대학개혁방안 토론회

반값등록금과

바람직한

대학개혁방안

일시 | 2011년 10월 17일(월) 오후 2시

장소 | 참여연대 느티나무홀

주최 | 참여연대 민생희망본부, 행복세상을여는교육연대

프로그램

14:00	사회	김남근 참여연대 운영위원회 부위원장

14:10	발표1	반값등록금과 고등교육 구조개혁

임재홍 한국방송통신대학교 교수

14:30	발표2	부실대학퇴출방식의 문제점과 개선 방안

박정원 상지대학교 교수

14:50	발표3	대학교육 체제개편 방안

박주현 시민경제사회연구소 소장

15:10	토론	임희성 한국대학교육연구소 연구원

심성보 부산교육대학교 교수

한만중 전국교직원노동조합 부위원장

15:40	종합토론

16:00	폐회

목차

발제1  반값등록금과 고등교육 구조개혁 / 임재홍	4

발제2  부실대학퇴출방식의 문제점과 개선 방안 / 박정원	31

발제3  대학교육 체제개편 방안 / 박주현	53

토론1  대학구조개혁을 위한 제언 / 임희성	88

토론2  교육부의 교대 구조조정, 무엇이 문제인가? / 심성보	93

토론3  대학체제 개혁의 방향과 과제 / 한만중	100

참고자료   국립대통합네트워크방안	105

	발제 1 임재홍
	반값등록금과 고등교육 구조개혁
	임재홍 / 한국방송통신대학교 법학과 교수

I. 서론

2011년 대학을 둘러싸고 극심한 진통이 계속되고 있다. 등록금 문제는 신자유주의심화에 따른 양극화와 빈곤의 일상화에 대한 반작용으로 이해할 수 있고, 나아가 1988년 노태우 정부 이래 진행되어 온 교육담당행정청의 대학구조조정정책에 대한 반작용으로도 이해할 수 있다. 주지하듯 종래 교과부의 대학구조조정의 핵심은 국립대법인화 정책과 사립대학 자율화정책이었고, 모두 등록금인상요인이 되었다.

<표 1> 자율화 조치의 역사

연도	내용
1989년 1995년 2001년 2002년 2003년 2004년 2008년	사립대 등록금 자율화 조치 * 1990년부터 1996년까지 사립대 등록금 폭등(노태우정부-김영삼정부) 대학설립준칙주의 학교수업료 및 입학금에 관한 규칙 개정안 입법예고(국립대 등록금 자율화) 「국립대학운영에관한특별법」을 도입 추진 국립대 등록금자율화조치 시행 * 2004년부터 2008년까지 국립대 등록금 폭등(노무현정부) 대학경쟁력 강화를 위한 대학 구조개혁 방안 대학 자율화 3단계 조치

반값등록금에 대한 긍정적 평가의 한계로 작용할 수 있는 논거는 예산문제일 것이다. 재정적자폭이 커지면 사회에 악영향을 미치게 되고 어떤 정책이라도 부정적인 평가에 노출될 것이다. 다행히도 우리나라에서 고등교육에 대한 국가지출은 종래 너무 적었기 때문에 크게 문제될 것 같지는 않다.

반면 반값 등록금에 대한 긍정적 평가 요인은 많다. 무엇보다 교육기본법에서 말하는 공교육에 고등교육도 포함되고 이 고등교육기관에는 국공립대학과 사립대학 모두 포함될 것이기 때문이다.

II. 반값 등록금 문제

1. 고등교육의 공고육성

우리 헌법 제31조는 국민의 교육받을 권리를 헌법상의 권리로 규정하고 있다. 이에 근거해서 제정된 교육기본법은 “교육은 홍익인간의 이념아래 모든 국민으로 하여금 인격을 도야하고 자주적 생활능력과 민주시민으로서 필요한 자질을 갖추게 하여 인간다운 삶을 영위하게 하고 민주국가의 발전와 인류공영의 이상을 실현하는 데 이바지하게 함을 목적으로 한다(제2조)”고 규정하고 있다. 이 조항이 적용되는 교육이란 초ㆍ중등교육뿐 아니라 고등교육을 거쳐 심지어 사회교육에까지 적용된다. 교육기본법은 고등교육을 실시하기 위하여 학교를 두며(제9조 제1항), 학교는 공공성을 가진다고 하고 있다(동조 제2항).

헌법과 교육기본법 제1조와 제9조를 통해서 대학교육기관은 교육기본법상의 학교이며 교육의 목적은 건전한 인격을 가진 인간의 배출이며 교육기관은 공공성을 가진다는 것을 분명히 적시하고 있다. 고등교육에도 공공성이 보장된다면 그 핵심이 되는 것은 국민의 교육을 받을 권리(제3조)와 이에 대한 국가의 보장의무(제1조)이다. 대학교육 역시 이러한 공교육의 일부이다.

그렇다면 고등교육에 대한 국가의 책무란 무엇인지가 문제될 것이다. 우선적으로 생각할 수 있는 것이 국가의 책무인데, 그중에서도 교육비용에 대한 국가부담일 것이다.

2. 경제규모와 등록금 문제

통계에 의하면 우리나라 경제규모는 세계 15위(2009년)이고, 1인당 국민소득은 49위(2008년)이다. 그런데 대학 등록금 수준은 세계 2위로 미국 다음이다. 물가 비싸다는 일본도 등록금만큼은 우리에게 한참 뒤져 있다.

GDP대비 비율로 보면 우리나라는 25.81%로 다른 국가에 비해 매우 높은 편이다.

1인당 국민소득에서 동·서유럽 평균은 1만8,000∼2만달러 수준이며, 등록금 수준은 1인당 국민소득의 10% 선이다. 2010년 우리나라 1인당 국민소득은 29,790달러 수준(미국달러의 구매력지수 환산액 기준)이며, 환율(1150원)을 적용하면 3426만원 수준이다. 그 10%는 340만원이다. 이에 기초하면 연구비나 시설비 등을 감안하더라도 350만원 정도가 적절하다고 한다. 이 액수는 대략 우리나라 연간 대학 등록금 평균액의 절반 수준으로, OECD에서 등록금 고·저 국가를 구분짓는 기준선이 1500달러(172만원)라는 점을 감안할 때 무리한 수준은 아니다. 이러한 통계에 따르면 반값등록금정책은 교육복지를 강화하는 것으로 누구도 찬성할 만한 일이다.

3. 반값 등록금 실현의 장애요인

우리나라의 경우 국공립대학과 사립대학 사이에는 큰 차이가 있다. 무엇보다 대학에 대한 지원의 규모나 방식의 차이일 것이다. 국공립대학에 대해서는 교원인건비가 지원되지만 사립대학에 대해서는 그렇지 않다. 이 차이가 등록금의 차이로 나타나게 된다. 그런데 국가의 재정보조를 받는 국공립대학은 너무나도 적은 상황이다.

1) 국공립대학의 과소

2010년 기준으로 고등교육기관중 국공립의 비율은 13%이고, 국공립대학에 재학하는 학생수는 25%(일반대학의 경우에는 21%) 정도이다.

<표2> 고등교육기관의 설립유형별 학교수

(단위 : 개)

구분	고등교육기관			일반대학			산업대학			전문대학
	소계	국·공립	사립	소계	국·공립	사립	소계	국·공립	사립	소계	국·공립	사립
2010 2009 2008 2007 2006 2005 2004 2003 2002 2001 2000 1990	411 407 405 408 412 419 411 405 376 374 372 265	52 53 52 54 56 60 61 62 62 61 62 55	359 354 353 354 356 359 350 343 314 313 310 210	179 177 174 175 175 173 171 169 163 162 161 107	27 26 25 25 25 26 26 26 26 26 26 24	152 151 149 150 150 147 145 143 137 136 135 83	11 12 13 14 14 18 18 19 19 19 19 6	4 5 5 6 6 8 8 8 8 8 8 3	7 7 8 8 8 10 10 11 11 11 11 3	145 146 147 148 152 158 158 158 159 158 158 117	9 10 10 11 13 14 15 16 16 15 16 16	136 136 137 137 139 144 143 142 143 143 142 101

주 1) 고등교육기관에는 일반대학, 산업대학, 전문대학, 교육대학, 방송통신대학, 기술대학, 각종학교, 원격대학, 사내대학, 대학원대학 포함

2) 원격대학에 사이버대학을 포함

자료: 한국교육개발원(각연도). 교육통계연보.

한국교육개발원(2010). 교육통계연보. p.594를 참고하여 재구성

<표 3> 고등교육기관의 설립유형별 학생수

(단위 : 명)

구분	고등교육기관				일반대학
	전체	국립	공립	사립	전체	국립	공립	사립
2010 2009 2008 2007 2006 2005 2004 2003 2002 2001 2000 1990	3,644,158 3,591,088 3,652,844 3,558,711 3,545,774 3,548,728 3,555,115 3,558,111 3,577,447 3,500,560 3,363,549 1,691,681	855,391 856,595 856,347 860,548 862,835 871,354 872,211 886,079 934,886 923,179 899,020 490,839	49,598 50,615 49,759 49,221 48,730 48,132 48,835 48,801 48,363 46,896 44,031 6,106	2,739,169 2,683,878 2,656,738 2,648,942 2,634,209 2,629,242 2,634,069 2,623,231 2,594,198 2,530,485 2,420,498 1,194,736	2,028,841 1,984,043 1,943,437 1,919,504 1,888,436 1,859,639 1,836,649 1,808,539 1,771,738 1,729,638 1,665,398 1,040,166	402,955 397,244 388,767 386,149 383,267 379,254 376,413 372,605 366,900 361,678 352,733 249,026	25,218 23,700 22,908 22,312 21,989 21,414 20,939 20,565 20,399 20,115 19,345 5,722	1,600,668 1,563,099 1,531,762 1,511,043 1,483,180 1,458,971 1,439,297 1,415,369 1,384,439 1,347,845 1,293,320 785,418

<표 3계속>

구분	산업대학				전문대학
	전체	국립	공립	사립	전체	국립	공립	사립
2010 2009 2008 2007 2006 2005 2004 2003 2002 2001 2000 1990	133,736 143,368 161,876 169,862 180,435 188,753 189,035 191,455 187,040 180,068 170,622 51,970	65,353 69,493 81,379 83,868 87,374 90,324 86,892 87,377 85,956 83,967 81,186 25,069	- - - - - - - - - - - -	68,383 73,875 80,497 85,994 93,061 98,429 102,143 104,078 101,084 96,101 89,436 26,901	767,087 760,929 771,854 795,519 817,994 853,089 897,589 385,369 963,129 952,649 913,273 323,825	1,709 2,731 4,229 7,757 10,911 13,405 14,721 14,423 14,225 13,775 15,302 26,959	19,764 22,517 22,473 22,615 22,642 22,748 24,026 24,614 24,620 23,765 22,029 -	745,614 735,681 745,152 765,147 784,441 816,936 858,842 886,926 924,284 915,109 875,942 296,866

주 : 고등교육기관에는 전문대학, 교육대학, 일반대학, 산업대학, 방송통신대학, 기술대학, 각종학교, 원격대학, 사내대학, 대학원대학 포함

자료: 한국교육개발원(각연도). 교육통계연보.

한국교육개발원(2010) 교육통계연보. p.594 참고

국공립대학의 비중이 작기 때문에 고등교육에 대한 국가의 공공보조금이 적어지는 것 역시 당연한 현상이다. 우리나라의 경우 총공교육비 중에서 학생 및 가계에 대한 고등교육에 대한 공공보조금은 우리나라가 2.7%로서 OECD 평균인 17.3%에 비해 보다 훨씬 낮다. GDP 대비 민간부문에 대한 공공정부보조금을 살펴보면 우리나라는 GDP 대비 0.02%를 지원하는데 이는 OECD 평균(0.25%)의 약 1/12에 해당된다. 또한 1999-2005년까지의 추이를 살펴보면 우리나라 대학생을 위하여 정부가 제공하는 장학금 및 기타교부금은 OECD 평균보다 현저히 낮았다. 그러나 학자금 대출은 1999년-2004년에 OECD 평균보다 높았다. 이 또한 국공립대학의 비중이 적기 때문에 벌어지는 현상이다.

교육과학기술부/ 한국교육개발원, 2008 국제지표로 본 한국교육, 2008, 28쪽.

교육과학기술부/ 한국교육개발원, 2008 국제지표로 본 한국교육, 2008, 28쪽.

2) 사립대학의 과도 및 그 재정취약성

등록금이 사회적인 문제로 부각된 것은 무엇보다 고등교육에서 사립대학의 비중이 크기 때문일 것이다. 2010년 기준으로 사립의 고등교육기관 수는 전체 고등교육기관의 87%에 달하고, 사립학교의 학생수가 75%(일반대학의 경우에는 79%)에 달하고 있다.

더 심각한 것은 우리나라 사립대학의 수준이 공교육을 수행할 수 있는 능력을 확보하고 있다고 보기 힘들다는 것이다. 즉 사립대학을 설치한 사립학교법인의 교육비 부담능력이 과거에 비해 현저히 떨어지고 있다. 우리나라 사학의 운영상황을 보면 학교법인이 학교의 교육을 위한 전입금이 매우 적다는 것이다. 즉 등록금에 의존하여 학교를 운영하고 있다는 것이다.

서울시에 있는 주요 17개 대학의 40%가 법정 부담 전입금을 제대로 내지 않은 것으로 나타났습니다. 서강대, 홍익대, 한국외대 등은 연간 1억원 정도의 전입금만 들여왔고 명지대, 동국대, 숙명여대는 법정부담전입금을 한 푼도 들여오지 않았다고 합니다.

http://kafkago.tistory.com/309

심지어 학교법인이 부담해야하는 법정부담금도 거의 등록금에 의존하고 있는 학교가 상당수인 것으로 나타나고 있다. 이것은 법률의 문제 때문이다. 국제적인 기준으로 볼 때 한국에서 과다등록금 문제의 원인은 바로 사립대학에 있다.

사립학교의 법인부담금은 △교직원 연금부담금(60%)과 △건강보험부담금(30%), △재해보상부담금(2%), △비정규직에 대한 4대 보험료(8%) 등이다.

전국 1760개 사립학교의 법정부담금 납부율은 2007년 20.5%, 2008년 21.8%, 2009년 22.2%였다. 아시아투데이 2010-09-23. 사립대학의 경우 2010년 전체 평균은 46.3% 정도이었다. 중도일보2011-06-23 17:59 http://v.daum.net/link/17933835

사립학교교직원 연금법 제47조(법인부담금) ① 법인부담금은 학교경영기관이 부담하되, 학교경영기관이 그 학교에 필요한 법인부담금 전액을 부담할 수 없을 때에는 그 부족액을 학교에서 부담하게 할 수 있다.

우리나라 2004-2005학년도 대학등록금은 PPP 지수로 환산했을 때 국공립학교가 평균 $3,883이고 사립학교는 평균 $7,406로 약2배의 차이가 난다. ··· 일반적으로 등록금이 저렴한 국공립학교에 전일제 등록 학생비율이 높은 경향을 보인다. 다만 한국과 일본의 경우는 사립학교 등록금이 국공립학교의 두 배에 달하지만 사립학교 재학생 비율(한국78%, 일본75%)이 높아서 다른 나라에 비해 고등교육민간부담이 커지는 원인으로 작용한다.

교육과학기술부/ 한국교육개발원, 2008 국제지표로 본 한국교육, 2008, 26-27쪽.

특히 교육적 관점이 결여된 사립대학설립이 무분별하게 이루어진 점, 이를 묵인하고 정책적으로 수용한 정치권이나 교육행정청의 잘못도 크다. 재무능력이 부실한 다수 사립대학이 등록금에 의존하여 대학경영을 하게 된데서 오는 부정적 현상이라 하지 않을 수 없다. 심지어 사립대학의 자율성보장이란 미명하에 아예 감독을 포기한 것도 원인이다.

반값등록금이 국가의 재정에 기초하여 하나의 정책으로 시행된다면 국가영조물(혹은 영조물법인)로 되어 있는 국립대학의 경우에는 바로 시행이 가능하다. 그러나 반값등록금 문제는 사실 사립대학 때문에 발생한 것이며 그 대상은 우선 사립대학이 되어야 한다. 일부 부실 사학은 국가나 지방자치단체가 인수해 직업전문학교 등으로 특성화 교육을 할 수 있는 국공립대로 전환하는 방안이 필요하다는 주장도 있다.

손우정 민주노동당 새세상연구소 상임연구위원은 “‘반값 등록금’ 정책으로 사립대에 국고를 지원해주는 조처는 단기적으로만 필요할 뿐, 장기적으로는 부실 사학을 편입하고 정원을 늘린 국공립대에 국고 지원을 집중시켜야 하고, 사립대의 경우는 국공립대가 포괄하지 못하는 특성화 교육을 할 때만 지원하고 따르지 않으면 지원하지 않아야 한다”며 “궁극적으로는 국공립대 80%, 사립대 20% 비율로 전환해야 한다”고 말했다. 한겨레신문, 2011. 6. 12. 박영진은 대학재구성의 일 방안으로 대학 국ㆍ공립화를 통한 평준화를 주장한다. “국ㆍ공립대학을 먼저 통폐합하고 부실한 사립대학을 국가 혹은 지방자치단체가 인수하여 장기적으로는 전국적으로 대학교육의 질을 균등화하고 지역적으로는 지역특성을 반영한 대학으로 개편되어야 한다.” 박영진, 「대학교육의 현실과 새로운 대학체제 구성」, 『교육비평』 제12호, 2003, 80쪽.; 이철호는 사립대의 준국립화를 주장한다. 즉 사립대학의 대학설립기준과 교육전반을 엄격하게 관리해야 하며, 사학을 수익사업으로 여기지 않도록 공교육의 이념에 따라 교육비를 지원해야 한다고 한다. 나아가 사립대학을 사회적 공영체제로 구성하기 위해 지역사회, 노조의 참여를 통해 공영화를 유도해야 한다고 보고 있다. 이철호, 「교육공공성실현을 위한 대학평준화 방안 모색」, 『교육비평』 제12호, 2003, 132쪽.

그러나 사립대학에 대해서 반값등록금을 적용하려는 경우에는 법률적ㆍ정책적 검토가 필요하다. 사립학교는 사립학교법인의 시설이며, 사립학교법상 사립학교법인은 법률상 별도의 법주체로서 상지학원판결과 사학분쟁조정위원회에 의하면 법인이사회는 법인운영권의 담지자가 된다. 따라서 학교정책의 책임자가 된다. 법인이사회는 법률이 허용하는 범위내에서는 국가와는 별도의 학교 정책을 시행할 수 있는 법적 주체로서 자율권을 갖고 있다. 따라서 국공립화는 사립하교법인 이사회의 결정에 의하지 않고 법률에 의하여 혹은 행정적인 방법으로 추진한다면 위헌문제가 제기될 소지가 많다. 이런 점 때문에 교육분야의 전문가들도 국고로 등록금을 지원하는 경우 부실 사립대에 대한 국가의 영향력을 강화하고 개혁에 나서야 한다고 주장하고 있다.

대법원 2007.5.17. 선고, 2006다19054 판결. 대법원 공보관, 구 사립학교법상 임시이사가 선임된 학교법인의 정상화 방법에 관한 대법원 전원합의체 판결 관련 보도자료, 2007. 5. 17.(목)  “이 판결은 임시이사에 의한 정식이사 선임이 갖는 기본권침해적 성질을 중시하여 합헌적 해석론의 입장에서 구 사립학교법을 체계적으로 해석함으로써 학교법인에게 인정되는 사학의 설립 및 운영의 자유, 자기결정권 등의 헌법상의 기본권을 두텁게 보호하려는 취지로 볼 수 있음.”

상지학원 대법원 판결은 “종전이사는 보통 학교법인의 자주성과 정체성을 확보하는 임무와 가장 근접한 위치에 있는 자”라고 하여 원고적격을 인정하였을 뿐 법인운영권에 대해서는 인정하고 있지 않다. 문제는 사학분쟁조정위원회가 이 상지학원 판결의 재해석을 통해 이를 긍정하고 있다는 것이다. “학교 운영권자가 저지른 비리를 일단 시정하기만 하면 학교운영권이 보장된다고 할 수는 없음. 하지만 과거 학교운영과정에서 일시적 과오가 있었다고 하더라도 학교법인의 설립 및 성장 발전에 그 이상의 기여를 한 경우 그러한 과오가 시정되었음에도 단 한 번의 관용도 없이 학교운영권을 영구 박탈한다는 것은 지나치게 가혹하다 할 것임”. 사학분쟁조정위원회, “상지학원 정상화 결정에 대한 참고자료”, 4쪽.

학교법인은 “민법상 재단법인의 일종으로서 재단법인법의 영역에서 사적 자치의 자유를 누리고, 또한 국가에 대한 관계에서 기본권을 주장할 수 있는 사법인으로서의 성격을 갖고 있으며, 구체적으로 사학의 설립 및 운영의 자유, 재산권 등이 인정”된다고 대법원은 보고 있다. 대법원 2007.5.17. 선고, 2006다19054 판결.

4. 교과부의 정책

등록금문제와 관련해서는 교육과학기술부는 2011년 9월 8일에 1조 5000억원의 예산을 들여 대학생 등록금을 5% 인하하겠다는 방안을 발표했다. 교과부 대책의 골자는 등록금을 소득별로 차등하여 지원하되, 대학의 등록금 동결 등 자구노력에 대한 인센티브로 그 비용을 제공하겠다는 것이다.

그런데 이러한 정책은 등록금의 인하가 아니라 소위 국가재정을 기반으로 한 장학금 지원정책이다. 종래 우리 사회에서 문제가 된 것은 등록금이 너무 높다는 점에 있었기 때문에 학생들의 공교육부담금을 줄이는데 정책 주안점이 두어져야 한다. 그런데 이 정책은 대학의 등록금 인상을 용인하는 한편 학자금 지원 확대를 통해 학생․학부모의 부담을 완화시키는 정책을 추진하겠다는 것이다. 그런데 이러한 장학금 지원을 위한 예산은 언제든지 국회 논의과정에서 삭감될 수도 있는 성질의 예산이며, 2009년의 경험이 그러하다. 당시 교과부는 2010년부터 '취업후 학자금 상환제' 시행에 들어갔으나 몇몇 문제점 때문에 별 도움이 되지 못했고, 이마저도 정부의 학자금 지원 규모 자체가 작을뿐더러 고금리의 대출사업만 확대시켜 학생․학부모의 미래 부담을 더욱 가중시키는 상황을 만들고 있다. 미국 등에서도 시행중인 이 제도는 대학졸업자들을 채무자로 만들어 평생 대출금 상환의 부담을 안겨줄 뿐만 아니라 저소득층의 고등교육접근을 가로막는 역할도 하고 있다.

2009년에도 임시국회에서 정부여당은 부자감세, 재벌 건설사 편향의 추경안을 편성한 적이 있었다. 그렇지만 본회의에서는 결국 2500여억원 정도만이 증액되었다. 교과위가 신규 배정한 차상위계층 무상장학금 2,575억원은 710억원(차상위계층 11만명 중 대상자 선정하여 현행 무상장학금의 1/2(215만원)을 '09.2학기부터 2년간 지원)으로 삭감되었고, 소득 5분위까지 학자금 무이자 대출을 지원하기 위해 증액한 86억원은 예결위에서 대출대상을 3분위(3.7만명)로 줄여 11억원(‘09.2학기부터 대출일로부터 2년간)을 지원했다.

이 제도는 높은 이자율(2010년 2학기 5.2%, 2011년 1학기 4.9%)에 상환 시 복리적용, 낮은 상환기준선(최저생계비 수준), 까다로운 자격조건(평균 성적 B학점 이상) 등으로 정작 지원이 필요한 학생들에게는 별반 도움이 되지 못했다.

제 때 상환하지 못하면 신용불량자로 낙인찍혀 사회생활에 여러 가지 불이익을 받게 된다. 우리나라의 경우 대졸신용불량자가 많은 이유 중의 하나가 바로 이 학자금 융자제도에 있음을 추정해 볼 수 있다. 2011년 6월 8일 국회 교육과학기술위원회 소속 김춘진(민주당) 의원실이 민주당 정책위원회로부터 받아 공개한 자료에 따르면 올 4월 기준으로 대학생과 대학원생 학자금 대출자 중 신용불량자는 3만57명으로 집계됐다. 비싼 등록금을 충당하느라 학자금 대출을 받았다가 신용불량자가 된 경우도 상당수 있다. 대학생 신용불량자가 증가하면서 학자금 대출 연체액은 2007년 말 1266억원에서 2010년 말 3천46억원으로 2.4배 증가했기 때문이다.  헤럴드경제신문, 2011. 6. 8.

미국의 경우 4년제 대학에 다니면서 학자금융자(student loan)를 받은 대학생들의 2/3 정도가 부채를 지고 있으며, 그 규모가 점차 커지고 있다. 2005년 졸업생의 경우 졸업일 기준 평균 약 $17,600에 이르는 부채를 지고 있는 것으로 조사되었다. 부채가 심한 졸업생들은 결혼과 주택구입 및 가정을 꾸리는 일도 연기하고 있는 등 그 피해가 심각한 것으로 나타났다. Heather Boushey, Student Debt: Bigger and Bigger, Briefing Paper, Center for Economic and Policy Research, 2005, 2면.

그럼에도 미국의 경우 2006년 이후에 대학을 졸업하는데 드는 교육비용은 그 이전에 비해 빠른 속도로 증가하고 있다. 특히 사립대학보다 국립대학의 교육비 증가율이 가파르게 증가하고 있어 사회적 불안요소가 되고 있다. John Schmitt/ Heather Boushey, The College Conundrum, Center for American Progress, 2010, 4쪽.

III. 교과부의 구조조정정책

1. 교과부의 구조조정정책의 개요

정권이 바뀌어도 교과부의 고등교육정책은 전혀 변화가 없었다. 교과부가 그 동안 추진해 온 고등교육정책의 개요는 다음과 같다.

① 교육철학의 측면에서 볼 때, 지난 20여년간 전개된 우리나라 대학교육정책의 흐름을 정리하면 대학의 국제화와 경쟁력강화로 요약할 수 있다. 국가의 경쟁력 강화를 위해서는 먼저 인적 경쟁력이 앞서야 하고 인적 경쟁력을 강화시키기 위해서는 대학의 경쟁력이 증진되어야 한다고 보고 있다. 그 구체적 수단은 신자유주의 경쟁정책을 대학에 이식시키는 것이었다.

② 고등교육기관에 경쟁 방식을 도입하는데 그 전제로서 대학의 자율화를 추진한다는 것이었다. 국립대 자율화는 법인화 정책 추진(2002년), 등록금자율화조치(2003년), 국립서울대 법인화(2010년), 국립대 선진화방안(2011년)으로, 사립대 자율화는 등록금 자율화 조치(1989년)부터 시작해서 대학설립준칙주의의 도입(1996년), 대학정원자율화(1997년), 학교법인 정관(준칙)의 폐지(2005년) 등으로 나타났다.

③ 고등교육의 질관리를 위하여 평가를 통한 예산 배분정책, 연구중심대학원중심대학 육성(1999년-2005년), 교수계약제시행(2002년), 대학구조조정(정원감축 및 통폐합 등을 통한 교육환경 개선), 교육개방(2003년)을 통하여 고등교육의 질관리를 하겠다는 것이다.

이상의 정책들은 대학의 저항으로 인하여 유보된 것도 있지만, 그럼에도 명칭만 변화된 가운데 여전히 추진되고 있다. 이중 최근의 정책들을 중심으로 평가하여 본다.

2. 사립대학교 구조조정

1) 부실사립대학의 강제퇴출정책

등록금 문제에 대한 해결의 기미는 보이지 않는 가운데 교과부는 사립대학과 국공립대학에 대한 구조조정에 박차를 가하고 있다. 2011년 9월 5일에는 43개 부실대학에 대한 발표가 있었고, 이중 15개 대학은 재정지원 제한대학으로 선정되었으나 그 후유증이 만만치 않다.

교과부의 구조개혁단계는 1단계(부실대학 선정기준마련), 2단계(부실대학 판정: 단기적인 행재정조치로서 재정지원제한, 대출제한, 정원감축 등), 3단계(컨설팅을 통한 구조조정)이고 마지막 단계로 학교폐쇄의 조치가 있다. 재정지원제한은 실질적인 재정상의 불이익이 없으나, 대출제한은 학생들에게 피해가 돌아갈 수 있다. 대학경영자의 부실 책임이 학생들에게 전가되는 문제점이 있다. 정원감축을 하는 경우에는 학문분야의 불균형을 초래할 위험이 크다.

문제는 단기간에 처리되는 과정에서 부실대학 선정 자체가 부실하다는 평가에서 자유롭지 못한 점이다. 몇 가지만을 지적하면 ① 사립대 구조조정작업을 수행한다는 대학구조조정개혁위원회는 금년 7월 1일 구성되었다. 그리고 구성된지 2달만에 부실사립대학을 선정하였다. 우리나라 사립대학의 규모를 감안할 때 이렇게 능력있는(?) 위원회를 역사상 찾아보기 힘들 것이다. 더구나 대학교육을 평가하는 위원회의 구성을 보면 사립대학법인이나 대학관련 단체의 장들이 4인, 학계 교수가 7인이 있으나, 법조계, 회계법인, 산업경제계 등 위원이 8명이 차지하고 있어서 기업구조조정위원회의 구성을 보는 듯하다.

② 대학구조조정개혁위원회가 대학평가에 사용한 평가지표는 절대지표 4개(재학생 충원율, 취업률, 교육비환원율, 전임교원확보율)와 기타 지표로서 장학금지급율, 등록금인상수준, 학사관리, 상환율 등 4개로서 총 8개(전문대의 경우에는 산학협력수익률 지표 1개가 추가되어 9개)이다.

그런데 8개 정량지료 중 재학생 충원률이 30%, 취업률이 20%이어서 양자가 50%를 차지하고 있다. 재학생충원율의 경우 수도권대학이 지방대학에 비해서 무조건 유리할 수밖에 없다. 취업률 역시 비슷한 상황이다. 예를 들어 예술계대학의 경우 정규직에 취직하기가 매우 어려운 상황이다. 중요한 것은 대학들을 이런 획일적 기준으로 줄세우기가 가능한 가의 문제이다. 더구나 대학 중에는 내부적으로 볼 때 괜찮은 단과대학·학과도 있을 수 있는데 전체를 부실대학으로 낙인을 찍는 경우 의외의 피해가 발생할 수도 있다.

취업률의 경우에는 학문계열별 격차가 매우 심하다. 2010년도 대학정보공시 건강보험DB 연계 취업통계조사를 보면 취업율은 의학계열(73.9%), 공학계열(63.8%), 사회계열(51.9%), 자연계열(49.9%), 인문계열(43.6%), 교육계열(39.1%), 예체능계열(36.3%)의 순이다.

③ 재학생충원율이 대학구조조정의 기준이 될 수 있는지에 대해서는 종래 교과부의 정책과 비교하여 판단할 필요가 있다. 우리나라에서 고등교육기관의 수가 증가하게 된 원인은 대학설립준칙주의 때문이다. 1995년 발표된 ‘세계화․정보화 시대를 주도하는 신교육체제 수립을 위한 교육개혁 방안‘(5․31교육개혁안)의 하나가 대학설립준칙주의의 채택이었다. 이 정책은 1996년부터 집행되었다(당시 교육부장관: 안병영).

1995년 당시 문민정부는 이주호 현 교과부 장관을 비롯한 교육전문가들로 ‘대통령 직속 교육개혁위원회’를 구성, 대학의 설립·정원·학사운영 등 3대 규제를 완화하는 대학설립자율화 조치를 전격 발표했다. 일정 수준의 학생 정원, 교사(校舍), 교지(校地) 확보 비용 등의 기준만 갖추면 조건 없이 대학 설립을 허용했다. 서울신문 2011. 6. 10.  9면

대학설립준칙주의는 대학설립을 자본주의적인 시장원리에 맡기고 정부의 간섭은 최소화하겠다는 신자유주의원리를 근간으로 한다. 그러나 설립의 자유를 통해 다양하고 특성화된 많은 대학이 만들어지고 대학들간 경쟁을 통해 경쟁력있는 대학이 나오리라는 예상은 정반대의 결과를 낳았다. 부실한 대학, 부실한 대학원의 양산으로 끝났고, 이 때 설립된 많은 사립대학은 설립부터 부정과 부패의 온상이 되어 버렸다. 그리고 이들 대학들은 학생수의 감소라는 현재 상황에서 퇴출의 위기에 놓여져 있으며 고등교육정책의 전반적인 기조를 바꾸지 않을 수 없는 한계상황을 만들어 놓았다.

<표 4> 대학 및 대학 학생 수 변동 현황

(단위 : 개)

연도	대학		대학(사립)		전문대학		전문대학(사립)
	학교수	학생수	학교수	학생수	학교수	학생수	학교수	학생수
1996	134	1,266,876	108	958,563	152	642,697	142	620,393
1997	150	1,368,461	124	1.034,033	155	724,741	144	699,914
2004	171	1,836,649	145	1,439,297	158	897,589	143	858,842
04-96	37	569,773	37	480,734	6	254892	1	238,449

대학설립준칙주의정책의 실패로 인하여 나온 것이 2004년도의 대학구조개혁이다. 주요 내용을 보면 국립대학 입학정원 15% 축소, 국립대학간 통합추진, 사립대학간 다양한 통폐합, 사립대학의 자발적 구조개혁 등이다. 이들 정책을 한마디로 줄이면 고등교육의 기관 수를 줄이고 대학의 입학정원을 줄이는데 있다. 이 정책이 수립되고 집행된 것은 2003-2005년의 일이다(당시 교육부장관: 안병영).

대학생 충원율은 위의 도표에서 보듯이 잘못된 국가정책의 결과이다. 당시 상황에서 인구증감에 대한 예측이 됨에도 불구하고 무리하게 사립의 고등교육 기관수를 증가시켜 놓은 것은 다름아닌 교육부이었다. 이제 구조조정이란 이름으로 잘못된 정책의 결과를 대학에 책임전가시키는 것은 무언가 잘못된 일이라 하지 않을 수 없다.

④ 취업률기준을 대학구조조정의 기준이 될 수 있는지에 대해서는 논란의 여지는 있다. 우리나라에서 고용사정이 악화된 것은 1997년 IMF위기에서부터 시작된다. 그런데 1997년이면 이미 고등교육의 대중교육화가 상당히 진행된 시점이다. 따라서 일자리는 감소하고 대학졸업자는 증가하기 때문에 이로부터 당연히 대학졸업자가 취업하기 힘든 상황이 전개된다. 다시 말해 대학생 미취업이 대학만의 책임은 아니라는 점이다. 당시 교육부의 고등교육의 목표는 대학의 경쟁력이었고 공급자가 아닌 수요자 중심의 교육체계가 논란되고 있던 시점이다. 자연스럽게 대학의 위기를 말할 때마다 단골메뉴로 등장하는 것이 “쓸만한 인재가 없다”라는 것이었다. 이것이 좀더 과장되면 우리사회의 경제위기의 원인이 마치 대학의 능력부재인 것처럼 모든 책임이 대학에 돌려지곤 했다. 이러한 대학에 대한 비판은 IMF 경제위기와 계속되는 경제침체, 대학졸업자의 취업난을 배경으로 진실인 것처럼 과장된다. 문제는 한정된 일자리에 어느 대학 졸업생이 취업을 했는가가 중요한 것이 아니라, 국가가 사회전체적인 일자리를 창출해야 하는 경제정책상의 문제이다.

2) 사립대학의 사회복지법인으로의 전환정책

교과부는 사립대학의 통폐합이나 부실대학의 퇴출정책을 사립대학구조조정의 핵심으로 하고 있다. 지난 2003년 4월 9일 교육부가 대통령에게 보고한 교육정책의 기본방향중에도 “대학간 M&A 등 특성화를 위한 구조조정도 추진되며, 경영능력이 없는 대학에 대해서는 퇴출 경로 마련 등 제도적 장치도 보완될 예정”이라고 했다. 이러한 정책은 2009년 교육과학기술부의 ‘사립학교법 일부개정법률안’(의안번호 7221)에 구체화된다. 2011년에도 김선동의원이 ‘사립대구조개선특별법(안)’(의안번호 8393, 법사위 심의중)을 제안했다. 이들 법안의 공통점은 퇴출 사립법인의 재산을 공익법인이나 사회복지으로 전환할 수 있도록 하고 있다. 이하에서는 부실사립대의 퇴출까지 규정하고 있는 김선동의원의 ‘사립대구조개선특별법(안)’을 중심으로 검토를 한다.

사립대학의 재정상황은 오래 전부터 위기에 봉착해 있었다. 예를 들어 2002년도(2002년 3월~2003년 2월) 대학들의 결산서를 보면, 적자대학들이 절반을 넘어선 것은 물론, 이들 중 학교법인의 기여도가 낮은 대학들은 유지도 어려운 상태라는 것이 확인되었다. 코리아 헤럴드 2003. 6. 9.

교육과학기술부는 입법예고에서 그 개정이유를 “학생수 감소로 인하여 그 목적의 달성이 곤란한 경우를 해산사유로 추가하도록 하며, 해당 사립대학법인의 원활한 해산을 유도하기 위하여 해산한 학교법인의 잔여재산을 잔여재산처분계획서에서 정하는 자에게 귀속시키되, 잔여재산처분계획서에서 정하는 자는 공익법인과 사회복지법인에 한하며, 또한 공익법인과 사회복지법인 설립을 위한 재산으로 출연을 허용하기 위한 귀속특례를 신설하고자 함”이라고 밝히고 있다.

(1) 법률안

법률안 제2조 제4호는 “경영부실대학”을 “경영진단 지표를 적용ㆍ평가한 결과에 비추어 대학으로서 수행하여야 하는 최소한의 연구 및 교육기능을 수행하기 어려운 상태에 처해 있거나 대학이 갖추어야 할 최소한의 시설, 교직원, 학생 등을 유지하기 위한 재원 확보가 곤란한 상태에 처해 있어 사립대학으로서 목적의 달성이 곤란하다고 인정되는 사립대학”으로 정의하고 있다. 그리고 제5호는 “경영진단 지표”를 경영부실대학을 판단할 수 있는 지표로서 제13조에 따른 재무적 지표와 교육적 지표라고 하고 있다. 제13조 제2항은 “재무적 지표는 사립대학의 재무상태를 나타내는 지표를, 교육적 지표는 교육여건 및 성과를 나타나는 지표를 포함하여야 한다.”고 하고 있고, 동조 제1항은 대통령령으로 그 지표를 정하도록 하고 있다.

(2) 기본 인식

이 법률안은 현재 문제되는 사립대학의 상황 즉 신입생 충원율이 낮고, 2016년도부터는 대입정원이 고교졸업자 수보다 많아지는 역전현상이 발생한다는 부분에만 초점이 두어져 있다. 그래서 구조조정을 통해 사립대학의 수를 줄여야 하는데, 이를 위해 기존 사립학교법인 혹은 대학의 자발적 퇴출을 유도하겠다는 것이 핵심이다.

(3) 기본 정책

이로부터 두 가지 구조조정의 방안을 내 놓고 있다. ① 하나는 자율적으로 구조개선조치를 내놓는 대학에 대한 당근정책이며, ② 다른 하나는 그렇지 않은 대학에 대한 채찍 정책이다.

먼저 당근정책으로 일정 특례조항 즉 “해산 및 잔여재산의 귀속에 대한 특례”(안 제28조), “자산인수, 합병 법인 및 통합대학에 대한 지원”(안 제30조), “사립대학 구조개선기금의 조성 등”(안 제33조)을 두겠다는 것이다.

반면 국가정책에 협조하지 않는 사립대학법인에 대해서는 당근 대신 채찍이 가해진다. 즉 실태조사(안 제14조)를 통하여 경영부실 사립대학 지정(안 제16조)한 후, 지원을 배제(안 제17조)하고, 구조개선조치(① 보유자산의 처분, ② 사립대학의 통ㆍ폐합, ③ 사립대학법인의 합병, ④ 학교발전을 위한 경영진의 교체, ⑤ 사립대학법인이 설치․운영하는 사립대학이 2개 이상인 경우 그 중 일부 사립대학의 양도, ⑥ 사립대학법인의 해산, ⑦ 기타 경영부실대학의 정상화를 위하여 필요하다고 인정되는 조치 등, 안 제18조)를 강권하고, 이 목적을 달성하기 위한 수단으로 구조개선명령(① 정원 감축, ② 학과의 폐지 또는 통합, ③ 신입생 모집의 중지, ④ 기타 필요하다고 인정되는 조치, 안 제18조 제2항)을 발할 수 있다는 것이다.

이 정도로 당근과 채찍을 병행하면 대부분의 사립대학들은 ‘울며 겨자먹기 식’으로 따라올 가능성이 커 보인다. 그러나 뒤집어 보면 사립학교법인들이 ‘不敢請 固所願’으로 생각하는 것을 마치 국가가 칼을 빼어들고 명령하는 외관을 띠려고 노력하는 것은 아닌가 하는 의구심도 든다. 왜냐하면 애시 당초 염불에는 맘이 없고 오로지 재밥에만 눈독을 들였던 일부(혹은 상당수 ?) 사립대학법인의 입장에서는 학생수도 급감하고 사립학교에 대한 공적 규제도 강화되어 과거처럼 장사도 잘 안되는 이런 위기를 기회로 바꿀 수도 있을 것이기 때문이다.

(4) 사립대학 구조개선에 관한 지원 및 특례(제22조-제30조)

이 법률안의 핵심에 해당하는 것이 아마도 이 부분일 것이다.

① 자율구조개선계획의 제출(안 제6조)

구조개선이 필요한 사립대학은 경영부실대학으로 지정받은 경우를 제외하고는 언제든지 자율구조개선계획을 수립하여 교육과학기술부장관에게 제출할 수 있다.

② 자율구조개선계획(자산인수)의 지원(안 제24조)

법률안에 의하면 승인된 자율구조개선 계획에 따라 사립대학법인이 보유자산의 처분, 합병 또는 인수, 일부 사립대학의 양도(이하 “자산인수”)를 추진하는 경우 교육과학기술부장관은 다른 학교법인이나 한국사학진흥재단에 대하여 자산인수를 권고할 수 있고, 이 경우 한국사학진흥재단은 처분 자산을 직접 매수하거나 제3자가 매수하도록 알선할 수 있고, 매수하는 학교법인에 대하여 자산 매수 및 운영에 필요한 자금에 대한 융자를 지원할 수 있다.

그러나 이 조항은 학교법인 또는 학교 매매를 우회적으로 인정하는 문제점이 있다. 자산인수라는 것이 공교육을 수행하는 비영리 학교법인의 경우에 인정하기 곤란한 법인이나 학교의 매매를 말하며 법률안은 이를 가능하게 하고 있다. 다만 매수 주체가 ‘다른 학교법인’이나 ‘한국사학진흥재단’에 한정되고 있을 뿐이다. 그런데 우리나라 사립대학의 비중을 볼 때 이러한 조치가 단기간의 예외적인 조치가 될지 일상화될 지는 미지수이다.

더 큰 문제는 교육이라는 비영리사업에 무상기증된 출연재산으로 형성된 법인의 재산, 학교가 특정인의 소유 대상이 될 수 있는가 하는 문제이다. 법원은 법인 운영권 개념까지는 승인하고는 있으나, 학교까지는 소유의 대상으로 말하고 있지 않다. 법률안은 자율구조개선계획에 따라 합병하는 사립대학법인은 피합병법인의 재산출연자 등에 대하여 합병교부금을 지급할 수 있도록 하고 있다(안 제27조 제1항). 합병교부금이 소유권에 대한 보상개념인지 여부는 법률의 조문만으로는 명확하지 않다. 그러나 학교법인이나 학교를 사적 소유물로 바라보는 전제는 깔려 있다. 만약 합병교부금이 소유권에 대한 보상이 아니라면 합병법인과 피합병법인 사이에 이면계약의 가능성은 높아질 것이다. 그 경우 합병은 현실에서 사실적으로 벌어지고 있는 학교법인의 매매행위를 합법화하는 것이나 다름없다.

더욱이 종래 사학법인들은 설립자의 교육이념이 중요하며, 이를 구현하는 위치에 있는 것이 이사진이며, 그 이념의 구현을 위해서 심지어 종전이사에게 다시 학교경영권을 넘겨주는 상황에 이르러있다. 이는 법원의 논리로도 채용된 바 있다. 그런데 이러한 이념 대신 현실적인 필요에 의한 합병을 허용하는 것이 논리적으로 타당한지도 의문이다.

이러한 문제는 보유자산의 처분, 합병 또는 인수, 일부 사립대학의 양도 등에 공통되는 사항이다. 학교법인의 매매허용은 비영리사업에 무상기증된 재산에 대한 소유권의 법적 승인을 넘어 학교사업의 영리추구를 간접적으로 허용하는 결과가 초래되며 비영리법인정책에도 혼선을 초래할 것이다.

③ 해산 및 잔여재산 귀속 특례(안 제28조)

법률안은 자율구조개선 계획에 따라 해산하는 경우, 잔여재산의 일부를 잔여재산처분계획서에서 정한 자에게 귀속시키거나 공익법인 또는 사회복지법인의 설립을 위한 재산으로 출연할 수 있도록 규정하여 잔여재산을 설립자 등 재산출연자에게 반환할 수 있도록 하고 있다.

그러나 이 내용 역시 종래 인정된 ‘법인이사의 학교법인 운영권’을 법적으로 소유권에 준해서 인정하는 것이다.

무엇보다 고령화·저출산의 문제가 이미 심각한 상황에서 퇴출 사립대학법인의 재산을 사회복지 법인 등 공익법인으로 전환할 수 있다면 그리고 여기서 말하는 공익법인으로 노인복지나 요양관련 법인을 염두에 둔다면 고령화·저출산에 딱 맞는 정책으로 보일지 모르나, 만약 교육목적을 염두에 두지 않고 설립된 학교법인이 사회복지법인으로 전환된다면 특혜 논란은 별개의 문제로 하더라도 사회복지영역에서 또 다른 갈등의 원인이 될지 모른다.

공익법인이란 “재단법인이나 사단법인으로서 사회 일반의 이익에 이바지하기 위하여 학자금·장학금 또는 연구비의 보조나 지급, 학술, 자선(慈善)에 관한 사업을 목적으로 하는 법인”을 말한다. 그리고 이에 해당되는 것으로는 장학재단, 학술지원재단, 자선단체 등에 국한된다(공익법인의 설립・운영에 관한 법률 제2조).

반면 사회복지법인은 국민기초생활보장법 등 23개에 달하는 법률상의 보호·선도 또는 복지에 관한 사업과 사회복지상담·부랑인 및 노숙인 보호·직업보도·무료숙박·지역사회복지·의료복지·재가복지·사회복지관운영·정신질환자 및 한센병력자 사회복귀에 관한 사업 등 각종 복지사업과 이와 관련된 자원봉사활동 및 복지시설의 운영 또는 지원을 목적으로 설립된 법인”을 말한다(사회복지사업법 제2조). 따라서 그 종류는 매우 많다.

종래 이들 사회복지법인은 국가감독권의 부재 속에서 인권침해가 많았다. 이 법률안의 핵심은 바로 이러한 사회복지법인을 설립할 수 있도록 하는데 필요한 법률적 근거를 마련하는 것은 아닌가 하는 의구심이 든다. 이 법안에서 사회복지법인의 출연을 가능하게 하는 부분은 삭제되어야 한다. 더욱이 현행 사립학교법에서 고등학교를 두고 있는 사립학교법인과 달리 대학을 두고 있는 사립대학법인에 대해서 과도한 특혜를 부여하는 것은 형평성에도 맞지 않는다. 사실 사립학교법 제35조의2가 이미 특례를 부여하고 있음에도 불구하고 사립대학법인에 더 과도한 특례를 부여하는 것은 사립학교에 대한 국가의 공적 감독권을 포기하는 것이나 다름없다.

다음으로 사립대학의 해산사유를 광범위하게 인정하는 것이 타당한지도 의문이다. 왜냐하면 지방에 갈수록 부실사립대학이 많다. 이것은 교과부 감사결과를 보아도 알 수 있다. 우리나라의 경우 국공립대학이 많지 않기 때문에 지방소재 고등학교 출신 학생들은 어쩔 수 없이 수도권으로 오지 않을 수 없게 된다. 따라서 이들 학생들을 위한 교육기관의 설립이 필요하고 이는 국가나 지방자치단체의 몫이라고 하지 않을 수 없다. 따라서 사립학교법인의 재산을 출연자 등에게 환원하는 것은 타당하지 못하며, 현행 사립학교법에 따라 엄격하게 제한할 필요가 있다. 사립학교법에 대한 특례조항이라는 것이 사실상 사립학교법의 기본 취지와 정면 배치되는 결과를 빚는다면 이는 더 이상 특례조항이라 할 수 없다.

더욱이 사립대학은 초중등교육기관과 달리 학생들의 등록금이 비싼 곳이다. 사립학교법인의 재산은 설립자의 출연재산 보다 학생의 등록금이나 국가 등의 재정지원에 의해 형성된 점이 더 클 수도 있다. 이런 부분을 고려하지 않을 수 없을 것이다.

오히려 공교육적 관점에서 보며 교육시설은 학교법인의 해산과 무관하게 지속적으로 교육시설로 사용할 수 있는 가능성을 최대한 열어 놓아야 한다. 그런 방법의 하나가 국고귀속 후 국공립대학의 시설로 사용하는 방법이 있을 수 있고, 국가의 예산지원을 근거로 하여 정부책임형 사립대학으로 존속시키는 방안도 생각하여 볼 수 있다. 즉 정부책임형 사립대학에 대해서는 정부계약을 통하여 지원의 범위를 설정하되, 계획에 따라 법적 지위를 사법인에서 공법인으로 전환하고, 기존 이사들은 법인운영에 반수이하 1/3정도만 참여하도록 하고, 나머지 이사들은 교과부 추천이나 대학구성원이 추천하며, 대학운영의 구조에 대해서는 잠정적으로 ‘법인화된 국립대학’의 형태를 취할 수도 있는 것이다.

(5) 교직원 및 재학생 보호

학교는 학생을 위해 존재하는데 “그 재학생들의 다른 대학에로의 편입학을 지원하는 등 재학생 보호를 위하여 적극 노력하여야”(제32조 제1항) 한다는 정도 말고는 없다. 학생이 당해 대학을 졸업할 수 있는 시간적 여유를 가질 수 없을 정도로 구조조정이 긴급한 상황인지 의문이다. 적어도 신입생을 뽑지는 못한다 하더라도 재학생이 졸업을 할 수 있는 경과규정은 필요하다.

법률안은 교직원의 면직 등의 근거조항이지 보호나 지원을 위한 조항이라고 이해하기는 힘들어 보인다.

3) 비판

교과부가 생각하는 사립대학 구조개혁의 배경은 학령인구의 감소에 있을 것이다.

<표 5> 학령인구 변화에 따른 고교 졸업자수 대비 입학정원 추이

구 분	’09학년도	’12학년도	’17학년도	’18학년도	’22학년도
학령인구	629,360	690,519	619,173	598,527	471,522
고교 졸업자수 A(추정)	576,298	667,931	598,919	578,948	456,098
대입입학정원(B)	589,147	583,670	583,670	583,670	583,670
초과졸업자수(A-B)	△12,849	84,261	15,249	△4,722	△127,572

2030년에 들어서면 입학정원 58만명을 기준으로 볼 때 정원미달 규모가 20만명에 이를 것이기 때문에 상황은 보다 심각해 질 수도 있다. 그러나 종래 사립대학에 대한 관리 감독이 제대로 이루어졌다면 현재와 같은 강권적 수단을 동원하지 않아도 되었을 것이다. 한 가지 역설적인 것은 그렇게 사립대학의 자율성을 강조해 온 교과부가 이 부분에서는 시장주의원칙을 포기하고 사립대학 퇴출에 매우 적극적이라는 점일 것이다.

3. 국공립대학교

1) 국공립대 선진화방안

종래 교과부가 추진해 온 법인화 정책(재정부담 완화, 지배구조의 변경)의 우회로가 국공립대 선진화 방안이다. 교과부가 내놓은 2단계 국립대 선진화 방안 내용 및 추진 계획을 보면 총장 직선제 개선(공모제와 Search Committee의 추천 병행), 총장의 대학운영 성과목표제 도입, 단과대학 학장 및 학과(부)장 공모제 도입, 기성회 회계(비국고회계) 제도 개선 및 운영 선진화, 국립대학 통폐합 등 구조개혁 지속 추진, 성과급적 연봉제 정착을 위한 교원 업적평가체제 선진화 등 과거와 다를 바 없으며, 다른 점이 있다면 명목상 자율화가 선진화로 변경된 부분이다.

종래 교과부(당시 교육인적자원부 혹은 교육부)는 국공립대학을 법인화하여 사립대학교와 동등한 환경을 만들어 주고 이들 대학간에 경쟁을 유발시키려고 했다. 국립대 정책의 초기 모습을 보여주는 것이 「국립대학 운영에 관한 특별법」이다. 이 법률안은 2002년 2월 15일 대통령 업무보고에서 처음 제시되었는데, 2004년 12월 29일 교과부의 “경쟁력 강화를 위한 대학 구조개혁 방안 - 대학이 살아야 나라가 산다 -”에서 확고해진다.

핵심 내용을 보면 2007년까지 국립대학을 현재 50개교에서 35개로 통폐합하고, 국립대 입학정원을 2007년까지 10%, 2009년까지 15%를 감축하며, 2005년 하반기에 「국립대학 운영에 관한 특별법」 제정을 추진하여 국립대학 회계제도와 국립대학 운영체제를 개편하는 것이었다.

그러나 이들 정책을 비판적으로 평가하면 정원감축 정책은 학생을 충원하지 못하는 부실사립대학의 배려정책에 불과한 것이다. 또한 국립대 법인화 역시 교과부가 제시하는 의도와는 다른 방식으로 밖에는 이해할 수 없다. 즉 교과부는 국립대학 구조개혁의 목적은 경쟁력있는 세계적 대학을 육성하는 것이며, 그 수단이 대학별 특성화라고 주장한다. 그리고 그 특성화를 이루어내기 위해서는 대학에 자율성을 부여해야 한다는 것이다. 그 자율화의 핵심이 바로 국립대학을 법인화하는 것이다.

교육부가 사용하는 법인화라는 수단을 통해 경쟁력 있는 대학이 나올지는 정말 미지수이다. 법인화 -> 자율화 -> 특성화 -> 경쟁력 강화라는 단선적 논리의 중간 중간에 너무나도 많은 변수가 있다. 오히려 국립대학운영체제에 관한 특별법(안)은 국공립대학과 사립대학의 차이를 하향적으로 평준화하는 사영화법에 불과한 것이다.

국립대 법인화의 핵심적인 내용은 독립법인화를 통해 국립대학이 스스로 재원에 대한 책임을 부담하는 것이다. 즉 독립법인의 책임주체를 이사회로 상정하고, 이사회가 대학의 발전계획을 수립하여 자율적으로 재원을 마련하라는 것이다. 재원마련의 한 방법으로 교비에 의한 수익사업도 인정해 주고 있다. 그러나 재원마련의 방법의 최후 수단은 학생·학부모에게 전가될 수밖에 없다. 이런 점에서 반값등록금의 수용은 국립대 법인화의 한 축을 수정하는 것이나 다름없다.

2010년 12월 8일 국립대학법인 “서울대학교 설립·운영에 관한 법률”이 국회 본회의를 통과하여 그간 논란이 되어 왔던 국립대 법인화 작업은 입법단계로 접어들었다. 이에 따라 국립대학교도 법인의 법적 지위가 주어지고(동법 제3조) 법인의 경영자인 이사회가 구성된다(동법 제5조). 사립대학과 유사하게 이사회는 총장의 임면권 등 주요 학교경영에 관한 권한을 행사하게 되었다(동법 제12조).

제정 2010.12.27 법률 제10413호 시행일 2011.12.28.

그러나 대학은 연구성과와 평가순위를 위해 존재하는 것이 아니라 학문의 자유를 위해 존재하는 것이다. 학문의 자유는 비판정신과 혁신적 사고의 함양을 위해 인정되는 것이라는 근본적 명제이다. 만일 대학의 ‘경쟁력’이라는 것이 현재의 정치권력·사회세력의 가치기준에 의해 강요되는 것이라면, 오히려 그 ‘경쟁력’ 자체가 학문의 자유의 본지에 위배되는 것이다.

박정훈, 국립대학 법인화의 공법적 문제, 법학 47권3호, 2006, 429면.

2) 국공립대 구조조정, 입학정원의 감축

지난 9월 23일 ‘구조개혁 중점추진 국립대’ 5곳을 발표했다. 취업률과 등록금 인상 수준 등 성과·여건 관련 8개 지표를 통해 선정됐다. 이들 대학들은 앞으로 1년 이내에 지배구조 개선과 특성화, 유사학과·대학 간 통폐합 등 성과를 내지 않을 경우 입학 정원 감축, 교수 정원 추가 배정 불허 등의 불이익을 받으며 기본 경비와 교육기반 조성 사업비와 같은 예산도 받지 못한다.

국립대 구조조정은 사실 어제오늘의 일은 아니었다. 2005년부터 추진돼온 정부의 국립대 구조조정 방침에 따라 현재까지 10개의 국립대가 통폐합됐다. 그 결과 국·공립대에서는 모두 108개의 학과가 감축됐고, 학생 정원도 8,768명이나 축소됐다. 사립대는 놔두고 국립대만 구조조정하다 보니 일반 대학에서 국·공립대가 차지하는 비율은 1979년 24%에서 30년 만에 13%로 줄었다. 문제는 이런 식의 통폐합이 계속될 가능성이 높다는 것이다.

경향신문 2011. 6. 15.

그러나 교과부는 구조조정의 기본관점을 변경할 필요가 있다. 이주호장관은 "정부가 교육역량강화사업을 하고 있는데 그동안 국립대와 사립대를 묶어서 평가했지만 앞으로는 분리해서 평가하려고 한다"며, "국공립대는 국공립대끼리 경쟁하는 체제를 갖춰야한다"고 설명했다. 여기서 중요한 의문이 발생한다. 국공립대이든 사립대이든 설립주체만 다를 뿐이지 공교육을 수행하는 기관이라는 점에서는 차이가 없다. 따라서 대학구조조정은 국공립대학과 사립대학을 포괄하는 구조조정방식이 필요하다. 만약 차이를 둔다면 고등교육법상 학교의 분류 방식인 일반대학, 산업대학, 교육대학, 전문대학, 방송대학·통신대학·방송통신대학 및 사이버대학(이하 "원격대학"이라 한다), 기술대학으로 분류(고등교육법 제2조)하는 것이 더 타당하다. 왜냐하면 「대학설립·운영 규정」은 “「고등교육법」 및 「사립학교법」의 규정에 의하여 대학ㆍ산업대학ㆍ교육대학ㆍ전문대학 및 이에 준하는 각종학교(이하 "대학"이라 한다)의 설립기준과 대학을 운영함에 있어서 필요한 시설ㆍ교원 및 수익용기본재산등에 관하여 필요한 사항을 규정하고 있기 때문이다(대학설립·운영 규정 제1조)

“한편 사립학교는 헌법상 국민의 교육을 받을 권리를 보장하고자 실시하는 공교육을 담당하고 있다는 점에서 국․공립학교와 다를 바 없기 때문에 공공적 성격도 가진다.” 헌재 1991.7.22. 89헌가106, 헌법재판소 판례집 3권, 409쪽

교과부는 언제나 국공립대학과 사립대학의 구성 비율을 크게 해치지 않는 범위에서 구조조정 정책을 시행해 왔다. 이주호장관도 2011년 7월 16일 국공립대 총장협의회에서 "사립대에 대해서는 훨씬 강도높은 구조조정이 이뤄질 것이기 때문에 그에 상응해 국공립대도 정원 감축 정도의 고통은 나눠야한다"며 "(정원을 감축해도) 실제 국공립대 비율이 줄지는 않을 것"이라고 말했다.

그러나 아래의 도표를 보면 알 수 있듯이 우리나라에서 사립대학은 1980년 이후 고등교육의 보편화 및 1997년 대학설립 준칙주의의 시행으로 인하여 증가해 왔다. 주로 사립대학을 통해서 고등교육수요를 흡수했기 때문에 사립대학의 비중은 갈수록 커져왔다. 따라서 사립대학의 팽창된 상황을 전제로 깔고 구조조정을 한다면 바람직한 그리고 현실적으로 실현가능한 정책은 나올 수가 없다. 고등교육의 질관리를 염두에 둔다면 이런 식의 평가는 합리적 근거에 기초한 것으로 볼 수 없다.

<표 6> 국공립일반대학과 사립일반대학의 추세

구분	국공립	사립	합계	사립대학의 비율
1979 1985 1990 1995 1999 2004 2008	20 21/1 23/1 24/2 24/2 24/2 23/2	64 78 83 105 132 145 149	84 100 107 131 158 171 174	76% 78% 78% 80% 84% 85% 87%

자료: 박정수, 사립대학 구조조정 필요성 및 바람직한 정책방향, 고등교육 선진화를 위한 사립대학 구조조정 토론회: 사립대학 구조조정, 위기인가 기회인가?, 2009.7.23., 19쪽의 자료를 편집

더 중요한 것은 우리나라 사립대학의 현황을 볼 때 국가가 대학을 평가하기보다는 평가 이전의 단계로서 고등교육의 적정 수준을 어떻게 유지할 수 있도록 관리하고 지원할 것인가를 고민하는 것이 현재의 정책이 되어야 한다고 본다.

IV. 고등교육 구조개혁의 방안

1. 국공립대학의 비중 확대 : 신설 및 확충

등록금 문제와 관련하여 현재 진행되는 반값 등록금이든, 등록금상한제이든, 아니면 등록금 후불제이든 그 종류와 무관하게 우선적으로 고려해야 할 것으로 국가의 정책을 실현할 수 있는 공교육시스템의 확립이 우선이다. 이는 간단하다. 고등교육에 대한 국가의 지원을 더 늘려야 한다는 점이며, 무엇보다 국가정책추진이 가능한 국공립대학의 신설이나 확충이 더 필요하다는 것이다.

<표 7> 사립대학 등록금 대비 국공립대 등록금 비율

연도	등록금(천원)			비고
	사립대	국립대	비율*
1980	671	344	51
1981	832	477	57
1982	971	549	57
1983	1066	650	61
1984	1115	737	66
1985	1158	776	67
1986	1191	804	68
1987	1237	809	65
1988	1356	855	63
1989	1442	904	63	사립대 등록금 자율화조치
1990	1627	943	58
1991	1872	1081	58
1992	2142	1115	52
1993	2503	1238	49
1994	2843	1376	48
1995	3234	1547	48	대학설릴준칙주의
1996	3711	1739	47
1997	3999	1857	46	IMF 위기
1998	4078	1901	47
1999	4101	1942	47
2000	4511	2193	49
2001	4779	2300	48
2002	5109	2471	48
2003	5452	2654	49	국립대 등록금 자율화조치
2004	5776	2902	50
2005	6068	3115	51
2006	6473	3423	53
2007	6893	3775	55
2008	7380	4169	56	세계적 경제위기
2009	7420	4190	56
2010	7531	4292	67
2011	7691	4291	56
평균			57

* 비율*: 사립대 대비 국립대 등록금의 비율, 반올림함

고등교육의 신설이나 확충은 말그대로 반값등록금을 위한 가장 확실한 정책대안이 될 수 있다. 국립대학의 등록금은 지난 32년간 평균적으로 사립대학의 57%에 달하고 있다. 국립대의 등록금이 사립대학의 반값인 것이다. 국립대 등록금 자율화 조치 이전에는 말그대로 반값 이하였다.

실제 외국의 경우에 비교해보더라도 한국의 국공립대학 재학생 비율은 22%로, 80% 전후에서 100%에 이르는 유럽 각국과 호주는 물론 72%인 미국 등과 비교할 수 없는 세계 최저 수준이다.

물론 유럽 국가 중에 영국의 경우는 사정이 좀 다르다. 영국은 1998년까지만 해도 대학교육이 무상으로 이루어 졌다. 그러나 민영화되면서 국가보조는 3/4이 되고, 개인부담이 1/4이 되었다. 그러나 계속되는 재정적자로 인하여 영국 정부는 대학들이 받을 수 있는 등록금의 상한선을 올리는 계획을 추진하고 있다. 현재 미국 돈으로 연간 5,150달러(원계산시 590만원)인 등록금 상한선을 최고 14,000달러(1612만원)로 3배 가량 올린다는 것이다. 서울경제신문, 2011. 8. 24.

<표 8> OECD 국가의 공사립대학 학생수 비율 (2006년 기준)

국가	단기고등교육			고등교육
	공립	사립		공립	사립
		보조	자립		보조	자립
한국 미국 영국 프랑스 독일 호주 일본	15.9 84.3 - 72.1 62.6 96.7 7.1	- - 100 8.3 37.4 1.7 -	84.1 15.7 - 19.6 - 1.6 92.9	22.2 71.9 - 87.1 95.9 98.0 24.1	- - 100 0.7 4.1 - -	77.8 28.1 - 12.3 - 2.0 75.9
OECD평균	65.5	19.1	13.8	78.5	9.1	13.9

자료: OECD(2008). Education at a Glance: OECD Indicators.

우리나라 전체인구의 과반수가 밀집해 있는 서울, 인천, 경기지역에 국립대학 2, 공립대학이 2밖에 없다는 것은 누가 보아도 이상한 일이다.

<표 9> 2010년 기준 시도별 일반대학의 숫자

구분	국립	공립	사립	합계
서울 부산 대구 인천 광주 대전 울산 경기 강원 충북 충남 전북 전남 경북 경남 제주	2 3 1 0 1 1 1 0 2 3 1 2 3 2 2 1	1 0 0 1 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0	34 9 2 3 7 8 1 27 6 7 12 7 6 17 5 1	37 12 3 4 8 9 2 27 8 10 13 9 9 19 7 2
합계	25	2	152	179

출처: 한국교육개발원, 고등교육기관개황(3)

이에 대해서는 교과부의 정책과 엇갈리며 우리나라 고등교육의 현실에 비추어 비현실적이라는 비판이 있을 수 있다. 왜냐하면 현재 학생수의 급감으로 인하여 고등교육기관을 줄여하는 하는 현실에서 오히려 국공립대학의 수와 학생 숫자를 늘리자는 주장이기 때문이다. 그러나 왜곡된 현실에 근거해서 정책기조를 잡는다면 고등교육의 공교육성을 확보하는 것은 불가능해질 것이다.

2. 구조조정의 관점 변경의 필요성

구조조정이라는 것은 대학의 구조를 전환시키는 작업인데 평가기준을 어떻게 설정할 것인지, 대학 수를 몇 개 줄일 것인지 하는 것이 구조조정의 내용이 된다면 이는 대학평가를 통한 정원축소정책이지 구조조정이라고 말하기는 힘들다.

교과부가 대학구조조정을 말할 때 대외적 명분은 대학의 자율화, 고등교육의 질관리, 세계적 수준의 대학 육성이었다. 이런 명분에 기초해서 구조를 조정하려면 우선적으로 고등교육의 적정 수준을 유지하기 위한 정책을 시행할 필요가 있다. 일례로 한국의 교수 1인당 학생 수는 OECD 평균의 2배가 넘는다. 강의실, 기숙사 등 교육환경도 열악하기는 마찬가지다. 설사 수십 년 뒤에 입학 정원이 절반으로 줄어든다 하더라도 교육여건은 겨우 OECD 평균 수준일 것이다. 따라서 고등교육의 질을 더 높여야 한다.

우리나라는 고등교육에 대한 국가의 지원이 매우 부족하다. 아래 도표에서 알 수 있듯이 고등교육 단계에서 정부가 부담하는 공교육비 비율도 한국은 20.7%에 불과해 자료를 제출한 26개국 가운데 칠레(14.4%)에 이어 두 번째로 낮았다. 벨기에와 핀란드, 아이슬란드 등 5개국은 정부가 부담하는 대학의 공교육비 비율이 90% 이상이었고, OECD국가 평균은 69.1%였다.

한겨레신문, 2011. 6. 8. http://www.hani.co.kr/arti/society/schooling/481831.html(2011.06.14, 방문)

정부부담비율	국가
90% 이상 80-89% 70-79% 60-69% 20.7%	노르웨이 등 5개국 독일 등 5개국 멕시코 등 6개국 뉴질랜드 등 2개국 한국
69.1%	OECD 평균

<표 10> OECD 회원국 고등교육 정부부담 공교육비 비율

자료: 2010 OECD 교육지표

여기서 지적하고 싶은 것은 두 가지이다. 하나는 경영부실 사립대학이 설립될 가능성을 차단할 수 있는 장치가 필요하다는 것이며, 다른 하나는 사립대학에 대한 구조조정의 방향을 지원 정책으로 변경할 필요성이 있다는 것이다.

1) 대학설립기준의 재고

문제가 되는 경영부실대학은 설립 당시부터 이미 경영부실 사립대학이 될 가능성이 높았다는 점이다. 1995년의 5․31 교육개혁안과 그에 따른 대학설립준칙주의의 채택 당시에 이미 예고되어 있었다고 보아야 한다. 따라서 지금이라도 대학설립의 기준을 최소기준이 아니라 적정기준으로 상향시키는 입법적 조치가 병행되어야 한다고 본다. 나아가 경영부실이 예상되는 사립대학의 설립을 막을 수 있는 장치도 만들어져야 한다는 것이다.

2) 사립대학의 수준관리를 위한 관리정책

사립대학의 재무적 지표에 따른 관리감독을 한다는 것은 의미가 있다고 본다. 사립학교법인은 공교육의 주체로서 국가의 역할을 대신하여 수행하고 있다. 즉 국가의 의무인 재정부담을 대신한다는 의미이다. 따라서 사립학교의 재정부담능력에 대한 평가는 무엇보다 중요하며, 이는 사립대학 존립의 자격요건으로 보아야 한다.

그러면 그 기준을 어떻게 정할 것인가 하는 문제이다. 교과부 구조조정정책의 특징을 보면 법률에 의한 규율보다는 행정적 목적을 설정하고 이를 대통령령인 「대학설립․운영규정」으로 추진하거나 아니면 행정목표설정후 관리감독하는 방식으로 진행시켜 왔다.

예를 들면 “「대학설립․운영규정」상 교원확보 기준을 2009년까지 일반대학(연구중심)은 65%, 일반대학(교육중심)은 61%, 산업대와 전문대는 50%”로 설정하거나, “대출 학자금 제한 대학을 올해는 전체 대학의 15%인 50개 대학으로 늘려 발표하겠다”는 등이 그러하다.

그런데 행정적 목표설정방식은 장기적인 정책으로 자리잡을 수 없다. 따라서 사립대 구조조정 중 중요사항은 법률로 정하는 것이 타당하다고 본다. 구조조정에 관한 일반법이 선행되고 연후에 구조조정의 특별법이 있어야 하는 것은 아닌가 한다.

위에서 보았던 2009년까지 일반대학(연구중심)의 정책목표인 65%는 2010년 개정되어 61%로 하향되었다. 교육과학기술부는 2009년 사립대 ‘10% 퇴출’을 목표로 설정했다. 2010년에는 “사립대학 중 학자금 대출 제한이 필요한 곳 15%를 선별”하기도 했다.

먼저 구조조정에 관한 일반법의 내용은 다음과 같아야 한다고 본다.

① 고등교육법

사립대학의 구조조정을 위해서는 고등교육의 인적·물적 조건에 대하여 대학의 종류별, 학과·전공별로 그 적정한 기준을 고등교육법으로 법정해야 한다.

② 사립학교법

사립학교법에서는 재정능력을 대학의 종류별, 학과·전공별로 그 적정한 기준을 법정해야 한다. 현재 대학설립·운영 규정으로 되어 있는 것 중에서 반드시 강제해야 할 내용을 법률로 정할 필요가 있다. 이 중에는 반값등록금 수준으로 학생부담을 경감하게 하기 위한 재단의 수익사업과 전입금에 관한 부분을 포함시켜야 한다. 그래서 사립대학의 재정구조를 국립대학에 준해서 법정하도록 해야 한다. 그리고 그 기준의 준수 요구는 매 연도별로 점검해야 한다.

③ 국공립대학과 사립대학에 공통 기준의 적용

교육문제가 전문적인 사항에 속하는 것은 이해한다. 그러나 종래 교과부 구조정의 다른 특징으로 사립대학에 대한 배려가 특징적이었다. 물론 국가예산이 부족한 상황에서 사립대학의 역할을 인정할 수도 있지만, 현재 우리나라의 경제규모는 세계 49위이다. 과거에 비해 국가재정능력도 양호한 상황이다. 반면 고등교육에 대한 국가지원액은 매우 적은 편이다. 따라서 고등교육에 대한 지원의 여유도 있다. 따라서 질높은 고등교육의 환경을 조성해야 한다. 이를 위해서는 무엇보다 국공립대와 사립대에 모두 적용되는 교육기준을 법률로 정할 필요가 있다.

만약 이를 행정적으로 정할 수 있도록 한다면 교과부는 국공립대와 사립대의 균형을 유지하는 선에서 그 기준을 설정할 가능성이 있다고 보며, 그런 경우 고등교육의 질은 떨어질 수밖에 없다.

3) 사립대학에 대한 보조: 일부 사립대학의 준국공립화

국공립대학의 비율을 높이기 위해서 강제적으로 사립대학의 수를 줄일 필요는 없다. 이런 점에서 행정적 목표설정 등의 방법으로 사립대학을 강제적으로 퇴출하는 것은 타당하지 않다고 본다. 다만 우선적으로 고려해야 할 것이 다름 아닌 국립대학의 비중을 증가시키는 정책이며, 사립대학에 대한 지원도 단순 나눠주기 방식이 아니라 준국공립화라는 정책적 목표를 설정하고 그에 합당한 대학에 지원을 하는 방식으로의 변경이 필요하다고 본다.

사립대학의 구조조정을 위해서는 앞서 본 것처럼 인적 물적 조건에 대해서 대학설립·운영 규정으로 되어 있는 것 중에서 반드시 강제해야 할 내용을 법률로 정할 필요가 있다. 이 중에는 반값등록금 수준으로 학생부담을 경감하게 하기 위한 재단의 수익사업과 전입금에 관한 부분을 포함시킨다. 그래서 사립대학의 재정구조를 국립대학에 준해서 정하도록 한다. 이 기준의 준수 요구는 매 연도별로 점검한다.

다음으로 재정능력을 기준으로 하여 ① 정부독립형 사립대학과 ② 정부책임형 사립대학으로 구분할 필요가 있다. 물론 이것은 대학이 법률이 허용하는 범위 내에서 사립학교 법인이 스스로 판단할 문제라고 본다. 앞서 본 법정 기준을 스스로 확보할 가능성이 있는 사립대학의 경우에는 독립형으로 갈 수도 있고, 그렇지 못하다면 정부책임형 사립대학을 선택할 수도 있다. 물론 사립대학이 원한다고 모두 정부책임형 사립대학의 지위를 부여할 수는 없다. 그것은 고등교육기관으로서 발전가능성, 지역의 고등교육 수요 등을 종합적으로 고려하여 판단한다.

① 정부 독립형 사립대학에 대해서는 법률적 규제이외의 행정적 규제를 줄이는 방향으로 정책을 설정한다. 다만 법령이 정하는 준수 요건을 법령이 정하는 일정 기간 이상 준수하지 못하는 경우 정부책임형 사립대학으로 할 것인지, 아니면 법률에 따라 해산조치를 할 것인지는 별도의 위원회를 신설하여 심의·의결하도록 한다.

② 정부책임형 사립대학에 대해서는 정부계약을 통하여 지원의 범위를 설정하되, 계획에 따라 법적 지위를 사법인에서 공법인으로 전환하고, 기존 이사들은 법인운영에 반수이하만 참여하도록 한다. 나머지 이사들은 교과부 추천이나 대학구성원 추천으로 한다. 대학운영의 구조에 대해서는 잠정적으로 ‘법인화된 국립대학’의 형태를 취할 수도 있다.

4) 비리사학의 처리

이사들이 직무와 관련하여 범죄행위를 저질러 과반수 이상이 이사의 지위를 박탈당한 학교법인에 대해서는 임시이사의 파견보다는 원칙적으로 법인에 대한 해산명령을 발하는 것이 타당하다. 그러나 교수·직원, 학생의 보호 필요성이 있고, 고등교육기관으로서의 존립필요성이 있는 예외적인 경우에는 ① 대만의 사립학교법 처럼 관선이사를 파견하고 정상화하는 방식, ② 학교법인의 재정이 취약하나 존립필요성이 있는 경우 정부책임형 사립대학으로 전환하여 운영하도록 하는 방식을 정할 필요가 있다.

대만 사립학교법은 직무와 관련한 비리를 저지른 이사들이 법적 지위와 관련해서, 제25조 제2항은 직무를 이용하여 죄를 범하여 유죄의 선고 판결이 확정된 자는 당연 해직 혹은 해임을 규정하고 있고, 이를 이사의 결격사유로 규정하여 학교법인의 임원이 될 수 있는 자격을 영구히 박탈하고 있다(동법 제19조 제6호, 제25조 제1항 제3호). 대만의 사립학교법은 관선이사에게 후임이사 선임권을 부여하고 있다(제32조 제5항). 즉 이사 전원에 대한 직무의 해제를 원인으로 새로 선임된 이사들이 이사정수의 3분의 2, 주무교육행정기관이 3분의 1의 관선이사를 선임하고 이들 이사들은 종래의 정식이사와 달리 2회에 한하여 연임할 수 있는 연임의 제한을 받는 점이 다를 뿐 권한의 측면에서는 종래의 정식이사와 동일하다. 그래서 이들이 후임의 이사들을 선임하는 권한을 갖는다. 새로 선임된 이사들이 일정 액수의 재산을 출연하고 교육법령을 위반한 사실이 없는 경우 주관교육행정기관의 심의를 거쳐 통상의 정이사가 됨으로써 학교법인이 정상화된다(동조 제6항). 대만의 사립학교법은 교육법령을 위반하여 이사의 직무가 해제된 종전이사들을 영구적으로 학교법인의 운영에서 배제하고 있다. 이는 우리 사립학교법 개정에 시사하는 바가 크다.

V. 결론

1. 현재의 등록금 수준은 저소득계층이 고등교육에 접근하는데 과도한 장애물이 되고 있다. 따라서 교육기회를 평등하게 제공하기 위해서는 1인당 국민소득의 10%선에서 책정될 필요가 있다. 국공립대학의 신설이나 확충은 반값등록금 정책의 가장 효율적인 수단이 될 수 있다.

2. 현재 진행되고 있는 구조조정정책이 학령인구 감소를 염두에 둔 대학정원 축소 정책으로서의 성격이 강하다. 이런 정책으로는 고등교육 전반의 수준을 향상시킬 수 없다. 특히 국공립과 사립을 분리하여 진행되는 정원축소정책이나 국립대학에 대한 평가를 통한 정원감축정책은 공교육성 확보라는 점에서 매우 우려스럽다. 무엇보다도 ‘고등교육기관에 대한 평가’이전에 ‘고등교육의 적정 수준을 유지’하기 위한 재정적 지원이 필요하다.

3. 고등교육에 대한 지원에는 국공립대의 신설이나 확장을 포함하여 사립대학에 대한 경상비지원을 통한 준공공립화 정책까지 포함하여 국공립대학의 비율이 전체 고등교육기관에서 70-80% 정도에 이를 필요가 있다. 이럴 경우 고등교육정책이 가능하다고 볼 수 있다. 현재처럼 재정지원은 줄이면서 통제를 강화하려는 정책으로는 세계적 수준의 대학을 육성하기 힘들다.

4. “사립대학의 존립 배려”를 염두에 둔 구조조정정책으로는 고등교육의 질관리가 불가능해진다. 사립대학이든 국공립대학이든 그 설립주체를 염두에 둔 정책보다는 전체 고등교육의 수준을 올리기 위한 정책설정이 필요하다. 사립대학의 경우 정부책임형 사립대학으로 구조를 전환할 수 있는 가능성을 염두에 두고 접근할 필요가 있다.

	발제2 박정원
	부실대학 퇴출방식의 문제점과 개선방안
	박정원 / 상지대학교 경제학과 교수

1.‘소통은 없고 일방통행만 있는’ 대학구조조정

부실대학 퇴출이 정부주도로 진행되고 있다. 부실대학 선정에도 문제가 많고, 그 처리방향도 문제가 많다. 부실대학의 정의도 자의적이지만, 부실대학들을 어떻게 처리할 것인가에 대해 국민들은커녕 교육계의 의견수렴을 구한 바도 없다. 형식적인 공청회 한 두 번이 전부다. 이를 토대로 지난 9월 5일 부실사립대를 선정발표한데 이어 23일에는 부실 국공립대 명단마저 내놓았다. 일사천리로 진행된다. 과연 듣던 그대로 ‘소통은 없고 일방통행이다.’

교육과학기술부(이하 교과부라 칭함)는 지난 9월 5일 학자금 대출을 제한받을 17개 사립대를 포함한 43개 대학(4년제 28개,전문대 15개)을 정부 재정지원제한대학으로 지정했다. 43개 대학 중 수도권 대학이 11개, 지방대는 32개이다. 이들 대학은 내년도 정부의 재정지원은 물론, 내년 신입생에 대한 등록금 완화 예산도 전면 중단된다. 이 중 교육 여건과 성과가 열악한 17개 대출제한 대학(4년제 9개, 전문대 8개)이 우선 구조조정 대상이란다.

아울러, 교육과학기술부와 대학구조개혁위원회는 학자금대출제한대학을 중심으로 11.9-11월 중 현지실사를 거쳐 12월경 경영부실대학을 선정하고, 이들 대학에 대해서는 집중적인 컨설팅과 학교 통폐합 등 보다 강도 높은 구조조정을 추진해 나갈 계획을 세워놓고 있다.

이들 대학은 총 346개 사립대(4년제 일반대학 200개, 전문대학 146개)를 대상으로 시행한 평가에서 하위 15%에 해당하는 대학이라고 발표했다.

이번 평가는 50%를 차지하는 취업률과 재학생충원율 및 기타 전임교원확보율, 학사관리, 장학금 지급률, 교육비환원율, 상환율, 등록금 인상 수준 등 8개(전문대는 산학협력수익률 포함 9개) 항목을 지표로 삼았다.

교과부는 또한 9월 23일 국립대학에 대한 평가결과 하위 15%인 구조개혁 중점 추진 국립대학으로 강원대와 강릉원주대·군산대·충북대·부산교대 등 5개 대학을 발표했다. 교과부는 평가지표로 취업률과 재학생 충원율, 국제화, 학사관리 및 교육과정 운영, 장학금 지급률, 학생 1인당 교육비, 등록금 인상수준, 대입전형 등 모두 8개의 성과·여건 지표를 사용했다. 하지만, 구조개혁 중점추진 5개 국립대학의 평균지표가 사립대 전체 평균에 뒤지지 않고, 사립대학 중 하위 15%에 비해서는 월등히 우수하다. 그리고 국립대학의 등록금을 정부가 정하지 않고 대학이 자율적으로 정하게 하고 다시 이를 문제 삼는 것은 앞뒤가 맞지 않는다.

실제 구조개혁중점추진 5개 국립대학의 재학생 충원율(2011년 기준)은 100.8%로 사립대 전체 평균 101.3%에 비해 낮지 않았고, 장학금 지급률은 147%(2010년 기준)로 전체 사립대평균(115%)보다 오히려 높았다.

미국 주립대학의 등록금은 주정부나 주의회에서 정하며, 영국의 대학등록금은 연방의회에서 결정한다. 등록금이 있는 유럽 대부분의 국가들에서 국공립대학 등록금은 중앙정부나 지방정부가 정한다.

이러한 일방적 구조조정이 대학의 자율과 자치, 나아가서는 고등교육의 공공성과 사학의 자율성을 심각하게 해치고 있다는 염려가 많다. 경영이 부실한 사학들은 학생/학부모 등 소비자가 알아서 판단하고 이에 따라 시장에서 자연스럽게 정리될 것인데, 왜 무리하게 부실사학 퇴출을 추진하는지 이해하기도 어렵다. 퇴출우려에 따른 사학운영자들의 반발을 염두에 둔 것이라면 행정의 방향이 크게 잘 못된 것이고, 학생과 지역사회의 피해를 우려한 것이라면 이들의 의견을 수렴하는 절차가 있어야 했다.

발표가 있고난 후에 교과부 장관이 해당대학 일부를 방문하기는 했다.

국공립대학에 대한 조치는 더욱 이해하기 어렵다. 그러지 않아도 고등교육에 대한 국가의 공적부담과 책임이 부족한 현실에서, 지표가 사립대학들에 결코 뒤지지 않는 국립대학들을 통폐합으로 몰아가는 것은 잘못된 방향이다. 특히, 국립대학 가운데서 평가지표가 낮은데도 불구하고 해당대학이 총장직선제를 폐지하기로 약속한 사실을 이유로 부실대학 명단에서 제외시키고 그렇지 않은 대학을 포함시킨 것은 도덕적으로 비판받아 마땅한 행태이다. 구성원들의 의견을 수렴하지 않고 총장직선제를 포기함으로써 대학의 생명인 자율과 자치의 정신을 간단하게 포기한 일부 국립대학 총장들 역시 비판을 면할 길이 없을 것이다.

이렇게 볼 때, 교과부가 추진 중인 일방통행식 구조조정은 사립대학과 국공립대학 모두에게 심각한 위협이며, 해당 대학들뿐만 아니라 한국 대학사회 전체를 돌이킬 수 없는 함정으로 빠뜨릴 수도 있다.

아래에서는 대학구조조정정책의 문제점들을 살펴보고 부실사학과 비리사학들의 국공립화 문제를 중심으로 사학과 지역사회가 공동으로 발전할 수 있는 방안을 모색해 보고자 한다.

2. 판단미스가 초래한 성급한 정책

교과부는 기회 있을 때마다 지금이 대학구조조정의 적기라고 주장해왔다. 이는 대학생 수가 과잉인 한국고등교육의 구조개혁이 반드시 필요하다는 점과 대학에 재정 지원을 할 때 부실 대학을 제외하기 위한 점을 염두에 둔 것이다. 대학 등록금을 내리기 위해 대학에 재정 지원을 하더라도 부실 대학 정리가 우선이라는 입장이다. 그러나 이는 대학교육수요를 완전히 잘못 판단한 결과이다.

대개 보통의 재화나 서비스는 가격이 상승하면 수요가 감소하고 가격이 하락하면 수요가 증가하여, 수요곡선이 우하향(右下向)하는 모양이 된다. 한국의 교육문제를 구체적으로 고민해보지 않은 사람들은 고등교육도 하나의 서비스이기 때문에 당연히 그러할 것이라고 착각하기 쉽다. 그러나 가격이 내린다고 무한정 수요가 증가하지 않는 재화나 서비스도 있다. 즉, 수요가 가격에 의해서만 결정되지 않는 경우가 있다. 한국의 고등교육 수요가 바로 이에 해당한다. 이러한 양상은 다음 표를 보면 분명해 진다.

<표 1> 최근 10년간(2001-2010) 대학등록금 및 대학진학률 추이

(단위: 만원, %)

구분	2001	2002	2003	2004	2005	2006	2007	2008	2009	2010
등록금(사립)	480	513	547	579	609	648	692	739	742	754
등록금(국립)	243	262	282	309	330	360	394	427	438	444
진학률	70.5	74.2	79.7	81.3	82.1	82.1	82.8	83.8	81.9	79.0

1970년대 이후 대학등록금은 계속해서 상승해 왔다. 고등교육수요가 일반서비스와 성격이 유사하다면, 수요의 법칙에 따라 대학진학률은 계속 감소했어야 한다. 가격(등록금)이 내리면 수요(진학자 수, 진학률)가 증가하고, 가격(등록금)이 오르면 수요가 감소했어야 하는 것이다. <표 1>을 보면, 지난 10년간 대학등록금이 해마다 인상되어 왔음에도 불구하고, 진학률은 하락하지 않고 꾸준히 증가해 왔다. 굳이 수요곡선을 그리자면 우상향하는 수요곡선이 된다. 즉, 지난 10년간 등록금이 꾸준히 상승했는데도 진학률 또한 지속적으로 증가해 온 것이다. 우리나라 대학교육에 대한 수요가 일반 서비스와 동일하지 않음을 보여주고 있다.

그동안 한국학생들은 등록금이 낮아서 대학에 많이 진학했던 것이 아니라, 학벌사회의 부작용으로 인한 노동시장-교육시장의 조절기능 상실에 따라 대학등록금의 크기에 관계없이 대학에 진학해 왔던 것이다. 이미 최고조에 달한 대학진학률은 등록금부담이 경감된다고 해서 더 이상 증가하지 않는다. 마찬가지로 등록금이 더욱 상승하더라도 진학률이 크게 하락하지도 않을 것이다. 다만, 가계의 교육비 부담만 증감할 뿐이다. 어쨌든 한국 고등교육시장은 지금 조정기에 있다고 볼 수 있다.

이러한 사실은 반값등록금이나 등록금후불제(현재의 ICL이 아닌)가 본격 시행되면 대학진학률이 크게 증가할 것이라는 주장이 과학적 근거가 없는 일방적 추측에 지나지 않음을 보여주고 있다. 즉, 앞으로 등록금이 하락하더라도 대학진학률에는 큰 영향을 미치지 못할 것이라는 점이 확실하다. 진학희망자가 늘지 않지 않는 상황에서 지금 선택받지 못하는 대학은 그 때(반값등록금 시행시점)가 되어도 선택되지 않는다. 등록금 부담이 감소해도 진학자 수가 증가하지 않으면, 이들 제도의 시행으로 인해 부실대학이 살아날 가능성은 없다. 그래서 일부 보수언론의 주장은 기우에 지나지 않으며, 이는 결국 반값등록금제도의 시행을 발목 잡는 주장에 불과하다.

교육과학기술부는 이런 잘못된 판단 위에서 대학부문의 구조조정정책의 시행이 초래할 엄청난 파장을 고려하지도 않은 채 서둘러 진행하고 있다.

4. 저평가대학 퇴출추진과 비리재단 복귀결정의 모순

교육과학기술부에서 배포한 참고자료(2011. 8. 9)에 의하면, 교과부 산하 대학구조개혁위원회에서는 부실대학의 퇴출을 투트랙(두 경로)으로 진행시킨다고 한다.

첫째 경로는 전국의 대학들을 평가하여 평가순위 하위 대학 15%에 대해 재정지원을 제한하고 절대지표 2개 이상 미충족시에는 대출제한대학으로 선정하며, 다시 실사를 통해 경영부실대학을 선정하여 구조조정을 유도한 후 감사 결과 이행 여부 등에 따라 퇴출절차를 추진한다는 것이다.

둘째 경로는 중대 부정·비리대학 및 감사결과 불이행 대학 등은 구조개혁대상대학 포함여부에 관계없이 별도로 퇴출 절차 추진한다는 것이다.

그런데, 경영부실대학에 대한 규제 혹은 컨설팅 등을 통한 지원과 퇴출절차만 규정하고 중대 부정비리대학 처리절차는 빠져있다. 실제 국민들에게 더 큰 피해를 주는 대학은 경영부실대학이 아니라 부정비리대학이다. 경영부실로 지목된 대학들 가운데는 대학의 주된 교육영역이 취업률이 낮을 수밖에 없는 특수한 사정에 있는 대학도 있고, 지방에 소재하고 있어 학생을 충원하는데 애로가 있는 대학도 있다. 국립대학의 경우에는 정부에서 통합을 강제하여 타 대학과 통합한 결과 지표가 낮아진 국립대학도 있고, 총장직선제를 포기하지 못한다고 하여 걸려든 국립대학도 있다. 어떤 경우이든 고의로 학생이나 지역사회에 해를 끼친 경우라고 보기는 어렵다.

이에 비해, 사학의 부정과 비리는 고의성이 있다는 측면에서 죄질이 아주 나쁘다. 부정비리대학은 대부분 교비횡령 등 재정비리를 기본으로 하면서 족벌경영･인사비리･교권탄압 등의 비리를 겸함으로써 2중3중의 비리를 자행하고 있다. 비리대학의 교육의 질이 낮아지는 것은 당연한 일이며, 학생들이 입는 보이지 않는 피해가 막심하다. 경영부실대학의 경영은 총장과 구성원들의 노력으로 개선될 수 있지만, 사학비리는 개선이 불가능하다. 부정과 비리로 인해 피해를 입고 이미 졸업해 버린 학생들에게 사후에 어떤 개선이나 보상이 가능할 것인가? 부정비리대학 처리에 대한 절차가 명백하게 규정되어야 할 뿐만 아니라 경영부실대학보다 더욱 엄정하게 처리되어야 한다.

5. 사학분쟁조정위원회의 거꾸로 가는 시계추

사학비리의 문제는 어제오늘의 일이 아니다. 한국의 대학교육은 사립대학을 중심으로 전개되어 왔다. 국민들의 높은 교육열과 이에 따른 엄청난 고등교육 수요에 비해 국가가 공급할 수 있는 고등교육의 양은 제한되어 있었기 때문에 사학의 번창은 어쩌면 당연한 일이었다. 사립대학, 특히 지방의 사학들은 정부의 지원이 미미한 상태에서 고등교육기관으로서 나름의 역할을 수행해 왔다. 1970년대 후반 이후 고등교육에 대한 수요가 폭발적으로 증가하면서, 그에 따른 공급량 증가는 또 사립대학의 몫이 되었다.  국민들의 고등교육 수요를 충족시킬 수 없었던 정부는 사학운영에 대해 불간섭주의 입장을 견지하였고, 이틈을 타서 사학비리가 횡행하기 시작했다. 사학운영은 최고의 수지맞는 사업으로 인식되어, 대학설립인가를 받기 위해 엄청난 뇌물을 바쳐야한다는 소문마저 나도는 가운데 지방 유지들이 속속 사학경영자로 변신하였다.

그래서 사학이 사회적으로 기여한 바가 있기 때문에, 퇴출시 설립자에게 소정의 금전적 보상을 해 주어야 한다는 논리가 있다.

그러나 1980년대 후반 이후 사학비리가 서서히 사회문제화 되기 시작하였고, 이에 1993년 “전국에 사학비리가 횡행하여 도저히 묵과할 수 없는 상태”에 이르렀다고 판단한 김영삼정부는 상지대･인천대 등 대표적 비리사학재단을 퇴출시키는 조치를 취한 바 있다.

2008년 5월에 본인이 김영삼 전대통령을 직접 면담하여 들은 증언임.

현정부 들어 제2기 사학분쟁조정위원회(이하 사분위라 칭함)의 출범과 더불어 임시이사가 파견되었던 여러 대학들에 비리재단이 복귀하고 있어 구성원들과 심각한 마찰을 빚고 있다. 사분위가 비리재단을 복귀시킨 뒤 새로 문제가 발생하였거나 교과부가 사학의 비리와 소요를 수수방관하고 있는 경우가 많지만, 다음의 일부 대학들에 대해서는 앞으로 반드시 엄정한 조사가 있어야 할 것이다(자료: 사학비리 척결과 비리재단 복귀 반대를 위한 국민행동).

1) 경기대 : 임시이사 파견을 논의하던 중 아무런 준비도 없이 갑자기 사분위에 안건으로 상정되었는데, 이 과정에서 권력실세가 개입되었다는 의혹이 제기되고 있음

2) 대구대 : 교과부의 요청과 지시에 따라 정상화 계획을 마련하였으나 구성원의 의사는 무시되고 구재단에게 대학을 돌려주고 말았음

3) 덕성여대 : 정이사 파견은 유보되었으나 임시이사 재파견 과정에서 구성원 의사가 사실상 무시됨

4) 동덕여대 : 종전이사 2/3와 구성원 70% 이상이 구재단 복귀를 반대하는 상황에서 과거 횡령액을 변제하지도 않은 구재단에게 학교 경영권을 넘겨주고 말았음

5) 상지대 : 족벌사학비리, 불법정치자금비리, 저축은행비리를 저지른 비리재단에게 학교를 돌려주고 말았는데, 구재단 김문기는 현재 중앙선관위와 금융감독원 등 정부기관에 의해 고발된 현재 상태임. 또 새로 구성된 이사회의 전횡과 독단이 극에 달하고 있고 비민주적인 정관개정을 강행해 구재단의 학원지배를 항구화 하려 하고 있음.

6) 서일대 : 복귀한 구재단의 전횡으로 분규가 재연되고 있으며 이사회 내분으로 이사 일부가 사퇴하는 등 분규가 심화되고 있음

7) 성결대 : 전현직 총장과 현직 이사장의 비리로 학내 갈등이 증폭되는 상황인데 당국이 방관하고 있음

8) 세종대 : 과거 세종대 비리당사자 주명건이 이사회에서 정이사로 선출되면서 학내분규가 재연되고 있음

9) 수원여대 : 요직을 맡고 있는 구재단측 인사의 전횡으로 학사운영이 파행을 겪고 있어 당국의 특별감사와 임시이사 파견 등의 조치가 시급함에도 수수방관하고 있음

10) 영남대 : 이사회를 장악한 구재단과 교수들 사이에 고소고발이 난무하고 재단은 법정부담금 조차도 부담하지 않는 상황임

11) 조선대 : 이사회에 참여한 구재단과 교수들 사이에 30여 건의 고소고발과 송사가 진행되는 등 학내분규가 점차 가열되고 있음

12) 경북과학대 : 구재단과 유착한 임시이사들이 비리를 저지르면서 대학을 파행적으로 운영하고 있음

오늘도 사학비리는 계속되고 있다. 최근 적발된 경우만 보더라도, 성화대·한국승강기대·명신대·광주여대·명지대·여주대·한국외대·서원대 등의 사립대학들과 서울외고·충암중고·양천고·숭실중고·대신고 등 초·중등사학들의 이사장이나 학교장이 비리혐의로 수사를 받고 있거나 재판 중에 있다. 사학비리가 연일 보도되고 있는데도 사학분쟁조정위원회는 과거 엄청난 물의를 빚고 물러났던 구재단들을 종전이사로 예우하면서 속속 사학운영 일선에 복귀시키고 있다. 비리재단들은 잠시 퇴출되어도 걱정할 필요가 없다. 사분위가 후일 얼마든지 복귀할 수 있는 길을 보장해주고 있기 때문이다. 사분위의 결정은 해당대학의 교수·학생·직원·동문과 지역사회에 대한 일종의 테러이다. 건전한 상식으로는 상상조차 할 수 없는 사건이 거리낌 없이 자행되고 있는 것이다. 그것도 법률의 이름으로.

이 위원회는 회의록도 제대로 공개하지 않고, 교과부의 통제도 받지 않으며 국회 상임위 출석도 거부하려 한다. 이런 위원회가 민주주의국가에서 어떻게 존재가능한지 의문이다. 사분위는 조속히 해체되어야 한다.

6. 법률안의 몇 가지 문제들

부실사립대학 퇴출을 유도하고 있는 정부여당이 제정을 준비하고 있는 ‘사립대학구조개선의 촉진 및 지원에 관한 법률안’의 내용도 몇 가지 문제점을 내포하고 있다.

⑴ 대학은 유상양도의 대상이 아니다

제27조 ①항에 “......합병법인은 대통령령으로 정하는 바에 따라 상대방 사립대학법인(이하 ”피합병법인“)의 재산출연자 등 합병교부금지급계획서에서 정한 자에게 합병교부금을 지급할 수 있다.”고 규정하고 있는 바, 이는 대학을 유상양도(매매)하는 행위가 합법화될 수 있는 소지가 있다. 제24조에서도 매수라는 표현이 거듭되고 있다. 대학은 비영리공익기관으로서 어떤 경우에도 매매의 대상이 되어서는 안 될 것이다. 따라서 이 조항들은 폐지되어야 한다.

⑵ 교육부문의 자원은 교육부문에 남아야

제28조 ⑤항에서 해산하는 사립대학법인은 “......잔여재산 일부를 사립학교법 제10조제4항 및 제35조에도 불구하고 잔여재산처분계획서에서 정한 자에게 귀속시키거나...... 사회복지법인의 설립을 위한 재산으로 출연할 수 있다.”고 하고 있어, 잔여재산이 일반인이게 귀속되거나 사회복지법인이 될 수도 있는 길을 열어주고 있다.

사립학교법에는 “잔여재산의 귀속자는 학교법인이나 기타 교육사업을 경영하는 자 중에서 선정”되도록 규정하고 있다. 이는 교육부문에 투하된 자원은 경영주체가 바뀌더라도 지속적으로 교육을 위해 사용되어야 한다는 점을 분명히 규정하고 있는 것으로서 지켜져야 할 원칙이다. 더구나 잔여재산 가운데는 교육발전을 위해 지원된 공적자원도 포함되어 있다는 점을 인식해야 할 것이다.

⑶ 경영부실대학 재학생에 대한 제재는 불합리

공평하고 엄밀한 지표에 의해 선정된 경영부실대학을 행정·재정적 지원에서 배제하거나 불이익한 조치를 취하는 것은 불합리하다고 할 수 없다. 그러나 재학생을 <취업후 학자금 상환 특별법>에 따른 대출대상에서 제외시키는 등 불이익을 주는 것은 잘못된 조치가 된다.

정부가 엄격한 대학교육 품질인증제를 시행하여, 이 기준을 통과하는 대학에 입학하는 학생에 대해 <등록금후불제 특별법>을 시행하겠다는 사전 예고가 필요하다. 대학교육 품질인증제는 국내대학들의 교육의 질을 일정하게 확보하는 제도로서 외국인학생의 유치에도 많은 도움을 줄 것이다.

⑷ 교직원과 학생에 대한 신분보장책 미흡

제31조에는 교직원의 면직 조항이 있는데, “사립대학법인이 이법에 따라서 해산하거나 다른 사립대학에 통･폐합되면서 해당학과를 기준으로 폐직이나 과원이 된 때에 준용한다.”고 하고 있다. 이 규정은 사립대학이 통폐합될 경우 인수대학 측에서 폐과조치를 통해 사실상 교수･직원을 합법적으로 면직시킬 수 있는 독소조항이다. “특별한 사유가 없는 한, 고용을 승계하여야 한다.”로 개정되어야 할 것이다.

이 경우도 특별한 사유를 자의적으로 해석하게 두어서는 안 되며, 교직원들의 신분보장을 위한 엄격한 시행규정을 마련해야 한다.

제32조에는 통･폐합대학의 재학생 보호 조항이 있다. 그러나 이 규정 역시 허술하여, “국가가...... 그 재학생들의 다른 대학에로의 편입학을 지원하는 등 재학생 보호를 위하여 적극 노력하여야 한다.”는 선언에 그치고 있다. 재학생의 신분이 보장되지 않는다면, 도대체 누구를 위한 통･폐합인지 불분명하게 된다. 대학생들의 학습권 보장을 법률로 확실하게 보장하여야 한다.

6. 경영부실대학과 비리사학의 처리방향

한국 고등교육의 중핵인 사학의 발전은 아주 중요하며, 부실하게 운영되고 있는 일부 사립대학의 구조개선을 통해 국민들에게 양질의 교육을 공급하는 일은 큰 의미가 있다고 볼 수 있다.

대학의 구조조정은 해당대학에 재학(또 재직) 중인 학생·교직원 및 대학이 소재하고 있는 지역사회 전반에 엄청난 영향을 미치는 일이다. 현재 대학교육이 과잉이니까 대학 몇 개 없애야 한다는 식의 접근은 곤란하다. 한국 고등교육이 안고 있는 구조적 문제들을 염두에 두고 적절한 해결책을 통해 한국의 고등교육 분야가 더욱 강화될 수 있도록 하는 방식으로 이루어져야 한다. 따라서 신중한 접근자세와 발전적 접근방향이 요구된다. 이들 대학의 처리방향을 몇 가지로 나누어 살펴보자.

1) 비리사학의 국공립화

중대 부정비리대학은 국공립화하여야 한다. 사학은 사적기구인 학교법인이 국가의 고등교육 공급업무를 위임받아 행하는 것이기 때문에 위임했던 업무를 국가가 회수한다는 차원에서 국공립화 할 수 있다. 또한 감독기구인 정부는 사학에 대한 감독을 잘못한 책임을 져야하는데 가장 확실한 방식은 국립화하는 것이다. 사학의 비중이 어느 정도가 적정할 것인지 합의된 바는 없고 적절한 기준도 마련되지 않았다. 일부에서는 사학 50%를 주장하고 있기도 하다.

<표 2>를 보면, OECD 주요회원국들의 설립유형별 대학입학 비중이 나와 있다. 한국과 일본은 국공립대 입학비중이 20%대로서 가장 낮다. 영국은 구 국립대학에 100%가 재학하고 있었지만 현재는 정부의존형 사립대학으로 분류되고 있다. 기타 독일·스웨덴·스위스 등 많은 국가들이 90-100%사이에 있다. 우리가 OECD 평균수준 도달을 목표로 한다면 85:15 정도의 구성이 장기적 목표가 될 수 있다.

2) 경영부실사학은 국공립화 또는 정부지원사립대학화

교과부 보도자료(2011. 8. 9)에 따르면, “경영부실대학”이라 함은 교육과학기술부 장관이 정한 경영진단 지표인 재무지표ㆍ교육지표ㆍ법인지표를 실제 적용ㆍ평가한 결과 고등교육법에서 정한 대학으로서 수행하여야 하는 기능을 수행하기 어려운 상태에 처해 있거나, 대학이 갖추어야 할 시설, 교직원, 학생 등을 유지하기 위한 재원 확보가 곤란한 상태에 있어 대학으로서의 정상적 목적 달성이 곤란하다고 명백히 인정되는 대학이다.

이런 규정에 부합되는 대학이라면 사실상 정상적 운영이 어려운 대학이 확실하겠지만, 지난 9월 5일에 발표된 재정지원제한 대학들이 대부분 이에 해당한다고 보기는 어렵다. 그러나 일단 경영부실대학으로 발표되면 신입생 충원도 어렵고 재학생 유지도 쉽지 않게 된다. 교과부나 대학구조조정위원회의 계획은 이들 대학들은 다른 대학법인에 인수시키거나 한국사학진흥재단과 같은 단체가 자산인수를 하도록 추진하고 있다. 그러나 학생을 모집하기 어려운 대학을 인수할 법인이 어디에 있겠는가? 결국 폐교의 수순을 밟게 될 것이다.

부실대학 명단에 포함되었다고 모두 부실대학으로 볼 수 없다는 점은 분명하다.

이런 조건에서 부실사학의 국공립화 또는 정부의존(지원)대학(Government dependent college)의로의 전환이 바람직하다. 물론 대학이 소재한 지역사회와 협의를 거쳐야 한다. 영국의 대학들은 거의 100% 정부의존대학이다. 의회에서 결정한 대로 등록금을 받으며, 정부의 공적지원을 받아 운영되고 있다. 정부나 지방자치단체가 교수연구비 등 대학운영비의 상당부분을 지원해 주는 준국립대라고 할 수 있다. 이 경우, 대학의 이사회 구성은 뒤에서 제시할 미국의 Rutgers대학의 지배구조를 참조하여 구성할 수 있다. 만일 현재의 대학운영자가 보상을 원한다면 이에 합당한 보상을 해준 후 운영권을 완전히 인수하는 방안도 검토할 수 있을 것이다.

영국에서 순수사립은 작은 규모의 Buckingham대학 하나에 불과하다. 그 외 아주 소규모 사립대학들이 없는 것은 아니지만 무시할만한 수준이다.

<표 2> 대학 연평균 등록금 추정치1(08-09)

(단위 : USD,PPP)

구 분	대학교 및 대학원 전일제등록생 해당비율			연평균 등록금 (전일제 등록생 기준)
	국공립대	정부의존형 사립대	독립형 사립대	국공립대	정부의존형 사립대	독립형 사립대	비고
	(1)	(2)	(3)	(4)	(5)	(6)
한 국	24	a	76	5,315	a	9,586
호 주	97	a	3	4,140	a	8,933
오스트리아2	87	13	m	853	853	235～11,735
캐나다	100	m	m	3,774	x(4)	x(4)
체 코	87	a	13	등록금면제	a	m
덴마크3	m	m	m	등록금면제	m	a
핀란드	82	18	a	등록금면제	등록금면제	a
프랑스	87	5	8	190～1,309	1,127～8,339	1,128～8,339
독 일	97	3	x(2)	m	m	m
아이슬랜드	79	21	n	등록금면제	2,311～6,831	8,433～12,650
아일랜드	97	a	3	2,800 ～10,000	a	m
이탈리아	92	a	8	1,281	a	4,713
일 본	25	a	75	4,602	a	7,247
멕시코	66	a	34	등록금면제	a	5,365
네덜란드	m	a	m	1,851	a	m
뉴질랜드	97	2	1	3,019	4,519	m
노르웨이	86	14	x(2)	등록금면제	n	5,641
폴란드	87	a	13	n	a	1,889～2,537
포르투갈3	m	m	m	1,233	4,991	m
스페인	87	a	13	1,038	a	m
스웨덴	92	8	n	등록금면제	등록금면제	m
스위스	99	m	1	879	m	7,262
영 국	a	100	n	a	4,840	m
미 국	68	a	32	6,312	a	22,852

자료: OEDC, Education at a Glance 2011.

3) 권역별 대학입학정원제 실시

1960대말-70년대초, 대학입학예비고사가 시행되던 시절 지역별 합격제를 실시한 적이 있었다. 대학입학 지원자가 수도권으로 집중되는 것을 막고 지역별 불균형을 해소하고자 하는 조치였다. 지금 바로 이런 조치가 필요한 시점이다. 교과부가 추진하고 있는 대학구조조정이 현실화되면 평가지표에서 불리한 지방대는 점점 어려운 상황에 몰리게 된다. 이는 수도권집중을 더욱 심화시킬 것이다.

항간에는 박정희가문이 운영권을 새로 차지한 Y모대학교를 밀어주기 위한 조치였다는 소문도 있었다.

한국에 대학이 많은 것이 아니라 일부 대학의 몸집이 너무 큰 것이 문제이다. 이 문제를 해결하기 위해서는 수도권 거대대학의 입학정원을 줄여야 한다. 수도권 일부대학들이 매년 신입생을 3,000-4,000명씩 충원하고 있는데, 이는 현재 각 대학이 보유 중인 교수･연구자 수, 실험실습기자재, 기숙사, 도서관 시설, 도서장서 수 등에 비해 과다한 것이다. 수도권 거대대학들이 모집정원을 1/3정도만 줄여도 이들 대학의 교육환경은 크게 개선되어 내실 있는 대학교육이 실현될 것이다.

다음으로는 권역별 입학정원을 설정해야 한다. <표 3>과 <표 4>에서 볼 수 있듯이 전국적으로 대학이 일정하게 분포하고 있다. 만약 경영지표만으로 대학의 구조조정을 시도한다면, 지방대학들은 무너지고 말 것이며, 그 지역의 사회문화의 구심점이 사라지게 된다. 대학이 무너질 경우, 지역이 받는 경제적 타격은 더욱 크다. 가장 합리적인 방안은 고통을 분담하는 방식으로서 수도권과 지방의 권역별 대학생 수를 일정하게 줄여나가는 것이다.

<표 3> 전문대학 시도별 설립별 재적학생 수(2010)

구분	인구 수	대학 수	설립	재적학생수	재학생수	휴학생수
서울	9,756,126	10	사립	65,033	45,183	19,850
부산	3,371,068	9	사립	60,025	33,674	26,351
대구	2,372,026	7	사립	59,788	37,955	21,833
인천	2,588,012	3	공립	7,091	1,843	5,248
			사립	22,917	14,389	8,528
광주	1,407,244	7	사립	31,621	21,898	9,723
대전	1,470,525	4	사립	31,905	19,899	12,006
울산	1,063,300	2	사립	12,103	7,792	4,311
경기	11,273,985	33	국립	1,627	1,024	603
			사립	228,207	141,796	86,411
강원	1,409,974	9	국립	39	0	39
			공립	1,553	923	630
			사립	21,649	14,485	7,164
충북	1,441,407	5	국립	43	0	43
			공립	1,813	991	822
			사립	22,427	15,253	7,174
충남	1,907,345	7	공립	1,775	1,165	610
			사립	30,456	18,928	11,528
전북	1,665,109	9	사립	25,555	18,834	6,721
전남	1,704,649	10	공립	2,608	1,857	751
			사립	33,045	26,074	6,971
경북	2,531,750	16	공립	1,289	878	411
			사립	55,215	37,160	18,055
경남	3,060,560	11	공립	3,635	1,912	1,723
			사립	33,355	22,070	11,285
제주	530,004	3	사립	12,313	8,035	4,278
합계	47,554,074	145		767,087	494,018	273,069

자료: 교육개발원(학교 및 학생 수) 및 통계청(인구 수)

<표 4> 대학 시도별 설립별 학생 수(2010)

구분	인구 수	대학 수	설립	재적학생수	재학생수	휴학생수
서울	9,756,126	37	국립	24,903	18,725	6,178
			공립	12,793	8,557	4,236
			사립	430,813	306,207	124,606
부산	3,371,068	12	국립	64,149	45,056	19,093
			사립	145,240	96,554	48,686
대구	2,372,026	3	국립	28,091	20,213	7,878
			사립	35,635	23,785	11,850
인천	2,588,012	4	공립	12,425	8,770	3,655
			사립	34,303	23,025	11,278
광주	1,407,244	8	국립	25,629	18,017	7,612
			사립	57,973	40,991	16,982
대전	1,470,525	9	국립	25,790	17,931	7,859
			사립	69,462	47,644	21,818
울산	1,063,300	2	국립	1,224	1,155	69
			사립	20,798	13,587	7,211
경기	11,273,985	27	사립	251,804	172,446	79,358
강원	1,409,974	8	국립	44,250	28,620	15,630
			사립	61,590	40,320	21,270
충북	1,441,407	10	국립	25,908	18,841	7,067
			사립	65,795	43,303	22,492
충남	1,907,345	13	국립	19,086	13,797	5,289
			사립	162,033	109,991	52,042
전북	1,665,109	9	국립	39,096	25,789	13,307
			사립	58,681	41,372	17,309
전남	1,704,649	9	국립	31,716	21,229	10,487
			사립	16,220	11,855	4,365
경북	2,531,750	19	국립	23,188	14,804	8,384
			사립	142,787	95,457	47,330
경남	3,060,560	7	국립	34,301	22,657	11,644
			사립	46,622	31,087	15,535
제주	530,004	2	국립	15,624	9,584	6,040
			사립	912	498	414
합계	47,554,074	179		2,028,841	1,391,867	636,974

교육대학(12개교, 제적학생 21,618명 제외)

자료: 교육개발원(학교 및 학생 수) 및 통계청(인구 수)

4) 고등교육예산 더욱 늘려야 – 증세가 주는 행복

반값등록금제도와 등록금후불제(현재의 짝퉁 ICL이 아님)를 실시하면서 부실사립대학들을 국공립화하여 훌륭하 운영하려면, 고등교육예산이 충분히 확보되어야 한다. 정부가 고등교육부문에 대해 정상적인 재정지원 없이 국민들의 높은 교육열에 의지하여 고등교육을 유지하던 방식은 개선될 필요가 있다. 고등교육은 국가의 미래가 걸린 부문이며, 국가간 경쟁이 치열하게 전개되는 산업의 하나이다. 충분한 경쟁력을 갖추도록 하기 위해 최소한 OECD 평균수준의 고등교육예산이 확보되어야 한다.

우리가 익히 잘 알고 있는 바이지만, <표 5>에서 보면, 한국의 대학생1인당 교육비는 연간 U$9,081에 불과하여 OECD 평균 U$13,717에 비해 크게 뒤진다. 미국은 U$29,910이며, 스위스나 캐나다 등도 U$20,000을 상회하고 있다. 한국의 대학생1인당 연간 교육비는 대부분 회원국들의 중고등학생 1인당교육비보다 작다. 부끄럽게도 미국･룩셈부르크･덴마크･스위스 등의 초등학생 1인당 연간교육비보다 작다. 이런 조건에서 대학경쟁력을 강화를 요구하고 있으며 각종 대학평가를 통해 구조조정을 시도하고 있다. 그런데 정말 안타까운 문제는 이 교육비마저도 대부분 학생이 부담하고 있는데 있다.

<표 5> 학생1인당 공교육비(2008, USD, PPP, %)

구 분	초등교육		중등교육		고등교육
	학생1인당 공교육비	1인당GDP 대비 학생1인당 공교육비 비율	학생1인당 공교육비	1인당GDP 대비 학생1인당 공교육비 비율	학생1인당 공교육비	1인당GDP 대비 학생1인당 공교육비 비율
한 국	5,420	20	7,931	30	9,081	34
OECD평균	7,153	21	8,972	26	13,717	41
캐나다12	7,648	x(4)	8,388	22	20,903	54
덴마크	10,080	26	10,720	27	17,634	45
핀란드	7,092	19	8,659	23	15,402	41
프랑스	6,267	18	10,231	30	14,079	41
독 일	5,929	16	8,606	23	15,390	41
이탈리아2	8,671	26	9,315	28	9,553	29
일 본	7,491	22	9,092	27	14,890	44
룩셈부르크	13,648	15	19,898	22	m	m
스위스2	9,063	20	17,825	39	21,648	48
영 국	8,758	24	9,487	26	15,310	42
미 국	9,982	21	12,097	26	29,910	64

자료: OEDC, Education at a Glance 2011.

<표 6>에서 볼 수 있듯이, 한국정부는 고등교육비의 22.3%밖에 부담하지 않으며 나머지 77.7%를 민간이 부담하고 있다. OECD회원국 정부는 평균 68.9%를 부담하고 있어, 고등교육비 민간부담이 31.1%에 그치고 있다. 고등교육비 부담에 따른 국민들의 고통을 감안할 때, 한국 역시 OECD회원국 평균수준으로 부담률이 개선되어야 한다.

이에 다시 정부의 부담능력 문제가 제기된다. 민주당의 보편적 복지특위는 국민들의 조세부담 증가(증세) 없이 불요불급한 예산절감 등의 자구노력과 건강보험 부과체계를 혁신하고 왜곡된 조세체계를 정상화하는 방식으로 반값등록금을 비롯하여 무상보육, 무상의료, 무상급식이 가능하다고 주장한다. 그러나 많은 경제전문가들은 이에 대해 회의적이다.

<표 6>고등교육단계 공교육비1 재원별 비율(2008, %)

구 분	2008		2000
	정부재원	민간재원	정부재원	민간재원
한 국	22.3	77.7	23.3	76.7
OECD평균	68.9	31.1	75.1	24.9
캐나다2	58.7	41.3	61.0	39.0
프랑스	81.7	18.3	84.4	15.6
독일	85.4	14.6	88.2	11.8
이탈리아	70.7	29.3	77.5	22.5
일본	33.3	66.7	38.5	61.5
러시아	64.3	35.7	m	m
영국	34.5	65.5	67.7	32.3
미국	37.4	62.6	31.1	68.9
주: 1) 민간재원에 정부에서 재정지원을 받아 교육기관에 지출한 정부보조금이 포함됨. 2) 2007년도 자료임. 자료: OEDC, Education at a Glance 2011.

<표 7>은  고등교육을 이수한 남성의 총 교육비용과 총소득증가 및 소득증가에 따른 소득세부담률을 나타내고 있다. 한국의 대졸남성들은 2007년 현재 총U$52,485의 비용을 들여 4년간의 고등교육을 이수한다. 이후 정년(전 회원국 모두 64세로 가정)까지 고졸에 비해 총U$438,338의 소득을 더 얻게 된다. 이 소득은 실업률을 고려한 것으로서, OECD 주요회원국 가운데 미국･포르투갈･이탈리아 다음으로 높은 액수이다. 그런데 문제는 그에 따른 소득세납부가 아주 낮다는 것이다. U$438,338을 더 벌고 단 U$77,162을 소득세로 납부하고 있어 소득의 17.6%에 지나지 않는다. 이는 평균 U$338,508을 더 벌어 U$97,209를 소득세로 납부(28.7%)하는 내는 OECD 회원국들 평균과 비교된다.

한국의 대졸자(남성)들은 많은 소득에 비해 세금은 작게 내고 있다. 덴마크의 대졸자들은 평균 50%를 넘는 소득세를 납부한다. 만일 한국의 대졸남성들이 스웨덴 대졸남성들만큼 소득세(43.5%)를 납부한다면, 1인당 U$190,677을 납부하게 된다. 이는 정년 때까지 1인당 평균 U$113,515를 더 납부하는 것인데, 이 조세수입으로 모든 국민들이 대학까지 무상교육을 받으며 무상의료도 가능해지게 된다.

<표 7> 고등교육 이수 남성의 총 교육비용과 총소득증가 및 소득증가에 따른 소득세부담률

(U$, PPP, 2007)

국가	직접 비용	포기 소득	총증가 소득	소득세 효과	소득세 부담률(%)
호주	-14,426	-36,420	255,043	-104,749	40.9
오스트리아	-8,806	-46,643	371,437	-115,267	31.0
벨기에	-2,133	-30,842	330,068	-146,283	44.3
캐나다	-18,549	-31,926	315,476	-100,857	31.9
덴마크	-2,330	-42,645	220,552	-111,832	50.7
핀란드	-1,543	-54,099	312,689	-127,081	40.6
프랑스	-5,202	-44,540	290,891	-65,381	22.4
독일	-5,387	-51,965	362,747	-142,711	39.3
아일랜드	-3,759	-39,460	406,325	-110,604	27.2
이탈리아	-6,977	-48,756	485,212	-92,371	19.0
일본	-37,215	-66,750	326,614	-64,523	19.7
한국	-19,846	-32,639	438,338	-77,162	17.6
네덜란드	-12,351	-80,305	360,261	-143,665	39.8
뉴질랜드	-9,132	-37,956	193,122	-67,773	35.0
노르웨이	-997	-49,289	252,817	-93,575	37.0
포르투갈	-5,903	-24,146	484,640	-77,432	15.9
스페인	-8,074	-31,483	188,521	-49,829	26.4
스웨덴	-4,362	-50,741	204,867	-89,279	43.5
터키	-1,061	-9,402	106,985	-18,682	17.4
영국	-13,536	-70,193	410,276	-113,696	27.7
미국	-69,907	-39,313	618,330	-180,894	29.2
OECD 평균	-10,746	-40,479	338,508	-97,209	28.7

포기소득은 최저임금을 적용함

호주, 벨기에, 터키는 (2005)

아일랜드, 이탈리아, 네덜란드, 폴란드, 포르투갈, 영국은 (2006)

Source: OECD. See Annex3 for notes(www.oecd.org/edu/eag2011).

<표 8>은 고등교육 이수 여성의 총 교육비용과 총소득증가 및 소득증가에 따른 소득세부담을 보여주는 자료이다. 한국여성의 경우에는 대졸자들의 소득세납부가 크게 작은 것으로 조사되고 있다. 한국의 대졸여성들은 소득증가액의 10.6%만을 소득세로 납부하고 있을 뿐이다. 따라서 고소득층이 소득세를 더 많이 부담함으로써 사회전체의 행복증진에 기여하기를 요구하는 것이 큰 무리는 아닐 것이다.

<표 8> 고등교육 이수 여성의 총 교육비용과 총소득증가 및 소득증가에 따른 소득세부담

(U$, PPP, 2007)

국가	직접 비용	포기 소득	총증가 소득	소득세 효과	소득세 부담률(%)
호주	-14,426	-36,370	219,590	-72,697	33.1
오스트리아	-8,806	-46,444	286,848	-80,191	27.9
벨기에	-2,133	-29,666	255,955	-102,599	40.0
캐나다	-18,549	-32,640	221,289	-57,157	25.8
덴마크	-2,330	-42,572	134,157	-49,751	37.0
핀란드	-1,543	-53,726	186,268	-66,033	35.4
프랑스	-5,202	-42,461	190,775	-39,009	20.4
독일	-5,387	-52,667	243,123	-75,011	30.8
아일랜드	-3,759	-39,374	373,640	-114,344	30.6
이탈리아	-6,977	-45,725	181,641	-62,065	34.1
일본	-37,215	-49,265	231,306	-20,848	9.0
한국	-19,846	-33,982	295,653	-31,450	10.6
네덜란드	-12,351	-77,857	249,090	-83,666	33.5
뉴질랜드	-9,132	-37,896	124,606	-31,672	25.4
노르웨이	-997	-49,574	194,625	-55,174	28.3
포르투갈	-5,903	-20,483	355,880	-92,120	25.8
스페인	-8,074	-29,446	191,188	-50,145	26.2
스웨덴	-4,362	-50,462	113,844	-33,618	29.5
터키	-1,061	-8,185	116,530	-21,267	18.2
영국	-13,536	-68,853	331,461	-76,300	23.0
미국	-69,907	-40,273	372,672	-93,695	25.1
OECD 평균	-10,746	-38,759	232,894	-62,106	26.6

포기소득은 최저임금을 적용함

호주, 벨기에, 터키는 (2005)

아일랜드, 이탈리아, 네덜란드, 폴란드, 포르투갈, 영국은 (2006)

Source: OECD. See Annex3 for notes(www.oecd.org/edu/eag2011).

이제 하나의 선택이 가능하다. 그 선택은 고소득층이 소득세율을 40%정도 수준에서 납부하고 (무상의료를 포함한) 무상고등교육을 받는 방안과 25-30%정도 세율에서 (반값등록금 + 등록금후불제)를 확보하는 방안 중 하나를 선택하는 것이다. 지금처럼 개인의 소득을 개인이 대부분 처분하고 의료와 교육은 개인능력에 맡기는 체제를 유지할 것인가, 아니면 세금을 좀 더 많이 내고 모두가 무상(또는 상당수준의)교육과 의료서비스를 받는 사회를 만들 것인가의 문제가 남아있다.

고소득 대졸자의 소득세부담 증가는 그들의 행복을 조금 줄이겠지만, 보편적 복지의 혜택을 받게 되는 사람들의 행복을 크게 증가시키게 된다. 동일한 크기의 소득으로부터 얻는 행복감이 고소득자와 중저소득자 간에 다르기 때문이다. 따라서 고소득자에 대한 증세로 인해 사회전체로는 행복감이 커지게 되며 부자증세정책은 설득력을 갖게 된다.

5) 사립대 이사회의 공공성 강화

사립대학에 공적자원을 지원하는 경우, 공공성 확보를 위해 법인이사회를 전면개편해야 한다. 사학의 자율성과 공공성은 사학의 발전을 담보하는 두 축이다. 자율성과 공공성 가운데, 어느 하나라도 악화되면 사학의 본래 목적은 달성하기 어렵다. 따라서 자율성도 보장되어야 하지만, 공공성도 확보되어야 한다. 사학의 공공성 확보를 위해서는 미국 사립대학들과 같은 수준의 이사회 구성이 이루어져야 한다.

미국의 사학법인은 이사의 수가 많아, 편법과 불법운영이 불가능하며 담합이 어렵다. 이사들도 한 4-5년 이사직을 수행하다 퇴임하기 때문에, 종전이사라고 주장하면서 권리분쟁을 일으키는 일도 없다. 미국 대부분의 사학들이 이와 유사하게 이사진을 구성하고 있다. 보통 대학의 이사들은 본교와 타교의 교수들, 직원대표와 학생대표, 지역의 고용주 대표, 시민사회단체 대표 등으로 구성되어 있다.

하버드대와 스탠퍼드대는 각각 32명씩이고, 코넬대학은 64명이다. 스탠퍼드대와 하버드대 이사회에는 설립자 가족이 아예 포함돼 있지 않다.

대표적으로, 코넬대의 이사진(64인)은 정관에 의해 다음의 원칙에 따라 구성된다.

① 당연직(4인, 임기 내) : 뉴욕주지사, 교수평의회 의장, 총학생회장, 총장

② 종신직(1인) : 설립자 Ezra Cornell의 최고령 직계종손 1인

③ 임명직(3인, 임기 3년) : 주지사가 평의회의 동의를 얻어 임명

④ 선출직(56명) : 뉴욕 주의 농업계, 경제계 및 노동계 대표 각 2인, 대학 총동문회 선출 8명, 교수 대표 2인(Ithaca와 Geneva 캠퍼스별 1인씩 선출), 총학생회 선출 2인, 교직원 선출 이사 1인 등이 선출직 56명 가운데 반드시 포함됨.

7. 미국 Rutgers대학의 공립화 사례와 지배구조

부실사학이나 중대 부정비리사학을 국공립대학으로 전환시키기 위해서 여러 가지 사항들을 고려하여야 할 것이다. 사학설립자가 사회에 기여한 공을 인정하여 일정한 정도의 물적 보상을 해주는 제도가 제정되더라도 그(그녀)가 이에 응하지 않을 가능성도 있다. 또한 부실사학의 현 운영자가 물적 보상에 대한 요구보다는 대학운영에 계속 참여하는 명예를 누리고 싶어 할 수도 있다. 구 운영자를 배려하면서도 공영(공립)화가 가능한 지배구조를 만들어야 한다. 이 경우, 미국 Rutgers대학의 지배구조 형태가 하나의 좋은 참고사항이 될 수 있다.

Rutgers대학은 1766년 Queen's College로 설립되어 오랜 기간 동안 경영난에 시달리다 1956년 주저지주의 주립대학이 되었다. 물론 갑자기 공립화가 이루어진 것은 아니고 주정부가 꾸준히 사립인 이 대학을 지원해 왔으며 주립화 전환 당시 절대다수의 구성원들이 이에 동의하는 절차를 거쳤다.

Rutgers대학에서는 15인으로 구성된 대학운영위원회(Board of Governors, 구성: 총장, 교수대표 2인, 학생대표 1인, 이사회 선출 5인, 공익위원 6인)가 최고 의사결정기구가 된다. 이와 함께 89명으로 구성된 이사회(Board of Trustees, 구성: 총장, 정관이사 25인, 석좌교수 26인, 동문대표 21인, 공익이사 9인, 학생대표 5인, 교수대표 2인) 및 대학평의원회(University Senate, 교수•학생•직원•동문으로 구성)가 공동으로 대학운영을 책임지고 있다.

Rutgers대학은 설립당시 식민지 대학 시절부터 토지무상불하 대학(land-grant institution) 및 주립대학을 거치는 과정에서 현재와 같은 독특한 지배구조(governance structure)를 갖게 되었다. 1766년 설립 때부터 1956년 뉴저지 주립대학이 될 때까지 Rutgers대학은 이사회(Board of Trustees)에 의해 운영되었다. 주립대학으로 전환된 후 대학운영의 최종책임은 대학운영위원회(Board of Governors)가 갖게 되었으며, 이사회는 해체되지 않고 위임된 업무에 대한 권한을 갖고 자문기능(advisory capacity)을 수행하는 기구로 존속하게 되었다.

교수들은 이사회에 참여하거나 보직을 맡음으로서 대학의 정책결정과 업무집행에서 주요한 역할을 하고 있다. 대학평의원회(University Senate)는 교수·학생·직원 및 동문들의 대표로 구성되며 심의기구(deliberative body)이다. 평의원회는 일년에 수차례 개최되며 대학의 일반적 관심사에 대해 논의하고 행정본부에 그 내용을 권고(recommendation)하는 역할을 수행한다.

8. 결론

교육과학기술부나 대학구조조정위원회의 대학에 대한 인식이 부재하다. 현 정부가 밀어붙이고 있는 대학구조조정정책은 한마디로 원칙도 없고 객관성도 없을 뿐 아니라 정책으로서의 지향점도 분명하지 않다. 정부정책은 분명한 제시가 있어야 하는데, 도대체 무얼 하겠다는 것인지 그 의미가 분명하게 전달되지 않는다. 부실로 판명된 사립대학과 국립대학을 모두 통폐합하겠다는 것인지, 국립대학은 총장직선제만을 폐지시켜 대학을 정부의 통제 하에 두겠다는 것인지 의도가 불분명하다.

총장직선제를 폐지하려 노력하는 것도 대학을 발전시키겠다는 의도보다는 국립대 구성원들의 강력한 반발을 야기하고 있는 국립대법인화문제를 처리하기 쉽게 하기 위한 정지작업일 것이다.

경영부실대를 선정하는 지표가 재구성되어야 한다. 재학생충원율은 지표에서 제외되어야 하며, 국제적으로 사용되고 있는 지표들이 추가되어 국･공･사립대학과 수도권･지방대학 모두에 공정한 지표로 구성되어야 한다. 현행대로 시행된다면, 지방대학은 더욱 어려움에 처할 것이며 수도권집중이 더욱 심화될 것이다. 대학이 매도나 유상양도의 대상으로 인식되는 것은 바람직하지 않다. 또 교육분야에 투하되었던 자원을 사회복지분야 등 타 분야로 이전시키도록 허용되어서도 안 된다. 사학진흥재단이 부실사학 처리권을 갖도록 하기 전에 사학진흥재단 운영의 민주성과 신뢰성이 담보되는 조직 대개혁이 진행되어야 할 것이다.

만약 신입생 4,000명을 모집하는 수도권 K대학이 내년에 3,000명만을 충원한다면 크게 박수를 칠 일이지 충원율 점수를 낮출 일이 아니다. 재학생들의 학업환경과 교수들의 연구･교육환경이 엄청나게 개선될 것이기 때문이다.

다른 지표들보다 재학생만족도는 반드시 추가되어야 한다. 일부 외국 평가기관에서는 재학생만족도를 대학교육의 부가가치를 나타내는 대리변수로 사용하기도 한다.

퇴출대상 부실사학에는 두 가지 유형이 있다. 경영부실사학과 비리사학이 그것이다. 비리사학은 대학운영권을 국가가 회수하여 국공립화하여야 한다. 국가가 비리사학재단에는 더 이상 고등교육 공급권을 위임하지 않는 것이다. 이에 비해 지리적 약점 등으로 경영이 어려워진 부실사학은 현 운영자의 의사를 어느 정도 존중하는 방안이 필요하다. 기존의 이사회를 해체하지 않으면서 공영관리를 화보한 미국 Rutgers대학의 주립대학화 경로가 우리에게 좋은 모델로 생각된다. 이렇게 되면 사학설립자･재학생･학부모･동문･교수･직원･지역사회 모두가 동의하는 공립화가 가능할 것이다.

반값등록금은 대학구조조정과 관계가 없는 사안으로서 즉시 시행되어야 하며, 가능하다면 나머지 절반의 등록금도 등록금후불제로 납부하도록 하여야 한다. 이렇게 해야 무너진 교육의 정의(형평성)가 회복될 수 있다. 이에 따른 재정부담의 증가는 피할 수 없는 현실인 바, 국민들의 동의를 전제로 고소득층의 소득에 대한 증세방안을 마련해야 할 것이다.

대학의 이념은 자율과 자치이다. 현 정부의 구조조정방안들은 추진방식이나 추진방향이나 정책내용에 있어 대학사회의 자율과 자치를 크게 훼손하고 있다. 안타깝게도 정부의 밀어붙이기식 대학구조조정정책은 있으나 이에 맞서 대학의 이념과 가치를 수호하려는 교수사회의 목소리가 부족하다. 오히려 학생들의 목소리만도 못하다. 정부의 일방적인 사립대 구조조정이나 비리사학 복귀추진에는 국립대 교수들이 방관하고 있고, 국립대법인화와 통폐합 추진에는 사립대 교수들이 자신의 일이 아닌 제3자의 일로 간주하고 있다. 대학의 위기타개를 위해 고등교육계 전체와 시민사회가 함께 참여하는 광범위한 규모의 논의와 연대가 필요한 시점이다.

	발제 3 박주현
	대학교육 체제개편 방안 중소기업과 연계한 직업중심 대학으로
	박주현 / 시민경제사회연구소 소장

○ 그동안 대학문제는 대학입시문제로만 다루어져 왔다. 하지만 대학입시제도를 아무리 바꾸어도 대학입시과열로 인한 사교육폭증과 공교육붕괴문제는 해결되지 않고 오히려 증폭될 뿐이었다. 해답은 대학교육 내용을 경제사회의 요구에 부합하도록 바꾸고, 그 과정에서 정부의 지원을 강화하는 것에 있다.

- 최근 대학등록금 문제가 이슈가 되는 것은 매우 반가운 일이다. 그런데 정부는 등록금 인하에 대해서는 생색내기에 그쳤을 뿐이면서 이 기회에 대학 구조조정을 하겠다고 나섰다. 하지만 정원충족률과 재정상황에 의한 일방적인 구조조정은 가뜩이나 형편이 어려운 지방대학생들에게 불이익을 주는 소득역진적인 대책이며, 아무런 방향성도 없는 인위적인 구조조정으로는 대학의 변화를 이끌어낼 수도 없다. 대학의 구조조정은 대학의 경제사회부합도를 높이기 위한 정책을 강력한 재정지원과 함께 펼치면서 이에 부응하지 못하는 대학들이 도태되는 자연스러운 과정을 거치도록 해야 한다.

- 대학의 경제사회부합도를 높이기 위해서는 대학이 88%의 근로자들이 근무하는 그리고 거의 대부분의 졸업생들이 근무하게 될 중소기업의 연구개발능력과 직업능력개발능력을 높이기 위한 커리큘럼을 공동으로 만들어서 운영하도록 하고 이에 대해 국공립에 준하는 전폭적인 지원을 해야 한다.

서민과 중산층의 최대 관심사는 일자리, 교육, 주거, 복지문제다.

- 일자리와 교육문제가 해결되지 않으면 복지문제만으로는 서민과 중산층에게 답을 주지 못한다. 보편적 복지의 확대로 인해 가계의 비용이 절감되고 복지관련 일자리가 일부 늘어나는 효과가 있지만 서민과 중산층 가정의 최대 관심사는 내 일자리가 안정적인가와 내 자녀가 안정적인 일자리를 얻을 수 있는가이다.

- 우리나라에서 일반적으로 안정적인 일자리의 범주에 드는 것은 대기업 정규직과 전문직, 공무원 등이다. 10% 이내의 사람들이 근무하는 이 직장을 제외하고는 모두 불안정한 일자리라고 생각하고 있다. 대기업 비정규직과 중소기업의 정규직, 비정규직, 영세자영업자 문제는 불안정한 일자리를 안정적이고 괜챦은 일자리로 만들기 위한 ‘일자리문제’라는 동일선상에서 다루어져야 한다.

- 온 국민이 앓고 있는 교육문제도 90%의 불안정한 일자리로 떨어지지 않기 위한 과당경쟁에서 비롯된다. 중소기업쪽에서 안정적인 일자리가 마련되어서 경쟁이 분산되지 않는 한, 대학입시제도나 교육과정을 어떻게 바꾸더라도 교육에서의 과당경쟁과 사교육비폭증 나아가서 그로 인한 가계의 어려움과 저출산문제는 결코 해결될 수 없다. 일자리문제와 교육문제는 통합적으로 풀어낼 때 비로소 문제해결이 가능하다.

1. 인적자원개발의 중요성

(1) 성장과 분배의 선순환

‘분배를 성장으로 연결시킬 수 있는가’ 하는 것이 진보의 경쟁력을 좌우한다.

- 분배정책(사회정책)을 통해서 경제발전으로 연결되는 선순환구조로는, ① 세입ㆍ 세출과정에서의 소득재분배를 통해 소비활성화-내수활성화-투자활성화로 연결, ② 사회안전망 강화와 사회임금의 지급을 통해 노사관계의 안정과 기업의 경영여건을 개선, ③ 중소기업 근로자, 비정규직, 영세자영업자, 청년실업자, 여성중고령자 등 경쟁약자에 대한 인적자원개발을 통해  경쟁의 수준을 높이고 전체적인 생산성을 높이는 세 가지 경로가 있다.  이 중 경쟁약자에 대한 인적자원개발이 분배를 성장으로 연결하는 가장 직접적인 경로라 할 수 있다.

- 보다 많은 노동자들에 대한 교육훈련투자는 취업가능성을 높이고 노동시장에 재진입하게 함으로써 고용을 통한 구매력 증가를 가져온다. 또한 생산성증가를 통한 고임금 실현을 통해서 구매력 증가를 가져온다. 노동자들에 대한 교육훈련투자를 높이는 재분배정책이 시행되면 지식기반경제에서 성장과 분배의 선순환이 나타날 수 있고, 노동자들의 분배도 지속적으로 개선될 수 있다.

(2) 분배에 영향을 미칠 수 있는 재분배정책

- 분배에 대해서 사후에 개입ㆍ조정하는 재분배정책만으로는 양극화를 해소하기 어렵다. 분배단계에서 공정한 룰이 지켜지지 않으면 그것을 교정하는 것에는 한계가 있기 때문이다.

- 공정한 분배가 이루어지도록 하는 정책은 대체로 법제도로서 접근하는 규제정책이다. 금융과 자본통제에 관한 규제, 노사관계와 근로기준에 관한 규제, 공정거래에 관한 규제 등이 그것이다.

- 규제정책은 반드시 필요하기는 하지만 규제가 제대로 지켜지기 위해서는 행정당국의 감독, 사법기관의 처벌, 사회의 의식수준 등의 조건이 갖추어져야만 한다. 그런데 분배와 관련된 규제에 관해 우리의 행정당국의 감독기능과 사법기관의 처벌기능은 미약하고, 사회의 의식수준도 높지 않다. 따라서 현재의 규제정책의 효율성은 그리 높지 않다고 할 수 있다.

- 규제정책에 비해서 예산책정은 상대적으로 수월하고 효율적이다. 규제가 규제대상의 직접적인 반발을 불러오고 반발하여 지키지 않는 경우 효과를 볼 수 없지만, 예산을 약자에게 배정하는 것은 반발이 상대적으로 약하고, 반발이 있더라도 예산을 그대로 집행하면 된다. 따라서 규제에 비해서 예산의 효율성이 더 높다고 할 수 있다.

- 중소기업 근로자에 대한 인적자원개발 예산지원확대는 직접 분배에 관련한 규제가 아니면서도 분배과정에 실질적인 영향력을 미칠 수 있는 재분배정책이라는 점에서 의미가 크다.

(3) 양극화 해소

- 지식경제에서는 ‘숙련편향적 기술진보’가 나타나기 때문에 고숙련의 지식노동자와 저숙련의 일반노동자 사이에 양극화가 진전될 가능성이 높다. 고임금은 소수의 지식노동자에게만 국한되고, 다수의 일반노동자는 지식기반경제의 기술체계에 적응하지 못하는 까닭에 저임금을 받게 되고 고용이 불안하며 심지어 고용가능성이 없어 ‘사회적 배제’를 당할 가능성이 높다.

- 대기업근로자와 중소기업근로자간, 정규직과 비정규직간, 수도권과 지방간, 고학력자와 중저학력자간의 직무훈련에서의 양극화를 극복하기 위해서는 경쟁약자를 위한 지식복지정책의 과감한 시행이 필요하다.

<그림 1> 노동시장정책 지출비중과 빈곤율

자료: OECD

<그림 2> 직업훈련과 임금불평등

출처: Hall and Soskice(2001), <그림 4.3>

- 그림에서 노동시장정책 지출비중이 높을수록 빈곤률이 낮다는 사실과, 직업훈련정도가 높을수록 임금불평등이 낮다는 사실이 보여주는 것처럼, 지식경제에서 소득분배를 개선하려면 직업훈련 실시와 같은 적극적 노동시장정책을 포함한 노동시장정책에 대해 보다 많은 정부지출을 하고 보다 많은 노동자가 직업훈련에 참가하도록 하여 실제로 그들의 숙련수준을 높이도록 해야 한다.

2. 중소기업 경쟁력 강화지원

○ 중소기업 문제는 대기업의 불공정거래행위 근절과 영세상권을 보호하기 위한 규제로부터 시작하여, 근본적으로는 중소기업의 경쟁력을 강화시켜주는 데서 해결책을 찾아야 한다. 중소기업의 경쟁력 강화는 고임금의 괜챦은 일자리로 이어지고 대기업의 관계에서 공정하게 계약을 맺을 수 있는 기반이 생기기 때문이다.

○ 중소기업의 경쟁력은 어떻게 생기는 것일까. 지금까지 중소기업은 신용보증기금으로부터 저리의 자금융자를 얻고, 산업공단의 저렴한 토지를 제공받으며, 토지이용과 관련한 각종규제를 없애고, 저임금의 외국인근로자를 확보하며, 자식에게 상속세 없이 기업을 물려주는 것에서 기업의 활로를 찾으려 했다.

- 하지만, 더 이상 저렴한 토지와 풍부한 자금, 저임금의 노동에서는 경쟁력과 생산성이 나오지 않는다. 또한 값싼 토지제공과 토지이용규제는 중소기업 사장에게 땅값차익의 이득을 줄 뿐, 중소기업의 근로자들에게 그 이득이 돌아가지 않는다. 지금 우리 경제에서 중소기업이 중요한 것은, 88%의 근로자에게 더 많은 임금과 안정적인 일자리를 보장하기 위함이지, 중소기업 사장의 이윤이나 이득을 위해서가 아니다.

- 따라서 중소기업에 대한 지원은 중소기업 근로자들에 대한 지원에 포커스를 분명하게 맞추어야 하며, 이것은 요소생산성, 즉 중소기업 근로자들의 경쟁력에서 중소기업의 성장잠재력을 찾을 수 있는 지금의 경제현실에 가장 적합한 지원책이기도 하다.

○ 중소기업 근로자들의 경쟁력을 강화하기 위한 것으로는, R&D(Research & Development, 연구개발)과 HRD(Human Resources Development, 인적자원개발)이 있다. R&D는 중소기업 연구인력들의 경쟁력을 높이는 것이고, HRD는 중소기업 근로자들의 경쟁력을 높이는 것이라고 할 수 있다.

○ R&D 예산을 중소기업에게 집중지원해야 한다.

- 우리나라의 R&D예산은 가장 높은 비율로 늘어나고 있고, 15조에 이르렀지만, 중소기업에 돌아가는 R&D예산은 1조 5천억 정도에 불과하다. 나머지 13조 이상의 R&D예산은 중소기업과 거의 무관하게 쓰여지고 있다.

- 그런가 하면, R&D비용을 세액공제받는 조세감면제도로 인한 혜택 2조 8천억원도 거의 대부분 대기업에게 돌아가고 있다.

- 중소기업은 정부의 R&D예산지원 없이는 현실적으로 연구역량을 배가하기가 매우 어렵다. 중소기업의 연구역량 강화를 위한 마중물로써 R&D예산이 쓰여야 하며, 실제로 R&D예산의 효율성은 대기업보다 중소기업에서 더 높게 나타나고 있다.

- 근로자의 88%가 중소기업에 근무하고 있으므로, R&D예산의 적어도 88%가 중소기업을 위해서 쓰여야 한다. 현재 대기업에서 수행하는 R&D프로젝트는 중소기업에 돌아가야 하고, 대학이나 연구소에서 수행하지만 결국 대기업에게 그 결과가 귀속되는 R&D프로젝트는 중소기업과의 공동작업으로만 지원이 가능하도록 해야 한다.

- 중소기업에서 R&D프로젝트를 효율적으로 수행할 수 있도록 여러 장치가 필요하다. 대학과 연구소의 연구인력을 중소기업에 파견하고, 연구프로젝트 기획과정에서 컨설팅을 통해서 연구기획역량을 보완해주는 등의 간접지원책이 병행되어야 한다.

○ 이러한 여러 지원시스템에도 불구하고 중소기업의 R&D역량이 제한되어 효율적으로 예산을 쓰기 어렵다면, R&D예산을 줄여서 이를 중소기업 HRD예산으로 돌려야 한다.

- 지식경제에 대해 시장적 접근을 하는 나라에서는 연구개발 중심 축적체제가 성립하여 소득분배가 상대적으로 불평등할 가능성이 높다. 반면 지식경제에 대한 협력적 접근을 하는 나라에서는 인적자원개발 중심 축적체제가 성립하여 소득분배가 상대적으로 평등할 가능성이 높다.

- 우리나라는 R&D비중은 매우 높은 반면(세계 4위) HRD비중은 너무 낮아서(OECD평균의 4분의 1 수준) 소득역진성이 심각하고, 그 불균형은 시간이 갈수록 더 심화되고 있다.

- 따라서 R&D예산의 일부를 HRD예산으로 전환하거나, 적어도 R&D예산을 동결하고, R&D예산의 증가예상분을 HRD예산 증가분에 추가하는 것이 적절하다.

○ 중소기업의 HRD를 확대ㆍ강화해야 한다.

- HRD예산조차 대기업 위주로 쓰이고 있다. 대기업은 57%가 직무훈련을 받는데 비해서 중소기업은 17%만이 직무훈련을 받고 있다.

- 대기업에서는 맞춤형 사내훈련프로그램이 대체로 갖춰져 있지만, 중소기업의 경우 형편이 되지 않아 직업전문학원에 가서 기성프로그램을 들어야 하기 때문에 훈련의 효율성이 낮고 참가율도 떨어진다.

- 중소기업 근로자들은 직무훈련을 사내훈련(38.1%), 사업체 부설(15.8), 학원(13.0%)에서 받고 있지만, 희망하는 훈련기관은 산업교육전문기관(19.2%), 대학부설(17.3%), 공공직업전문학교(15.6%), 기능대학(4.4%)이다.

장홍근, 직업훈련의 전달과 소비, 한국직업능력개발원, 2005. 5000가구, 9570명 설문조사

- 따라서 HRD예산을 늘리되, 중소기업 근로자들의 직무훈련 수혜율을 파격적으로 높일 수 있도록 대학이 중소기업집단이나 업종별협회 등과 연합하여 HRD를 수행해야 한다.

Ⅱ 대학 개편의 필요성과 방향

1. 대학의 개편 필요성

○ 우리나라에는 약 300개의 대학에 약 300만명의 학생들이 재학하고 있다.

- 고등교육기관의 수는 ‘10년 현재 대학 179개, 전문대학 145개, 합계 324개로 1970년 이래 증가추세에 있던 고등교육기관 수가 ‘06년 들어 처음으로 감소하였다.

- 하지만 학생수는 대학 2,028,841명, 전문대학 767,087명, 합계 2,795,928명으로 지속적으로 증가하였다.

<표 1> 전문대학과 대학, 학교 수·학생 수· 교원 수

구분		’70	’80	’90	’00	'05	’10
학교수	계	136	213	224	319	331	324
	전문대학	65	128	117	158	158	145
	대학	71	85	107	161	173	179
학생수	계	179,897	568,030	1,363,991	2,578,671	2,712,728	2,795,928
	전문대학	33,483	165,051	323,825	913,273	853,089	767,087
	대학	146,414	402,979	1,040,166	1,665,398	1,859,639	2,028,841
교원수	계	9,416	19,946	40,722	53,650	62,459	68,502
	전문대학	1,637	5,488	7,382	11,707	12,027	12,530
	대학	7,779	14,458	33,340	41,943	50,432	55,972

(자료) : 한국교육개발원, 교육통계연보(2010)

(1) 낮은 공공성

○ 대학교육에 대한 정부의 투자가 OECD기준에 비해 매우 낮고, 사립대학의 비중이 너무 높아서 대학교육의 공공성 확보가 어렵다.

- 고등교육재정에서의 정부부담이 20.7%로서 OECD 평균 69.1%의 30%밖에 되지 않고, 민간부담은 79.3%로서 OECD 평균 30.9%에 비해서 2.5배나 많다.

<표 2> 고등교육단계 정부부담·민간부담 공교육비의 상대적 비중

(단위 :%)

(출처) : OECD, Education at a glance 2010

국가	정부재원	민간재원			민간재원 중 공공보조금
		가계 지출	기타 민간 기관의 지출	민간재원
OECD 평균	69.1			30.9	3.0
Chile	14.4	79.2	6.4	85.6	4.1
Korea (OECD평균 대비)	20.7 (30%)	52.8	26.5	79.3 (257%)	2.4
United States	31.6	34.2	34.2	68.4
Japan	32.5	51.1	16.5	67.5
United Kingdom	35.8	52.0	12.1	64.2	17.1
Australia	44.3	38.1	17.6	55.7	0.4
Canada	56.6	19.3	24.1	43.4	1.3
New Zealand	65.7	34.3		34.3
Italy	69.9	22.0	8.1	30.1	5.7
Portugal	70.0	25.2	4.8	30.0
Mexico	71.4	28.2	0.4	28.6	1.1
Poland	71.5	28.5		28.5
Netherlands	72.4	15.1	12.5	27.6	0.1
Slovak Republic	76.2	8.7	15.1	23.8	2.8
Spain	79.0	16.6	4.4	21.0	1.8
Czech Republic	83.8	8.0	8.2	16.2
France	84.5	10.3	5.1	15.5	2.7
Germany	84.7			15.3
Austria	85.4	5.7	8.9	14.6	8.1
Ireland	85.4	12.4	2.2	14.6
Sweden	89.3		10.7	10.7
Belgium	90.3	4.6	5.1	9.7	4.1
Iceland	91.0	8.3	0.7	9.0
Finland	95.7			4.3
Denmark	96.5	3.5		3.5
Norway	97.0	3.0		3.0

○ 전체 대학 347개 중 국공립은 51개로서 14.7%에 불과하고 사립이 85.3%를 차지하고 있다.

<표 3> 대학의 설립주체에 따른 분류(2010년 기준)

(단위 : 개)

	국립	공립	사립	합계
대학	25	2	152	179
전문대	2	7	136	145
산업대	4	0	7	11
교육대	10	0	0	10
기술대	0	0	1	1
방통대	1	0	0	1
계	42	9	296	347

(2) 연구중심대학(상위권 대학)에 예산집중

○ 정부재정지원이 연구중심대학에 집중지원됨에 따라 교육중심 유형의 대학이 연구중심대학을 지향하여 교육 부실화 및 특성화 저해요인으로 작용하고 있다.

- 210개 대학 중 12개 연구 1 중심대학에 절반정도(48.9%)의 예산이 쓰이고 있고, 28개의 연구중심대학에 3분의 2이상(68.4%)이 쓰이고 있다. 상위 13%의 대학에 약 70%의 예산이 배정되고 있는 것이다.

<표 4> 대학의 특성별ㆍ유형별 재정지원현황

(단위: 억원)

학교유형		교육부						과기부	산자부	정통부	합계
		학교수	BK21	NURI	학술연구조성사업	수도권특성화	산학협력
연구중심	연구Ⅰ	12	1,332.8	190.9	746.7	196.1	69.0	2,529.5	1,250	63.7	6,378.6	48.9%
	연구Ⅱ	16	270.5	450.0	390.8	124.2	14.9	653.7	586.6	46.9	2,537.5	19.5%
교육/연구 병행		30	177.4	590.8	303.5	133.4	24.4	342.4	431.3	8.4	2,011.7	15.4%
교육중심	특화	78	43.1	290.1	56.3	75.3	46.8	51.1	227.5	169	959.3	7.3%
	종합	74	21.6	468.4	184.8	69.9	44.9	59.5	305.4	3.2	1,157.6	8.9%
합계		210	1,845	1,990	1,682	599	200	3,636	2,801	291	13,045	100%

대학특성화추진방안, ‘05.11 교육인적자원부

○ 대학재정지원사업이 연구능력이 있는 특정대학에 집중되고, 그 성과도 대기업에 돌아가는 R&D중심(45.5%)이며, 교육력 강화는 9.5%에 불과하다.

<표 5> 대학재정지원사업 중 R&D와 HRD 비중

		2003		2004		2005
		지원액	비율	지원액	비율	지원액	비율
HRD	교육력 강화	35,320	2.9%	100,833	6.2%	180,075	9.5%
	산업인력 양성	201,303	16.8%	483,607	29.7%	529,931	28.1%
	소계	236,623	19.7%	584,440	35.9%	710,006	37.6%
R&D	연구개발	575,735	48.0%	598,915	36.8%	690,698	36.6%
	기반조성	134,456	11.2%	157,883	9.7%	168,202	8.9%
	소계	710,191	59.2%	756,798	46.4%	858,900	45.5%
공통		253,632	21.1%	288,454	17.7%	317,860	16.8%
합계		1,200,446	100.0%	1,629,692	100.0%	1,886,766	100.0%

자료: 인적자원개발회의 안건, 정부의 대학재정지원사업 분석

○ 연구개발예산도 상위권대학에 집중되어 있다.

<표 6> 대학 부문 상위 20개 대학

순위	연구수행기관	금액(백만원)	비중(%)
1	서울대학교	271,486	9.0
2	한국과학기술원	142,029	4.7
3	연세대학교	126,178	4.2
4	포항공과대학교	114,549	3.8
5	고려대학교	95,196	3.2
6	광주과학기술원	81,265	2.7
7	한양대학교	80,232	2.7
8	성균관대학교	70,991	2.4
9	경북대학교	65,039	2.2
10	인하대학교	64,310	2.1
11	부산대학교	60,430	2.0
12	전남대학교	55,883	1.9
13	전북대학교	52,500	1.7
14	경희대학교	45,386	1.5
15	이화여자대학교	43,555	1.4
16	건국대학교	39,376	1.3
17	충남대학교	37,367	1.2
18	경상대학교	34,498	1.1
19	서울대학교병원	33,599	1.1
20	충북대학교	33,583	1.1

* 비중은 대학 수행 연구비 3조 120억원 대비 비중임

* 한국과학기술원과 광주과학기술원의 기관출연금은 제외됨

- 대학들 중 상위 10개 대학(전체 대학 324개 중 3%)가 대학 수행 연구예산의 39.1%를 차지하고 있어서 지나친 집중이 이루어지고 있는데, 이 3%에 해당하는 대학의 학생들은 대기업으로 진출할 것이고, 이 대학의 교수진 또한 대기업과의 연구개발을 진행할 가능성이 크다는 점에서 상위대학에의 예산집중은 곧 대기업에의 예산집중이라고 할 수 있다.

- 연구개발예산 배정 상위 10개 대학 중 6개 대학은 사립대학이며, 이 중 2위에 해당하는 연세대학교의 적립금은 4577억원이고, 5위에 해당하는 고려대의 적립금은 2430억원으로서 자금이 풍부한 대학들이다. 위 사립대학 중 포항공대는 포항제철이, 성균관대학교는 삼성그룹이, 인하대학교는 한진그룹이 대학을 소유하고 있다. 이 대학들에 대한 R&D예산배정은 그대로 해당 대기업의 R&D성과로 이어질 가능성이 높다.

(3) 직업과 교육의 단절

○ 현재의 대학교육은 법과대학, 경영대학, 의과대학, 사범대학, 교육대학, 사회복지학과 등이 자격증을 연결고리로 하여 직업과 연결되어 있고, 공과대학 등이 기능을 매개로 하여 직업과 연결되어 있을 뿐, 그 밖의 학과들은 직업과의  연결이 단절되어 있다.

- 사회적 신분으로서의 대학을 일단 나온 후 별도로 직업을 위한 교육을 전문대ㆍ기능대ㆍ사설학원에서 받거나, 혹은 입사 후 기업에서 별도로 진행하는 신입사원교육을 받고 있다.

○ 대기업은 대학의 교육과정에 기대하지 않고 그저 똑똑한 학생들을 모아서 건네주기만을 기대하고, 이것이 대학이 교육보다 입시에만 몰두하고 있는 이유이다.

- 현재 그나마 진행되고 있는 의미있는 산학연계는 전문대와 산업현장과의 연계인데, 전문대는 학사학위를 취득할 수 없게 되어있어서 ‘직업, 기술, 기능, 훈련’을 ‘학문’의 하위개념으로 두고 일반대학에 접근하지 못하도록 유리천장을 씌워놓고 있는 형국이다. 게다가 산업현장에서 다시 대학으로 연계되는 과정은 산업대학 일부와 전문대의 일부 프로그램을 제외하고는 전무하다시피 하다. 폴리텍대학 등 공공직업훈련기관은 1회성 양성훈련위주 과정이어서 근로자의 평생직업능력개발을 견인하기에 부족하다.

○ 법과대학, 경영대학, 의과대학은 직업과의 연계성을 직접적으로 추구하는 전문대학원 체제로 가고 있으나, 디자인, 문화, 관광, 물류, 마케팅, 요리 등 그밖의 다른 직업, 특히 고부가가치 서비스업에 대해서는 전문대학원 혹은 고급아카데미가 일반대학교육체제 내에 없다.(한국예술종합학교도 처음에는 대학학위를 인정받지 못했다) 이는 유럽 등 선진국에서 다양한 직업과 관련된 수준높은 아카데미가 존재하고 많은 유학생들을 받아들이는 것과 대비된다.

○ 현행 교육훈련체제는 평생학습 수요를 충족시켜주는데 실패하고 있다. 평생교육기관으로 기능하여야 할 대학은 평생교육에 기여하기보다 노동시장의 진입통로로서의 선별기능만 수행하고 있다. 그 결과 특정대학에 진학하기 위한 과도한 사교육 열풍, 학령기 과투자, 노동시장 진입 이후 평생능력개발투자 위축, 직업세계와 대학교육과의 단절현상이 심하다.

(4) 대학교육의 경제사회 요구부합도

○  IMD에 따르면 우리나라 대학교육의 경제사회 요구부합도는 58개국 중에 46위에 불과하다.

- 15세 학업성취도가 10위권 이내로 매우 높은 반면, 교육시스템의 경제적 기여도는 30~40위권으로 중하위권으로 떨어지고, 대학의 경제적 기여도는 40~50위권으로 하위권에 머물러 있다. 대학의 경제적 기여도(경제사회 부합도)는 2007년에 40위까지 올라왔으나 다시 50위권으로 떨어졌다가 46위로 개선되는 등 등락을 반복하고 있다.

<표 7> 우리나라 15세 학업성취도 순위와 대학의 경제적 기여도 순위

연도	15세 학업성취도 순위		교육시스템의 경제적 기여도 순위	대학의 경제적 기여도 순위
	수학	과학
1996	2/30	4/30
1999	2/27	4/27
2000	2/29	1/29	38/47	43/47
2001			44/49	47/49
2002			32/49	41/49
2003	3/39	4/39	48/59	57/59
2004			52/60	59/60
2005			43/60	52/60
2006	2/46	10/46	38/61	50/61
2007			32/55	40/55
2008			39/55	53/55
2009			32/57	51/57
2010			31/58	46/58

(자료) : IMD

○ 한국경영자총협회에 따르면 기업들이 대졸 신입사원을 채용해 실무에 투입하기까지 재교육에만 한 명당 6088만원, 평균 19.5개월을 투입하고 있는 것으로 나타났다.(2008년 기준)

- 대졸 신입사원 재교육 기간은 평균 19.5개월로 제조업은 17.6개월,비제조업은 23.6개월이 소요됐다. 기업 규모별로는 대기업이 27.2개월,중소기업이 14.9개월로 나타났다.

- 교육비용은 대기업이 신입사원 한 명당 1억147만원, 중소기업은 4119만원이다.

2. 대학교육 개편의 방향

(1) OECD의 미래학교 프로젝트

○ OECD에서 만든 ‘미래학교 프로젝트(Schooling for Tomorrow)'는 학교교육개혁에 많은 시사점을 준다.

OECD의 CERI(Centre for Educational Research and Innovation)에서 1997년부터 2008년까지 ‘Future thinking'이라는 tool로 각국의 장기적인 교육정책을 지원하기 위해 만든 프로젝트이다.

<그림 3> 미래학교 프로젝트

			사회적
		보수형			혁신형
폐쇄형							개방형
		생존형			시장형
			개인적

- 여기서 종축은 학교교육의 공공성을 기준으로 하는 것으로 위로 갈수록 교육을 공비부담에 의한 공공재로 인식하는 반면, 아래로 갈수록 사비부담에 의한 사유재로 인식한다고 할 수 있다. 횡축은 전달체계의 개방성을 기준으로 하는 것으로 왼쪽으로 갈수록 사회에 대한 독립, 폐쇄적이고 공급자 중심이며, 우측으로 갈수록 사회에 대해 개방, 연계적이고 수요자 중심이다.

- 혁신형 대학교육으로 나아가기 위해서는, 교육의 공공성을 살리면서도 조직과 운영에 있어서 개방성을 높일 수 있는 방향으로 나아가야 한다.

- 교육의 공공성을 위해서는 수강료 지원이나 대학교육무상화 등 정부의 지원의 확대와 국공립대학의 확충 등이 필요하고, 교육의 개방성을 위해서는 사회의 변화요구를 수용하고서 사회적 책무성을 감당하기 위해 학생, 학부모, 기업, 노조, 지역 등 이해관계자들의 참여와 협력을 모아야 한다.

(2) 대학의 경제사회부합도 제고

○ 대학개혁은 정확한 목표를 가지고 전략적으로 접근해야 한다.

직업과의 연결성 확대

- 대학개혁의 목표는 대학의 사회부합도를 높이는 방향, 즉 직업과의 연결성을 강화하는 방향으로 이루어져야 한다.

기초학문 지원

- 다만 상위권대학에서의 전문직쏠림현상으로 인해 기초학문이 무너지는 현상에 대해서는 기초학문지원이라는 분명한 목표를 가지고 정확한 타겟팅에 의한 지원이 이루어져야 한다.

중하위권 대학 지원 확대

- 현재 상위권 대학에 집중되고 있는 재정지원은, 교육이 형평성의 기제로 작용하는 것이 아니라 거꾸로 부익부빈익빈의 기제로 작용하게 하는 것이므로, 향후 추가되는 대학재정지원은 모두 중하위권 대학에 집중해야 마땅하다.

일방적인 구조조정이 아닌 개혁유도 방식으로

- 대학개혁은 일방적이고 강제적인 대학구조조정의 방식을 택해서는 안된다. 대학구조조정의 방식을 택하는 경우 지방의 대학이나 하위권대학에 다니는 학생들이 더 어려운 처지에 있어서 오히려 지원이 더 필요한 학생임에도 오히려 더 큰 피해를 입게 되는 결과가 된다.

- 대학개혁은 직업중심대학을 강화하는 방향을 잡고 직업중심대학에 대한 강력한 지원을 시행하되, 여기에 부응하지 못하는 대학들은 자연스럽게 도태되는 과정을 밟는 것이 적절하다.

(3) 학문중심대학과 직업중심대학

대학을 학문중심대학과 직업중심대학으로 나누어야 한다.

- 교육과학부는 대학을 등급에 따라 상위권대학은 연구중심대학으로, 중위권대학은 교육중심대학으로, 전문대는 직업관련대학으로 나누어서 연구중심대학에 집중지원하고 있다. 하지만 직업중심대학은 연구중심대학과 교육중심대학의 하위개념이어서는 안된다.

- 대학은 학문중심과 직업중심을 한 축으로, 연구중심과 교육중심을 다른 한 축으로 하여 매트릭스체제를 만들어야 한다. 학문중심대학 중에서도 연구역량에 치중하는 대학과 교육을 중심으로 하는 대학이 있고, 직업중심대학 중에서도 기업의 연구개발기능에 초점을 맞추는 대학과 직업능력개발기능에 초점을 맞추는 대학이 있을 수 있다. 또 직업중심대학은 중등교육의 전문고 체제와 연결되어야 한다.

- 포항공대는 직업중심의 연구중심대학 즉, 산업연구대학이라 할 수 있고, 한국산업기술대학교나 한국기술교육대학교는 직업중심의 교육중심대학 즉, 산업교육대학이라 할 수 있다.

<표 8> 고등교육과 중등교육의 역할에 따른 분류

	학문중심	직업중심
연구중심	학문ㆍ연구대학	산업ㆍ연구대학
교육중심	학문ㆍ교육대학	산업ㆍ교육대학
중등교육	일반고	전문고

시민경제사회연구소 작성

- 학문중심의 연구중심대학에 모든 재정지원이 집중되고, 학생들도 학문중심의 연구중심대학에만 경쟁적으로 몰리고 있다는 점이 큰 문제다. 학문중심의 연구중심대학은 기초학문에 정진하는 20개 정도의 대학이 그 역할을 하면 그만인데 대부분의 대학이 학문중심, 연구중심을 지향하고 있으면서, 실제로 그 내용을 들여다보면 현실은 연구중심대학이 기초학문에 정진하기보다 의대, 법대, 고시 등 전문직으로 가기 위한 통로역할에 머무는 경우가 많다.

- 대학의 대부분은 직업중심대학으로 기능하는 것이 맞고, 그 중에서 권역별로 최소한 1개의 대학은 연구개발역량이 집중된 직업중심ㆍ연구중심대학으로 기능하고, 권역별로 최소한 10개의 대학들은 직업능력개발을 중심으로 하는 직업중심ㆍ교육중심대학으로 기능하도록 해야 한다.

- 직업중심대학으로 전환되는 경우 인문학이 고사될 수 있다는 우려가 있을 수 있다. 하지만 직업중심대학에서도 인문학은 지금보다 더 풍부해질 수 있다. 고답적인 학문중심의 인문학이 아닌, 직업세계에 실제로 필요한 국내외 지역학을 통해서 역사, 지리, 문화, 실용외국어 분야의 활성화가 가능하고, 커뮤니케이션 능력을 위한 철학과 문학분야의 활성화가 가능하며, 관계설정을 위한 심리학 분야의 활성화와 홍보와 미디어활용을 위한 언론정보분야의 활성화가 가능하다.

Ⅲ 대학교육과 산업간 연계의 국내 사례

1. 정부의 산학협력사업 현황

<표 9> 정부 부처별 산학연협력사업 현황

(단위:억원)

담당 부처	사업명			인력양성	연구개발	기술이전사업화	네트워크기반구축	’09년 예산	’10년 예산
교육과학기술부	산학연 협력체제 활성화 지원사업	산학협력중심 전문대학사업	산학협력중심전문대학 육성사업	◎	○	○	○	120	120
			산학협력연계망사업				○	40	40
		학교기업지원사업		◎		○		150	120
		커넥트코리아 사업				○	◎	30	30
		산학연협력 우수연구실사업			○		◎	8	23
		학연협력사업(특화전문대학원 지원)		◎	○		○	20	30
	광역경제권 인재양성사업	광역경제권 거점대학 육성사업		◎	○			1,000	1,020
		산학협력중심대학(4년제)사업		◎			○	180	180
		지역거점연구단 육성사업		○	◎		○	150	145
	지역기초연구활성화사업	지방과학연구단지 육성사업		○	○	○	◎	173	144
		지역혁신 인력양성사업		◎	○			247	237
	기초연구성과 활용 확산 지원사업					○		-	30
	자육적 대학평가체제 마련						○	18	15
	녹색성장분야 전문대학원 육성			○				-	15
	이공계 여성인력 인턴십프로그램			○				83	85
	이공계 전문기술 연수 지원			○				2	2
	퇴직 과학기술자 활용 중소기업기술역량 확충사업			○				80	80
	고경력 과학기술인 활용 지원 사업			○				30	25
	전문경력인사 초빙사업			○				95	120
	공학교육 활성화 사업			○				176	183
지식 경제부	2단계 산학협력중심대학 육성사업			◎	○	○	○	180	180
	기술이전ㆍ사업화 촉진사업				○	◎	○	423	476
	생산현장 종합지원 사업			○	◎			-	60
	산업전문인력 역량강화사업			◎			○	567	744
	지역전략사업 육성사업			○	○	○	◎	3,795	3,276
	지역특화산업 육성사업			○	◎	○		1,198	1,092
	산업집적지 경쟁력강화 사업			○	○	○	◎	688	664
	전파방송 기술인력 양성			○				26	27
	전력ㆍ신재생 인력 양성			○				246	230
	디자인 기술력 향상 사업			○	◎			270	253
	에너지ㆍ자원인력 양성사업			◎				98	109
	정보통신 기술인력 양성			◎	○		○	824	717
	초고속 정보통신 기반인력 양성			○				36	35
	이공계 미취업자 엔지니어링 인턴과정 지원			○				5	4
	박사급 인력 중소기업 파견 취업제도			○				-	100
중소 기업청	산학연계 맞춤형 인력양성 사업			○				145	145
	특성화 전문계고 육성사업			○				166	137
	대학생 중소기업 체험학습 사업			○				25	24
	중소기업 기술사관 육성 프로그램			○				40	40
	중소기업 기술개발 지원 사업				◎	○		750	850
	산학연 협력지원 사업				◎	○	○	1,303	1,423
	예비기술 창업자 지원 사업					○		300	494
환경부	환경 우수대학 산학 프로그램 지원			○				6	2
문화체육관광부	문화기술(CT) 경쟁력 강화 사업							130	-
	국내외 연계 융합형 창의인재 양성 사업			○				45	36
국토 해양부	지역 기술혁신 사업				○			70	70
	지역 R&D 역량강화 (씨그랜트 사업)			○	◎		○	45	45
노동부	중소기업 전문인력활용 장려금			○				411	571
	중소기업 훈련컨소시엄 지원			○				780	730
	교육훈련 혁신센터 지원			◎			○	120	114
특허청	대학ㆍ공공(연) 지식재산 창출ㆍ관리역량 강화 사업					○		40	52
합계	50개 사업							15,334	15,344

출처 : 교육과학기술부, 산학연협력 선진화방안(안), 2010. 7.

◎ 표시는 주요사업, ○ 표시는 해당사업임.

- 위 산학연 협력사업 중에서 예산규모가 큰 ‘지역전략산업 육성사업(3,276억원)’과 ‘지역특화산업 육성사업(1,092억원)’, ‘산업집적지 경쟁력강화사업(664억원)’, ‘산학연협력지원사업(1,423억원)’ 등의 주요사업 내용이 ‘연구개발’이나 ‘네트워크 기반구축’으로 되어 있어서 ‘인력양성(인적자원개발)’은 상대적으로 소홀히 취급되고 있다.

○ 정부의 산학협력사업은 교과부와 지경부, 중기청을 중심으로 추진되고 있으며, 교과부는 산학협력단 설치와 산학공동연구과제 중심의 사업을 시행하고 있고, 지경부는 지역혁신클러스터사업의 연장선상에서 지역의 전략산업과 특화산업 중심으로 미니클러스터 육성방식의 사업을 시행하고 있다. 중소기업청은 중소기업과 대학과의 공동 기술개발사업과 연구장비 공동이용사업을 중점적으로 시행하고 있다.

○ 정부는 대학의 특성과 핵심역량에 따라 차별화된 산학연협력 발전모델을 지향하겠다고 하고 있다.

<표 10> 대학 유형별 산학연협력 특성화 발전모델(예시안)

	지식개발형(대학원중심)	지역특화형(4년제 대학)	현장지원형(전문대학)
인력 양성	* 핵심연구인력 - 학부는 기초 및 전인교육 중심, 대학원은 미래 산업 선도형 교육과 연구과정 운영	* 산업기술인력 - 지역산업체 맞춤형 교육과정 운영 확대	* 현장기능인력 - 지역산업체 맞춤형 교육과정 운영 확대
연구 개발	* 기초ㆍ원천 및 중장기 R&D 중심 * (글로벌) 기술이전, 사업화	* 지역산업 관련 응용ㆍ개발 연구 및 현장애로기술 중심 * 기술이전, 사업화, 기업지원	* 현장애로기술 및 기술지도 중심 * 경영, 마케팅 지원 등 기업지원
교수 임용	* 세계적 수준의 연구역량을 갖춘 우수 교수채용	* 산업체 출신 교수채용 확대 * 산업체 근무경력 100% 인정	* 산업체 출신 중심의 교수채용 * 산업체 근무경력 100% 인정
교수 평가	* 산학협력 비중 : 10% 내외 * 주요지표 : 산학공통연구비, 기술이전, 사업화	* 산학협력 비중 : 30% 내외 * 주요지표 : 산학공통연구비, 지역산업체 맞춤형 인력양성, 기업지원	* 산학협력 비중 : 30~50% 내외 * 주요지표 : 지역산업체 맞춤형 인력양성, 애로기술 해소, 경영ㆍ마케팅 지원 등 기업지원

출처 : 국가과학기술위원회 심의안건, 산학연협력 선진화방안, 2010. 9. 1.

2. 정부 산학연계정책의 한계

(1) 대기업ㆍ연구개발 중심

○ 산기대의 경우와 같이 중소기업 중심의 산업공단 가까이에서 인력양성 중심의 산학협력교육으로 성공모델을 만든 사례가 있기는 하지만, 정부의 산학협력사업이 대체로 대기업과 함께 산학공동연구를 수행하는 기술이전형 중심으로 이루어져 있다.

- 한국산업기술진흥협회의 2008년도 조사에 따르면, 산학연협력의 경험이 있다고 대답한 기업이 대기업 중에서는 64.3%, 중소기업 중에서는 38.2%였다.

- 현재의 산학협력단의 활동이 정부 연구개발사업비 관리 정도에 머물러 있다. 산학협력단 업무별 평균인력이 연구기획ㆍ관리는 11.3명인 데 비해, 산학협력은 5.1명에 불과하다.

(2) 산학협력단ㆍ네트워크 중심

○ 지금까지의 산학협력사업의 중심은 산학협력단 구성이라 해도 과언이 아니다. 산학협력이 활성화되지 못한 상황에서 각 대학마다 산학협력 전담조직을 만드는 데 주력했고 현재 90% 가까이 전담조직이 만들어져 있다.

- 하지만, 일부 대학을 제외하고는 전문역량이 부족하여 산학연간 중개 기능을 위한 실질적인 역할을 하기보다 정부의 지원사업을 배정받기 위해서 로비하고 그것을 대학 내에서 배분하는 역할 정도에 머무르고 있다.

○ 정부의 산학협력사업 중에서도 큰 규모의 사업들이 ‘네트워크 활성화’를 주요사업으로 하고 있으나, 그 연계정도는 일회성인 포럼개최나 프로젝트와 관련된 일시적인 연결에서 크게 벗어나지 못하고 있다.

- 네트워크 형성을 위해서는 네트워크 형성 자체에 투자할 것이 아니라 상호간에 실질적인 도움이 되는 사업들이 집적되고 상시화함으로써 그 과정에서 자연스럽게 필요한 네트워크가 만들어지도록 하는 것이 가장 효율적이다. 가뜩이나 바쁜 기업들에게 실질적인 이익제공없이 네트워크 그 자체를 목적으로 움직이게 되면 기업의 입장에서는 또다른 부담이 될 뿐이고 그 네트워크는 발전할 수 없다. 따라서 네트워크 형성보다 상호간에 이익이 되는 사업들에 우선적으로 예산이 배정되어야 한다.

(3) 예산부족과 평가시스템 미비

○ 예산이 너무 적다.

- 서울대에 대한 1년 지원액이 6263억원이다. 이에 비해 '산학협력 선도대학 육성사업'예산 2300억원을 50개 대학에 지원하는 경우 한 학교당 46억원 정도의 지원을 받게 된다.

- 산학협력을 실질적으로 하기 위해서는 일반대학의 교육프로그램에 비해서 훨씬 더 많은 교육투자가 필요하다. 산업체에 학생들을 파견하고, 필요한 장비들을 구입하고, 산업현장에 맞는 맞춤형 교육을 하기 위해서는 교수 1인당 학생비율도 더 낮아져야 가능하다.

- 현재의 산학협력사업과 예산은 대학을 실질적으로 산업과 연계하도록 바꾸어내기보다 일시적이고 전시적인 성과를 내는 정도에 머무르고 있다고 보여진다.

○ 평가시스템이 연구실적에 지나치게 치중되어 있다.

- 2010년 교과부 실태조사 결과에 의하면, 대학의 교원 신규임용 및 승진시 산업체경력이나 산학협력실적 등이 전혀 반영되지 않는다고 응답한 대학이 100개교 중 41개교에 이르렀다.

- 현재의 평가시스템은 연구중심 교수평가로 되어 있다. 대학 역량 및 특성과는 무관하게 SCI(Science Citation Index) 등재 논문 등 연구실적 중심의 교수채용과 평가ㆍ보상체제를 유지하고 있어서 교수들은 논문양산에 열중이다. 산학협력은 통상 10% 이내로 반영될 뿐이다.

(4) 산학협력의 장애요인

- 특성화된 산업집적지의 미성숙 : 수도권, 영남지역 편중으로 인해 산학간 상시적인 네트워크 형성이 어렵다.

- 대학, 교수들의 소극적 태도 : 순수연구 중시, 이론중심 교육과정 운영, 박사과정 과다 설치, 학생들의 현장실습과 인턴십 참여율이 저조하고 형식적으로 운영되는 경향이 있다.

- 차별성 없는 백화점식 학과 운영 : 산업현장수요와 유리된 칸막이식 학과 운영으로 핵심융합기술인력 확보가 어렵고, 교육과정 운영에 기업의 다양한 수요 반영이 미흡하다. 4년제 대학의 평균 학과수 : 37.5개('90) ⇒ 61.6개('08)

- 대학에 대한 대기업의 불신, 중소기업의 경우 대학과 연계할 역량 부족 : 대기업은 대학의 핵심기술개발능력에 대한 신뢰가 부족하여 자체 연구개발을 선호한다. 중소기업은 연구개발에서 기업의 수요반영이 미흡하고, 산학연협력을 위한 정보와 전문연구인력이 부족하여 산학협력에 적극적으로 참여하기 어렵다.

- 부처별 산학연협력 사업간 연계가 부족하고, 기업이 필요로 하는 산학연협력 정보지원서비스 기능이 취약하다. : '08년 산기협의 '산학협력 애로요인 조사'에 의하면, 정보부족이 20.4%, 협력아이템 발굴 애로가 20.1%로 나타났다.

- 지경부에서 운영하는 산학클러스터사업은 산업단지내 미니클러스터 회원위주로 운영되고 있어서 사업의 폐쇄성이 높다. 또한 참여기업들과 수주업체, 발주업체, 금융기관과의 교류빈도는 높게 나타났으나, 대학, 연구기관과의 교류빈도는 낮게 나타나고 있다.

산업단지 혁신클러스터사업 심층평가보고서, 한국과학기술기획평가원, 2009

Ⅳ 산학연 연계의 해외 사례

1. 핀란드의 산업대학

○ 핀란드에서는 90년대 이후 전국 250여개 직업기술훈련원을 통합하여 4년제 산업대학(혹은 직업기술대학, Polytechnic)을 설립하여 현재 33개 대학에 7만5천명이 재학하고 있다.

- Polytechnic은 지자체가 관할하며, 기술, 상업, 보건분야의 서로 다른 2~8개의 직업교육기관들의 컨소시엄 형태로 구성되어 시너지 효과를 창출하고 있다. 산업대학들은 교육부 및 지자체와 활동 계약을 체결하고 이에 따라 재정지원을 받게 된다.

- 산업대학 학위는 3년 반에서 4년여가 걸리며, 종합대학교육과 동일한 학위를 수여한다.

- 1991년부터 22개의 임시 산업대학이 만들어졌고 시범기간을 거쳐 1996년부터 영구승인을 시작하여 기존 직업 교육 기관의 80% 정도가 산업대학체계를 갖출 만큼의 양질의 수준을 확보하게 되었으며, 전체적으로 이 과정은 꼬박 10년이 걸렸다.

○ 성인교육(Adult education)이 1000여개의 교육기관과 대학을 통해 제공되고 있다. 성인을 위해 특성화된 교육을 제공하고 있으며 학위를 위한 공부도 가능하다. 또한 자신의 직업, 전문기술을 개발하기 위한 추가 교육훈련, 도제 교육도 가능하다.

- 매년 전체 인구의 20%가 성인교육에 참여하는데 학생수가 매년 증가하여 예산 제약으로 수요를 다 충족시키지 못할 정도이다. 핀란드 성인 교육 프로그램의 가장 큰 차별점은 정부 혹은 지방 정부에 의해 ‘규제된 시장(regulated market)’이라는 점이며 이는 다른 OECD 가입국의 성인 교육 제도에서 나타나는 영리적 성격과 대비된다.

○  산업대학 학위 교육의 기본원칙은 학생들이 연구를 해나가면서 산업 현장과 밀접하게 연결을 맺어가는 것이며, 이는 다양한 방식으로 증진되어 왔다.

- 산업대학에는 산업 현장과의 커리큘럼, 강의 배치, 기타 협력과 관련한 문제들을 논의하는 부문별 자문 위원회가 존재한다. 또한 산업현장 대표는 산업대학의 각종 업무에 영향을 행사할 수 있는 다양한 기회를 갖고 있다.

○ 산업대학의 R&D는 산업현장의 실수요에 기반하여 중소기업부문과 복지 서비스를 증진․강화함으로써 산업현장의 실질적인 이슈를 다루고 지역 발전 증진을 목표로 한다.

- R&D에서 산업대학은 중소기업부문에 집중하는 것은 물론, 스스로 R&D연구를 할 수 없는 구식(traditional) 기업에도 관심을 가진다. 이러한 대규모 기업에까지 R&D를 확장하는 것은 산업대학으로서는 중요한 도전이다.

○ 산업대학들은 공공 재원을 통해 학위 프로그램에 필요한 거의 모든 재정을 지원받는다. 학생들에게 부과되는 수업료는 없다. 보습 교육 서비스(continuing education)와 R&D를 위한 외부 재정 지원은 산업대학 예산의 약 22%를 차지한다.

- 산업대학이 받는 3가지 정부 재정지원은 학생수에 의해 결정되는 핵심지원, 폴리텍 개혁목적으로 교부하는 프로젝트 지원, 핀란드 교육평가위원회의 평가결과에 따라 지원하는 성과기반 재정지원이다.

2. 싱가포르의 대학

○ 외부인사들이 학교의 의사결정에 깊숙이 그리고 실질적으로 관여한다.

- 이사회에 다양한 전문가가 참여한다. 이사회는 총 15명~17명으로 구성되며 그 중 학교내부 인원은 총장, 부총장, 단과대학 학장 등 1명~3명 정도이고 나머지는 모두 기업체 간부이거나 정부관료들 혹은 외부전문가이다.

- 외부 심사관 제도로 교육 프로그램에 대한 외부평가를 실시한다. 기업체 출신이나 해당분야 전문성이 높은 관료들이 평가과정에 참여함으로써 실질적인 교육 프로그램 평가를 이끌었다. 또한 학교별 학부별로 심사기관을 정하지 않고 세부전공별로 정해 놓았기 때문에 심사기관의 높은 전문성을 확보할 수 있다. 이러한 실질적인 평가를 토대로 시장수요를 적절히 반영하는 교육 프로그램을 운영할 수 있게 하였다.

- 단과대학별로 자문위원회를 구성한다. 자문위원들은 각각 해당 학부의 교과과정과 밀접한 분야의 전문가들이며 전체 위원 중 대부분을 차지하는 기업체 간부들의 경우 장차 해당 학부의 학생들을 고용하는 고객이 입장이 된다.

3. 그 밖의 현장밀착형(인력양성 중심)의 산학협력 사례

○ 각국의 고등직업교육기관 유형과 그 내용은 다음과 같다.

외국의 사례를 통해서 본 직업교육의 방향과 과제, 이정표, 2011. 8.

<표 11> 각국의 고등직업교육기관 유형과 기능

	미국	영국	호주	일본	캐나다	독일	대만
기관 유형	Community College	FE college	TAFE	․단기대학 ․전문학교	․University College ․Community College	고등 전문학교 (Fachhoch- schulen)	․ 단기대학 junior college ․ 기술대학 (Ins./univ. of technology
주요 설립 형태	공립	공립	공립	사립	공립	공립	사립(80%)
수업 연한	2-3년	1-2년	6개월 -5년	․단기대학 :2-3년 ․전문학교 :1-4년	․준학위:2년 ․학위:4년	4년이하	․2년 ․4년
기능	-성인계속 교육 및 직업교육 등 종합적 기능 수행 - 지역공동 체형성을 위한 다양 한활동수행	-성인계속 교육 및 직 업교육 등 종합적 기 능 수행	-성인계속 교육 및 직 업교육 등 종합적 기 능 수행	- 단기대학: 교양교육 에서 직업 교육, 지 역사회대 학으로 강 화 - 전문학교: 자격취득 위주의 실 무중심교 육	- University College: 종합대학의 학문연구와 직업기술교육을 병행 운영 - Community college: 성인계속 교육 및 직업교육 등 종합적 기능 수행	- 응용지향 적인 실 무 교육 - 지역관련 연구개발 수행	-중견기 술 관리직 양성

<표 12> 각국의 고등직업교육기관의 운영

	재정지원	학점연계	질관리
미국 Comm-unity College	- 주정부의 지원금이 약40%차지 - 사립의 경우 학생납입금에 의존해 왔으나 학생수 감소로 4년제 대학으로 전환	- 학위과정을 빨리 마칠 수 있도록 외부 특정시험결과, 군복무같은 경력을 최대 30학점까지 인정 -대학간 협정으로 대학간 학점 인정 - 중등학교와의 연계 교육 활성화	- 각주는 연방교육부에 평가기 준 설정하여 성과목표치를 주계획에 포함시켜 제출하고 그 성과여부에 따라 재정지원 - 고등교육의 질 보장을 위한 자체 평가 및 제3자 평가 활발
영국 FE college	- 주정부가 FE칼리지에 대한 재정지원 - 19세 이하의 학생들은 학비 면제 -Foundation Degree 운영에 따른 부가 재정지원	- 대학상호간 학위과정 프로그램 교류 활발 - 구대학, 신대학의 학위프로그램을 FE칼리지에서 제공하고, 원대학의 이름으로 자격증 발급	- 계속교육 재정위원회(FEFC) 에서 계속교육의 질을 평가,자체 감독관 고용을 통해 4년마다 대학을 공식적으로 감시 및 보고
호주 TAFE	- 기본적으로 TAFE에 대한 재정 지원을 하지만, 최근 시장경쟁원리를 도입하여 TAFE과 민간훈련기관간 경쟁 유도	- TAFE과 대학이 공동개발한 교육과정을 ‘협력과정’으로 운영하고 기관간 학점 호환 및 양 기관에 등록하여 두 개의 자격과 학위를 동시에 취득 - TAFE이 대학교와 연계하여 학위발급 - 선행학습인정체계가 제도적으로 보장	- 호주품질 훈련체계(AQTF)에 서 TAFE 등 교육훈련과 평가 의 질, 타당성을 보증하기 위 한 질 관리체계 제시
일본 ․단기대학 ․전문학교	- 단기대학에 대한 정부의 경상비 보조 (일반보조, 특별보조, 사립대학 교육연구고도화) - 단기대학과 4년제 대학간 학 생1인당 지원금액 비슷 - 전문학교는 다양한 재정지원사업을 실시	- 단기대학 및 대학간 단위 호환협정을 맺어 단위호환 활발 - 단기대학 등 단위 누적 가산제도 도입을 통해 기관간 수평적 수직적 단위 호환에 노력	- 단기대학등 고등교육기관의 질 관리를 위해 대학 평가․학위수여기구 등 제3자 평가 확대 - 전문학교에 대한 특별한 평가장치는 없음
캐나다 ․Univers-ity College ․Comm-unity College	-주정부에서 재정지원	- 고등교육기관간 협정 등을 통해 학점교류 및 인정이 활발 - 협정으로 학사학위와 준학사학위를 동시에 취득 가능 - 산업체 현장 경험 등 선행학습 평가인정 활발	- 주교육부에서 다양한 교육기관 및 기업의 교육 프로그램을 심사하여 고등교육 학점 인정 여부 평가 -학위수여기관 여부를 평가하고, 합격한 이후 정기적 인재평가를 통해 질관리
독일 고등전문학교(Fachhoch-schulen)	- 연방정부재정지원, (수업료 무료) - 기업이 실습수당 지급		- 주정부의 통제로 직업교육훈 련위원회와 연방직업교육훈련연구소가 고등전문학교 직업교육 전반에 대한 감독과 교사지도, 평가업무 수행 - 기업체 훈련에 대한 감독은 상공회의소와 수공업회의소 등 산업별 자치단체가 수행
대만 ․ 단기대학 ․ 기술대학	-사립학교의 비율이 높은 편이므로 정부는 재정배분상의 불균형 시정 및 사립학교의 질 향상을 위해 매년 보조금 비율 증가	- 학교 및 대학간 이동은 활발하게 이루어지고 있지 않으며,공식적인 시험을 통해 편입학 - 동일 대학 내에서 다양한 수준의 학위과정을 동시개설함으로써 내적 연계 실현	- 고등교육의 양적팽창에 따른질담보를 위해 고등교육 평가체제 구축계획 - 매4년마다 평가 실시

- 영미형 국가와 일본에서는 고등직업교육이 단기에 이루어지고 사회적 인정도가 낮은 편이었으나, 직업능력개발에 대한 관심이 높아짐에 따라 핀란드, 독일, 대만 등과 같이 고등직업교육기간이 늘어나고 중요성이 강조되는 방향으로 이관하고 있다.

- 독일 등 유럽국가에서는 중등단계에서의 직업교육이 강조되고 진로결정시기가 빨랐으나, 지식경제의 진전과 실업률 증가로 인해 직업교육의 중심이 고등교육단계로 이관하고 있다.

- 고등직업교육기관으로는 사립보다 공립인 나라가 더 많고 재정 또한 정부의 재정지원과 보조금이 절대적이다.

- 열거된 모든 나라에서 성인계속교육이 강조되고 있고, 학점연계와 다양한 학위과정을 늘려가는 것이 보편적인 경향이다.

Ⅴ 산학연계의 구체적인 방안

○ 학문중심 일변도의 대학시스템을 개편하여 학문중심의 일반대학은 본연의 기능을 강화하되, 직업과의 연계성을 강화하고 평생교육기반으로 기능할 대학은 개방적이고 유연한 직업중심대학체제로 개편한다.

1. 직업중심대학으로 개편이 갖는 의의

직업중심대학은 학생과 학부모에게 또다른 선택의 가능성을 열어줌으로써 과당경쟁과 그로 인한 사교육비 폭증과 공교육 붕괴현상을 완화시켜 줄 수 있다.

- 현재의 교육문제는 상위 5~10%를 위해서 50~60%가 과당경쟁하는 데서 비롯된다. 직업중심대학은 중상위, 중위, 중하위권 학생들이 갈 만한 대학이 될 것이다. 그렇게 되면 상위 5~10%의 명문대학을 위해서는 15~20% 정도의 학생들이 경쟁하고, 중간의 30~40%의 직업중심대학을 위해서 50~60%가 경쟁하는 시스템이 됨으로써 과당경쟁을 상당부분 약화시킬 수 있다.

직업중심대학이 자리잡게 되면 현재의 전문고 체제도 안정화된다.

- 전문고 졸업생들은 중등교육과정과 관련이 없는 일반대학에 진학하거나, 혹은 전문대학에 진학해서도 1학년 기간은 일반고 출신에 맞춘 낮은 수준의 수업으로 인해 들을 게 없고, 2학년 기간은 4년제 일반대에 편입하기 위한 준비를 하는 등 직업관련교육과정이 단절되어 그 효율성이 매우 떨어졌었다. 직업중심대학이 자리를 잡게 되면, 자신의 적성에 따라 교육과정을 밟고자 하는 학생들이 미리 관련 전문고에 진학하고 또 그 후 관련 직업중심대학에 가게 됨으로써 직업관련교육의 새로운 트랙이 완성되고 직업관련 중등교육의 질 또한 향상시킬 수 있는 기회가 된다.

직업중심대학은 지나치게 낮은 국공립대학 비율을 실질적으로 높힐 수 있는 계기가 된다.

- 우리나라 국공립대학의 비율은 전문대학의 5%, 4년제 대학의 25% 수준으로 OECD국가 중 가장 낮은 수준이다. 사립대학의 전횡이나 등록금 인상 등에 유효하게 대응하기 어려운 이유이기도 하다.

- 대학진학율이 포화상태여서 국공립대학을 추가로 설치하기도 어렵다. 사립대학의 투명성도 낙후되어 있고, 대학에 대한 지원이 학생지원과 교육의 질 향상으로 이어진다는 보장이 없으며, 사학재단의 적립금이 쌓여있는 상태에서의 사립대 지원이 국민의 공감을 얻기도 어렵다.

- 직업중심대학에 대해 국공립수준으로 지원하면서 공익이사를 2분의 1 이상 파견하게 되면, 사립대학이지만 준공영화함으로써 학생으로서는 국공립대학과 같은 만족을 얻을 수 있고 국공립대학 비율을 실질적으로 올릴 수 있게 된다.

- 또한 사립대학에 대한 지원을 대학의 사회부합도를 올릴 수 있는 개혁과 연계시키고 중소기업의 경쟁력을 강화하기 위한 수단과 결합함으로써 사립대학 지원에 대한 사회적 공감도 얻어낼 수 있다.

직업중심대학에 대한 집중지원은 ‘교육 기회 형평’이나 ‘양극화 해소’에 기여할 수 있다.

- 현재 대학재정지원예산은 상위 13%의 대학에 약 70%가 쓰이고 있다. 교육예산이 ‘교육 기회 평등을 통한 사회통합’이나 ‘양극화 해소’를 위해서 쓰이는 것이 아니라 오히려 소득역진적으로 쓰이고 있는 것이다.

- 직업중심대학에 대한 집중지원은 지금까지 상위권 대학에 집중되었던 대학재정지원을 중상위, 중위, 중하위권 대학으로 끌어내림으로써 양극화 해소에 기여할 수 있게 된다.

- 직업중심대학에서의 교육과정 개편이나 중소기업과의 연계가 여의치 않아서 중소기업의 경쟁력 강화에 기여하는 정도가 설혹 미미하게 되더라도, 고소득층이 많은 상위권 대학에 집중되었던 예산배분을 저소득층이 많은 대학으로 분산시켰다는 것만으로도 양극화 해소의 기능을 수행하는 것이 된다.

2. 직업중심대학으로의 개편을 위한 기회

직업중심대학으로의 개편은 쉽지 않다.

- 직업중심대학으로의 개편은 교육과학기술부와 지식경제부, 노동부, 중기청 등이 연관되어 있고 이 부처들간의 사업조정과 협력이 쉽지 않다.

- 교수사회의 사회적 영향력이 강고하고, 교수가 되고자 하는 박사급의 인재가 넘쳐나서 현재의 학문과 이론 중심의 대학구조를 바꾸지 쉽지 않다.

- 그동안의 산학협력이 대기업이 대학구내에 기업명칭 혹은 창업주 명칭을 딴 건물을 짓는 것 정도로 비쳐지고, 대기업의 대학인수 이후 지나친 수익성 강화경향으로 인해 진보개혁진영의 교수들이 대학과 기업과의 연계에 거부감이 강하다.

- 대학과 직업과의 연계가 전공과정에 의해 정상적으로 이루어지지 못하고, 전공과 관계없이 고시나 공무원 임용준비를 하고 그로 인해 학사과정이 소홀히 되어온 까닭에 직업과의 연계에 대한 부정적인 인상을 갖고 있다.

- 직업중심대학을 만들기 위해 2년제 전문대와 4년제 일반대학이 통합하는 경우, 통합에 따르는 번거로움이나 불이익을 우려하여 개편에 부정적일 가능성이 있다.

출산율 감소에 따른 학생 수 감소 위기가 기회가 될 수 있다.

- 출산율 감소에 의해 지금도 학생수 부족에 시달리고 있지만, 7~8년 안에 3분의 2 정도로 학생수가 감소할 상황이어서 조만간 폐교될 운명에 처해있는 대학들이 상당수 있다.

<그림 4> 대학입학인구와 대학정원수의 시계열 추세

출처 : 남기곤, 전문대 발전방향에 관한 사전적 검토, 2011

- 대학들로서는 존폐의 위기에서 정부의 대학개혁방향에 맞추어서 대학을 일신하고 살아남는 방안을 택할 가능성이 있고, 폐교해서 국가로 귀속되는 것보다는 공영이사를 받아들이고 자신이 이사장이나 총장직을 유지하는 것이 낫다고 생각할 가능성이 있다.

직업중심대학에 대한 집중지원을 통해 대학의 개혁을 이끌어낼 수 있다.

- 현재 대학재정지원예산은 OECD 국가에 비해 약 2분의 1 수준이다. OECD 수준으로 대학재정지원을 늘리려면 약 5~6조의 예산을 추가로 배정해야 한다.

- R&D 예산과 HRD 예산의 형평성을 맞추기 위해서 R&D예산의 일정부분을 HRD예산으로 전환시킬 경우 약 3~4조의 예산을 더 확보할 수도 있다. 또한 기존의 R&D예산 중 대학으로 오는 예산 2조 2천억원 중에서 직업중심대학이 중소기업과 연계하여 그 전부 또는 일부를 확보할 수 있다.

- 현재의 사립대학들은 재단으로부터의 전입금도 거의 없고, 외부로부터의 후원도 거의 없는데다 등록금 인상도 쉽지 않다. 따라서 집중적인 재정지원을 통해 대학이 직업중심대학으로의 개편을 선택하게 할 수 있다.

○ 현재 대학진학율은 너무 높지만, 평생직업능력개발은 너무 낮다. 학생수 감소에 따른 위기를 대학은 중소기업의 평생 직업능력개발 수요를 흡수함으로써 기회로 바꿀 수 있다.

3. 직업중심대학의 구체적인 모습

(1) 지역별 분포

○ 각 지역마다 포항공대와 같은 직업중심ㆍ연구중심대학이 1~2개씩 있고, 산기대나 한기대와 같은 직업중심ㆍ교육중심대학이 10~20개씩 있어야 한다.

○ 광역시도 혹은 시군구 단위로 구성한다. 필요한 경우 인근 광역시도, 인근 시군구간에도 구성한다.

- 명칭은 직업대학, 폴리텍대학 혹은 신대학으로 하고, 지역명칭을 구성 순서대로 부여하는 방식도 가능하다. (경기 1직업대학, 충청 1폴리텍대학, 경북 2신대학 등)

○ 1대학 다수캠퍼스 체제를 택한다.

- 통합대학은 학사운영을 법률상 단일대학으로 운영하고 통합에 참여한 각 단위는 대학의 지구별 캠퍼스 체제로 운영한다. 예를 들면, 대전 1직업대학은 한밭캠퍼스(전 한밭대학)- 대덕캠퍼스(전 대덕대학)-혜천캠퍼스(전 혜천대학)-대전 1캠퍼스(대전대학)-대전 2캠퍼스(한국폴리텍 대전대학) 등으로 구성한다.

- 각 캠퍼스는 지역별 수요를 반영하여 특화된 프로그램을 중점운영하고 학과도 재편성하여 인근지역의 수요를 반영하여 재배치한다. 예를 들면, 한밭캠퍼스에서는 인근 유성지역의 특성을 반영하여 서비스업 관련, 대덕캠퍼스는 대덕연구단지의 수요를 반영하고, 혜천캠퍼스는 콜센터 등 여성특화형 서비스업 관련 프로그램을 배치하는 방식이다.

(2) 장바구니식 수강과 자격증에 의한 질 관리

○ 직업중심대학의 전공학과는 정해져 있으나, 신입생 선발시에는 일부 학생만을 학과를 정해서 선발하고, 나머지 학생들은 ‘광역’으로 해서 학과를 정하지 않고 선발한다.

- 학생들은 교양, 전공필수, 전공선택 이라는 틀에 얽매이지 않고 자신이 희망하는 직업과 관련된 강의들을 장바구니 담기 식으로 수강할 수 있다.

- 교육과정은 직업의 기초능력과 실무능력, 심화능력과 관련된 과정들을 수준에 따라 모듈형으로 편성하며, 학생들은 자신의 수준과 관심에 따라 맞는 과정을 선택한다.

- 대학에서는 다양한 자격증과 관련된 교육과정을 개설하고, 자격증을 통해 질 관리를 하게 된다.

(3) 종합대학과 고급아카데미

○ 한 가지에 특화된 능력을 필요로 하는 직업분야는 고급아카데미 형식이 적절하다. 요리나 제빵, 호텔리어, 이미용, 애니메이션, 디자인 등 한 분야의 장인을 만드는 과정을 개설해서 그 수준을 심화시키는 고급아카데미 형식의 직업중심대학은 특화된 전문고와 연결되어 운영될 수 있다.

- 대부분의 직업은 여러 분야에 걸쳐있다. 예를 들어 마케터의 경우 실용외국어, 회계, 경영, 커뮤니케이션, 심리학, 상품과 관련된 이공분야 등 다양한 분야에 걸치는 교육과정이 필요하다. 또한 진로를 대학에 와서 결정하려는 사람의 경우나, 일정 직업교육을 받고 직장에 진출하였다가 직업분야를 확장하거나 바꾸려는 경우에는 종합대학 수준의 직업중심대학이 필요하다. 또한 대학에 진학하려는 학생과 학부모들을 위한 선택지로서의 가능성을 높이기 위해서도 기존의 종합대학과 맞먹는 종합대학 수준의 직업중심대학이 더 유리할 수 있다.

- 전문대가 직업중심대학으로 개편되는 경우 정원을 줄이고 고급아카데미형으로 바꾸든지, 4년제 대학과 통합해서 종합대학 수준의 직업중심대학을 만들도록 한다.

(4) 직업중심대학의 소속

○ 교과부와 지경부, 노동부 등이 직업중심대학의 개편과 운영을 위한 위원회를 만들어서 운영하되, 대학은 교과부 소속으로 두도록 하는 방안이 있다.

- 교과부 소속의 대학들을 지경부, 노동부에 이관하여 예를 들어 교과부 10개, 지경부 10개, 노동부 10개 등을 시범적으로 만들어서 서로 경쟁적으로 내용을 채워나가도록 하는 방안도 있다.

4. 직업중심대학의 운영방안

(1) 교수진

○ 교수진은 기존의 대학별 교수진을 포함하여 기업의 실무자 등 지역의 수요에 부응할 수 있는 교수인력풀을 구성하여 운영한다.

- 50% 이상의 교수진을 지역내 산업체 관계자 및 근로자(명장, 기능장 등 실무경험이 풍부한 경력자)로 운영한다. 학위와 무관하게 운영한다.

- 필요한 경우 단위 직업대학을 뛰어넘어 직업대학간 인력풀을 공동으로 활동한다. 특히 강사풀이 적은 특정분야 및 인문 등 기초학문분야는 순회교수제를 도입하여 대학간 순회강의 방식으로 운영한다.

- 양질의 교육이 이루어질 수 있도록 통합과정에서 여유 인력을 교수 인력풀로 활용하여 전입교원 확보율을 제고한다.

- 다년계약직 형태를 원칙으로 운영하되, 수업실수에 따라 연봉을 차등지급하는 등 실적을 고려한 연봉제를 채택한다.

(2) 학점인정 및 학위

- 직업대학간 취득학점도 학점으로 인정한다. 근무지 변경시 학적변동 없이도 다른 직업대학의 학점취득을 용인한다.

- 직업대학은 교육연한을 폐지하여 교육수요자가 필요한 시기에 필요한 만큼의 학점을 취득하면 학위를 수여한다.

- 학위는 학점취득에 따라 전문학사학위, 학사학위, 전문석사학위 등을 수여한다.

(3) 지역네트워크의 구성

○ 지자체, 지역 내 사업주단체, 노동단체, 고용지원센터, 교육청 등 지역 내 관련기관이 참여하는 대학운영협의회를 구성하고 역할을 분담한다.

- 지역내 업종별단체, 지역단위 소기업협의회, 자영업자단체 등 다양한 사업주단체를 포괄하여 지역단위 sector council을 구성한다.

- 이들 기관을 대학 이사회에 참여하도록 하여 의사결정권을 행사할 수 있도록 한다.

- 교육과정 편성, 교수평가, 대학재정지원 평가시 지역의 산업계 대표를 참여시켜 산업수요와의 연계성을 강화한다.

(4) 산학협력과정 운영

○ 학위과정 이외의 평생교육차원의 직업능력개발과정을 의무적으로 운영한다. 재직자직무능력과정, 실직자과정, 자영업자 등 취약계층과정을 편성하도록 하고, 그 실적을 대학재정지원에 반영한다.

- 공업단지 등 중소기업이 밀집한 공단시설 내에 대학의 캠퍼스를 유치하여 공단의 중소기업에서 근무하는 근로자들을 위한 다양한 직업능력개발 평생학습 프로그램을 개발하여 운영하도록 지원한다.

- 온라인과 오프라인 교육훈련의 통합에 의해 중소기업 근로자의 평생직업능력개발을 활성화한다.

(6) 재정지원과 공영이사 파견

가. 재정지원

○ 교수요원 인건비 : 교수인력풀에 들어오는 교수진의 인건비(국립대수준 이상)

○ 학생 등록금 : 학생 등록금과 중소기업 근로자 등의 직업훈련프로그램 수강료 등은 무상으로 한다. (실무과정 2년은 무상으로 하고, 심화과정 2년은 중소기업 근로자와 비정규직 등부터 단계적으로 무상으로 하는 안도 가능하다)

○ 시설 및 기자재: 전반적인 시설개선을 위한 재정을 우선투자하며, 시설 및 기자재를 중소기업과 공동활용하도록 한다.

○ 정부의 대학재정지원사업 우선 선정: 교육과학기술부의 연구개발지원사업, 산학협력중심대학, 전문대학 지원과 지식경제부의 지역클러스터 관련사업, 노동부의 중소기업 HRD지원사업 등의 대상 대학을 선정할 때 가점을 준다.

나. 공영이사 파견

○ 국공립대학에 준하는 운영지원을 하는 대신, 공영이사를 2분의 1 이상 파견하여 운영에 참여하도록 한다. 이는 국공립화는 아니지만 준공영화에 해당한다.

- 부실대학이나 희망대학을 국가에서 인수하여 국공립화하는 방안도 가능하며, 국공립화할 것인지 국공립에 준하는 운영비지원을 받으며 공영이사를 파견받을 것인지를 대학의 선택에 맡긴다.

(7) 구조조정 방안

○ 현재의 교수진도 중요한 평생교육인프라라는 차원에서 활용도를 제고할 수 있다. 원칙적으로 기존의 신분보장을 인정하되, 실적 중심의 평가기준을 통해 질 관리를 강화하고 불가피한 경우 명퇴를 유도한다.

○ 행정인력은 직업대학의 구축이 가져올 새로운 교육수요와 관련된 업무(교육프로그램 개발과 관리, 평생교육 수요발굴을 위한 홍보, 산학협력설계 등)에 집중배치하고, 교육 planner로 기능할 수 있도록 인력을 재배치한다.

○ 변화의 마스터플랜을 제시하여 교수, 행정요원, 학생, 졸업생 등 이해관계자가 예측된 전망하에 자기계획을 가질 수 있도록 유도한다.

(8) 추진절차

○ 기본운영방향의 확정 : 공동세미나로 기본방향 설정, 세부운영방안에 대한 연구용역, 추진방안 로드맵의 제시 및 사회적 의제화

○ 국공립대학 연계운영: 전국을 권역별로 구분하여 직업교육기관으로서의 지향을 가진 국공립대학(지방국공립대학․전문대학, 산업대학, 한국폴리텍대학, 국립형 사립대학 등)을 연계하여 운영한다.

- 교육과정의 다양성을 확보하기 위해 필요한 경우 학문중심대학을 지향하는 국립대학과의 연계도 구축한다.

○ 국공립 및 사립대학 연합대학: 동일한 경제권을 가진 지역에서 대학간 결합으로 시너지 효과를 발휘할 수 있는 대학간 교육과정 공동운영, 공동운영계획을 신청받아 적정한 연합대학을 선정 지원한다.

○ 지역별로 직업중심대학을 임시 선정하여 운영하도록 한다. 3년 정도의 시범 운영기간을 거쳐 이에 대한 엄밀한 평가를 통해 직업중심대학을 최종 선정한다.

Ⅵ 결론

○ 우리나라의 대학진학율은 핀란드 다음으로 높다. 하지만 핀란드의 대학경쟁력은 세계 1위이고 우리나라는 최하위권이다. 핀란드는 80년대 이후 높은 대학진학율을 평생 직업능력개발과 연계시키는 산업대학 만들기 프로젝트를 10여년에 걸쳐 성공함으로써 대학경쟁력을 세계수준으로 끌어올리고 그로 인해 국가경쟁력도 1위로 올라갈 수 있었다.

○ 우리나라의 높은 대학진학율은 원성의 대상이 되고 있다. 대학진학을 위해 높은 사교육비를 지불해야 하고, 대학에서 직업능력개발이 부실하니 취업을 위해서 별도의 취업사교육을 받는데도 대졸실업자는 넘쳐나고, 불안전한 취업으로 인해 결혼을 하지 못해 출산율이 세계최저수준이다. 취업을 위한 스펙을 쌓기 위해서 대학전공공부는 뒷전인데 취업을 위해 학점은 높혀야 하니, 수업내용과 상관없이 학점 잘주는 수업에 수강신청을 하기 위해 컴퓨터클릭전쟁이 일어나는 코미디가 현실이다.

○ 하지만 높은 대학진학율은 기회가 될 수 있다. 지식경제가 발전하면서 높은 수준의 직업능력개발이 요구되고, 또한 발전하는 지식경제를 따라잡기 위해 평생에 걸친 직업능력개발이 요구된다. 직업능력개발을 중등교육수준에서 시행해왔던 독일 등 유럽중부국가들에서도 직업능력개발이 고등교육수준으로 높아지고 있다. 따라서 무조건 대학을 구조조정할 것이 아니라, 대학의 교육내용을 직업능력개발, 특히 평생직업능력개발과 연계시킴으로써 높은 대학진학율을 기회로 만들어나가야 한다.

○ 대기업은 대학이 없이도 사내연구소와 사내훈련기관을 두고 사내훈련프로그램을 잘 만들어서 운영한다. 중소기업은 대학의 도움없이는 자체적으로 연구개발과 직무훈련을 시행할 수가 없다. 따라서 정부는 대학이 중소기업과 연계하여 연구개발과 직업능력개발을 시행할 수 있도록 전폭적인 지원을 해야 한다. 지금까지의 예산운용이 상위권대학에 집중되었다면, 중소기업과 연계한 대학지원은 중ㆍ하위권대학에 집중될 가능성이 있고, 이는 전체대학의 경쟁력을 높이는 기회가 될 뿐 아니라, 상위권대학에 진학하기 위한 과당경쟁을 줄여서 사교육비를 비롯한 교육비부담을 줄이고 대학교육을 취업이후 평생에 걸쳐서 받을 수 있게 함으로써 결혼연령을 앞당겨서 저출산문제를 해결할 수 있는 계기가 될 수 있다. 무엇보다도 중ㆍ하위권대학에 대한 지원확대는 우리 사회의 절체절명의 과제인 양극화 해소에 크게 기여할 수 있을 것이다.

○ 중하위권대학에 대한 집중지원이 필요함에도 중하위권대학보다 상위권대학에 예산지원이 이루어지는 이유는 공무원들의 형식적 성과주의와 보신주의 때문이다.

- 교과부 공무원의 입장에서는 상위권 대학과 큰 프로젝트를 하는 것이 훨씬 수월하다. 상위권 대학은 교수-박사-석사-조교 체계를 잘 갖추고 있고 일처리가 깔끔하다. 사실 상위권 대학의 경우 정부예산이 들어가지 않아도 지금 하고 있는 연구나 교육을 계속하고 있을 것이어서 정부예산의 추가투여로 인한 부가가치가 어느 정도인지는 의문이지만, 교과부 공무원의 입장에서는 정부에서 투여한 예산에 대한 성과물이 객관적으로 잘 정리되어 나오는 게 더 중요하기 때문에 상위권대학과의 사업을 선호하기 마련이다.

- 이러한 경향은 비단 공무원들 뿐 아니라 정치권과 언론, 학계에도 공통적으로 작용하는 메카니즘이다.

보신주의와 잘못된 성과주의를 바꾸기 위해서는 성과평가틀을 바꾸고 정책추진동력을 형성해야 한다.

○ 형식적인 정량평가나 결과평가를 하기보다, 다수의 평가자를 통한 객관성을 확보한 후 정성평가를 늘리고, 단순한 결과평가보다는 예산투입으로 인한 부가가치의 증대효과를 실질적으로 평가하도록 한다.

- 현재의 연구논문 중심의 대학평가는 학문중심ㆍ연구중심대학에 한정하고, 직업중심대학에 대해서는 중소기업과의 연계 중심의 대학평가를 시행하도록 한다.

- 중소기업정책에서는 무엇보다 혁신이 중요하다. 혁신은 실패를 예정한 것이며, 중소기업정책에서 작은 성과 하나하나를 모두 얻으려 하는 것은 오히려 혁신을 방해하는 것이 될 수 있다. 중소기업의 혁신을 추동하는 정책에 대해서는 성공하는 경우 큰 성과를 얻게 되고 실패하더라도 실패를 통해서 발전하는 것을 총체적으로 판단하여야 한다.

- 중하위권대학에 대한 지원이 실질적인 성과에서 미흡한 점이 혹 있다 하더라도, 중하위권대학에 대한 지원 자체가 소득재분배효과를 가짐으로 인해 상위권대학에 대한 지원보다 경제발전에 더 기여한다는 점이 정책평가에 반영되어야 한다.

○ 정책추진동력이 형성되어야 한다.

- 상위권대학은 정부의 정책결정권자들이 상위권대학 출신이고 배출 졸업생들의 막강한 네트워크를 통해서 정책영향력을 갖는다.

- 중하위권대학들은 진보개혁진영과 손을 잡고 진보개혁적인 명분으로 국민을 설득하고 구체적인 정책대안으로 정부를 설득하도록 힘을 합해야 한다. 현재의 중하위권대학들을 운영하고 있는 사학재단들도 매우 보수적이다. 하지만 중하위권대학 재단들이 아무리 보수진영에서 영향력을 갖고자 해도 보수진영 내에서 헤게모니를 쥘 수도 없고 정부의 상위권대학 중심의 정책과 예산구조를 바꾸어낼 수도 없다. 사학재단은 적어도 정부의 정책과 예산구조를 중하위권대학 중심으로 바꾸기 위한 목표 한도에서만이라도 대학 구성원들과 힘을 모아야 한다.

- 이 중심에서 진보개혁진영의 정치권과 시민사회가 중하위권대학 학생들에게 ‘중소기업과 중하위권대학의 경쟁력강화를 통한 양극화 해소와 일자리ㆍ교육문제 해결’이라는 비젼과 구체적인 정책대안을 제시하고 추동하는 역할을 해야 한다. 나아가 중하위권대학재단까지도 ‘중하위권대학 살리기’라는 정당한 이해관계를 중심으로 엮어내서 정책추진동력을 광범위하게 형성해야 한다.

	토론 1 임희성
	대학구조개혁을 위한 제언
	임희성 / 한국대학교육연구소 연구원

1. 들어가며

반값 등록금에 대한 사회적 요구가 높아지자 이명박정부는 오히려 부실대학퇴출 및 국립대 구조조정 등 대학구조조정에 박차를 가하고 있다. 등록금 문제의 본질이 고등교육재정 부족, 고등교육재정의 대부분을 등록금에 의존하게 만든 수익자부담의 원칙, 등록금 자율화를 비롯한 무분별한 규제완화 등에 있음에도 불구하고, 이명박정부는 부실대학의 문제를 내세워 논의의 본질을 희석시키고 있다.

실제로 반값 등록금 논란 이후 이명박 정부는 등록금 대책과 관련하여 ‘1조 4천억원의 예산투입을 통한 소득별 차등지원’이라는 국민의 바램과는 거리가 먼 기만적인 대책을 내놓은 반면, 대학구조조정에 관해서는 300여명의 최대인력을 동원한 사립대 감사원 감사, 43개 정부 재정지원 제한대학 선정, 구조개혁 중점추진 국립대학 선정 등 퇴출을 겨냥한 강도 높은 정책을 추진하고 있다.

물론 대학구조조정의 주요배경이 되고 있는 우리나라 고등교육의 양적팽창, 대학부실운영의 문제는 간과할 수 없는 중대한 문제임이 분명하다. 이명박정부의 ‘先 구조조정, 後 등록금문제 해결’ 주장이 기만적임에도 불구하고 전면적인 반대가 어려운 이유는 고등교육 양적팽창과 부실대학에 대한 사회적 공감대가 어느 정도 형성되어 있기 때문이다. 이와 관련하여 그간 진보적인 교육학계, 시민단체, 진보정당 등에서 적극적으로 해법을 모색하고 합리적인 대안을 제시하여 대학구조개혁의 흐름을 선점하지 못한 점에 대해서는 깊이 있는 성찰이 필요하다.

이렇게 볼 때 합리적인 대학구조개편을 모색하는 이번 토론회는 매우 의미있다. 등록금 문제의 근본원인을 해결하기 위해 사학중심의 고등교육체제를 점차 해소하고 국립 또는 준국립 형태의 대학을 늘려야 한다는 발제자들의 주장에 동의한다. 다만, 발제문의 내용을 보충하는 차원에서 다음과 같이 제안하고자 한다.

2. 대학구조개혁을 위한 제언

① 전면적인 사학개혁으로, 사학법 재개정

반값 등록금 논란이 촉발되면서 사립대학 재정의 높은 등록금 의존도, 사학의 방만한 운영 등이 집중적으로 제기되었다. 과도한 이월적립금 축적, 빈약한 법인전입금, 특히 법정규정조차 준수하지 않는 법정부담금 지출실태, 뻥튀기 예산편성, 대학구성원의 참여가 배제된 비민주적인 재정운영 등이 대표적인 문제라고 할 수 있다.

따라서 반값 등록금으로 촉발된 사학재정운영의 개선에 대한 요구는 전면적인 사학개혁으로 나아가야 한다. 앞서 일례로 언급한 이월적립금 과다축적, 빈약한 법인전입금 등의 문제는 일부 대학만 해당되는 문제가 아니며, 설혹 일부대학의 문제라 할지라도 사학재정운영의 투명성과 민주성을 요구한다하여 소위 건전하게 대학을 운영하는 대학들이 피해를 볼 일은 아니다.

이렇게 볼 때, 대학설립・운영규정 내용 중 반드시 강제해야할 내용을 법률로 규정하고, 반값등록금 수준으로 학생부담을 경감하게 하기 위한 재단의 수익사업과 전입금에 관한 부분도 법률로 규정해야한다는 임재홍 교수의 주장에 전적으로 동의한다. 또한 비리사학의 경우 국가가 학교법인에 위임했던 업무를 회수한다는 차원에서 국공립화하자는 박정원 교수의 주장에도 동의한다.

이러한 주장을 한데 모아낼 수 있는 요구가 바로 ‘사립학교법 재개정’이다. 반값 등록금을 계기로 사학운영의 투명성・민주성에 대한 요구가 높아지고, 사학운영자의 자율적인 대학운영을 그 어떤 가치보다 신봉하는 보수언론마저 사학의 방만한 재정운영을 규제할 필요가 있다고 주장하고 나섰다. 따라서 ‘사립학교법 재개정’이 그 어느때보다 강력하게 추진될 수 있는 호조건이 형성되고 있으므로 진보진영은 내실있는 준비를 통해 내년 총선 및 대선에서 사립학교법이 다시 쟁점이 될 수 있도록 해야 한다.

② 대규모 대학의 정원축소 필요

이명박정부가 추진하는 대학퇴출에 여론이 긍정적으로 반응하는 이유는 부실대학에 대한 불만도 있지만 우리나라 대학이 양적으로 과도하게 팽창하여 줄일 필요가 있다는 인식 때문이다.

그러나 우리나라 대학의 양적규모는 ‘대학’이 많기보다 ‘대학생’이 많다고 보는 것이 정확하다. 실제로 유사한 고등교육체제를 갖추고 있는 미국, 일본, 한국의 고등교육기관수를 비교해보면, 대학 1곳당 미국 인구 6만 8,835명, 일본 인구 10만 3,949명, 한국은 13만 671명으로 인구 대비로 보면 대학수는 3국 가운데 한국이 가장 적다. 반면, 학생수는 대학생수 1명당 미국 인구 18명, 일본 인구 42명, 한국 인구 16명으로 우리나라 고등교육기관 학생수가 가장 많다.

국회의원 안민석,『고등교육 재구조화 및 부실대학의 합리적 개선방안』, 2009, 31~32쪽

따라서 부실대학을 퇴출시켜 없애는 것이 아니라 국립화하거나 준국립화하자는 임재홍, 박정원 교수의 주장은 타당하다. 다만, 2030년에 들어서면 정원미달규모가 20만명에 달할 것이 예고되는 상황에서 대학규모를 줄이는 방안없이 사립대학의 국립화 또는 준국립화를 주장한다면 국고예산의 부족논란을 일으킬 소지가 크다.

사립대학의 국립화 또는 준국립화 주장이 대규모 대학의 규모축소와 병행되어야 하는 이유가 여기에 있다.

현재 우리나라에서 학부생수(재학생기준)가 2만명 이상인 대학이 16곳, 1만 5천명 이상인 대학을 포함하면 28곳에 달한다. 이들 대학이 경쟁력 강화를 명목으로 자주 거론하는 하버드대, 옥수퍼드대, 예일대 등 미국 주요대학의 학생정원은 대학생수를 포함하여 2만명을 넘지 않는다. 전체 예산은 이들 대학에 비해 턱없이 열악한 상황에서 학생수만 과다하게 보유하고 있다면 이들 대학이 말하는 경쟁력 강화는 요원할 수 밖에 없다.

또한 대규모 대학이 주로 서울지역의 주요 사립대학이라는 점을 감안하면 이들 대학의 정원축소는 지방대학의 정원미달현상을 완화하여 국가균형발전을 유도할 수 있는 방인이 될 수 있다. 따라서 대규모 대학의 정원을 줄이는 방안도 적극적으로 모색할 필요가 있다.

③ 직업교육에 대한 정부의 책임성 강화

‘5・31 교육개혁안’을 비롯하여 시장주의식 교육개혁을 추진한 정책 입안자들은 대학의 다양화・특성화를 매우 중시했다. 그러나 ‘자율과 경쟁’ 중심의 시장주의식 교육정책은 학벌주의와 결합하여 오히려 천편일률적인 대학의 종합화, 일반대학화를 부추긴채 대학의 줄세우기에만 몰두했다.

이들은 연구중심대학, 교육중심대학으로의 특성화를 추진했으나 이 역시 명문대 = 연구중심대학, 비명문대 = 교육중심대학이라는 틀에서 벗어나지 못했다. 이 과정에서 가장 눈에 띄게 나타난 현상 중의 하나가 바로 전문대의 몰락이다. 전문직업인을 양성하는 것을 목적으로 한 전문대는 정부정책 및 지원으로부터 소외되고, 사회적으로 차별받으며, 대졸취업난까지 심화됨에 따라 존립의 위기에 직면해있다.

특히 오랜 기간 전문대 영역에 속했던 분야를 일반대가 침해(?)하는 현상도 심해지고 있다. 일례로 피부미용 관련 학과를 신설한 일반대학이 28곳, 임상병리・치위생학과 관련된 학과를 신설한 일반대학 45곳에 달하는 등 전문대와 일반대의 경계선이 점차 허물어지고 있는 추세다.

이런 상황에서 높은 대학진학률을 오히려 기회로 삼아 직업교육을 재정립하고, 특히 중소기업과 연계하여 중소기업과 대학이 윈-윈 할 수 있는 정책을 수립하자는 박주현 시민경제사회연구소장의 주장은 참신하다.

단, 중소기업과 연계한다는 매우 바람직한 방식을 취한다해도 학문적 이론과 현장성 있는 교육이 함께 공존하기보다 이를 구분하여 특성화하는 것은 자칫 대학의 기능화를 초래할 우려가 있다. 또한, 학문중심대학과 직업중심대학으로의 양분화는 명문대와 비명문대의 또다른 구분이 될 우려가 있다. 이러한 결과가 초래되지 않기 위해서는 를 해결하기 위해서는 학벌중심의 사회구조를 바꿔나가는 노력이 반드시 병행되어야 한다. 이렇게 볼 때 직업중심대학을 국공립수준으로 지원하여 집중육성하자는 박주현 시민경제사회연구소장의 제안은 긍정적이며, 사립대의 국립화, 준국립화 방안을 모색하는 과정에서 충분히 고려되어져야 한다.

3. 나가며

이명박정부가 제시한 등록금 문제해결방안을 보면, 이명박정부는 등록금을 저소득층에 대한 지원과 배려의 관점으로 보고 있다. 따라서 이명박정부는 적극적인 재정투자를 통해 등록금문제를 해결할 의지를 보이지 않는다.

그러나 반값 등록금 실현은 우리 대학의 경쟁력 강화와 직결된 과제다. 정부가 반값 등록금을 지원한다면 국민의 혈세가 지원되는 만큼 지원금이 제대로 쓰여지는지 정부는 책임성있게 관리・감독해야 하며, 이는 대학교육의 공공성 강화로 이어질 것이다. 즉, 반값 등록금 실현과 사학의 국립화 혹은 준국립화는 함께 이뤄질 수 있고, 또 함께 이뤄질 때 의미가 있다. 따라서 등록금 문제해결과 우리나라 고등교육의 체제개편의 문제는 함께 풀어가야 한다.

	토론 2 심성보
	교육부의 교대 구조조정, 무엇이 문제인가?
	심성보 / 부산교육대학교 교수

1. 교과부의 기본계획과 국립대학선진화방안

2. 교과부와 대학구조개혁위원회의 법적 허구성

1) 대학의 자율성과 자치성 헌법에서 보장

➀ 기본원칙(헌법 제31조 제4항): 대학의 자율성과 대학자치성을 헌법으로 보장함. 이유는 대학은 헌법 제22조의 학문의 자유와 예술의자유를 실천함으로써 국가의 고등교육 확보를 통한  대학의 독립성과 자율성을 보장한 것임. 따라서 정치적, 행정적 간섭에서 배제하기 위해 최고규범으로써 보장한 것임. ➁ 실천원칙: 헌법 제31조 제6항: 대학의 교육운영, 교육제도, 교육재정지원, 교원지위 등의 주요한 내용은 국가가 정치적, 행정적으로 대학자율성을 침해할 수 없도록 헌법에 교육법정주의 제도를 도입한 것임.

2. 고등교육법에 의거 교과부의 고등교육 지원책과 시정․명령

➀ 교과부의 재정지원책(고등교육법 제7조 제1항): 교과부는 고등교육지원을 위해 각 대학에 교육재정지원과 보조를 할 수 있다. 이 근거에 의해 부산교육대학교 역시 초과강사료를 국고보조를 통해 집행하고 있음(연간 1억 4천만원 내외). ➁ 교과부는 삭감없이 반드시 지원해야 할 사항(동법 제8조): 국가는 반드시 학술․학문연구의 진흥과 교육연구를 조장하기 위하여 실험실습비, 연구조성비, 장학금의 지급 등에 대해서는 기존 보다 감액해서는 안된다는 취지임. ➂ 고등교육법 제3절의 기본원칙: 동법 제3절은 교육대학의 설치목적과 교원양성목표를 설정하여 특수목적대학으로 분명히 정의하고 있음. 따라서 특수목적대학으로서 국가도산 등의 초등교원양성이 필요 없는 때에 비로소 폐교를 하거나 고등교육법을 개정하여 초등교원양성 대학인 교육대학을 특수목적대학으로 분류하지 않고 일반대학에서 초등교원양성대학까지 겸할 수 있도록 한 후에 통폐합으로 가게 됨. ➃ 교과부장관의 시정․명령(동법 제60조 제2항): 대학이 시설․설비․수업 및 학사 기타사항에 관하여 교육관계법령 또는 이에 의한 명령이나 학칙을 위반한 경우에는 시정 또는 변경을 명할 수 있음. 교육대학으로서는 학과의 폐지 또는 학생모집 정지의 해당사유는 아니며, 교과부장관은 구조개혁위원회의 요구사항을 어길 시에는 학생정원의 감축이외에는 해당사항 없음.

3. 국립대학의 통폐합의 법적근거와 대학 자율성․자치성

➀ 국립대학은 헌법 제31조에 근거하여 하위법령인 국립학교 설치령 제3조에 의거 부산교육대학교 역시 설치되었음. 따라서 국가나 주무부서인 교과부는 교육대학을 임의로 통폐합을 시킬 수 없도록 헌법에 보장한 것임. ➁ 그러므로 통폐합의 주체는 부산교대의 교수들의 동의와 합의(상주대학, 밀양대학, 제주교대의 예)만으로만 가능함(교육부 설동근 차관과의 합의 이전 상황) → 지금은 무너진 상태(MOU=10월 18일 예정-총장공모․간선제를 받아들임).

3. 교대구조조정에 대한 저항

◯ 1단계 국립대학 선진화 방안(누적 성과급적 연봉제 등)의 핵심은 국공립대의 법인화와 통폐합임. 2단계 국립대 선진화 방안이란 교과부에서 진행코자하는 대학선진화인 통·폐합이나 법인화를 위한 ‘전초과정’으로 총장직선제를 폐지하는 것을 주요 내용으로 하고 있는 것임: 교과부는 “교대 구조개혁안에 참여하지 않는 부산교대는 총장직선제 등 자체 구조개혁을 이행하지 않으면 통·폐합 등 강도 높은 구조조정을 추진해 나갈 계획”임을 밝힘 → 부산교대를 ‘특별관리대상대학’으로 지정함.

◯ 총장 직선 선출방식의 폐기는 통폐합(법인화)를 위한 ‘내부동력’을 생성시키려는 것으로 보여짐: 법인화 또는 통·폐합 추진을 교과부가 유도하더라도 대학 내에서 이런 정책을 추진할 수 있는 내부동력/발판이 존재하지 않으면 추진하기가 어렵다는 판단을 하고 총장 직선제 폐지를 우선적으로 추진하여 법인화나 통·폐합을 유도하고자 하고 있음 → 대학의 법인화나 통·폐합과 같은 ‘빅딜’을 성사시키기 위해, 즉 지배구조 개선(총장직선제 폐지)과 같은 '작은 딜‘을 유도하려고 하고 있다.

◯ 총장직선제의 포기는 교과부의 직접민주주의 후퇴: 민주화 투쟁 과정에서 얻어낸 직선제 페지를 받아들일 수 없음, 간선제를 통해 교과부가 대학을 통제할 것이라는 우려, 헌법적 원칙인 대학자치와 대학민주주의를 말살하고 국립대학을 교과부와 권력에 예속시키고 기업화하여 학문공동체를 파괴할 악책이다 + 동시에 유권자인 교수들의 책임도 있다: 제도의 타락을 막지 못한 시민의식의 부재 →그렇지만 대학총장직선제의 ‘부작용’은 대통령직전제, 국회의원직선제의 부작용에 비해 미미한 것임.

◯ 교대의 총장 직선제는 총장공모·간선제로 전환되었음(교과부의 압력과 위협) → 초등교원 양성기관으로서 교육대학의 존재 가치 인정과 존속 보장: 교육대학의 통·폐합 정책추진 중지를 요구함

◯ 부산교대는 총장퇴진운동(3주간)을 벌임→ ‘총장사퇴권고서’ 결의안 제출: 임의기구인 총장협의회가 사전 공개없이 교대구조조정을 계획하고 진행하고 결정함, 대학책임자로서 교수회의에서 심의·의결한 사항을 준수하지 않음(학칙 준수 위반: 교과부안 수용거부라는 교수회의 결과를 준수하지 않고 오히려 번복하려고 시도함, 교수회의에서 선출된 비상대책위원장을 구조개혁 논의 파트너로 인정하지 않음, 비상대책위원회의 역할과 기능을 자문기구로 인정하겠다고 평가절하함), 대학책임자로서 구성원간 분열을 조장하거나 방치하는 등 직무유기 및 태만(교수·학생의 의견은 무시한 채 사태 초기부터 동창회를 끌어들여 학내 구성원과 동창회간 불신 조장, 교수에 대한 직원들의 일방적 인격모독, 강의실 유인물 살포, 학내 시설물 무단 사용 등을 방치함으로써 구성원 간 불신 심화, 총장 선거공약과는 전혀 다른 구원원간 갈등과 분란 조장), 대학책임자로서 문제해결능력 및 위기 관리 능력 부족, 대학평가에 대비한 준비 소홀과 전략적 노력 부족(임용률 제고 노력 미흡, 장학금 지급률 대폭 축소 등), 하위 15% 지정에 대한 대응 능력 부족(관련 회의 불참 등), 대학책임자로서 비도덕성 문제(선진화 중점 추진대학으로 선정된 후 사태수습은커녕 교수회의 재논의를 시도하는 등의 도덕적 자질 부재, 교수협의회와 비상대책위원회의 회동에서 책임있는 발언을 자주 번복하는 비도덕적 태도, 보직인선을 둘러싼 비도덕적 잡음 문제제기),. “밀실야합 교과부안의 주동자 김상용총장 물러나라!

◯ 교대와 국립대학간 통합은 하지 않겠다고 약속(부산교대 출신인 설동근차관 발언, 10.11) ← 부산교대의 교수와 학생의 투쟁을 통한 성과(총장간선제가 교육대학통·폐합 가속화 우려)

합의서

2011년 10월 11일 대학관계자와 총동창회 주선으로 합의된 사항을 다음과 같이 명시한다.

1. 보직교수는 한 쪽으로 치우치지 않도록 하고, 교수협의회에서 복수로 추천하는 자 중에서 임명하고 현 총장 임기 내에서 보직교수 임기를 보장한다.

2. 학칙 상에 명시된 교수회의의 심의의결사항을 준수한다.

3. 중요사항은 교수회의전에 교수협의회의 사전 의견수렴을 거쳐서 상정한다.

4. 대학총장추천위원회에 현 총장은 관여하지 않는다.

이상의 내용은 교과부와 MOU 체결되지 않으면(교수회의에서 부결되면) 무효다.

2011.10.11.

총장 김상용 (서명)

교수협의회 회장 우길주 (서명)

비상대책위원회 위원장 심성보 (서명)

공직협 회장 류준정 (서명)

입회관 총동창회장 정한철 (서명)

<교과부 보도자료>-2011.10.13

"부산교육대학교에 대해서는 인근 국립대학교 및 교육대학교와의 통합을 추진하지 않고, 부산교육대학교가 교원양성이라는 특수목적 대학교로 거듭나기 위하여 교원양성대학교발전위원회를 중심으로 자체 발전 방안을 마련하여 추진하게 된다."

<교원양성대학교발전위원회 구성>

- 교원양성대학교 총장, 졸업자 대표, 시도교육감 대표, 교육분야 저명인사 등으로 구성한다.

- 교원양성대학교의 발전을 위해 총장 공모제 세부 방안, 학령인구 감소에 따른 초등교원 수요에 대응하기 위한 학생 정원조정 및 교원수요 창출방안, 특성화 및 상호연계, 발전방안 등을 심의한다.

* 교원양성대학교발전위원회의 폐기 운동이 시급하게 요구됨: 총장 직전제 폐지로 대학 구성원을 대표할  총장을 대학 스스로가 세우지 못하게 하고, 교과부의 입장에 있는 사람으로 총장을 세워 교과부가 추진하고자 하는 구조조정 방안, 즉 법인화나 통·폐합을 외부의 유도가 아니라 내부의 주체적인 추진으로 전환할 수 있도록 하기 위함.

<대학당국의 설명>

"Q: 총장공모제를 하면 교과부에서 파견된 총장이 오는 것인가?

A : 절대 아니다. 총장공모제에서는 총장을 ‘대학의장임용추천위원회’에서 선출하는데 이에 대한 세부방안은 외부인사가 ¼로 구성되는 ‘교원양성대학교발전위원회’에서 정한다. ‘교원양성대학교발전위원회’에서 앞으로 논의할 사항이지만 외부인사가 ¼이므로 교대내 구성원이 ¾이상이 되도록 세부방안을 만들 수 있다. 근본적으로 교과부 입맛에 맞는 총장을 임명할 수 없다. 총장공모제를 하면 교과부 입맛에 맞는 총장이 임명되리라는 주장은 명백한 오류다."

<총학생회의 반박>

▶ 외부인사 비율이 어떻게 되는가는 중요한 초점이 아니다. 교과부가 총장직선제 대신 공모제를 시행하려는 의도를 살피는 것이 중요하다.

<학교당국의 설명>

Q : 총장직선제를 고수하면 교대통폐합이 될 가능성이 있는가?

A : 매우 높다. 이는 교과부에서 구조개혁안을 제시할 때 교과부의 구조개혁안을 받으면 교대의 교원양성기관 지위를 유지하고 그렇지 않을 경우 다른 국립대처럼 대학의 지배구조 변화, 유사학과 통폐합, 대학간의 통폐합을 구조개혁의 핵심내용으로 제시한 바 있어 총장공모제를 골자로 한 교과부 구조개혁안을 받아들이지 않아도 1년 6개월안에 총장공모제가 시행되며 더욱이 대학간의 통폐합도 진행될 수 있다.

<총학생회의 반박>

▶ 통폐합의 가능성은 총장직선제 폐지여부와는 상관없이 존재한다. 직선제 고수/폐지와 상관없이 구조개혁위의 구조개혁 기본틀과 1, 2단계 국립대 선진화 방안이 유효하기 때문이다.

<학교당국의 설명>

Q : 부산교대 부실운영(?)에 대한 비난

A : 부산교대가 전국교대 평가에서 하위를 기록했다. 평가기준은 임용률, 장학금지급률, 등록금인상수준, 강사료정도 등이다. 평가에서 가장 큰 비중을 차지한 것이 임용률이다. 최근 5년간 부산지역 초등교사임용인원은 부산교대졸업생 수의 23%정도였다. 그럼에도 부산교대졸업생들의 임용합격율은 50%정도다. 부산교대학생들과 구성원들의 노력결과 지역가산점 장벽을 넘어 타지에도 합격했다. 그러나 평가기준에 임용률이 있고 부산교대는 이 기준에서 전국 최하위였다. 하지만 다른 기준에서 좋은 점수를 받아 최하위는 면했다. 열악한 임용 환경을 극복한 측면이 많다. 그리고 지역가산점 폐지를 위해 부산교대중심을로 지역가산점 등과 관련된 위헌소송을 낸 바 있다. 그리고 부산교대는 지난 3년간 등록금을 동결했다. 대학의 이런 노력은 간과되고 있다.

<총학생회의 반박>

▶ 다양한 평가지표가 있다. 물론 한 대학을 평가하기엔 부족한 지표들이다. 등록금 인상과 같은 분야와 같은 대부분 지표들은 전국교대가 비슷한 수준일 수밖에 없다. 등록금은 거의 모든 교육대학교가 동결이다. 부산교대 점수가 낮은 두 지표는 임용합격률, 장학금 지급률이다. 임용합격률 낮은 것은 인정한다. 그런데 장학금 지급률, 왜 우리학교만 낮은가? 등록금은 다른 교대도 동결했다. 근데 장학금 지급률이 우리학교보다 높다. 왜 그런지 궁금하다.

	토론 3 한만중
	대학체제 개혁의 방향과 과제
	한만중 / 전교조 부위원장, 행복세상을여는교육연대 집행위원장

○ 대학 개혁의 필요성과 방향:

- 대학 서열체제와 대학 양극화 문제 해결과 대학의 공공성 강화

- 대학의 사회적 역할 재정립과 대학교육 내실화

○ 이명박 정부는 지난 4년 동안 초 중등 분야에서 학교의 계층화와 시장화 정책을 지속적으로 추진하여 교육을 황폐화시키고 국민들의 교육비 부담을 증가시켜 왔음. 이와 함께 대학 입시 자율화 정책과 대학 선진화라는 이름으로 서울대 법인화 등 대학 민영화 정책을 강화해 왔음. 2011년 반값등록금 문제가 터져 나오자 부실대학에 정부 재정을 지원할 수 없다는 논리를 내세우면서 기업인 출신들을 중심으로 [대학구조조정위원회]를 졸속적으로 구성하고 대학구조조정을 진행하고 있음.

○ 교과부는 학생 수 감소에 따라 대학 정원 축소가 불가피하다는 명분을 내세워 구조조정을 추진하고 있지만 부실 사립대학에 비해 교육여건이 양호한 국 공립대학을 포함하여 기계적으로 정원 축소 정책을 구조조정으로 추진하고 있음. 최근 국 공립대학 구조조정에서는 총장 직선제를 폐지하지 않는 대학은 정원을 대폭 축소시켜 존립을 위협하는 강압적인 방식으로 자신들의 의도하는 국립대 법인화를 위한 포석을 깔기 위한 대학체제 구축을 강요하고 있음.

교과부는 총장 직선제를 폐지하는데 동의하지 않은 부산교대와 광주교대에 내년 모집 정원의 20%(부산교대 88명, 광주교대 81명) 감축 ,행 재정적 지원 중단 등을 통보하여 결국 모든 교대에 총장 직선제 폐지를 관철시키고 있다.

○ 현재 한국의 대학은 1995년 5. 31 개혁에서 시장주의 원리에 의해 수요에 맞게 대학을 공급한다는 경제 논리를 앞세워 대학이 양산되고 1980년대에 백만 명 수준이던 대학생이 2010년 현재 3백만 수준으로 급격하여 늘어나게 되었음. 이 과정에서 교원 1인 당 학생 수에 있어서 중 고등학교에도 미치지 못하고 OECD의 두 배에 이르는 열악한 교육여건을 가지게 된  부실한 대학이 난립하게 되었음 .

또한 전체 대학의 87%에 이르는 사립대학이 반 교육적인 부패와 비리 문제가 지속적으로 반복되면서 학교 구성원을 고통스럽게 할 뿐만 아니라 사회적 문제를 야기 시키고 있음.

○ 한편 서울대와 서울의 사립대학을 중심으로 편성되어 있는 대학 서열화 구조와 수도권 대학과 지방대학으로 양분되는 대학양극화 체제가 구조화되면서 지방대학의 부실화가 심각한 수준에 이르고 있음. 전체 대학에서 수도권 대학의 비중은 34.8%이지만 재학생 비율은 38.8%로 초과 상태이며 반면 호남 지역은 17.4%이지만 재학생 비율은 13.3%에 머무르고 있음. 편입 시험 등을 통해 수도권 대학은 충원률이 120% 수준이며 수도권 대학 편입 시험 경쟁률이 50대 1 수준임. 대학에 지급되는 연구비와 기부금 등에서도 수도권 편중이 나타나고 있음. 2010년에 수도권 대학의 전임교원 1인당 연구비는 9336만 원으로 전년도와 비교해 10.2%가 증가한 것에 비해 비수도권 대학은 5382만 원과  증가율도 4.9%로 절반 수준임. 기부금에 있어서도 사립대 354개교가 모은 기부금 1조 6383억 원 중 수도권 상위 10개 대학교가 7562억 원을 모금하는 등 대학의 양극화가 심화되고 있음.

○ 대학의 서열화는 학벌체제와 연계되어 임금격차로 귀결되는 사회구조가 작동하고 있음. 건국대 김진영 교수의 '대학서열과 임금격차 변화' 보고서는 2009년 재직 중인 직장인 2325명의 당시 연봉 수준과 출신 대학을 추적 조사한 결과 서울대와 최하위권 대학 졸업자의 연봉이 최대 40%까지 차이가 났다고 밝히고 있음.

최근 은행이나 공공기관에 고졸자의 취업을 확대하는 정책을 추진하고 있지만 업무의 성격과 임금 등에서 대졸자와 고졸자간의 차별은 전혀 달라지지 않고 있음

○ 대학개혁은 앞에서 살펴본 대학 서열화와 양극화, 학벌체제의 문제점 등 사회 구조적인 문제를 해결하고 OECD 수준에서 최악의 교육여건에 머무르고 있는 부실한 대학의 체질을 개선하는 차원에서 이루어져야 함. 하지만 현실에서는 이명박 정권은 임재홍 교수의 지적대로 현재 이루어지고 있는 대학 구조조정은 학생 수 감소에 따른 정원 축소 대책 차원에서 국립대 민영화 정책을 추진하기 위한 채찍의 수단으로 졸속적이고 강압적인 방식으로 강행하고 있음.

○ 발제자들은 이러한 대학 구조조정의 문제점들을 비판하면서 대학 개혁의 방향과 과제를 제기하고 있음. 박정원 교수는 비리사학의 국공립화와 경영부실사학은 국공립화 또는 정부지원사립대학화, 권역별 대학입학정원제 실시, 고등교육 재정 확충과 사립대 이사회의 공공성 강화를 제시하고 있음. 임재홍 교수는 국공립대학의 비중 확대와 구조 조정의 관점을 변경해야 하며 대학설립 기준의 제고, 사립대학의 수준관리를 위한 관리 정책, 사립대학에 대한 보조와 일부 사립대학의 준국공립화, 비리사학은 원칙적으로 해산해야 한다는 입장을 제기가고 있음.  박주현소장은 대학교육 체제개편 방안으로 중소기업과 연계한 직업중심대학과 연구중심대학으로의 재편을 기본 방향으로 제시하고 있음

○ 이명박 정부 말기에 사학분쟁조장위원회를 통해 부패비리 사학의 복귀가 집요하게 이루어지면서 상지대 경기대 등 대학 정상화와 내실화가 이루어진 대학이 다시 분규와 갈등으로 “ 대학의 경쟁력 ” 을 훼손시키는 양상을 보면 부패 비리 사학의 이사회 해산과 국 공립화를 법제화하는 것이 필요함. 현재 87% 수준에 이르고 있는 기형적인 사립대학의 비율을 경영부실사학를 국공립화하여 대학의 공공성을 강화하고 내실화해야 한다는 기본 방향에 동의함. 박정원 교수의 권역별 대학입학정원제 실시는 수도권 편중으로 인한 대학 양극화 문제를 해결하는 주요한 정책으로 검토되어야 함.  대학 서열화와 수도권 편중 문제를 해결하기 위한 대학체제 개편과 관련하여 교육운동 진영에서 고민해온 국립대통합네트 방안과 교양대학 방안 등의 문제의식을 포괄하는 종합적인 방안을 함께 마련해야 할 것임

○ 박주현소장은 분배를 성장으로 연결시킬 수 있는가 하는 것이 진보의 경쟁력을 좌우한다고 강조하면서 대학개혁의 방향에 있어서도 “ 대학교육의 경제사회 요구부합도 ” 를 높이는 것을 기준으로 제시하고 있음. 대기업 편중과 소위 상위권 대학에 편중된 연구비 지원 등의 편향된 정책을 중하위원 대학에 대한 집중지원하고 대학을 학문중심대학과 직업중심대학으로 재편해야 하며 직업중심대학은 연구중심대학과 교육중심대학의 하위개념이 아니라고 강조하고 있음. 하지만 이 방안은 현재의 대학서열체제에서 대학을 어떠한 기준으로 학문중심대학과 직업중심대학으로 개편할 것인가에 대한 구체적인 방안이 보완되어야 할 것임. 또한 대학의 취업기관화에 따른 문제점 해결이 대학 정상화의 주요한 과제로 인식하고 교양대학과 교양과정을 강화해야 한다는 방안과 근본적으로 상충되는 측면이 있음. 직종과 직업이 급속하게 다변화하는 사회에서 직업과 고용구조 중소기업의 연수와 연계성을 강화하는 대학 정책이 타당한 것인가에 대한 검토가 필요함

○ 국립대통합네트워크 및 권역별 네트워크 구성

- 법인화법 폐기 및 국립대 지원법 제정

- 전문대학원 중심대학으로서의 서울대 개편

- 특성화된 영역(전문대학)별 국립대통합네트워크(공동학위) 마련

- 준사립대를 포함한 권역별네트워크(학점교류) 운영

- 국립대를 전체 대학이 50%까지 확대

* 연차적 확대로 OECD 수준인 80%까지 확대

- 사립대의 특성화 및 사립대 비율의 점차적 축소

○ 대학교육의 정상화 및 대학체제 개편

- 대학진학율의 적정화 및 학력 간 임금격차 해소

- 인문교양교육 확대 및 대학교육의 특성화, 다양화 지원

- 직업중심대학, 학문중심대학 등 대학체제 개편

- 지방대학과 수도권 대학의 교육격차 해소 방안 마련

- 직업교육(평생교육) 대학의 확대 및 지원체계 구축

- 학문중심 일반대 50%, 직업기술중심 전문대 50%

	참고자료
	국립대통합네트워크

<대학과 대학원제도>

1) 서울대학교를 포함해 전국의 국립대학을 하나의 통합네트워크로 구성한다.

2) 일정한 수준이 되는 사립대학들을 국립대 통합네트워크로 편입한다.

- 사립대학을 통합네트워크에 포함시키도록 유도하는 방안은 두 가지다. 첫째, 국립대와 동일한 재정 지원을 한다. 둘째, 각종 전문대학원 설치권을 국립대통합네트워크에 편입하는 대학들에만 부여한다.

3) 학부과정은 4년인데, 1기 과정(2년)에는 인문사회계열과 자연계열 두 계열만 두고 2기 과정(2년)은 학부제로 운영한다.

4) 법대, 사범대, 경영대, 의대, 약대 등 전문직을 위한 학부과정을 폐지하고, 이 과정들을 전문대학원에 설치한다.

5) 지역의 국립대학들을 현재의 거점대학을 중심으로 학구별로 통합하고 몇 개의 캠퍼스로 조직한다.

6) 대학원은 일반대학원과 전문대학원으로 구분한다. 학문을 위한 일반대학원은 대학별 특성화를 유도한다.

7) 전문직을 위한 전문대학원은 학구별로 인구비율에 따라 입학정원을 조정한다.

<대학·대학원 입학제도>

1) 신입생 선발 단위는 대학별·학과별이 아니라 전체 국립대 통합네트워크 총정원으로 한다.

2) 대학입학자격은 인문사회계와 자연계 등 계열별로만 나눈다.

3) 대학입학자격은 고교내신성적과 계열별 대학입학자격시험을 통해 선발하며 수능시험은 대입자격시험으로 대체한다.

4) 대입자격을 획득한 학생들은 먼저 1, 2, 3지망으로 대학을 지원해 배정받고, 정원이 초과돼 대학을 배정받지 못한 학생들은 추첨을 통해 배정받는다.

5) 학부 2기 과정의 각 학부는 학부 1기 과정 이수자 중에서 무시험 서류전형으로 신입생을 선발한다.

6) 일반대학원은 학부과정의 성적을 중심으로 한 서류전형으로 신입생을 선발한다.

7) 전문대학원은 지역균형인재등용제도의 취지에 따라 동일 학구의 학부 출신에게 우선권을 부여한다.

<국립대통합네트워크의 운영>

● 국립대 통합네트워크는 등록금을 단계적으로 인하해 무상교육으로 나아간다.

● 교원확보율을 100퍼센트에 도달하게 하고 비정규직 교수를 정규직화해 교수와 연구활동을 안정화한다.

● 대학운영은 대학별로 자율적으로 운영하며, 학점 취득은 네트워크 내에서 개방한다.

● 중앙 차원의 네트워크뿐 아니라 거점대학을 중심으로 권역별 네트워크 체제를 만든다.

<국립대통합네트워크의 성공을 위한 다른 조치>

● 학력차별금지법 제정

● 지역균형인재등용제도 도입

● 조세제도 개혁

- 부유세 도입 등

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