<검토보고서>

한미 FTA 「투자자-국가소송제」도입이

국내 부동산 정책에 미칠 영향

2007. 2. 1

한미FTA저지범국민운동본부 의정대책단/

경제정의실천시민연합/ 민주사회를위한변호사모임/ 참여연대/

최재천 의원실(성동구 갑)

1. 한미FTA협상 중 투자자국가소송(Investor-State Dispute)관련 경과

<투자자국가소송제(ISD) 관련 협상 일지>

일자	협상	한국측 입장	미측 입장
2006년 6월	협정문초안(1차)	미측 초안과 동일, ISD 조건없이 수용	- ISD를 협상대상서 제외하는 것은 절대불가 - ‘수용’에 대한 ISD 적용 배제 역시 절대 불가. - 수용 조항의 일부인 간접수용 조항 관련, 부동산 조세정책의 예외 인정도 거부 ※ ISD대상에서 수용을 제외하는 FTA가 미 의회를 통과할 가능성은 거의 전무하다며 강력한 거부의사 유지
2006년 7월		ISD에 대한 사회적 우려로 이를 검증하기 위한 민관 태스크포스(TF) 구성
2006년 8-10월		정부와 민간전문가 몇 차례의 회의를 통해 수용에 대한 부속서 개정 문안 등 검토. 부동산 정책이 ISD의 제소대상이 된다는 점 발견.
2006년 9월	3차 협상	법무부 검토 이후 미측에 '수용' 관련 투자 분쟁의 경우는 ISD대상에서 배제할 것을 요구하였으나 미측은 '절대수용불가'입장 고수
2006년 11-12월	4-5차 협상	‘수용’ 전체 배제는 포기하고, 간접수용으로 간주되는 일반조세정책(general taxation), 부동산 관련 정책(land control & use), 반독점 정책(anti-trust)만 ISD대상에서 배제해 줄 것을 요구. 미측은 이를 거부.
2007년 1월	6차 협상	수용관련 부속서 개정안에 반독점 정책 제외하고 부동산, 조세정책만 제외해 줄 것을 요구. 미측 다시 거부.

2. 외국인 투자자의 제소 대상이 될 수 있는 국내 부동산 정책

1) ‘수용’관련 조항과 국내 부동산 정책과의 상충

○ 수용에 따른 보상 방법 중 ‘현금이 아닌 채권’으로 보상할 경우

- 보상의 방법에 있어서 한국은 법령에 있어 채권으로 보상할 수 있으나, 미국은 현금보상만 인정하고 있어 제소대상이 되거나 한국인에 대한 역차별이 발생.

○ 수용에 따른 보상액이 ‘공정한 시장가치’(fair market value)에 미치지 못할 경우

- 한국의 “공익사업을위한토지등의취득및보상에관한법률” 및 동법시행령, 동법시행규칙 등에 의하면 토지등의 수용시 보상액 산정에 있어 당해 개발사업으로 인하여 발생한 토지등의 가격변동 즉, 개발이익은 보상액에 이를 반영하지 않도록 하고 있음(법 제67조 제2항).

- 미국의 ISD 표준안 역시 보상은 “보상은 수용일 직전의 수용된 투자의 공정한 시장가치에 상당한 것"이어야 하며 ”수용이 의도되고 있음이 사전에 알려진 결과 발생한 가격 변동이 반영되지 않아야 한다”는 입장을 취하고 있음(미국 BIT 2004 표준안 제 6조 2의 (b),(c)).  ‘지구지정 고시일’을 기준으로 보상액을 산정하고 있는 한국제도와 동일한 지 불분명함.

- 더구나 미국은 공정한 시장가치를 결정하기 위한 평가기준으로 “계속기업가치(going concern value), 자산가치(asset value), 그밖의 적절한 기준이 포함”되어야 한다고 규정하고 있다는 점에 주목. 이는 보상 수준과 기준에 대해 외국 투자자의 기대 보상수준과 한국 법령이 허용하는 보상수준간에 불일치가 발생할 수 있음을 의미

<관련 상충법률>

공익사업을위한토지등의취득및보상에관한법률/ 한국토지공사법

2) ‘간접수용’ 관련 조항과 국내 부동산 정책과의 상충

※ ‘간접수용’이란 법리는 한국에서는 존재하지 않는다. 따라서 한국은 미국의 정의에 따라 협상에 임하고 있다. 미국이 정의한 바에 따르면 ’간접수용(indirect expropriation)‘은 “공식적인 소유권 이전이나 혹은 직접적 몰수가 없이, 국가의 어떤 행위 혹은 일련의 행위가 직접 수용과 등가적인 효과를 갖는 것”을 의미한다.

- 미국은 ISD 표준안에서 간접수용(indirect expropriation)은 수용과 마찬가지로 ISD 대상이 된다고 밝히고 있고 다만, 표준안의 ‘간접수용 부속서’에 언급된 3가지 예외, 즉 공중보건(public health), 안전(safety), 환경(environment)를 위한 간접수용 행위에 대해서는 ‘이례적인 경우를 제외하고는 이를 적용하지 않을 것’이라고 밝히고 있음.

- 문제는 부동산 정책이나 일반적인 조세 정책 등 우리가 당연한 것으로 여기는 공공정책이 예외사유로 포함되지 않아 제소대상이 될 수 있다는 사실임.

○ ‘토지이용 정책, 개발제한 정책’이 ‘간접수용’으로 간주됨

: 부동산 투기관련 사전대책의 무력화

- 개발제한구역 지정과 같이 도시계획에 의하여 일정한 구역 내에서의 토지의 이용과 개발을 제한하는 것과 같이 별도의 보상이 없이 토지의 이용과 개발을 제한하는 국내 정책과 법률이 제소대상이 될 수 있음.

- 행정법 학설상 이를 ‘收用類似侵害(수용유사침해)’라며 헌법을 유추적용하여 보상해야 한다는 학설이 있기는 하나 우리법원이 이를 인정한 예는 없음.

- 결국 한국 헌법 질서에서는 보상 규정이 법률에 아예 없는 경우에는 보상을 받을 수 없음. 이 경우 미국 투자자로부터 제소의 대상이 되거나, 제소를 피하기 위해 미국인 투자자에게만 보상할 경우 한국인과의 역차별이 문제됨.

- ‘간접수용’에 대한 예외로서 안전․보건․환경을 들고 있으나 한국의 도시계획구역지정 등은 공공복리나 균형있는 국토개발을 위한 것이어서 위의 예외요건에 해당하지 않음.

<관련 상충법률>

국토의계획및이용에관한법률/ 도시및주거환경정비법/ 택지개발촉진법/ 도시개발법/ 도시재정비촉진을위한 특별법/ 국토기본법/ 기업도시개발특별법/ 제주특별자치도설치및국제자유도시조성을위한특별법/ 경제자유구역의지정및운영에관한법률/ 국가균형발전특별법

○ ‘개발이익에 대한 과세 또는 공적 환수 정책’이 ‘간접수용’으로 간주될 수 있음

: 부동산 투기 관련 사후대책의 무력화

- 개발이익에 대한 일정한 과세 또는 공적환수 제도가 간접수용으로 간주될 수 있음

- 개발에 따른 부작용으로 토지 등 가격이 상승한 경우 이러한 개발이익을 환수하는 장치인 개발 부담금이나 재건축 초과이익의 환수(개발단계에서의 미실현 이익에 부과하는 조세), 투기과열지구에서의 양도소득세 중과(처분단계에서 미실현 이익에 부과하는 조세) 등이 제소대상이 되거나 미국의 투자자가 제외되어 한국민과의 역차별이 문제됨.

<관련 상충법률>

개발이익환수에관한법률/ 재건축초과이익환수에관한법률/ 소득세법

- 미국에 유사한 부동산 관련 제도가 없다면, 개발단계에서 개발사업에 따른 도로․상하수도․공원․지하철 등 기반시설의 부담이 발생하여 이러한 기반시설확충을 위하여 부과하는 기반시설부담금(국토의계획및이용에관한법률, 기반시설부담금에관한법률)도 “간접수용”으로 문제가 될 수 있을 것으로 보임.

- 또한 광역교통시설부담금 (대도시권광역교통관리에관한특별법), 시설부담금 (산업입지및개발에관한법률, 유통단지개발촉진법), 과밀부담금 (수도권정비계획법) 등도 ‘간접수용’으로 문제가 될 수 있을 것으로 보임.

3. 미국 요구 수용시 발생할 추가적 문제점

- 역차별에 따른 위헌소송 혹은 미국을 통한 국내 투기세력의 부동산 투기 우려

- 해당 정책이 미국 투자자들로부터 제소의 대상이 될 수 있음은 물론, 미국인에게만 차별적으로 보상을 지급할 경우 다음과 같은 문제가 발생할 수 있음.

- 내국인이 미국투자자와의 역차별을 이유로 각종 도시계획구역지정, 개발행위제한 등 토지의 이용. 개발과 관련한 규제에 대하여 위헌소송을 제기할 가능성이 큼

- 개발부담금, 재건축초과이익, 양도소득세 중과 등에 대하여도 미국 투자자와의 차별을 이유로 각종 위헌소송이나 행정소송이 제기될 가능성이 큼.

- 또한, 한국의 투자자들은 미국 투자자와 합작을 통하여 이러한 토지등에 대한 규제와 과세를 피하려 할 것임.

4. 상충법률 내역 종합

<투자자국가소송제 ‘수용’, ‘간접수용’과 충돌하는 국내 부동산 정책 해당 법률>

개념	내용	관련법 (총 21개)
수용	보상의 방법	공익사업을위한토지등의취득및보상에관한법률 한국토지공사법
간접수용	토지의 이용과 개발 제한	국토의계획및이용에관한법률 도시및주거환경정비법 택지개발촉진법 도시개발법 도시재정비촉진을위한 특별법 국토기본법 기업도시개발특별법 제주특별자치도설치및국제자유도시조성을위한특별법 경제자유구역의지정및운영에관한법률 국가균형발전특별법
	개발이익에 대한 과세 또는 공적 환수(개발이익부담금 포함)	개발이익환수에관한법률, 재건축초과이익환수에관한법률, 소득세법
	기타 부동산 관련 부담금 제도 (단, 미측에 유사한 제도가 없을 경우)	국토의계획및이용에관한법률, 기반시설부담금에관한법률 대도시권광역교통관리에관한특별법, 산업입지및개발에관한법률, 유통단지개발촉진법, 수도권정비계획법 등

※ 단, 정부조달 협상 중 건설서비스 조달과 관련된 국내제도가 투자자국가소송의 대상이 될 우려가 있으나 이 검토보고서의 조사범위에 포함되지 않았음.  따라서 상충법률의 내역은 더 늘어날 수 있음.

5. 결론

▶ 결국, 부동산 투기를 규제하고 균형있는 국토개발을 위하여 제정된 법률이나 정책이 무력화되어 망국적인 부동산 투기 등에 대하여 적절한 공공정책을 사용하기 어렵게 되는 것이 우려됨.	//끝.