한미 FTA 토론회

한미 FTA「투자자국가소송제」가

부동산 및 공공정책에 미치는 영향

일시 : 2007년 2월 14일(수) 오후 1시

장소 : 국회 도서관 소회의실

주최 : 경실련, 민변, 참여연대, 토지정의시민연대

후원 : 국회의원 노회찬, 원희룡, 최재천

글 싣는 순서

토론회 순서		1
한미FTA 투자자-국가소송제가 부동산정책에 미치는 영향 김성진 / 변호사, 민주주의를위한변호사모임		2
한미 FTA 투자자-국가소송제가 부동산정책에 미치는 영향(발제문)에 대한 토론문 서순탁 / 서울시립대 교수, 경실련 토지주택위원장		24
한미 FTA 투자협정(안) 중“수용”조항에 대하여 김원보 / 가람감정평가법인 감정평가사		27
공공주택정책 추진을 가로막는 투자자-국가 제소조항 노회찬 / 민주노동당 국회의원		31
한미FTA 투자자-국가소송제가 부동산 정책에 미치는 영향’에 대한 토론 전강수 / 대구가톨릭대 교수, 토지정의시민연대 정책위원장
참고자료> 시민단체의 한미FTA와 부동산 정책 발표 관련 외교통상부 의견		37

토론회 순서

[사회]	김남근 / 변호사, 참여연대 부집행위원장

[발제]	한미FTA 투자자-국가소송제가 부동산정책에 미치는 영향

김성진 / 변호사, 민주주의를위한변호사모임

[지정토론1]	한미 FTA 투자자-국가소송제가 부동산정책에 미치는 영향(발제문)에 대한 토론문

서순탁 / 서울시립대 교수, 경실련 토지주택위원장

[지정토론2]	최재천 / 국회의원

[지정토론3]	한미 FTA 투자협정(안) 중“수용”조항에 대하여

김원보 / 가람감정평가법인 감정평가사

[지정토론4]	공공주택정책 추진을 가로막는 투자자-국가 제소조항

노회찬 / 민주노동당 국회의원

[지정토론5]	전강수 / 대구가톨릭대 교수, 토지정의시민연대 정책위원장

[지정토론6]	원희룡 / 한나라당 국회의원

[자유 토론]

발제
한미 FTA 투자자-국가소송제가 부동산정책에 미치는 영향
		김성진 / 변호사, 민주사회를위한변호사모임

1. 서론

대한민국 정부가 미국과 체결하려고 하는 한미FTA 투자협정(안)(이하 '투자협정'이라 한다)에 투자자-국가중재회부제가 규정되어 있다는 점과 그에 따른 문제점은 널리 알려져 있다. 그런데 최근 투자협정의 내용 중에 우리 법제 상 수용과 유사한 '직접 수용'뿐만 아니라, 우리 법제 상 인정되지 아니하고 있는 개념인 '간접 수용'에 대하여도 국가가 보상을 하여야 한다는 조항이 포함되어 있다는 사실이 알려 지게 되었다.

이러한 수용 조항에 대하여 시민사회단체는 현재 대한민국의 일련의 부동산 정책이 간접 수용에 해당될 수 있다는 점과 이 경우 미국 투자자들은 투자협정에 규정된 투자자-국가중재회부권을 무기로 하여 대한민국의 공법상 법률과 정책을 국제중재에 회부할 수 있다는 점, 그 중재판정에 따라 정부는 미국 투자자들에게 막대한 배상을 하여야 한다는 점 등을 지적하고 그에 따라 현행 부동산공법에 따른 일련의 부동산 정책이 무력화될 수 있다는 우려를 표시한 바 있다.

그러나 협상의 주무부서인 외교통상부는 이러한 시민사회단체의 주장에 대하여 별다른 문제가 되지 아니한다고 주장하고 있다.

그러므로 투자협정이 체결될 경우, 수용 관련 조항들이 정말 국내 토지공법 및 현행 부동산정책에 영향을 미친다고 할 수 없는지에 대한 보다 구체적인 검토가 요청된다고 할 것이다.

이러한 요청에 따라, 본고에서는 투자협정에 규정된 수용의 의미를 정리하여 보고, 대한민국 헌법을 비롯한 부동산공법의 태도를 살펴 본 후, 투자협정안대로 투자협정이 체결될 경우 발생할 수 있는 국내 부동산공법과의 저촉문제는 어떠한 것이 있는 지를 검토하고, 그 경우 예상되는 문제점을 전망하여 보기로 한다.

2. 투자협정의 내용

1) 관련 조항

제6조 : 수용과 보상

1. 어떤 체약국도 다음의 방식에 의거하지 않고, 수용 또는 국유화와 동등한 조치를 통해서 직, 간접적으로 적용투자를 수용 또는 국유화할 수 없다.

(a) 공공의 목적을 위해서

(b) 비차별적 방식으로

(c) 즉각적이고, 적절하고, 효과적인 보상을 실시하고,

(d) 정당한 법 절차 및 제5조[최소기준의 대우](1), (2), (3)의 규정에 따른다.

2. 위 1항에 언급된 보상은 다음 사항을 충족시켜야 한다.

(a) 지체 없이 지급하여야 한다.

(b) 수용이 일어나기 직전(수용일)의 수용된 투자에 대한 공정한 시장가치와 동등하여야 한다.

(c) 수용이 의도되고 있음이 사전에 알려진 결과 발생한 가격 변동이 반영되지 않아야 한다.

(d) 완전히 실현가능하고 자유롭게 양도할 수 있어야 한다.

제21조 : 과세

1. 본 협정은 아래 3항을 전제로 하여 다음의 경우를 제외하고 과세 조치와 관련하여 어떤 의무도 부과하지 않는다.

(a) 조 [수용];

(b) 조 [이행의무 강제](2) - (4);

(c) 조[수용] 또는 조 [이행의무 강제](2) - (4)의 위반 주장과 관련한 조 [투자자-국가 간 분쟁조정] 및 [국가간 분쟁조정], 그리고

(d) 투자 계약 또는 투자 허가의 위반 주장과 관련된 조 [투자자-국가]

2. 1항에 언급한 조[수용]의 적용과 관련하여 과세조치에 수용이 포함되어 있다고 주장하는 청구인은 다음의 경우에 한해서 B절에 따른 중재를 청구할 수 있다.

(a) 청구인이 먼저 쌍방 체약국의 관할 세무당국에 해당 과세조치에 수용이 포함되었는지 여부를 서면으로 조회하였고,

(b) 그러한 조회일로부터 180일 이내에 쌍방 체약국의 관할 세무당국이 그 과세조치가 수용이 아니라는 점에 합의하지 못하였을 경우

부속문서 B

2. 체약국의 단독 행위나 일련의 행위는 그것이 유형 또는 무형재산권이나 투자의 재산적 이권을 침해하지 않는 한, 수용으로 성립되지 않는다.

3. 제6조 [수용과 보상](1) 은 두 가지 상황에 관계 된다. 첫째는 투자가 국유화 되거나 공식적인 권리이전, 또는 공공연한 몰수를 통해서 직접적으로 수용되는 직접 수용이다.

4. 제6조 [수용과 보상](1)이 다루고 있는 두번째 상황은 간접적 수용으로 이것은 한 체약국의 단독 또는 일련의 행위가 공식적 권리이전이나 공공연한 몰수가 없이도 직접적 수용과 맞먹는 효력을 갖는다.

(a) 한 체약국의 단독 또는 일련의 행위가 구체적인 사실 상황에서 간접수용에 해당되느냐 여부는 여러 요인을 참조하고, 사실에 근거하여 건별로 판정하여야 한다. 판정에는 특히 다음 요인들이 고려되어야 한다.

(i) 한 체약국의 행위가 투자의 경제적 가치에 악영향을 미친다는 사실만으로 간접수용이 발생했다는 것을 입증하는 것이 아니라 할지라도, 정부의 행위가 경제에 미치는 충격

(ii) 정부의 행위가 명백하고, 합리적인 투자 기대치에 간여하는 정도

(iii) 정부의 행위의 성격

(b) 극히 예외적인 상황이 아닌 한, 공중 보건, 안전, 환경 등과 같은 정당한 공공의 복지를 보호하기 위하여 일방 체약국이 취하는 비차별적 규제행위는 간접수용에 해당되지 않는다.

2) 직접 수용의 의미

투자협정 상의 직접 수용은 일응 국내법이 정하고 있는 "수용"과 비슷한 의미를 갖는다고 판단된다. 투자협정은 직접 수용에 대하여 '투자가 국유화되거나 공식적인 권리이전, 또는 공공연한 몰수를 통해서 직접적으로 수용'되는 것으로 정의하고 있기 때문이다.

그러나 국내 법 상 '수용'은 재산권을 대상으로 하고, 투자협정 상의 수용은 '투자'를 그 대상으로 하고 있는데, '투자'의 외연이 국내법이 인정하고 있는 재산권보다 넓다는 점이 큰 차이점으로 지적될 수 있을 것이다. 이러한 차이에 따라 국내법 상 보상이 불필요한 부분이 투자협정 상 투자로서 보상의 대상이 될 수 있는 문제가 발생할 것이다.

3) 간접 수용의 의미

투자협정 상의 간접 수용이 무엇을 의미하는지는 일률적으로 명확하지 아니하다. 다만, 간접 수용과 관련한 기준은 미국 판례가 '규제적 수용'으로 인정하는 기준을 반영한 것이라는 점에서 미국 법 상 규제적 수용 개념의 발전과정을 정리하여 볼 필요가 있다.

미국연방 수정헌법 제5조에서는 “사유재산은 정당한 보상 없이는 공적이용을 위하여 수용 당하지 아니한다.”라고 규정하여 침해의 유형을 구분하고 있지 아니하고 있다. 이에 미국 법원은 미국 수정헌법 제5조는 공적부담(public burden)의 공평부담을 규정한 것이므로, 정부의 규제에 의하여 재산권이 제한될 뿐 재산권의 박탈에까지 이르지는 아니 하여도 보상을 요하는 수용으로 인정하고 있는바, 이를 규제적 수용(regulatory taking)이라 한다. 미국 판례는 규제적 수용을 판별하는 기준으로 규제의 경제적 영향, 투자에 기초한 기대, 정부조치의 성격 등을 제시하고 있는바, 미국 법원은 이러한 기준을 구체적인 사안에 적용하여 보상여부를 판정하고 있다. 그러나 지금도 어떠한 정부의 규제가 규제적 수용에 해당하여 수정헌법 제5조가 적용되는 것인지 분명하게 정리되지 아니한 실정이다.

미국은 NAFTA 체결 이후, 미국 국내에서조차 투자자국가소송이 지닌 위험성에 대한 문제제기가 이어지게 되었고, 이에 미국 의회에서 논란 끝에 간접 수용의 판정 시에는 ① 정부 조치가 가져오는 경제적 충격의 정도, ② 정부 조치가 명백하고 합리적인 투자 기대이익을 침해한 정도, ③ 정부 조치의 성격을 고려하여야 하고, 극히 예외적인 경우를 제외하고는 공중 보건, 안전, 환경 등 정당한 공공후생을 보호하기 위한 비차별적인 규제행위는 간접수용에 해당하지 아니한다고 규정하기에 이르게 된 것이다.

또한, 투자협정 21조 2항에 의하면, 투자자가 "과세조치에 수용이 포함되어 있다"는 주장을 할 수 있음을 명확히 하고 있는바, 이는 과세조치가 보상을 요하는 수용이 될 수 있음을 예정하는 것이다. 이 때 과세조치는 투자 자체에 대한 직접적인 권리이전을 가져오는 것이라고는 할 수 없으므로, 간접 수용에 해당될 가능성이 높은 것으로 보인다.

3. 한국 부동산공법 법제

1) 헌법 규정 및 이에 대한 헌법재판소의 결정례

헌법 제23조 제1항 본문은 "모든 국민의 재산권은 보장된다."고 규정하여 재산권을 기본권으로 보장하고 있으나, 동 항 단서는 "그 내용과 한계는 법률로 정한다."고 하여 법률로 재산권을 규제할 수 있음을 명백히 하고 있을 뿐만 아니라, 동 조 제2항은 "재산권의 행사는 공공복리에 적합하도록 하여야 한다."라고 규정하여 재산권 행사의 사회적 의무성도 강조하고 있다. 이러한 재산권행사의 사회적 의무성의 정도는 재산의 종류, 성질 등에 따라 달라진다 할 것인데, 특히 토지는 자손 만대로 함께 살아가야 할 생활터전으로서, 그 공공성 등의 특성에 비추어 시장경제의 원리를 그대로 적용할 수 없고, 다른 재산권의 경우보다 더욱 강하게 사회공동체 전체의 이익을 관철할 것이 요구된다. 그래서 토지에 대하여서는 헌법 제122조가 명문으로 "국가는 국민 모두의 생산 및 생활의 기반이 되는 국토의 효율적이고 균형 있는 이용ㆍ개발과 보전을 위하여 법률이 정하는 바에 의하여 그에 관한 필요한 제한과 의무를 과할 수 있다."고 별도로 규정하고 있는데, 이것이 '토지공개념'의 기초가 되는 것으로서, 토지에 관한 각종 규제 법률이 이를 근거로 하여 토지소유자 등에게 여러 가지 의무와 부담을 과하고 있다. 그러나 이러한 토지소유자 등에 대한 여러 가지 의무의 부과와 제재도 헌법 제37조 제2항에 의하여 그 한계가 있음은 물론 재산권의 본질적인 내용을 침해할 수도 없는 것이다.

헌재 1998. 6. 25. 95헌바35 결정에서 인용하였음.

2) 직접 수용과 관련된 규정

헌법 제23조 제3항은 "공공필요에 의한 재산권의 수용ㆍ사용 또는 제한 및 그에 대한 보상은 법률로써 하되, 정당한 보상을 지급하여야 한다"라고 하여 재산권 행사의 사회적 의무성의 한계를 넘는 재산권의 수용ㆍ사용ㆍ제한과 그에 대한 보상의 원칙을 규정하고 있다. 따라서 공공필요에 의한 재산권의 공권력적, 강제적 박탈을 의미하는 공용수용은 헌법 제23조 제3항에 명시되어 있는 대로 국민의 재산권을 그 의사에 반하여 강제적으로라도 취득해야 할 공익적 필요성이 있을 것, 수용과 그에 대한 보상은 모두 법률에 의거할 것, 정당한 보상을 지급할 것의 요건을 갖추어야 한다(헌재 1994. 2. 24. 92헌가15등 참조)."

이러한 헌법의 규정을 구체화하는 법이 ‘공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률’이다.

동법에 의하면, 보상의 방법은 현금보상이 원칙이고(제63조 제1항), 토지투기가 우려되는 지역의 부재부동산소유자의 토지에 대한 보상금 중 일정액을 초과하는 부분은 채권으로 지급하여야 함을 알 수 있다(제63조 제3항).

또한, 보상액의 산정에 있어서 당해 공익사업으로 인하여 토지 등의 가격에 변동이 있는 경우, 이를 고려하지 아니하고, 공익사업의 계획 또는 시행이 공고 또는 고시되기 이전의 시점을 공시기준일로 하는 공시지가를 기준으로 보상하게 됨을 알 수 있다(제70조).

한편, 이러한 공고일 이전의 공시지가를 기준으로 보상하도록 한 법률 규정에 대하여 헌법재판소는 합헌 판단을 내린바 있다(헌재 1995. 4. 20. 93헌바20 등).

다른 토지공법에서 수용 및 사용을 규정할 때 이러한 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 규정을 준용하고 있다.

그러한 법률의 수는 76개에 이르는바, 그 목록은 별지1(p.18)와 같다.

3) 간접 수용과 관련된 규정

앞서 간략히 본 바와 같이 간접 수용이라는 개념은 우리 법이 인정하지 아니하는 개념이다.

이러한 간접 수용과 유사한 논쟁이 국내 행정법학계에 제기된 적이 있었는데, 그것은 개발제한구역으로 지정된 토지에 대하여 손실보상이 가능한가의 문제였다.

학설은 대체로 손실보상이든 손해배상이든 금전적 청구가 가능하다는 입장이었으나, 대법원은 이에 대하여 부정적이었다.

대법원 1990.5.8.자89부2결정

도시계획법 제21조 제1항, 제2항의 규정에 의하여 개발제한구역 안에 있는 토지의 소유자는 재산상의 권리행사에 많은 제한을 받게 되고 그 한도 내에서 일반 토지소유자에 비하여 불이익을 받게 되었음은 명백하지만 "도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시주변의 자연환경을 보전하여 건전한 생활환경을 확보하기 위하여, 또는 국방부장관의 요청이 있어 보안상 도시의 개발을 제한할 필요가 있다고 인정되는 때"에 한하여 가하여지는 위와 같은 제한은 공공복리에 적합한 합리적인 제한이라고 볼 것이고, 그제한으로 인한 토지소유자의 불이익은 공공의 복리를 위하여 감수하지 아니하면 안될 정도의 것이라고 인정되므로 이에 대하여 손실보상의 규정을 하지 아니하였다 하여 도시계획법 제21조 제1항, 제2항의 규정을 헌법 제23조 제3항이나 제37조 제2항에 위배되는 것이라고 할 수 없다.

헌법재판소의 결정례도 개발제한구역 지정으로 인한 개발가능성의 소멸과 그에 따른 지가의 하락이나 지가상승률의 상대적인 감소는 토지소유자가 감수해야 하는 사회적 제약의 범주에 속하는 것이라고 손실보상에 부정적인 원칙을 피력하면서도, 예외적으로 개발제한구역지정으로 인하여 토지를 종래의 목적으로도 사용할 수 없거나 또는 더 이상 법적으로 허용된 토지이용방법이 없기 때문에 실질적으로 토지의 사용수익의 길이 없는 경우에는 토지소유자가 수인해야 하는 사회적 제약의 범위를 넘는 것으로서 헌법에 위반되고, 입법자는 이러한 침해를 완화할 수 있는 규정을 두어야 하며, 그 규정은 반드시 금전보상규정이 아니어도 지정의 해제 또는 토지매수청구권제도와 같은 제도를 규정할 수 있음을 결정한바 있다.

헌재 1999. 10. 21. 97헌바26

이러한 결정에 따라 이를 반영하는 새로운 법률로서 개발제한구역의지정및관리에관한특별조치법이 제정되어 제16조 제1항으로 개발제한구역안의 토지매수청구권을 규정하고 있다. 즉 동조는 개발제한구역의 지정으로 인하여 개발제한구역안의 토지를 종래의 용도로 사용할 수 없어 그 효용이 현저히 감소된 토지 또는 당해 토지의 사용 및 수익이 사실상 불가능한 토지의 소유자는 건설교통부장관에게 당해 토지의 매수를 청구할 수 있음을 규정하고 있는 것이다.

이와 같은 헌법재판소의 결정과 이에 따라 신설된 매수청구권을 종합하면, 개발제한구역으로 지정되어 일정한 재산권행사의 제한을 받는 것은 사회적 제약의 범주에 드는 것이고, 예외적으로 수인할 수 없을 정도에 해당하는 경우에는 매수청구권을 인정할 뿐, 그 손실에 대한 금전적인 보상을 국가에 청구할 수는 없는 것으로 정리할 수 있다.

4.	투자협정 상 '투자'의 개념의 문제

1) 보상대상의 차이 발생

가. 투자협정 상 '투자'의 개념

제1조:  용어의 정의

다음 용어들은 본 협정에서 다음에 정의된 의미로 사용한다

"투자"는 투자자가 직접 또는 간접적으로 소유 또는 통제하고, 자본 또는 기타 자원의 위탁, 수입 또는 이윤의 기대, 위험부담 등과 같이 투자의 특성을 지닌 모든 자산을 의미한다. 투자의 형태에는 다음 항목들이 포함된다.

(a) 기업

(b) 주식 및 기타 형태의 기업 지분 참여

(c) 채권, 기타 채무 증서 및 융자금

(d) 선물, 옵션 및 기타 파생 상품

(e) 턴키, 건설, 경영, 생산, 양여, 수익 분배 및 기타 유사한 계약

(f) 지적 소유권

(g) 면허, 인가, 허가 및 국내 적용법률에 의해 부여된 유사한 권리

(h) 기타 유형 또는 무형, 유동 또는 고정 재산과 리스, 모기지, 선취특권,      저당 등과 같은 관련 재산권

이에 의하면, 투자협정 상의 '투자'는 상당히 넓고 포괄적인 의미로서, '수입 또는 이윤의 기대'를 포함하며, 그 투자의 형태는 '면허, 인가, 허가 및 국내 적용법률에 의해부여된 유사한 권리'를 포함함을 알 수 있다.

나. 국내법 상 '재산권'의 범위

국내법 상 수용의 대상이 되는 재산권은 민법상의 물권, 채권, 상속권뿐만 아니라 광업권어업권, 특허권저작권실용신안권상표권의장권 등의 무체재산권 및 상사채권과, 재산적 가치가 있는 공법상의 수리권하천점용권연금청구권 등도 모두 포함하는 개념이다.

이와 관련하여, 헌법재판소는 "우리 헌법이 보장하고 있는 재산권은 경제적 가치가 있는 모든 공법상ㆍ사법상의 권리를 뜻한다(헌재 1992. 6. 26. 90헌바26, 판례집 4, 362, 372). 이러한 재산권의 범위에는 동산ㆍ부동산에 대한 모든 종류의 물권은물론, 재산가치 있는 모든 사법상의 채권과 특별법상의 권리 및 재산가치 있는 공법상의 권리 등이포함되나, 단순한 기대이익ㆍ반사적 이익 또는 경제적인 기회 등은 재산권에 속하지 않는다고 보아야 한다.(헌재 1998. 7. 16. 96헌마246)”라고 적절히 판시한 바 있다.

또한 헌법재판소는 "헌법상 보장된 재산권은 사적 유용성 및 그에 대한 원칙적인 처분권을 내포하는 재산가치 있는 구체적인 권리이므로, 구체적 권리가 아닌 영리획득의 단순한 기회나 기업 활동의 사실적ㆍ법적 여건은 기업에게는 중요한 의미를 갖는다고 하더라도 재산권보장의 대상이 아니다(헌재 2002. 7. 18. 99헌마574,)”라고 판시하였다.

그리고 헌법재판소는 “단순한 이윤추구의 측면에서 자신에게 유리한 경제적ㆍ법적 상황이 지속되리라는 일반적인 기대나희망은 원칙적으로 헌법에 의하여 보호되는 재산권의 범위에 속하지 않는다. 그러므로 청구인이 폐기물관리법시행규칙이 부여한 영업허가의 기회를 활용하고 있던 상태에서 그 허가된 업무범위의 축소변경으로 말미암아 그 영업의 기회 내지 이윤획득의 기대가 다소 줄어들었다고 하더라도, 이를 가리켜 재산권의 침해라고 보기는 어렵다(헌재 2002. 8. 29. 2001헌마159)”고 판시하였다.

다. 보상 대상의 차이

국내법은 단순한 기대이익ㆍ반사적 이익 또는 경제적인 기회 등은 재산권에 속하지 않는다고 보고, 행정청의 행정행위로서 통상적인 면허, 인가, 허가를 받은 상태 역시 재산권에 포함되지 아니한다고 보고 있다.

하지만 투자협정 상의 '투자'의 개념은 '수입 또는 이윤의 기대' 및 '면허, 인가, 허가 및 국내 적용법률에 의해 부여된 유사한 권리'를 포함하고 있어서, 국내의 재산권 개념보다 더 넓은 외연을 가지고 있다고 이해된다.

이러한 점에서 기대수입이 상실되는 경우나, 국내법상 면허, 허가, 인가가 추후의 사정변경 등의 사유로 취소되는 경우도 투자협정 상의 수용에 해당될 수 있다고 판단된다.

투자협정에 의하면, 투자자는 이러한 경우까지 보상을 청구할 수 있다는 것이 되는바, 이러한 결론이 우리의 실정법과 충돌함은 물론이다.

이에 따라 우리 현행 법제에서는 보상대상으로 보지 아니하고 있는 부분까지도 미국 투자자에게는 보상하여야 하는 사태를 충분히 예견할 수 있을 것이다.

2) 소 내지 중재 제기 자격의 차이 발생

앞서 본 바와 같이 투자협정에 따르면, 투자자가 직접 소유하는 경우뿐만 아니라 간접적으로 소유하는 투자에 대하여도 직접 내지 간접 수용에 해당하는 경우, 보상을 청구할 수 있다. 간접적으로 소유하는 투자라 함은 국내 기업에 대한 주식 소유를 포함함은 물론이다.

우리 법에 의하면, 국내 기업 소유의 재산권이 수용된 경우 보상에 관한 소를 제기할 수 있는 자격은 오로지 법인격 주체인 당해 기업 외에는 주어지지 아니한다. 이러한 경우 기업의 주주는 국가를 상대로 소를 제기할 자격이 없는 것이다.

그러나 위와 같은 투자협정에 의하면, 미국 투자자가 국내 기업의 주식을 가지고 있는 경우에는, 그 국내 기업의 재산권이 침해된 경우를 투자협정이 정한 '투자'가 수용된 것이라고 주장하며 국가를 상대로 소 내지 중재를 제기할 자격이 있다는 것이 된다.

이러한 결론은 국내 소송법 질서의 전반을 뒤흔드는 결과가 되고, 내국인을 부당하게 불리하게 차별하는 결과가 되는 것이다.

5. 투자협정 상 '직접 수용'의 문제점

1) 현금 보상의 문제

앞서 본 바와 같이, 투자협정 상 보상은 현금으로 이루어져야 하는데, 국내 법제는 원칙적으로 현금 보상을 하되 일정한 경우 부재부동산소유자의 토지에 대한 보상의 경우 채권보상을 의무로 규정하고 있다.

이와 같은 보상방법의 충돌에 대하여, 부재부동산소유자란 '공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 시행령' 26조에 의하면 당해 토지 인근에 주민등록을 하였는지 여부에 따라 결정되는 것으로서, 자연인이 아닌 법인의 경우 해당사항이 없음을 알 수 있다.

이에 따라 미국 법인이 채권보상을 문제삼을 여지는 없다고 할 것이나, 여전히 미국인이 채권보상을 문제 삼을 여지는 남아 있다고 할 것이다.

2) 개발이익의 문제

앞서 본 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률에 의하면, 공익사업의 계획 또는 시행이 공고 또는 고시되기 전의 공시시가를 기준으로 보상금을 정함으로써, 개발 사업이 알려 진 이후의 지가상승분을 고려하고 아니하고 있다(제70조).

이에 대하여 투자협정 제6조 제2항 (c)목에서 "수용이 의도되고 있음이 사전에 알려진 결과 발생한 가격 변동이 반영되지 아니하여야 한다"고 규정함을 근거로 우리 법제와 마찬가지로 개발 사업이 알려진 이후의 지가상승분은 보상대상에서 제외된다고 주장할 여지가 있다.

그러나 그러한 주장이 다음과 같은 점에서 큰 설득력을 갖는다고 보기는 어렵다.

투자협정 제6조 제2항은 그 규정의 목적과 취지에 비추어 볼 때, 투자자를 보호하기 위한 보상의 최소조건을 규정한 것이라고 볼 수 있다. 이러한 측면에서 동항 (c)목의 규정은 수용이 의도되고 있음이 사전에 알려진 결과 발생한 가격하락이 반영되지 아니하여야 한다고 해석할 여지가 있는 것이다. 이렇게 해석하지 아니하고 수용이 알려진 후 발생한 가격상승도 반영되지 않는다고 하면, 동항 (c)목이 정하고 있는 '수용일 당시의 공정한 시장가격이 보상되어야 한다'는 부분과 충돌이 발생하기 때문이다. 따라서 투자자 보호라는 동조의 규정취지에 비추어 볼 때, 수용이 일어나기 직전의 공정한 시장가격으로 보상하되, 수용이 사전에 알려져 가격이 하락한 경우에는 그 사전에 알려진 때를 수용이 일어나기 직전으로 보아 가격하락은 반영하지 아니한다는 취지로 이해함이 상당할 수 있다.

이와 같이, 일률적으로 수용이 알려짐으로써 가격이 상승한 경우 그 상승가격은 보상에서 반영되지 안는다고 단정할 수 없다고 할 것인바, 단순히 이러한 견해만을 고집하는 것은 추후 예상치 못한 분쟁의 소지를 내포하고 있다고 판단된다.

6. 투자협정 상 간접 수용의 문제점

1) '간접 수용' 개념 차체의 불명확성

간접 수용의 문제점으로 먼저 간접 수용이라는 개념 자체가 미국 판례 상으로도 명확히 정의될 수 없다는 점이 지적되어야 한다.

앞서 본 바와 같이, 투자협정 부속문서 B 제4조 (a)항 소정의 간접 수용에 대한 판단기준은 그 판단기준이 '규제적 수용'에 대한 판단기준에서 유래한 것으로서, 규제적 수용에 대한 판단기준 자체가 명확하지 아니하여 미국 국내에서조차 그 예측가능성이 떨어진다는 비판이 지속되고 있는 부분이다.

그리고 동조 (b)항에 의하면, 공중보건, 안전, 환경에 관한 규제행위라 할지라도 비차별적으로 집행되어야 보상의 대상이 되는 간접수용이 되지 아니한다는 것인데, 비차별적이라는 개념 자체에 논란이 있을 수 있다.

또 위와 같이 3가지 예외사유에 해당된다고 하더라도 극히 예외적인 경우에는 보상을 요하는 간접수용이라고 볼 수 있게 되는데, 그 '극히 예외적인 경우'라는 것이 어떤 경우인지 도대체 알 수가 없다. 이러한 판단은 모두 세계은행 산하의 국제투자분쟁조정센터(ICSID)의 독단적인 결정에 좌우될 수 있는 것이다.

마지막으로, 위 3가지 예외사유 외에 어떠한 사유가 '공공복지'에 해당하는지 단정하기 어렵다는 점 등의 문제점이 있다. 공공복지(Public Welfare)란 개인의 건강, 행복, 생활상태 및 경제적 수준의 향상을 의미하는 개념으로서, 이러한 개념에 우리 부동산 공법이 도모하는 체계적 도시계획이나 개발이익의 환수 및 정당한 조세정책을 통한 부동산 투기의 억제 등의 개념이 포함된다고 보기 어렵다.

요컨대, ① 규제적 수용에 대한 판단기준, ② 비차별적이라는 의미, ③ 극히 예외적인 경우의 의미, ④ 공공복지의 의미가 불명함에 따라 무엇이 보상을 요하는 간접수용인지 여부에 대하여 여전히 논란의 여지가 많다고 할 수 있고, 이러한 측면에서 간접 수용에 해당하는지 여부를 판정하기가 쉽지 않고, 그만큼 예측가능성 및 법적 안정성이 떨어지는 문제를 안고 있다 하겠다.

이에 따라 정부의 조치로 손해를 입었다고 생각하는 미국 투자자는 얼마든지 우리 정부를 중재에 회부할 수 있고, 그 중재에서 승소할 지 여부는 어느 경우에나 불투명하게 될 것이다.

이러한 점과 관련하여 동조 (b)항에 열거된 3가지 예외사유에 부동산 계획, 조세 등을 추가한다고 하여도, 앞서 살핀, 세 가지 개념 모두의 불명확성을 제거할 수는 없다는 점에서 그 실효성은 그리 높지 않을 것이다.

2) 국내법상 보상 규정이 없는 경우 보상의 문제

가. 도시계획시설의 지정

구 도시계획법 상의 장기미집행 도시계획시설 관련 규정(제4조)에 대한 위헌소원이 제기된 적이 있는데, 헌법재판소는 "어떠한 경우라도 토지의 사적 이용권이 배제된 상태에서 토지소유자로 하여금 10년 이상을 아무런 보상없이 수인하도록 하는 것은 공익실현의 관점에서도 정당화될 수 없는 과도한 제한으로서 헌법상의 재산권보장에 위배된다고 보아야 한다."고 하였고, "이 사건 법률조항의 위헌성은 '도시계획시설결정'이란 제도 자체에 있는 것이 아니라 그 시행과정에서 도시계획시설결정의 장기적인 시행지연으로 말미암아 토지소유자에게 발생하는 사회적 제약의 범위를 넘는 가혹한 부담에 대하여 보상규정을 두지 아니한 것에 있다. 입법자가 합헌적으로 해결할 수 있는 방법은 이에 대하여 금전적 보상규정을 두거나 아니면 도시계획시설결정의 해제, 토지매수청구권 또는 수용신청권 등과 같이 보상에 갈음하거나 또는 손실을 완화할 수 있는 제도를 보완하는 길이 있을 수 있다"라고 판시하였다.

위 결정은 청구인의 토지가 학교시설부지로 지정된 후 10년이 지나도록 사업시행이 되지 않은 경우, 토지소유자가 수인해야 하는 사회적 제약의 범위를 넘은 것이라고 결정한 사례이다.

이러한 헌법재판소의 결정례에 따라 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제47조는 도시계획시설부지의 매수청구권을 규정하고 있다. 동조에 의하면 도시계획시설에 관한 도시관계계획의 결정의 고시일부터 10년 이내에 당해 도시계획시설의 설치에 관한 도시계획시설사업이 시행되지 아니하는 경우 지목이 대지인 토지의 소유자는 특별시장 등에게 당해 토지의 매수를 청구할 수 있는 것으로 규정하고 있다.

이러한 대법원 및 헌재의 태도, 우리 법률 규정을 종합할 때, 기본적으로 도시계획결정에 의하여 토지소유자가 입게 되는 불이익은 사회적 제약의 범위 내의 것으로서, 토지 사용수익 자체가 불가능한 예외적인 경우에는 매수청구를 할 수 있을 뿐, 이를 금전적으로 보상을 받을 수는 없다고 정리할 수 있을 것이다.

그런데 투자협정의 간접 수용 규정에 의하면, 위 사안과 유사한 경우에도 금전적 보상을 청구할 수 있는 것이 되는바, 현행 법률과 충돌함은 물론이다.

미국 투자자가 투자협정에 따라 정부에게 보상을 청구할 경우, 현행 국내법에 의하면 금전 보상을 할 의무가 없음에도 불구하고, 투자협정에 따라 금전보상을 피할 수 없는 결과가 발생할 것이다.

나. 개발제한구역의 지정

개발제한구역의 지정과 관련한 헌법재판소의 태도는 앞에서 살펴 본 바 있다.

현행 법제에 의하면, 개발제한구역의 지정으로 지가가 하락하는 등의 손실은 사회적 제약에 속하는 것으로 보상이 불가능하고, 예외적인 경우 정부에 토지 매수청구권을 행사할 수 있을 뿐이다.

그러함에도 투자협정에 의하면, 개발제한구역 지정으로 인한 지가하락 등의 손실 전액을 투자협정을 근거로 정부에 보상청구를 할 수 있고, 정부가 이에 응하지 아니할 경우 중재판정에 따라 훨씬 더 많은 비용을 지불하여야 하는 상황에 처할 수 있게 되는 것이다.

이러한 결과가 국내 토지소유자와의 차별 문제를 야기하고, 이에 따라 정부의 재정부담은 폭증할 것이 충분히 예상된다.

3) 부담금

가. 개발부담금 및 재건축초과이익부담금

개발부담금제도는 사업시행자가 국가 또는 지방자치단체로부터 인가 등을 받아 개발사업을 시행한 결과 개발사업 대상토지의 지가가 상승하여 정상지가 상승분을 초과하는 불로소득적인 개발이익이 생긴 경우, 이를 사업시행자에게 독점시키지 아니하고 국가가 이를 환수하여 그 토지가 속하는 지방자치단체 등에게 배분함으로써 경제정의를 실현하고 토지에 대한 투기를 방지하며 토지의 효율적인 이용의 촉진을 도모하기 위한 제도인 것이다(헌재 1998. 6. 25. 95헌바35) (개발이익환수에관한법률 제3조).

재건축초과이익부담금이란 '도시 및 주거환경정비법'에 의한 주택재건축사업에서 발생되는 초과이익을 환수함으로써 주택가격의 안정과 사회적 형평을 기하여 국민경제의 건전한 발전과 사회통합에 이바지함을 목적으로, 재건축조합이 재건축사업에서 발생되는 재건축초과이익을 국가에 납부하게 하는 부담금이다(재건축초과이익 환수에 관한 법률 제3조).

이러한 개발부담금 등 부담금의 부과에 대한 기본적인 사항은 부담금관리기본법에 공통으로 정하여져 있는바, 동법이 적용되는 일련의 부담금은 별지 2(p.20)와 같다(총 117개).

이러한 부담금은 직접적으로 투자자의 '투자'에 대한 직접적인 권리이전을 발생시키지 아니한다는 점에서 간접 수용으로 볼 수 있을 것이다.

일련의 부담금 중 위 개발부담금이나 재건축초과이익부담금은 개발이익의 환수에 주된 목적이 있으므로, 공중보건, 안전, 환경을 도모하기 위한 것이 아님이 명백하다. 이러한 점에서 간접수용의 예외에 해당하지 아니한다.

만일 투자협정 부속문서 B 제4조 (b)항에 부동산 계획, 조세 등을 추가로 열거한다고 하더라도, 엄밀하게 보면, 위 부담금들은 그 열거 항목에 해당된다고 볼 수 없다.

이러한 측면에서, 미국 투자자는 위 부담금들을 간접 수용 조치라고 주장할 여지가 충분하고, 그러한 주장이 중재절차에서 받아들여질 가능성이 농후하다. 개발이익을 기대함은 개발에 따르는 명백하고 합리적인 기대라고 하지 않을 수 없고, 정부 조치로 인하여 그 이익의 상당부분을 잃게 되며, 정부의 행위의 성격도 간접수용의 예외 사항에 해당되지 않기 때문이다.

그러나 만일 위와 같은 요건들이 모두 부정된다고 하더라도, 결정적으로 개발부담금은 비차별적인 규제행위라고 보기 어렵다. 개발이익환수에관한법률 제7조는 정부투자기관, 지방공기업, 중소기업 등이 일정한 개발사업을 시행할 경우 개발부담금의 50%를 경감하는 규정을 두고 있는바, 이러한 국내기업에 대한 개발부담금 경감 적용은 '비차별적인 규제행위'라고 보기 어렵기 때문이다. 이러한 이유로 미국 투자자들이 개발부담금 부과를 이유로 정부에 보상을 청구할 경우 정부로서는 대응이 쉽지 않을 것으로 예상된다.

4) 양도소득세

투자협정 21조 2항에 의하면, "과세조치에 수용이 포함되어 있다"는 주장을 할 수 있음을 명확히 하고 있는바, 과세조치가 보상을 요하는 수용이 될 수 있음을 예정하고 있다고 할 수 있다. 이 때 과세조치는 투자 자체에 대한 직접적인 권리이전을 가져오는 것이라고는 할 수 없으므로, 간접 수용에 해당될 가능성이 높은 것이라 할 것이다.

이러한 양도소득세에 대하여 미국 투자자가 소득세율이 너무 높다는 등 자신의 기대이익이 침해되었다는 이유로 간접 수용이라고 주장하며 국제투자분쟁조정센터(ICSID)에 중재를 요청할 경우, 정부는 중재회부를 피할 수 없다. 이 경우 정부의 승소가능성이 높다고 할 수 없을 것이다.

7. 결론에 갈음하여

- 수용과 간접 수용에 있어서 내국민 역차별과 관련된 문제

이상에서는 투자협정이 체결될 경우, 투자협정 상 '투자' 개념이 현행법이 보장하는 ‘재산권' 보다 보호 범위가 더 넓음에 따라 미국 투자자들이 더 큰 보호를 받게 된다는 점, 직접 수용만을 수용할 경우에도 국내법의 수용관련 법령과 저촉될 소지가 커 미국 투자자들이 더 큰 보호를 받게 된다는 점, 더 나아가 간접수용을 수용할 경우 현행법 상 보상의 여지가 전혀 없는 정부 조치들도 미국 투자자들에 대하여 보상하여 주어야 한다는 점을 충분히 살펴보았다.

이러한 가능성은 정부가 투자협정 상의 간접 수용과 관련된 조항에 몇 문구를 삽입한다고 해서 해결될 수 있는 문제가 아니라는 점 역시 충분히 살펴보았다.

이러한 점들은 투자협정이 광범위한 투자자 보호 규정을 갖고 있기 때문이기도 하지만, 국내 법제에 가장 크게 영향을 줄 수 있는 것은 미국 투자자들이 한국 정부를 상대로 한국 정부로서는 그 승산을 예측할 수도 없는 중재판정으로 끌고 갈 수 있다는 점이다. 이러한 중재판정은 건별로 사안에 따라 결론을 달리 할 수 있는 등, 그 결과에 대한 예측가능성이 희박하고, 만일 이러한 중재 판정에서 패소할 경우, 정부로서는 막대한 배상금을 지급하여야 하는 문제가 발생하게 될 것이다.

여기에 문제는 한 건의 소송에서 국가가 패소하는 것 정도에 그치는 것이 아니라는 점이다.

국내적으로도 내국인이 미국 투자자와의 역차별을 문제 삼으며, 국내법과 같은 효력을 가지는 투자협정을 근거로 각종 도시계획구역지정, 개발제한행위 등 토지의 이용개발과 관련한 규제에 대하여 위헌소송을 제기할 가능성이 크고, 내외국인 사이의 부당한 차별을 이유로 그 위헌소송의 인용가능성 또한 높다고 보인다.

마찬가지로 개발부담금, 재건축부담금, 양도소득세 중과 등에 대하여도 미국 투자자와의 차별을 이유로 각종 위헌소송이나 행정소송이 계속될 것이다.

이러한 분쟁을 한편으로 하고, 다른 일단의 국내 투자자들은 미국 투자자와의 합작을 통하여 이러한 토지에 대한 각종 공법적인 규제를 회피하려 할 것이다.

결국, 부동산투기를 규제하고 균형있는 국토개발을 위하여 헌법의 위임에 따라 제정된 일련의 공법적 규제들이 무력화될 것이고, 더 이상 부동산투기 등에 대한 실효성 있는 공공정책이 존재하지 아니하게 되는 상황이 초래될 것이 우려된다 하지 않을 수 없다.

만일 투자자-국가 중재회부제가 도입되지 아니한다면, 국내 재판권의 적절하고도 예측 가능한 행사를 통한 일정한 견제가 가능할 수도 있지만, 투자협정에 투자자-국가 중제회부제가 도입되면, 일련의 수용 조항을 매개로 정부의 공법적 규제 정책이 일거에 무너질 수 있는 것이다.

<별지1>

1. 한국토지공사법

2. 국토의 계획 및 이용에 관한 법률

3. 도시 및 주거환경정비법

4. 택지개발촉진법

5. 도시개발법

6. 기업도시개발특별법

7. 제주특별자치도설치및국제자유도시조성을위한특별법

8. 경제자유구역의지정및운영에관한법률

9. 산업입지 및 개발에 관한법률

10. 유통단지개발촉진법

11. 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법

12. 고도(古都)보존에관한특별법

13. 골재채취법

14. 공공기관 지방이전에 따른 혁신도시 건설 및 지원에 관한 특별법

15. 관광진흥법

16. 광산피해의 방지 및 복구에 관한 법률

17. 광업법

18. 국민임대주택건설등에관한특별조치법

19. 국방.군사시설 사업에 관한 법률

20. 금강수계물관리 및 주민지원등에 관한 법률

21. 낙동강수계물관리및주민지원등에관한법률

22. 농어촌도로정비법

23. 농어촌정비법

24. 대기환경보전법

25. 대덕연구개발특구등의육성에관한특별법

26. 댐건설및주변지역지원등에관한법률

27. 도시공원 및 녹지 등에 관한 법률

28. 도시교통정비 촉진법

29. 도시 및 주거환경정비법

30. 도시철도법

31. 도로법

32. 문화재보호법

33. 사회기반시설에대한민간투자법

34. 소하천정비법

35. 습지보전법

36. 수도권신공항건설촉진법

37. 수도법

38. 수목원조성 및 진흥에 관한 법률

39. 신항만건설촉진법

40. 수질환경보전법

41. 신행정수도 후속대책을 위한 연기·공주지역 행정중심복합도시 건설을 위한 특별법

42. 연안관리법

43. 영산강·섬진강수계물관리및주민지원등에관한법률

44. 자연환경보전법

45. 전기통신기본법

46. 자연공원법

47. 자연재해대책법

48. 전원개발촉진법

49. 전기통신사업법

50. 전기사업법

51. 주한미군 공여구역주변지역 등 지원 특별법

52. 중소기업진흥및제품구매촉진에관한법률

53. 지방소도읍육성지원법

54. 지역균형개발 및 지방중소기업 육성에 관한 법률

55. 지역특화발전특구에 대한 규제특례법

56. 지적법

57. 지하수법

58. 집단에너지사업법

59. 철도건설법

60. 청소년활동진흥법

61. 토양환경보전법

62. 하수도법

63. 하천법

64. 학교시설사업촉진법

65. 한강수계 상수원수질개선 및 주민지원 등에 관한 법률

66. 측량법

67. 한국석유공사법

68. 한국수자원공사법

69. 한국컨테이너부두공단법

70. 항만법

71. 폐기물처리시설 설치촉진 및 주변지역지원 등에 관한 법률

72. 해저광물자원개발법

73. 화물유통촉진법

74. 항공법

75. 화물자동차 운수사업법

76. 환경관리공단법

<별지 2>

1. 한국주택금융공사법 제56조의 규정에 의한 주택금융신용보증기금출연금

2. 삭제 <2003.12.31 법7058>

3. 농림수산업자신용보증법 제4조의 규정에 의한 농림수산업자신용보증기금출연금

4. 담배사업법 제25조의3의 규정에 의한 연초경작지원 등의 사업을 위한 출연금

5. 신기술사업금융지원에관한법률 제13조의 규정에 의한 기술신용보증기금출연금

6. 신용보증기금법 제6조의 규정에 의한 신용보증기금출연금

7. 화재로인한재해보상과보험가입에관한법률 제14조의 규정에 의한 한국화재보험협회출연금

8. 학교용지확보에관한특례법 제5조의 규정에 의한 학교용지부담금

9. 한국국제교류재단법 제16조의 규정에 의한 국제교류기여금

10. 농어촌도로정비법 제21조의 규정에 의한 농어촌도로 손괴자부담금

11. 소하천정비법 제10조의 규정에 의한 소하천소요공사비예치금

12. 및 13. 삭제 <2003.12.31 법7058>

14. 지방자치법 제129조의 규정에 의한 지방자치단체 공공시설수익자분담금

15. 원자력법 제9조의3의 규정에 의한 원자력연구개발사업비용부담금

16. 원자력법 제111조의 규정에 의한 원자력관계사업자 등의 비용부담금

17. 관광진흥개발기금법 제2조의 규정에 의한 국외여행자납부금

18. 관광진흥법 제29조의 규정에 의한 카지노사업자납부금

19. 관광진흥법 제61조의 규정에 의한 관광지 등 지원시설 이용자분담금

20. 관광진흥법 제61조의 규정에 의한 관광지 등 지원시설 원인자부담금

21. 국민체육진흥법 제19조 및 제22조의 규정에 의한 회원제골프장 시설입장료에 대한 부가금

22. 삭제 <2003.12.31 법7058>

23. 농지법 제38조의 규정에 의한 농지복구비용예치금

24. 농지법 제40조의 규정에 의한 농지보전부담금

25. 농수산물유통및가격안정에관한법률 제16조의 규정에 의한 농산물수입이익금

26. 농수산물유통및가격안정에관한법률 제42조의 규정에 의한 쓰레기유발부담금

27. 양곡관리법 제13조의2의 규정에 의한 농산물수입이익금

28. 인삼산업법 제20조의 규정에 의한 농수산물가격안정기금납입금

29. 초지법 제23조의 규정에 의한 대체초지조성비

30. 축산법 제37조의 규정에 의한 축산물수입이익금

31. 고압가스안전관리법 제34조의2의 규정에 의한 안전관리부담금

32. 삭제 <2003.12.31 법7058>

33. 광업법 제102조의2의 규정에 의한 광물수입·판매부과금

34. 농어촌전화촉진법 제3조의 규정에 의한 전기수용자 부담금

35. 석유및석유대체연료사업법 제18조 및 제37조의 규정에 의한 석유 및 석유대체연료의 수입·판매부과금

36. 오존층보호를위한특정물질의제조규제등에관한법률 제23조의 규정에 의한 특정물질(특정물질 포함제품을 포함한다) 제조업자·수입업자로부터 징수하는 수입금

37. 전기사업법 제51조의 규정에 의한 전력산업기반기금부담금

38. 집단에너지사업법 제18조의 규정에 의한 집단에너지 공급시설 건설비용부담금

39. 「전기통신기본법」 제12조의 규정에 따른 정보통신진흥기금 출연금

40. 삭제 <2006.10.4>

41. 국민건강증진법 제23조의 규정에 의한 국민건강증진부담금

42. 약사법 제72조의7의 규정에 의한 의약품부작용피해구제사업비용부담금

43. 대기환경보전법 제19조의 규정에 의한 배출부과금

44. 먹는물관리법 제28조의 규정에 의한 수질개선부담금

45. 수도법 제53조의 규정에 의한 원인자부담금

46. 수도법 제54조의 규정에 의한 손괴자부담금

47. 수질환경보전법 제19조의 규정에 의한 배출부과금

48. 삭제 <2006.9.27>

49. 자연공원법 제24조의 규정에 의한 원상회복예치금

50. 자연환경보전법 제49조의 규정에 의한 생태계보전협력금

51. 자원의절약과재활용촉진에관한법률 제12조의 규정에 의한 폐기물부담금

52. 자원의절약과재활용촉진에관한법률 제19조의 규정에 의한 재활용부과금

53. 삭제 <2006.9.27>

54. 「하수도법」 제61조의 규정에 의한 원인자부담금

55. 폐기물관리법 제43조의2에 의한 폐기물처리이행보증금

56. 폐기물관리법 제48조의 규정에 의한 폐기물처리시설의 사후관리이행보증금

57. 한강수계상수원수질개선및주민지원등에관한법률 제19조의 규정에 의한 물이용부담금

58. 환경개선비용부담법 제9조의 규정에 의한 환경개선부담금

59. 환경개선비용부담법 제13조의 규정에 의한 환경오염방지사업비용부담금

60. 환경·교통·재해등에관한영향평가법 제33조의 규정에 의한 협의기준초과부담금

61. 금강수계물관리및주민지원등에관한법률 제13조의 규정에 의한 총량초과부과금

62. 금강수계물관리및주민지원등에관한법률 제30조의 규정에 의한 물이용부담금

63. 낙동강수계물관리및주민지원등에관한법률 제13조의 규정에 의한 총량초과부과금

64. 낙동강수계물관리및주민지원등에관한법률 제32조의 규정에 의한 물이용부담금

65. 영산강·섬진강수계물관리및주민지원등에관한법률 제13조의 규정에 의한 총량초과부과금

66. 영산강·섬진강수계물관리및주민지원등에관한법률 제30조의 규정에 의한 물이용부담금

67. 임금채권보장법 제8조의 규정에 의한 사업주부담금

68. 장애인고용촉진및직업재활법 제27조의 규정에 의한 장애인고용부담금

69. 개발제한구역의지정및관리에관한특별조치법 제20조의 규정에 의한 개발제한구역훼손부담금

70. 골재채취법 제29조의 규정에 의한 복구예치금

71. 개발이익환수에관한법률 제3조의 규정에 의한 개발부담금

72. 대도시권광역교통관리에관한특별법 제11조의 규정에 의한 광역교통시설부담금

73. 댐건설및주변지역지원등에관한법률 제23조의 규정에 의한 수익자부담금

74. 도로법 제64조의 규정에 의한 원인자부담금

75. 도로법 제65조의 규정에 의한 부대공사비용부담금

76. 삭제 <2006.12.28>

77. 도시개발법 제56조 및 제57조의 규정에 의한 공공시설관리자의 비용부담금

78. 도시개발법 제57조의 규정에 의한 도시개발구역 밖의 도시개발시설 및 추가설치비 용부담금

79. 삭제 <2005.3.31 법7476>

80. 도시교통정비촉진법 제17조의 규정에 의?한 혼잡통행료

81. 도시교통정비촉진법 제18조의 규정에 의한 교통유발부담금

82. 산업입지및개발에관한법률 제33조의 규정에 의한 시설부담금

83. 산업입지및개발에관한법률 제35조의 규정에 의한 원인자부담금

84. 산업입지및개발에관한법률 제35조의 규정에 의한 이용자부담금

85. 수도권정비계획법 제12조의 규정에 의한 과밀부담금

86. 유통단지개발촉진법 제24조의 규정에 의한 시설부담금

87. 유통단지개발촉진법 제25조의 규정에 의한 원인자부담금

88. 유통단지개발촉진법 제25조의 규정에 의한 이용자부담금

89. 자동차손해배상보장법 제29조의 규정에 의한 손해배상보장사업분담금

90. 삭제 <2003.12.31 법7058>

91. 항공법 제109조의 규정에 의한 소음부담금

92. 삭제 <2003.12.31 법7058>

93. 기르는어업육성법 제12조의 규정에 의한 수산자원조성금

94. 삭제 <2006.12.28>

95. 해양오염방지법 제46조의3의 규정에 의한 해양환경개선부담금

96. 해양오염방지법 제52조의4의 규정에 의한 분담금

97. 산지관리법 제19조의 규정에 의한 대체산림자원조성비 및 분할납부이행보증금

98. 「산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률」 제41조의 규정에 의한 임산물수입이익금

99. 삭제 <2003.12.31 법7058>

100. 산지관리법 제38조의 규정에 의한 산지복구비용예치금

101. 삭제 <2003.12.31 법7058>

102. 공적자금상환기금법 제3조제2항제5호 및 제6호의 규정에 의한 출연금

103. 예금자보호법 제30조의3의 규정에 의한 예금보험기금채권상환특별기여금

104.삭제 <2006.1.11>

105. 방송법 제37조의 규정에 의한 방송발전기금징수금

106. 항만법 제53조의 규정에 의한 항만시설손괴자부담금

107. 산지관리법 제42조의 규정에 의한 산지복구하자보수보증금

108. 삭제 <2006.12.28>

109. 사방사업법 제19조의 규정에 의한 원인자부담금

110. 수도권대기환경개선에관한특별법 제20조의 규정에 의한 총량초과부과금

111. 자유무역협정체결에따른농어업인등의지원에관한특별볍 제19조의 규정에 의한 농산물  수입이익금

112. 「지하수법」 제30조의3의 규정에 의한 지하수이용부담금

113. 「기반시설부담금에 관한 법률」 제3조의 규정에 의한 기반시설부담금

114. 「재건축초과이익 환수에 관한 법률」 제3조의 규정에 의한 재건축부담금

115. 「광산피해의 방지 및 복구에 관한 법률」 제24조의 규정에 따른 광해방지의무자에 대한 부담금

116. 「지역신용보증재단법」 제7조제3항의 규정에 따른 지역신용보증재단 및 전국신용보증재단연합회 출연금

117. 「해양생태계의 보전 및 관리에 관한 법률」 제49조의 규정에 의한 해양생태계보전협력금

지정토론 1
한미 FTA 투자자-국가소송제가 부동산정책에 미치는 영향(발제문)에 대한 토론문
		서순탁 / 서울시립대 교수, 경실련 토지주택위원장

1. 미국과 한국의 부동산 환경의 차이

1) 미국

◦ 영미법 계통의 법 관념을 따르는 미국은 상대적 토지소유권을 인정하면서도 이용우선의 원칙을 정립하고 있으며, 동시에 私權優先의 토지관과 건축자유의 원칙을 채택하고 있음

◦ 미국은 토지소유권으로부터 개발권을 분리하여 유통시키는 개발권양도제(TDR)를 채택하여 도시계획으로 인한 손실과 이익을 조정하는 장치를 두고 있음

◦ 전반적으로 볼 때, 부동산문제에 대해서는 정부의 직접개입 보다는 시장(market)에 의한 문제해결을 선호함

<표 1> 한국과 미국의 토지소유권 관념

	미국	한국
토지소유권 개념	상대적 소유권	절대적 소유권
토지소유와 이용과의 관계	이용우선	소유우선
건축자유 여부	건축자유의 원칙
문제해결방식	시장에 의한 해결	정부개입에 의한 해결

2) 한국

◦ 반면, 한국은 대륙법 계통의 소유권 관념을 인정하면서 소유우선의 정책을 펴고 있으며, 미국식의 私權優先의 토지관과 건축자유원칙을 채택하여 오늘에 이르고 있음

◦ 한국은 도시계획에 따른 손익조정장치가 미흡하여 개발에 따른 이익은 환수하는 장치를 두고 있으나, 규제로 인한 손실은 보상하지 않고 있음

◦ 또한 압축성장과 급속한 도시화 과정에서 부동산 투기가 만연하면서 부동산 시장이 불안하고 취약하며, 강력한 정부개입을 통해 부동산문제를 해결하는 경향이 강함

2. 수용과 보상(제6조)와 관련하여

1) 직접수용시 보상(시장가격 vs 공시지가)

◦ 미국은 수용시 사권보호 차원에서 시가보상을 하고 있으나, 한국의 경우 토지개발의 공공성을 강조하여 수용시 시가보상이 아닌 감정가(공시지가+α)로 보상하고 있음(개발이익 배제)

◦ 미국투자가들에게 수용일 직전의 시가보상을 할 경우, 국내와 역차별 문제 발생 ⇒ 민원발생 ⇒ 공공개발시업에 따른 보상비 급증 ⇒ 국가재정부담 가중 ⇒ 공공사업 추진 곤란

2) 간접수용시 보상(보상 vs 미보상)

◦ 소위 간접수용에 대해 미국은 보상이 이루어지고 있으나, 한국은 보상 수준이 매우 미흡

<표 2> 국내법상 보상규정이 없는 경우

간접수용에 해당하는 경우	보상 내용
개발제한구역	매수청구권, 행위제한 완화, 주민지원
문화재보호구역(외국인 허가)	-
상수원보호구역	주민지원
생태계보전구역(외국인 허가)	-
농업진흥구역	기반시설투자지원, 조세감면
군사시설보호구역(외국인 허가)	-
국립공원	매수청구권
장기미집행도시계획시설	매수청구권

3) 개발이익환수체계의 차이

◦ 미국은 부동산 보유/개발/처분단계에서 볼 때, 대체로 보유단계에서는 보유과세(재산세)를, 개발단계에서는 개발부담금(Development Impact Fee)을, 처분단계에서는 양도세를 부과하고 있으나, 보유과제에 비해 양도세의 비중이 매우 적음

◦ 이에 비해 한국은 양도세의 비중이 현저하게 크며, 부담금 또한 종류가 많은 실정임

<표 3> 개발이익환수제도의 유형

개발이익		개발이익환수의 유형
		조세	부담금		기타
발생 유형	발생 요인		수익환수형	시설부담형
최협의	유형적 개발		․ 개발부담금 ․ 재건축부담금 ․ 수익자부담금*	․ 학교용지부담금 ․ 광역교통시설부담금 ․ 과밀부담금 ․ 기반시설부담금	․ 공공용지의감보 ․ 토지수용시 개발이익배제 ․ 기부채납
협의	무형적 개발	․ 간주취득세	․ 농지․산지전용 부담금* ․ 농지조성비․대체 산림자원조성비
광의	사회․경제적 요인	․ 투기억제세* ․ 양도소득세 ․ 토지초과이득세*

주) * 는 폐지된 제도임

지정토론 3
한미 FTA 투자협정(안) 중“수용”조항에 대하여
		김원보 / 가람감정평가법인 감정평가사

최근 한미 FTA 투자협정(안) 중 “수용” 조항에 대하여 많은 논의가 있고, 특히 동 조항과 투자자  국가소송제와 관련하여 각계에서 우려의 목소리가 높아지고 있다. 특히 동 수용조항에 대한 문제점은 크게 2가지 관점에서 논의되고 있다.

첫째, 직접수용의 경우 내국인과 미국투자자 사이에 불평등이 발생할 소지가 있는가 하는 것이며, 둘째, 우리나라에는 없는 간접수용이 인정됨으로써 미국투자자에 한해서 보상의 범위가 확대될 소지가 있는가 하는 것이다. 이를 나누어 보면 다음과 같다.

1. 직접수용

1) 현금보상의 문제

투자협정(안)에는 보상은 ‘완전히 실현가능하고 자유롭게 양도할 수 있어야 한다’라고 하여 현금보상을 규정하고 있으나, 「공익사업을 위한 토지등의 취득 및 보상에 관한 법률(이하 ‘토지보상법’이라 한다)」제63조 제1항에서는 현금보상의 원칙을 규정하되, 제2항에서는 토지소유자가 원하거나 부재부동산소유자에 대해서, 제3항에서는 토지투기가 우려되는 지역에서는 보상금 중 1억원을 초과하는 부분은 채권으로 보상하도록 규정하고 있다.

따라서 법인 투자자의 경우는 채권보상의 대상이 아니므로 문제가 없으나 개인투자자는 우리나라의 채권보상을 문제 삼을 수도 있을 것으로 보인다. 다만, 토지보상법 제63조제4항에서 보상채권은 상환기한이 5년을 넘을 수 없고 정기예금금리를 보장하고 있으며, 무기명채권으로 발행되고 있으므로 ‘완전히 실현가능하고 자유롭게 양도할 수 있어야 한다’라는 규정을 충족할 수 있으리라고 본다.

2) 개발이익의 문제

투자협정(안)에서는 ‘수용이 의도되고 있음이 사전에 알려진 결과 발생한 가격변동이 반영되지 아니하여야 한다’라고 규정하면서, ‘공정한 시장가치와 동등하여야 한다’라고 규정하고 있으므로 개발손실의 보상에서 제외되나, 개발이익은 보상에 포함된다고 해석될 여지가 있다는 논의이다.

그러나 토지보상법 제67조 제2항에서도 ‘당해 공익사업으로 인하여 토지 등의 가격에 변동이 있는 때에는 이를 고려하지 아니한다’라고 동일하게 규정하고 있고, 독일의 바이마르 헌법에서 재산권의 사회성을 규정한 후 개발이익의 배제는 전 세계적으로 하나의 원칙으로 자리 잡고 있으므로 ‘공정한 시장가치’에 개발이익이 포함될 수 있다고 보기는 어려울 것이다.

3) 가격시점의 문제

투자협정(안)에서는 가격시점에 대하여 ‘수용이 일어나기 직전(수용일)‘으로 규정하고 있고 토지보상법 제67조 제1항에서도 ’협의에 의한 경우에는 협의성립 당시의 가격을, 재결에 의한 경우에는 수용 또는 사용의 재결 당시의 가격‘을 기준으로 하도록 규정하고 있어 동일하다.

다만, 현재 우리나라의 관행은 가격시점(보상평가시점)과 협의 또는 재결시점이 1～3개월 정도(최장 1년) 차이가 있는 경우에도 협의 또는 수용 당시로 인정하고 있으나 이런 관행이 용인될 수 있을지는 의문이다.

2. 간접수용

1) 토지에 대한 간접수용의 문제

미국에서 토지에 대한 간접수용은 소위 규제적 수용(regulatory taking)이라 하여 우리나라에서의 공용제한에 해당된다고 볼 수 있다. 우리나라에서의 공용제한에 대한 보상으로는 개발제한구역이나 장기미집행도시계획시설부지 등에서 제한적으로 매수청구권제도를 두고 있는 것 등을 제외하고는 별도로 인정하고 있지 않으며, 미국에서도 대체로 이용권의 완전한 박탈에 이르지 않는 한 보상을 인정하지 않고 있다. 다만, 최근 미국에서는 규제적 수용에 대한 보상기준을 구체적으로 제시하는 경향이 있으므로 이러한 경향이 확대될 경우 구체적인 사안에 따라서는 공용제한에 대한 보상이 인정될 수도 있을 것이다.

2) 기타 재산권에 대한 간접수용의 문제

우리나라 헌법 제23조 제3항에서도 ‘재산권의 수용․사용 또는 제한’으로 규정하여 토지 외의 재산권에 대한 공용침해에 대해서도 보상을 인정하고 있으나, 우리나라의 헌법재판소나 대법원에서는 보상대상이 되는 재산권의 범위를 상당히 좁게 해석하고 있으며, 특히 영업과 관련된 단순한 기대이익이나 영업의 허가 등과 관련된 반사적 이익은 재산권으로 인정하지 않고 있다.

그러나 투자협정(안)에는 보상 없이 ‘적용투자를 수용 또는 국유화 할 수 없다’라고 규정하여 보상대상을 투자로 규정하면서 투자에는 인가나 허가 등을 포함하도록 규정함으로써 미국투자자에 대한 영업의 제한이나 취소 등이 보상대상에 포함될 수 있다는 문제점이 있다.

재산권의 범위는 해당 국가의 사회적․경제적․역사적 특수성 등을 감안하여 개별적으로 결정되어야 하는 것임에도 이를 외국투자자의 관점에서 확대 규정하는 것은 타당하지 않다.

3) 보상절차의 문제

우리나라 헌법 제23조 제3항에서는 ‘공공필요에 의한 재산권의 수용․사용 또는 제한 및 그에 대한 보상은 법률로써 하되’라고 규정하여 법률에 구체적인 보상규정이 없는 경우에는 헌법을 근거로 한 직접적인 보상청구를 인정하고 있지 않다. 그러므로 우리나라에서는 보상대상이 법률에 의하여 명확하게 확정되어 있다.

그러나 미국에서 보상을 규정하고 있는 수정헌법 제5조에서는 보상을 법률에 유보하는 규정이 없으므로 헌법 자체를 근거로 한 보상청구를 인정하고 있다.

따라서 우리나라에서는 공용제한이 재산권에 내재하는 사회적 제약의 범위를 넘어 보상대상이 되는 경우에도 보상을 규정하는 법률을 제정하고 이 법률에 근거하여 보상을 하여야 하나, 미국의 경우 재판을 통하여 직접 보상액이 결정된다. 이러한 보상절차의 차이는 우리나라의 경우는 법률에 보상규정을 신설하면서 보상의 범위․방법 등을 합리적으로 조정할 수 있으나 미국의 경우는 이러한 여지가 전혀 없다는 것이다.

특히, 투자자  국가소송제하에서 이러한 분쟁조정은 미국 법원보다 더 재산권보호를 우선하는 ‘국제투자분쟁조정센터’의 독단적인 결정에 좌우될 수밖에 없다는 것이 더욱 큰 문제인 것 같다.

3. 결론

위와 같은 문제점은 우리나라와 미국은 기본적으로 법률체계를 달리하고, 재산권의 범주나 침해에 대한 구제절차 등이 상이함에도 이러한 차이에 대한 구체적인 검토 없이 협상이 진행됨으로 인하여 발생한 것으로 추정된다.

따라서 지금부터라도 우리나라와 미국의 관련법을 비교법적으로 분석하여 문제점들 적시하고 그 해결방안을 모색하여야 할 것이다.

지정토론 4
공공주택정책 추진을 가로막는 투자자-국가 제소조항
		노회찬 / 민주노동당 국회의원

1. ‘투자자-국가 제소조항’의 문제점

1) NAFTA 제11장(투자조항)의 문제점

○ 한미FTA협정문(투자조항)의 전형인 NAFTA 제11장(투자조항)의 구성은 한미FTA협정문(투자조항)과 같이 Section A(협정상 의무), Section B(투자자-국가분쟁), Section C(정의)로 구성되어 있다.

○ 우선, 투자자에게 국내기업인에 비해 과도한 특권을 부여하고 있다.

- 내국민대우와 최혜국대우가 포함되어 있어 투자자들은 세계 모든 나라의 투자자에게 제공하는 최고의 대우만을 받게 되므로 결과적으로 국내 기업인보다 높은 수준의 권리를 누리게 됨.

- 투자의 개념에 국내법에서 인정하지 않는 부분들이 포함되어 있으므로 국내 기업을 불평등하게 대우

- 투자자에게 어떤 의무도 부과하지 않고 있음.

○ 투자자 권리가 광범위하게 정의되어 있다.

- ‘기업, 주식 및 기타형태의 기업지분 참여, 채권 및 융자금, 각종 계약, 지적소유권, 면허, 인가, 허가 등에 의한 권리, 기타 유․무형의 재산권’ 등 광범위하고 모호한 투자 정의

- 이 경우 투자 대상국에서 실제 기업활동을 하지 않아도 투자를 한 것으로 간주될 가능성 큼.

- 간접수용까지 수용조항에 포함

※ 간접수용 : 특정한 재산을 재산권 제한의 직접 목적이 아닌, 경제질서 확립 등 국가가 일반적인 목적으로 시행하는 정책의 효과로 재산권이 사실상 침해되는 경우를 의미함.

○ 중재절차에도 많은 문제점이 있다.

- 국내 사법부의 분쟁해결기능을 박탈

- 투자자 개인이 투자기업을 대신해서 상대 국가를 직접 제소할 수 있음

- 투자자가 조약 당사자가 아니지만, 투자자 국가 제소권한을 부여해 사실상 국가와 같은 수준의 당사자로 인정

- 세계은행 산하 국제투자분쟁중재센터(ICSID)는 원래 사인간, 사인과 국가간 상업적 국제분쟁을 해결하는 절차로서, 기본적으로 국가의 공공정책, 입법과 재판, 행정부 규제권한 행사 등을 대상으로 투자자의 국가제소로 인한 투자분쟁을 중재할 중재기구로서는 부적합함. 또한, 이 중재기구는 당사국 국민들에게 어떠한 책임도지지 않음.

- 국제중재에는 막대한 비용이 수반되며, 패소할 경우 막대한 손해배상을 해야 하므로 당사국 정부가 스스로 자신의 기능을 축소하는 일이 현실화 될 것임.

2) 미국 내에서의 NAFTA 투자조항 비판

○ 미국 내에서도 NAFTA 투자조항에 대해 문제제기가 학계, 국내기업과 같은 이익집단뿐 아니라 미국 법원과 의회에서도 제기되고 있다.

○ 2002년 미국 의회가 행정부에 신속처리권한을 부여하는 TPA2002법(Bipartisan Trade Promotion Authority Act of 2002)을 제정할 때 미국 각주 대법원장 회의(Conference of Chief Justices)가 의회에 대해 공식적으로 NAFTA 투자조항의 문제점 해결을 요구했다.

- 또한, 주 입법부 회의체, 주 행정부 회의체, 시장들의 회의체도 NAFTA 투자조항의 문제점에 대해 개선을 요구했다.

○ 미국 의회는 2002년 1월 초당적 신속처리권한(Bipartisan Trade Promotion Authority)을 부여하는 "무역법2002(Trade Act of 2002)"를 검토하면서 다음과 같은 점을 해결하도록 요구

- 미국의 법적 원칙과 관행에 상응하도록 수용과 그에 대한 보상의 기준을 세우도록 할 것

- 다음을 통해 종전의 투자자-정부간의 분쟁해결 절차를 개선하기 위해 노력할 것

(i) 경박한 보상 클레임의 제기를 제거할 수 있는 체계

(ii) 중재자의 효율적인 선출 보장과 클레임의 신속한 처분을 위한 절차

(iii) 정부 입장의 형성에 있어서 대중의 참여기회 증진 절차

(iv) 투자조항에 대한 해석에 있어서 일관성을 갖기 위해 항소절차 또는 그와 유사한 기구를 제공하는 것

- 분쟁해결을 위한 모든 요구가 신속히 대중에 공개될 것을 보장할 것

- 기업, 노조, 그리고 NGO로부터의 법정자문 제안을 받는 체계를 세우는 것

3) ‘투자자-국가 제소조항’의 문제점과 법무부의 검토결과

○ 한미FTA ‘투자자-국가 제소조항’은 국가의 사법, 행정은 물론 입법기능까지 위축시키는 심각한 문제점을 가지고 있다.

○ 한미FTA협상의 투자관련 협정문은 Section A(협정상 의무), Section B(투자자-국가분쟁), Section C(정의)로 구성되어 있고, 투자분쟁과 관련 핵심적인 문제는 Section A에서는 수용에 관한 부분, Section B에서는 투자자-국가간의 분쟁절차 도입여부이다.

공공정책 무력화의 예 ]

; 우리나라의 부동산과세관련 정책 또는 규제정책이 중재재판부에 의해 수용으로 판정될 경우 세금폐지 및 규제완화 불가피

; UPS vs 캐나다 정부 사건

수사권 및 재판권 무력화의 예 ]

; 외국기업의 불법행위에 대한 압수, 수사, 유죄선고 등이 수용으로 판정될 경우 우리나라의 수사권 및 재판권도 무력화될 가능성 농후

○ 특히, 협정상의 의무(Section A)로 수용이 예외적으로만 인정되도록 규정하고 있는 가운데 ‘재산권 제한의 직접적인 목적 없이 경제질서 확립 등 국가가 일반적인 목적으로 시행하는 정책의 효과로 사실상 재산권이 침해되는 경우’를 간접수용으로 규정해 수용과 동등하게 간주하고 심지어는 입법과 법원의 판결도 여기에 포함시켜 애초부터 투자자-국가 제소의 남발 위험성을 가지고 있는 것이 가장 큰 문제이다.

○ 이미 법무부도 이러한 내용을 포함한「한미FTA협상 국제투자분쟁 분야 대응방안」문서를 작성했고 저에게 그 내용을 요약 보고한 바 있음. 그 보고에 따르면 법무부도 한미FTA투자조항은 다음과 같이 여러 가지 문제점을 가지고 있는 것으로 판단하고 있다..

① ‘정부의 인․허가’까지도 수용관련 분쟁의 대상에 포함시키는 등 분쟁대상이 너무나 광범위하고,

② 국내법상 재산권 수용의 보상체계(「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」)와 충돌할 뿐만 아니라 국내 구제절차에 간접수용이 포함되어 있지 않으며,

③ 국내절차에도 ‘국가를 상대로 한 손해배상’ 절차가 존재

④ 투자자에 의한 정부제소로 막대한 소송비용이 지출(미국정부 건당 평균 300만 달러)될 우려가 있고 소송결과도 국제중재기구에서 우리정부의 승소를 장담할 수 없으며(사례 : 캐나다 3건, 멕시코 2건, 미국 0건),

⑤ 그 결과 정부의 공공정책, 환경정책 등 행정, 입법, 사법 행위를 위축시키게 되며,

⑥ 국내 투자자에 비해 미국 투자자에게 특혜를 주게 되고,

⑦ 미국 투자자가 한국 정부를 제소할 경우 미국의 누구나가 국제중재에 개입할 수 있도록 되어 있어 미국 정부의 개입이 우려

2. 투자자-국가제소조항이 부동산정책에 미치는 영향

1) 발표문에 대한 간략한 언급

- 전체적으로 발표문의 입장에 동의함.

- 덧붙이자면 향후 정부의 부동산 정책방향이 ‘공공주택의 20% 확대’와 ‘개발이익의 환수’, ‘토지공개념 도입’이라고 할 때 이러한 정책방향을 실현하기 위한 정책수단에 대한 추가적인 검토가 필요함.

- 예를 들어, 공공주택 공급확대를 위한 공공선매권 제도나 공공주택 쿼터제의 경우 미국기업의 투자에 대한 수용 또는 간접수용으로 간주될 가능성이 큼.

공공선매권제도는 공공이 선매권을 설정하면 집주인은 공공에 우선적으로 집을 매각해야 하는 공공의 권리를 말함. 주택선매권제도는 이미 주택공급이 완료된 기성시가지에서 공공주택을 확보할 수 있는 정책으로도 사용할 수 있음. 이러한 주택선매권제도를 도입하고 있는 나라는 네덜란드, 스웨덴, 영국, 프랑스, 독일 등 유럽 국가들이며, 일반적으로 국가가 부동산투기에 대한 강한 개입이 이루어지는 시기에 도입 혹은 확장되었음.

지자체별로 일정비율 이상의 공공주택을 공급하도록 의무화하는 공공주택 정책

2) 미국 투자자에 의한 종합부동산세의 간접수용 논란

- 미국과 우리나라의 부동산 관련 세제를 비교하면 아래의 표와 같음.

- 우리나라의 종합부동산세는 재산세, 종합토지세와 별도로 부과되는 보유과세로서 미국에는 없는 세제이며, 국제적으로도 보편적 세제는 아님. 미국의 경우 미국의 재산세는 대부분 토지와 건물을 합산한 과표에 적용되며 지방정부가 징수 및 부과함.

- 투자협정 제21조2항에 의하면, “과세조치에 수용이 포함되어 있다”고 명확하게 규정하고 있음.

- 따라서 우리나라의 종합부동산세에 대해 미국기업이 재산세나 종합토지세 부과와 중복된 이중과세라며 간접수용을 제기할 가능성이 높음.

- 미국 투자자에 의해 종합부동산세가 국제중재기구에 회부될 경우 부동산 투기 등 한국적 특성을 고려하지 않는 중재판정이 나올 가능성이 높다고 할 수 있으며, 이 경우 정부의 부동산 정책에 많은 혼란을 가져올 가능성이 큼.

<한국과 미국 주요 부동산 세제의 차이점>

한 국	세 금	미 국
실거래가의 1.5%	취득세	없음
실거래가의 1%	등록세	없음
가구별 기준시가 6억 원 초과시	종합부동산세	없음
기준시가의 0.15~0.5%	재산세	실거래가의 1% (1년에 한번씩)
실거래가로 산정한 양도차익의 50% (1가구 2주택 이상 2007년부터)	양도소득세	- 1년 미만 보유: 일반소득에 양도차익을 합산 과세 - 1년 이상 보유: 양도차익에 별도 세율(최고 15%) 적용

주) 미국은 캘리포니아 주 기준

자료: 재정경제부, 루티즈코리아

3) 외교통상부의 의견에 대하여

- 외교통상부는 ‘정당한 복지 목적을 위한 비차별적 규제정책은 간접수용을 구성하지 않는다는 원칙을 확인했다’고 주장함.

- 그렇다면 ‘환경(environment)', '공중보건(public health)', '안전(safety)' 등 미국이 간접수용부속서 표준안에서 정한 세 가지 예외와 별도로 부동산 투기근절, 공공택지 확보를 위한 수용과 선매권 제도도입, 주거기본권 확보를 위한 공공주택 공급 등의 정책이 수용 및 간접수용의 예외적용을 받도록 협정문에 명기되어 있음을 투명하게 밝혀야 함.

지정토론 5
한미FTA 투자자-국가소송제가 부동산 정책에 미치는 영향’에 대한 토론
		전강수 / 대구가톨릭대 교수, 토지정의시민연대 정책위원장

○ 발제에 대한 간단한 논평

- 한미 FTA 투자협정 상의 수용의 내용을 명확히 하고, 이를 국내 토지공법과 비교하여 어떤 문제가 발생할지 구체적으로 검토하였음.

- 투자협정 상 수용과 국내 토지공법 간에 보상대상, 소 내지 중재 제기 자격 등에서 중대한 차이가 존재한다는 사실을 밝혔음.

- 간접수용의 개념이 불명확함으로 해서 생길 수 있는 문제점을 밝히고, 3가지 예외 사유(공중 보건, 안전, 환경)에 부동산 정책과 조세정책을 추가하려고 하는 현재 한국 정부의 노력이 별 실효성이 없을 것임을 논증하였음.

- 도시계획시설의 지정, 개발제한구역의 지정, 개발부담금, 양도소득세 중과 등 중요한 부동산 정책들이 간접수용이라는 이유로 중재 요청의 대상이 될 수 있으며, 그것이 이들 정책에 대한 각종 위헌 소송이나 행정소송을 유발하여 부동산 정책을 무력화시킬 수 있음을 조리있게 논증하였음.

- 투자협정 6조 2항 b)와 c)를 외교통상부는 토지 수용 계획 발표 후의 가격 상승을 보상하지 않아도 되는 근거로 이해하고 있지만, 발제자는 그런 해석에 모순이 있음을 밝히고 오히려 수용이 의도되고 있음이 사전에 알려진 결과 발생한 가격 하락이 반영되지 않아야 한다고 해석할 여지가 있음을 논증함.

○ 발제문을 보완하는 몇 가지 의견

- 장기적인 부동산 투기 근절 대책이 중재 요청의 대상이 될 수 있음. 부동산 투기는 기본적으로 불로소득의 획득에 대한 기대로 인해 발생하므로 근본적인 투기 근절 대책은 부동산 소유의 기대 불로소득을 줄이는 데 초점이 맞추어짐. 보유세 강화, 양도세 중과, 개발부담금 부과 등의 정책이 필요한 것은 바로 이 때문.

- 이들 정책은 참여정부 부동산 정책의 핵심. 참여정부는 이들 정책을 수행하면서 한국 부동산 정책의 오랜 숙제를 해결했다고 자랑해 왔음. 그런데 한미 FTA 투자협정은 보호 대상이 되는 ‘투자’의 개념 속에 ‘수입 또는 이윤의 기대’를 포함하고 있어서 이 모두가 중재 요청 대상이 될 수 있도록 허용하고 있음. 또한 보유세 강화, 양도세 중과 등은 모두 부동산 가치를 하락시키는 효과를 갖고 있으므로 투자협정 21조에서 말하는 “과세조치에 수용이 포함”되어 있는 경우로 간주되어 보상해야 하는 사태가 초래될 수 있음. 이런 결과를 초래할 수 있는 투자자-국가소송제를 밀어붙이는 것은 참여정부가 또 한번 정책적 자기 부정을 하는 것.

- 외교통상부는 이에 대해 “정당한 복지목적을 위한 비차별적인 규제정책”에 해당하므로 간접수용으로 간주되지 않을 것이라는 해석을 내리겠지만, 보유세 강화정책이 정당한 복지목적을 위한 비차별적인 규제정책이 아니라는 논리는 얼마든지 개발 가능함. 외교통상부는 부동산 정책을 “안정적인 가격으로 서민들에게 주택을 공급하는” 정책이라고 묘사하는데(‘시민단체의 한미FTA와 부동산 정책 발표 관련 외교통상부 의견’, 2007. 2. 2), 이는 일반 부동산 정책을 담기에는 너무 협소한 정의. 아마도 복지라는 용어에 신경을 쓴 탓인 듯. 이런 정의에 맞지 않거나 맞지 않는다고 해석될 수 있는 부동산 정책들이 많음.

- 투자협정 상의 수용 조항이 현행 부동산 제도와 충돌하는 것도 문제이지만, 앞으로 부동산 제도의 개혁을 방해하는 요인이 될 수 있다는 것은 더 큰 문제. 예컨대 최근 부동산 문제를 근본적으로 해결하기 위해서는 시장친화적 토지공개념을 도입할 필요가 있다는 논의가 진행되고 있는데, 투자협정 상의 수용 조항은 이를 무력화시키는 효과를 발휘할 수 있음.

- 사실 거의 모든 경제정책이 ‘수입 또는 이윤의 기대’나 자산 가치에 영향을 미치므로 부동산 정책을 넘어 대부분의 경제정책이 소송 대상이 될 수 있음.

- 그 동안 국내의 부동산 기득권층들과 보수 언론들은 부동산 불로소득 차단 내지 환수 정책을 무력화시키기 위해 엄청난 노력을 경주해 왔음(세금폭탄론). 투자자-국가소송제는 이들에게 강력한 새 무기로 활용될 수 있음.

○ 의문

- 개발부담금제나 양도소득세는 이미 법률이 제정되어 시행되고 있음. 양자가 간접수용으로 간주되어 중재 요청 대상이 될 수 있다는 말은 이미 시행되고 있는 법률이나 정책이 제소 대상이 된다는 말인지, 아니면 기존 법률을 근거로 적용 대상 지역을 새로 지정하는 행위가 제소 대상이 된다는 말인지?

- 8.31대책에 의해 보유세 실효세율은 2019년까지 계속 인상되는 것으로 계획되고 있음. 이를 실현하기 위한 법률들은 이미 제정되어 있음. 보유세를 현재 계획하고 있는 것보다 더 빠른 속도로 강화하고자 할 때는 당연히 제소 대상이 될 것으로 보임. 그렇다면 이미 확정되어 있는 보유세 강화 정책은 어떻게 되는지?

참고자료
시민단체의 한미 FTA와 부동산 정책 발표 관련 의견
		외교통상부

2월 1일 시민단체들과 최재천 의원 등이 발표한 '한미FTA가 부동산정책에 미치는 영향조사 결과'는 사실과 다름.

1. 현금보상과 채권보상

○ 시민단체들은 토지보상 때 우리가 현금이 아닌 채권 보상을 허용하고 있는 것이 협정상 의무인 현금보상원칙에 위배된다고 주장하나, 이는 사실과 다름.

○ 토지 등의 수용 시 완전히 실현가능하고 자유로이 양도가능한 보상을 하도록 규정하고 있는 것은 한미 FTA 투자협정에만 유일한 조항이 아니라 우리가 기존에 체결한 모든 FTA와 투자보장협정에 포함되어 있는 조항으로서 국제 표준 조항이라고 할 수 있음.

- 우리 법령에서 현금으로 보상된 자금이 부동산투기에 쓰이는 부작용 등을 막고자 채권 보상을 할 수 있는 규정을 두고 있는 것은 사실이나, 이는 원칙적으로 희망하는 경우에 한하여 일부 세제 혜택을 조건으로 채권 지급이 가능하도록 하는 것이지 현금 지급을 강제적으로 금지하고 있는 것이 아니므로 협정상 '완전히 실현가능하고 자유로이 양도가능한 보상'의 원칙에 위배되지 않음.

- 다만 부재지주의 토지에 한하여 일정 금액 이상을 채권보상토록 의무화한 규정이 있으나, 법인은 부재지주에 해당되지 않아 실제로 동 조항이 외국인투자기업에 대해서는 적용될 가능성은 없음.

2. 토지수용보상액 산정 시점

○ 시민단체들은 우리 법은 ‘개발계획 발표 전’을 기준으로 삼는데 반해, 미국은 ‘토지 수용일 직전’을 기준으로 삼게 되어, “두 시점 사이에는 대략 6개월~3년 정도의 차이가 있게 되며, 그 사이에 땅값이 몇 배 뛰는 경우가 다반사”라고 설명하면서 이렇게 되면 토지수용에 따른 국가 재정부담이 크게 늘어나게 된다고 했는데 이는 사실과 다름.

○ FTA상 토지수용에 대한 보상은 ‘수용이 일어나기 직전의 가치’를 보상하나, ‘그러한 의도된 수용이 사전에 알려짐으로 인하여 발생하는 가치의 변동을 반영하지 않도록 규정’되어 있어 시민단체들의 발표와는 달리 토지 수용 발표 계획 후의 가격 상승을 보상하지 않는 것이 협정상 위반이 되지 않음.

- 현재 한미 FTA 협정문도 이와 동일

3. 간접수용과 부동산정책

○ 시민단체들은 우리나라에는 아직 존재하지 않는 법적 개념인 ‘간접수용’이 채택될 경우, 투기과열지구의 양도소득세 중과 등 개발이익에 대한 공적 환수정책들이 간접수용으로 간주될 수 있다고 하였으나 이는 사실과 다름.

○ 현재 한미 간에는 정당한 복지목적을 위한 비차별적인 규제정책은 간접수용을 구성하지 않는다는 간접수용 부속서를 채택하는 것에 합의하였으므로, 안정적인 가격으로 서민들에게 주택을 공급하는 (외국인) 비차별적인 부동산 정책은 이에 해당하여 간접수용으로 간주되지 않게 됨.

- 특히 정부는 부동산 정책을 정당한 복지목적을 위한 비차별적인 규제정책의 예시로서 협정에 명시할 것을 미측과 협의하고 있음.

4. 가격안정정책 이외의 부동산 정책

○ 시민단체의 발표 및 이를 보도한 한겨레신문의 기사는 정부가 미국과 자유무역협정 협상에서 부동산 가격 안정화 정책을 간접수용 구성요소에서 제외시켜, 제소 대상이 될 수 없도록 하는 방안을 추진하고 있어, 부동산값 안정화 정책에서 제외되는 용도 지정이나 지구·구역 설정 등은 제소대상이 될 수 있다고 했으나, 이는 사실과 다름.

○ 투자협정의 간접수용 부속서에 부동산가격안정화정책이 명기된다는 것은 한미 양측이 정당한 복지목적을 위한 비차별적인 규제정책은 간접수용을 구성하지 않는다는 원칙을 확인하고 이의 예시로서 현재 미측이 제시하고 있는 보건, 환경, 안전 등 이외에 부동산가격안정화정책을 명기하는 것에 합의한다는 것이지 이에 명기되지 않은 다른 정책들은 모두 이에서 제외되어 간접수용의 대상이 된다는 의미가 아님.

○ 즉, 시민단체들의 지적과는 달리 “용도 제한이나 지구 지정” 등은 환경이나 보건정책과 무관하여 제소 대상“이 되는 것이 아니라 정당한 복지목적을 위한 비차별적 규제정책으로서 간접수용으로 간주될 가능성이 사실상 없음.

- 한국과 미국을 포함한 전 세계 모든 나라들이 취하고 있는 용도 제한이나 지구 지정 정책은 원천적으로 간접수용에 해당하지 않는다는 것이 우리와의 FTA 협상에 참여하고 있는 미국과 캐나다측 전문가들의 공통된 의견임.