친환경무상급식 주민투표 평가 토론회

주민투표를 통해 본 친환경무상급식과

서울시정의 미래

일시 | 2011년 9월 28일(수) 오후 2시

장소 | 참여연대 느티나무홀

주최 | 안전한학교급식운동본부

서울친환경무상급식추진본부

서울시의회연구모임 사람중심서울포럼

프로그램

14:00	사회	박원석 서울친환경무상급식추진본부 공동집행위원장

14:10	인사말	허광태 서울시의장,

서울시장 후보 3인(박영선, 박원순, 최규엽)

14:30	발표1	친환경무상급식 정책의 전망과 과제

배옥병 안전한학교급식운동본부 대표

15:00	지정토론	김영배 성북구청장

김종욱 서울시의원

김흥주 원광대학교 복지보건학부 교수

15:40	발표2	친환경무상급식 주민투표 교훈과 과제

박원석 서울친환경무상급식추진본부 공동집행위원장

16:10	지정토론	강희용 서울시의원

김종민 민주노동당 서울시당 위원장

염형철 서울풀뿌리시민사회단체네트워크 정책위원장

16:40	종합토론

17:00	폐회

목차

발제1  친환경무상급식 정책의 전망과 과제 / 배옥병	5

토론1  친환경무상급식으로 설계하는 어린이 친화도시 성북구 / 김영배	40

토론2  친환경무상급식과 교육재정 / 김종욱	51

토론3  학교급식을 넘어 공공급식으로 / 김흥주	55

발제2  친환경무상급식 주민투표 교훈과 과제 / 박원석	64토론4  오세훈표 주민투표, 무엇이 문제인가? / 강희용	74

2007. 3. 18

2011. 9. 28.

친환경무상급식 주민투표 평가토론회

토론5  주민투표 성과와 과제 / 김종민	81

토론6  나쁜투표거부 운동의 성과를 어떻게 이어갈 것인가? / 염형철	82

	발제 1 배옥병
	친환경무상급식을 넘어 대안적 먹거리로
	배옥병 / 안전한학교급식운동본부 대표

	토론 1
	친환경무상급식으로 설계하는 어린이 친화도시 성북구
	김영배 / 성북구청장

1. 들어가며

지난 8.24 주민투표는 학교급식에 대한 무상의 원칙을 확인하는 중요한 계기였으며 우리사회에 있어 중요한 지표로서 자리매김 되는 사적자료가 되었다. 의무교육에 대한 헌법적 명령의 당위에서 출발한 ‘가장 정의롭고 민주적인 사회가치’로서 학교무상급식은 공교육을 전제한 국가와 국민 모두가 책임져야하는 시대적 조류며 대세가 된 것에 대해 이제는 더 이상의 딴지는 없어야 한다.

자치구의 수장으로서 필자는 당연히 주민이 행복한 지방자치를 위해 사람투자 교육중심의 성북을 기획하며 친환경무상급식 정책을 가장 최우선 역점사업으로 두었다. 그런 만큼 이번 주민투표 성패여부에 크게 개의치 않고 친환경무상급식확대정책을 계획하고 있었지만, 결과적으로 성북구가 추진하는 정책은 분명 옳았으며 교육이 정치논리나 세력화의 도구가 될 수 없음을 재확인했음에 방점을 찍었으면 한다. 지방자치는 주민의 참여와 수요중심으로 전개하는 근본의 이치에서 친환경무상급식은 자치단체 예산사용의 우선순위를 사람에 초점을 맞추고 보편의 권리를 보장하는 사회서비스로서 인식되어야 한다.

2. 성북구 친환경무상급식 사업개요

사람투자의 중심에는 교육이 있다. 교육의 기회는 확대해야 하며 교육은 평등한 삶의 기회를 제공하여 능력이 있고 노력하는 사람은 누구나 성공할 수 있는 사회가 되어야 한다. 하지만 오늘날 우리교육은 그동안 우리가 믿어 왔던 가치와 점점 멀어지고 있으며 부모의 경제력에 의해서 학업성취와 진학여부가 결정되는 불행한 현실이 심화되면서 계층 간의 위화감과 격차를 더욱 악화시키고 있다. 교육은 자기 삶에 주도적 기능과 사회형성에 가장 기본 되는 가치와 철학을 담보하므로 천부인권적 도리이다. 더구나 국가 공교육체계에서 우리는 교육에 대한 국가적 책임과 의무를 부여받은 특별한 사회에 살고 있으면서 제대로 보호 받지 못하여 최소한의 권리만 누릴 뿐이다. 이 때문에 공교육보다 사교육에 힘을 빌려 자기경쟁력강화에 전념하면서 삶의 전부를 자녀교육에 쏟아 붓고 있다. 결과적으로 결혼회피, 출산거부라는 사회증상이 만연하여 국가존립마저 위협하는 수준이다. 따라서 성북구는 교육에 대한 대대적인 지원을 통해 사람에 대한 투자를 선언하였고 구정운영 목표 최우선을 ‘교육과 보육’으로 설정하여 그 첫 번째 과업으로서 친환경무상급식에 대한 실천을 시작하였고 우선 시범운영부터 하였다.

시범실시

서울시 최초로 친환경 무상급식 (2010.10~2011.2)--- 구비 816백만원

❍ 무상급식 실시 : 공립 24개 초등학교  6학년 3,945명

❍ 친환경 쌀 지원 : 공립 24개 초등학교 전체 27,864명

❍ 우수 농축산물 차액지원 : 공, 사립 초등학교 27개교 전체 29,525명

확대실시

서울시 교육청과 공동으로 친환경 무상급식(2011.3~2012.2)-- 구비 3,006백만원

❍ 24개 공립초등학교 4개 학년 15,935명에게 친환경 무상급식

❍ 친환경 쌀 지원 : 38개 초, 중학교 전체 46,275명

❍ 우수 농축산물 차액지원 : 초등학교 29개교, 중학교 9개교

성북구는 도심의 베드타운으로 세수도 적으며 재정자립도가 시내 25개 자치구중 중하위 정도로 낮은 편이다. 그러면서 저출산, 고령화 문제도 심각하고 학령기 학부모들은 강남으로 떠나가는 대표적인 강북지역이므로 교육, 보건, 사회복지, 보육, 문화, 환경 분야의 충분한 사회서비스를 통해 사람이 사람답게 사는 동네를 만드는 것이 관건이다. 이러한 사회서비스는 일자리의 중요한 원천이기도 하다. 교육은 모든 사안의 핵심으로 복지와 불가분의 관계를 가지며 학교에서 친환경무상급식은 보편적 교육과 복지의 실천이라 할 수 있다. 특히 ‘의무교육은 무상’이라는 헌법적 명령과 우리자녀들의 교육기본권, 건강권, 행복권을 보장해주는 아주 중요한 구정운영 방침이 되었다.

교육1번지 성북을 만들기 위해서는 교육과 지식기반에 바탕을 둔 개발행정으로 전환되어야했다. 교육 분야는 크게 친환경무상급식과 학교교육 지원 사업으로 나눌 수 있으며 관계 업무부서 또한 재조정할 필요가 있다고 판단하였다. 성북구가 ‘교육1번지 - 교육특구’로서 ‘특화’ 되려면 정책추진에 있어 공교육 경쟁력 강화, 저비용 고품질의 교육기회 제공, 쾌적한 교육환경 조성, 자기주도학습 강화에 주안점을 두어야 한다. 그래서 해당 부서인 교육지원과가 이후 ‘교육지원센터’의 역할을 할 수 있도록 기획하여 기존의 3팀제에 특별히 친환경무상급식 팀을 신설, 4팀제로 전환하였다. 괄목할 것은 친환경무상급식 팀을 구청 제1부서로 편제하고 팀에서 정책을 제대로 수행하기 위해 생활구정위원회(타 자치구에서는 인수위원회로 통함) 위원 몇 명을 포함, 관내 학교장, 영양교사, 학부모, 생협 및 학계를 대표하는 인물들과 친환경무상급식팀원으로 구성된 민관거버넌스를 조직하여 ‘친환경무상급식추진위원회(이하 추진위원회: 위원장, 조대엽 고려대 사회학과 교수)’를 출범시켰다. 친환경 무상급식 추진체계부터 정비한 것이다. 이와 같은 일련의 조치에는‘의무교육은 무상으로 한다’는 헌법적 명령과 함께 차별 없는 보편적 교육과 복지실현의 전사회적 요구에 부합되는 구체화된 행동으로 가장 바람직한 방식이었음을 평가받고 있다.

(1) 친환경무상급식실현을 위한 주민참여 거버넌스 체계구축

- 친환경무상급식추진위원회 회의 중심 정책운영

추진위원회를 중심으로 주민 공청회, 찾아가는 주민설명회를 개최하여 주민과 소통하는 정책수행을 하면서 구의회와도 원만한 정책협의를 함으로써 전국 유일하게 친환경 무상급식예산을 증액 편성한 사례도 만들어 냈다. 추진위원회는 두 번의 준비위원회의를 갖고 7월 30일 정식 출범 위촉식을 기점으로 총 7회의 추진위회의를 개최했다. 준비위원회의에서는 위원회 구성, 위원회활동방향, 전략적 정책추진 방안 등을 검토 하였다. 추진위원회의 회의는 사람투자 제 1과제로 성장기 학생들에게 차별 없는 교육과 건강한 밥상제공이 공교육실천임을 확인하는 논리적 근거와 행정적 절차, 전략적 역할분담을 논의하였다. 또한, 추진위원회의 위상을 갖추기 위한 위원회운영규정을 훈령으로 공표함으로써 추진위원회 활동지원을 함께 하였다. 추진위원회의 활동방향은 첫째, 사람중심 생활정치의 구정운영철학에 근거하여, 학교급식은 국가적 책임으로 미래를 위하여 성장하는 학생에게 투자하는데 중점을 두고 친환경 식재료사용으로 학생건강증진과 학부모의 신뢰제고를 최우선 과제로 정했으며 둘째, 공공 및 복지시설, 병원 등 까지 친환경 식재료의 확대 공급으로 지역 공동체 활성화에 기여할 수 있도록 장치를 마련하여 셋째, 예측 가능한 농업 생산구조와 유통구조 형성의 기반을 만드는 중요한 계기를 마련하여 국가단위의 경쟁력을 키워낼 수 있도록 하는 방안을 모색하는 것이다.

추진위원회의 회의는 우선적으로 차별화된 정책 비젼과 예산검토, 제도 기반(조례개정필요성)확충 및 효율적인 위원회활동을 위한 소위구성과 위원확충, 중장기업무계획수립 등의 내용으로 전개되었다. 또한, 이후의 진척된 논의 구조를 준비하기위한 선진지역(급식지원센터 운영 등) 사례를 발굴하여 내용검토를 위한 실사를 병행하였다. 이와 같은 일정에서 친환경무상급식 팀에서는 조례개정안, 추경예산 편성안, 제도홍보를 위한 간담회와 공청회실시 계획 및 전체 초등학교 친환경급식기반조성(강서친환경유통센터 이용 학교급식재료 공급)을 위한 활동을 동시에 추진하였다. 뿐만 아니라 전략적 품목으로 무농약 쌀을 구가 지원하는 방안을 마련하여 자매결연지역 및 우수 생산자치단체를 선정하기위한 작업과 함께 구의회, 시의회, 시청, 서울교육청등의 협의를 끌어내기 위해 노력하였다. 또한, 간담회와 공청회를 준비하기위한 사전 설문작업을 함으로써 주민직접참여방식의 구정운영체계를 마련해 냈다. 예산지원에 있어, 학생 1식당 지원 단가를 책정하기위한 소요비용을 품목별로 구분하고 학교 간 급식비편차를 평균급식비(우유값 제외)로 조정하였다.

(2) 소통 원칙의 주민참여형 행정집행

① 공청회와 설명회

추진위원회 회의에서 도출된 친환경무상급식제도 시행에 앞서 가장 필요한 것은 학교주체들의 호응을 얻는 것이다. 그래서 제일먼저 학교장과 영양교사에 대한 설문작업을 하고(2010.8.12~20), 학교장 간담회부터 시작하여(2010.8.21) 1차적인 정책검증을 받고 이어 영양교사들과 간담회를 거쳐 공식적인 주민공청회를 개최하였다(2010.8.25). 여기에는 학부모, 교사 등 250명이 참여하여 진정 바람직한 정책임을 확인해 주었으며 앞으로 차질 없는 친환경무상급식을 전개해달라는 요청과 함께 정책수행에 대한 동의를 받아냈다. 이어서 9월 14일~17일까지 총 4회에 거쳐 찾아가는 주민설명회를 개최하여 권역별로 학부모를 비롯한 지역주민들에게 친환경무상급식에 대한 구체적인 사업설명회를 가진바 있다. 세금을 내는 주체들에게 예산을 수반하는 친환경무상급식제도시행과 같은 사업에 대해 구체적으로 설명하는 참여구정을 처음 시도한 것이다. 주민다수의 동의와 적극적인 요구를 바탕으로 실제 사업집행에 큰 힘을 얻음으로써 서울최초 친환경무상급식을 실시하는 성북구가 만들어질 수 있었던 것이다. 2011년 3월부터는 교육감과 함께 1-4학년 친환경무상급식을 실시하게 되었으며 이와는 별개로 친환경 쌀과 초중학교우수농축산물 지원 사업을 하는 구청지원 사업 관련하여 구청장이 직접‘교육 현장 속으로’찾아가는 학교장 및 학부모와의 간담회를 지난 4월5일부터 26일까지 총 6회에 거쳐 진행하였다. 학부모 약 260명이 참여한 가운데 친환경무상급식은 중고등학교까지 확대하고 전면적으로 실시하자는 소리 없는 외침을 들었다.

② 사안별 피드백

친환경무상급식은 먹는 것을 다루며 우리 자녀들의 건강과 생명에 직결되는 매우 중대한 사안이므로 한 치의 오류가 있어서는 안 된다는 것이 모두의 생각일 것이다. 또한, 모든 정책사업 특히 예산을 투입하는 일들에는 반드시 평가절차를 거치는 것이 일반적이다. 흔히 돌다리도 두드리며 가듯이 사업수행에 있어 성북구는 가급적 주민 다수의 의견을 듣고 현장으로부터 평가를 받음으로써 주민과 더불어 발전하는 자치행정을 우선하고 있다. 사업평가에 가장 필요한 것은 설문작업이다. 설문과 같은 상시 평가 작업은 정책에 대한 고도의 전략도 세울 수 있으며 풀뿌리 민주주의에 입각한 특별한 지방자치를 기대할 수 있기 때문이다. 성북구는 친환경무상급식을 시행하기에 앞서 먼저 관내 초등학교장과 영양교사에게 찬반조사부터 실시했었다. 24개 학교 중 무 응답한 2개 학교를 제외하고 모두 찬성하는 결과에 힘입어 곧바로 이 두 학교급식주체와의 간담회를 개최하고 주민공청회를 거친 뒤 2011년 전면 시행될 친환경무상급식이 차질 없도록 6학년대상 친환경무상급식 시범사업을 했다. 시범사업 약 한 달이 지난 시점에 관내 학생, 학부모, 교사 1,076명을 대상으로 친환경 무상급식 만족도를 조사(2010.11.26~12.2)한 결과 친환경 무상급식 확대실시에 학부모 86.4%, 5학년 학생 82.5%, 교사 53.8%가 찬성하였으며 관내 주민들을 대상으로 구정운영에 대한 FGI(심층면접인터뷰)를 통해(2010.9.16~17) 주요정책 11개 과제 선정 평가한 결과 무상급식에 대한 우선실시 시급도가 5.8점으로 1순위를 차지했었다. 앞서 언급한바와 같이 현장 속으로 파고드는 교육주체(학교급식 관계자 등)와의 토론 문화를 정례화 하여 친환경 무상급식은 물론 교육행정 전반에 관한 사항에 대한 정책피드백체계를 구축함으로써 철저한 구정평가를 하고 있다. 학교운영위원-급식소위원-학부모, 교사, 학생, 영양교사, 교장 등 특정 구분 없이 귀담아 듣는다. 이 과정에서 피드백을 통한 공감대형성과 필터링 작업 또한 병행할 수 있게 되는 것이다.

③ 식재료 품평회

학교급식에서 가장 중요한 것은 바로 식재료의 안정성이며 친환경급식을 제대로 시행하기위해서는 무엇보다 신뢰를 전제한 안전한 식재료를 안정적으로 공급할 수 있어야한다. 그런 의미에서 성북구는 생산자와 계약생산을 통해 친환경식재료를 확보하고 생산에서부터 관리에 따른 안전성을 담보하기위해 자매결연지역의 친환경농산물사용을 우선 추진하기로 하였다. 친환경농산물 사용에 필요한 차액을 지원하고 스스로 관리될 수 있는 장치를 마련하기 위함이다. 그리고 무엇보다 식재료는 학교주체들이 직접 선정할 수 있어야 한다는 취지에서 전국최초로 친환경 쌀 품평회(2010.8.30)를 개최하였다. 이 때 9개 자치단체에서 출품한 친환경 쌀을 학부모, 운영위원, 영양사가 직접 투표하여 5개 지역을 선정하였고 지정된 업체가 학교 쌀을 납품하는 생산자 직거래 공급체계가 구축되었다.

쌀 이외의 품목에 대해서는 우수농축산물 지원 사업 확대(당초 초교 10개교→초교 29, 중학교 9개로 확대)로 서울시친환경유통센터를 이용하도록 지원체계를 정비하였다. 이렇게 주식인 쌀과 함께 친환경식재료를 사용하게 된 학교현장에서는 더 많은 품목을 전환해 달라는 요구를 해 왔다. 한국인의 밥상에서 주식(쌀)다음으로 중요한 것은 바로 주반찬인 김치인데, 당장은 부족한 예산으로 친환경김치로의 전환이 불가능함을 감안하여 다각적으로 연구한 결과, ‘친환경전환이 가시화되기 전 까지 적어도 안전한 김치를 공동구매로 안정적인 공급을 하면 차액지원이 없이도 급식예산이 절감될 것이므로 우수한 김치공급업체를 선정하고 그들과 함께 상호 win-win하는 방안에서 단계적인 친환경전환을 유도하자’는 결론을 도출하였다. 우선은 이와 관련된 학교관계자들의 의견을 듣기위해 전문가를 모시고 김치설명회와 시식회, 학교김치납품실태를 조사하고 김치 전환에 필요한 사안들을 모았다. 이어서 성북구는 또 한 번 전국최초로 학교김치납품업체선정을 위한 품평회를 개최(2011.6.1)하였다. 전문가를 비롯한 학교 관계자가 직접 참여하여 업체를 선정하고 학부모들이 실사를 통해 3개 업체를 선정하여 양질의 김치를 저렴하게 구매할 수 있도록 하였다. 이 과정에서는 직접이해당사자인 학생들까지 약 100여명이 넘는 심사단이 참여하였으며 결과적으로 학교식재료구매의 경쟁력을 강화하는 공동구매를 적극 시도한 것이며 이렇게 되기까지는 무려 1년의 시간을 투자했다.

김치사업이 구체화된 9월 현재 학교현장에서는 월평균 80~100만원/ 연간 3억2천 만 원의 막대한 예산절감효과를 거두었으며 실제 양질의 식품공급체계에 대한 감사와 신뢰가 형성되었으며 빠른 시일 내에 수산물과 공산품 등 식재료도 구청에서 공동구매해 줄 것을 요구하고 있다.

④ 도시형 급식지원센터설치와 급식지원모델제시

구청의 예산이 지원되고 친환경급식이 제대로 시행될 수 있도록 하기까지는 많은 난관과 질곡이 있기 마련이다. 가장 크게는 학교급식을 비롯한 먹는 문제에 대한 사회전반에 걸친 철학과 인식을 지속가능한 생태적 삶의 가치로 전환할 수 있도록 다양한 교육과 홍보가 필요하고 세부적으로는 식재료사용에 있어 반드시 시장을 경유해야하는 불편한 유통구조를 전격적으로 개편하는 일 까지 일련의 패러다임 변화를 끌어내야한다. 구체적으로는 학교급식에 대한 교육에서부터 식재료납품관계개선, 학교주체들의 적극적인 공조와 행동을 함께 하면서 실제 지역공동체구현에 필요한 다양한 환경설정이 필요한 것이다. 성북구는 당초 친환경무상급식을 보편적 교육과 복지에 대한 주민기본 권리보호의 제1과제로 설정하면서 우선 1개 학년에 대한 시범사업을 시도하고 직거래 형태로 식재료공급방식을 개선하고 체험활동, 농민장터 등을 통해 도농교류는 물론 식생활교육을 함께 진행하면서 이를 위해 민관거버넌스를 통한 정책운영과 함께 실질적인 주민복지와 공동체구현을 목표로 한만큼 이를 감당해 낼 수 있는 구정기구로서 친환경급식지원센터를 설치하였다(2011.2.23. 센터장 이빈파). 그리고 동덕여대와 MOU를 체결하여 서울시 최초로 식약청 산하 ‘어린이 급식 관리지원 센터’를 개설하고 어린이집과 유치원급식을 지도 관리하면서 향후 친환경급식지원센터와의 통합 운영도 계획하고 있다.

성북구의 친환경급식지원센터는 전국최초의 도시형센터로서 많은 지역에서 벤치마킹을 위해 찾아와 운영방식을 배워가고 있는 중이다. 센터의 운영은 민관 거버넌스 형태로 운영위원회회의를 거쳐 행정단위인 친환경무상급식 팀이 실무집행을 하도록 정책 컨트롤타워 기능을 수행하고 있다. 지역 내 로컬푸드를 비롯한 다양한 복지서비스 체계까지 지속가능한 지역공동체구현에 필요한 다양한 사업들을 연구 도출할 수 있도록 성북구 친환경급식지원센터에서는 현재 도시농업, 학교 텃밭과 같은 사업에서부터 도시아카데미를 통한 생태적 삶의 가치창출, 사회적기업과 일자리와 같은 신개념 도시공동체 구현을 기대하는 지역기반 자원 활용 기회제공의 중간지원 센터역할을 할 예정이다.

⑤ 급식교육프로그램-도농교류,체험학습,학교텃밭

그동안 성북구에서는 급식지원센터를 중심으로 앞서 언급한 안전한 식재료 공급과 예산 절감성과를 거두는 한편, 구청장과 학생, 학부모가 함께 강원도 철원(2010.10.8, 2011.6.3)과 전라남도 나주(2010.11.16~11.17)에서 가을 벼 베기와 봄철 모내기 및 APC(농산물 산지유통센터) 확인 등 아주 특별한 도농교류체험활동을 하였다. 아울러 도심(성북천 바람마당)에서 친환경 농산물 체험 홍보장터(2010.11.16)도 개설하였고, 초등학교 운동장에서 친환경무상급식체험한마당(2011.6.8. 숭덕초)도 개최하여 우수농산물 홍보 및 친환경 쌀 납품 자치단체와의 교류 활성화는 물론 도시아이들에게 농심을 일깨우는 각종 체험을 유치한 바 있다. 또한, 성북구는 학교에서 다양한 체험을 경험할 수 있도록 자매결연지역을 비롯하여 우수체험활동지역을 묶어내 13개 도시 58개 마을을 소개하는 체험활동매뉴얼을 제작배포하면서 학교체험에 필요한 교육경비지원을 함께 하고 있으며 내년도에는 전국단위 체험마을을 소개할 계획으로 현재 109개 자치단체 450개 마을의 자료를 수합하고 계속 자료를 모으고 있는 중이다.

이렇게 찾아가는 것뿐만 아니라 찾아오는 도농교류 프로그램도 필요하다. 찾아가는 도농교류활동은 다양한 지역 어메니티를 주 교육장으로 활용하는 좋은 잇점이 있기는 하지만, 바쁜 학사일정 속에서 겨우 하루나 이틀 날을 잡아 지역을 찾아 떠나야하므로 매우 빠듯한 일정으로 자칫 즐겁지만은 않을 수도 있기 때문이다. 초등학교운동장에서 모내기와 김치 담그기, 가마니 짜기, 새끼  꼬기 등 다양한 체험거리와 이야기를 들고 “찾아오는 도농교류”프로그램을 시작한 것은 매우 의미있는 교육이었다. 그리고 구청사 1층(문화 홀)에서 전라남도 청산도에 소재한 청산중학교 학생들의 사진전시회(‘청산도보다 더 아름답다’)를 개최하였는데, 아이들의 시각에서 더 아름답게 표현된 청산도의 이야기를 전 구민대상으로 알려낸 소중한 사례로 학생들의 진로 체험과 슬로시티기행과 산촌유학기획을 함께 고민할 수 있어 좋았다.

체험활동은 그 자체로 시의적이고 1회성에 그칠 수 있으므로 상시교육이 불편할 수 있기 때문에 성북구에서는 친환경급식과 연계된 상시적인 친환경교육으로서 학교 텃밭을 운영한다. 2011년 교육경비 지원 사업으로 2개 학교(성북초,정수초)에서 시범실시하고 있는「신나는 학교 텃밭 사업」은 비록 1개 학년으로 적은수의 학생들이지만 밭고르기에서부터 파종-수확-음식체험까지 재미있는 노작교육을 수업시간에 충분히 하면서 그동안 친환경급식과 채소와 농업의 중요성을 자연스럽게 배워가고 있다. 2012년에는 학교 텃밭 사업을 확대할 계획인데, 성북관내에는 11개 학교에 텃밭이 있으며 필요한 경우 환경과 주관으로 실시하고 있는 상자텃밭사업도 연계하여 가급적 모든 학교에 텃밭교육도 실시할 계획이다. 내년에는 올해와 같이 외부강사를 유치하는 것이 아니라 도시농부학교에서 배출된 도시농부들을 포함해 해당학교 학부모를 대상으로 이른바 ‘엄마텃밭학교’(강사양성프로그램)를 진행하여 자녀학교의 텃밭도 관리하고 아이들과 함께 교육도 할 수 있게 함으로써 교육주체가 주체적으로 활동함으로써 얻어지는 교육공동체를 실현해볼 예정이다. 또 한편으로 성북구에는 북한산 자연환경을 주 무대로 하는 생태체험관이 있고 어린이집 유치원의 아동들을 대상으로 숲 유치원을 운영 중에 있다. 전국적으로 유일한 성북구의 숲 유치원 활동사례는 어린이 친화도시로서 지속가능한 녹색성북의 핵이 아닐까 한다.

3. 친환경 무상급식 사업전망과 과제

민선 5기 지방자치 한해를 정리하면서 성북구는 어린이 친화도시를 선포하고 어린이가 진정 행복한 도시로서 명분을 갖출 수 있는 기반조성을 하기로 했다. 현재는 자치 법에 근거하여 성북관내 어린이집과 유치원을 지원할 수 없는 상황에서 지난시간 오세훈 전 시장의 몽니로 초등학교조차 전체 친환경무상급식이 실시되지 못한 점이 구청장으로서는 매우 안타까운 일이다. 하여, 내년도에는 최소한 초등학교 전체 학년에게 친환경무상급식을 실시 할 수 있도록 하고 아울러 어린이집과 유치원 등에도 단계적으로 무상급식을 실천할 수 있도록 지원체계를 마련하고자 한다. 여기에는 지역주민 특히 학부모들의 요구에 부합되는 지방자치로서 보편의 교육과 보편의 복지를 분명히 구현하겠다는  것이다.

급식은, 한솥밥을 적어도 한 끼를 함께 나누면서 함께 성장하고 더불어 함께하는 생활 속에서 먹는 것을 통해 ‘스스로 교육되는, 공동체사회’로서 학교는 물론, 교육 주체 간 상호 발전적 ‘상생의 윤리’를 배우는 것이라는 점을 들어 급식을 통한 지역사회공동체 재생의 프로그램을 가동할 계획이다. 이미 기초 작업을 마친 친환경급식지원센터를 통해 식재료 공동구매와 친환경전환을 유도하고 가급적 자녀와 함께 가정의 밥상도 친환경으로 전환될 수 있게 준비 작업을 하고 있다.

의식적으로 그림과 같이 사업추진의 공통분모를 가진 친환경무상급식에의 일련의 사업들은 친환경급식지원센터에서 주관하고 향후 어린이 급식관리 지원센터와 통합운영체계가 만들어지면 학교와 시설을 분리하여 역할분담을 할 계획이다. 현재 어린이 급식관리 지원 센터에서는 영양-위생 식생활 교육이 활발히 진행되고 있다. 성북구의 친환경급식지원조례가 개정되면 유치․유아원의 식재료지원도 함께하게 될 것인데, 이들 시설의 급식은 기존의 학교급식

재료 공급체계로 감당하기엔 다소 문제가 있으므로 성북구에서는 학교와는 별개로 신개념의 유통시스템을 구상 중에 있다. 그러면서 보다 적극적인 급식교육-숲유치원 활동 강화, 작은 공동체 텃밭운영, 도심 속의 파머컬쳐를 아이들과 함께 진행할 계획이다. 이는 가장 어린 시절부터 친환경밥상을 접하고 친환경농업과 자연환경의 소중함을 배우는 일정들이 친환경급식지원의 업무기획안에서 이뤄지도록 하려는 것이다. 건강하고 지속 가능한 사회를 구현하고 건전한 시민 공동체 의식으로 보다 더 큰 민주주의의 정착에 기여하고 도, 농 상생의 공동체 실현으로 국가 경쟁력을 제고 하려는 자치단체로서의 책무를 수행하려는 노력에 불과하다. 중요한 것은 친환경무상급식으로 인해 지역사회 공동체 형성에 가장 핵심적인 역할을 하는 학교단위, 시설단위, 마을단위의 주체들이 스스로 참여하고 변화하는 일정이 동반되어야 한다. 비근한 예로 성북관내 숭덕초등학교에서는 그동안 유상급식을 해왔던 학부모들이 친환경무상급식을 접하면서 가계부상 적지 않은 재화가 축적되는 경험을 하므로, 친환경무상급식의 수혜자인 1-4학년 학부모들은 자녀이름으로 급식비를 납부하듯 적금통장을 만들도록 하였다. 많은 학부모들이 동참하여 언론에도 알려진 바, 실상 아이들에게는 훌륭한 경제교육까지 할 수 있으며 자녀가 성장하여 자기생활을 준비하는 종자돈이 될 수 있으며 또 스스로 공격적 삶을 살 수 있는 중요한 계기를 만들어줄 수 있을 것이라는 기대 속에서 친환경무상급식이 가져온 또 하나의 성과라는 평가를 받고 있다.

급식은 교육이다. 먹는 일은 숟가락을 쥐면서부터 훈련되는 생태적 습관이다. 올바른 습관과 자기건강관리능력을 가르치기 위한 급식교육의 목표에는 당연히 친환경원칙, 전통식단, 고른 영양섭취를 규정한다. 세 살 버릇 여든까지 간다하였듯, 급식을 통한 식생활교육은 가장 어린 시절부터 이뤄져야 한다. 급식을 통해 반복적으로 학습되는 입맛교육과 우리전통의 식문화를 채득한 학생들은 자연스럽게 친환경우리농산물의 소비자가 되며 건강한 사회를 유지하며 국가 경쟁력을 갖추게 될 것임은 누구나 아는 사실이다. 그런 이유에서 친환경무상급식은 향후 우리가 기대한 만큼, 개방의 시대에서 무엇보다 지켜야 할 식량 자급과 식량주권에 대한 궁극의 목표치를 제공하게 될 것이다. 그런 이유에서 원론적인 국내산 친환경, 지역산 농산물로 확실히 유지될 지역 내 로컬푸드 정책을 풀어갈 수 있어야 할 것이다.

	토론 2
	친환경무상급식과 교육재정
	김종욱 / 서울시의원

	토론 3
	학교급식을 넘어 공공급식으로
	김흥주 / 원광대학교 복지보건학부 교수

1. 머리말

최근 들어 먹거리 위기(food crisis) 담론이 확산되고 있다. 먹거리 위기는 두 가지 측면에서 나타난다. 첫째, 농업의 세계화에 따라 전 세계적으로 식량 수급이 불안정해짐으로써 나타나는 먹거리 ‘보장’의 위기다. 둘째, 초국적 농식품기업이 지배하는 세계먹거리체계(global food system)에 종속됨으로써 심화되는 먹거리 ‘안전’의 위기다. 이러한 보장과 안전의 위기 극복은 단순하게 생산증대와 유통확대를 통해서 이루어질 성질의 것이 아니다. 무엇보다도 먹거리 주권이 제대로 확보되어야 한다.

모든 시민에 대한 먹거리 보장은 인권으로서 기본적 생존권인 먹거리에 대한 권리를 의미하는 것으로 과거에는 기본적인 절대량의 확보에 국한되는 것이었다면 현재는 보편주의 원칙에 근거 모든 시민들이 절대량과 더불어 적절한 품질, 존엄성을 유지할 수 있는 내용을 포괄하고 있다. 이에 근거한 먹거리 보장의 세 영역은 접근성(accessibility), 적절성(adequacy), 지속가능성(sustainability)이다(김흥주, 2009a: 194-195).

먹거리 권리에 대한 새로운 접근 개념으로 지속가능한 먹거리 체계를 목표로 하며, 사회적으로 먹거리의 생산자와 소비자들의 결정권을 확보하는 것을 의미한다(김철규, 2008: 23).

먹거리 주권을 위한 한국 사회의 노력은 그 동안 지속적으로 이루어져 왔다. 70년대 이후 자발적으로 성장해온 유기농업 운동에서부터 90년대에 등장한 소비자 생협운동, 2000년대 이후 다각도로 진행되고 있는 지역먹거리 운동, 그리고 2008년을 뜨겁게 달구었던 미국산 쇠고기 반대 촛불집회가 그 예이다. 그러나 먹거리 주권을 확립하기 위한 가장 조직적이고 제도적인 운동은 지난 2002년 이후 지역에서부터 활성화되어 전국적으로 성장한 학교급식운동을 들 수 있다.

학교급식운동은 단순히 안전한 먹거리를 아이들에게 제공하는 소비자운동을 넘어서는 것이다. 핵심은 세 가지다. 첫째, 학교급식을 통해 지역 중심의 새로운 먹거리체계를 만들어가려 한다. 운동을 통해 학교와 지역, 소비자(학생, 학부모)와 생산자, 식과 농이 연결되는 지역순환형 학교급식 체계를 만들고, 이것이 다양한 지역먹거리 운동과 연결될 때 세계먹거리체계에 대응할 수 있는 지역먹거리체계를 구축하려 한다는 것이다. 둘째, 아이들에게 체계적인 먹거리 교육을 통해 이러한 체계를 지속가능하게 만들고자 한다. 나아가 먹거리 정치의 일상화를 통해 지역의 공공문제를 해결하고 민주주의를 확산하며, 사회적 경제의 활성화를 통해 지역공동체를 회복하려 한다. 셋째, 사회적 약자에게 제도적으로 먹거리를 보장하기 위한 공공급식을 확대하려 한다. 먹거리의 공공성을 강조하여 최적의 먹거리 보장 가능성을 찾고 있다는 것이다.

Wilkins(2005)에 따르면 학교급식운동은 먹거리 교육을 통해 지역먹거리체계를 지속가능하게 하는 음식시민(food citizen)을 양성할 수 있다는 데에서 가장 커다란 의의를 찾을 수 있다고 한다.

2. 학교급식 해외사례 시사점

1) 이탈리아의 학교급식

이탈리아 학교급식에서 강조하는 것은 유기농이 아니라 ‘지역생산’과 ‘제철’ 식재료의 공급이다. 나아가 패스트푸드 운동에 대항하는 슬로우푸드 운동과 문화를 접맥시키고 있다. 이를 통해 많은 학교들에서는 영양, 요리, 먹거리 선별법 등을 교육시키고 있으며, 교육 과정에 농장체험과 문화 및 공동체를 포함시키고 있다. 학교급식이 다른 먹거리 운동과 연대함으로써 먹거리 시민을 양성하고, 새로운 먹거리 문화를 만들어내고 있는 것이다.

이러한 학교급식 원칙은 지역의 시설급식, 병원급식을 포함한 공공급식으로 확산되고 있다. 이때 중요한 것은 자치단체의 먹거리 보장 노력과 적극적 지원 의지다. 이러한 공공영역의 지원을 통해 지역 생산자의 유기농산물과 지역농산물은 각 계층의 소비자와 만날 수 있다. 또한 교육과 문화 지원을 통해 먹거리 시민을 양성하고, 이들의 지속가능한 먹거리 접근과 소비를 권리로 보장하고 있다. 여기에는 학교급식이 갖고 있는 다원적 기능에 대한 사회적 합의가 있으며, 이를 통해 창조적인 공공조달 전략을 시행하고 있다.

나아가 이탈리아에서는 학교급식이 교육권, 그리고 소비자들의 건강권을 구성하는 일부로서 인식되고 있다. 학교급식의 교육적 목적을 강조하면서 지역을 보호하는 특수한 기능을 부여하는 광범위한 문화적 틀 속에 학교급식이 갖는 영양적, 복지적 차원을 통합하고 있다. 이는 학교급식의 확산이 궁극적으로 먹거리 복지와 연결될 수 있음을 보여주는 것이다.

2) 영국의 학교급식

영국의 학교급식운동에서 지역 먹거리를 강조한 것은 비교적 최근의 일이다. 계기는 지난 2005년 방송된 열악한 학교급식 고발방송이었다. 영국의 유명한 요리사 제이미 올리버(32세) 씨가 진행하는 ‘제이미 스쿨 디너’가 영양은 없지만 열량만 높은 싸구려 냉동식품, 즉석식품을 학생에게 공급하는 학교급식 현장을 고발한 것이다. “잘 먹게 해주세요(Feed Me Better)”라는 구호를 내세우며 네 차례에 걸쳐 방송된 이 프로그램의 파장은 매우 컸다. 이 과정에서 영국의 정책적 선택은 두 가지였다.

첫째, 올리버 씨가 제시하는 ‘건강에 좋은(healty)’ 먹거리가 아니라 ‘지속가능한(sustainable)’ 지역 먹거리를 이용하는 학교급식이었다. 지역 먹거리야 말로 생산자와의 관계적 신뢰 속에서 안전성을 확보할 수 있고, 지역 생산자의 생존을 보장하며, 먹거리의 지역 순환 과정에서 다양한 사회적 일자리를 만들어냄으로써 지역경제를 활성화시킬 수 있었다. 나아가 지역 소농의 생산을 정부가 지원할 수 있는 제도적 장치도 마련할 수 있었다.

자국의 생산자 지원에 대한 WTO나 EU의 제제에 대응해 영국의 각 지자체는 공적인 구속력을 갖는 문서에 ‘지역(local)'이라는 용어 대신 ’제철에 난(seasonal)', ‘신선한(fresh)' 등의 표현을 사용하여 지역 먹거리를 사용하도록 법적으로 강제하고 있다(www.pressian.com; 2007.9.17).

둘째, 정부 지원을 통해 공공급식을 확대하고, 여기에 지역먹거리를 우선적으로 공급되는 것이다.  학교, 병원 등 공공 부문에서의 먹거리 공공구매 영역에서 지역먹거리 의무 사용을 의욕적으로 추진 중이다. 2006년 5월 발간된 런던푸드 보고서에 의하면, 영국의 공공부문 먹거리 구매계획(PSFPI; Public Sector Food Procurement Initiative)에 의해 한 해 동안 공공부문 먹거리 구매는 20억 파운드(약 3조 6천억원)에 달한다. 학교급식의 지역먹거리 우선 공급 원칙을 공공급식으로 확대하면서 지역 생산의 지속가능성을 높이고 지역경제를 활성화시키고 있는 것이다(윤병선ㆍ허남혁, 2007: 101).

3) 미국의 학교급식

미국 학교급식에서 ‘지역’ 먹거리와 공공성에 대한 강조는 1990년대 이후 등장한 ‘농장-학교(Farm to School; FTS)’ 프로그램에서부터 시작되었다. FTS 프로그램은 지역농산물을 우선적으로 공급하며, 이를 지역 내에서 확보하기 위해 생산체계의 전환과 계획생산, 그리고 '가치 있는'(valuable) 소비를 추진하고 있다.

첫째, 초국적 농식품기업이 지배하는 세계먹거리체계와 WTO, FTA와 같은 정부간 협정에 상관없이 지역농산물을 이용한 학교급식을 실시할 수 있다.

둘째, 학교급식이 지역생산자를 지원하고, 지역경제를 활성화할 수 있으며, 지역 소비자운동을 조직화할 수 있다.

셋째, 지역먹거리체계의 구축뿐만 아니라 이의 지속가능성에도 기여할 수 있다. 실제로 지역의 농민장터나 상설매장에서 학교급식 식재료를 우선 구입하게 되면 지역순환경제 원칙에 따라 지역먹거리체계가 지속적으로 강화될 수 있다.

넷째, 학교급식을 통해 먹거리의 지역순환형 시스템이 구비되면 기관구매, 공공급식, 빈곤층을 위한 다양한 먹거리복지 프로그램 등이 마련될 수 있다.

다섯째, 지역농산물 급식에 그치지 않고 농장방문, 학교 텃밭 운영, 강의실 교육과의 연계 등 체계적이고 다양한 먹거리 교육을 통해 먹거리 시민(food citizen)을 양성할 수 있고, 먹거리 정치를 활성화시켜 지역사회 먹거리 보장을 가능하게 할 수 있다.

이와 같이 미국의 학교급식운동은 단순히 개인 차원의 건강운동을 넘어서 지역운동, 교육운동, 문화운동, 공동체운동, 새로운 경제운동 등을 포괄하고 있다.

4) 일본의 학교급식

일본의 학교급식 정책은 의무교육 연한에 있는 학령의 아이들에게 적용함을 원칙으로 한다. 그리고 당국이 학교급식을 관할하는 것은 국공립학교에 한정하고 사립학교의 학교급식은 해당 사립학교의 자율 소관이다. 이에 따라 초중학교는 기초 자치단체 교육위원회에서 관할하고, 고등학교는 원칙적으로 학교급식 대상에서 제외된다. 고등학교는 의무교육대상이 아니기 때문에 교육당국에서 관장하지 않는다.

일본의 학교급식에서 꼭 지켜야 하는 원칙에는 두 가지가 있다. 첫째는 냉동식품 절대 불가 원칙이다. 패스트푸드 체인점의 감자튀김 같은 냉동식품, 열만 가하면 먹을 수 있는 가공식품은 ‘가능한 한’이 아닌 ‘절대’ 사용할 수 없다. 둘째는 당일 조리 원칙이다. 전날부터 불리거나 담가두거나 할 수 없고, 당일 쓸 재료 분을 정확히 가늠하고 남기지 않는다. 생야채는 내놓지 않고 살균 데치기 과정을 거치며, 육류튀김은 고기 속 온도가 85도가 되어야 한다. 씹는 맛을 다소 포기하더라도 그 만큼 안전을 중시한다(한겨레 21. 제621호, 2006).

최근 들어 일본은 로컬푸드의 한 방식인 지산지소(地産地消) 운동을 학교급식과 연결시키고 있다. 지역 농산물을 식재료로 제공하는 것을 제도화하고 있으며, 기초 지치단체 교육위원회에서 이를 강제하고 있다. 2004년 3월에 작성된 ‘식육추진기본계획’에 의하면, 학교급식에 있어서 지방행정단위(都道府縣)에서의 지역 농산물의 사용비율을 2010년까지 전국 평균 30% 이상으로 한다는 목표를 설정하고 있다.

핵심은 제도나 강제가 아니라 생산자나 급식관계자, 학부모, 학생, 교사 등이 학교급식에 대한 관심이 지대하다는 것과 이를 통해 지역농산물체계, 즉 로컬푸드를 만들어가려는 의지가 강하다는 데 있다. 특히 단순한 먹거리체계 구축만이 아니라 학생, 생산자, 소비자 모두가 참여하는 교육과 체험이 일상화되어 있다는 점에서 향후 지속성을 예측할 수 있다.

4) 시사점

이상에서 논의한 해외 학교급식 사례에서 우리는 다음 세 가지 사실을 확인할 수 있다.

첫째, 학교급식은 개인 차원의 영향식 공급이나 안전한 먹거리 확보에 그치는 것이 아니라 지역먹거리체계를 구축하는 데 중요한 기반이 되고 있다. 학교를 매개로 생산자와 소비자가 사회적 거리를 축소하고, 신뢰를 확산하면서 새로운 사회적 관계를 만들어가고 있다. 이러한 과정에서 생산자는 농산물의 가치를 보전 받을 수 있으며, 소비자와 학생은 안전한 먹거리를 확보할 수 있고, 사회적 관계의 확산을 매개로 지역공동체가 활성화될 수 있다. 더구나 학생에 대한 먹거리 교육과 지역공동체에 대한 교육효과를 가질 수 있어 지역의 미래자원을 양성할 수 있으며, 이를 통해 지역공동체의 지속가능성을 높일 수 있다.

둘째, 학교급식에 대해 정부와 지자체 차원의 지원은 단순히 재정적 지원이나 제도적 강제 수준에 그치는 것이 아니라 지역사회 전체의 먹거리체계를 구축하는 차원에서 정책적인 계획과 개입을 시도하고 있다. 일례로 영국 런던은 2006년 런던 시장이 주관하고 ‘런던 푸드’라는 민관협의체에서 추진하는 먹거리 부문 전략보고서를 발표하였다. 이 보고서는 런던에서 지역산 먹거리 사용을 증진하고 지자체가 학교급식을 포함한 공공 영역에서 구매함으로써 런던 주변 농민의 생계유지를 돕고, 시민들에게 안전하고 영양가 높은 먹거리를 공급하려는 로컬푸드 종합계획이다. 이를 통해 지자체는 보건의료 비용(아토피나 비만 같은 식원성 질병)을 절감하고 시민들의 건강을 증진시키며, 농민뿐만 아니라 지역산 농산물 사용을 통해 가공ㆍ유통 및 외식업체를 활성화시킴으로써 런던의 먹거리 경제와 지역경제를 활성화시키는 복합적 정책목표를 달성할 수 있다. 이와 같이 지자체는 지역먹거리체계를 통해 지역공동체를 회복할 수 있기 때문에 학교급식 등 공공부문 먹거리 지원에 앞장서는 것이다.

셋째, 학교급식이 저소득층 아이들에 대한 먹거리 보장이나 학생의 건강권을 보장하는 대안적 보건복지를 실천하고 있다. 여기에는 두 가지 방식이 있다. 하나는 학교급식의 원칙, 즉 신선하고 안전한 지역농산물 사용이나 당일 조리의 방식을 지역 내 시설이나 병원, 거리 급식에도 적용함으로써 지역사회 먹거리 안전을 보장한다는 것이다. 다른 하나는 무상급식의 확산을 통해 학교에서, 지역에서 먹거리 정의(food justice)를 실현한다는 것이다. 이는 모든 사람들이 항상 적극적이고 건강한 생활을 할 수 있도록 안전하고 영양이 풍부한 먹거리를 자신의 식욕과 취향에 따라 물리적, 경제적으로 충분히 구할 수 있다는 것을 의미한다.

3. 공공급식 영역과 실현가능성

1) 먹거리 복지와 공공급식

우리 사회의 잘못된 통념 중 하나는 “이제 먹을 것 하나는 풍족하여 누구나 배고픔에서 벗어났다”는 것이다. 분명 이전 보릿고개 시절보다 먹거리 절대량은 늘어나고 있다. 적어도 먹거리 접근성(food accessibility)은 어느 정도 보장되고 있다. 문제는 이런 풍요 속에서도 매년 백만 명 이상의 사람들이 실제 굶고 있거나 배고픔을 느낀다는 것이다. 실제 보건복지부로부터 급식지원을 받는 결식아동이 2009년 현재 45만 명이며, 교과부로부터 무료급식을 받는 초중고생이 50만 명이 넘는다. 여기에 통계에 잡히지도 않는 결식노인이나 노숙인까지 포함하면 ‘굶는 인구’는 상상 이상으로 많다. 여기에다 결식은 아니지만 절대량이 부족하여 항상 배고픔을 느끼고 있는 사람들이 전체 인구의 10%를 넘어서고 있으며, 이들은 대부분 소득수준이 하위 25% 이내에 포진되어 있다(보건복지부ㆍ질병관리본부, 2010: 41).

더 큰 문제는 빈곤층이 일상적으로 섭취하는 먹거리의 안전과 영양수준이 매우 열악하다는 사실이다. 무상급식에서 제공되는 음식은 수입 식재료를 사용하거나 냉동식품이 대부분이다. 빈곤층 맞벌이 부부의 자녀들은 인스턴트나 패스트푸드에 쉽게 의존한다. 독거노인들의 식사는 한국인 영양섭취기준을 충족시킬 수가 없다. 2010년 보건복지부 국민건강영양조사 결과, 만 65세 이상 노인의 평균 섭취량은 권장섭취량의 50% 미만이었으며, 저소득층 노인들의 수치는 더욱 떨어졌다. 먹거리 양극화가 이제 표면화되고 있는 것이다.

저소득층의 먹거리 문제는 이들의 건강과 삶의 질 문제를 새롭게 해석할 수 있게 한다. 누구나 먹거리에 접근할 수 있는데도 왜 저소득층의 건강은 상위 계층에 비해 여전히 열악한가? 누구나 떠올릴 수 있는 답이 있다. “저소득층이 자신의 건강을 돌보지 않는데다가 음주와 흡연, 운동 부족 등 좋지 않은 생활 습관을 가져서”일 것이다. 그러나 최근의 먹거리 양극화 논의는 그렇게 답하는 데 머물지 않는다. 그들은 먹거리 양극화와 이에 따른 건강 불평등 문제를 먹거리 정의(food justice)의 문제로 접근했다. 값싼 패스트푸드나 정체불명의 정글 푸드를 먹고 비만과 식원성 질병에 시달리는 것은 개인의 선택과 그 결과지만, 개인의 선택은 사회적 영향아래 놓여 있다는 점을 인정해야 한다는 것이다.

먹거리 복지는 이러한 먹거리 정의의 문제를 제도적이고 정책적 접근을 통해 해결하려는 노력이다. 사회 양극화 양상이 인간 생존에 가장 필수적인 재화에 해당하는 먹거리 영역까지 심화되고 있다는 점에서 ‘먹거리 복지’는 의미를 가질 수 있다.이러한 먹거리 복지의 핵심이 바로 공공급식이다.

공공급식은 ‘공공 부문(public sector)’에 대한 정부의 책임 급식과 ‘사회적 약자’에 대한 정부의 책임 급식으로 이루어진다. 전자는 국가의 기능을 유지하기 위한 시설들인 군대, 경찰, 교도소, 정부기관, 자치단체 등에 대한 급식을 의미한다. 후자는 시민들의 먹거리 기본권을 보장하기 위한 조치로서 학교급식, 보육시설 및 유치원 급식, 사회복지시설 급식, 거리급식 등이 포함된다. 이러한 공공급식의 영역과 대상을 구분하면 다음의 <표 1>과 같다.

<표 1> 공공급식 영역과 대상

		양적 측면
		결핍(-)	충족(+)
질적 측면	위험(-)	Ⅰ(절대 빈곤층)	Ⅱ(상대 빈곤층)
	안전(+)	Ⅲ(상대 부유층)	Ⅳ(절대 부유층)

‘Ⅰ영역’은 먹거리 절대량도 충족되지 않을뿐더러 안전성이나 영양섭취기준도 충족할 수 없어 가장 시급한 공공급식 대상층이다. 거리 노숙인들을 대상으로 하는 거리급식, 빈곤가구 결식아동이나 독거노인을 위한 무상급식, 시설보호 취약계층 급식, 기초생활수급권자를 대상으로 하는 현금지원(in cash)과 푸드뱅크와 같은 먹거리 나눔 프로그램 등이 여기에 포함된다. 정체불명의 정글 푸드나 인스턴트, 냉동식품이나 수입산 농산물을 통해 기본적 결핍을 해소한다.

‘Ⅱ영역’은 먹거리 절대량은 어느 정도 충족되지만 안정성과 영양섭취에서 문제가 생기는 경우다. 공공 부문의 다양한 기관이나 시설들에 대한 급식들이 여기에 포함된다. 식재료 조달이 공공 차원에서 이루어지기 때문에 공급체계에서의 지역연계(local linkage)를 강제할 수 있으며, 이를 통해 지역 활성화와 지역사회 먹거리 보장을 이루어갈 수 있는 영역이다.

‘Ⅲ영역’은 먹거리 절대량은 부족하지만 안전성이나 영양섭취에는 문제가 없는 상대적 부유층에 해당하는 경우다. 다이어트나 웰빙식 등 개인적 기호에 따른 먹거리 선택이 가능한 집단이 여기에 속한다. 사회적 욕구보다 개인적 욕구의 성격이 강하기 때문에 복지적 접근의 유용성이 가장 떨어지는 영역이다.

‘Ⅳ영역’은 먹거리 절대량의 충족뿐만 아니라 안정성과 영양섭취에도 문제가 없는 경우다. 다만 이들의 문제는 먹거리의 장기 수급과 관련되어 있기 때문에 지역사회 먹거리 보장과 연관이 있다.

2) 공공급식 해외 사례

먹거리 선진국의 공공급식은 크게 두 가지 방식으로 발전하고 있다.

첫째, 먹거리의 공공재 특성을 살려 조달체계의 공적 성격을 강화하는 방식이다. 영국의 공공부문 먹거리 구매 계획(Public Sector Food Procurement Initiative; PSFPI)에 내포되어 있는 공공급식 내용들이 대표적이다. 이 보고서의 핵심 내용은 공공부문에서의 식재료 조달 원칙을 정한 것인데, 바로 지역산 먹거리 우선 구매 원칙과 가능하면 신선한 제철 먹거리를 조달한다는 원칙이다. 국민의 세금으로 이루어진 공공 조달 비용을 국민건강과 직결되는 먹거리의 질과 안전을 보장하는데 사용하겠다는 것이다. 나아가 EU의 원산지 차별금지 규정을 교묘하게 피하면서 지역 생산물 조달을 확대할 방안을 적극적으로 모색하고 있다. 공공 부문의 식재료 조달이기 때문에 실현가능한 원칙들이다.

둘째, 기존 식재료 공급체계의 효율성을 살려 공공급식의 영역을 확산하는 방식이다. 미국 국방부의 학교급식 프로그램(Department of Defense's Farm-to-School Program)이 대표적이다. 이 프로그램은 학교급식이나 병원, 교도소, 정부기관들에 대한 공공급식의 원활한 확대를 위해 국방부의 효율적이고 안전한 식재료 공급체계를 활용하는 것이다. 국방부가 주도하는 방식이지만 주정부, 지역 생산자, 급식 담당자들이 서로 협력하여 운영하는 것을 원칙으로 한다. 국방부는 공공급식에 조달할 식재료의 계획생산을 주도하고, 최적의 가격과 품질 요건 등을 조정하는 서비스를 제공하며, 학교급식과 공공급식은 이러한 조달서비스를 적극적으로 활용한다.

이러한 영국과 미국의 공공급식 사례는 세 가지의 중요한 원칙을 우리에게 시사하고 있다.

첫째, 공공성의 원칙이다. 학교급식이나 공공급식은 국민의 세금에 의해 식재료 구매 재원이 마련되고, 국민의 건강과 안전을 위해 복지권 차원에서 먹거리를 제공하는 것이다. 때문에 시장 경제 원리에서는 벗어나야 한다.

둘째, 지역성의 원칙이다. 공공 조달체계의 특성상 지역산 제철 식재료의 우선 구매, 최적가 구매가 가능하다. 이 때문에 WTO의 다양한 제제로부터 공적으로 벗어날 수 있다. 영국 PFPSI의 지역산 식재료 우선 구매 계획이 여기에 해당한다.

셋째, 복지성의 원칙이다. 먹거리 복지는 모든 사람들이 항상 적극적이고 건강한 생활을 할 수 있도록 안전하고 영양이 풍부한 먹거리를 자신의 식욕과 취향에 따라 물리적, 경제적으로 충분하고 보편적으로 구할 수 있다는 것과 국가는 이를 보장할 책임이 있다는 것을 의미한다. 학교급식을 포함한 공공급식은 바로 이러한 먹거리 복지의 실천이다.

4. 맺는 말

최근 들어 한국 사회의 최대 관심은 학교급식 문제다. 무상급식 논의, 학교급식지원센터 논의, 로컬푸드 논의가 이를 말해 준다. 상대적으로 학교급식에 비해 공공급식 논의는 이제 시작 단계다. 나아가 공공급식을 포함한 먹거리 복지(보장) 논의는 찾아보기 힘들다.

물론 한국 사회에도 산발적인 공공급식 활동이나 먹거리 복지 프로그램이 존재하고 있다. 하지만 이를 ‘공공급식’으로 개념화하기에는 체계성이나 네트워크가 크게 부족하다. 오히려 ‘자선’이나 ‘구제’ 프로그램의 수준을 크게 벗어나지 못하여 양극화, 빈곤상황 하에서의 먹거리 문제에 적절히 대응하지 못하는 한계가 있다.

공공급식 논의나 정책이 활성화되지 못하는 데에는 세 가지 이유가 있다.

첫째, 먹거리 보장에 대한 사회적 인식이 철저하지 않다. 먹거리 절대량의 충족을 보장의 모든 것이라고 생각해서는 안된다. 먹거리 접근성, 적절성, 지속가능성이 보장되는 것이 중요하다. 공공급식은 먹거리 보장의 제도화라고 할 수 있다.

둘째, 먹거리 위기를 인식하는 데에 생산자와 소비자, 절대 빈곤계층과 상대적 부유층, 시장주의자와 생태주의자 사이에 미스 매치가 심각한 수준이다. 이렇기 때문에 먹거리 연대가 허약할 수밖에 없으며, 결과적으로 먹거리 문제에 대응하는데 사회적 합의를 이룰 수가 없다. 먹거리 위기는 사회구성원 모두에게 보편적으로 해당되는 사회적 위험이며, 먹거리에 대한 양적 욕구와 질적 욕구는 모두가 가지고 있는 사회적 욕구이다. 때문에 이러한 사회적 위험의 해소와 욕구의 충족을 위한 복지적 접근은 매우 사회적이며 유용하다.

셋째, 먹거리 문제를 개인적 차원으로만 생각하는 경향이 강하다. 공공급식은 일반 시민에 대해서는 먹거리 품질의 적절성을 보장하는 것과 빈곤 및 취약계층에 대해서는 절대적 결핍을 해소하면서 품질의 적절성을 보장하는 것이다. 특히 빈곤 및 취약계층에 제공하는 먹거리의 질적 측면을 도외시하는 시장논리를 극복할 필요가 있다. 예를 들어 “돈 내고 사먹는 것이 아니고 공짜로 얻어먹는 것이라면 양이나 채우면 됐지 품질에 대해 왈가왈부해선 안된다”는 먹거리 통념을 극복할 필요가 있다는 것이다. 먹거리는 생산자에서 소비자에 이르기까지 먹거리 공급연계(food supply chains)에 참여하는 모든 사람들의 공동체와 관련된 문제이며, 경제ㆍ사회ㆍ환경에서부터 건강ㆍ교육ㆍ문화에 이르는 많은 분야들에 널리 걸쳐 있는 사안이다. 따라서 개인적이기 보다는 사회적 성격을 가지고 있다. 시장 경제보다는 사회적 경제(social economy)로 접근해야 한다.

<참고문헌>

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윤병선ㆍ허남혁, 2007, “로컬푸드와 지역경제,” 국회사무처,『먹거리 종합정책에 관한 연구』(민주노동당 연구용역 보고서).

Wilkins, Jeniffer L., 2005, "Eating Right Here: Moving from Consumer to Food Citizen," Agriculture and Human Values 22: 269-273.

	발제 2
	서울시 친환경무상급식 주민투표의 교훈과 과제
	박원석 / 서울친환경무상급식추진본부 공동집행위원장

1. 들어가며

지난 8월 24일, 6시부터 20시까지 진행된 서울시 무상급식 주민투표는, 개표가능 최저 투표율인 33.3%에서 7.6% 못 미친 25.7%의 투표율을 기록하며 마감되었다. 이에 따라 기존 시교육청과 서울시의회의 계획대로 초등학교 무상급식은 유지되며, 중학교도 내년부터 2014년까지 단계적으로 무상급식이 시행된다. 주민투표 무산과 오세훈 시장의 사퇴에 이어 서울시장 재보궐 선거가 진행되고 있는 현 상황에서 지난 주민투표를 돌이켜 평가하는 것이 다소 늦은감이 있으나, 이번 주민투표가 정책에 대한 찬/반의 의미를 넘어 정치쟁점으로 확장되었고, 그 쟁점들이 여전히 현재 진행형이라는 측면에서 평가의 의미를 찾을 수 있을 것이다.

서울시에서 최초로 이루어진 이번 주민투표의 외형은 친환경 무상급식 정책의 대상범위와 시행방안을 둘러싼 선택투표였으나, 실제는 오세훈 시정에 대한 평가와 재신임, 복지정책의 방향, 2012년 권력의 향배를 둘러싼 전초전의 의미를 갖는 ‘정치투표’로 진행되었다. 이처럼 주민투표 본래의 의미를 넘어 과장된 정치투표로 변질되게 된 주된 원인과 책임은 처음부터 주민투표를 관제투표로 변질시키고 나아가 시장직까지 거는 정치적 무리수를 둔 오세훈 시장에게 있으나, 그 효과가 비단 오세훈 개인의 정치적 패배로만 국한되지 않는다는 점에서 보다 정확한 평가와 교훈이 필요하다.

본 발제는 주민투표 제도의 본래적 의미와 기능에 기초해 이번 서울시 주민투표가 갖는 문제점을 살펴보고자 한다. 또한 시민사회와 야당이 공동으로 진행한 투표거부운동의 정당성 여부를 검토하고 그 성과와 교훈, 과제를 정리해 보고자 한다.

2. 주민투표 제도의 의미와 기능

대한민국의 지방자치제도는 1948년 제헌헌법에 명문화 되었지만, 정치적 목적에 의해 시행되지 않다가 한국전쟁 중이던 1952년 이승만 정권에 의해 돌연 지방의회선거가 시행되어 초대 지방의회가 출범했다. 1960년 11월 4.19 혁명이후 출범한 장면내각에 의해 지방자치단체장 선거가 실시되어 최초로 온전한 의미의 권력의 공간적 분점이 시행되었으나, 이듬해 발생한 5.16 쿠데타로 온전한 형태의 지방치치제도는 조기에 단명하고, 권위주의 정권기간 내내 부활하지 못했다. 1991년 지방의회 선거로 지방자치가 부활했지만, 지방자치제의 전면적 실시에 미온적인 태도를 가졌던 노태우 정권에 의해 단체장 선거는 또다시 일방적으로 연기되었다. 김영삼 정부가 들어선 이후 비로서 1995년 4대 동시 지방선거 시행을 통해 본격적인 지방자치가 이루어졌다.

당시 지방의회 선거로 초대 지방의회가 출범한 배경은 이승만 정권이 재집권을 하기 위해 국회를 무력화시키고 약화시키기 위한 정치적 목적에 따른 것이었다.

이 과정에서 1994년 지방자치법이 개정으로 주민투표제도가 도입되었으나, 구체적인 절차로써 주민투표법이 마련되지 못하고 많은 논란만 계속되었다. 여러 논란과 우여곡절 끝에 2004년 주민투표법이 제정․시행되면서 주민참여제도로서 주민투표 제도가 본격 도입되었다. 주민투표제도는 주민이 투표를 통해 지방자치단체의 의사결정에 대해 의사를 표현하고 개입하는 제도이다. 이는 지방자치 영역에서 대의제 민주주의의 원리를 보완하는 방법으로 직접민주주의 요소를 도입해 주민이 직접 참여하는 제도를 둔 것으로 이해할 수 있다. 즉 풀뿌리 민주주의 영역인 지방정부나 지방의회가 주민의 의사를 제대로 반영하지 못하는 경우에 대비한 보완책을 둔 것이며, 이를 통해 지방자치의 완성도를 높이고자 하는 것에 기본 취지가 있다고 할 수 있다. 아울러 지방자치의 영역에서 대의제 민주주의를 보완하기 위한 주민투표제도는 성숙되지 못한 정당정치를 보완하고 궁극적으로는 국민주권의 원리를 실현하기 위한 장치로도 볼 수 있다.

현행 주민투표법은 1994년 지방자치법이 개정되면서 신설된 제 13조의 2에 따라 제정되었다. 아울러 2003년 제정된 지방분권특별법 제 14조에서도 지방자치의 발전을 위해 주민의 직접적인 참여를 확대하는 주민투표제도의 도입방안을 강구해야한다고 주민투표 제도의 도입을 규정한바 있다.

이 같은 주민투표제도에는 여러 긍정적 의미가 따른다. 지방자치권의 행사가 주민의 의사와 합치되지 않을 때 대의제의 보완기능을 가지며, 주요한 의사결정에 대해 주민이 직접 참여할 수 있는 기회를 제공함으로써 주민자치를 강화한다. 또한 지방의 현안에 대한 주민의 관심사를 제고해 지역 차원에서 주민의 민주의식을 향상시키는 효과가 있을 수 있으며, 지방 행정권의 독주나 지방의회의 무기력 또는 입법권의 오용을 경제하는 역할도 한다. 종합적으로 주민투표 제도를 시행하는 것은 지방행정의 민주적 정당성과 지방정부의 책임을 제고하는 기능을 한다.

반면, 주민투표가 잘못 이용될시 여러 부정적 효과 또한 따른다. 이번 서울시 주민투표처럼 행정 권력의 자기정당화를 위해 동원될 수 있으며, 정치적으로 어려운 문제를 회피해 주민에게 결정을 미루는 결과를 낳을 수도 있다. 또한 지역의 현안문제에 대해 이해관계가 첨예하게 대립하여 주민투표의 결과에 따라 주민간의 갈등이나 분열로 인해 자치행정의 파행이 발생할 수 있으며, 정치적 힘을 가진 소수가 다수를 압도해 의사결정의 왜곡을 낳을 수도 있다. 이 같은 부작용이나 단점을 고려할 때 대의제 보완이란 중요한 의미에도 불구하고 주민참여제도로서 주민투표 제도는 완결적으로 볼 수 없으며 한계가 따른다.

다른 한편으로 주민투표의 오남용 여부를 떠나 주민투표의 그 자체의 민주성이 생각보다 크게 찬양할만한 것은 아니라는 지적도 제기된다. 시민이 직접 의사표시를 하지만 거의 찬성과 반대라는 둘 중 하나만 채택하는 단순한 방식이기 때문에 누가 무엇을 묻는지에 따라 최종적인 결정이 올곧이 시민 다수의 의사라고 보기 어렵다는 것이 그 이유다. 선진민주주의 국가치고 대규모 주민투표를 시행하는 나라가 거의 없는 점도 참고할 사항이다.  일례로 기초 단위의 지자체에서 주민투표를 실시하는 영국의 경우는 주민투표는 최종적인 결정권이 없이 대의제 기구에 대한 압력 행사 정도로 사용된다. 이번 서울시 주민투표처럼 유권자 수가 840만 명에 달하는 거대한 공동체를 대상으로 특정 정책, 그것도 예산에 대한 찬반을 묻는 주민투표를 하는 경우는 거의 없다.

프랑스 제 5공화국 출범이후 드골정권에서 비정상적인 신임투표 형태의 국민투표가 빈번했으며, 벨기에서 전후 왕정을 유지할 것인가 같은 체제결정 수준의 국민투표를 한 사례도 발견되지만, 미국 같은 경우는 역사적으로 전국적인 국민투표는 단 한 번도 시행한 적이 없다. 정책에 대한 대규모 투표는 서구민주주의에서 흔한 일은 아니다.

3. 서울시 주민투표의 문제점-왜 나쁜 투표인가?

이상과 같은 주민투표 제도의 기능과 의미에서 볼 때, 오세훈 시장이 처음부터 기획하고 주도한 친환경 무상급식 주민투표는 주민투표 제도 본연의 취지와 목적에 부합하지 않는 투표이며, 주민투표 제도를 악용한 대표적 사례로 기록될만하다. 구체적인 문제점을 살펴보면 다음과 같다.

1) 민주주의 의미를 상실한 관제투표

주민투표 제도는 입법배경과 제도의 목적에서 볼 때 자치단체장의 주도가 아닌 시민들의 자발적인 참여로 지방자치제의 폐단을 방지하기 위해 만든 것이다. 그러나 이번 주민투표는 주민발의의 외형을 띠고 있지만, 실제는 발의단계부터 전 과정에 이르기까지 오세훈 시장과 서울시가 사실상 주도한 관제투표로 진행되었다. 주민투표 발의서명이 시작되게 된 경과와 전개과정을 보면 이는 명확하게 확인된다.

주민투표법의 제 1조(목적)는“지방자치단체의 주요결정사항에 관한 주민의 직접참여를 보장하기 위해여 주민투표의 대상, 발의자, 발의요건, 투표절차 등에 관한 사항을 규정하여 지방자치행정의 민주성과 책임성을 제고하고 주민복리의 증진을 목적으로한다”고 규정하고 있다.

오세훈 시장은 서울시의회에서 친환경 무상급식 조례가 통과된 직후인 ‘10년 12월2일 시정협의 중단을 선언하고 시의회 출석을 거부했으며, 바로 다음날인 12월 3일에는 기자회견을 열어 ’복지의 탈을 쓴 망국적 포퓰리즘을 거부한다‘고 선언한 바 있다. 연이어 12월 7일에는 무상급식 관련 설명회를 열고, 무상급식 TV 토론을 제의했으며, 12월 30일 서울시 의회가 친환경 무상급식 조례를 재의결하고 2011년 예산안을 의결하자 ’11년 1월 5일 친환경무상급식 조례 공포를 거부했다. 이에 시의회가 1월 6일 무상급식 조례를 직권공포하자 이에 대한 입장을 발표하고 1월 10일 시의회에 무상급식 조례 주민투표를 제안했으며, 1월 31일에는 주민청구에 의한 주민투표 발의 설명회를 개최했다. 이 과정에서 실체도 불분명한 ‘복지포퓰리즘 추방 국민운동본부’라는 단체가 급조되어 2월 9일부터 주민투표 발의 서명에 나섰다. 주민투표 발의 서명이 진행되는 동안에도 오세훈 시장은 학부모 간담회, 강연회라는 명목으로 주민투표 서명을 지속적으로 독려했으며, 발의요건을 넘긴 서명부가 서울시에 제출된 6월 16일에는 서명부를 쌓아놓고 그 앞에서 기자설명회를 개최하기도 했다. 주민투표 추진과 관련한 일정과 계획은 물론 이를 둘러싼 논쟁도 복지추방운동본부가 아닌 오세훈 시장과 서울시 대변인을 통해 흘러나왔으며, 무엇보다 결정적으로 대선출마 포기, 서울시장직 사퇴와 연계시키며, 주민투표를 성사시키려 했던 것이 결정적인 근거라 할 수 있다.

오세훈 시장의 이 같은 관제투표 주도는 역사적으로 독재권력이 자신의 권력을 강화시키기 위한 목적으로 국민투표를 동원했던 것과 비견된다. 대한민국 최초의 국민투표는  5·16 쿠데타 이후 쿠데타 세력이 국민투표법을 제정하고 개헌을 추진하면서 이루어졌으며, 박정희의 3선 개헌안 통과, 1972년 유신헌법을 통과시킬 때 이용되었던 것도 국민투표였다. 외국의 사례로는 중대 사안이 있을 때 마다 대의기관에서의 토론을 회피하는 대신 자신의 재신임과 특정 정책을 연계한 국민투표로 위기를 돌파했던 프랑스의 드골 대통령의 사례를 들 수 있다.

1959년 제 5공화국의 출범과 함께 대통령이 된 드골은 중대 사안이 있을 때마다 자신의 재신임과 특정 정책을 연계한 국민투표로 위기를 돌파해왔는데, 10년간 권좌에 있으면서 다섯 차례나 국민투표를 실시했다.  그러나 드골은 역설적으로 1969년 지방제도와 상원개혁 정책을 자신의 신임과 연계한 국민투표에서 패배함으로써 권좌에서 물러났으며, 훗날 회고록에 “국민투표는 절대 권력의 행동이다. 겉으로 보기에 국민투표는 국민의 주권에 대한 복종 같지만 사실은 한 사람의 이익을 위해 국민으로부터 주권을 빼앗으려는 시도이다.”라는 말을 인용한 바 있다.

이러한 이유로 국민투표나 주민투표(referendum)는 중요 사안에 대해 국민이나 주민의 의사를 직접 확인할 수 있다는 점에서 직접 민주주의를 실현하는 제도적 방안으로 평가되면서도 동시에 대의민주주의 체제하에서 의회의 반대에 직면할시 의회를 우회해 권력자의 의지를 비민주적으로 관철시키기 위해 실시되는 경우가 많은 ‘양날의 칼’로 평가된다. 오세훈 시장의 주민투표는 전적으로 후자에 해당한다.

2) 정책선택의 의미가 실종된 허구적 투표

민주적인 제도로서 주민투표가 갖는 한계로 거론되기도 하지만 주민투표는 찬성과 반대로 투표권자가 명확한 선택을 내릴 수 있도록 하는 것이 보통이다. 그러나 지난 주민투표는 이 같은 명료한 선택을 제시한 것이 아니라, 1안·2안을 선택하도록 해 상당한 혼란을 조성했다.

주민투표 청구인 서명을 주도한 복지추방운동본부는 애초 청구 대상을 '전면 무상급식 반대 주민투표실시'로 명기하고 서울시도 2월 9일 그 내용으로 공고를 낸 바 있다. 그러나 6월 17일 서울시의 청구사실 공표에는 '단계적 무상급식과 전면적 무상급식 정책 중 하나를 선택하는 주민투표'로 바뀌었다. 애초의 청구취지가 임의적으로 변경된 것이다. 이는 주민투표 문안을 결정하는 청구심의회를 거치면서 또 한 단계 변신해, '소득 하위 50%학생을 대상으로 2014년까지 단계적으로 실시하는 안'과 '소득 구분 없이 모든 학생을 대상으로 초등학교(2011), 중학교(2012)에서 전면적으로 실시하는 안' 중 선택하도록 문안을 만들었다.

서울시가 만들어낸 투표 문안을 그대로 놓고 자세히 읽어보더라도 서울시의회의 조례안은 ‘전면적’이라는 관형사를 붙였지만 그 내용은 시기에 따라 단계적으로 무상급식 대상을 확대하는 방안이다. 반면, 서울시측의 방안은 단계적이라는 말을 같다 붙였지만, 무상급식 대상 계층의 범위(소득 하위 50%)에 방점을 둔 것이다. 다시 말해, 서울시측의 안은 어떤 경우에도 무상급식은 소득하위 50%만이 대상이라는 것이며, 이는 ‘단계적’이라는 관형사와는 내용상 아무 관련성이 없다. 만약 쟁점을 명확하게 드러냈다면 ‘선별적 무상급식’과 ‘보편적 무상급식’으로 구분하는 것이 맞음에도 오세훈 시장과 서울시는 ‘전면적’, ‘단계적’이라는 수식어가 가져오는 착시효과, 즉 전면적이라는 표현이 갖는 급진적 뉘앙스와 단계적이라는 표현이 갖는 온건한 뉘앙스를 대비시켜 자신들에게 유리한 방향으로 실제 쟁점과 관계없이 투표문구를 조작한 것이다. 뿐만 아니라 1,2안과 다른 제 3의 방안을 지지하는 시민, 예를 들어 당장 중학교까지 무상급식을 원하거나 소득하위 70%까지 확대하자는 주민들에게는 다른 선택지가 제시되지 않았다.

무상급식 정책의 시행주체인 서울시교육청의 정책과 의견이 주민투표 문안에 전혀 반영되지 않은 것도 문제이다. 서울시 교육청은 예산현실을 감안해 2012년 초등학교, 2014년 중학교로 단계적으로 무상급식 대상을 확대하는 정책변경을 했으며, 각종 공문서상에 이같은 내용이 기록되어 있음에도 불구하고 서울시는 이를 전혀 반영하지 않았고, 주민투표 문안을 작성하면서 이에 관한 교육청의 의견청취 또한 전혀 하지 않았다. 결론적으로 서울시의 주민투표 문안은 1,2안 어느 것도 찍을 것이 없는 허구적 투표문안이었다.

3) 부자아이와 가난한 아이를 편가르는 비정한 투표

오세훈 시장의 선별적 무상 급식 주민투표가 갖는 가장 큰 문제점은 그와 같은 정책이 이 교실에서 아이들의 마음에 선을 긋고 낙인을 찍는다는 것에 있다. 무상급식을 받기 전에 우선 ‘가난의 인증’을 제출하라는 것은 비인간적이며 반교육적인 정책이다. 여기에는 복지를 둘러싼 철학의 문제가 개입된다. 즉 일부에서는 복지는 가난한 사람들에게 더많은 것을 공급하는 것이 옳기 때문에, 복지 수혜 대상을 선별하는 것이 불가피하다고 주장한다. 그러나 복지가 시혜가 아닌 누구나 개인의 인간다운 삶을 보존하겠다는 공동체의 의지의 표현이며, 이를 위해 공정한 분배를 전제로 한 사회적 권리라는 차원에서 본다면, ‘보호의 낙인’은 양립할 수 없는 것이다.

“역사적으로도 복지에 있어 대상자의 자격 입증은 오래된 논란이다. 1930년대 영국 탄광지역 노동자들의 삶을 르포르타주 형식으로 서술한 조지 오웰의 [위건 부두로 가는 길]을 보면 복지수혜 대상자를 확인하러 오는 공무원들을 방문과 확인을 거부하는 빈곤층들의 이야기가 등장한다. 복지혜택을 박탈당할까봐 두려워하면서도 자신의 집안까지 샅샅이 까발려지고 싶지 않은 약한 자들의 자존감이 나타나있다. 역사학자 토니 쥬트가 [더 나은 삶을 상상하라]에서 인용한대로 말콤 X는 자존심 강한 그의 어머니가 몇 푼의 복지 혜택을 받기 위해서 결코 사회복지사들을 결코 집 안에 들이는 굴욕적인 일은 하지 않았다고 회고한다. 자존감의 경계는 사회마다 다르겠지만 물질적 복지에 요구되는 조건이 그 경계를 침범하는 것이라면 그것은 잔인하고 비인간적이며 무엇보다도 의도적인 것이다.”

2011.8.17 “나쁜투표 보다 잘못된 투표 거부운동 펼쳐야” 오마이뉴스

http://www.ohmynews.com/nws_web/view/at_pg.aspx?CNTN_CD=A0001612199

이른바 강부자로 대변되는 기득권 세력과 이념적 보수세력이 무상급식이 화두로 등장했을 때 화들짝 놀라고, ‘부자들에게 왜 무상급식을 해야 하느냐’는 한나라당의 반부자(?)적인 선동에도 불구하고 놀라운 투표율로 선별적 무상급식에 화답한 것은, 이 정책이 부자감세철폐와 고소득누진세 등 재분배의 강화를 전제로 하는 복지국가로 가는 일종의 출발점이라는 것을 본능적으로 감지했기 때문이다. 특히 세계 10위권의 경제 규모와 능력에 큰 부담이 되지 않는 무상급식을 어울리지도 않는 포퓰리즘이니, 부자집 애들에게 왜 세금으로 밥먹이냐 하며 자기 모순적 화술을 동원한 세력들은 무상급식을 두려운 세계가 열리는 물꼬가 터진 것으로 보았기 때문이다.

결국 어쩔 수 없이 무상급식을 부분적으로나마 받아들일 수밖에 없음을 알면서도 아이들 가슴에 못을 박는 가난 인증제를 고집한 것은 복지를 자신들이 세운 규칙-시장의 경쟁에서 탈락한 자들에게 베푸는 시혜일 뿐, 결코 공동체의 정의나 만인의 권리로 인정하고 싶지 않은 심리에서 나온 것이다. 이런 시도의 일환으로 ‘복지포퓰리즘’ 추방이 아닌  ‘복지를 추방하자’는 의도로 진행된 오세훈의 투표는 명백히 ‘나쁜 투표’이다.

4. 나쁜투표 거부운동의 타당성

지난 주민투표에서 ‘투표거부’운동은 전술적 성공을 거두었으며, ‘나쁜투표, 착한거부’라는 프레임 전략이 승부를 결정지었다고 봐도 무방할 만큼 강한 임팩트를 발휘했다. 서울시나 보수단체들의 ‘투표거부’운동이 불법이라는 주장이 제기되었으나, 별반 가치 없는 자기 모순적 주장이다. 역대 주민투표에서 투표거부운동은 주로 보수진영이 펼쳐온 전술이었다. 지난 2007년 9월 20일 광역 화장장 유치를 추진하는 김황식 전 경기도 하남시장에 대한 주민소환투표 당시 김 시장 측의 전략은 투표 거부운동이었고 한나라당이 이를 전폭 지원, 결국 31.1%의 투표율로 개표가 무산됐다. 2009년 한나라당 소속 김태환 제주도지사 주민소환투표 때도 마찬가지였다. 따라서 ‘투표거부’는 불법 운운하는 오세훈 시장, 한나라당, 보수단체의 주장은 고려할 가치가 없으며, 선관위에 의해서도 일축되었다.

그러나 오세훈 주민투표의 문제점에도 불구하고 ‘투표거부’운동이 타당했는지에 관해서는 별도의 논란이 제기될 수 있다.  그간 진보진영에서는 민주주의에 있어 ‘참여’를 중시해왔고, 거의 매번의 투표에서 투표참여를 역설해 왔다는 점에서 ‘투표거부’운동이 자칫 부메랑이 될 수 있다는 우려가 제기된 것이 사실이다. 이에 대해서는 분명 고민스러운 점이 없지 않았으며, 논란도 있었으나, 앞서 살펴보았듯 오세훈 주민투표의 성격이 어느 면으로 보아도 투표에 응하는 것 자체가 기만적이었다는 점에서 전략상의 유․불리를 떠나 ’투표거부‘는 필연적인 선택일 수밖에 없었으며, 타당한 방침이었다.

이 문제와 연관해 현행 주민투표법상의 개표요건인 ‘유권자 3분의 1 이상’의 투표율의 타당성이 쟁점이 되고 있다. 2004년 주민투표법 제정 당시 주민투표가 대표성을 가지려면 일정 정도 이상의 투표율이 확보돼야 한다는 취지로 이 조항이 만들어졌는데, 평일에 실시된다는 점에서 환경이 비슷한 역대 재보궐선거의 투표율을 검토해 현실적으로 가능한 투표율이면서도 대표성을 가지는 투표율을 그 정도로 정한 것이다. 이와 관련해 공직선거에는 없는 일종의 ‘최저투표율’ 제도를 둔 것에 대한 의문이 제기되기도 한다. 일반적인 공직 선거에는 없는 이런 최저투표율 조건을 내거는 이유는 주민투표의 결정이 이미 투표를 통해 정당성을 부여한 대의제 기구의 결정 보다 우선하거나 이를 부정함하기 위해서는 일정한 정당성은 갖추어야 하기 때문이다. 또한 공직선거가 누구든 대안을 제시(후보로 출마)할 수 있는데 비해 주민투표에서는 대안이 제한되어(특정 정책에 대해 찬반 의사표시만) 주어진다는 점에서도 대안의 제한을 인정하는 일정한 규모의 동의가 필요하기 때문이다. 일부에서는 이번 주민투표 이후 주민투표의 실효성 확보를 위해 개표요건 제한을 더 낮추거나 아니면 투표거부 운동을 불법화해야 한다는 주장도 제기된다. 그러나 투표거부운동 제한은 표현의 자유를 근원적으로 제약하는 것으로 성립될 수 없으며, 정당성 기제로서 최저투표율을 3분의 1로 정한 규정도 현재로서는 유지되는 것이 바람직하다고 본다. 군산·경주의 방사선폐기물 설치와 관련한 주민투표나 제주특별자치도와 관련한 주민투표의 경우처럼 주민들의 공감, 동의, 합의가 있을시 투표율이 높았던 사례도 있기 때문이다.

5. 성과, 교훈, 과제

이상의 논의를 종합해 주민투표 결과와 나쁜투표 반대운동이 남긴 성과, 교훈, 과제를 정리해보면 다음의 몇 가지로 압축할 수 있다.

첫째, 짧게는 지난 1년, 길게는 오세훈 5년 더 길게는 이명박까지 거슬러 10년 이상 토건행정, 전시행정으로 파행되어온 서울시정을 바로잡을 절호의 기회를 만든 점이다. 오세훈 시장의 ‘자폭’에 가까운 무리수도 있었지만, 이를 빈틈없이 파고 든 서울시의회와 시민사회의 집요한 문제제기와 행동의 성과라 하지 않을 수 없다. 그러나 아직 낙관하고 환호할 단계는 아니며 목전에 있는 서울시장선거에서 최종적인 승리를 위해 여전히 긴장이 필요하다.

둘째, 친환경 무상급식 정책의 국민적 정당성이 다시 한 번 확인되었으며, 정책이 중단되거나 후퇴하지 않고 지속적으로 확대될 수 있는 기반이 마련되었다는 점이다. 그러나 향후 2012년 초등 전면 확대, 2014년 중등 전면 확대까지 목표했던 바대로 정책이 순항하고, 친환경무상급식 지원센터 등 정책의 안정성을 기하기 위한 행정 지원체계 확보로 나아가기 위해서는 주체의 분발이 더 필요하다. 한때 긴장을 풀었던 결과가 오세훈의 주민투표로까지 이어졌던 점을 되새겨 봐야 한다.

셋째, 친환경 무상급식 정책에 대한 국민의 이 같은 선호는 내년 총선, 대선을 앞두고 ‘복지’를 둘러싸고 ‘포퓰리즘’과 같은 소모적 논쟁을 줄이는 반면, 정책경쟁을 증진시키는 효과를 통해 전반적인 복지수준을 높이는데 기여하게 될 것이다. 그러나 이 또한 저절로 주어지는 것은 아니며, ‘보편적 복지’ 담론이 더 설득력을 가질 수 있도록 추상성을 넘어서 한층 구체화해야 한다. ‘복지국가 5개년 계획’과 같은 실질적 로드맵을 연도별 계획 수준으로까지 제시하고, 국민의 삶이 가까운 시일내에 어떻게 바뀔지에 대한 구체적 비전을 구체적 언어와 숫자로 보여줄 수 있어야 하며, 이를 지속적으로 추동해갈 주체형성이 필요하다. 현재 500여개 시민사회단체가 참여하고 있는 ‘복지국가실현연석회의’를 중심으로 모색되는 이 같은 흐름이 더 속도를 내고 범위를 넓혀가야 한다.

넷째, 단기간의 활동이긴 하지만 ‘나쁜투표거부운동본부’를 통해 서울전역에서 시민사회와 야 5당이 공조, 협력하는 경험을 축적했다는 점이다. 내년 총선과 대선을 앞두고 야권연대의 큰 흐름이 형성되어 있지만, 그간의 경험이 주로는 부분적인 후보단일화 논의에 국한되어 있거나 사안, 이슈 공동대응에 머물러 있던 것이 사실이다. 그에 비해 이번 나쁜투표거부운동이 비록 가치에 기반을 둔 정책에 근거해 공동의 선거대응까지 한 특이성이 있으며, 내년 총선, 대선에서 서울에서 야권연대의 신뢰기반으로 작용할 것으로 기대된다.

다섯째, 서울의 풀뿌리 지역운동이 더 활성화 될 수 있는 계기가 될 것이다. 전통적으로 서울의 운동은 지역적 사고가 약한 대신 국가권력을 상대로 한 운동이 중심이 되어왔다. 지난 지방선거의 경험과 풀씨넷과 같은 풀뿌리 운동의 네트워크가 활성화되면서 새로운 계기가 마련되었으며, 이번 주민투표 운동을 통한 지역적 경험은 풀뿌리 운동의 필요성, 중요성을 더 깊게 확인한 계기이며, 서울에서 지역적인 운동이 더 활성화되는 계기가 될 것으로 보인다.

<별첨>  주민투표 경과 일지

▲ 2010년 11월18일 = 친환경 무상급식 조례 시의회 상임위 통과
▲ 2010년 12월1일 = 시의회 민주당, 친환경 무상급식 조례안 의결
▲ 2010년 12월2일 = 오세훈 시장, 시정협의 중단 선언 및 시의회 출석 거부
▲ 2010년 12월16일 = 시의회, 2011년 예산심의 법정 처리 기한 내 미처리
▲ 2010년 12월20일 = 서울시, 친환경무상급식 조례안 재의 요구,
시의회, 친환경무상급식 조례 재의결 및 2011년 예산안 처리
▲ 2011년 1월6일 = 시의회, 무상급식조례 직권 공포

▲ 2011년 1월 10일= 서울시, 무상급식 주민투표 서울시의회에 제안
▲ 2011년 1월13일 = 서울시, 2011년 예산안 재의 요구
▲ 2011년 1월18일 = 서울시, 대법원에 무상급식조례 무효확인소송 제기
▲ 2011년 1월31일 = 서울시, 주민청구에 의한 무상급식 주민투표 절차 설명회
▲ 2011년 2월1일 = 서울시교육청, 초등학교 1~4학년 의무급식 실시 발표
▲ 2011년 2월8일 = 서울시, 무상급식 반대 서명 증명서 교부
▲ 2011년 2월9일 = 무상급식 주민투표 시민 서명 기간 시작
▲ 2011년 2월9일∼3월15일 = 서명요청권 위임신고증 2만1천343명 교부
▲ 2011년 2월11일 = 서명요청권 위임신고서 접수, 서명 본격화
▲ 2011년 3월2일 = 초등학교 1∼4학년 전면무상급식 실시
▲ 2011년 6월16일 = 무상급식 주민투표 청구서 서울시 제출, 서명인원 80만명 추산
▲ 2011년 6월19일 = 선관위, 무상급식 투표운동 금지 (1년 이하 징역)
▲ 2011년 6월20일 = 서울시, 2014년부터 학생 50% 무상급식 추진
▲ 2011년 6월22일 = 무상급식 주민투표 서명부 시민검증단 추진
▲ 2011년 6월27일 = 무상급식 주민투표 서명부 검증 개시,
오세훈 심판 무․서․운 시민행동 출범
▲ 2011년 7월4일 = 서울 무상급식 주민투표 서명부 열람 개시
▲ 2011년 7월7일 = 무상급식 주민투표 이의신청 1만여건 접수,
무상급식 주민투표 서명 조작ㆍ대필 의혹 제기
▲ 2011년 7월12일 = 서울시, 무상급식 투표 서명 67% 유효
▲ 2011년 7월25일 = 행정법원 무상급식 주민투표 서명부 증거보전 신청 기각,
인권위 "무상급식 반대광고 인권침해" 결정
▲ 2011년 7월27일 = 서울시 무상급식 주민투표 발의 잠정 연기
▲ 2011년 8월1일 = 서울 무상급식 선택투표 발의

▲ 2011년 8월 24일= 서울 무상급식 주민투표 시행, 투표율 25.7%로 개표무산

▲ 2011년 8월 26일= 오세훈 시장 사퇴

	토론 4
	오세훈표 주민투표, 무엇이 문제인가?
	강희용 / 서울시의원

참기 힘든 여소야대, 오세훈의 정치력 부재가 낳은 사생아 - 주민투표

오세훈 시장으로선 참기 어려운 일이었을 것이다. ‘여소야대’라니. 한나라당 의석이 95%였던 제7대 시의회(2006~2010)에서 그가 누렸던 서울시장 자리는 그야말로 ‘대권 가도’를 달리는 멋진 휴게소 정도였다. 그런 달콤한 휴게소가 고역의 자리가 될 줄이야. 더 나아가 정치생명까지 걸게 될 줄이야.

지난 6·2 지방선거는 모든 걸 뒤집어 버렸다. 현 정권에 대한 중간심판적 성격에 더해, ‘친환경무상급식’을 전면에 내건 정책선거였다는 점도 주효했다. 특히, 천안함 사건 같은 안보정국 속에서도 복지담론이 제기되고 투표에 영향을 미쳤다는 점은 되새겨 볼 일이다. 고전적인 선거이슈인 ‘안보’를 새롭게 전면에 등장한 ‘복지’가 누른 셈이다.

사실 ‘복지’에는 좌도 우도 없다. 그 철학과 방식의 차이는 있을지언정. 문제는 ‘선점’이다. 누가 선점했느냐. ‘보편적 복지’에 대한 한나라당의 공공연한 반대는 복지 이슈를 선점하지 못한 자의 때늦은 후회가 섞인 정치공세에 불과했다. 홍준표 신임 당대표가 당선 직후 ‘우파 포퓰리즘’을 내건 이유는 소위 ‘좌파 포퓰리즘’에 선점 당한 복지담론을 무조건 반대로는 사실상 이겨내기 어렵다는 판단 하에 우회로를 택한 것이다.

오세훈 서울시장 역시 선점당한 복지에 대해 무척 분개해 했다. 자신이 전임기간 내내 생색내오던 ‘서울형 복지’가 더 이상 빛을 낼 수 없는 처지에 놓였기 때문이다. ‘무상급식’에 대한 오 시장의 적개심은 어찌 보면 당연하다. 저소득층 자녀에 대한 선별급식으로도 얼마든지 생색내며 자신의 친서민 이미지를 만들 수 있었는데 ‘무상급식’으로 인해 이런 계획이 수포로 돌아갈 위기에 처했기 때문이다. 더 많은 예산을 한강르네상스와 디자인 서울 등 토건사업에 투입해야 하는데 하찮은(!) 아이들 점심시간 해결에 빼앗길 판이니 불만스럽고 공격적이 될 수밖에.

그의 이런 심리를 가장 잘 드러낸 말이 ‘복지 포퓰리즘’이다. ‘포퓰리즘’은 말 그대로 국민의 이해와 요구를 수용하는 정치 혹은 사상 아닌가. 과거 미국과 아르헨티나 정부의 개혁 정책에 반감을 가진 기득권세력과 외부 투기자본세력들이 정치공세용으로 사용하면서 부정적 용어로 도태된 말이다. 오 시장의 복지포퓰리즘 역시 과거 ‘빨갱이’, ‘좌파’와 같이 합리적 설명 없이 상대세력을 공격하고 낙인찍는 비이성적인 선동 문구에 불과할 뿐이다. 게다가 ‘복지포퓰리즘 추방 국민운동본부’라니. 우리나라에 추방당할 복지 수준이라도 있단 말인가!!

오세훈 시장의 정치력으로는 제8대 서울시의회가 무척 버거울 수밖에 없었다. 서울시의회 민주당의원과 교육의원이 ‘친환경무상급식 지원 조례’를 통과시키자 오 시장은 바로 ‘전면적인 시정협의 거부’를 선언하고 약 7개월 동안 시의회 출석을 거부했다. 그리고 추진한 것이 바로 ‘주민투표’다. 결국 오 시장의 여소야대에 적응 못한 정치력 부재의 대가로 치르는 것이 이번 주민투표이며, 200억에 가까운 예산과 행정력 낭비이다.

세상에 주민투표가 이렇게 악용될 줄은 누구도 몰랐을 것이다. 우리나라 헌법은 대의민주주의를 기본으로 채택하고 있으며 법률로써 직접민주주의 제도(주민투표, 주민소환, 주민청원 등)를 제한적으로 도입하고 있다. 그럼에도 오세훈 시장은 대의제 기구인 의회가 심의·확정한 무상급식을 무력화시키기 위해 주민투표를 악용하고 있는 것이다.

오세훈의 주민투표 강행 배경

오세훈 시장이 주민투표를 강행하게 된 법·제도적 배경이 있다.

첫 번째는 주민투표법 제24조제1항을 ‘오독’한 것이다. 제1항은 ‘전체투표수가 주민투표권자 총수의 3분의 1에 미달되는 경우에는 찬성과 반대 양자를 모두 수용하지 아니하거나, 양자택일의 대상이 되는 사항 모두를 선택하지 아니하기로 확정된 것으로 본다.’고 규정되어 있다. 오세훈 시장은 이를 일단 주민투표 발의만 하면 투표율과 관계없이 ‘무상급식-서울시의회안’을 무력화시킬 수 있다고 본 것이다. 실제 오세훈 시장은 여러 언론 인터뷰에서 이런 견해를 밝혔고, 투표율에 자신 없어 하던 한나라당을 설득하는 소재로도 활용했다.

서울시는 아예 무상급식 조례와 예산의 뿌리까지 뽑을 심사로 의기양양하게 법제처에 ‘가부동수 혹은 투표율 미달의 경우 모두 채택되지 아니한 것으로 보아 조례 제·개정 및 예산 수정 등의 조치를 해야 하는지?’를 묻기까지 했다.

이에 대해 법제처는 6월 2일에 이르러서야 ‘그럴 경우 주민투표가 실시되기 이전의 상황으로 복귀된 것으로 보아 A안과 B안에 대한 행정·재정상의 조치를 할 필요가 없다.’고 회신했다. 즉, 주민투표를 실시하지 않은 것으로 본다는 것이다. 사실상, 주민투표를 추진했던 가장 강력한 배경을 잃은 셈이다.

서울시는 주민투표서명이 한참 고조되었던 6월 초에 이런 유권해석을 받고 내부적으로는 ‘패닉’상태에 빠졌던 것으로 알려졌다. 그 때 나온 오세훈 시장의 발언이 압권이다. 투표율 미달로 투표함이 개표되지 못한다하더라도 복지포퓰리즘에 대한 경각심을 일깨우는 나름의 의미가 있다는 것이다.

둘째, ‘전면적 무상급식’과 ‘단계적 무상급식’ 프레임으로 짜놓으면, 승산이 있다는 판단이었다. 통상 친환경무상급식에 대해 찬성과 반대로 물을 경우 70:30 정도가 나오지만, 이를 ‘전면적이냐, 단계적이냐’ 물을 경우에는 거꾸로 45:55 내지 30:70 정도로 나오기 때문이다. 서울시는 매달 여론조사를 통해 이런 결과를 계속 확보했다고 한다. 당연히 서울시는 주민투표청구심의회를 통해 이런 의도를 무자비하게 관철했다. 이 과정과 별개로 중앙선거관리위원회는 「주민투표선거관리규칙」을 갑작스레 개정(5.20)했다. 원래 주민투표 문구는 지방자치단체의 장과 선관위가 협의하여 정하도록 되어 있었는데 이를 지방자치단체장에게 일임한 것이다. 사회적 논란이 될 것을 우려해 선관위가 미리 발을 뺀 조직 이기주의적 행태였지만, 결국 고양이에게 생선을 맡긴 꼴이 되었다.

셋째, 주민투표에 있어 청구요건에 대한 적격성을 심의·의결하는 「주민투표청구심의회」구성과 운영에 대해 자신들의 일방적 의사가 관철될 수 있다는 자신감이다. 심의회는 모두 11명으로 구성되어 있는데 민주당 서울시의원 1명을 제외하면 나머지 10명은 모두 서울시장이 직접 위촉한 자들이고, 행정제1부시장이 위원장을 맡는다. 제기된 절차적 하자와 유무효 서명부 판단에 있어 그들은 월권과 졸속으로 처리했다. 애초부터 중립성, 공정성, 신뢰성을 모두 상실한 어용심의회로 전락했다 해도 과언이 아니다.

무상급식 주민투표의 불법·위법성

오세훈표 주민투표의 불법과 위법으로 점철되었다. 이는 실체적 위법성과 절차적 위법성으로 나눌 수 있다. 대규모 불법, 위법 사실에 대응하기 위해 서울시의회 민주당은 「무상급식 주민투표 대책위원회」를 구성하였고, 실체적 하자와 절차적 하자를 밝혀냈다.

1) 주민투표의 실체적 위법성

현행「주민투표법」제7조제2항은 주민투표의 대상이 될 수 없는 사안을 나열하고 있다. 지방자치단체의 주요 정책 결정 사항에 주민들의 참여를 보장하면서도 무분별한 주민투표 발의로 지방자치기구(집행부, 의회)의 기본 권한과 역할을 유지, 보전하기 위함이다.

주민투표법 제7조제2항제1호는 ‘재판 중인 사항’에 관해 주민투표 대상이 될 수 없음을 명시하고 있다. 이는 특정 사안에 대해 사법적 판단이 진행되고 있다면, 사법부의 판단을 우선하도록 하여 권력분립의 원칙을 유지하고 법의 적용과 집행의 혼란을 피하기 위한 것이다. 그런데 서울시는 시의회를 상대로 “급식 관련 경비 전액을 초등학교는 2011년부터, 중학교는 2012년부터 지원하게 한 것은 시장의 재량권을 침해한 것”이라고 대법원에 제소하였고 현재 소송이 진행 중이다. 특히, 이런 상황에서 투표문구안에 “초등학교(2011), 중학교(2012) 무상급식을 전면적으로 실시하는 안”으로 묻는 것은 당연히 이에 해당하여 주민투표의 대상이 될 수 없다.

주민투표법 제7조제2항제3호는 ‘예산에 관한 사항’도 주민투표 대상으로 보지 않는다. 이는 헌법이 보장하고 있는 대의제의 기본구조를 유지하면서 예외적으로만 ‘직접민주주의’ 제도인 주민투표제를 도입하고 있는 법 취지 때문이다. ‘학교급식법’에 따르면 중앙정부와 지방정부는 학교급식비의 ‘전부 또는 일부’를 지원할 수 있도록 하게 되어 있고, 이번 주민투표의 청구는 지방자치단체의 예산으로 학교급식비를 얼마나 지원할 것인지를 묻는 것이기 때문에 ‘예산에 관한 사항’으로 봐야 한다. 또한, 예산에 관한 심의·확정권을 갖는 의회의 본질적 권한이기에 ‘예산에 관한 사항’은 예외로 두고 있는 것이다. 더구나 투표문안으로 확정된 ‘초등학교(2011)’은 이미 확정된 예산에 관한 사항임을 그 누구도 부인하지 못하는 문안이다.

주민투표법 제7조제2항제2호는 국가 또는 ‘다른 지방자치단체의 권한 또는 사무에 속하는 사항’에 대해서도 주민투표의 대상으로 보지 않는다. 주민투표제도 자체가 특정한 ‘지방자치단체의 문제’를 대상으로 실시되는 것을 전제로 하기 때문에 이를 공간적으로 벗어난 지자체의 문제는 당연히 청구대상이 될 수 없다. 따라서 ‘다른 지방자치단체’라 함은 서울지역 ‘내에’ 존재하는 지방자치단체, 즉 서울특별시와 서울특별시교육청, 25개 자치구청간의 관계로 봐야 한다. 지방교육자치법에 따라 서울특별시교육청은 교육 및 학예에 관한 사무를 소관으로 하는 교육지방자치단체이며, 지방자치법에 따라 25개 자치구청(기초지방자치단체)은 서울시와는 독립된 별개의 지방자치단체로 규정하고 있다. 그런데 ‘학교급식’에 관한 사항은 ‘학교급식법’에 따라 교육감이 광역지방자치단체장으로서 소관하는 사무이다. 따라서 무상급식에 대해 주민투표 청구를 하려면 서울시장이 아닌 서울특별시교육감에게 청구를 하고 교육감이 발의해야 하는 것이다. 최소한 절차적 위반인 셈이다.

(2) 주민투표의 절차적 위법성

절차적 정당성은 국가기관이나 지방자치단체의 행정 처분이 법적 효력을 갖추는 가장 기본적인 요건이다. 따라서 절차적 흠결은 반드시 치유되어야 한다. 2009년 7월 22일 국회 본회의에서 언론악법이 날치기 처리되었을 때 헌법재판소는 국회의장과 국회의원간의 권한쟁의심판청구에서 국회의원 상호간의 대리투표, 회의진행절차 임의 생략 등이 각 개별 독립된 헌법기관으로서 국회의원의 권한을 침해했음은 물론 언론악법 통과의 절차적 흠결로 인정한 바 있다. 헌법재판소는 당시 법 의결 과정에서의 절차적 흠결을 확인하고 이를 치유토록 국회에 보냈으나 한나라당이 다수인 국회가 이를 아직까지 처리하지 않고 있을 뿐이다.

마찬가지로 주민투표에 있어 절차적 합법성은 매우 중요하다. 특히, 최초 주민투표청구권대표자 접수로부터 서명요청활동, 심의, 발의·공표, 투표운동, 투표까지 이르는 전 과정에서 절차적 하자는 다음 절차(단계)로의 이행을 불가능하게 하는 요소이기도 하다.

그런데 매우 중요한 절차적 하자가 이번 주민투표에서 발생했다.

첫째는 주민투표청구대상이 임의로 변경되었다. 처음 접수·의결된 청구대상이 ‘전면 무상급식 반대를 위한 주민투표’(2011.2.9)였는데 이후 서명부와 함께 제출·공표된 주민투표청구대상은 ‘단계적 무상급식과 전면적 무상급식 정책 중 하나를 선택하는 주민투표’(2011.6.16)로 바뀐 것이다. 「주민투표청구심의회」가 청구대상에 대한 변경 절차를 별도로 이행하지 않았다면 서명부 전체의 효력에 영향을 미치게 된다. 주민투표법 제10조제1항에 따라 주민투표청구를 하려는 자는 청구 취지와 이유를 기재하여 지방자치단체의 장에게 제출하여 대표자 증명서를 교부받아야 하고, 이 사실을 지방자치단체장은 공표하도록 되어 있다. 이를 공표함으로써 주민투표 서명요청 과정에서 일반 서명자들로 하여금 청구취지와 이유에 부합하는 서명을 유도하여 서명 의사가 왜곡되는 것을 막기 위한 것이다.

둘째는 서명양식의 무단 변경이다. 법정양식이 아닌 임의 양식으로 무단 변경·제작되어 사용되었다. 주민투표법과 서울시 조례에 의해 정해진 [별지 제1호 서식]청구인서명부가 있다. 여기에는 서명자의 필수 기재사항과 더불어 청구권대표자 혹은 그로부터 서명요청권을 위임받은 수임자의 서명 혹은 날인을 기재하도록 되어 있다. 또한, 자치구별로 동별로 구분하여 연명부 형태로 서명을 받도록 되어있다. 그리고 위에서 언급한 ‘주민투표청구대상’을 기재하도록 되어있다. 그러나 복지포퓰리즘추방 국민운동본부가 만든 임의양식에는 청구인대표자(수임자)란이 생략되어 있고, 연명부가 아닌 낱장으로 만들어져 있으며, 청구인대표자 교부 당시 의결된 청구대상이 아닌 내용이 기재되어 있다. 관련 법률과 조례를 모두 무시한 것이다. 실제 청구인대표자(수임자)는 서명부에 대한 최종적인 책임을 지는 자들로 이들을 기재하는 란을 생략함으로써 광범위한 불법대리서명(타인 주민번호 도용 등)을 가능하게 하였다. 주민투표법은 청구인대표자(수임자)가 받지 않은 서명은 모두 무효로 처리하도록 되어 있다.

이와 관련 주요 판례가 있다. 2007년 하남시장 주민소환투표 청구와 관련하여 법원은 서명부에 기재되어야 할 사항을 정한 법률 규정의 취지에 대하여 “단순히 서명을 하는 자가 청구사유를 인식하고서 서명할 수 있도록 하기 위한 것이 아니라, 위에서 본 바와 같이 서명부에 기재된 청구사유와 서명이 합하여져서 주민소환투표청구라는 하나의 의사표시를 구성하게 하기 위한 것으로서 이를 필수적 요건으로 하고 있는 것”이라고 하면서, 청구사유를 구두로 설명하였다거나 청구사유가 기재된 위임신고증을 주민들에게 제시하거나 주민들이 열람할 수 있도록 하였다고 하여도 법률 조항에 정한 방식에 위배되는 서명으로서 무효라고 확인한 바 있다. (수원지방법원 2007. 9. 13. 선고 2007구합7360 판결)

이에 대해 서울시의회 민주당 대책위원회를 중심으로 야5당(각 서울시당) 및 시민사회단체 등은 서명부 전체와 전산파일 등에 대한 증거보전 신청을 서울행정법원에 제출했으며, 불법대리서명 관련해서는 피해당사자 등을 중심으로 서울중앙지검에 사문서 위조 및 주민등록법 제37조 위반 혐의로 고소·고발한 상태이다. 또한, 주민투표 수리처분 집행(효력)정지 가처분신청과 함께 무효 확인을 구하는 본안소송도 서울행정법원에 제출했다. 이와 함께 실제 투표운동을 상정하여 야5당(서울시당) 및 시민사회단체는 적극적이고 긴밀한 연대의 틀을 갖추고 대응해 오고 있다.

이번 오세훈 시장이 제안하고 기획·주도한 무상급식 주민투표는 불법, 위법, 반칙으로 얼룩진 타락한 주민투표다. 사법부의 판단에 의존할 수밖에 없는 상황이 유감스럽지만 이를 달리 바로잡을 방안이 마땅히 없다. ‘오세훈표 주민투표’는 참여정부 초기에 주민참여자치 확대를 위해 도입된 주민투표제도의 본래 취지를 훼손하고 부정하고 있다. 또한, 헌법으로 보장된 지방의회의 권한과 역할을 부정하고 무력화시키려 하고 있다. 오세훈 시장의 대권 플랜과 같은 정치적 의도와는 별개로 주민투표제도의 입법 취지를 지켜내는 것 역시 헌법 질서와 법치주의는 물론 민주주의를 보호하는 것이다. 막강한 행정력을 동원하여 주민투표제도를 악용하고 더럽히고 있는 오세훈 시장의 주민투표에 대해 개혁진보세력이 단호히 맞서야 하는 이유이다.

	토론 5
	주민투표 성과와 과제
	김종민 / 민주노동당 서울시당 위원장

	토론 6
	나쁜투표거부 운동의 성과를 어떻게 이어갈 것인가?
	염형철 / 서울풀뿌리시민사회단체네트워크 정책위원장

박원석처장의 발표에 공감하며, 다음 사안들을 좀 더 강조하고 싶다.

○ 서울시민은 부당한 주민투표를 강행한 오세훈 시장을 단호히 심판했으며, 친환경무상급식에 대한 지지를 확인했다. 투표율 25.7%를 두고, 친여세력의 결집이라는 분석이 적지 않지만, 오세훈시장, 한나라당 그리고 이명박 정부 차원의 노력, 20만 건의 광고를 감안한다면 시민들의 냉담한 반응이 뜻하는 바는 분명하다.

○ 주민투표 거부는 오시장의 토목, 전시 사업에 대한 평가로서도 의미가 있다. 오시장의 예산 낭비와 기형적 행정이 함께 부각되지 않았다면, 복지 포퓰리즘 주장은 왜곡된 여론을 형성했을 수도 있다. 이런 맥락에서, 주민투표 거부는 기존 서울지역 시민운동의 성과와 연결되어 있다.

○ 유래 없는 서울 지역 의제였다는 점에서도 가치가 있다. 그 동안 중앙의 이슈를 생산하고 소비하는 공간에 불과했던 서울에서, 시민들이 자기 과제와 이해를 두고 논란하고 활동한 것은 중요한 경험이다. 그리고 외부의 정치적 주장에 휩쓸리지 않고 차분하게 마무리함으로써, 서울 지방자치의 본격적인 출발의 계기가 될 것이다. 드디어 서울이 하나의 지역으로 등장한 것이다.

○ 서울지역 시민사회단체들과 정당들이 중앙으로부터 비교적 독립해서 연대를 형성했다는 것도 눈여겨봐야 한다. 서울이 중앙 정당과 단체들이 직할하는 공간이었고, 지역 기관들 간이 아니라 중앙의 협상 결과를 각 기관들이 집행해 왔던 관행에 비추어, 이는 주체가 바뀌는 혁명적 변화라고 할 수 있다. 그런 의미에서 더 이상 시장을 대통령으로 가기 위한 길목으로 알고, 서울시민이 아니라 대한민국 국민들을 위해 정치를 펼치는 이들의 시대가 가고 있는 셈이다. 아마 오세훈시장의 오판은 서울시민들의 자치의식 성숙, 혹은 서울을 자치의 공간으로 만들고자 하는 지역의 운동을 고려하지 못한 것일 수도 있다.

○ 주민투표 거부운동이 서울의 지역자치와 풀뿌리 단체들의 발전으로 이어질지는 아직 알 수 없다. 주민투표에 이어지는 시장보궐선거는 또다시 전국적 스타들의 경연장으로 변했으며, 후보들의 선출 과정은 전국적인 세력들 간의 협상테이블로 되돌아 갔다. 후보 단일화 논의를 한다는 5개 정당과 몇 개 연대기구의 논의 기구에 서울의 몫은 없고, 유력 후보들의 선거에서도 정책은 없다. 여전히 서울시민들의 삶과 서울시의 미래는 논외다. 서울의 운동과 정당은 미약하고, 시민들의 자치 의식은 약하다.

○ 주민투표 거부운동의 정신을 이어가자. 스스로 결정하고, 스스로 만들어 가자. 서울의 단체와 정당으로서 정체성을 분명히 하고, 서울의 정책과 비전을 요구하는 기회로 삼고, 서울을 위해 협력과 연대의 정신을 잃지 말자. 작은 환호를 끝내기도 전에 소용돌이에 휘말렸지만, 시간이 지나고 나서 다시 서울을 이야기 하는 중심으로 서기 위해 정신을 차리자.

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