한미 FTA 토론회

한미 FTA와

한국의 부동산 정책

일시 : 2007년 9월 13일(목) 오전 10시

장소 : 국회 도서관 소회의실

주최 : 경실련, 민변, 참여연대, 토지정의시민연대

글 싣는 순서

토론회 순서		3
한미FTA 투자자-국가소송제가 부동산정책에 미치는 영향 김성진 / 변호사, 민주사회를위한변호사모임		4
한미FTA 투자협정(안)중 부동산 관련 규정에 대한 검토 조재성 / 원광대 교수		31
한미간 수용 정책의 차이와 한미FTA 비교 분석 김원보 / 가람감정평가법인 감정평가사		41
한미 FTA 투자협정(안) 중 부동산 관련규정에 대한 검토(발제자: 조재성 교수)에 대한 토론문 서순탁 / 서울시립대 교수, 경실련 토지주택위원장		45
한미FTA 투자자국가소송제에 대한 찬반 논리 비교 분석 전강수 / 대구가톨릭대 교수, 토지정의시민연대 정책위원장		47
투자자국가소송제도와 부동산 정책 원희룡 / 한나라당 국회의원		50

토론회 순서

[사회]	김남근 / 변호사, 참여연대 부집행위원장

[발제1]	한미FTA 투자자-국가소송제가 부동산정책에 미치는 영향

김성진 / 변호사, 민주사회를위한변호사모임

[발제2]	한미FTA 투자협정(안)중 부동산 관련 규정에 대한 검토

조재성 / 원광대 교수

[지정토론1]	한미간 수용 정책의 차이와 한미FTA 비교 분석

김원보 / 가람감정평가법인 감정평가사

[지정토론2]	한미FTA 투자협정(안) 중 부동산 관련규정에 대한 검토(발제자: 조재성 교수)에 대한 토론문

서순탁 / 서울시립대 교수, 경실련 토지주택위원장

[지정토론3]	한미FTA 투자자국가소송제에 대한 찬반 논리 비교 분석

전강수 / 대구가톨릭대 교수, 토지정의시민연대 정책위원장

[지정토론4]	투자자국가소송제도와 부동산 정책

원희룡 / 한나라당 국회의원

[지정토론5]	최재천 / 대통합민주신당 국회의원

[자유 토론]

한미FTA 투자자국가소송제가 부동산 정책에 미치는 영향
	김성진 / 변호사, 민주사회를위한변호사모임

1. 서론

대한민국 정부가 미국과 체결하려고 하는 한미FTA에 투자자-국가중재회부제(ISD)가 규정되어 있다는 점과 그에 따른 문제점은 널리 알려져 있다.

그런데 한미 간의 협상 종결 전 그 내용 중에 우리 법제 상 수용과 유사한 '직접수용'뿐만 아니라, 우리 법제에는 없는 개념인 '간접수용'에 대하여도 국가가 보상을 하여야 한다는 조항이 포함되어 있다는 사실이 알려 지게 되었다.

이러한 수용 조항에 대하여 시민사회단체는 현재 대한민국의 일련의 부동산 정책이 간접수용에 해당될 수 있다는 점과 이 경우 미국 투자자들은 협정문에 규정된 투자자-국가중재회부권을 무기로 하여 대한민국 의 공법상 법률과 정책을 국제중재에 회부할 수 있다는 점, 그 중재판정에 따라 정부는 미국 투자자들에게 막대한 배상을 하여야 한다는 점 등을 지적하고 그에 따라 현행 부동산공법에 따른 일련의 부동산 정책이 무력화될 수 있다는 우려를 표시한 바 있다.

알려진 바에 의하면, 정부 또한 2006. 6. 협정문 초안에 대하여 아무런 이의를 제기하지 아니하다가 부동산 정책이 투자자-국가소송제(ISD)에 의하여 제소 대상이 될 수 있다는 점을 뒤늦게 깨닫고, 미국과의 협상에서 그 위험성을 감소시키기 위한 일련의 협상안을 제시한 바 있다.

즉 정부는 제2차 협상에서 수용 관련 분쟁은 투자자-국가소송제가 아니라 국내 사법절차로 해결할 것을 제안하였다가 미국으로부터 거절당하고, 2006. 9. 열린 제3차 협상에서는 간접수용의 예외사유로 부동산 계획, 조세, 반독점, 소비자보호 추가를 제안하였다가 역시 미국으로부터 거절당하고, 2006. 11. 열린 제4, 5차 협상에서는 토지관리와 이용, 일반적인 조세, 반독점을 추가하고자 하였으나 역시 거부되었으며, 결국 2007. 4. 최종 협상안 발표에서 간접수용의 예외로서 부동산가격 안정화 정책, 일반적인 조세를 추가하였다고 발표하였다.

이러한 경과를 살펴 볼 때, 정부 자신도 투자자-국가소송제가 전면화되었을 경우의 부작용을 충분이 이해하고 있었다는 점을 알 수 있고, 그 나마 투자자국가소송제로부터 국내 법제를 보호하기 위한 노력도 나름대로 기울였다는 사정을 알 수 있다. 사정이 이러함에도 정부는 대외적으로는 계속하여 투자자국가소송제가 도입되어도 국내 부동산 법제에 별다른 문제가 되지 아니한다고 주장하고 있는 실정이다.

그러므로 한미FTA가 체결될 경우, 정부의 주장대로 과연 수용 관련 조항들이 투자자-국가소송제를 매개로 하여 국내 토지공법 및 현행 부동산정책에 아무런 영향을 줄 수 없는 것인지 보다 구체적인 검토가 요청된다고 할 것이다.

이러한 요청에 따라, 본고에서는 먼저 한미FTA에 규정된 수용(특히 간접수용)의 의미를 정리하여 보고, 대한민국 헌법을 비롯한 부동산공법의 태도에 비추어 한미FTA가 발표문안대로 체결될 경우 발생할 수 있는 국내 부동산공법과의 저촉문제는 어떠한 것이 있는 지를 검토하고, 그 경우 예상되는 문제점을 전망하여 보기로 한다.

2. 한미 FTA 협정문(이하 '협정문') 중

부동산정책과 관련한 부분에 관한 내용

1) 협정문 제11장 '투자' 중 제 11.6조 '수용 및 보상' 제1항 및 제2항

(1) 협정문 제11.6조 제1항은 i) 공공목적을 위해 ii) 비차별적인 방법으로 iii) 적법절차 및 최혜국대우 조항 등을 준수할 경우에는 투자자의 재산을 수용할 수 있다고 명시하고 있는데, 여기서, 수용의 개념에 적용대상투자를 직접적으로 수용하거나 국유화하는 '직접수용' 이외에 간접적으로 수용하거나 국유화 하는 '간접수용'의 개념을 인정하고 있다.

(2) 그리고, 제11.6조 제1항은 위와 같은 정당한 직접수용 또는 간접수용이 되기 위해서는 신속ㆍ적절ㆍ효과적으로 수용 당시의 공정한 시장가격으로 보상해야 함을 규정하고 있는데, 이에 따라 제2항에서는 보상은 i) 지체없이 ii) 수용일 직전의 수용된 투자의 공정한 시장가격과 동등하되 iii) 수용 의도가 미리 알려졌기 때문에 발생하는 가치의 변동은 반영하지 않고 iv) 실현가능하고 자유로운 송금이 가능하도록 해야 한다고 규정하고 있다.

2) 부속서 제11 -나 '수용' 부분

(1) 간접수용의 성립요건

부속서 제11 - 나 '수용' 부분 제3의 가.항에서는 투자자에 대한 유형, 무형의 재산권 침해가 간접수용에 해당하는가의 기준으로 i) 정부행위의 경제적 영향 ii) 정부행위의 투자자의 합리적인 기대이익의 침해정도 iii) 정부행위가 '특별희생'(정부행위가 투자자에게 공익을 위해 수인해야 할 범위를 초과하는 '특별한 희생'을 강요하는가의 문제)의 발생여부 의 3가지를 제시하고 있다.

(2) 간접수용의 예외

부속서 제11 - 나 '수용' 부분 제3의 나.항에서는 간접수용의 성립요건을 갖추었다 하더라도 간접수용의 예외가 되는 경우로 정당한 공공복지 목적을 보호하기 위하여 고안되고 적용되는 비차별적인 규제를 들고 그 예시로, 공중보건, 안전, 환경, 부동산 가격안정화(예컨대, 저소득층 주거여건을 개선하기 위한 조치를 통한)를 들고 있다.

(3) 간접수용의 예외의 예외

다시, 공중보건, 안전, 환경, 부동산 가격안정화 정책 등에 해당하여 간접수용의 예외가 되더라도 정부조치가 "그 목적 또는 효과에 비추어 극히 심하거나 불균형적인 때"에는 예외의 예외가 되어 '간접수용'에 해당한다고 규정하고 있다.

3) 제23장 '예외' 제23.3조 '과세' 부분

(1) 제23장 제23.3조 '과세' 부분 제6의 나.항에서는 제11.6조(수용 및 보상)은 과세조치에 적용된다고 규정하여 조세조치가 원칙적으로 직접수용 또는 간접수용에 해당된다 고 밝히고

(2) 다만, '수용'이 아니라고 판정되면 제11.6조에 따라 보상을 청구할 수 없다 고 규정하고 있다.

4) 부속서 제11- 바. '과세 및 수용' 부분

(1) 위 제23.3조와 같이 과세조치는 원칙적으로 직접수용 또는 간접수용에 해당하기 때문에 조세가 직접수용 또는 간접수용에 해당하지 않게 된는 요건(해제요건)을 부속서 제11-바 '과세 및 수용' 부분에서 규정하고 있다.

(2) 위 부속서 제11- 바 '과세 및 수용'의 가.항에서는 조세부과는 일반적으로 수용을 구성하지 아니한다는 원칙을 규정하고

(3) '수용'을 구성하지 않는 요건으로 i) 새로운 과세조치의 단순한 도입 ii) 국제적으로 인정된 조세정책.원칙 및 관행에 합치 iii) 비차별적으로 적용되는 과세 iv) 투자당시 이미 과세조치가 발효중이었고 그 조치에 대한 정보가 공개된 경우 등을 들고 있다.

3. 협정문 상 '투자'의 개념의 문제

1) 보상대상의 차이 발생

(1) 협정서 상 '투자'의 개념

협정문 제11.28조 정의 조항에는 투자의 개념에 대한 정의가 있는데, 이에 의하면, "투자라 함은 투자자가 직접 또는 간접적으로 소유 또는 통제하는 모든 자산으로서, 자본 또는 그 밖의 자원의 약속, 이득 또는 이윤에 대한 기대 또는 위험의 감수와 같은 특징을 포함하여, 투자의 특징을 가진 것을 말한다. 투자의 형태에는 다음 항목들이 포함된다."라고 규정되어 있다. 이에 의하면, 협정문 상의 '투자'는 상당히 넓고 포괄적인 의미로서, '수입 또는 이윤의 기대'를 포함하며, 그 투자의 형태는 '면허, 인가, 허가와 국내법에 따라 부여되는 유사한 권리'를 포함함을 알 수 있다.

(2) 보상 대상의 차이

국내법은 행정청의 행정행위로서 통상적인 면허, 인가, 허가를 받은 상태 역시 재산권에 포함되지 아니한다고 보고 있다 .

하지만, 협정문 상의 '투자'의 개념은 '면허, 인가, 허가 및 국내법에 의해 부여된 유사한 권리'를 포함하고 있어서, 국내의 재산권 개념보다 더 넓은 외연을 가지고 있다고 이해된다. 비록 협정문 각주 11이 면허, 인가, 허가 등이 투자가 될 수 있는 경우에 대하여 부연하고 있지만, 이에 따라 면허 등이 투자로 인정된다고 하더라도, 그 면허 등이 우리 법이 인정하는 재산권에 포함되지 아니함은 변함이 없다고 본다.

이러한 점에서 국내법상 면허, 허가, 인가가 추후의 사정변경 등의 사유로 취소되는 경우도 협정문 상의 수용에 해당될 수 있다고 판단된다.

협정문에 의하면, 투자자는 이러한 경우까지 보상을 청구할 수 있다는 것이 되는바, 이러한 결론이 우리의 실정법과 충돌함은 물론이다.

이에 따라 우리 현행 법제에서는 보상대상으로 보지 아니하고 있는 부분까지도 미국 투자자에게는 보상하여야 하는 사태를 충분히 예견할 수 있을 것이다.

2) 소 내지 중재 제기 자격의 차이 발생

앞서 본 바와 같이 협정문에 따르면, 투자자가 직접 소유하는 경우뿐만 아니라 간접적으로 소유하는 투자에 대하여도 직접 내지 간접 수용에 해당하는 경우, 보상을 청구할 수 있다. 여기서, 투자의 형태를 기업(투자 가. 기업)으로 보면, 미국 투자자가 국내기업을 직접적 내지 간접적으로 소유하거나 지배하여야 투자로 볼 수 있지만, 투자의 형태를 주식(투자 나. 주식, 증권과 그 밖의 형태의 기업에 대한 지분참여)으로 보면, 미국 투자자가 국내기업을 소유 내지 지배하지 아니하더라도 그 기업에 대한 주식을 1주라고 취득한 경우 또한 투자가 됨을 알 수 있다. 이에 의하면 미국 투자자는 국내 기업을 지배할 정도의 주식을 가지지 아니하여도 단 1주의 주식이라도 취득하게 되면, 투자자로서 국가를 상대로 피투자 국내기업의 이해와 일치하는 방향으로 중재신청을 할 수 있게 된다 .

한편, 우리 법에 의하면, 국내 기업 소유의 재산권이 수용된 경우 보상에 관한 소를 제기할 수 있는 자격은 오로지 법인격 주체인 당해 기업 외에는 주어지지 아니한다. 이러한 경우 기업의 주주는 국가를 상대로 소를 제기할 자격이 없는 것이다.

그러나 위와 같은 협정문에 의하면, 미국 투자자가 국내 기업의 주식을 가지고 있는 경우에는, 한국 정부의 조치에 의하여 그 국내 기업의 재산권이 침해된 경우를 자신의 투자(주식 가치)가 수용된 것이라고 주장하며 국가를 상대로 소 내지 중재를 제기할 자격이 있다는 것이 된다.

예를 들어, 법리적으로만 말하면, 국내기업의 주식을 1주라도 가지고 있는 미국인은 그 기업의 주가하락의 원인이 된 법원의 불리한 판결이나 공정거래위원회의 과징금부과나 건교부장관의 토지거래불허가처분 등 행정청의 불리한 처분에 대하여 수용이라고 주장하며 (그 주장의 당부는 차치하더라도) 일단 국가를 중재판정으로 끌고 갈 수 있다는 것이 된다. 국내기업에 대한 내국인 주주들은 이러한 경우 어떠한 소 제기 등 쟁송수단을 갖지 못함은 물론, 국내기업 자신조차 법원의 판결이나 행정청의 처분이 잘못되었다고 하더라도, 금전배상을 구하는 쟁송수단이 없음에도 불구하고, 미국인 투자자들은 금전배상을 구할 수 있는 쟁송수단을 갖게 된다는 것이다 .

이러한 결론은 국내 소송법 질서의 전반을 뒤흔드는 결과가 되고, 선량한 내국인을 부당하게 불리하게 차별하는 결과가 되는 것이다.

4. 직접수용과 관련된 문제

1) 직접수용의 의미

제11장 투자 상의 직접수용은 일응 국내 법이 정하고 있는 '수용'과 비슷한 의미를 갖는다고 판단된다. 직접수용은 '투자가 국유화되거나 공식적인 권리이전, 또는 공공연한 몰수를 통해서 직접적으로 수용'되는 것으로 이해되기 때문이다.

그러나, 국내 법 상 '수용'은 재산권을 대상으로 하고, 협정문 상의 수용은 '투자'를 그 대상으로 하고 있는데, '투자'의 외연이 국내법이 인정하고 있는 재산권보다 넓다는 점이 큰 차이점으로 지적될 수 있을 것이다. 이러한 차이에 따라 국내법 상 보상이 불필요한 부분이 협정문 상 투자로서 보상의 대상이 될 수 있는 문제가 발생할 것이다.

2) 직접수용과 관련된 규정

헌법 제23조 제1항 본문은 "모든 국민의 재산권은 보장된다."고 규정하여 재산권을 기본권으로 보장하고 있으나, 동 항 단서는 "그 내용과 한계는 법률로 정한다."고 하여 법률로 재산권을 규제할 수 있음을 명백히 하고 있을 뿐만 아니라, 동 조 제2항은 "재산권의 행사는 공공복리에 적합하도록 하여야 한다."라고 규정하여 재산권 행사의 사회적 의무성도 강조하고 있다. 이러한 재산권행사의 사회적 의무성의 정도는 재산의 종류, 성질 등에 따라 달라진다 할 것인데, 특히 토지는 자손 만대로 함께 살아가야 할 생활터전으로서, 그 공공성 등의 특성에 비추어 시장경제의 원리를 그대로 적용할 수 없고, 다른 재산권의 경우보다 더욱 강하게 사회공동체 전체의 이익을 관철할 것이 요구된다. 그래서 토지에 대하여서는 헌법 제122조가 명문으로 "국가는 국민 모두의 생산 및 생활의 기반이 되는 국토의 효율적이고 균형 있는 이용ㆍ개발과 보전을 위하여 법률이 정하는 바에 의하여 그에 관한 필요한 제한과 의무를 과할 수 있다."고 별도로 규정하고 있는데, 이것이 '토지공개념'의 기초가 되는 것으로서, 토지에 관한 각종 규제법률이 이를 근거로 하여 토지소유자 등에게 여러 가지 의무와 부담을 과하고 있다. 그러나 이러한 토지소유자 등에 대한 여러 가지 의무의 부과와 제재도 헌법 제37조 제2항에 의하여 그 한계가 있음은 물론 재산권의 본질적인 내용을 침해할 수도 없는 것이다 .

헌법 제23조 제3항은 "공공필요에 의한 재산권의 수용ㆍ사용 또는 제한 및 그에 대한 보상은 법률로써 하되, 정당한 보상을 지급하여야 한다" 라고 하여 재산권 행사의 사회적 의무성의 한계를 넘는 재산권의 수용ㆍ사용ㆍ제한과 그에 대한 보상의 원칙을 규정하고 있다. 따라서 공공필요에 의한 재산권의 공권력적, 강제적 박탈을 의미하는 공용수용은 헌법 제23조 제3항에 명시되어 있는 대로 국민의 재산권을 그 의사에 반하여 강제적으로라도 취득해야 할 공익적 필요성이 있을 것, 수용과 그에 대한 보상은 모두 법률에 의거할 것, 정당한 보상을 지급할 것의 요건을 갖추어야 한다(헌재 1994. 2. 24. 92헌가15등 참조).

이러한 헌법의 규정을 구체화하는 법이 '공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률'이다.

동법에 의하면, 보상의 방법은 현금보상이 원칙이고(제 63조 제1항), 토지투기가 우려되는 지역의 부재부동산소유자의 토지에 대한 보상금 중 일정액을 초과하는 부분은 채권으로 지급하여야 함을 알 수 있다(제63조 제3항).

또한, 보상액의 산정에 있어서 당해 공익사업으로 인하여 토지 등의 가격에 변동이 있는 경우, 이를 고려하지 아니하고, 공익사업의 계획 또는 시행이 공고 또는 고시되기 이전의 시점을 공시기준일로 하는 공시지가를 기준으로 보상하게 됨을 알 수 있다(제70조).

한편, 이러한 공고일 이전의 공시지가를 기준으로 보상하도록 한 법률 규정에 대하여 헌법재판소는 합헌 판단을 내린바 있다(헌재 1995. 4. 20. 93헌바20 등).

다른 토지공법에서 수용 및 사용을 규정할 때 이러한 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 규정을 준용하고 있는데, 그러한 법률의 수는 76개에 이른다.

3) 협정문 상 '직접수용'의 문제점

(1) 현금 보상의 문제

앞서 본 바와 같이, 협정문 상 보상은 현금으로 이루어져야 하는데, 국내 법제는 원칙적으로 현금 보상을 하되 일정한 경우 부재부동산소유자의 토지에 대한 보상의 경우 채권보상을 의무로 규정하고 있다.

이와 같은 보상방법의 충돌에 대하여, 부재부동산소유자란 '공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 시행령' 26조에 의하면 당해 토지 인근에 주민등록을 하였는지 여부에 따라 결정되는 것으로서, 자연인이 아닌 법인의 경우 해당사항이 없음을 알 수 있다.

이에 따라 미국 법인이 채권보상을 문제삼을 여지는 없다고 할 것이나, 여전히 미국인(자연인)이 채권보상을 문제삼을 여지는 남아 있다고 할 것이다.

(2) 개발이익의 문제

앞서 본 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률에 의하면, 공익사업의 계획 또는 시행이 공고 또는 고시되기 전의 공시지가를 기준으로 보상금을 정함으로써, 개발 사업이 알려 진 이후의 지가상승분을 고려하고 아니하고 있다(제70조).

협정문 제11.6조의 제2의 다.항에서도 "수용의도가 미리 알려졌기 때문에 발생하는 가치의 변동을 반영하지 아니하여야 한다."라고 규정하여 미국 투자자에 대한 보상에서도 이러한 개발이익은 반영되지 않는다는 것을 명확히 한 것으로 보인다.

5. 간접수용과 관련된 문제

1) 간접수용의 의미

협정문 상의 간접수용이 무엇을 의미하는지는 일률적으로 명확하지 아니하다. 다만, 간접수용과 관련한 기준은 미국 판례가 '규제적 수용'으로 인정하는 기준을 반영한 것이라는 점에서 미국 법 상 규제적 수용 개념의 발전과정을 정리하여 볼 필요가 있다.

미국연방 수정헌법 제5조에서는 "사유재산은 정당한 보상 없이는 공적이용을 위하여 수용 당하지 아니한다."라고 규정하여 침해의 유형을 구분하고 있지 아니하고 있다. 이에 미국 법원은 미국 수정헌법 제5조는 공적부담(public burden)의 공평부담을 규정한 것이므로, 정부의 규제에 의하여 재산권이 제한될 뿐 재산권의 박탈에까지 이르지는 아니 하여도 보상을 요하는 수용으로 인정하고 있는바, 이를 규제적 수용(regulatory taking)이라 한다. 미국 판례는 규제적 수용을 판별하는 기준으로 규제의 경제적 영향, 투자에 기초한 기대, 정부조치의 성격 등을 제시하고 있는바, 미국 법원은 이러한 기준을 구체적인 사안에 적용하여 보상여부를 판정하고 있다. 그러나, 지금도 어떠한 정부의 규제가 규제적 수용에 해당하여 수정헌법 제5조가 적용되는 것인지 분명하게 정리되지 아니한 실정이다.

미국은 NAFTA 체결 이후, 미국 국내에서조차 투자자국가소송이 지닌 위험성에 대한 문제제기가 이어지게 되었고, 이에 미국 의회에서 논란 끝에 FTA표준안을 만들면서, 간접수용의 판정 시에는 ①정부 조치가 가져오는 경제적 충격의 정도, ②정부 조치가 명백하고 합리적인 투자 기대이익을 침해한 정도, ③정부 조치의 성격을 고려하여야 하고, 극히 예외적인 경우를 제외하고는 공중 보건, 안전, 환경 등 정당한 공공후생을 보호하기 위한 비차별적인 규제행위는 간접수용에 해당하지 아니한다고 규정하기에 이르게 된 것이다.

이와 같이 간접수용이라는 개념이 비록 미국 판례법상의 규제적 수용의 법리가 반영된 것이라고 할 수 있지만, 미국 판례상 규제적 수용이 문제된 경우는 주로 도시계획(zoning)과 관련된 경우인 반면, 실제로 간접수용이 국제 중재에서 문제된 사안을 살펴보면, 도시계획과 같이 직접적인 재산권 제한에 국한되지 않고 나아가 어떤 조치의 간접적, 반사적 효과로서의 재산권 제한까지 문제삼고 있음을 알 수 있다.

이러한 사례를 종합하면, 간접수용이나 규제적 수용 양자 모두 정부의 조치(규제 또는 제한)으로 인하여 사인의 재산권이 침해(손실)되었다는 점은 유사하나, 규제적 수용은 '침해되는 재산권 자체에 대한 규제 또는 제한으로 경제적 가치가 감소되는 것'임에 반하여, 간접수용은 '규제적 수용에서 더 나아가 정부의 조치의 반사적 효과로서 투자자산의 경제적 가치가 저하되는 것까지 포함하는 것'으로 이해할 수 있다.

이러한 이유 때문에 간접수용 개념을 도입한 미국에서조차 간접수용은 도입은 ①규제적 수용에 비하여 보다 넓은 보상이 가능하게 되어 정부의 재정부담이 증대할 가능성이 있고, ②정당한 정부의 규제를 위축시킬 수 있으며, ③광범위한 영향에 비하여 민주적 정당성이 담보되어 있지 못하다는 지적이 나오고 있는 것이다.

2) 간접수용과 관련된 규정

앞서 간략히 본 바와 같이 간접수용이라는 개념은 우리 법이 인정하지 아니하는 개념이다.

이러한 간접수용(앞서 필자가 정의한 바에 따라 좁혀서 보면, 규제적 수용)과 유사한 논쟁이 국내 행정법학계에 제기된 적이 있었는데, 그것은 개발제한구역으로 지정된 토지에 대하여 손실보상이 가능한가의 문제였다.

학설은 대체로 손실보상이든 손해배상이든 금전적 청구가 가능하다는 입장이었으나, 대법원과 헌법재판소는 이에 대하여 부정적이었다 .

결국 국내법의 현실에서는 법률에 별도의 보상규정이 없는 경우 금전적인 배상이 불가능하다 할 것인데, 이는 간접수용의 법리와는 반대임을 알 수 있다.

이와 관련하여 국내법에서는 아주 예외적으로 강한 제한을 받게 되는 경우라 할 지라도 금전적인 보상을 구할 수는 없고 다만 토지매수청구권을 규정하고 있는 사례가 있는바, 이하에서는 예외적으로 구제의 필요성이 인정된 사례를 정리하여 본다.

(1) 개발제한구역의 지정

헌법재판소는  개발제한구역 지정에 대하여 '개발제한구역 지정으로 인한 개발가능성의 소멸과 그에 따른 지가의 하락이나 지가상승률의 상대적인 감소는 토지소유자가 감수해야 하는 사회적 제약의 범주에 속하는 것'이라고 손실보상에 부정적인 원칙을 피력하고 있다. 다만, "예외적으로 개발제한구역지정으로 인하여 토지를 종래의 목적으로도 사용할 수 없거나 또는 더 이상 법적으로 허용된 토지이용방법이 없기 때문에 실질적으로 토지의 사용수익의 길이 없는 경우에는 토지소유자가 수인해야 하는 사회적 제약의 범위를 넘는 것으로서 헌법에 위반되고, 입법자는 이러한 침해를 완화할 수 있는 규정을 두어야 하며, 그 규정은 반드시 금전보상규정이 아니어도 지정의 해제 또는 토지매수청구권제도와 같은 제도를 규정할 수 있다"고 결정한 바 있다.

헌법재판소의 이러한 결정에 따라 이를 반영하는 새로운 법률로서 개발제한구역의지정및관리에관한특별조치법이 제정되었고, 그 제16조 제1항으로 개발제한구역안의 토지매수청구권이 규정되어 있다. 즉 동조는 개발제한구역의 지정으로 인하여 개발제한구역 안의 토지를 종래의 용도로 사용할 수 없어 그 효용이 현저히 감소된 토지 또는 당해 토지의 사용 및 수익이 사실상 불가능한 토지의 소유자는 건설교통부장관에게 당해 토지의 매수를 청구할 수 있음을 규정하고 있는 것이다.

이와 같은 헌법재판소의 결정과 이에 따라 신설된 매수청구권을 종합하면, 개발제한구역으로 지정되어 일정한 재산권행사의 제한을 받는 것은 사회적 제약의 범주에 드는 것이고, 예외적으로 수인할 수 없을 정도에 해당하는 경우에는 매수청구권을 인정할 뿐, 그 손실에 대한 금전적인 보상을 국가에 청구할 수는 없는 것으로 정리할 수 있다.

즉 개발제한구역이 투자자에게 특별한 희생을 요구하더라도 그에 대한 보상규정이 없는 이상, 금전적인 보상을 청구할 수는 없는 것이다.

그러함에도 협정문에 의하면, 개발제한구역 지정으로 인한 지가하락 등의 손실 전액을 협정문을 근거로 정부에 보상청구를 할 수 있고, 정부가 이에 응하지 아니할 경우 중재판정에 따라 훨씬 더 많은 비용을 지불하여야 하는 상황에 처할 수 있게 되는 것이다.

(2) 도시계획시설의 지정

구 도시계획법 상의 장기미집행 도시계획시설 관련 규정(제4조)에 대한 위헌소원이 제기된 적이 있는데, 헌법재판소는 "어떠한 경우라도 토지의 사적 이용권이 배제된 상태에서 토지소유자로 하여금 10년 이상을 아무런 보상없이 수인하도록 하는 것은 공익실현의 관점에서도 정당화될 수 없는 과도한 제한으로서 헌법상의 재산권보장에 위배된다고 보아야 한다."고 하였고, "이 사건 법률조항의 위헌성은 '도시계획시설결정'이란 제도 자체에 있는 것이 아니라 그 시행과정에서 도시계획시설결정의 장기적인 시행지연으로 말미암아 토지소유자에게 발생하는 사회적 제약의 범위를 넘는 가혹한 부담에 대하여 보상규정을 두지 아니한 것에 있다. 입법자가 합헌적으로 해결할 수 있는 방법은 이에 대하여 금전적 보상규정을 두거나 아니면 도시계획시설결정의 해제, 토지매수청구권 또는 수용신청권 등과 같이 보상에 갈음하거나 또는 손실을 완화할 수 있는 제도를 보완하는 길이 있을 수 있다"라고 판시하였다.

위 결정은 청구인의 토지가 학교시설부지로 지정된 후 10년이 지나도록 사업시행이 되지 않은 경우, 토지소유자가 수인해야 하는 사회적 제약의 범위를 넘은 것이라고 결정한 사례이다.

이러한 헌법재판소의 결정례에 따라 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제47조는 도시계획시설부지의 매수청구권을 규정하고 있다. 동조에 의하면 도시계획시설에 관한 도시관계계획의 결정의 고시일부터 10년 이내에 당해 도시계획시설의 설치에 관한 도시계획시설사업이 시행되지 아니하는 경우 지목이 대지인 토지의 소유자는 특별시장 등에게 당해 토지의 매수를 청구할 수 있는 것으로 규정하고 있다.

이러한 대법원 및 헌재의 태도, 우리 법률 규정을 종합할 때, 기본적으로 도시계획결정에 의하여 토지소유자가 입게 되는 불이익은 사회적 제약의 범위 내의 것으로서, 토지 사용수익 자체가 불가능한 예외적인 경우에는 매수청구를 할 수 있을 뿐, 이를 금전적으로 보상을 받을 수는 없다고 정리할 수 있을 것이다.

그런데, 협정문의 간접수용 규정에 의하면, 위 사안과 유사한 경우에도 그 손실에 대한 금전적 보상을 청구할 수 있는 것이 되는바, 현행 법률과 충돌함은 물론이다.

미국 투자자가 협정문에 따라 정부에게 보상을 청구할 경우, 현행 국내법에 의하면 금전 보상을 할 의무가 없음에도 불구하고, 협정문에 따라 금전보상을 피할 수 없는 결과가 발생할 것이다.

이러한 결과가 국내 토지소유자와의 차별 문제를 야기하고, 이에 따라 정부의 재정부담은 폭증할 것이 충분히 예상된다 .

3) 한미 FTA 상 간접수용의 문제점

(1) 간접수용은 국내헌법과 조화될 수 없는 제도임

도시계획에 따른 용도지역, 용도지구, 용도구역 등 도시계획지구의 지정에 따라 건축, 토지형질변경, 토지분할, 공작물설치 등의 각종 개발행위 자체의 허용이 제한되거나 용적율, 건폐율, 건축용도 등의 제한으로 개발행위의 범위가 제한되는 등 토지의 이용에 관하여 일정한 규제가 뒤따른다. 이러한 규제에 따라 발생하는 기대되었던 개발이익의 손실에 대하여 우리 법제에서는 이를 보상대상으로 하고 있지 않다. 미국의 경우에는 이를 소위 '규제적 수용'이라 하여 이러한 토지이용에 관한 규제에 대하여도 직접수용과 마찬가지로 보상이 가능한 법제를 가지고 있다. 한미 FTA 또한 미국의 이러한 규제적 수용의 법리를 받아들이고, 이에서 더 나아가 간접수용에 이르기까지 보상이 가능하도록 규정하고 있는 것이다.

우리 행정법학계에서도 다수설은 이를, "收用類似侵害(수용유사침해)" 라는 개념으로 개념규정하고 법률에 보상규정이 없더라도 헌법을 유추적용하여 보상해야 한다고 주장하고 있으나 우리 법원 판례는 이러한 간접수용의 법리를 인정하고 있지 않다. 결국, 한미 FTA 협정에서는 국내법이나 국내 판례법에서는 인정하고 있지 않은 간접수용이라는 법리를 내국인이 아닌 미국인 투자자에게는 인정하는 새로운 제도를 도입하는 것이고 이 부분에서는 우리 헌법 내지 법률과 충돌하는 부분이 발생하고 있다.

우리 헌법 제23조 제3항은 공공필요에 의한 수용 및 그에 대한 보상은 법률에 의하도록 하고 있고, 이에 따라 공익사업을위한토지등의취득및보상에관한법률에 제정되어 보상이 되는 경우를 정하고 있는데, 위 법은 이른바 직접수용의 경우만 보상대상으로 하고 있다. 그러므로, 협정문에 의하면 우리 법률에서 보상대상으로 정하지 않고 있는 간접수용의 경우에 대하여도 보상을 해야 하는 것이다.

물론, 한미 FTA 협정문이 국내법의 효력을 갖게 되므로, 새로운 보상규정이 신설된 것과 같이 보면 된다는 주장이 가능할 수 있다. 하지만, 미국의 법제에서는 단지 행정협정에 불과하여 미국 국내법에 저촉되는 부분은 무효가 되어 미국 국내법이 개폐되는 효과는 없는 반면, 한국에서는 국내법인 공익사업을위한토지등의취득및보상에관한법률에 반하여 효력을 갖게 되어 실질적으로 헌법의 보상규정 자체를 개폐하는 효과가 발생한다는 문제가 있다. 미국인의 간접수용에 대하여 보상하여야 한다면, 내국인은 그 보상대상이 아니게 되고, 결국 내국인과 미국인 투자자가 정부정책의 규제에 따른 경제적 손실에 관한 보상에서 차별을 받는다는 점에서도 헌법상의 평등의 원칙에 반한다.

(2) '간접수용' 개념 자체의 불명확성

간접수용의 문제점으로 먼저 간접수용이라는 개념 자체가 미국 판례 상으로도 명확히 정의될 수 없다는 점이 지적되어야 한다.

앞서 본 바와 같이, 협정문 부속서 11-나 수용 제3조 가항 각호 소정의 간접수용에 대한 판단기준은 그 판단기준이 '규제적 수용'에 대한 판단기준에서 유래한 것으로서, 규제적 수용에 대한 판단기준 자체가 명확하지 아니하여 미국 국내에서조차 그 예측가능성이 떨어진다는 비판이 지속되고 있는 부분이다.

그리고 동조 나항에 의하면, "조치가 그 목적 또는 효과에 비추어 극히 심하거나 불균형적인 때와 같은 드문 상항을 제외하고는, 공중보건, 안전, 환경 및 부동산 가격안정화(예컨대, 저소득층 주거여건을 개선하기 위한 조치를 통한)와 같은 정당한 공공복지 목적을 보호하기 위한 규제는 간접수용을 구성하지 아니한다"라고 규정하고 있어, 이 경우에도 극히 예외적인 경우에는 보상을 요하는 간접수용이라고 볼 수 있게 된다. 그런데, 그 '극히 예외적인 경우'라는 것이 어떤 경우인지 도대체 알기가 어렵다. 이러한 예외에 대한 판단은 모두 세계은행 산하의 국제투자분쟁조정센터(ICSID)의 결정에 좌우될 것인데, 국제투자분쟁조정센터는 국내 토지공법 등을 비롯한 국내실정법 및 정책의 필요성을 고려할 수는 없고, 오로지 협정문과 국제법에 비추어 투자자의 이익이 침해되었는지 여부를 판단기준으로 삼을 수 밖에 없다(제11.22조 제1항). 여기서의 승패는 누구도 장담할 수 없는 것이다.

마지막으로, 위 3가지 예외사유 외에 어떠한 사유가 '공공복지'에 해당하는지 단정하기 어렵다는 점 등의 문제점이 있다. 공공복지(Public Welfare)란 개인의 건강, 행복, 생활상태 및 경제적 수준의 향상을 의미하는 개념으로서, 이러한 개념에 우리 부동산 공법이 도모하는 체계적 도시계획이나 개발이익의 환수 및 정당한 조세정책을 통한 조세수입의 확보 등의 개념이 포함된다고 단정하기 어렵다.

요컨대, ① 규제적 수용에 대한 판단기준, ② 극히 예외적인 경우의 의미, ③공공복지의 의미가 불명함에 따라 무엇이 보상을 요하는 간접수용인지 여부에 대하여 여전히 논란의 여지가 많다고 할 수 있고, 이러한 측면에서 간접수용에 해당하는지 여부를 판정하기가 쉽지 않고, 그만큼 예측가능성 및 법적 안정성이 떨어지는 문제를 안고 있다 하겠다.

이에 따라 정부의 조치로 손해를 입었다고 생각하는 미국 투자자는 얼마든지 우리 정부를 중재에 회부할 수 있고, 그 중재에서 승소할 지 여부는 어느 경우에나 불투명하게 될 것이다.

6. 국내 부동산법제와 간접수용

1) 부담금

(1) 개발부담금 및 재건축초과이익부담금

개발부담금제도는 사업시행자가 국가 또는 지방자치단체로부터 인가 등을 받아 개발사업을 시행한 결과 개발사업 대상토지의 지가가 상승하여 정상지가 상승분을 초과하는 불로소득적인 개발이익이 생긴 경우, 이를 사업시행자에게 독점시키지 아니하고 국가가 이를 환수하여 그 토지가 속하는 지방자치단체 등에게 배분함으로써 경제정의를 실현하고 토지에 대한 투기를 방지하며 토지의 효율적인 이용의 촉진을 도모하기 위한 제도이다(헌재 1998. 6. 25. 95헌바35) (개발이익환수에관한법률 제3조).

재건축초과이익부담금이란 '도시 및 주거환경정비법' 에 의한 주택재건축사업에서 발생되는 초과이익을 환수함으로써 주택가격의 안정과 사회적 형평을 기하여 국민경제의 건전한 발전과 사회통합에 이바지함을 목적으로, 재건축조합이 재건축사업에서 발생되는 재건축초과이익을 국가에 납부하게 하는 부담금이다(재건축초과이익 환수에 관한 법률 제3조).

이러한 개발부담금 등 부담금의 부과에 대한 기본적인 사항은 부담금관리기본법에 공통으로 정하여져 있는바, 동법이 적용되는 일련의 부담금은 별지 1과 같다(총 100개에 이른다).

이러한 부담금은 직접적으로 투자자의 '투자'에 대한 직접적인 권리이전을 발생시키지 아니한다는 점에서 직접수용이 아니므로 간접수용이 되는지 문제될 수 있을 것이다.

일련의 부담금 중, 위 개발부담금이나 재건축초과이익부담금은 개발이익의 환수에 주된 목적이 있으므로, 공중보건, 안전, 환경을 도화 정책'으로 볼 수 있는지가 문제인데, 엄밀하게 보면, 위 부담금들은 그 항목에 해당된다고 단정하기 어렵다.

생각컨대 ①위 부담금은 이미 상승된 토지가액 상당의 귀속주체를 시행사에서 국가로 전환시키는 것이 1차적인 목적인 점, ②개발행위로 인하여 이미 상승된 토지가액을 환수한 것이지, 개발행위로 발생한 토지가액 상승자체를 막는 제도가 아니라는 점, ③국가가 개발이익을 환수하는 것과 토지가격이 안정되는 것 사이에는 직접적이고 명확한 인과관계가 인정되지 않는다는 점, 된다고 볼 수 없는 점, ④미국에는 이처럼 개발이익을 국가가 사실상 박탈하는 제도가 없어서 미국 투자자들로서는 부담금 제도를 합리적 재산권의 제한으로 받아들일 가능성이 거의 없는 점, ⑤막상 중재가 신청되었을 경우 중재인들이 가장 중요하게 고려하는 것은 투자자 이익의 침해여부이지, 국내 토지공법의 현실이나 그 필요성 따위는 결코 아닌 점 등을 종합하여 볼 때, 미국 투자자들이 위 부담금부과에 대하여 중재를 신청할 가능성이 상당히 높고, 그 경우 정부의 주장대로 부담금은 부동산가격안정화 정책이므로 간접수용의 예외로 간단히 인정될 성질의 문제가 아님을 알 수 있다.

그리고 위 부담금들은 조세로서 간접수용을 구성하게 되는 지 문제될 수 있다. 위 부담금들은 국가나 지방자치단체가 그 일정 목적에 따라 반대급부 없이 일반국민으로부터 강제적으로 징수하는 금전이라고 할 수 있으므로, 그 실질상 조세에 준하는 것으로 볼 수 있다. 그러나 특정의 의무자를 겨냥한 부과조치로서 조세의 일반성을 결여한 것이라고 볼 수 있는 여지가 있어 조세로서 간접수용의 예외를 구성하는 것인지 단정하기 어렵다. 가령 조세라고 본다고 하더라도, 일반적인 조세처럼 실현된 소득에 대하여 부과하는 조세가 아니라 개발단계에서 미실현 개발이익에 대하여 납부의무를 부담한다는 점에서 일반적인 조세라고 보기도 어려운 측면이 있다. 이러한 점에서 위 부담금들이 일반적인 조세로서 간접수용의 예외가 된다고 단정하기 어렵다. 결국 미국인 투자자는 이러한 부담금들로 인하여 기대했던 합리적인 기대이익을 실현하지 못하였다는 이유로 그 보상을 청구할 개연성이 있다고 보인다.

그러나 만일 위와 같은 간접수용의 예외 사유에 해당된다고 하더라도, 결정적으로 개발부담금은 비차별적인 규제행위라고 보기 어렵다. 개발이익환수에관한법률 제7조는 정부투자기관, 지방공기업, 중소기업 등이 일정한 개발사업을 시행할 경우 개발부담금의 50%를 경감하는 규정을 두고 있는바, 이러한 국내기업에 대한 개발부담금 경감 적용은 '비차별적인 규제행위'라고 보기 어렵기 때문이다.

이러한 측면에서, 미국 투자자는 위 부담금들을 간접수용 조치라고 주장할 여지가 충분하고, 그러한 주장이 중재절차에서 받아들여질 가능성이 농후하다. 개발이익을 기대함은 개발에 따르는 명백하고 합리적인 기대라고 하지 않을 수 없고, 정부 조치로 인하여 그 이익의 상당부분을 잃게 되며, 정부의 행위의 성격도 간접수용의 예외 사항에 해당되지 않기 때문이다.

(2) 기반시설부담금 등

국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제67조 에 따라 기반시설부담금이 부과되고 있고, 그 외에도 수도법 제53조 및 하수도법 제61조에 의하여 각 원인자부담금이 부과되고 있으며, 학교용지확보 등에 관한 특례법 제5조에 의해 학교용지부담금 등이 부과되고 있다. 일반적으로 개발에 따르는 도로, 공원, 상하수도, 학교 등 여러 기반시설 설치에 관한 비용을 국가 또는 지방자치단체가 부담하여야 함이 원칙인데, 이들 부담금은 기본적으로 국가․지방자치단체의 재정에 의하여 충당해야 하는 비용을 이용자에게 부담시키는 성질의 것이다.

이러한 부담금을 납부함으로써, 자신이 예상했던 이익을 실현하지 못하게 된 미국인 투자자가 이를 이유로 그 보상을 청구할 개연성이 있다고 보여진다.

2) 양도소득세 등 조세

협정문 제23.3조 제6항 제나호에 의하면, '수용 및 보상규정은 과세조치에 적용된다'고 "과세조치가 보상을 요하는 수용이다"라는 주장을 할 수 있음을 명확히 하고 있는바, 과세조치가 보상을 요하는 수용이 될 수 있음을 예정하고 있다고 할 수 있다. 이 때 과세조치는 투자 자체에 대한 직접적인 권리이전을 가져오는 것이라고는 할 수 없으므로, 간접수용에 해당될 가능성이 높은 것이라 할 것이다.

투기과열지구에서의 양도소득세 중과세, 종합부동산세, 수도권과밀지역에서의 취득세․등록세 중과세 등은 직접수용이나 간접수용으로 간주되어 보상문제가 제기될 우려는 없는 것일까?

먼저 이러한 제도를 문제삼는 중재신청을 피할 수 없다. 예컨대, 양도소득세에 대하여 미국 투자자가 소득세율이 너무 높다는 등 자신의 기대이익이 침해되었다는 이유로 간접수용이라고 주장하며 국제투자분쟁조정센터(ICSID)에 중재를 요청할 경우, 정부는 중재회부를 피할 수 없다.

이 경우, 양도소득세율이 예컨대 국제적인 통상 세율보다 높을 경우 보상을 요하는 간접수용으로 판정될 가능성을 배제하기 어렵다. 더 나아가 정부가 미국인의 투자 이후 양도소득세율을 더 높였다면, 간접수용으로 인정될 가능성이 높아진다. 투자 당시 투자자의 기대를 저버린 것으로 평가될 수 있고, 부속서 11-바 라호(투자가 이루어진 때에 이미 과세조치가 발효 중이었고, 그 조치에 대한 정보가 공개적으로 이용가능하였다면, 그 과세조치는 일반적으로 수용을 구성하지 아니한다)의 예외에도 해당되지 아니하기 때문이다.

이러한 결론은 비단 양도소득세의 문제만이 아니다. 세목의 신설이나 세율의 조정은 국내 사정의 변화를 반영하거나 국내 사정에 일정한 영향을 미칠 목적으로 이루어진다. 그러한 조세 정책은 국가의 주권적 재량에 속하는 영역이라 하지 아니할 수 없다. 예컨대, 대한민국과 같이 좁은 국토에서 세계최고의 밀도로 국민들이 모여 살고 있는 나라의 경우 부동산세제에서 다른 나라와는 달리 강화된 세제가 필요할 수 있고, 그에 따라 다른 나라보다 강화된 세제가 정립되는 것은 당연한 이치다. 그러함에도 이러한 조세정책의 강화가 기존 미국투자자의 기대이익을 해치는 경우 간접수용으로서 보상의 대상이 될 수 있다고 한다면, 조세정책의 강화라는 현실적 필요에 대하여 정부가 능동적으로 대응할 수 있는 여지를 앗아가는 결과가 되는 것이다.

3) 지방자치단체의 개발사업에 관한 인·허가처분의 지연으로 인한 간접수용으로의 제소가능성

정부해설서에서 중재판정부에 의해 간접수용으로 판정된 사례로 들고 있는 멕시코의 Metalclad 사건은, 중앙정부의 투자보장과 달리 지방정부가 투자사업에 관한 허가를 내 주지 않아 투자자가 국가를 상대로 제소하여 승소한 사례이다. 우리의 경우에도 각종 개발사업의 인․허가권은 지방자치단체에 있는데, 최근 가스충전소와 같은 위험시설, 쓰레기매립장과 같은 환경위해시설, 장례식장 등 많은 시설의 설치에 관하여 민원이 제기되어 지방단치단체의 인․허가 처분이 지연되고 있는 경우가 많다. 이러한 경우 멕시코의 Metalclad 사건의 경우처럼 지방정부의 인·허가 처분 거부나 지연을 이유로 국가가 제소를 당할 개연성이 크다 할 것이다,

거꾸로 국내 개발사업주체에게는 쉽게 개발사업에 관한 인·허가 처분을 해 주지 않으면서 미국 투자자의 개발사업에 관하여는 국가에 대한 투자자 제소가능성을 이유로 인·허가 처분이 쉽게 내려질 가능성도 크다 할 것이다.

환경영향평가, 교통영향평가, 주민들의 의견수렴을 위한 공청회 등 대규모 개발사업에 필요적으로 수반되는 민주적인 행정절차가 미국 투자자의 인․허가 지연에 따를 제소가능성의 우려 때문에 졸속적으로 처리되는 부작용도 예상될 수 있다.

4) 지방자치단체의 기부채납의 관행의 문제

현재, 도시개발, 도시재개발, 재건축, 아파트 등 공동주택의 건축, 일반건축물의 건축 등 각종 개발사업의 인․허가권은 지방자치단체에 있는데, 지방자치단체는 통상 개발사업계획의 승인처분을 하며 각종 조건 내지 부담을 부과하는 것이 일반적이다(지방재정법 75조). 도시개발과 같은 사업에서는 공원, 도로, 학교 등 각종 기반시설의 기부채납을 허가조건으로 하거나 재개발, 재건축, 아파트 건축 등에 있어서도 진입도로, 상․하수도 등의 건축에 대하여 기부채납을 허가조건으로 하고 있는 것이 상례이다.

하지만 한미FTA 협정 발효 후 미국인 투자자가 투자하는 개발사업의 경우에는 위와 같은 각종 기반시설의 기부채납 조건부 사업계획승인이 있는 경우에는 이를 간접수용으로 보아 제소할 가능성이 크다고 보여진다. 이 경우 일반조세 형태의 개발이익의 환수도 아니고, 위와 같은 공원, 도로, 학교, 상․하수도 등의 기반시설은 원칙적으로 국가나 지방자치단체가 일반 예산으로 건설하는 것이 타당한 것이어서 이러한 과도한 기부채납 조건부 행정처분은 보상을 요하는 간접수용으로 판정될 개연성도 크다고 보여진다.

한미 FTA 찬성론자들은 지방자치단체가 개발사업에 관한 인·허가의 행정권한을 행사하며 위와 같이 부당한 민원 등을 이유로 인․허가 행정처분을 지연하거나 부당한 기부채납의 조건이나 부담을 부과하는 후진적인 관행을 한미 FTA 라는 외부적 충격을 통하여 개혁하여야 한다고 하겠지만, 사회적․경제적 역량에 비하여 과도하게 많은 개발사업이 추진되고 개발사업에 수반되는 기반시설 설치비용이 부족하여 개발사업자에게 상당한 기반시설의 설치를 개발사업 승인의 조건이나 부담으로 부과하고 있는 것이 우리의 현실이다. 이러한 우리 현실에서 이러한 기부채납 요구 관행의 개혁에는 천문학적 비용의 예산이 수반되어야 하는 것이어서 자칫 국내 개발사업자에게는 여전히 기부채납이 관행이 적용되면서 미국인 투자자에게는 제소 가능성 때문에 개발사업에 수반되는 기반시설의 설치를 부과하지 못하는 역차별이 발생할 개연성이 크다고 보여진다.

5) 부동산가격안정화 정책과 관련 국내법규의 내용

(1) 간접수용의 예외 사유로서의 '부동산가격안정화'

협정문 부속서 11-나 수용 제3조 제나항에 의하면, '부동산 가격안정화(예컨대, 저소득층 주거여건을 개선하기 위한 조치를 통한)와 같은 정당한 공공복지 목적을 보호하기 위한 규제는 간접수용을 구성하지 아니한다고 규정하고 있고, 정부는 이를 근거로 국내 부동산정책 전반이 사실상 보상을 요하는 간접수용의 대상에서 제외된 것이라고 자평하고 있다.

이러한 간접수용의 예외사유로 '부동산가격안정화'가 규정됨으로써, 규정되지 않은 경우에 비해 상대적으로 국내 부동산정책이 간접수용으로 문제될 가능성이 축소되었다는 점은 부인하기 어려울 것이다.

부동산가격안정화를 목적으로 하더라도, 그 조치가 목적 및 효과에 비추어 불균형적인 때는 간접수용을 구성하게 되므로, 쉽게 간접수용 문제를 단정하기는 어렵다고 할 것이다.

좁은 국토를 이용하여 생존과 생활을 영위해 가고 있는 우리로서는 당연하고도 필요한 것으로 여기는 일련의 부동산가격안정을 위한 정책들이 미국인 투자자 눈에는 비합리적이고 지나친 제한으로 비치게 될 소지가 높다. 한정된 토지의 공평한 사용이 요청되는 한국의 현실에서 토지에 대한 광범위한 공적규제가 허용되고 그 범위안에서 사유재산권의 내용이 구성되는 한국의 법제를, 넚은 국토사정상 토지를 규제의 대상으로 보기보다는 개발의 대상으로 보고 재산권을 신성불가침의 기본권으로 개념하고 있는 미국인 투자자의 눈에는 지나친 시장원리의 제한으로 비칠 소지가 높은 것이다.  그러므로 그러한 제한 때문에 기대했던 이익을 침해당한 투자자가 간접수용으로 문제삼을 여지가 여전히 상존한다 할 것이다.

그렇다면, 결국 이와 같은 미국인 투자자의 문제 제기 있을 경우, 투자자의 이익 침해여부를 최우선적으로 고려하는 중재판정부에서 어떻게 판단될 것인지 누구도 예상하기 어렵다는 것이 가장 큰 문제로 남는다 하겠다.

이하에서는 미국인 투자자가 지나친 규제라고 문제 삼을 가능성이 있는 정책을 정리하여 보겠다.

(2) 개별 정책 별 검토

① 주택법 제38조의2에 의한 분양가상한제와 분양가공개제도

미국 투자자가 사업주체(시행자)가 되어 주택공급사업을 시행하였을 때 분양가격을 통제받아 합리적으로 기대했던 경제적 수익을 얻지 못했다는 이유로 간접수용에 문제를 제기할 가능성이 있다.

② 주택법 제41조 제1,2항 에 의한 투기과열지구의 지정과 주택법 제41의 2 에 의한 전매제한제도

미국 투자자가 위 전매제한제도에 따른 5년, 10년 장기간의 거래제한으로 부동산가격 상승시점에 투자대상 주택을 처분하지 못하여 합리적으로 기대했던 경제적 수익을 얻지 못했다는 이유로 간접수용이라고 문제삼을 가능성 있다. 다만, 전매제한의 규제를 받는 대상자는 법인이 아닌 개인일 경우가 많으므로 특별한 사정이 없는 한 중재신청에까지 이르게 될 가능성이 높지 않다고 본다.

③ 국토계획및이용에관한법률 제117조 의 토지거래허가구역의 지정과 제118조 에 의한 토지거래허가

미국 투자자가 행정관청의 토지거래 불허가처분으로 제때에 투자대상 토지를 매입하지 못하거나 매도하지 못함으로써 합리적으로 기대했던 경제적 수익을 얻지 못했다는 이유로 간접수용으로 보상을 구할 가능성이 있다.

④ 주택담보대출규모를 투자자의 소득수준에 따라 제한하는 DTI 제도(법률이 아니라 금융감독정책에 의한 규제)

미국 투자자가 투자에 필요한 자금을 국내 금융기관으로부터 조달함에 있어 합리적으로 기대되었던 자금 조달에 불이익을 받음으로써 투자를 제한받았다는 측면에서 보상을 청구하는 경우를 상정할 수 있다. 그러나 이 규제는 자연인에게만 적용되는 것으로서, 미국 법인이 미국 투자자의 대부분을 차지할 것이라는 점에서 그리 문제의 소지가 높지 않다고 보인다.

⑤ 주택공급에관한규칙에 의하여 무주택자에게 청약자격의 우선권을 주는 청약가산점 제도

원칙적으로는 미국인 투자자의 경우 신규 분양주택을 분양받을 자격을 부여받지 못하게 된다. 이 경우 미국 투자자는 분양자격의 차별에 따라 분양주택을 구입하지 못하였는 것을 이유로 손해배상 제기할 가능성이 있다.

그러나 이 규제 역시 자연인에게만 적용되는 것으로서, 그리 문제의 소지가 높지 않다고 보인다.

6) 부동산 계획(Planning) 및 이용에 대한 규제

(1) 부동산 계획 및 이용과 관련된 규제 정책

① 국토계획및이용에관한법률의 광역도시계획(제10조), 도시기본계획(제11조), 도시관리계획(제24조 내지 제30조)의 수립 및 변경

② 국토의계획및이용에관한법률 제36조에 따른 용도지역의 지정(주거·상업·공업·녹지)·변경과 그에 따른 건축제한(제76조,79조), 용적율과 건폐율 제한과 완화, 강화(제77,78조)

③ 국토의계획및이용에관한법률 제37에 따른 용도지구(경관·미관·고도,방화·방재·보존·시설보호·취락·개발진흥·특정용도제한·위락·리모델링)의 지정·변경과 그에 따른 건축제한(제76)

④ 국토의계획및이용에관한법률에 따른 용도구역{개발제한구역 (제38조 ), 도시자연공원구역(제38의2), 시가화조정구역(제39조), 수산자원보호구역(제40조)}의 지정·변경과 그에 따른 건축제한 및, 입목의 벌채.조림.육림. 토석의 채취 등의 행위제한(제80조, 제80의2조, 제81조)

⑤ 국토의계획및이용에관한법률 제43조에 따른 도시계획시설(공원, 저수지, 장례식장, 종합병원, 방송.통신시설, 문화시설, 체육시설, 도시관, 연구시설 .....등)의 설치·관리와 그 실행을 위한 토지의 이용제한과 수용(제95조)

⑥ 국토의계획및이용에관한법률 제56조에 따른 개발행위 허가와 제63조에 따른 개발행위허가 제한에 따른 건축, 공작물설치, 토지형질변경, 토석채취, 토지분할, 물건을 쌓아놓는 행위 등의 허가와 제한

⑦ 국토의계획및이용에관한법률 제66조 에 따른 개발밀도관리구역의 지정과 용적율 강화

⑧ 도시및주거환경정비법 제4조에 의한 정비계획의 수립·변경 및 정비구역지정과 이에 따른 건축제한(제5조)

(2) 간접수용으로 문제될 가능성에 대한 검토

앞서 살펴 본 바와 같이, 도시계획지구의 지정․변경에 따라 건축, 토지형질변경, 토지의 분할․합병 등 개발행위 자체가 제한되기도 하고, 또는 건축물의 용도, 건축물의 용적률과 건폐율 등 토지의 이용관리의 범위가 제한된다.

이 경우 미국인 투자자가 이러한 도시계획지구의 지정․변경 또는 도시계획내용의 변경에 의하여 합리적으로 기대한 토지의 이용 및 관리행위가 제한되어 기대한 수익을 얻지 못함으로써 이러한 규제적 수용에 따라 사실상 직접수용과 마찬가지로 경제적 손실을 입었다는 이유로 한국 정부를 상대로 중재를 신청할 수 있다.

그 경우 거듭 말하지만, 중재판정부는 협정문과 적용가능한 국제법규칙만을 판단기준이 되는 준거법으로 삼을 수 있지(제11.22조 준거법 제1항), 위와 같은 우리의 성문법이 준거법이 되는 것이 아니고, 더 나아가 그러한 우리 성문법의 필요성이나 정당성은 전혀 고려의 대상이 될 수 없다. 이러한 중재가 제기될 경우, 위와 같은 일련의 우리 성문법들의 정당성이 일개 중재판정부의 판단에 좌우될 수 있는 것이다.

대한민국 국민의 토지이용에 관한 합의로서, 국민의 의사를 대표하여 국회가 제정한 일련의 법률의 정당성이 헌법재판소가 아닌, 일개 중재판정부의 판단에 따라 부정될 수도 있는 것이다.

만일 중재판정부가 투자자의 손을 들어 주게 되면, 내국인은 보상대상이 아닌 적법한 조치가 미국인에게는 보상을 하여 주어야 하는 부적법한 조치가 되는 것이고, 이러한 불평등이 발생할 경우, 기존 법질서의 정당성은 송두리째 흔들리게 되고, 그 문제된 조항은 폐지를 면하기 어려울 것이다. 이러한 사태는 투자자 국가소송제가 실질적으로 합헌적인 국내 법률을 개폐할 수 있는 사실상의 권한을 미국 투자자에게 양도한 것이라는 비판의 적절한 근거가 될 수 있을 것이다.

7. 결론에 갈음하여

- 수용과 간접수용에 있어서 내국민 역차별과 관련된 문제

이상에서는 협정문이 체결될 경우, 협정문상 '투자' 개념이 현행 법이 보장하는 '재산권'보다 보호 범위가 더 넓음에 따라 미국 투자자들이 더 큰 보호를 받게 된다는 점, 이러한 투자 개념에 따라 직접수용만을 수용할 경우에도 국내법의 수용관련 법령과 저촉될 소지가 커 미국 투자자들이 더 큰 보호를 받게 된다는 점, 더 나아가 간접수용을 수용할 경우 현행법 상 보상의 여지가 전혀 없는 정부 조치들도 미국 투자자들에 대하여 보상하여 주어야 한다는 점을 충분히 살펴 보았다.

이러한 가능성은 정부가 협정문 상의 간접수용과 관련된 조항에 몇 문구를 삽입한다고 해서 해결될 수 있는 문제가 아니라는 점 역시 충분히 살펴 보았다.

이러한 점들은 협정문이 광범위한 투자자 보호 규정을 갖고 있기 때문이기도 하지만, 국내 법제에 가장 크게 영향을 줄 수 있는 것은 미국 투자자들이 한국 정부를 상대로 한국 정부로서는 그 승산을 예측할 수도 없는 중재판정으로 끌고 갈 수 있다는 점이다. 이러한 중재판정은 건별로 사안에 따라 결론을 달리 할 수 있는 등, 그 결과에 대한 예측가능성이 희박하고, 만일 이러한 중재판정에서 패소할 경우, 정부로서는 막대한 배상금을 지급하여야 하는 문제가 발생하게 될 것이다.

여기에 문제는 한 건의 소송에서 국가가 패소하는 것 정도에 그치는 것이 아니라는 점이다.

국내적으로도 내국인이 미국 투자자와의 역차별을 문제 삼으며, 국내법과 같은 효력을 가지는 협정문을 근거로 각종 도시계획구역지정, 개발제한행위 등 토지의 이용·개발과 관련한 규제에 대하여 위헌소송을 제기할 가능성이 크고, 내외국인 사이의 부당한 차별을 이유로 그 위헌소송의 인용가능성을 배제할 수 없다고 보인다.

마찬가지로, 개발부담금, 재건축부담금, 양도소득세 중과 등에 대하여도 미국 투자자와의 차별을 이유로 각종 위헌소송이나 행정소송이 계속될 것이다.

이러한 분쟁을 한편으로 하고, 다른 일단의 국내 투자자들은 미국 투자자와의 합작을 통하여 이러한 토지에 대한 각종 공법적인 규제를 회피하려 할 것이다.

결국, 부동산투기를 규제하고 균형있는 국토개발을 위하여 헌법의 위임에 따라 제정된 일련의 공법적 규제들이 무력화될 것이고, 더 이상 부동산투기 등에 대한 실효성 있는 공공정책이 존재하지 아니하게 되는 상황이 초래될 것이 우려된다 하지 않을 수 없다.

만일 투자자-국가 중재회부제가 도입되지 아니한다면, 국내 재판권의 적절하고도 예측가능한 행사를 통한 일정한 견제가 가능할 수 있을 것이다. 그러나, 한미FTA에 투자자-국가 중제회부제가 도입되면, 일련의 수용 조항을 매개로 정부의 공법적 규제 정책이 무력화될 수 있다는 우려가 결코 기우만은 아닐 것이다.

그러한 사태가 현실화될 경우, 그 결과는 누가 책임질 것인가? 아니, 책임진다는 것이 가능하기나 한 상황일 것인가?

<별지 1>

1. 한국주택금융공사법 제56조의 규정에 의한 주택금융신용보증기금출연금

2. 삭제 <2003.12.31 법7058>

3. 농림수산업자신용보증법 제4조의 규정에 의한 농림수산업자신용보증기금출연금

4. 담배사업법 제25조의3의 규정에 의한 연초경작지원 등의 사업을 위한 출연금

5. 신기술사업금융지원에관한법률 제13조의 규정에 의한 기술신용보증기금출연금

6. 신용보증기금법 제6조의 규정에 의한 신용보증기금출연금

7. 화재로인한재해보상과보험가입에관한법률 제14조의 규정에 의한 한국화재보험협회출연금

8. 학교용지확보에관한특례법 제5조의 규정에 의한 학교용지부담금

9. 한국국제교류재단법 제16조의 규정에 의한 국제교류기여금

10. 농어촌도로정비법 제21조의 규정에 의한 농어촌도로 손괴자부담금

11. 소하천정비법 제10조의 규정에 의한 소하천소요공사비예치금

12. 및 13. 삭제 <2003.12.31 법7058>

14. 지방자치법 제129조의 규정에 의한 지방자치단체 공공시설수익자분담금

15. 원자력법 제9조의3의 규정에 의한 원자력연구개발사업비용부담금

16. 원자력법 제111조의 규정에 의한 원자력관계사업자 등의 비용부담금

17. 관광진흥개발기금법 제2조의 규정에 의한 국외여행자납부금

18. 관광진흥법 제29조의 규정에 의한 카지노사업자납부금

19. 관광진흥법 제61조의 규정에 의한 관광지 등 지원시설 이용자분담금

20. 관광진흥법 제61조의 규정에 의한 관광지 등 지원시설 원인자부담금

21. 국민체육진흥법 제19조 및 제22조의 규정에 의한 회원제골프장 시설입장료에 대한 부가금

22. 삭제 <2003.12.31 법7058>

23. 농지법 제38조의 규정에 의한 농지복구비용예치금

24. 농지법 제40조의 규정에 의한 농지보전부담금

25. 농수산물유통및가격안정에관한법률 제16조의 규정에 의한 농산물수입이익금

26. 농수산물유통및가격안정에관한법률 제42조의 규정에 의한 쓰레기유발부담금

27. 양곡관리법 제13조의2의 규정에 의한 농산물수입이익금

28. 인삼산업법 제20조의 규정에 의한 농수산물가격안정기금납입금

29. 초지법 제23조의 규정에 의한 대체초지조성비

30. 축산법 제37조의 규정에 의한 축산물수입이익금

31. 고압가스안전관리법 제34조의2의 규정에 의한 안전관리부담금

32. 삭제 <2003.12.31 법7058>

33. 광업법 제102조의2의 규정에 의한 광물수입·판매부과금

34. 농어촌전화촉진법 제3조의 규정에 의한 전기수용자 부담금

35. 석유및석유대체연료사업법 제18조 및 제37조의 규정에 의한 석유 및 석유대체연료의 수입·판매부과금

36. 오존층보호를위한특정물질의제조규제등에관한법률 제23조의 규정에 의한 특정물질(특정물질 포함제품을 포함한다) 제조업자·수입업자로부터 징수하는 수입금

37. 전기사업법 제51조의 규정에 의한 전력산업기반기금부담금

38. 집단에너지사업법 제18조의 규정에 의한 집단에너지 공급시설 건설비용부담금

39. 「전기통신기본법」 제12조의 규정에 따른 정보통신진흥기금 출연금

40. 삭제 <2006.10.4>

41. 국민건강증진법 제23조의 규정에 의한 국민건강증진부담금

42. 약사법 제72조의7의 규정에 의한 의약품부작용피해구제사업비용부담금

43. 대기환경보전법 제19조의 규정에 의한 배출부과금

44. 먹는물관리법 제28조의 규정에 의한 수질개선부담금

45. 수도법 제53조의 규정에 의한 원인자부담금

46. 수도법 제54조의 규정에 의한 손괴자부담금

47. 수질환경보전법 제19조의 규정에 의한 배출부과금

48. 삭제 <2006.9.27>

49. 자연공원법 제24조의 규정에 의한 원상회복예치금

50. 자연환경보전법 제49조의 규정에 의한 생태계보전협력금

51. 자원의절약과재활용촉진에관한법률 제12조의 규정에 의한 폐기물부담금

52. 자원의절약과재활용촉진에관한법률 제19조의 규정에 의한 재활용부과금

53. 삭제 <2006.9.27>

54. 「하수도법」 제61조의 규정에 의한 원인자부담금

55. 폐기물관리법 제43조의2에 의한 폐기물처리이행보증금

56. 폐기물관리법 제48조의 규정에 의한 폐기물처리시설의 사후관리이행보증금

57. 한강수계상수원수질개선및주민지원등에관한법률 제19조의 규정에 의한 물이용부담금

58. 환경개선비용부담법 제9조의 규정에 의한 환경개선부담금

59. 환경개선비용부담법 제13조의 규정에 의한 환경오염방지사업비용부담금

60. 환경·교통·재해등에관한영향평가법 제33조의 규정에 의한 협의기준초과부담금

61. 금강수계물관리및주민지원등에관한법률 제13조의 규정에 의한 총량초과부과금

62. 금강수계물관리및주민지원등에관한법률 제30조의 규정에 의한 물이용부담금

63. 낙동강수계물관리및주민지원등에관한법률 제13조의 규정에 의한 총량초과부과금

64. 낙동강수계물관리및주민지원등에관한법률 제32조의 규정에 의한 물이용부담금

65. 영산강·섬진강수계물관리및주민지원등에관한법률 제13조의 규정에 의한 총량초과부과금

66. 영산강·섬진강수계물관리및주민지원등에관한법률 제30조의 규정에 의한 물이용부담금

67. 임금채권보장법 제8조의 규정에 의한 사업주부담금

68. 장애인고용촉진및직업재활법 제27조의 규정에 의한 장애인고용부담금

69. 개발제한구역의지정및관리에관한특별조치법 제20조의 규정에 의한 개발제한구역훼손부담금

70. 골재채취법 제29조의 규정에 의한 복구예치금

71. 개발이익환수에관한법률 제3조의 규정에 의한 개발부담금

72. 대도시권광역교통관리에관한특별법 제11조의 규정에 의한 광역교통시설부담금

73. 댐건설및주변지역지원등에관한법률 제23조의 규정에 의한 수익자부담금

74. 도로법 제64조의 규정에 의한 원인자부담금

75. 도로법 제65조의 규정에 의한 부대공사비용부담금

76. 삭제 <2006.12.28>

77. 도시개발법 제56조 및 제57조의 규정에 의한 공공시설관리자의 비용부담금

78. 도시개발법 제57조의 규정에 의한 도시개발구역 밖의 도시개발시설 및 추가설치비 용부담금

79. 삭제 <2005.3.31 법7476>

80. 도시교통정비촉진법 제17조의 규정에 의한 혼잡통행료

81. 도시교통정비촉진법 제18조의 규정에 의한 교통유발부담금

82. 산업입지및개발에관한법률 제33조의 규정에 의한 시설부담금

83. 산업입지및개발에관한법률 제35조의 규정에 의한 원인자부담금

84. 산업입지및개발에관한법률 제35조의 규정에 의한 이용자부담금

85. 수도권정비계획법 제12조의 규정에 의한 과밀부담금

86. 유통단지개발촉진법 제24조의 규정에 의한 시설부담금

87. 유통단지개발촉진법 제25조의 규정에 의한 원인자부담금

88. 유통단지개발촉진법 제25조의 규정에 의한 이용자부담금

89. 자동차손해배상보장법 제29조의 규정에 의한 손해배상보장사업분담금

90. 삭제 <2003.12.31 법7058>

91. 항공법 제109조의 규정에 의한 소음부담금

92. 삭제 <2003.12.31 법7058>

93. 기르는어업육성법 제12조의 규정에 의한 수산자원조성금

94. 삭제 <2006.12.28>

95. 해양오염방지법 제46조의3의 규정에 의한 해양환경개선부담금

96. 해양오염방지법 제52조의4의 규정에 의한 분담금

97. 산지관리법 제19조의 규정에 의한 대체산림자원조성비 및 분할납부이행보증금

98. 「산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률」 제41조의 규정에 의한 임산물수입이익금

99. 삭제 <2003.12.31 법7058>

100. 산지관리법 제38조의 규정에 의한 산지복구비용예치금

101. 삭제 <2003.12.31 법7058>

102. 공적자금상환기금법 제3조제2항제5호 및 제6호의 규정에 의한 출연금

103. 예금자보호법 제30조의3의 규정에 의한 예금보험기금채권상환특별기여금

104.  삭제 <2006.1.11>

105. 방송법 제37조의 규정에 의한 방송발전기금징수금

106. 항만법 제53조의 규정에 의한 항만시설손괴자부담금

107. 산지관리법 제42조의 규정에 의한 산지복구하자보수보증금

108. 삭제 <2006.12.28>

109. 사방사업법 제19조의 규정에 의한 원인자부담금

110. 수도권대기환경개선에관한특별법 제20조의 규정에 의한 총량초과부과금

111. 자유무역협정체결에따른농어업인등의지원에관한특별볍 제19조의 규정에 의한 농산물  수입이익금

112. 「지하수법」 제30조의3의 규정에 의한 지하수이용부담금

113. 「기반시설부담금에 관한 법률」 제3조의 규정에 의한 기반시설부담금

114. 「재건축초과이익 환수에 관한 법률」 제3조의 규정에 의한 재건축부담금

115. 「광산피해의 방지 및 복구에 관한 법률」 제24조의 규정에 따른 광해방지의무자에 대한 부담금

116. 「지역신용보증재단법」 제7조제3항의 규정에 따른 지역신용보증재단 및 전국신용보증재단연합회 출연금

117. 「해양생태계의 보전 및 관리에 관한 법률」 제49조의 규정에 의한 해양생태계보전협력금

한․미FTA 투자협정(안) 중 부동산 관련 규정에 대한 검토
	조재성 / 원광대 교수

1. 문제 제기

대한민국 정부가 미국과 체결하려고 하는 한미FTA 협정문중 우리 법제 상 수용과 유사한 '직접수용'뿐만 아니라, 우리 법제에 없는 개념인 '간접수용(제11.6조)'에 대하여도 국가가 보상을 하여야 한다는 조항이 포함되어 있어 당혹케하고 있다.

이러한 수용 조항에 대하여 “시민사회단체는 현재 대한민국의 일련의 부동산 정책이 간접수용에 해당하여 현행 부동산공법에 따른 일련의 부동산 정책이 무력화될 수 있다는 우려를 표시하고 있다.”.

따라서 본 고에서는 협정문 제11.6조(수용 및 보상) 과 부속서 11-나(수용)조항에 관련되는 우리나라의 토지이용규제와 각종 개발사업 관련 부담금에 관한 내용을 우리나라 토지이용규제의 틀에서 어떻게 바라보아야 하는지를 미국의 도시계획 관련제도와 도시계획경향을 분석하면서 점검해본다. 결론에 대신해서 우리나라 토지이용규제 및 도시계획제도의 선진화방향에 대해 의견을 개진하고자 한다.

■ 미국 도시계획의 배경

논란이 되는 ‘간접수용’이나 ‘부담금’ 관련제도를 이해하기 위해서는 미국의 도시계획 운용과 규제가 우리나라와 다른 행정조직, 문화, 역사적 전통에 기반해 있음을 이해하는 것이 선행되어야 한다.

미국의 도시계획은 연방정부나 주 정부에서 수립하지 않는다. 토지이용을 규제하는 계획고권(計劃高權)을 자치체 정부에서 행사하고 있다. 그 배경으로  ‘자치에 의한 지방의 지배’라는 사상이 자리하고 있다. 미국에서 토지이용규제를 수행하는 도시계획의 수립은 지방정부가 수행해야 하는 의무사항은 아니며, 오히려 자치체가 주수권법의 위임에 의해 자유의사로 행하는 행정사무라는 점 또한 강조되어야 한다.

2. ‘간접수용’에 대한 소고

■ ‘EXPROPRIATION’인가? ‘TAKING’인가?

우선 협정문 제11장 '투자 '중 제11.6조 '수용‘(EXPROPRIATION)에서 사용한 용어가 미국 도시계획에서 사용하는 보상이 없는 사유지의 용도제한에 해당하는 ‘수용(taking)'이라는 용어와 다르다. 미국 도시계획용어에서 토지이용규제로 인해 보상 없는 개인의 재산권 행사 침해를 ’TAKING'이라는 단어를 사용한다. 하지만, 본 협정문에서는 ’EXPROPRIATION'이라는 단어를 사용하고 있다. “EXPROPRIATION"을 토지이용규제에 의한 수용이라고 전제하고 본 고(稿)를 전개한다.

■ 미국에서의 ‘규제적 수용’

『…협정문 제11.6조 제1항에서 ’간접수용‘개념을 인정하고 있다. 협정문 상의 간접수용의 의미는 ”미국 판례가 '규제적 수용'으로 인정하는 기준을 반영한 것이라는 점…』(김성진, 한미토론회 자료집, 2007.2.14, 이하’김성진‘) 이다. 따라서 미국의 토지이용규제에서 규제적 수용의 의미를 살펴볼 필요가 있다.

미국의 지역제는 부정적 외부효과를 줄이고자 토지이용을 규제하지만 이때 개인의 재산권 침해여부를 동시에 다루고 있다. 지역제에 의한 토지이용규제에 개인의 재산권 침해 여부를 비중 있게 다루는 경향은 미국도시계획에서 근래에 등장한 새로운 경향이라고 할 수 있다. 토지이용규제에 의한 토지용도규제가 개인의 재산권을 보상 없이 침해해서는 안 된다는 사건이 1990년대 들어와 사회의 시선을 끌었다. 대표적으로 놀란(1987), 루카스(1992) 그리고 돌란(1994) 판결로 이어지는 일련의 사건은 “보상 없이 공공을 위해 개인의 재산권을 침해할 수 없다.”라는 원리를 보여주고 있다.

이처럼 미국 판례상 규제적 수용이 문제 된 경우는 주로 도시계획(zoning)과 관련된 경우라고 할 수 있다 (김성진).

토지이용규제에 따른 토지소유자의 재산권 침해 여부를 심사할 때 법원은 정부규제의 목적 평가(purpose-based rule), 규제받는 토지소유자의 경제적 손실(economic loss rule), 공익과 고통을 수인해야 하는 토지소유자 간의 균형검증(balancing test) 등의 다양하고, 복잡한 원리로 ‘규제적 수용’ 여부를 판단한다.

■ 한국에서의‘수용’분쟁과 한국 도시계획의 성격

우리나라는 공공의 복지를 위한 토지이용규제 시 개인의 재산권 침해 여부가 사회적으로 주목을 끌지 못하고 있다. (개발제한구역과 장기 미집행 도시계획시설에 적용된 희소한 사례가 있다.).

이 점은 양국의 도시계획 탄생부터 도시계획이라는 기술이 사회 내에서 수행하는 역할의 차이에서 비롯된다고 할 수 있다. 자치단체(Municipality)에 의한 자치행정이 일찍부터 시작된 미국은 토지이용규제가 개인의 부동산 가치 보호를 위해 사회적으로 채택되었고, 커뮤니티의 보건․위생․안전등을 보장하기 위해 자치체에서 도시계획을 수행하고 있다. 이에 반해 우리나라는 경제개발 및 국가발전을 위해 도시계획 수립과 토지이용규제를 채택해왔고 오랜 시간 동안 중앙정부가 도시계획의 수립 및 집행을 주도해왔기 때문에 공공적 목적(public purpose)의 성격이 강하다.

■ 한․미 양국의 토지이용규제체계

우리나라에서 토지이용규제의 근거로 사용하는 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제36조에 따른 용도지역의 지정(주거·상업·공업·녹지)·변경과 그에 따른 건축제한(제76조, 79조), 용적률과 건폐율 제한과 완화, 강화(제77,78조), 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제37조에 따른 용도지구(경관·미관·고도, 방화·방재·보존·시설보호·취락·개발진흥·특정용도제한·위락·리모델링)의 지정·변경과 그에 따른 건축제한(제76)은 미국의 지역제(zoning system)와 같은 규제체계(system)를 사용하고 있다. 같은 원리를 채택해 사용하고 있지만 적용할 때 개인의 재산권 침해 여부를 취급하는 비중이 크게 다르다는 것은 도시계획을 채택하는 기본철학 차이에서 비롯된다. 미국보다 우리의 현실은 도시계획이라는 명목으로 개인의 토지재산권을 침해하는 토지 공적규제가 남발되는 경향이 있는데 미국에서는 토지이용을 규제할 때 개인재산권 행사의 제한 여부는 굉장히 민감한 문제가 되고 있다. 이러한 소인(素因)으로 미국의 지방정부는 토지이용 규제 권한을 사용하는 데 소극적이기조차 하다.

앞서 언급한 대로 한국과 미국은 같은 토지이용규제제도 및 개발행위 규제를 하고 있다. ‘경찰권’(police power)에 기초해 토지이용을 규제하고, 토지수용(eminent domain)을 통해 개발사업을 수행하는 것은 양국에서 공통으로 사용되는 원리이다. 미국에서 ‘규제적 수용’은 도시계획제도에 있다기보다는 개인의 재산권을 침해하는 정도와 유형에 따라 법원에서 사례별로 판결하고 있다. 따라서 ‘경찰권’에 기초한 토지이용규제는 우리 헌법과 마찰을 일으킨다고 볼 수 없다. 우리나라에서도 개인이 도시계획결정에 의해 재산권을 심각하게 침해받았을 때 도시계획 결정의 부당성에 대해 행정소송을 제기하나, 법원은 개인의 재산권침해 여부보다는 지방정부의 공적규제 행위를 지지하는 것이 다를 뿐이다.

■ 시사점

차제에 개인의 재산권을 중시하는 도시계획행정 차원에서 ‘규제적 수용’ 개념을 도시계획의 원리에 적극적으로 도입할 것을 제안한다.

제11.6조(수용 및 보상) 조항은 공익을 위한 토지이용규제라 할지라도 개인의 재산권을 침해할 때에는 공익에 이바지한다는 보다 정확하고, 구체적인 근거 위에서 적용되어야 함을 일깨워 주고 있다. 금지되는 행위가 공적 혹은 사적으로 폐해를 일으키는 경우는 보상이 필요치 않은 규제라는 점은 의문의 여지가 없다. 유명한 미국의 ‘돌란 사건’은 건축에 대해 일정한 공적규제를 가하는 행위는 타당하지만, 지나친 기부채납의 요구는 ‘수용’이라고 판단하고 있다. 더 나아가 공적규제에 대해 위헌의 증명을 주민이 해야 하는 수동적인 위치에서 규제의 합리성을 공공당국이 증명해야 하는 주민 우선의 심리절차를 밟고 있다는 점이 주목된다. ‘놀란 사건’에서는 공공을 위해 개인의 토지를 제공하는 지역권의 제공은 수용이라고 판결했다.

미국 토지이용규제의 이정표가 되는 일련의 사건에서 보듯이 ‘규제적 수용’은 사례별로 판단을 하지 일률적으로 ‘규제적 수용’의 유형을 분류하고 있지 않다. 이와 같은 미국의 ‘간접수용’이 적용되는 현실을 고려할 때 본 협정은 다음과 같은 점을 시사한다. 첫 번째, 우리나라에서 진행되는 토지이용규제는 충분한 조사와 분석에 기초해서 근거(proof)를 갖고 이루어져야 한다. 두 번째는, ‘규제적 수용’이라는 분쟁을 피하고자 도시계획 수립 시 공청회의 활성화, 도시계획 결정 시 이해당사자가 참여할 수 있는 제도와 이해 당사자가 청원할 수 있는 도시계획절차를 확보해야 하겠다. 미국의 도시계획제도에는 도시계획위원회 운영을 공개하고, 이해관계인이 토지이용규제의 부당성에 대해 진술할 수 있는 지역제 청원위원회(Zoning Board of Appeal)등의 제도가 도시계획 수립과정에 포함되어 있다. 본 협정을 기회로 주민이 만드는 도시를 위해 도시계획위원회운영을 공개하는 제도 개혁이 필요하다.

■ 간접수용과 관련된 문제

앞서 살펴 본 대로 ‘규제적 수용’은 토지이용규제에 따른 토지소유자의 용도 및 이용제한임에 반하여,

『…간접수용은 '규제적 수용에서 더 나아가 정부 조치의 반사적 효과로서 투자자산의 경제적 가치가 저하되는 것까지 포함하는 것'으로 이해할 수 있다…』(김성식).

라는 지적에 대해 협정문에 ‘규제적 수용(regulatory taking)'이라고 용어를 명확히 사용할 것을 제안한다. ’간접수용‘이 포괄하는 범위와 내용의 명문화가 필요하다.

■ 토지이용규제와 저소득층을 위한 주택정책

미국에서 저소득층을 위한 주택정책으로 차별적이지 않고 ‘간접수용’에 해당하지 않는 제도로 『혼합지역제』(Inclusionary Zoning)를 꼽을 수 있다.

미국의 지방정부는 저소득층을 위한 저렴한 주택의 공급을 지원하고자 개발업자에게 다양한 유인책을 제공하기도 한다. 『혼합지역제』는 개발업자에게 저가주택(低價住宅)을 공급하면 그에 대한 보상으로 고밀도 개발의 허용을 보너스로 제공해 일정비율만큼의 저렴한 주택의 제공을 요구하는 방식이다. 그와 같은 방식의 목적은 지자체 내에 저렴한 가격 주택의 공급을 늘리거나 또는 교외지에도 저소득 가구의 생활기회를 제공하려는 것이다.

따라서 저소득층 주거여건을 개선하려는 조치와 같은 정당한 공공복지 목적을 위한 토지이용규제의 채택은 확대되는 추세라고 할 수 있다.

예를 들면 캘리포니아주, 오리건 주에서는 저소득 또는 최하위 계층에게 저가 임대주택의 공급을 위해 지방정부로 하여금 토지의 확보를 요구하고 있다. 그와 동시에 이를 담당하는 개발업자에게는 밀도보너스 또는 다양한 비용감소 유인책을 제시한다. 한마디로 부동산 가격안정화나 공공복지를 위해 토지이용규제의 유연화, 재정적인 수단과 결합한 세련화가 현재의 추세라고 할 수 있다.

3. 각종 부담금

■ 미국의 각종 부담금제도

『…기부채납이 관행이 적용되면서 미국인 투자자에게는 제소 가능성 때문에 개발사업에 수반되는 기반시설의 설치를 부과하지 못하는 역차별이 발생할 개연성이 크다고 보인다…』(김성식).

이와 같은 지적에 대한 답을 얻고자 미국에서 기반시설 공급을 위해 운영하고 있는 각종 부담금 부과 제도를 살펴본다.

기반시설 공급을 개발자에게 부담시키는 정책은 ‘성장의 비용을 지불’(Pay for Growth)하라는 원리로 미국 도시계획제도 탄생부터 있어왔다.

개발자에게 신개발로 말미암아 발생하는 도로와 기타 서비스 시설을 제공하여 달라고 요구하는 방식이다. 부동산을 개발하는 사람은 본인의 대지에 그 자신을 위한 접근로를 제공하고, 주택이나 상업용 건물을 판매하려는 부동산 개발업자는 고객이 요구하는 최소한의 접근로․상수․배수로 서비스를 스스로 설치해야 한다. 하지만, 지방 정부는 개별 개발업자가 제공 못 하는 집단적인 공공시설, 예를 들면, 주요 간선도로․학교․소방서․경찰․병원 등과 같은 시설을 공급해야 한다. 이때 지방정부는 개발업자의 기부채납 또는 지방세를 징수해서 이러한 공공시설을 공급한다.

일부 지역은 공공시설 서비스 제공의 한계에 부딪혀 기반시설 수요의 유발을 가져오는 신개발지를 규제하기도 한다.

■ 개발영향 부담금

개발업자의 공공시설 기부채납에 대한 반대급부로 이익을 제공하는 관행이 미국의 도시계획제도의 특징이다. 그 대표적인 예로 ‘개발영향부담금’(Development Impact Fees)제도를 꼽을 수 있다. ‘개발영향부담금’ 제도는 지방정부와 개발업자 사이의 ‘협상’ 문화라는 토양 위에서 운영되고 있는 성공적인 제도이다. 대부분 지방정부는 1990년대 초 성장하는 지역의 기반시설 정비비용을 개발업자에게 요구하는 ‘개발영향부담금’ 정책을 채택했다.

‘개발영향부담금’ 정책 이전에도 대부분 지방정부는 개발업자에게 택지분할지구 내의 도로포장과 공급처리시설 같은 기반시설 개선비용을 요구했지만, ‘개발영향부담금’ 제도는 더욱 강력한 기반시설 비용부담제도라고 할 수 있다.

‘개발영향부담금’은 개발을 수행하는 대가로 개발업자가 금전적으로 지방정부에 내는 지원금이다. ‘개발영향부담금’을 부과하는 관련규정은 주 수권법 속에 만들거나 일부 주에서는 자치체에 부여된 ‘홈 룰(home rule)’에 기초하거나 전통적인 조닝규제의 근거인 ‘경찰권’에 의지하기도 한다.

이러한 공공시설 부담금제는 미 전역에서 인기를 끌고 있다. 캘리포니아주에서는 공공시설부담금제의 적용을 한정된 도시지역을 넘어 광역차원의 주민 모두에게 편익이 돌아가는 하부시설의 제공 또는 부담금의 납부를 개발업자에게 요구하기도 한다.

■ 기반시설부담금의 확대 : 연계프로그램

따라서 지방정부는 주요 간선도로 또는 신규 하수처리시설 같은 대규모 공급처리시설 비용을 분담할 능력이 있는 개발업자를 선호하고 있다.

개발업자의 기부채납 또는 개발업자에게 건설을 요구하는 시설은 기반시설뿐만 아니라 골프코스 ․미식축구장․ 보행자 전용터널․ 고속도로 방음벽․ 이동도서관 등으로 다양화하고면서 확장되고 있다. 이러한 기부채납형태는 표준화된 비용산출기준에 근거해서 요구하기보다는 오히려 협상의 결과라고 할 수 있다. 대부분 이러한 기부채납에 대해 개발업자는 심각한 부담으로 받아들이지 않고 오히려 홍보의 기회로 삼아 활성화되는 것이 현재의 추세이다.

상업지를 개발할 때 부담금을 적용하는 프로그램은 기반시설부담금이나 강제징수(exaction)와는 별도로 발달해 왔다. 이 프로그램은 주로 캘리포니아와 매사추세츠에서 발달해 왔으며, 다른 지역으로 확산하고 있으며, 이 프로그램은 개발업자에게 ‘저가주택’, ‘자녀 육아시설’, 또는 빈민을 위한 문화시설의 제공을 포함한 다양한 형태의 사회편익 시설의 제공을 요구하고 있다. 이것을 ‘연계프로그램’(linkage program)이라고 부른다.

이렇게 다양한 ‘개발영향부담금’, ‘비용부담’, ‘강제징수’는 신개발로 말미암아 발생하는 기반시설과 커뮤니티 서비스를 제공하는 비용을 충당하고자 출발했다. 이제 개발업자들은 개발 시에 커뮤니티에 편익을 제공하기 위해 다양한 형태의 부담금을 당연하게 받아 들인다.

4. 결론에 대신하며

한미FTA 협정을 통해 일련의 토지에 대한 공법적 규제체계를 유지해서 부동산 투기를 규제하고, 균형있는 국토개발을 위하여 다음과 같은 제도개혁이 필요하다.

■ 도시계획과 지역제의 일치 강조

근래 미국의 도시계획은 토지이용규제와 용도를 지정하는 지역제와 마스터플랜과의 ‘일치성(CONSISTENCY)’을 강조한다. 다양한 부문을 포괄하고 있는 ‘마스타플랜’의 역할이 인정되어 이제는 도시계획의 헌법적 지위를 점하고 있다. 그 이유는 ‘마스타플랜’을 작성하지 않은 채로 결정되는 용도지역제와 용도변경은 임시적이고, 임의적으로 이루어질 수 있기 때문이다. 또한, ‘마스타플랜’이 없다면 용도지역제 수립과정이 내적 일치성을 유지할 수 없기 때문이다.

도시 전체 구역을 동등하게(equally) 다루는 도시계획과 토지이용규제가 불일치할 때 토지의 용도가 제약받는 토지소유자는 ‘수용’이라고 보상을 요구하게 된다. 그러므로 지방정부로 하여금 ‘마스터플랜’의 채택을 의무로 하는 주가 늘어나고 있다. 한마디로 ‘마스터플랜’의 헌법적 지위로의 복권 그리고 ‘마스터플랜’과 집행수단으로서의 ‘용도지역제’와의 일치성을 강조하는 것이 현재의 경향이다. 따라서 본 협정을 계기로 『국토의 계획 및 이용에 관한 법률』의 광역도시계획(제10조), 도시기본계획(제11조), 도시관리계획(제24조 또는 제30조)의 수립 및 변경 시 마스터 플랜에 해당하는 도시기본계획과 구속적 계획에 해당하는 도시관리계획과의 일치성을 강조해서 개인의 재산권을 침해하는 ‘규제적 수용’의 시비를 사전(事前)에 차단하고 공공의 복지와 주민의 재산권 향상에 이바지하는 선진적인 도시계획체제로 전환해야 하겠다.

■ 토지이용규제 제도의 개발

앞서 언급한 대로 미국과 우리나라는 동일한 지역제 규제체계를 사용하고 있다. 미국의 용도지역규제와 우리나라의 용도지역지구제를 비교해 보면 다음과 같은 시사점을 얻을 수 있다.

미국의 지역제는 주거지의 용도순화(用度純化)를 지키는 방향으로 발전해 왔다. 미국의 지역제와 비교해 본 결과 우리나라의 용도지역 중 주거지역에서 허용되는 용도를 살펴보면 상업지역과 구분하기 어려울 정도로 용도의 혼재(混在)를 허용하고 있다. 특히 가장 높은 용도순화를 요구하는 전용 주거지역에서도 단독주택에서 아파트, 기숙사에 이르기까지 모든 기능의 주거용도가 허용되고 있다.

본 비교를 위해 사용한 뉴욕의 용도지역제는 전용 주거에 허용되는 건축물의 용도는 단독주택과 최소한의 집회장 정도에 불과하다. 더 나아가 제1종 근린생활시설, 제2종 근린생활시설도 전용 주거지역에서의 입지가 금지되고 있다. 이런 면에 비추어 볼 때 같은 용도지역제 방식을 채택하고 있는 미국과 우리나라는 결과적으로 상당히 판이한 토지이용 형상을 낳고 있다. 용도순화를 지키는 방법으로 지역제를 채택하고 있는 미국은, 그 목적을 달성하고 있는 데 반해 우리나라는 지역제 채택의 목적이 무엇인지 의문이 갈 정도로 용도가 혼합되는 토지이용을 낳고 있다.

또 다른 예로 우리나라 상업지역에 세분된 근린상업지역에는 단독주택에서 공동주택, 제1․2종 근린생활시설까지 모두 허용하고 있다. 지역제 원리인 용도순화(用度純化)와 용도분리(用度分離)의 기본원리가 실종되었음을 알 수 있다.

우리는 같은 용도지역 내에서는 무차별적으로 같은 토지이용 규제가 허용되고, 그에 더해 용도지역 내 허용되는 용도가 용도지역 간 차별성 없이 혼재되고 있다. 준공업지역에서조차 조례로 단독주택에서 문화, 상업, 공업, 업무시설까지 폭넓고 다양한 용도를 허용하면서 같은 용적률, 건폐율을 적용하고 있다. 미국의 용도지역제와 비교해 보면 우리나라는 용도지역지구제 운용 기술을 더욱 개발하고, 세련화시켜야 할 여지가 많음을 깨닫게 된다.

■ 도시계획결정구조의 개선

미국의 도시계획 결정구조와 비교해 보면 우리나라는 도시계획의 수립과 집행계획인 도시관리계획의 작성이 지방자치단체의 의무사항이다. 그러나 미국에서는 마스터플랜의 수립과 민간의 토지이용을 법률적으로 구속하는 용도지역지구제를 채택하는 행정이 선택사항으로 되어있다.

그러나 채택한 마스터플랜과 용도지역지구제는 엄격하면서도 일관되게 운용하고 있다. 특히 주목되는 것은 공청회를 자주 열어, 이해관계에 있는 시민은 아무런 제약 없이 도시계획위원회에 참석해서 본인의 의견을 자유롭게 진술하고 있다.

용도지역제의 경직적 운용을 탈피하고자 현실의 상황을 반영하기 위한 장치인 ‘지역제청원위원회’(Zoning Board of Appeal)의 운용이 주목된다. 지역제 청원 위원회는 지역제 조례의 완화를 인정하거나 설명하며, 도시계획위원회의 결정에 관련되는 지역제 법률에 관한 청문회를 수행하고, 분쟁의 해결을 시도한다.

미국의 도시계획제도 운용과 비교해 보면 우리나라는 도시계획 결정이 지나치게 형식적이고 결정된 도시계획의 집행력이 미국보다 현저히 떨어진다고 할 수 있다. 그 근본 이유는 도시계획결정이 지나치게 행정력 안의 범위에 있고, 주민의 동의와 지지를 받는 절차가 부족하기 때문이라고 판단된다.

한미간 수용 정책의 차이와 한미FTA 비교 분석
	김원보 / 가람동국감정평가법인 대표이사

한미FTA의 “수용 및 보상” 조항 중 수용조항은 수용대상을 '투자'로 규정하고 있을 뿐만 아니라 직접수용 외에도 '간접수용'을 인정하고 있으며, 보상조항에 있어서도 우리나라의 「공익사업을 위한 토지등의 취득 및 보상에 관한 법률」(이하 ‘토지보상법’ 이라 한다)과는 다소 상이한 내용을 담고 있어 문제가 되고 있다.

이러한 문제점을 요약하면 첫째, 수용대상을 재산권이 아닌 투자로 규정하고 있고, 우리나라에는 없는 간접수용이 인정됨으로써 미국투자자에 한해서 보상대상이 확대될 소지가 있다는 것이며 둘째, 보상방법을 토지보상법과는 다소 달리 규정함으로써 동일한 보상대상에 있어서도 미국 투자자에 한해서 보상범위가 확대될 소지가 있다는 것이다. 이를 나누어 보면 다음과 같다.

1. 보상대상의 확대 여부

1) 수용대상

수용의 대상에 대하여 헌법 제23조제3항에서는 ‘재산권’으로, 토지보상법 제3조에서는 ‘토지․물건 및 권리’로 규정하여 토지․물건외의 권리도 수용대상으로 인정하고 있으나, 헌법재판소나 대법원에서는 보상대상이 되는 재산권의 범위를 상당히 좁게 해석하고 있으며, 특히 영업과 관련된 단순한 기대이익이나 영업의 허가 등과 관련된 반사적 이익은 재산권으로 인정하지 않고 있다. 그러나 한미FTA에서는 수용의 대상을 투자로 규정하고(제11.6조제1항), 투자에는 면허․인가․허가와 국내법에 따라 부여되는 유사한 권리가 포함되어(제11.28조), 미국투자자의 영업장이 수용될 경우 토지보상법에서는 보상대상이 아닌 장래 기대이익이나 지출된 비용 등이 보상대상에 포함될 수 있다는 문제점이 있다.

2) 간접수용

간접수용이라 함은 당사국의 행위 또는 일련의 행위가 명의의 공식적 이전 또는 명백한 몰수 없이 직접수용에 동등한 효과를 가지는 경우를 말한다(부속서 11-나제3항). 즉, 직접수용은 명의의 공식적 이전 또는 명백한 몰수를 통하여 투자가 국유화되거나 직접적으로 수용되는 경우인 반면(부속서 11-나제2항), 간접수용은 직접적으로 소유권을 박탈하지는 않으나, 국가가 각종 규제를 통하여 재산적 가치를 현저하게 감소시키거나 재산권의 행사를 불가능하게 하는 행위를 의미한다.

토지에 대한 간접수용은 미국에서는 규제적 수용(regulatory taking)이라고 하며, 우리나라에서의 공용제한에 해당된다고 볼 수 있다. 우리나라에서의 공용제한에 대해서는 직접적으로 보상을 인정하고 있는 경우는 거의 없으며, 다만 개발제한구역이나 장기미집행도시계획시설부지 등에서 제한적으로 매수청구권제도를 두고 있는 뿐이다. 그러나 한미FTA에서는 간접수용으로 이를 인정하면서, 그 판단기준으로 ①정부행위의 경제적 영향, ②정부행위의 투자자의 합리적인 기대이익의 침해정도, ③정부행위가 투자자에게 공익을 위해 수인해야 할 범위를 초과하는 '특별한 희생'의 발생여부 등의 3가지를 제시하고 있다(부속서 11-나제3조제가항). 이러한 판단기준은 1978년 Penn Central Transportation Co. v. New York City 사건에서 연방대법원이 제시한 규제적 수용의 기준과 거의 동일하다.

미국에서는 1980년대 이전에는 규제적 수용을 대체로 좁게 해석하여 왔으나, 1992년 Lucas v. South Carolina Coastal Council 사건에서 토지이용의 전면적인 제한(total diminution)을 규제적 수용을 인정한 바 있으며, 1987년의 Nollan. v. California Coastal Commission 사건, 1994년의 Dollan. v. City of Tigard 사건 등에서 공용시설부담이 수용조항에 위반되지 않기 위해서는 ①합법적인 주(州)의 이익과 필수적인 연관성이 있어야 하며, ②개발로 인한 영향과 대체적인 비례성을 가져야 한다고 판결하여 이에 해당되지 않을 경우 규제적 수용으로 인정하고 있다. 이러한 미국의 판례 등을 고려할 때 사실상 토지의 이용이 거의 전면적으로 제한되는 우리나라의 군사시설보호구역․접도구역․문화재보호구역 등이나, 개발행위허가 등과 관련하여 관행적으로 부과하고 있는 공공시설설치 또는 기부체납 등의 부관은 한미FTA에서는 간접수용에 해당될 여지가 있다.

이러한 간접수용의 예외로 공중보건․안전․환경 및 부동산 가격안정화 등을 규정하고 있으나(부속서 11-나제3조제나항), 그 내용이 명확하지 못하여 구체적인 사안에 따라서는 간접수용으로 인정될 수도 있다는 문제점이 있다.

또한, 우리나라 헌법 제23조제3항에서는 ‘보상은 법률로써 하되’라고 규정하여 법률에 구체적인 보상규정이 없는 경우에는 헌법을 근거로 한 직접적인 보상청구를 인정하지 않고 있으나, 한미FTA에서는 국내법에 별도의 보상규정이 없는 경우에도 투자자  국가소송제에 의하여 ‘국제투자분쟁해결센터’의 독단적인 결정에 따라 보상할 수밖에 없게 된다는 것이 더욱 큰 문제이다.

2. 보상범위의 확대 여부

토지보상법 제67조제1항에서는 보상액은 ’협의에 의한 경우에는 협의성립 당시의 가격을, 재결에 의한 경우에는 재결 당시의 가격‘을 기준으로 하도록 규정하면서 수용일과 지불일이 다를 경우 이자 지급에 대해서는 별도로 규정을 두고 있지 않으며, 가격시점(보상평가시점)과 협의 또는 재결시점이 1～3개월 정도(최장 1년) 차이가 있는 경우에도 이를 시가보상으로 보고 별도의 이자를 지급하고 있지 않고 있다. 그러나 한미FTA에서는 보상액은 수용일 직전의 가격으로 하되(제11.6조제2항제나호), 수용일부터 지불일까지 발생한 이자를 더하도록 규정하고 있어(제11.6조제3항), 미국투자자에 한해서는 별도의 이자를 지불할 수밖에 없다는 문제점이 있다.

3. 결론

위와 같은 문제점은 우리나라와 미국은 기본적으로 법률체계를 달리하고, 재산권의 범주나 침해에 대한 구제절차 등이 상이함에도 이러한 차이에 대한 구체적인 검토 없이 협정문이 작성된 결과로 판단된다.

특히, 국문판 협정문은 미국식 체제와 용어에 대하여 그 내용을 명확하게 규정하지도 않고 이를 번역하는 수준으로 작성되어 추후 분쟁이 발생할 경우 우리에게 불리하게 작용할 여지가 있지 않을까 우려된다. 따라서 협정문을 수정할 수 없다면 국문판이라도 최대한 우리나라의 제도와 법률용어에 맞추어 다시 고칠 필요가 있다고 생각된다.

한미 FTA 투자협정(안) 중 부동산 관련규정에 대한 검토(발제자: 조재성 교수)에 대한 토론문
	서순탁 / 서울시립대 교수, 경실련 토지주택위원장

1. 총평

□ 미국 도시계획제도에 대한 풍부한 지식을 바탕으로 도시계획제도 도입배경, 운용실태를 한국과 비교하면서 차이를 알기 쉽게 밝히고 있어서 매우 유익했음

□ 특히 결론에서는 한미 FTA 투자협정을 계기로 우리나라의 토지에 대한 공법적 규제체계의 개선방안을 제시하고 있으며, 이를 통해 한국제도의 선진화를 주장하고 있음

2. 각론 : 규제수용과 간접수용 그리고 도시계획과 토지이용규제

□ 협정문의 간접수용의 개념은 명확치 않으나, 전후 맥락으로 볼 때, 미국 판례상의 규제적 수용(regulatory taking)의 법리를 반영한 것으로 보임.

- 미국법원은 정부규제에 의한 재산권제한에 대해서도 보상을 요하는 규제수용을 인정

- 규제수용판단기준은 판례를 통해 나타나고 있는데, 규제의 경제적 영향, 합리적 투자기대, 정부조치의 성격 등임

- 그러나 아직도 정부의 어떤 규제가 규제수용에 해당되어 보상해야 하는지 분명하게 정리되어 있지 않음

- 토지이용규제와 같은 직접적인 재산권제한에 국한되지 않고 간접적‧반사적 효과에 의한 재산권제한까지를 포함

- 이는 미국에서조차 논란을 보이고 있으며, 넓은 보상으로 인해 정부부담이 증대하는 결과를 초래할 수 있으며 정당한 정부규제를 위축시킴

- 따라서 간접수용의 개념과 판단기준을 보다 구체적이고 분명히 할 필요가 있음

□ 국내의 경우 간접수용에 대해 학설로는 논의되어 왔으나, 대법원과 헌재는 이에 대해 부정적 입장을 보여 왔음(헌법과 토지수용법)

- 이는 현정문상의 간접수용의 법리와 배치됨

- 다만 예외적으로 강한 제한을 받는 경우 토지매수청구권을 규정하고 있으나 금전보상은 받을 수 없음(개발제한구역지정및관리법, 국토계획법)

□ 결국 한미FTA는 국내법에서 인정치 않는 간접수용의 법리를 미국인 투자가들에게 인정하는 ISD를 도입했다는데 문제가 있음

- 국내법은 토지규제에 따라 발생하는 기대이익의 손실을 보상대상으로 하고 있지 않음

- 협상안이 타결될 경우 내국인에게도 간접수용에 따른 재산권 제한에 대한 보상을 해야 할 것임

□ 종합하면, 미국과 같은 선진국의 경우 토지이용과 개발에 대한 정부개입(각종 토지정책과 규제)이 적으며 있더라도 지방정부와 시장메카니즘에 맡겨 해결하는 경향이 있으나, 우리를 포함한 개도국의 경우 이른바 간접수용에 해당하는 정부의 적극적인 개입을 통해 문제를 해결하는 경향이 있기 때문에 근본적으로 다른 상황에 있음. 따라서 도시계획제도의 보편성과 더불어 특수성에 대한 고려가 필요하므로 미국식 간접수용의 법리를 우리나라에 적용하는 데는 한계가 있음

□ 규제수용의 전형인 토지이용규제는 우리나라에서 광범위하게 활용되고 있다. 용도지역의 지정‧변경은 투자자의 기대수익을 얻지 못하게 함으로써 사실상 직접수용과 같은 경제적 손실을 입었다는 이유로 정부를 상대로 중재를 신청할 가능성이 큼.

- 지방자치단체의 개발사업과 관련 인허가 처분 및 기부채납의 관행을 문제 삼을 소지가 있음(예: 기부채납조건부 행정처분)

□ 부동산 가격 안정화 조치와 조세조치는 원칙적으로 간접수용을 구성하지 않는다고 규정하고 있으나, 예외를 두고 있어 이에 해당하는 국내정책이 매우 많은 실정임

- 예컨대, 주택법에 의한 분양가상한제와 분양가공개제도, 국토계획법에 의한 허가제도, 투기과열지구 안에서의 양도소득세 중과, 종합부동산세, 수도권과밀지구에서의 취득세 및 등록세의 중과 등은 간접수용으로 문제 삼을 가능성이 큼

한미 FTA 투자자국가소송제에 대한 찬반 논리 비교 분석
	전강수 / 대구카톨릭대 교수, 토지정의시민연대 정책위원장

쟁점 1. ISD는 위험 & 사법 주권 침해

<평자의 견해> ○: 찬성, ×: 반대, △: 유보

반대 측 논리	찬성 측 논리
- 국내법이나 국내 판례법에서는 인정하고 있지 않은 간접수용이라는 법리를 내국인이 아닌 미국인 투자자에게는 인정하는 새로운 제도를 도입하는 것이어서 우리 헌법 내지 법률과 충돌하는 부분이 발생.(○) - 실질적으로 국내법과 헌법의 보상규정을 개폐하는 효과 발생. 국내법 169개를 개폐하는 효과를 갖는 초법률적 조약.(△) ↔ 외국인도 국내법의 적용을 받아야 한다는 전제 하에서 성립하는 주장. 마치 헌법과 국내법의 효력이 부분적으로 정지될 것 같은 느낌을 주는 과장된 표현.	- 헌법 6조 2항은 외국인은 국제법과 조약이 정하는 바에 따라 그 지위가 보장된다고 하고 있기 때문에 조약으로 외국인의 재산권을 보호하는 것은 법률보상주의에 위배되지 않음.(△) ↔ 외국인 투자자와 내국인 사이에 차별을 두는 것은 헌법상 평등의 원칙에 반함. - 국제조약은 체결국들이 상호 이익을 위해 각자의 주권 중의 일부를 행사하지 않거나 일정한 방법으로만 행사하기로 하는 자발적인 약속이므로, 외국인 투자를 활성화하기 위해 투자 분쟁에 대해 자기 나라의 재판권을 행사하지 않기로 조약을 맺는 것은 가능.(○) - 보상 판정이 내려지더라도 금전적 배상만으로 그칠 뿐 투자유치국의 법이나 제도를 폐지하거나 무효화시키는 효력은 없음.(×) ↔ ‘위축효과’를 무시한 주장. - ‘선례구속의 원칙’(어떤 사건에 대해 내려진 판결이 그 이후의 그와 유사한 사건에 대해서도 구속력을 가진다는 것)을 인정하지 않기 때문에 정당한 주권 행사가 제약을 받을 가능성 없음.(×) ↔ 중재기관이 동일한 성격의 사건에 대해 다른 판정을 내리는 것이 가능할까?
<질 문> - ‘한미FTA 협정문이 한국에서는 국내법의 효력을 갖지만, 미국에서는 행정협정에 불과하여 미국 국내법에 저촉되는 부분은 무효’라는 주장의 의미가 무엇인가? 중재기관의 판정을 한국은 따라야 하고 미국은 무시해도 된다는 뜻인가? - 한국에서도 미국처럼 한미FTA 협정문을 행정협정 수준으로 만들 수 있는 법률적 방안은 없는가?

↔ 이하의 문장은 평자의 논평

반대 측 논리	찬성 측 논리
- 간접수용의 판단 기준이 불명확하고, ‘예외의 예외’ 규정에서 ‘극히 예외적인 경우’가 어떤 경우인지 알 수 없고, 3가지 예외 사유 외에 어떤 사유가 ‘공공복지’에 해당하는지 단정하기 어려움.(○) - 정부가 중재판정에서 패소할 경우, 내국인이 미국 투자자와의 역차별을 문제 삼으며 각종 부동산 정책에 대해 위헌소송이나 행정소송을 제기함으로써 부동산 투기 등에 대한 실효성 있는 공공정책이 무력화될 가능성이 있음.(○) - 부담금, 부동산 조세, 지자체의 인허가처분의 지체, 기부채납 관행, 도시계획 등이 간접수용으로 간주되어 제소대상이 될 수 있음.(△) ↔ 일부(예컨대 부동산 조세)는 공공복리를 위해 비차별적으로 행해지는 조치임이 명백하므로 간접수용으로 간주되지 않을 것. - 협정문은 “저소득층의 주거여건을 개선하기 위한 조치를 통한 부동산 가격 안정화 정책”만이 투자자국가소송제의 예외가 될 뿐이라 하고 있으므로 정부의 주택개발정책이 철저하게 제한될 것.(×) ↔ 예시를 대상 정책 전체를 나타내는 것으로 과잉 해석.	- NAFTA 등 대부분의 투자협정은 간접수용에 대해 보상할 의무를 규정하면서도 아무런 명시적 제한규정을 두고 있지 않은 반면, 한미FTA 협정문은 공공복리 목적의 비차별적 조치는 간접수용을 구성하지 않는다고 명시.(△) ↔ 확인 요망 - 미국의 2004 양자투자협정(BIT) 모델 문안보다 간접수용의 범위를 더 제한. 특히 부동산가격 안정화를 공공복리 목적의 조치에 추가하고 조세정책은 별도 부속서를 두어 ‘과세는 일반적으로 수용을 구성하지 않음’을 규정.(△) ↔ 그렇다고 공공정책이 무력화되는 것을 방지한 것은 아님. ‘예외의 예외’가 어떤 경우인지 도무지 알 수 없음. 협정문 제23.3조 제6항 제나호에 의하면, '수용 및 보상규정은 과세조치에 적용된다'고 규정하여 과세조치가 보상을 요하는 수용이라는 주장을 할 수 있음을 명확히 하고 있음. - 간접수용의 대상에서 제외한 부동산가격안정화는 금융정책, 투기억제, 공급확대 등 집값안정과 관련된 대부분의 부동산정책을 포괄하는 것. 또 수도권 과밀정책 등과 같은 토지 용도제한이나 지구 지정은 도시환경개선, 주민편의 증진 등 공공복리를 위한 비차별적 규제정책에 해당돼 간접수용 대상으로 간주될 가능성이 없음.(×) ↔ 한국 정부의 해석이지만, 명확한 근거가 없음. - 공중보건, 안전, 환경, 부동산가격안정화 등은 단지 예시에 불과한 것임을 명시함으로써 모든 공공복리 목적의 비차별적 조치가 원칙적으로 수용이 아님을 선언한 것이나 마찬가지.(△) ↔ ‘공공복리’의 개념이 명확치 않음. - 1994년 협정이 발효된 나프타의 경우 3개 체결국간 제소건수는 46건, 투자자가 국제중재재판부에 청구한 보상금액은 280억 달러에 달하지만 실제 판결금액은 13년간 3500만 달러에 불과할 정도로 미미.(?) ↔ 확인 요망.
<질 문> - 미국에서는 지방정부가 세수 상황을 고려해 매년 재산세의 세율을 결정. 미국의 재산세 실효세율은 한국보다 월등히 높음. 한미FTA 반대측의 논리대로라면 미국의 재산세는 한국 투자자의 제소 대상이 될 가능성이 높은 것 아닌가? 미국의 zoning은 어떤가? - 지방자치단체의 개발사업 인허가 처분 지연이나 과도한 기부채납 관행이 억제된다면 이는 바람직한 것 아닌가? 한국의 후진적 관행을 외부충격을 통해 개혁해야 한다는 논리가 전혀 터무니 없는 것은 아닌 듯.

쟁점 2. 간접수용 인정으로 공공정책 무력화?

투자자국가소송제도와 부동산 정책
	원희룡 / 한나라당 국회의원

■ 문제의 제기 : 각종 지구 지정 등 용도제한과 같은 부동산 정책들이 투자자국가소송제도에 의해 훼손될 수 있는가?

- 정부가 투자자국가소송대상에서 제외시켰다는 부동산 가격안정화정책은 차치하더라도 향후 정부가 추진하고자 하는 각종 부동산 정책들은 간접수용에 해당되어 정부가 미국 투자자들에게 막대한 배상을 하여야 하는 것이 아닌가라는 문제점이 시민단체를 중심으로 제기되고 있다.

- 이에 정부는 정부가 추진하고 있는 각종 부동산 정책은 그 목적상 모두 부동산가격안정화 정책에 해당되어 제소될 가능성이 사실상 없다고 자평하고 있다. 그러나 일련의 협상과정을 살펴보면 정부에서도 시민단체 등에서 지적한 문제점에 대한 충분한 인식은 있었다고 보여지며, 해소를 위한 어느 정도의 노력도 있었음을 알 수 있다.

- 이하에서는 투자자국가소송제도와 동 제도가 우리나라의 부동산정책에 미칠 수 있는 영향을 간략히 검토하기로 한다.

■ 투자자 국가 소송제도 : 처음부터 지고 들어가는 싸움이었다.

- 정부가 협상 초기에 내놓은 초안을 보면 미국보다 오히려 더 강력하게 들어가 있었다. 협상이라는 것은 초기엔 다 안 된다고 했다가 끝 무렵에 가서 양보하면서 절충 지점을 찾는 것인데, 처음부터 스스로를 결박하고 나서 풀어달라고, 예외 조항을 늘려달라고 사정을 했으니 이는 처음부터 지고 들어가는 싸움이었던 것이다.

- 북미자유무역협정 체결 이후 미국 내에서도 연방법원 판사들이 반대 성명서를 발표할 정도로 후폭풍이 거셌던 항목이다. 결국 미국과 캐나다, 멕시코 정부의 외교부장관이 모여 일부 조항을 완화하기에 이르렀는데 우리 정부의 초기 태도를 보면 이러한 사실도 인지하지 못하고 있었던 것이다.

○ 법 적용상의 문제점 - 평등권 침해

- 보상의 대상 : ‘투자’

․협정문에 의하면 기대수입이 상실되는 경우나, 국내법상 면허, 허가, 인가가 추후의 사정변경 등의 사유로 취소되는 경우도 투자협정 상의 수용에 해당될 수 있다.

․그러나 국내법과 판례는 단순한 기대이익ㆍ반사적 이익 또는 경제적인 기회 등은 재산권에 속하지 않는다고 보고, 면허․인가․허가를 받은 상태 역시 재산권에 포함되지 아니한다고 보고 있다.

- 보상의 원인 : ‘간접수용’

․협정이 인정하는 간접수용으로 인해 보상의 대상이 되는 정부의 행위가 현재 국민들에게 보상해주는 것보다 넓어진다.(도시계획구역지정, 개발이익환수, 양도소득세 중과 등)

- 예상되는 부작용

① 위헌 소송으로 인한 공법 질서 붕괴

내국인은 미국 투자자에 비해 합리적인 이유가 없이 차별을 받게 되므로 각종 공법 규제에 대해 위헌 소송을 제기하게 될 가능성이 높고, 인용될 가능성도 높아 보인다. 이렇게 될 경우 각종 공익을 위한 규제 질서가 붕괴될 가능성이 있다.

② 우회투자

미국 투자자가 내국인에 비해 우대를 받으므로, 미국 법인을 통해 국내에 우회 투자를 하여 각종 공법 규제를 피할 동인이 크며, 막대한 국부가 유출될 우려가 있다.

○ 법 현실상의 문제점

- 경험이 규범의 하자를 치유하지는 않는다.

․정부는 투자자소송 제도가 지금까지 체결된 많은 투자협정에 포함된 것이며, 큰 문제가 없었다고 주장하지만 이러한 정부의 논리는 너무 안이한 것이다.

․과거 문제가 없었다는 사실이 규범의 하자를 치유하는 것은 아니다. 정부와 국회는 오용될 소지가 있는 조항을 빈틈없이 찾아내야 할 의무가 있다. 투자자소송 제도는 오용될 소지가 있는 것이 분명하며, 별 문제 없었다며 안이하게 넘어가는 것을 국회는 비준 동의 과정에서 용납하지 말아야 한다.

- 최근 중재 건수가 급증하고 있다

․실제 소송의 건수가 적고 규모도 작으므로 이 제도의 위험성을 주장하는 논리는 과장이라는 것도 사실과 다르다. 체코는 지난 2003년 미국 투자가 로널드 라우더에게 1년 의료 보험 예산에 해당하는 3억 6천만 달러를 물어야 했으며, 2003년 현재 파키스탄 정부는 스위스, 이탈리아, 터키 등의 기업에 의해 총 10억 달러가 넘는 분쟁에 휘말려 있다. 유엔 산하기관인 UNCTAD는 지난 1997년 이후 2004년까지 이 제도로 인한 국제적 소송 건수가 8배로 증가하여 알려진 사례만 이미 200건을 훨씬 넘고 있다고 보고하였다. 액수의 규모도 큰 것들이 많다. 레바논 정부는 프랑스 투자가에게 2억 6천만 달러를 물어야 했으며, 러시아 국가는 유코스(Yukos)의 투자가들에게 3백3십억 달러의 소송을 당한 상태이다.

■ 투자자국가소송제도와 부동산 정책

- 정부가 추진하는 각종 부동산 정책이 그 목적상 모두 부동산가격안정화 정책에 해당되어 제소대상이 되지 않는다는 정부의 주장에서 간과해서는 안 될 부분이 존재한다. 바로 부동산에 대한 우리나라와 미국의 근본적인 인식의 차이가 그것이다.

- 이러한 인식의 차이는 두 가지 점에서 문제점을 갖는다. 첫째는, 개념과 협약 등의 해석에 많은 영향을 미치게 된다는 점이다. 이로 인해 쌍방 당사자는 다의적 해석이 가능한 용어를 피하고, 보다 명확히 규정하고자 하는 것이다. 두 번째는, 동일한 협정문을 대국민용과 대미용으로 나누는 결과를 초래한다. 인식을 같이 하는 국민들에게는 성공적인 협정문이 실제 분쟁이 발생한 경우에는 대미용이 적용될 가능성이 크므로 이로 인해 불측의 국가적 피해는 엄청날 것이다. 우리 법제에 없는 개념인 ‘간접투자’는 이런 의미에서 더욱 심각하다고 할 수 있다.

- 정부의 부동산 정책은 일관성이 있어야 국민들의 신뢰를 얻을 수 있고 마침내 소기의 목적을 달성할 수 있다. 우리나라에 있어 부동산정책은 국가적 어젠더로 그 중요성은 아무리 강조해도 지나치지 않는다. 그러나 위에서 본 바와 같이 이후 투자자국가소송제도는 더욱 활성화될 것이며, 미국 투자자들과의 역차별을 문제삼아 내국인의 소송도 제어할 수 없을 정도로 진행될 가능성은 충분히 있다고 생각된다. 더욱이 우회투자를 이용한 내국인들의 부동산 투기는 그 동안 정부의 부동산정책을 무력화시키고, 우리나라를 영원한 부동산투기공화국으로 낙인찍게 될 것이다.

■ 결론 : 이제부터 시작이다.

- 지금까지 투자자국가소송제도의 오․남용가능성과 이로 인한 우리나라의 부동산 정책이 무력화될 수 있음을 지적하였고, 우리나라에 있어서 부동산 정책의 중요성에 대해서도 언급하였다. 특히 부동산에 대한 인식의 차이로 성공적이라는 자평에도 불구하고 실제 적용에 있어서 불측의 손해를 줄 수 있다. 그러므로 이러한 인식의 격차를 최소화하는 추가 협상이 개재되는 것이 바람직하지만 현실적으로 정부에 의한 더 이상의 추가 협상이 불가능하다면 이제 공은 국회로 넘어왔다.

- 경쟁을 통한 경쟁력 강화만이 진정한 경쟁력이며, 그 중심에 한미 FTA가 있다. 한미 FTA로 외국인투자는 증가할 것이 예상된다. 이런 의미에서 한미 FTA는 우리나라에 있어서 위기가 아닌 기회가 되어야 한다. 그러나 외국인투자가 우리 경제의 발전에 조력하는 것이 아니라 질곡으로 작용하고, 투기의 대상국가로 전락한다면 한미 FTA를 체결하는 의미를 찾을 수 없을 것이다. 국회는 어느 것이 경쟁력을 강화하고, 우리나라의 부동산을 안정화시키는 것인지에 대한 이해득실을 분명히 하여야 할 것이다.