현재까지, 개발계획승인 기준)

구분		면적		사업시행자	사업기간
		천㎡	천평
택지개발	화성청계	841	254.4	토공	‘04.12.31～’09.12.31
	화성동지	810	245	토공	‘04.1231～ ’09.12.31
	익산배산	765	231	토공	‘05.6. 3～’08.12.31
	사천용현	492	148.8	토공	‘05.12. 2～’09.12.31
	양양 강치 물치	103	31.2	양양군, 토공	‘06. 5.～
	김해 진영2	982	297.1	토공	‘05.12. 2～’09.12.31
	소계	3,993	1,207.5

4. 이제 통합만이 유일한 선택이다.

- 주공과 토공은 우리나라 공기업중에서 대표적인 기능 중복문제를 보여주고 있어 그간 통합요구가 반복적으로 제기되어 왔지만 대개 양 기관의 특화가 필요하다는 피상적인 처방만으로 대응해왔음

- 그 결과 주공과 토공의 기능중복, 그리고 인위적 특화에 따른 병폐가 지속적으로 노정되어 오면서, 이는 조직의 비효율성의 문제를 넘어 토지 주택의 문제 나아가 국토의 난개발 문제를 불러오는 원인이 되었음.

- 지자체와 민간부문의 역량 강화로, 주공과 토공의 설자리는 더욱 협소해지면서, 그 역할의 재정립은, 시대적인 과제로 떠오르고 있음

- 따라서 주공과 토공은 각자 불필요한 역할부분을 과감하게 버리고 서로 통합해 미래지향지향적인 핵심업무 중심으로 조직과 역할을 강화해 간다면, 오늘날 우리사회가 직면한 토지 주택문제의 해결에 크게 기여할 뿐 아니라, 국토의 지속가능한 발전마저 선도해 낼 수 있음

- 통합을 통해 양기관이 집중하면서 특화애야 할 역할은 ‘주택과 토지의 공공성’ 나아가 ‘주거복지’를 지키고 실현하는 부분임. 우리사회에 만연한 투기문화는 개인은 물론이고, 국가경제, 나아가 국가 미래에 까지 커다란 그림자를 드리우고 있어, 이를 거두어내기 위한 국가적 노력이 필요한 바, 그 핵심 역할자가 주공과 토공임. 이러한 역할을 제대로 하기 위해선 현재와 같이 불필요하게 분리되어 있으면서 중되어 있는 양 기관의 역할 관계가 근본적으로 재정립되어야 하는 바, 그답은 곧 통합임

- 근본적으로는 개발위주의 사업으로 국가운영에 있어서 환경적 부담을 키워왔고, 국가와 국민적 필요에 부응하기 보다는 조직의 논리로 유지확장되고 있는 각종 개발공사들을 국가와 지속가능발전과 국민들의 삶의 질 향상을 위한 조직으로 탈바꿈 시켜야하는 것은 시대적인 과정임