뉴타운‧재개발 바로알기

활동가 컨퍼런스

자료집

2011년 7월 20일

주최: 뉴타운‧재개발 중단 및 주거권 쟁취를 위한 국민운동본부

주관 : 나눔과미래

뉴타운‧재개발사업 바로알기 활동가 컨퍼런스

• 취지 : 뉴타운‧재개발 사업에 대한 역사, 법적 체계, 외국사례 등을 이해하여 향후 활동 방향의 정립을 위한 활동가 교육의 장

• 일시 : 2011년 7월 20일 수요일 오전 10시~18시

• 장소 : 참여연대 느티나무홀

• 참여대상 : 교육 취지에 동의하는 단체 및 정당 활동가 및 뉴타운‧재개발지역 주민

• 프로그램

10:00~10:30	참가자 인사
10:30~12:00	우리나라 재개발사업의 역사 : 산동네 정비에서 뉴타운사업까지	홍인옥 (前한국도시연구소 연구위원)
12:00~13:00	점심식사
13:00~14:20	뉴타운·재개발 사업에서 문제의 본질과 근본적인 제도 개편 방안	변창흠 (세종대학교 행정학과 교수)
14:20~14:30	휴식
14:30~15:50	뉴타운‧재개발사업에서의 주민지원 방안	이주원 (나눔과미래 사무국장)
15:50~16:00	휴식
16:00~17:20	주요 선진국의 도시재생체계와 정책적 시사점	박은철 (서울시정개발연구원 부연구위원)
17:20~17:30	휴식
17:30~18:50	뉴타운‧재개발과 관련한 법제 및 각종 법적 분쟁	권정순(변호사/참여연대 민생희망본부 실행위원)
18:50 이후	저녁식사 및 뒤풀이

• 주관 : 뉴타운‧재개발 중단 및 주거권 쟁취를 위한 국민운동본부(준)

• 문의 : 이주원(010-8250-8237) / 강진영(02-723-5303)

강의Ⅰ

우리나라 재개발사업의 역사

-산동네 정비에서 뉴타운사업까지-

홍인옥 (前한국도시연구소 연구위원)

강의Ⅱ

뉴타운·재개발 사업에서 문제의 본질과 근본적인 제도 개편 방안

이 원고는 2011년 6월 8일에 개최된 민주당 도시지역주거환경개선기획단, 민주정책연구원, (사)인간도시컨센서스가 공동으로 주최한 <「뉴타운․재개발 사업의 현주소와 대안」 토론회>에서 발표한 자료임

변창흠 (세종대학교 행정학과 교수)

1. 뉴타운⋅재개발사업의 위기와 근본적인 구조개편의 필요성

◯ 재정비사업의 문제에 대한 구조적인 문제진단과 근본적인 해법의 필요성

- 최근 재정비사업이 지연되고 주민들의 반발이 확대되면서 재정비사업의 현황과 문제점에 대한 언론의 보도와 각종 토론회가 잇따르고 있음

- 그동안 주택공급의 확대와 건설산업의 활성화를 위해 재정비사업에서 규제완화와 신속한 추진을 주장해 왔던 보수언론과 정치권, 지자체마저도 재정비사업의 근본적인 개편과 정치적인 책임을 거론하기 시작하였음

- 재정비사업의 문제 해결을 위한 해법으로는 재정비사업의 수익성을 개선하고 신속한 추진을 유도하기 위하여 정부의 재정지원을 확대하고 재정비사업에 대한 규제를 완화하는 것이 대부분임

- 그러나 뉴타운⋅재개발사업은 공공기반시설비를 중앙정부가 부담하고 공공임대주택의 비중을 줄이고 용적률을 상향조정하여 수익성을 개선한다고 정상화되기 어려운 구조를 지니고 있기 때문에, 재정비사업의 구조에 대한 재검토를 통해 문제 해결을 위한 근본적인 제도개선 방안을 도출해야 할 시점임

◯ 기존의 재정비사업의 문제에 대한 다양한 해법과 한계

- 현재의 뉴타운사업과 재개발사업이 지닌 문제점이 본격적으로 제기되기 시작한 것은 2007년 초부터 재정비사업의 본격화되면서 강북지역의 소형아파트와 다가구, 연립주택을 중심으로 매매가격과 전세가격이 급등한 이후라 할 수 있음. 이 문제는 2008년 실시된 제18대 총선에서 뉴타운사업의 추가지정 문제로 본격적으로 쟁점화되면서 근본적인 해결방안에 대한 논의가 시작되었음

- 서울시는 주거환경개선정책자문위원회를 구성하여 소형주택의 급격한 멸실에 대응할 수 있는 저렴주택의 공급 확대와 생활권별 멸실주택 관리방안, 정비사업에 대한 관리 강화 방안 등을 제시하였음.

- 2009년 1월에 발생한 용산참사는 뉴타운⋅재정비사업 구조를 근본적으로 개편해야 한다는 사회적 인식을 확대하는 계기가 되었음. 그러나 정부가 발표한 대책은 세입자에 대한 보상금액 확대하고 분쟁조정위원회를 설치하며 사업의 투명성을 확대하는 수준에 그쳤으며, 서울시의 대책도 공공관리제도의 도입과 사업투명성 확보를 위한 사업 정보공개 확대 등에 그치고 말았음

- 재정비사업의 구조적인 문제에 더해 부동산 시장의 침체가 장기화되면서 정비구역 주민들의 반발이 거세지면서 경기도와 서울시, 정부와 정치권에서도 현행 뉴타운⋅재개발사업방식의 문제점을 인식하고 이를 해소하기 위한 방안을 제시하기 시작하였음. 김황식 국무총리는 국회 답변에서 뉴타운사업의 실패를 공식적으로 인정한 바 있으며, 경기도의 김문수 지사가 뉴타운지구를 과도하게 지정한 점을 인정하고, 주민들이 75%이상 찬성하지 않으면 뉴타운 사업을 더 이상 추진하지 않겠다고 밝히고, 지난 4월 13일 경기도 뉴타운제도개선 방안을 발표하였음. 서울시도 지난 4월 14일 서울시는 앞으로 전면 철거방식의 재정비사업을 시행하지 않는다고 발표한 바 있음.

- 그러나 그동안 발표된 주요 대책들은 아직 재정비촉진계획이 수립되지 않은 재정비촉진지구나 정비예정구역, 존치구역 등에 한정될 뿐, 이미 사업이 추진 중인 정비구역에 대해서는 뚜렷한 해법을 제시하지 못하고 있음. 또한 대부분의 대책들은 재정비사업의 사업성 부족을 보완하기 위한 정부의 재정지원 확대나 규제완화에 초점이 맞추어져 사업을 신속하게 추진해야 한다는 강박관념을 벗어나지 못하고 있음

- 지금까지 각 정당이나 지자체가 발표한 재개발‧뉴타운사업에 대한 대책들은 대부분 재정비사업의 구조적이고 본질적인 문제점들은 외면한 채 재정비사업을 촉진하기 위한 지원대책이나 사업이 지연되는 구역에 대한 건축 규제 완화에 초점을 두고 있음. 재정비사업이 개발사업으로 정상적으로 추진된다면 아무런 문제가 없다는 것이 기본적인 인식임.

- 그러나 현재의 재정비사업은 개발사업이 정상적으로 추진되어도 소형주택 멸실이나 원주민의 재정착률 부족, 주택가격 상승 등의 문제점을 유발하고 있고, 정상적으로 추진되지 않아도 장기간의 재산권의 침해와 주민간의 갈등 확대, 사업비용의 증가 등의 문제가 발생하는 심각한 상황임. 따라서 현행 재생사업은 사업구조와 사업주체 문제를 근본적으로 재편하지 않으면 해결하기 힘든 상황에 처해 있음.

- 이 글에서는 현행 뉴타운⋅재개발사업의 문제점을 구조적인 문제와 운영상의 문제, 최근 경기침체 등으로 인한 문제 등으로 구분하고, 그 해법도 근본적인 재편 전략과 세부적인 개선 방안으로 구분하여 제시하고자 함

2. 뉴타운⋅재개발 사업의 문제는 무엇인가?

- 현행 뉴타운⋅재개발사업의 문제점은 사업의 목적과 사업방식이 지니고 있는 구조적인 문제와 조합주도의 사업추진 과정에서 각 주체간의 역할분담 부재와 관리 부재가 초래하는 운영상의 문제, 최근 부동산 경기침체 등으로 인한 사업성 부족과 주민들의 부담금 증가 등이 초래하는 문제 등이 동시에 나타나고 있음

- 따라서 뉴타운⋅재개발사업의 문제점은 원인별로 구분하여 파악하고 그 해법을 도출할 필요가 있음

1) 뉴타운⋅재개발 사업의 구조적인 문제점

(1) 재정비사업의 목적과 성격

◯ 법적인 정의를 통해 본 재정비사업의 성격

- 현행 도정법상의 모든 정비사업에 대한 정의에는 “주거환경을 개선하기 위하여 시행하는 사업”과 “도시환경을 개선하기 위하여 시행하는 사업” 등을 명시하고 있어 정비사업이 물리적인 ’환경’개선에 초점을 두고 있음을 알 수 있음

- 정비사업의 정의에서 주거환경개선사업, 주택재개발사업, 주택재건축사업은 모두 사업시행대상 지역의 기준으로 기반시설의 열악과 노후‧불량주택의 밀집 등의 물리적 조건만을 규정하고 있어서 정작 정비사업에서 필수적으로 고려해야 하는 주민소득이나 세입자 밀집도, 주택가격 수준, 임대료 수준 등은 정비대상 지역의 조건에서 배제되어 있음

‧ 다만, 주거환경개선사업의 정의에서만 주민의 소득과 같은 사회경제적인 특성의 조건을 규정하고 있음

- 정비사업에 대한 정의를 통해 볼 때 도정법에서 규정하고 있는 정비사업은 도시환경정비를 위한 사업을 추진하기 위한 사업법이자 절차법에 불과함을 알 수 있음

‧ 따라서 도시의 사회경제적, 문화적, 복지적인 측면에서 근본적인 전환을 추구하는 도시재생사업을 추진하기 위해서는 현행 도정법의 체계을 근본적으로 개편해야 함을 알 수 있음.

<표 1> 도시 및 주거환경정비법상의 정비사업의 정의와 성격

정비사업 유형	정비사업별 정의	정비사업 대상지역의 조건
		① 주민소득	② 건축물	③ 기반시설
주거환경개선사업	①도시저소득주민이 집단으로 거주하는 지역으로서 ③정비기반시설이 극히 열악하고 ②노후․불량건축물이 과도하게 밀집한 지역에서 주거환경을 개선하기 위하여 시행하는 사업	저소득	노후‧불량	열악
주택재개발사업	③정비기반시설이 열악하고 ②노후․불량건축물이 밀집한 지역에서 주거환경을 개선하기 위하여 시행하는 사업	언급없음	노후‧불량	열악
주택재건축사업	③정비기반시설은 양호하나 ②노후․불량건축물이 밀집한 지역에서 주거환경을 개선하기 위하여 시행하는 사업	언급없음	노후‧불량	양호
도시환경정비사업	상업지역․공업지역 등으로서 토지의 효율적 이용과 도심 또는 부도심 등 도시기능의 회복이 필요한 지역에서 도시환경을 개선하기 위하여 시행하는 사업	언급없음	언급없음	언급없음

출처: 법제처(www.moleg.go.kr)를 정리

◯ 뉴타운⋅재개발 사업의 목적과 사업성격의 문제

- 도시환경개선과 고급주택공급, 나아가 일자리 창출 등 외부적인 가치에 초점을 맞추어 왔기 때문에 정작 중요한 ‘사람'과 '지역'에 대한 충분한 배려가 부족

- 신속한 추진에 최우선 가치를 두어 왔기 때문에 정비구역 지정을 위한 물리적 조건, 토지소유자 등의 동의 요건, 법률적인 근거만 있으면 사업을 추진할 수 있도록 지원하는 데 활용

- 재정비사업 참여주체는 개발과정이나 개발이후의 수익극대화에만 관심

(2) 뉴타운⋅재개발 사업의 사업방식과 추진 구조

◯ 재정비사업의 사업방식

- 재정비사업의 사업추진방식은 시행주체에 따라 민간개발방식과 공공개발방식, 기타 공동(합동)개발방식, 신탁개발방식 등으로 구분할 수 있으며, 시행방식에 따라 관리처분방식(전면철거방식), 현지개량방식, 주택건설방식(공동주택건설방식), 환지방식, 사용․수용방식, 입체환지방식, 혼용방식 등으로 구분됨(안균오, 2010). 공공이 직접 시행하는 주거환경개선사업과 도시계획시설사업을 제외한 주택재개발사업, 주택재건축사업, 도시환경정비사업, 시장정비사업, 도시개발사업 등은 모두 조합이 중심이 되어 전면 철거에 입각한 관리처분방식으로 추진되고 있음

- 사업의 단계적 개발과 인근지역과 동시개발 여부에 따라 순환개발방식과 결합개발방식이 규정되어 있으나, 거의 실행되지 않고 있지 않음

- 사업의 관리를 위해 공공관리제도를 도입하고 있으며, 재정비촉진사업의 경우 사업총괄관리자와 총괄계획가 제도를 도입하였음

◯ 재정비사업의 추진주체

- 재정비사업은 국토의 계획 및 이용에 관한 법률상 도시계획사업으로서 도시계획 절차를 밟아서 추진되며, 토지의 취득에 있어서는 공익사업을 위한 토지등의 취득 및 보상에 관한 법률에 의해 수용 또는 사용의 대상이 되는 공익사업의 성격을 지니고 있음

- 주택재개발사업은 당초 국가 또는 지방자치단체가 직접 시행하거나 대한주택공사와 같은 공기업에 위탁하여 추진하던 공익사업이었으나, 1983년 토지등의 소유자가 조합을 설립하여 공공부문과 공동으로 합동재개발방식으로 추진하면서 사업의 성격이 민간개발사업으로 변화하였으나, 법률상으로는 여전히 공익사업에 준용하여 관리되고 있음. 재개발조합은 행정권한을 위임받은 행정기관의 성격을 지니고 있으며 재개발조합을 상대로 하는 분쟁은 행정소송의 대상이 되고 재개발조합 임원의 비리는 공무원 뇌물죄에 준하여 처벌하고 있음.

토지공공성네트워크, “재개발-뉴타은 개발사업의 목표방식의 개선과 강제퇴거 시 인권침해 근절을 위한 시민사회단체의 10대 요구사항”, 2009. 6면.

(3) 뉴타운⋅재개발 사업의 촉진 논리와 과도한 정비구역 지정

◯ 재개발·뉴타운사업의 논리적 전제의 문제

- 재개발·뉴타운사업이 전제하고 있는 사업추진의 논리는 다음의 세 가지로 정리할 수 있음. 첫째, 대규모의 재정비사업을 신속하게 추진하면 도시 환경도 정비될 뿐만 아니라 주택문제도 자연스럽게 해소될 수 있을 것이라는 논리. 둘째, 재정비사업은 토지 등의 소유자의 재산권을 기초로 추진되어야 한다는 점. 우리 헌법이나 유엔의 사회권조약에서 기본권으로 보장하고 있는 주거권은 재산권 행사에 제약이 되어서는 안된다는 점을 전제로 하고 있음. 셋째, 대규모 정비가 소규모 정비보다 훨씬 효율적이고 주거환경과 도시환경이 효율적으로 정비되는 것이라는 믿음이 전제. 이에 따라 전면 철거방식의 대규모 개발사업이 선호되고 있음. 넷째, 주택공급확대가 주택문제 해결을 위한 정책이 되어야 한다는 전제. 기존의 도정법보다 규제 완화와 인센티브 제공, 정부의 재정 지원 등은 신속하여 재정비사업을 추진함으로써 주택의 공급을 촉진하는 데서 정당성을 찾고 있음.

◯ 정비구역의 지정요건 완화와 과도한 정비구역의 지정

- 도시정비사업은 도시및주거환경정비법에 의한 정비예정구역과 정비구역, 도시재정비촉진법에 의한 재정비촉진지구라는 두 가지 지역에서 시행되고 있음.

. 정비예정구역은 특별시, 광역시와 대도시시장이 도시환경정비기본계획을 통해 수립하며, 정비구역은 이 계획에 기초하여 시장·군수가 수립. 정비예정구역은 도시환경정비기본계획을 통해 정비구역으로 지정이 예상되는 지역을 법정 구역지정 요건을 충분히 고려하지 않고 선지정하기 때문에 추후 정비구역 지정과 무관하게 과도하게 지정되어 부동산 가격을 상승시킬 뿐만 아니라 기반시설 설치 계획이나 부담능력, 광역계획과의 연계성을 고려하지 않고 과도하게 지정되는 문제점을 지니고 있음.

- 정비사업의 대상이 되는 ‘정비구역’은 “정비사업을 계획적으로 시행하기 위하여 지정·고시된 구역”으로서(도시및주거환경정비법 제3조) 구체적인 요건은 시행령에 의해 시․도조례에 위임하고 있는데, 2006년 이후 노후도 60% 이상, 호수밀도 60호/ha이상, 과소필지 50%이상, 접도율 30%이상 등의 4개 조건 중 2개 이상만 충족하면 정비구역으로 지정되도록 기준이 완화. 뉴타운 사업이 시작되면서 도시재정비촉진지구에서는 20%를 완화하여 적용

<표 2> 서울시와 경기도의 재개발구역 지정요건 비교

구 분	노후도	과소필지	접도율	호수밀도	요건충족개수
서울시 (완화)	60%이상 (완화없음)	50%이상 (40%이상)	40%이하 (48%이하)	60이상 (48이상)	노후도필수 + 1개 이상
경기도 (완화)	50%이상 (40%이상)	40%이상 (32%이상)	30%이하 (36%이하)	70이상 (56이상)	1개 이상

. 사업진척이 부진한 이유는 뉴타운 사업이 워낙 넓은 지역에 걸쳐 지정되기 때문에 다양한 주체들의 이해관계를 조정하는 데 한계가 있을 뿐만 아니라, 노후도가 심하지 않은 지역까지 과도하게 정비구역으로 지정하였기 때문임

◯ 소형주택의 멸실과 중대형 주택의 건설을 촉진하는 제도

- 뉴타운사업은 저렴하고 소형인 단독주택이나 다가구, 다세대 주택을 멸실하고 중대형 평형의 주택을 공급하는 사업으로 각 도시에서 가장 열악한 주거환경에 거주하는 주민들은 현지에서 추출되는 반면, 중산층 이상의 주민들이 신규로 입주하게 됨

. 이러한 결과는 도시재정비촉진법에서 사업촉진을 위한 규제완화의 일환으로 소형주택평형의 배분기준을 완화하였기 때문에 나타난 현상.

- 정비사업의 주택규모별 건설비율을 살펴보면, 주거환경개선사업이나 주택재개발사업에서 85㎡이하의 소형주택 비율은 도시 및 주거환경정비법에서 보다 도시재정비촉진법에서 공급비율이 크게 줄어들고 있음.

<표 3> 주택규모별 건설비율

정비사업		주거전용면적
		60㎡이하	60㎡초과〜85㎡	85㎡ 초과
주거환경개선사업	도정법	90% 이상		10% 이하
	도촉법	80% 이상		20% 이하
주택재개발사업	도정법	80% 이상		20% 이하
	도촉법	60% 이상		40% 이하
주택재건축사업	300세대 이상	20% 이상	40% 이상	40% 이하
	300세대 미만	60% 이상		40% 이하

주: 1) 도정법: 도시 및 주거환경정비법

2) 도촉법: 도시재정비 촉진을 위한 특별법

출처: 서울특별시(2007)

(4) 토지등의 소유자를 중심으로 한 사업추진과 세입자의 배제

◯ 사유재산권에 기반한 사업추진 구조

- 현행 재정비사업은 토지등의 소유자에 한정된 재산권 보호에 최우선적인 가치를 두고 있음. 정비사업은 정비구역단위에서 단기간의 수익성 극대화를 추구하는 재개발조합이 주도하는 민간부동산 개발사업으로 추진되기 때문에 주민들의 참여는 형식적인 절차에 불과하게 됨.

⋅ 도정법상 주민참여는 주민공람, 공청회, 의견수렴, 주민대표자회의 등이 규정되어 있으나, 대부분의 절차는 형식적인 요건에 불과.

⋅ 특히 재정비사업 추진과정에서 주민들의 참여는 주민들이 거주하는 지역의 공동체를 유지하거나 역사문화적인 자산을 공유하는 데 목적이 있기 보다는 토지 등의 소유자가 가진 재산권을 보전하고 사업 과정에서 발생하는 개발이익을 배분하는 데 초점이 맞추어져 있음

◯ 세입자를 배제하는 재정비사업

- 세입자가 80%를 넘어서는 재정비지역에서 부동산을 소유한 나머지 20%의 이른바 ‘주민’이 마을에 대한 개발과 전환의 결정권을 지니고 있으며, 부동산을 소유하지 못한 주민들은 이주대책비나 영업손실보상 등의 최소한의 보상을 수령할 대상이 될 뿐

. 정비사업의 추진 과정에서 조합의 설립, 추진위원회의 구성, 관리처분 등 핵심적인 결정에 참여하는 주민은 토지등 소유자로 한정되어 있기 때문에 토지나 건축물의 소유권을 갖지 못한 세입자나 세입상인들은 참여의 기회가 원천적으로 제공되지 못함.

- 토지등의 소유자라 할지라도 충분히 정보가 공개되지 않은 상태에서 비용부담금의 크기를 알 수 없는 단계에서 동의절차가 진행

. 충분한 정보를 제공받았다고 할지라도 실질적으로 조합원이 부담할 수 없는 금액의 부담금이 결정된 경우에는 이를 되돌릴 수 없는 것이 현재의 의사결정 구조.

2) 재개발·뉴타운사업의 추진상의 문제점

(1) 조합, 정비관리업체, 시공사의 합작에 따른 부패구조를 내재

<그림 1> 도시재정비사업의 갈등 및 부패의 발생구조

출처 : 박환용․김호권, 2007: 131

(2) 과속개발을 유도하는 사업 구조

- 현행 재정비사업은 재정비사업 추진 과정에서 주민 참여가 적고 세입자 대책이 적을수록, 절차를 간소화할수록 조합과 조합원, 시공사의 이익이 커지는 구조로 과속개발을 유발하고 있음

- 이 과정에서 관리주체인 행정청은 최소한의 절차와 심의기능조차 수행하지 않은 채 사업 촉진을 지원하는 기능에 역할을 한정하고 있음

<표 4> 재정비사업 추진주체별 이익 구조

항목	조합원	세입자	시공사	사업방향
조합원 감정평가액	+(-)	+-	-	시공사와 조합임원의 결탁을 통한 저평가 유도
세입자 보상비	-	+	-	세입자 재계약 거부, 강제퇴거
임대주택 건설비	-	+	-	최소 물량 건축
보상대상 세입자수	-	+	-	세입자 재계약 거부, 강제퇴거
임차상인 보상비	-	+	-	상가임차인
사업기간	-	+-	-	형식적 참여, 명도소송, 강제퇴거 등을 통한 사업기간 단축
행정절차	-	+-	-	행정절차 간소화를 통한 사업기간 단축
일반분양 가격	-	+	+	높은 분양가격 책정
공사비	-	-	+	시공사의 높은 공사비와 조합임원의 묵인

참조: +(이익), -(손해)

3) 최근 부동산 시장 침체에 따른 문제

(1) 재정비사업 중단 및 지구지정 해제 요청 확대

- 최근 부동산경기가 침체되면서 사업성이 낮은 재정비사업구역에서는 주민들의 분담금이 커지면서 사업 재검토나 구역이나 지구 지정해제, 조합설립 무효 등을 주장하는 요구가 확대

· 재정비 사업이 장기화되면서 금융비용이 증가하여 주민들의 입주부담금은 더욱 늘어나게 되어 주민들이 반발이 커지게 되고 사업은 더욱 장기화되는 악순환이 지속

- 뉴타운지구의 경우 건축행위를 제한함에 따라 재정비사업은 추진되지 않으면서도 신축이나 증개축 등을 통한 재산권 행사를 못하게 되면서 지구 지정 자체를 해제해달라는 요구가 확대

- LH공사나 지자체, SH공사 등이 시행하는 주택재개발, 주거환경개선사업 구역의 경우에는 최근 공기업이나 지자체의 재무상황 악화로 사업이 축소⋅연기⋅취소됨에 따라 해당 지역 주민들의 불안감은 더욱 확대

- 주체별로 보면, 토지소유자나 가옥주는 사업성이 부족해짐에 따라 입주부담금이 확대되거나 다가구주택의 경우 임대수입이 없어지는 문제, 주택이나 토지에 대한 감정평가액의 산정 문제 등을 들어 반대

· 세입자나 임차상인들은 적정 보상금이나 이주대책 부족 등의 문제점을 들어 반대

(2) 중단할 수 없는 재정비사업 구조

- 현행 재정비사업은 멈추거나 중단되면 엄청난 손실이 발생하는 사업구조를 띠고 있는 데다 개별주민들이 개인적인 손실을 이유로 멈출 수도 없는 상황

⋅ 도정법상 지자체나 조합이 사업을 중단하거나 되돌릴 수 있는 근거 부재

- 재정비촉진지구의 경우 재정비촉진계획 수립이 지연되는 경우 지구 지정 해제의 요건이 되지만, 이미 재정비촉진계획 수립이 완료된 상황에서는 지구 지정 해제에 한계가 있음

⋅ 지구지정 해제시 지구 지정에 따라 가능했던 용도변경, 용적률 등의 인센티브의 근거가 상실되어 정비계획을 재수립해야 할 상황

⋅ 지구지정 해제시 기반시설 부담의 근거가 없어서 수익성이 높은 정비구역에서는 오히려 사업성이 증가하는 반면, 기반시설은 부족한 채 정비구역별로 정비사업이 진행되어 난개발이 우려됨

- 이에 따라 정비사업 추진에 반대하는 일부 조합원들이 비상대책위원회 등을 구성하여 주민동의 절차나 고지의무의 위반, 구역지정요건 미비 등을 사유로 조합설립승인 취소 등의 소송을 제기 중

⋅ 그러나 정비조합은 행정업무 수탁 私人으로 간주되어 행정소송의 대상이 되기 때문에 중대하고 명백한 사유가 없는 한 승인취소 등의 판결을 내리지 않기 때문에 최근 제기된 대부분의 소송에서 주민들이 조합이나 행정청에 패소

<표 5> 사업단계별 소송 제기 건수

구분	계	건수	추진위원회	조합설립	사업시행인가	관리처분계획	기타
건수	212	10	47	87	26	13	29
비율	100%	4.7%	22.5%	40.8%	12.2%	6.1%	13.7%
주: 년도별 소송건수는 2007년 12건, 2008년 27건, 2009년 103건, 2010년(3월현재) 70건으로 총 212건임. 자료 : 사회통합위원회, 「도시재정비 제도개선 소위원회 활동 결과 보고서」, 2010.12

4) 재개발·뉴타운사업의 추진 결과의 문제점

(1) 도시의 지속가능한 발전과 원주민 재정착의 한계

- 신규로 공급되는 주택이 멸실된 주택에 비해 대형평형이고 고가주택이기 때문에 총량에서 균형을 맞추더라도 저렴주택에 거주했던 세입자들이 거주하기에는 너무 비싼 주택이 공급

- 서울시주거환경개선정책자문위원회가 휘경2, 답십리12구역 등 뉴타운 재개발 재건축 등 도심재정비사업을 대상으로 벌인 실태조사 결과, 원주민 재정착률이 낮은 이유는 정비사업 시행 후 주택평형이 확대되고 주택가격이 급증한 반면, 이 주택에 거주하기 위해서는 소득이 2.5배 이상 상승해야 하기 때문

⋅ 도시재정비사업 후 재정착을 위해 필요한 소득수준과 기존 원주민들의 소득간의 차이 때문에 원주민의 강제 교체가 불가피하게 발생

⋅ 현행 재정비사업은 원주민이 현재의 주거지에서 거주할 주거권이나 주거이전의 자유를 본질적으로 훼손

(2) 저렴주택의 멸실과 주택공급 효과 부족

- 재개발‧뉴타운 사업은 사업 추진 과정에서 발생하는 엄청난 사회적 부작용을 유발하면서도 실제 주택공급효과는 크지 않음.

⋅ 서울시의 뉴타운지구와 균형발전촉진지구에서는 사업추진 전 가구수가 257,690이었으나 완료 후 331,041로 73,351가구가 증가하는 데 그침. 이중 사실상 나대지 개발인 은평뉴타운 사업 등의 시범사업의 가구 증가분(17,123)을 제외하면 증가분은 56,228가구에 불과함

⋅ 경기도의 뉴타운 지구 중 정비계획이 완료된 11개 지구의 자료를 분석한 결과 사업전 거주가구 수가 220,959호였으나, 정비사업 완료 후 거주가구는 223,423호로 2,464호가 증가하는 데 그침

- 결국 재정비사업은 저렴주택을 급격하게 멸실시키는 반면, 주택공급 효과는 거의 없는 것으로 나타남

(3) 부동산 가격의 급등 유발

- 뉴타운사업지구로 지정되기 위해 수행되는 기초적인 조사, 지구지정을 위한 준비작업, 개발계획수립 과정을 거치면서 개발에 대한 기대감, 기획부동산업자들의 부동산 매집, 지분쪼개기 등을 통해 부동산 가격은 폭등

- 재개발 구역이나 뉴타운 구역 지정과 동시에 지구 내 주택가격이 급등하기 시작하여 사업시행 인가와 관리처분 계획을 거치면서 주택가격의 상승을 유발

(4) 세입자를 내모는 재정비사업

- 현행 정비사업은 정부의 재정적인 지원 없이 조합원의 종전 자산 출자와 추가입주금의 분담, 개발 과정에서 발생하는 개발이익을 통해 개발사업을 추진하는 구조. 때문에 조합원이 아닌 세입자에게 많은 보상금을 지급하고 임대주택을 건설하여 공급하는 것은 개발이익의 규모를 줄이고 조합원의 추가입주금을 늘리는 구조.

⋅ 이러한 구조 속에서 세입자를 위한 임대주택은 정비구역 내 세입자 구성의 특성을 반영하여 물량이 결정되는 것이 아니라 법규에서 정한 최소한의 물량만 건설

- 정비사업별로 임대주택의 건설비율은 주거환경개선사업은 주택 전체 세대수의 100분의 30 이하, 주택재개발사업은 주택 전체 세대수의 100분의 17이하로 건설하도록 규정.

도정법 시행령 제 13조의 3 제 1항.

⋅ 재건축사업의 경우 이명박 정부 들어 경제위기 극복을 위한 부동산 경기 활성화를 명분으로 2008년 11.3대책에서 임대주택 건설의무를 아예 폐지.

기획재정부외, 2008, “경제 난국 극복 종합 대책”. 2008.11.3.

⋅ 원주민 중 세입자 비중이 80%를 넘는 정비구역도 상당수가 있고, 정비구역별로 세입자를 위해 임대주택을 추가로 건설해야 할 필요성이 있음에도 불구하고 임대주택 건설비율의 상한을 정해 둠으로써 임대주택의 공급확대를 막고 있음

- 서울시의 1~3차 뉴타운 지구 26곳과 경기도의 뉴타운 지구 20곳의 지구별 촉진계획과 기본계획을 분석한 결과, 뉴타운 지구의 세입자는 서울 23만2883가구, 경기 17만2545가구 등 모두 40만5428가구인데, 뉴타운 지구에 지을 임대아파트는 서울 4만4692가구, 경기 4만9649가구 등 9만4341가구분뿐.

⋅ 31만1087가구 83만9000여명(평균 가구원을 2.7명으로 계산)은 뉴타운 밖으로 이주 불가피. 세입자 10명 가운데 7~8명은 뉴타운 재정착이 불가능(한겨레신문 2011.5.9.).

3. 기존의 재개발‧뉴타운 개선 방안 검토

1) 뉴타운 사업에 대한 개선방안

(1) 서울시의 뉴타운 사업 개선방안

- 2011.4.14. 서울시는 “서울시, 무조건 철거하는 주거정비 안한다”는 제목으로 보도자료를 발표

- 서울시 뉴타운 지구 중 촉진구역이 대부분을 차지하고 있음에도 불구하고 촉진구역의 정비사업은 정상적으로 추진되고 있는 것으로 판단하여 시기조정 외에는 별도의 대책을 제시하지 않고 있음

- 촉진구역에 대해서는 별도의 대책이 없으나, 많은 정비구역에서 동시에 사업이 추진될 경우 주택 멸실 물량이 집중됨에 따라 일시적인 수급 불균형으로 전월세 시장에 충격을 줄 수 있기 때문에 정비사업 시기조절 정책을 추진 중(관련 법 개정안 국회 계류 중). 존치구역에 대해서는 장기간 건축이 제한된 지역을 중심으로 주민의견을 수렴해 건축제한 해제를 추진하고, 해제 구역은 휴먼타운 우선 조성지역으로 관리하기로 함

- 뉴타운 지구 중 촉진구역에서도 사업지연과 중단, 주민의 입주부담금 과다에 따른 소송과 구역 해제 요구, 저렴주택의 대량멸실과 세입자의 주거공간 상실 문제가 발생하고 있음에도 불구하고 근본적인 대책을 제시하지 않고 정상적으로 추진되는 것으로 인식. 서울시가 기존 정비방식의 대안으로 제시하고 있는 휴먼타운이나 수요자 중심의 소규모 정비모델 개발은 전면적으로 시행하기 보다는 아직 시범사업 추진 수준에 그칠 뿐만 아니라 앞으로도 기존의 재정비사업을 일부 보완하는 역할로 한정

(2) 경기도의 뉴타운 사업 개선방안

- 2011.4.13. 경기도는 “경기뉴타운 제도개선(안)”을 발표. 뉴타운 제도개선 방안은 ‘주민의견을 존중한 사업 추진’, ‘주민부담 경감’, ‘투명성  확보 및 주민의 권리보호’, ‘서민주거 안정 보호’ 등 4가지로 구성

⋅ 기반시설 설치비용 국비지원 확대 및 임대주택 비율 하향 조정 등 주민 부담을 경감하고, 용적률 상향 조정, 생계형 임대소득자 보호, 사업의 투명성 제고 방안을 발표

- 과도한 뉴타운 지구 지정과 주민의견을 수렴하지 않은 뉴타운 사업 추진은 바람직하지 않을 뿐만 아니라 불가능함을 인식

⋅ 김문수 지사도 주민의 25% 이상이 반대하는 경우에는 뉴타운지구 지정을 해제할 수 있음을 공식적으로 밝힘

- 그러나 ‘주민부담 경감’, ‘투명성  확보 및 주민의 권리보호’, ‘서민주거 안정 보호’ 등에서 제시한 세부방안들은 모두 정부 재정지원 확대와 규제완화를 통한 사업성 제고에 초점이 맞추어져 있음. 사업의 우선 순위가 부여되지 않은 상황에서 전 지구에 대해 정부의 재정지원을 확대해달라는 요구는 현실성이 떨어지며, 세입자나 가옥주의 재정착률을 제고할 수 있는 방안이 마련되지 않은 상황에서 사업성 제고를 위한 규제완화 요구는 대규모 철거에 따른 전세문제와 주거불안정 문제를 유발할 우려가 있음

(3) 정부의 뉴타운 사업 개선 방안

- 김황식 국무총리는 4월 11일[교육⋅사회⋅문화에 관한 국회 대정부 질문]에 출석하여 정부의 뉴타운 정책이 사실상 실패했음을 인정

- 정부 스스로도 뉴타운 사업의 문제점을 인정하고 있음에도 불구하고 이 문제점을 해소할 수 있는 개선대안을 제시하지 않고 있음

- 정부가 국회에 제출한 도촉법 개정안(2010.4.15.)에서는 재정비촉진지구 지정권한의 이양, 순환개발방식의 절차개선, 사업협의회 구성원 확대, 재정비촉진특별회계의 재원 및 용도 추가 등 미세한 사업에 그치고 있음

(4) 국회의 도시재정비촉진법 개정안

- 현재 국회에 계류중인 대부분의 도촉법 개정안은 기존의 재정비사업의 활성화를 위한 지원 확대와 규제완화에 초점이 맞추어져 있음.

- 따라서 이러한 개정법안이 통과된다고 할지라도 기존의 재개발⋅뉴타운사업의 문제점은 거의 해소되지 않은 채 일부 지역의 사업성을 보완하거나 사업을 촉진하는 데 그칠 것으로 보임.

2) 재정비 사업 전반에 대한 개선 방안

(1) 서울시의 재정비사업 관련 제도 개선

o 민간 소형 저렴주택 공급 확대

- 도시형 생활주택과 Youth Housing의 공급

- 주택재개발 기준용적률 상향조정을 통한 소형주택 공급 확대 등

o 공공 소형 주택 공급 확대

- 보금자리 주택의 공급 확대

- 시프트 공급 확대

- 서울시 보유 공공임대주택 공급 확대

o 순환정비사업 실시와 권역별로 연차별 순환용 임대주택 물량 확보

o 권역별 주택멸실관리제도와 주거지종합관리계획

o 서울시 정비사업 정보공개 모니터링 제도

o 클린업시스템

o 추정사업비 및 분담금 추정 프로그램 공개

o 공공관리자제도

o 존치관리구역 내 건축 규제 완화. 신증축 가능(‘11.4.11.)

o 존치지역에 휴먼타운 조성

- 흑석 존치정비1구역, 시흥 존치관리3구역, 길음 존치관리구역 등

o 정비사업 법률지원단 발족: 자치구 대상 행정소송 지원 업무

(2) 사회통합위원회 제안 사항

o 주거안정성 평가 및 주민주거안정계획 수립

o 사업이 추진되지 않는 정비예정구역, 정비구역 해지를 위한 일몰제 도입

o 분쟁조정위원회 위상 강화

o 사업추진과정의 주민동의요건 강화

o 사업진행정보의 공개 의무화

o 조합의 투명성 확보를 위한 공공에스크로제도 도입

o 개발이익과 휴업보상기간을 연동하여 보상 규모 책정

o 대체 임대상가 공급 방안

o 정비사업 지역 상가임차인 보호를 위한 상가건물임대차보호법 개정

o 증세담보부 재정 제도 도입

o 손실보상대상 상가세입자 자격인정시기 조정

o 재정비사업의 적정보상규칙 법 체계 개선

o 관리처분제도에 대한 객관적 검증

3) 재개발·뉴타운사업의 쟁점

(1) 재정비사업의 목적

- 뉴타운⋅재개발사업의 목적을 주택공급 확대와 주거환경개선이 아니라 주거안정이나 세입자의 권리보호 등에 초점을 맞춘다면, 도심 내에서 주택공급 능력이 제약될 것.

⋅ 일본의 주택도시정비공단은 도시재생기구(UR)로 기구가 변경된 이후 신규 주택공급 보다는 기존 주택관리와 정비에 초점을 맞추고 있으나 우리나라도 주택재고가 충분한 상태에 이르렀는가에 대한 검토 필요.

- 그렇지 않다면 기존 사업방식과 재생사업을 본질적인 내용으로 하는 정비방식을 혼용할 필요가 있음

(2) 재정비사업의 주체

- 현행 재정비 방식은 공공이 직접 시행하는 주거환경개선사업과 도시계획시설사업을 제외하고는 주택재개발사업, 주택재건축사업, 도시환경정비사업, 시장정비사업, 도시개발사업 등은 모두 조합이 중심이 되어 전면 철거에 입각한 관리처분방식으로 추진되고 있음.

- 주민의 참여를 확대하기 위하여 세입자나 임차상인의 조합원 참여, 정비사업 참여를 보장하는 것이 기존 토지 등의 소유자의 재산권을 침해할 수 있는데, 과연 헌법재판소, 대법원, 법원, 국회 등에서 이를 수용할 수 있을까?

⋅ 그렇지 않다면 토지등의 소유자가 동의하는 경우에 한정하여 제한적으로만 대안 참여주체방식을 도입해야 함. 아니면 토지등의 소유자에게 손해를 끼치지 않으면서 세입자나 임차상인이 참여할 수 있도록 국가나 지자체가 엄청난 재정지원이 전제되어야 함

(3) 재정비사업의 보상과 개발이익의 배분

- 재정비사업에서 세입자나 원주민에 대한 보상은 어느 수준까지 하는 것이 적당한가? 세입자도 지구 지정 후나 개발계획 승인이후 발생한 개발이익의 일부를 보장받아야 하나?

⋅ 사회통합위원회는 상가임차인의 경우 상권 형성에 대한 기여도를 고려하여 개발이익의 일부를 포함하도록 보상금을 설정하도록 권고하고 있음

- 이 경우 세입자나 임차상인 중 보상대상은 어디까지 확대해야 하나? 공람공고 혹은 지구지정 이후 입주한 세입자나 임차상인의 주거안정이나 영업권도 보장해야 하나?

⋅정비사업 시행을 미리 알고 이주한 세입자와 임차상인의 입주와 보상을 방지할 장치를 마련 필요

(4) 사업성이 떨어지는 재정비촉진구역이나 정비구역의 해제

- 주민이 반대하는 재정비촉진구역을 해제하면 기존의 불량한 주거문제는 해결되는가?

⋅ 주민의 반대가 심한 구역은 주로 사업성이 부족하여 주민들의 입주부담금이 큰 지역이고, 사업성이 있는 정비구역은 주민들의 찬성율이 높음

- 사업성이 높은 정비구역에서는 재정비촉진지구가 해제되면 기반시설 부담없이 정비사업이 추진될 것이기 때문에 사업성이 나쁜 지역은 정비사업도 추진되지 않고 기반시설도 확보되지 못하는 문제가 발생할 수 있음

- 정비예정구역이나 정비구역을 해제하면 주민들간의 갈등이 줄어들 수 있나? 이미 투입된 비용과 사업추진 지연에 따른 사업비 증가 때문에 주민들간의 갈등과 비용부담이 오히려 더 커질 수 있음

(5) 재정비사업에서 국가나 지자체의 역할과 부담

- 민간조합 주도로 추진되는 재정비사업의 문제점을 극복하기 위해서는 국가나 지자체가 주도하는 사업방식을 전면적으로 확대해야 하나?

⋅ 주민이 동의하지 않으면 공공부문의 참여가 불가능한 현재의 법률을 개정하더라도 주민들의 반발을 막기 위해서는 막대한 재정 지원이 불가피함

- 재정비사업에서 공공부문의 참여 여부 결정을 주민들의 의사에만 맡길 것인가?

⋅ 공공부문 지원 없이도 정비사업의 추진이 가능한 경우에는 공공부문의 역할은 절차 상의 투명성 확보에만 그칠 것인가? 아니면 멸실량 조절과 같이 정비물량의 시간적, 공간적 조정에까지 공공부문의 역할 확대가 필요한가?

(6) 재정비사업의 우선 순위 결정

- 노후도나 밀도, 과소필지 등 물리적 기준에 따라 정비구역을 정하고, 사업성 여부에 따라 재정비사업이 추진되는 현재의 재정비사업 구역 지정기준과 사업추진 우선순위 결정방식이 문제라면 어떤 기준으로 재정비사업을 추진해야 하나?

⋅ 주거상황이 열악한데 사업성이 부족한 지역부터 추진할 것인가?

⋅ 공공이 최소한의 지원이나 규제완화만 해주면 사업을 신속하게 추진할 수 있는 지역부터 지원해야 하나?

- 사업의 우선순위를 부여하는 기준으로 물리적 기준이 아니면 어떤 기준을 적용할 수 있을 것인가?

⋅ 주민의 소득수준, 세입자 비중, 도시계획적인 특성 등을 기준으로 선정하는 경우 사업성 부족을 보완하기 위하여 소요되는 엄청난 재정부담을 감당할 수 있는가?

⋅ 주민의 사회경제적 특성을 기준으로 삼는 경우 지방중소도시의 우선순위가 높은 반면, 주택부족의 문제는 서울이나 대도시가 심각한 데 어떻게 조정할 것인가?

(7) 주민의 동의조건과 부담액의 검증

- 주민의 실질적인 부담에 기반하여 동의가 이루어지기 위해서는 추진위원회나 조합설립 이전에 감정평가에 기반하여 사업성을 분석하고 주민부담금을 산정해야 하는데, 많은 비용을 들여 검토한 결과 사업성이 없으면 그 비용은 누가 부담하나?

4. 재개발·뉴타운 사업의 정책방향 전환과 근본적인 개편 전략

1) 재개발·뉴타운사업의 기본원칙과 방향 전환

◯ 재정비사업에 대한 인식

물리적 환경개선 사업, 부동산 개발사업  => 사회적⋅경제적⋅문화적 재생사업, 환경복지사업

◯ 재정비사업의 주체

토지등의 소유자, 조합 => 지역거주자 참여, 대안적 조직

◯ 재정비사업에서 공공의 역할

방관자 및 사업촉진자 => 적극적인 계획주체이자 관리자

◯ 재정비사업의 대상지역 선정과 추진 속도

물리적 기준 대상 선정, 사업성 위주 추진 => 종합적 기준 대상 선정, 단계적 추진

◯ 재정비사업의 성과

주거환경 개선, 주택공급 확대 => 원주민 재정착률 제고, 주민의 주거안정성 확보

◯ 사업추진 절차의 공정성과 주민 참여 확대

조합원의 이익 배분, 신속한 사업추진 중시 => 주민 참여 확대, 절차의 공정성 확보

◯ 생활보상과 주민의 권리 보호

원상회복 불가수준의 보상 => 생활권 보상 기준 원칙 확립, 최소한 재정비사업 이전수준의 주거나 영업상태 보장 원칙 정립

2) 종합적 도시재생사업 추진을 위해 지역재생법 제정

(1) 지역재생법 제정의 필요성

- 현재의 도시재생관련 법률은 도시 및 주거환경정비법, 도시재정비촉진법, 도시개발법, 전통시장 및 상점가 육성을 위한 특별법, 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 등 다양한 법률에 규정되어 도시차원의 종합적인 정비가 불가능함

- 현행 도시재생사업은 주택재개발사업, 주택재건축사업, 주거환경정비사업, 도시환경정비사업, 도시계획시설사업, 도시개발사업, 시장정비사업 등 각 구역 단위별로 부문별 개발사업으로 추진되고 있어서 도시재생을 위한 종합적인 계획수립이 불가능함

- 도시재정비촉진법은 특별법으로서 도시계획 상의 각종 특례규정을 두고 있어서 국토계획법 및 도시 및 주거환경정비법이 추구하는 도시의 계획적 관리와 정비의 이념을 훼손하고 있음

- 따라서 도시재생과 관련된 제반법률과 지역균형개발 및 지방중소기업육성법 등 지역발전관련 법률 중 도시재생과 관련된 조항을 통합하여 지역재생법을 제정할 필요가 있음.

⋅ 도시재정비촉진법이 지닌 특례조항을 폐지하되, 특별한 관리와 우선 집행이 필요한 지구에 대해서는 지역재생법에서 별도로 규정하도록 함

⋅ 도시재정비촉진법상의 특례규정이나 기반시설 비용부담 등에 대한 내용을 신법에서 수용하지 않으면 이 법에 의해 추진되고 있는 사업의 시행근거가 상실됨

(2) 국토해양부의 도시및 주거환경재생법 제정 논의

- 노후도나 밀도, 과소필지 등 물리적 기준에 따라 정비구역을 정하고, 사업성 여부에   ⋇ 국토부는 도시 및 주거환경재생법 제정안 공청회 개최(무산)

. 법안의 주요내용: 도시재생개념 확대. 촉진사업 유형확대와 연계성 강화, 현지개량(수복형) 정비수법 도입, 정비사업 일몰제 도입, 정비구역 지정기준의 합리화 등

. 종전 공청회안은 도시재생기본법 + 주거환경정비법 + 도시환경정비법

3) 중앙정부 차원의 재생사업 추진기구 설치

(1) 지역재생기구의 설치 필요성

- 노후도나 밀도, 과소필지 등 물리적 기준에 따라 정비구역을 정하고, 사업성 여부에 - 이미 지정되어 개발 중인 수도권 신도시와 지방의 혁신도시, 기업도시, 경제자유구역 등 각종 신도시는 수익성 부족과 수요 부족 등으로 어려움을 겪고 있으며, 이들 신도시가 정상적으로 추진되더라도 기존 도시의 도심 황폐화가 더욱 심각해질 우려가 있음

- 현행 재정비사업은 정부의 획기적인 재정지원 없이는 정상적인 추진이 불가능한 반면, 대부분의 정비사업과 뉴타운사업은 수도권에 집중되어 있어서 재정지원이 확대되는 경우 수도권과 지방간의 격차는 더욱 확대될 우려가 있음

- 따라서 도시재생을 정부의 주택정책과 도시정비의 기본방향으로 설정하고 도시의 물리적 정비를 넘어서서 사회경제적, 문화적, 산업적으로 종합적인 도시재생사업을 기획하고 관리할 수 있는 추진기구의 설치가 필요함

(2) 지역재생추진 기구 관련 해외 사례 검토

- 노후도나 밀도, 과소필지 등 물리적 기준에 따라 정비구역을 정하고, 사업성 여부에

- 일본은 2007년 지역활성화와 관련이 있는 도시재생본부, 구조개혁특별구역추진본부, 지역재생본부, 시가지활성화본부 등 4개 본부를 통합하여 ‘지역활성화 통합사무국’을 신설하고 8개 권역별로 지방연락실을 설치

⋅ 지역재생전략 입안, 실행체제를 일원화해 유기적, 종합적 정책을 시행

⋅ 지방정부와 협력체제를 구축하기 위해 전국을 8개 권역으로 구분하고 담당참사관을 배정

⋅ 2010년 개정 지방재생전략은 지역커뮤니티 재생, 커뮤니티 비즈니스 진흥, 보육거점 정비를 통한 보육환경 개선 및 간병 서비스 확보 등을 주요 과제로 채택

⋅ 재생을 담당하는 기구로 도시재생기구(UR. Urban Renaissance Producer)와 민간의 MINTO를 설치

- 영국은 EP(English Partnership)이라는 Urban Development Agency, 지역개발기구(RDA), 도시재생회사(URC),, 지역전략파트너십(LSP)을 활용하여 도시재생 및 지역재생사업을 총괄

⋅ 영국은 주택공동체청(Homes & Communities Agency) 설립예정

- 홍콩도 도시재생청 설립하여 주택공급과 도시정비업무를 수행 중

(3) 지역재생기구의 설치방안과 효과

- 노후도나 밀도, 과소필지 등 물리적 기준에 따라 정비구역을 정하고, 사업성 여부에

- 중앙정부 차원에서 국토해양부를 넘어 대통령 직속 혹은 총리실 산하에 지역재생본부를 설치하여 도시재생사업과 지역재생사업을 총괄하도록 함

· 지역재생본부 설치는 차기 총선 공약과 대선공약으로 제시하여 민주당의 선거 전략으로 활용 필요

- 지역재생사업을 위한 범정부적인 추진기구 설치와 재정투자 확대를 통해 지역균형발전과 도시의 경쟁력 강화를 위한 종합적인 정비업무를 수행

⋇ 일자리 창출이 전혀 되지 않을 뿐만 아니라 자연환경을 파괴하는 4대강 사업과 대비되며 일자리 창출, 지역균형발전, 지역경쟁력 강화, 주민 참여 활성화 등의 다양한 효과를 기대할 수 있음

(4) 지방자치단체별 지역재생기구의 설치방안

- 지역재생사업은 중앙정부의 추진기구만으로 운영될 수가 없기 때문에 중앙정부의 총괄지휘 하에 지방지자치단체별로 지역재생을 수행할 기구를 설치할 필요가 있음

- 지자체의 지역재생기구는 광역시도별로 설치하되, 각 시⋅군⋅구별로도 담당부서와 연계할 수 있도록 함. 지역재생을 전담하는 조직은 도시재생지원단(민주당, 2009) 혹은 지역재생지원단, 도시재생사업단 등의 명칭을 사용할 수 있음

- 재정비사업의 물량과 진척도에 따라 뉴타운지구나 정비구역별로 별도 사무소를 설치하여 정비구역의 현황을 파악하고 효과적인 지원이 가능하도록 함

- 자치단체별 지역재생기구의 구성원은 시도 및 시군구 공무원을 중심으로 하되, 전문적인 지식과 경험을 필요로 하므로 전문직 공무원을 확충하여 운용하도록 함

- 이와 아울러 주민들에 대한 정보 제공과 주민이나 가옥 등에 대한 실태 파악, 주민의견의 수렴, 주민에 대한 홍보와 교육, 기타 복지서비스와의 연계 등을 위해 민간 전문가나 주거복지와 관련된 NGO와 사회적 기업을 설치하거나 업무를 위탁하여 업무 부담을 경감하고 주민들과의 소통을 강화하도록 함

4) 지역재생사업에 대한 중앙정부의 획기적인 재정 투자 확대

(1) 지역재생사업에 대한 재정 확대 필요성

- 그동안 주택정책은 민간부문이나 공사가 개발이익을 활용하여 재원조달하는 방식으로 추진되어 왔기 때문에 재정비사업에서 국가의 재정투자가 거의 없었음

⋅ 최근 부동산 시장 침체로 개발이익이 발생하지 않을 뿐만 아니라 국가공사나 지방공사의 부채 누적으로 지속적인 재투자도 어려운 상황임

(2) 기존의 도시재생과 재정비사업에 대한 정부예산 분석

- 2011년도 국토해양부의 주택부문 예산은 1조 4,333억원으로 국민주택기금 전출금 1조 2,219억원을 제외하면 2,114억원에 불과함

⋅ 이 중 주거환경개선 지원금은 1,510억원에 불과하며, 재정비촉진사업에 대한 지원금은 300억원(최종 500억원으로 증액)과 노후공공임대주택 시설개선 620억원, 사회취약계층의 주택개보수 590억원으로 구성됨

<표 6> 2011년 국토해양부 예산(안)

(단위 : 억원)

구 분		’10년도 예 산 (A)	’11년도 예산안 (B)	’10년도 예산대비 증감
				증감액 (B-A)	증감율 (%)
합 계		128,967	165,333	849	6.3
◦ 주택가격조사지원		635	590	△45	△7.1
◦ 주택정책지원		11	14	3	27.3
◦ 주거환경개선지원		1,155	1,510	355	30.7
	▪재정비촉진시범사업지원	12,000	30,000	18,000	150.0
	▪노후공공임대주택시설개선	62,000	62,000	-	-
	▪사회취약계층 주택 개보수	41,483	59,000	17,517	42.2
◦ 국민주택기금 전출금		11,683	12,219	536	4.6

출처: 국회 예산결산위원회

- 국민주택기금은 2011년 35조 5,971억원에 이르나 이중 주택시장 안정 및 주거복지 향상(융자)에 활용되는 금액은 4조 3,114억원이고, 분양주택 융자에 그 중 97.6%인 4조 2,064억이 투자되고 주거환경개선에 소요되는 금액은 50억원에 불과함

<표 7>  ’11년도 국민주택기금 운용계획

(단위 : 억원)

구 분	’09년도 실 적 (A)	’10년도 계 획 (B)	’11년도 계획안 (C)	’10년도 대비
				증감액 (C-B)	증감율 (%)
합 계	277,018	306,999	355,971	48,972	15.9
◦ 주택시장안정 및 주거복지향상	28,467	37,332	42,670	5,338	14.3
◦ 주택시장안정 및 주거복지향상(융자)	15,809	23,539	43,114	19,575	83.2
◦ 주택구입․전세자금	53,057	56,977	57,000	23	-
◦ 국민임대주택건설	39,653	26,229	23,681	△2,548	△9.7
◦ 공공임대주택건설	12,255	24,097	11,821	△12,276	△50.9
◦ 기금운영비	6	5	3	△2	△40.0
◦ 회계기금간 거래 등	3,012	3,192	5,004	1,812	56.8
◦ 여유자금 운용	43,884	33,238	50,879	17,641	53.1
◦ 차입금 원금상환	80,875	102,390	121,800	19,410	19.0

출처: 국회 예산결산위원회

<표 8> 국민주택기금의 ’11년도 주택시장 안정 및 주거복지 향상(융자) 운용계획

(단위 : 억원)

구 분	’09년도 실 적 (A)	’10년도 계 획 (B)	’11년도 계획안 (C)	’10년도 대비
				증감액 (C-B)	증감율 (%)
합 계	15,809	23,539	43,114	19,575	83.2
◦ 주거환경개선	174	100	50	△50	△50.0
◦ 매입임대	660	700	700	-	-
◦ 분양주택(융자)	13,896	22,739	42,064	19,325	85.0
◦ 준주택지원(융자)	-	-	300	300	순증
◦ 농어촌주택개량	1,080	-	-	-	-

출처: 국회 예산결산위원회

(3) 지역재생사업에 대한 재정투자 확대 방안

- 최근 뉴타운 사업 부진에 따라 기반시설 설치비용에 대한 중앙정부의 지원 요구가 확대되고 있으나, 그동안 정부는 이 부문에 대해 거의 예산을 편성하지 않았기 때문에 재정적인 여력이 거의 없을 뿐만 아니라, 어떤 지구에 어떠한 기준으로 지원해주어야 할 것인지, 그 혜택이 누구에게 귀결되는지에 대한 종합적인 분석조차 없었음

- 따라서 앞으로 지역재생사업에 대해 연간 2조원 이상의 예산과 1조원 이상의 국민주택기금을 반영하여 지역재생 및 도시재생사업을 본격적으로 추진할 수 있도록 지원 필요

- 전국의 정비구역은 2,443개에 이르며 이중 정부의 재정지원이 요구되는 사업은 주로 주택재개발사업과 주거환경개선사업으로 각각 977개와 578개에 이름

⋅ 이들 정비구역에 대해 구역별로 1,000억원의 재정지원을 하더라도 155조 5,000억원이 소요됨. 따라서 모든 정비구역에 대해 재정지원을 하는 것은 불가능할 뿐만 아니라 효과도 없음

- 국회에 발의된 도시재정비촉진법 개정안에서는 뉴타운사업에 대해 정부의 재정지원을 확대하는 방안을 제안하고 있으나, 각 지구별로 1,000억원을 지원하는 경우에도 전국 76개에 대해 7조 6천억원의 예산이 소요됨.

⋅ 2003년부터 2010년까지 서울시가 뉴타운사업에 투자한 금액이 7,060억원에 이르며 그중 대부분은 시범사업에 집중되어 있으나 시범사업의 하나인 왕십리 뉴타운은 진척이 되지 못하고 있음을 고려할 때 지구별로 1,000억원의 지원도 기존의 뉴타운사업을 정상화하는 데는 부족한 금액임

- 결국 지역재생을 위한 정부의 재정지원 확대는 다음과 같은 조건이 선행되어야 함

⋅ 지역재생사업은 신속한 사업 추진을 지원하기 보다는 장기적인 계획을 수립하여 순차적으로 추진할 필요가 있음

⋅ 지역재생사업에 대한 지원은 전체 재정비사업에 대한 종합조사 및 평가를 통해 지원 우선순위를 정하고 순위가 높은 지역부터 순차적으로 지원할 필요가 있음

⋅ 정비구역 중에서 민간조합이 주도하는 구역에 대해서는 지원을 최소화하되, 공공부문이 주도하는 사업이나 전면 철거가 아닌 주택개량사업이나 수복형 재개발사업에 대해서는 지원을 확대해야 함

⋅ 정부의 재정지원금은 조합원이나 조합의 이익으로 귀결되지 않도록 기반시설 확충이나 공공임대주택 확충 등과 같은 공용시설에 활용되어야 함

- 전국의 정비구역 중 주택재개발사업과 주거환경개선사업의 20%인 311개를 우선적으로 지원대상으로 설정하고 각 구역별로 1,000억원의 재정을 지원하는 경우 31조원이 소요됨.

⋅ 이와 함께 지방중소도시에서 정비구역으로 지정되어 있지 않지만 주거수준이 불량하고 노후도가 극심하나 정상적인 정비사업으로 추진하기 힘든 지역에 대해서는 주거환경개선사업이나 대안적인 지역정비모형을 적용하여 정비하도록 지원할 필요가 있음. 이 지역의 정비를 위해 9조원의 예산을 투입하도록 함

⋅ 지역재생사업의 지원에 소요되는 금액은 2030년까지 매년 2조원씩 20년간 예산을 배정하여 40조원을 투입하도록 함

- 국민주택기금은 분양주택에 대한 융자금으로 활용하는 4조 2,064억원의 1/4인 1조원을 기존 주택의 개량이나 정비사업을 위한 융자금으로 활용하도록 운영계획을 수정하도록 함

(4) 지역재생사업을 위한 지방자치단체의 예산 확대 편성 및 기금 확충 유도

- 지역재생사업에 대한 공공부문의 투자 확대는 중앙정부만의 자금으로 확충하는 데는 한계가 있기 때문에 지방자치단체의 일반예산, 도시재정비특별회계, 주거환경정비기금을 확충하도록 유도 필요

⋅ 정부의 재정지원은 필요시 지방자치단체의 예산이니 특별회계, 기금과 매칭펀드 형태로 시행하여 지자체의 재생사업에 대한 투자를 유도함

- 서울시가 뉴타운사업에 지원한 금액은 7,060억원이며, 국고지원은 3건에 걸쳐  34억원에 불과하였음

⋅ 지원 내용은 자치구 보조 28건(1,785억원), 시사업 25건(5,274억원) 등이며, 학교 1,681억원(3개교), 도로 2,260억원, 공원 474억원, 공공청사 60억원, 공동구 30억원, 세운지구 2,554억원 등이 활용되었음

- 광역지자체에 대해서는 도시재정비특별회계 확충을 의무화

⋇ 서울시 2010년 도시재정비특별회계 규모는 247,900백만원에 불과

- 기초자지체에 대해서는 주거환경정비기금 확충을 의무화

⋇ 경기도 2010년말 주거환경정비기금은 10개시 170,232백만원으로 성남시 128,435백만원을 제외하면 시⋅군별 수십억원 수준에 불과

- 지역재생사업과 도시재생사업은 즉각적인 효과가 발생할 뿐만 아니라 사업 부진에 따른 각종 민원을 해소할 수 있고, 일자리 창출, 주민참여, 지역경쟁력 제고, 지역산업 육성 등 다양한 효과를 기대할 수 있음

5) 대안적 정비 모형의 개발 및 확대

(1) 대안적 정비모형 개발의 필요성

- 기존의 전면 철거형 정비방식은 원주민들의 재정착률을 떨어뜨릴 뿐만 아니라 수익성 위주로 정비구역이 결정되기 때문에 주거환경이 열악하거나 주민들의 부담능력이 떨어지는 지역에서는 정비사업이 이루어지지 못하고 있음

- 이러한 문제점을 극복하기 위해서는 기존의 주택과 주거지를 활용하고 지역주민들이 참여하는 새로운 정비모형을 적극적으로 개발하여야 함

⋅ 그러나 아직 주민이 주도하는 정비모형에 대해서는 체계적인 연구와 개발모형의 발굴이 미흡한 실정

(2) 현재 추진 중이거나 제안된 대안적 정비사업 모형

- 서울시의 휴먼타운

⋅ 기반시설이 어느 정도 갖추어진 지역에 대해 시범적으로 홍보용으로 시행

⋅ 주거환경이 가장 열악한 지역은 대상지구에서 제외

- 경기도의 자율정비구역 지정

⋅ 정비구역 지정에 한정되어 구체적인 정비방식 불투명

- 은평구의 두꺼비 하우징

⋇ 대안적 개발모형으로서 주거환경복지사업

- 공공이 도시기반시설 등을 지원하고 주민들이 직접 자기책임 하에 집을 개량하는 ‘공공지원 주민참여’방식의 재개발사업

- 도시기반시설의 설치와 주거세입자를 위한 공공임대주택, 주거환경개선과 주민생활지원에 필수적인 주민공동시설, 문화시설. 상업시설 등은 국가나 지방자치단체의 공공재정으로 충당하고, 원주민들이 자기집을 개량하는 비용만 부담하되 영세한 원주민들의 경우에는 저리의 금융지원 등을 통하여 집개량비용을 지원하는 방식(김남근, 2011).

- 주거환경복지사업지구 지정

(3) 대안적 정비모형의 개발 및 확대를 위한 방안

- 중앙정부가 기존 주택을 정비하는 대안적 설계모형을 개발할 수 있도록 연구 및 시범사업 예산을 획기적으로 배정

- 기존 주택을 소규모로 정비하는 기법, 디자인 모형, 지자체 지원 방식을 연구

· 주민이 주도하되 지자체나 공기업, NGO 등이 참여하고 지원하는 재정비모형을 개발하여 보급

- 각 지자체가 소규모로 기존 주거지를 정비하는 모범적 사례를 찾아내고 이를 지원하는 노력 필요

· 도시재정비와 관련된 시민사회단체나 사회적 기업을 지원, 우수 사례의 개발 및 홍보 확대

5. 재개발·뉴타운사업의 정상화를 위한 제도 보완 과제

1) 제도 보완을 위한 기본 전략

(1) 사업 절차 개선방안

o 내용

- 사업의 투명성 제고와 정보 공개

- 절차의 공정성 확보

- 주민 참여 확대

- 보상 확대

- 주민간 갈등 해소 등

o 대응방안

- 절차의 투명성이나 공공부문 지원확대, 보상 확대, 주민 갈등 해소 방안 등은 누구나 동의할 수 있는 원칙이기 때문에 강력하게 추진

- 구체적인 실행방안을 마련 필요

(2) 재정비사업 촉진 방안

o 내용

- 규제완화를 통한 사업 촉진

- 정부나 지자체의 재정지원을 통한 사업 촉진

o 대응방안

- 규제완화나 재정지원의 효과를 통해 사업촉진이 가능한 지구나 구역이 일부에 한정될 뿐이고, 그 효과가 주민들이나 세입자에게 귀결된다고 보기 어렵기 때문에 사업 구조를 개편하지 않는 한 전격적으로 채택에 한계

- 도시계획적인 일관성, 도시관리의 지속가능성을 고려 필요

- 재정 지원이나 기금 확충의 경우 재정부담 능력을 고려 필요

- 지구별 우선 순위를 고려한 재정 지원 필요

(3) 재정비사업 출구 방안

o 내용

- 뉴타운지구(재정비촉진지구)의 해제

- 정비사업의 지정 해제와 일몰제

- 사업의 중단

- 미시행 구역에 대한 정비

o 대응방안

- 지자체장이나 지자체장이 지정한 기관이 주민의 의견을 공정하고 객관적으로 수렴하여 재정비촉진지구나 정비구역의 지정을 해제할 수 있는 제도 마련 필요

⋇ 현재 도정법이나 도촉법에서는 주민의견 수렴을 통한 지구나 구역 해제 조항이 부재하므로 법률 개정 필요

- 정비사업 완료 후 주민들이 실제 부담해야 할 입주분담금을 객관적으로 파악하고 이러한 정보에 기초하여 주민의 사업 추진 및 참여 여부를 판단할 수 있도록 기초 현황 조사 및 사업성 분석, 주민의견 조사 실시

⋅ 사업승인 전 주민재산에 대한 감정평가 실시

⋅ 사업성 분석에 대한 지자체의 검증 필요

⋅ 공정한 기관에서 주민의 동의 여부 확인 필요

※ 현황조사 및 사업성 검증, 주민 의견조사 소요비용(감정평가비용 제외): 정비사업 중 주택재개발사업, 도시환경정비사업, 주거환경정비사업에 대해 전수조사를 실시하는 경우 구역별로 3,000만원이 소요된다고 가정하면 전국적으로 560억원이 소요됨(1,867구역 x 0.3억원 = 560.1억원)

- 지구 지정 해제나 사업 중단시 소요 비용에 대한 중앙정부나 지자체의 지원이 필요함

⋅ 전체 비용 중 도시환경 및 주택 상황 조사 비용, 감정평가비용, 사업계획서 작성 비용 등에 대해서만 지원 가능

⋇ 조합 운영비, 홍보비, 주민 관리 비용 등은 지원 불가

- 주민들이 기존의 정비방식과 공공부문이 재정을 투자하여 추진하는 대안적인 정비모형을 비교하여 기존의 재정비촉진지구나 정비구역에 의한 사업과 대안적 정비방식을 자유롭게 선택하도록 유도

⋅ 재정비촉진지구나 정비구역을 해제하거나 사업을 미추진하기로 결정하는 경우 대안적 정비방식을 우선적으로 적용하도록 재정 지원

2) 재생사업 추진을 위한 공공부문의 역할

o 내용

- 공공지원 확대와 기금 확충

- 절차상의 하자나 인권침해에 대한 적극적인 개입

- 사업계획 승인이나 관리처분계획시 파급효과 사전 평가 후 조치

o 정책 과제

- 공공지원시 지원 대상에 대한 우선순위 결정 필요

- 파급효과 사전 평가를 위해서는 사업속도 조절에 대한 합의 필요

- 재정비사업의 공공성 강화 조건 공공지원 확대. 기금 확충

- 수익성이 없어 개발에서 소외되는 지역에 대하여는 도로.학교.공원 등 기반시설 설치비용을 공공에서 지원하는 균형개발행정 추진

3) 재정비사업 관리 및 부진사업의 관리

o 주거안정성 평가 및 주민주거안정계획 수립

* 도시환경정비기본계획은 실효성 상실, 생활권별 주거지종합계획 수립하되, 실효성 확보를 위한 법률적인 근거를 마련 필요

* 주거안정에 대한 사전평가 실시

o 주민들의 소득수준과 비용부담능력을 고려하는 지구지정과 해제

o 주민의견 수렴을 통한 구역지정 해지 및 일몰제 도입

* 기본계획 수립 - 정비구역 지정 - 추진위원회 설립 - 조합설립 인가 - 사업시행인가 등 각 단계별로 일정기간 이상 신청이 없는 경우 구역해제, 추진위나 조합 해산

o 사업시행계획이나 관리처분계획의 인가 시기 조절

4) 사업 추진 절차의 개선

① 주민 참여 개선 및 사업의 투명화, 객관화

o 내용

- 정보공개와 공개 정보의 객관적 검증 확대

- 주민부담내역 검증을 통한 사업의 예측 가능성 확대

- 주민 상담이나 주민 교육 등 지원 확대

- 강제철거 과정에서 인권침해 방지

o 대응방안

- 갈등방지와 민원 감소를 위해 필요한 조치로 사업투명성 제고는 사업의 원활한 추진에 기여. 다만, 사전 예측성 강화를 위해서는 사전평가제 등 근본적인 제도개선 필요

- 추진위원회 및 조합의 비리근절

⋇ 추진위원장이나 조합장이 비리로 구속, 혹은 결격 사유시 시장·군수·구청장이 직접 총회 소집을 통해 혹은 직접 조합원에 대한 의견조사를 통해 추진위원장이나 조합장을 선출하거나 사업을 중단할 수 있도록 제도화

⋇ 추진위원회나 조합의 임원 선출이나 금품수수, 향응 등의 불법 행위시 처벌 강화

- 분담금 정보 고시 의무화 및 조합설립 동의서 철회 방안

- 주민들이 부담금 내역을 정확히 알고 재개발 동의할 수 있도록 추진위원회나 조합이 발표한 주민별 비용부담내역을 구청이 객관적으로 검증

⋇ 구청이 공공기관 혹은 객관적인 기관에 의뢰할 수 있도록 규정

- 비용부담 상승 관리처분시 특별다수결의 없으며 인가거부

⋇ 조합원 다수가 부당하거나 과다한 부담이 있는 경우 사업추진 중단 허용

추진위원회나 조합설립 동의 요건 이상 충족시 해산 및 정비구역 해제 허용

- 사업추진과정의 주민동의요건 강화

- 조합의 투명성 확보를 위한 공공에스크로제도 도입

- 주민 지원 전문기관이나 전문가의 제도화

* NGO, 사회적 기업을 활용한 정비사업지역 주민교육 및 의견수렴 제도 도입

- 재정비사업전담상담소 설치

② 철거 인권 침해 방지

o 재개발에서 인권기준의 지침화와 공익사업법 근거마련

o 경비업법 및 행정대집행법 등의 개정

o 강제철거시 동절기, 우천시 철거 금지 등 인권지침 철저히 준수

o 분쟁조정위원회 위상 강화

o 행정대집행법과 민사집행법 개정

5) 보상체계의 개편

① 보상의 원칙

o 내용

- 주택소유주 및 세입자 이주대책 방안 보완

- 상가세입자에 대한 대체상가 및 보상 확대

o 대응방안

- 세입자나 상가임차인에 대한 근본적인 대책은 재정비사업의 본질과 관련되므로 장기적인 과제로 추진

- 재정비사업의 사업성과 직결되므로 사회통합위원회 보고서를 준거로 합리적 보상방안을 수용

② 가옥주 및 세입자 보상

o 주택소유주 및 세입자 이주대책 방안 보완

o 주거세입자에게도 임대주택공급, 주거이전비 보상 등 주거복지 보장

o 보상기준일을 공람공고일에서 사업시행계획 인가일로 변경

③ 상가세입자 보상

o 상가임차인에게도 대체상가 제공 및 시설투자비 보상

o 개발이익과 휴업보상기간을 연동하여 보상 규모 책정

o 정비사업 지역 상가임차인 보호를 위한 상가건물임대차보호법 개정

- 손실보상대상 상가세입자 자격인정시기 조정

- 재정비사업의 적정보상규칙 법 체계 개선

6) 기타 제도 보완 사항

① 개선 과제

o 단계적 개발, 순환개발의 의무화, 객관적인 기준에 입각하여 사업의 우선순위를 결정

o 용적률 인센티브를 통한 공영개발방식 도입

o 원주민의 재정착 제고 방안 마련: 소형, 임대주택 비율확대, 이주대책 등

o 분양가격과 임대료 결정방식 변경 및 임대료 차등부과제 실시

o “공공지원 기반 주민참여” 방식의 재정비 사업 도입

o 임대주택 건설의무비율 확대, 중대형주택의 건설비율은 20% 이하로 축소

* 2:4:4의 비율 -> 4:4:2로 수정

o 분양가상한제 유지

② 기타 장기적 추진 과제

o 증세담보부 재정 제도 도입

o 추진위원회 구성원의 자격 규정, 주민대표자 회의의 구성 규정 등에서 토지소유권자가 아닌 주민들의 참여가 보장, 참여조합원제도를 적극적으로 도입

o 개발드라이브정책의 중단과 재개발·뉴타운 공약남발 방지

o 재개발.재건축 조합 관련 분쟁은 민사소송절차 활용

참고 1		국토해양부 '11년도 부문별 예산 현황

부 문	'08년		’09년		'10년 (A)	'11년 (B)	증감
	본예산	추경	본예산	추경			'10 대비 (B-A)	(%)
예산	190,700	200,219	238,233	248,158	241,204	233,767	△7,437	△3.1
4대강포함 SOC	188,912	198,431	234,847	242,384	237,588	229,972	△7,616	△3.2
4대강제외 SOC	188,912	198,431	230,027	234,034	205,388	197,172	△8,216	△4.0
교통 및 물류	160,272	167,973	195,096	196,727	168,643	160,279	△8,364	△5.0
도로	75,466	78,727	92,304	93,423	77,281	69,432	△7,849	△10.2
철도	36,540	38,869	47,454	47,654	42,020	44,985	2,965	7.1
도시철도	12,863	13,853	15,898	15,898	11,492	9,537	△1,955	△17.0
해운ㆍ항만	20,313	20,434	21,246	21,246	18,565	16,043	△2,522	△13.6
항공ㆍ공항	2,109	2,109	592	592	666	664	△2	△0.3
물류등기타	12,981	13,981	17,603	17,914	18,619	19,618	999	5.4
국토 및 지역개발	28,640	30,458	39,751	45,657	68,945	69,693	748	1.1
수자원 (4대강)	15,536 (-)	15,536 (-)	22,657 (4,820)	28,434 (8,320)	51,076 (32,200)	52,092 (32,800)	1,016 (600)	2.0 (1.9)
지역및도시	7,654	7,654	8,285	8,415	8,976	8,518	△458	△5.1
산업단지	5,450	7,268	8,808	8,808	8,893	9,083	190	2.1
환경	1,107	1,107	1,908	1,908	1,816	1,681	△135	△7.4
해양환경	1,107	1,107	1,908	1,908	1,816	1,681	△135	△7.4
사회복지	681	681	1,478	3,866	1,800	2,114	314	17.4
주택	681	681	1,478	3,866	1,800	2,114	314	17.4

참고 2		뉴타운⋅재개발사업의 현황

◯ 재정비사업의 추진현황

<부표 1> 도시재생사업의 유형별 지구지정 현황

구분	계	재개발	재건축	도시환경	주거환경
전국	2,443 (438)	977 (269)	576 (9)	312 (159)	578 (1)
수도권	1,143 (348)	556 (204)	276 (7)	232 (137)	79
서울	600 (221)	261 (126)	137 (7)	152 (88)	50
경기	363 (112)	178 (68)	113 (0)	54 (44)	18
인천	180 (15)	117 (10)	26	26 (5)	11
지방	1,300 (90)	421 (65)	300 (2)	80 (22)	499 (1)

◯ 재정비촉진사업의 추진현황

<부표 2> 서울시 재정비촉진사업 추진 현황

구 분	총 계	뉴 타 운 지 구				균 촉 지 구			기타
		소계	시범	2차	3차	소계	시범	2차	세운
지구수	35	26	3	12	11	8	5	3	1
면적(천㎡)	27,343	24,056	5,080	8,443	10,533	2,847	1,681	1,166	439

<부표 3> 경기도 재정비촉진사업 추진 현황

구 분	지구지정				촉진계획
	총계	주거지형	중심지형	실 효	착 수	완료 (예정)
지구수	23	17	3	3	20	12 (8)
면적(천㎡)	29,763	23,751	3,314	2,698	27,065	16,545 (10,520)

※ 군포시 금정지구 ('10.9.9), 평택시 안정지구 ('11.1.5), 안양시 만안지구 ('11.4.6) 실효고시

<부표 4> 서울시 뉴타운사업의 단계별 추진 현황 (2011.3.)

단위 : 면적(천㎡), 비율(%)

구분		사업대상	사업추진 단계
			추진위 구성	조합설립 인가	사업시행 인가	관리처분 인가	착공	준공
누계	구역수 (%)	241	171	121	63	42	32	19
		(100)	(71.0)	(50.2)	(26.1)	(17.4)	(13.3)	(7.9)
	면적 (%)	17,926	15,585	11,665	7,629	6,284	5,342	4,325
		(100)	(86.9)	(65.1)	(42.6)	(35.1)	(29.8)	(24.1)
단계별	구역수	70	50	58	21	10	13	19

<부표 5> 경기도 뉴타운사업의 단계별 추진 현황 (2011.3.)

구 분	사업대상	사업추진단계
		추진위 구 성	조합설립 인가	사업시행 인가	관리 처분	착공	준공
구역수 (%)	119 (100%)	58 (49%)	9 (8%)	1 (1%)	1 (1%)	1 (1%)	0 (0%)

강의Ⅲ

뉴타운‧재개발사업에서의 주민지원 방안

이주원 (나눔과미래 사무국장)

1. 주민의 권리확보는 ‘주민공람’부터!

도시재정비사업 절차 중 ‘주민공람’을 실시하여 지방자치단체에 이의신청을 할 수 있는 기회는 총 4회가 있는데, 여기서 ‘주민’은 소유자만이 아니라 도시정비법 시행령 제9조2항에 따라 ‘정비사업과 관련하여 이해관계를 가지는 자’를 모두 지칭한다. 따라서 해당 정비사업지역의 세입자는 물론이고, 지역단체는 이 시기에 공람내용에 대한 정확한 자료요청 및 이의신청을 할 수 있다. ‘주민공람’ 절차는 원주민(현지거주 조합원 및 세입자)들과 지역단체들에게 지역 내 주민들의 생생한 주거현황 및 영업실태 자료를 얻어 지역 상황을 파악할 수 있는 기회를 제공한다.

① 도시주거환경정비기본계획 주민공람

도시정비법 제3조 제1항에 따라 ‘도시 및 주거환경정비기본계획’(이하 기본계획)은 인구 50만이상의 시장군수(구청장)가 신청하여 광역시도지사가 고시하며 세입자에 대한 주거안정대책 등의 내용이 담겨있다. ‘도시 및 주거환경정비기본계획’을 수립하기 위하여 자치단체에서는 도시설계업체에게 기초조사 및 계획수립의 용역을 의뢰한다. 기본계획 자료는 지역민의 기초생활자료가 될 수 있으므로 반드시 기초조사 자료까지 정보공개 요청해야 한다. 그러나 지방자치단체는 개인정보보호라는 미명하에 정보공개 요청을 대다수 거부하고 있다.

② 정비계획수립 및 정비구역지정 주민공람

도시정비법 시행령 제10조제2항에 따라 시장군수는 구역지정을 위해서는 정비사업의 시행계획 및 시행방법 등에 대한 주민의 의견 등을 조사해야 하는데, 지주들로 구성된 조합(추진위)에서는 주민 중 세입자에 대하여 임대주택 희망여부를 조사한다. 문제는 상당수 조합(추진위)에서 임대주택수를 줄이기 위해 세입자에 대한 설문조사를 허위로 작성하여 제출하는 경우가 다반사라는 점이다. 따라서 구역지정 공람시 이에 대한 정보공개 요청이 필요하다. 또한 건립세대가 200세대 미만인 단지는 임대주택을 건립하지 않되, 다른 임대단지로의 세입자 이주대책이 반드시 포함되어야 하는데, 200세대 미만인 조합은 물론이고 해당구청도 이를 무시하고 넘어가는 경우가 많다.

③ 사업시행인가 주민공람

사업시행인가를 신청하기 위해서 재개발조합은 임시수용시설을 포함한 주민이주대책, 세입자의 주거대책, 임대주택의 건설계획 등을 해당구청에 제출해야 한다. 주목할 것은, 사업시행인가를 신청할 때에 이미 세입자의 임대주택 및 주거이전비 신청이 완료되었다는 점이다. 그 이유는 조합에서 구청에 제출할 사업시행계획서 자료에 세입자의 주거대책 및 임대계획이 확정되어 있어야하기 때이다. 문제는 대부분의 조합에서 세입자대책을 축소시키기 위해 혈안이 된다는 점입니다. 세입자대책이 적을수록 지주들의 개발이익이 크다고 판단하기 때문에 세입자대책을 축소시키는 것이다. 특히 사업시행계획서에는 ‘임시수용시설을 포함한 주민이주대책’, ‘세입자의 주거 및 이주대책’, ‘임대주택의 건설계획’ 등이 포함되어 있어 주택세입자의 꼼꼼한 점검이 필요하다.

④ 관리처분계획 주민공람

‘관리처분’이라는 것은, 정비사업 대상 부동산과 새로 들어설 부동산에 대한 현금계량화작업을 뜻한다. 이러한 현금계량화작업을 끝내고 나서 이주하고 철거하게 되는 것이다. 따라서 정비사업을 통해 이주하게 될 세입자의 주거권과 영업권에 대한 현금계량화는 지주들의 재산가액보다 적다고 해서 절대 과소평가되거나 홀대받아서는 안 된다. 그러나 상당수 조합과 구청에서는 관리처분 공람 및 인가시 세입자의 권리에 대해서는 사실상 무시하곤 한다.

재개발조합은 관리처분계획의 인가를 받기 위해 ① 분양대상자별 분양예정인 대지 또는 건축물의 추산액 ②분양대상자의 종전의 토지 또는 건축물의 명세 및 사업시행인가의 고시가 있은 날을 기준으로 한 가격 ③ 정비사업비의 추산액 ④ 분양재상자의 종전의 토지 또는 건축물에 관한 소유권 외의 권리명세 ⑤ 세입자별 손실보상을 위한 권리명세 ⑥ 그 밖에 정비사업과 관련한 권리 등에 대하여 대통령령이 정하는 사항 등을 수립해야 한다. 앞의 ‘대통령령이 정하는 사항’은 다음과 같은데, “법 제47조의 규정에 의하여 현금으로 청산하여야 하는 토지등소유자별 기존의 토지·건축물 또는 그 밖의 권리의 명세와 이에 대한 청산방법”을 지칭한다. 여기서 ‘세입자별 손실보상을 위한 권리명세’는 당연히 세입자의 주거이전비 및 영업손실보상이 포함된 것이다.

2. 주민들이 원하는 사업정보는 무엇인가?

뉴타운지역에 거주하는 주민들은 개발에 대한 정확한 정보와 불확실한 미래에 대한 정확한 예측이 가능한 정보에 목말라 한다. 그러나 재개발조합에 의한 일방적이고 왜곡된 정보가 주민들에게 유통되면서 수많은 오해와 억측들이 난무하게 된다. 그런데도 인가청인 지방자치단체는 정보 소통에 대한 책임을 회피한 채 이를 재개발조합 측에 떠넘기고 있는 실정이다. 뉴타운지역 내에서 구역설정 및 지정, 사업시행인가 등의 내용과 세입자 대책에 대한 주민 대 주민, 공공 대 주민 간의 갈등을 최소화하기 위해서는 무엇보다도 사업에 대한 정확한 정보 제공이 중요하다. 아래는 뉴타운지역에 거주하는 주민들이 원하는 사업 정보를 정리한 것이다.

<뉴타운지역 주민들이 원하는 사업 정보>

구분	가옥주	세입자	공통사항
주민들이 원하는 사업정보	•예상되는 추가분담금 내역 •감정평가금액 •평당 예상 분양가 •이주대책(이주비,이주정착금 등)	•이주대책(이주비,이주정착금) •임대주택의 공급 및 임대주택 입주권 부여 여부 : 별도의 임시주택(가수용시설) 공급 유무 등 주거대책	대출을 해 줄 경우 대출금 상환기간

3. 뉴타운사업, 단계별 주민참여방안

추진단계	대응방안	비고 및 관련 판례
정비계획 수립단계	o 종교시설의 경우 존치 여부를 정비계획수립 주체와 협의 확정해야 한다. o 구역 내 주민들은 주민공람시 정비계획의 내용을 꼼꼼히 살펴 주민들에게 이익이 되는지 피해를 주는지 판단하여 주민의견서를 정비계획수립 행정청에 제출해야 한다.	-주민공람 적극 활용
정비구역지정 단계	o 주민들은 정비구역지정 요건(노후도, 접도율 등)을 잘 살펴서 주민들이 살고 있는 마을이 구역지정요건에 부합한지 판단해야 한다. o 만약 구역지정요건에 부합하지 않은 채 구역이 지정되었다면 90일 이내에 구역지정 취소처분 소송을 90일 이후에는 구역지정무효 소송을 제기할 수 있다.	-서울고법 2008누35431(안양시 냉천지구, 새마을지구 정비구역지정취소) -행당7구역 정비구역지정무효소송 진행 중
추진위원회 구성 단계	o 정비구역이 지정 후 조합설립을 위한 추진위원회 동의서 징구가 시작된다. o 도시정비법 상 추진위원회 동의는 곧 조합설립동의로 간주하기 때문에 동의서 징구시 주민들은 꼼꼼하게 판단하여 제출해야 하며, 추진위원회 설립동의서는 추진위원회가 인가되기 전까지 철회가능하다. o 또한 추진위원회가 조합의 고유권한인 시공사 선정(가계약)을 하지 않았는지, 정비업체 선정을 올바르게 하였는지 감시해야 한다.	-2005가합7214 갈현1구역주민총회결의 무효확인 승소(시공사선정무효, 정비업체추인무효)
조합설립 단계	o 추진위원회가 행정청으로부터 인가를 받으면 추진위원회는 곧 바로 조합설립을 위한 동의서 징구에 착수한다. o 따라서 뉴타운사업에 문제가 있다고 판단하는 주민들의 경우 조합설립동의서를 추진위원회에 제출하지 말아야 한다. o 대부분의 재개발조합은 조합설립동의서 징구시 주민들의 이해가 직접적으로 걸린 ‘비용분담’에 대해 구체적으로 명시하지 않기 때문에 주민들은 관리처분계획 단계에 가서나 내 집의 평가액은 얼마이며, 추가분담금을 얼마나 더 내는지 알게 된다. o 그러므로 조합설립동의서 징구시 비용분담 등의 내용을 구체적으로 명시하라고 요구해야 한다. o 이러한 비용분담 등을 적시하지 않고 동의서를 징구하여 조합설립인가를 받은 재개발조합에 대해서는 법원에 소송을 제기해야 한다.	-부산고법2008나16905(감천1구역주택재개발조합설립무효 소송 승소) -서울고법2008나38341(순화제1-1구역도시환경정비사업 조합설립무효 소송 승소) -서울북부지법2009가합383(휘경제3구역재개발조합설립무효확인 소송 승소) -성북3구역 등 수많은 뉴타운 구역에서 조합설립무효 소송을 진행 중임
시공사 선정 단계	o 조합이 설립되면 재개발조합은 시공사 선정 작업에 착수한다. 그러나 누구나 알다시피 이미 추진위 단계부터 이미 내정된 시공사를 추인하기 위한 요식행위인 경우가 대다수 이다. o 따라서 시공사 선정을 위한 주민총회를 앞두고 재개발 구역의 주민들은 신중한게 판단하고 결정해야 한다. o 우선, 건설사가 시공사 선정 주민총회를 앞두고 개별 홍보 및 서면결의서를 징구할 수 없게 되어 있다. 또한 시공사 선정을 위한 주민총회는 조합원이 50% 직접 참석해야 총회가 성립되는 중요한 결의 절차이다. o ‘국토해양부 고시 2006-331호’ 제13조 및 제14조에 의거하여 건설업자등관련자(건설사 등)는 조합원을 상대로 현장설명회일보부터 조합원 총회일까지 2회 이상 개최하는 합동홍보설명회를 제외하고는 조합원을 상대로 각사의 임, 직원 및 홍보요원 등을 통한 개별적인 홍보활동(전화홍보, 홍보관 설치, 홍보자료 배포 포함)를 할 수 없으며, 조합원 및 이해관계자 등에게 대해 어떠한 명목일지라도 금품, 향응제공 등의 행위를 일체 하여서는 아니 되며, 시공자 선정에 관하여는 서면결의서를 징구할 수 없다. o 또한 주택전시관, 준공단지 견학 등 모델하우스 방문에 준하는 모든 전시관 방문 행사를 할 수 없다. o ‘국토해양부 고시 2006-331호’ 및 ‘월계3주택재건축정비사업조합에 정하는 입찰지침서’ 및 ‘홍보지침 준수계약서’에 따라 고의 또는 과실로 위반하는 경우 공정한 입찰을 방해하는 행위로서 형사상 입찰방해죄, 업무방해죄 등에 해당하고, 조합은 입찰자의 입찰자격을 박탈할 수 있다. o 조합원은 건설사의 홍보지침 위반 행위에 대한 감시업무를 수행할 수 있으며, 사진기 또는 비디오 촬영기 등을 사용하여 증거를 수집할 수 있다.	-시공사 선정 무효 소송 등 법원에 소송 제기 가능
사업시행계획서 수립 단계	o 사업시행인가를 받기 위해서는 조합에서 사업시행계획서를 작성하게 된다. 사업시행계획서에는 1. 토지이용계획(건축물배치계획 포함)/ 2.정비기반시설 및 공동이용시설의 설치계획/ 3. 임시수용시설을 포함한 주민이주대책/ 4. 세입자 주거 및 이주대책/ 5. 임대주택 건설계획/ 6. 건축물의 높이 및 용적률 등에 관한 건축계획/ 7-1. 폐기물의 처리계획/ 7-2. 교육시설의 교육환경 보호에 관한 계획/ 8. 시행규정/ 9. 그 밖에 사업시행을 위해 필요한 사항 등이 포함된다. o 사업시행계획서 작성 후 행정기관에 사업시행인가 신청을 하면 인가 전에 주민공람을 실시한다. o 이에 주민들은 주민공람기간에 재개발조합이 작성한 사업시행계획서 꼼꼼히 살펴서 주민의견서를 행정기관에 제출해야 한다. o 만약 정비구역지정 시 작성한 정비계획과 큰 변동사항이 있다면 이의신청, 소송 등 다양한 주민 활동을 전개해야 한다.	-주민공람 적극 활용 -부산지법 2007구합489(사업인가취소소송)
관리처분계획 수립 단계	o 관리처분계획은 뉴타운 구역 내 모든 토지등소유자(조합원) 들의 토지와 건축물을 현금으로 계량화하여 권리자들의 권리가액과 추가분담금을 확정하는 뉴타운사업의 가장 중요한 절차이다. o 관리처분계획을 수립하려면 개별 조합원들의 토지와 건물 등을 평가액을 사업시행인가 시점을 기준으로 감정평가하게 된다. o 따라서 뉴타운 구역 내 주민들은 개별 감정가액과 권리가액 및 추가분담금을 꼼꼼하게 살펴 관리처분계획인가를 위한 주민 총회에서 찬, 반 의사를 표시해야 한다. o 현행 도시정비법 상 전체 조합원의 1/2 참석(서면결의서 포함)해야 하고 조합원 총수의 1/2 결의가 필요하다. 그러나 서면결의제도가 악용되고 있는 현실에서 주민들의 참여가 배제된 채 개발주도세력의 의지되고 통과되는 경우가 다반사이다. o 따라서 주민들의 참여가 배제되고 의견이 수렵되지 않은 co 관계처분계획인가를 위한 주민총회가 진행되었다면, 이의제기 및 법원에 소송을 제기해야 한다. o 그러나 관리처분계획을 행정기관에서 인가해버리면 주민들이 쓸 수 있는 방법이 한계가 있고, 설사 소송에서 승소한다 할지라도 개발사업은 멈추지 않은 채 추진되므로 개별 조합원의 감정가액과 권리가액 및 추가분담금이 아파트에 재입즈가 불가능한 수준이라면 총회 자체를 부결시키는 방법과 수단을 써야 한다.	-주민공람 적극 활용 -2008구합28714(가재울뉴타운4구역 관리처분총회무효 승소)

4. 뉴타운‧재개발지역 주민지원활동 어떻게 해야 하나?

① 주민을 만나기 전에 해야 할 일들

지방자치단체에 지정된 뉴타운 재개발현황을 파악해야 한다. 지방자치단체의 홈페이지를 항상 접속해야 한다. 모든 기본 정보는 거기에 다 있다. 구청 홈페이지에서 뉴타운 재개발 및 재건축 구역을 파악하라. 각 구역별 파악해야하는 정보는 구역명, 정비구역지정공람공고일, 정비구역지정일, 조합설립인가일, 사업시행인가일, 관리처분계획인가일, 조합원수(토지등소유자 수), 세입자 가구수, 총 건설호수, 임대주택건설호수 등이다. 특히, 정비구역지정 공람공고일이 언제인지 알아야 한다. 현행 법상 재개발조합과 구청은 철거세입자의 임대주택 및 주거이전비의 보상 자격 기준일을 구역지정공람공고일로 명시하기 때문이다. 그리고 뉴타운 재개발 재건축구역의 사업추진단계를 파악하라. 사업추진단계별로 접근 방식이 달라야 한다.

<뉴타운사업 단계별 개입 전략>

주택세입자에 대한 단계적 개입	-1단계: 주택세입자들에게 임대주택 입주권을 신청해도 주거이전비를 수령할 수 있다는 홍보 활동과 보상대상(구역지정 공람공고일~사업시행인가 이후까지 거주자) 제외 미보상대상(구역지정 공람공고일 이후에 이사 온)주택세입자들에 대한 주거이전비 관련 수령 가능 홍보 -2단계: 주민설명회 진행(세입자 교육 및 조직화) -3단계: 주민조직화(리더십을 가진 주민 발굴 및 조직 지원) -4단계: 조직된 주민들과 함께 가이주단지 설치 요구, 순환재개발 요구, 공익사업을 위한 토지 등 취득 및 보상에 관한 법률 시행규칙 개악 반대 투쟁 전개, 구역별 세입자대책위 및 타 지역 세입자 대책위와 연대 추구
상가세입자에 대한 단계적 개입	-1단계: 상가세입자들에게 영업손실보상과 관련한 홍보 활동 -2단계: 주민설명회 진행(세입자 교육 및 조직화) -3단계: 상인조직화(기존의 상가번영회, 계모임 등 기존 조직 활용, 리더십을 가진 주민 발굴) -4단계: 보상협의회 설치 요구(10만㎡ 이상 정비구역은 구청장이 의무적으로 보상협의회를 설치해야 함) -5단계: 재개발조합과 보상 협의 등 다양한 투쟁 전개
가옥주들에 대한 단계적 개입	-1단계: 상담을 요청하는 가옥주 또는 가옥주 조직(비대위)들에게 상담 및 자문 -2단계: 주민설명회 개최(각 구역별, 사업시기별 내용 달리, 주민설명회 진행시 강사비 요청) -3단계: 주민리더 발굴 및 지원 -4단계: 비대위 혹은 주민대책위 지원(법률지원, 투쟁지원, 언론연결 등)

② 홍보부터 시작해야

우선 홍보부터 시작해야 한다. 뉴타운사업 구역의 주민들을 만나게 되는 경우는 크게 둘로 나뉠 수 있다. 우선 지명도가 높은 시민단체(참여연대, 경실련 등)나 정당(민주노동당, 민주당 등)에 뉴타운사업 구역의 주민들이 민원인으로 찾아가는 경우가 있다. 민원인으로 방문한 주민들에게 최초의 상담은 무척 중요하다. 찾아오는 민원인들이 지역과 상황은 다르지만 민원의 내용은 대체적으로 비슷하다.

찾아오는 민원인들은 가옥주들과 세입자로 크게 나누어진다. 가옥주들의 민원내용은 대체적으로 조합설립추진위원회나 재개발조합의 주민들을 무시한 독단적인 사업진행에 대한 대응을 어떻게 해야하는지 상담하는 경우와 뉴타운, 주택재개발사업 진행과정에서 발생하는 재산권의 침해에 대한 상담 등을 요청한다. 세입자들은 주로 임대주택이나 주거이전비 등의 주거대책에 대한 상담이 주를 이룬다.

시민단체나 정당들을 찾아와 상담과 도움을 요청하는 뉴타운사업 구역의 주민들(주로 가옥주들)은 무척 적극적이고 이미 조직되어 있는 경우가 많기 때문에 개발지역에서 개발세력(조합 등)에 대응하기가 쉽다. 세입자들의 경우 조직이 되어 방문하기도 하지만 대체적으로 개별 민원인으로 상담이나 정보를 알기 위해 찾아온다. 최초 상담에서 상담자는 민원인들의 주요 요구사항에 대해 정확히 파악해야 하며, 개발세력에 대한 대응 방법을 민원인들과 같이 찾아내야 한다. 물론 현실 적용은 민원인들의 몫이지만 민원인들에게 신뢰를 주는 상담태도를 갖추는 것은 중요하다. 뉴타운사업 구역의 주민들이 스스로 찾아오는 경우는 많지 않다. 그래서 홍보활동은 필수적이다. 개발지역에 직접 들어가 홍보물을 뿌리고 홍보물을 보고 전화를 걸어오는 주민들에게 자세한 전화상담을 해주고, 필요에 따라서는 직접 주민을 찾아가거나 주민에게 방문해달라고 요청해야 한다.

뉴타운사업 구역 내 홍보활동은 대국민 캠페인과는 성격이 다르기 때문에 동일 내용의 홍보물을 제작하여 개발지역마다 배포하는 것은 효과가 떨어진다. 개발지역의 사업진행속도(조합설립추진위원회 단계인지 조합설립 단계인지 사업시행인가 단계인지 관리처분 단계인지 파악)와 사업의 내용(주택재개발인지 도시계획사업인지, 도시개발사업인지 등을 파악)을 정확히 파악하여 속도와 내용에 따라 홍보물의 내용을 구성해야 한다.

뉴타운구역 내 홍보활동은 게릴라전이라고 부르고 싶다. 적게는 몇백장에서 많아야 2천장미만의 홍보물을 가가호호(家家戶戶) 투입하거나 동네 골목마다 부착하는 것이기 때문에 일반 시민을 상대로 한 수천장, 수만장의 유인물을 배포하는 방식과는 달라야 한다. 또한 주택세입자들을 대상으로 한 유인물인지, 상가세입자들을 위한 유인물인지, 영세가옥주들을 위한 유인물인지, 쪽방․여관․고시원 등에 거주하는 주민들을 대상으로 한 유인물인지에 따라 홍보물의 내용 구성은 달라진다.

③ 주민설명회를 적극적으로 활용하라

뉴타운사업 구역의 주민들은 올바른 개발 정보에 무척 목말라한다. 개발세력을 대표하는 재개발조합 측에서 제공하는 정보는 대체적으로 왜곡된 정보인 경우가 많다. 재개발조합의 목적은 개발을 통해 이익을 많이 보려는 것이지 원주민의 주거환경개선과 재정착은 부차적이기 때문이다. 따라서 주민설명회는 뉴타운이나 주택재개발 지역에서 횡횡하는 왜곡된 정보에 맞서 주민들에게 개발에 대한 관점과 바른 정보를 제공하는 주민교육의 장이다. 물론 주민설명회도 가옥주를 대상으로 한 주민설명회와 세입자를 대상으로 한 주민설명회는 내용의 구성에 있어 달라야 한다. 자세히 말하면, 가옥주를 대상으로 한 주민설명회도 그 지역의 특성과 주민들이 요구하는 방향에 따라 내용 구성을 달리 해야 한다.

주민설명회는 ①재개발조합을 감시하고 견제하려는 주민대책위가 있는 경우 ②재개발조합을 감시하고 견제하고 싶은데 주민대책위가 없는 경우 ③개발에는 찬성하나 현재 진행되는 개발방식을 반대하는 경우 ④개발 자체를 반대하는 경우로 구분할 수 있고 내용 구성은 주민들과 사전에 충분한 교감을 가지면서 서로 협의해가면 된다.

세입자 대상 주민설명회는 크게 주택세입자와 상가세입자로 나뉘고 각 구역에 특성에 따라 그 내용을 달리 구성해야한다. 세입자 대상 주민설명회도 세입자 주거안정대책 및 영업손실보상 관련 정보를 전달하는 경우와 가이주단지 및 순환재개발 내용까지 다루는 경우로 구분된다. 세입자 대상 주민설명회도 내용 구성은 주민들과 사전에 충분한 교감을 가지면서 서로 협의해가면 된다.

주민설명회는 주민교육의 장이기 때문에 체계적이며 다양한 교육내용을 사전에 만들어 뉴타운 재개발구역마다 여러 차례 진행하면 더욱 효과적이다.

④ 주민과 지역사회를 조직하라

뉴타운지역에서 개발세력과 맞서 개발을 반대하거나 주민들의 재산과 권리를 지켜낼 수 있는 사람들은 해당 구역에 거주하는 주민들의 몫이다. 그렇기 때문에 주민들이 조직돼야 하는 것이다. 일개 개인이 재개발조합을 상대로 자신의 재산과 권리를 지켜내기란 계란으로 바위를 깨는 것보다 어렵다. 그럼 어떻게 주민조직을 만들어 갈 것인가?

성북뉴타운주민지원센터 홍보물

세입자의 경우에는 세입자대책위원회를 만드는 것이 필수적이다. 뉴타운지역에 세입자대책위가 있는냐, 없느냐에 따라 세입자의 주거권을 획득하느냐 못하느냐의 갈림길에 서는 것이다. 더구나 주민들 중 리더십이 뛰어난 사람이 있다면 그 재개발구역에서 세입자들의 권리를 지켜내는데 아주 유리한 위치를 점하는 것이다. 주민들 중 리더를 발굴하지 못하면 외곽에 있는 시민단체와 정당이 아무리 지원사격을 열심히 하더라도 개발세력의 우수한 조직력과 자금력 앞에 무릎을 꿇을 수밖에 없다.

주민들을 만나보면 주민들 중에 올바른 양심과 정의로운 기운이 넘치는 주민들이 존재한다. 지식인, 상인, 평범한 주부 등등 그 형태도 다양하다. 이들은 불의를 부정하고, 약한 자를 돕는 정신적 기반이 내면에 존재하는 사람들이다. 몇몇 주민들의 경우 재개발조합의 유혹과 협박에 넘어가는 경우도 있으나 이러한 실천의식이 있는 주민들은 재개발지역에서 다른 주민들의 신뢰받는 리더로서 역할을 하게 된다.

뉴타운지역에서 주민조직들끼리 정보의 교류 등 연대가 필요한데, 자생적인 주민조직의 경우 숫적으로 소수인경우가 많아 개발세력을 상대로 효율적으로 대응하지 못하고 있다. 따라서 주민조직 간의 연대를 구성하여 함께 개발세력에 대응할 수 있는 힘을 서로 품앗이를 해야 한다. 이러한 연대는 “품앗이”라는 형태로 발전되어 집회 나 공동성명, 상호 정보교환 등 다양한 효과를 발생시킨다. 하지만 주민조직끼리 연대를 효율적으로 만들어가는 것이 쉽지 않다.

그리고 가옥주와 세입자들의 상부상조하는 연대가 중요하지만 서로간의 이해관계가 첨예하고, 재개발조합이나 사업시행자들은 세입자와 조합원을 이간시키는 방법을 교묘히 사용하기 때문에 거의 연대가 이루어지지 않고 있다. 특히 도시정비법 제48조제5항에 따라 ‘세입자의 손실보상을 조합원에게 전가시키는 경우’ 일반 조합원과 주택 등 세입자간의 갈등의 임대차계약 해지 등으로 고조에 달한다. 재개발조합은 가옥주에게 “세입자 보상금을 당신에게 줬으니 알아서 내보내라”하든지 “세입자 보상금을 주게 되면 조합원 이익금이 줄어든다”는 식으로 주민들 간의 갈등을 유발시켜 책임을 회피하려 한다.

사실은 다르다. 보통 재개발조합은 자신들의 잘못이나 이익을 은폐하기 위해서 일부러 회피하는 것이다. 즉 세입자와 조합원간 이간질을 시켜서 재개발조합에 대한 불만의 일부를 돌리려는 것이다. 그러나 아현뉴타운 3구역의 사례에서 보듯이 세입자의 보상금을 아꼈다고 해서 이를 주민들에게 환원하는 것이 아니라 자신들의 이권으로 사용한다. 따라서 뉴타운지역의 가옥주와 세입자는 입장의 차이는 있을지언정, 개발이 가져오는 주거권의 침해라는 공통분모를 가지고 있기 때문에 필연적으로 연대를 해야 한다.

지역사회를 조직하는 것은 무척이나 중요한 일이다. 특히 지역사회에서 주민들의 권익옹호와 관심이 지대한 지역단체들을 조직하여 함께 대응해나가야 한다. 지역사회 조직의 범위는 다음과 같다. 우선 지역사회에서 활동하는 시민사회단체를 조직한다. 그리고 뉴타운시업에 지식적 배경을 제공할 수 있는 관련 전문가들(교수, 양심적인 정비사업체 관계자 등)을 조직해야 한다. 더불어 지역 언론사와 협력하여 우리 동네 개발에 관한 여론을 환기시키도록해야 한다. 서울시 성북구의 경우 지역단체들과 진보정당이 참여하는 ‘뉴타운주민지원센터’를 설치하여 주민들에게 올바른 정보를 제공하고 연대하여 활동하고 있다.

지역사회의 조직사업은 단계별로 추진되어야 한다. 1단계로 지역사회에 뉴타운사업의 문제와 심각성 호소한다. 2단계로 지역단체별 혹은 활동가 조직별 간담회 및 사전교양 교육 진행한다. 3단계로 지역활동가(주민조직 포함)들과 함께 공동으로 ‘대책위원회’를 만든다. 4단계로 공동대응(공동투쟁, 지역토론회 조직, 상담, 홍보, 주민교육 등)을 추진한다.

⑤ 현장 투쟁과 집회

- 신문 및 방송 언론기관의 지속적 정보 제공 등

보도자료 작성해서 언론사에 지속적으로 배포해야 한다. 많은 기자들이 보도자료를 선호한다. 우선 기사작성에 정보를 효율적으로 판단 할 수 있는 근거가 될 뿐만 아니라 보도자료를 통해 정보를 얻게 된다. 각 사안별 보도자료 작성 능력은 일반 주민들이 쉽게 작성하기 어려운 면이 있다. 따라서 보도자료나 메일 또는 문자를 통해서 기자에게 계속 정보제공은 도움이 된다. 언론에 지속적인 관계는 해당 주민들에게 상당히 큰 힘이 된다. 그러나 반드시 주민들에게 주지 시켜야할 것은 보도자료를 내면 무조건 보도될 것이라는 생각과 보도된다고 주민들의 주장이 뉴타운사업이 반영될 것이라고 지나친 기대를 하지 말라고 인식시켜야 한다. 언론에 지나치게 기대하면 실망이 많을 수 있기 때문이다.

- 공공기관

건설사나 업체, 주민 간 문제일 경우 시민활동가는 주민을 직접 상대하는 것보다 행정기관을 압박을 통해 문제를 해결하거나 손쉽게 해결할 수 있다. 특히 행정기관은 많은 경우 인허가 특혜나 불법을 제공해주기 때문입니다. 따라서 적의 장수를 쓰러트리려면 적의 말부터 쏘아라는 것처럼 인가청인 행정기관을 상대로 하여 여론을 조성, 압박해야 한다. 지방자치단체에 뉴타운사업, 주택재개발사업, 도시계획사업, 도시환경정비사업 별 행정지도 강화, 뉴타운 보상협의회 구성, 순차적 사업시행인가 및 관리처분인가, 순환식 재개발, 가이주단지 설치, 주거복지예산 확보, 분쟁조정위원회 설치 및 개발반대 측 주민의 의견을 전달할 수 있는 인사의 참여 등을 요구해야 한다.

- 집회

집회를 통해서 많은 것을 얻을 수 있다. 집회를 통해서 주민들은 연대감을 가지게 된다. 이전까지 두려움의 대상이기도 했는데, 집회를 통해 저것들이 아무것도 아니구나 하는 자신감도 생긴다. 또한 사건을 현장 밖으로 노출시킴으로서 상대를 피곤하게 하고 내부의 암흑적인 루트를 차단시키는 역할을 한다. 특히 관공서의 공무원의 경우 집회를 통해 치부가 드러나는 면이 있다.

그러나 집회는 많은 어려움 점이 있다. 우선 고성능 앰프나 확성기 등 기기가 확보되어야하고, 집회에 서투른 주민들이나 집회를 통해 의사를 관찰시키는 다양한 방법과 다양한 이벤트를 통한 선진적인 집회를 구성해야 한다. 또한 집회를 구성할 시 기본적인 상식이나 제3자의 집회방법에 대한 대응방법과 사전에 관공서의 약점을 치명적으로 노출시키기 위한 것을 연구해야 한다. 집회는 특히 주민조직화에서 있어 집회의 현장에서 마이크를 잡고 주민들의 아픔 마음을 주저 없이 이야기하고, 상대의 치부를 과감 없이 말하고 인신공격의 명예훼손을 비켜가면서도 외치는 말주변도 있어야 한다.

이러한 점을 알고 주민들의 집회를 주도하고 이를 교육화시키고 현장화 해야 한다. 주민들 중에는 특히 이중주의자들은 집회에서 마이크를 잡고 적에게 큰소리로 비판을 하지 못한다. 따라서 누구 마이크를 잡고 자신 있게 말하느냐가 앞으로 그 사람이 주민들의 구심축이 될 수 있다.

또한 집회는 많은 준비가 필요하다. 용역들의 방해를 막기 위한 영상장비도 필요하고, 그러나 주민들의 다수의 경우 집회를 두려워하거나 피하려는 경우가 있다. 그러나 반드시 활동가는 집회를 소수 규모라도 병행하도록 해야 한다. 머리만 굴리는 비대위는 명이 짧고, 재판에만 이기려는 주민들은 절대 이길 수가 없다. 우리는 약자이다. 건설사는 엄청난 자금력과 조직력으로 입법, 사법, 행정을 장악하기 때문에 우리는 현장에서 이겨야 한다. 현장에서 밀리면 철거깡패들이 주민의 심리상황을 장악하게 된다. 특히, 뉴타운사업 현장(주민들이 살고 있는 동네)에서 기싸움에 밀리면 처음부터 지고 들어간다. 재개발에 저항하는 주민들이 집집마다 깃발을 꼽고 철거용역들과 강한 기싸움을 한다면, 그들도 위축될 수밖에 없는 것이다.

⑥ 활동가들의 실패 원인

과감하게 현장 속으로 들어가 주민들과 함께 하지 못하는 한 주민조직화는 요원한 문제가 된다. 안전한 제3자로서의 위치를 사수한 나머지 주민 조직화에 나서지 못하여 주민과 연대가 끊어짐으로 기반이 상실되게 된다. 주민조직화의 제1원칙은 “주민 속으로, 현장 속으로”가야 하는 것이다. 단지 기자회견이나 성명을 발표하는데 그치고 현장의 문제를 파악하고 해결하려는 적극성이 부족하다. 초기 단계에는 현장 활동이 적극적이나 조직이 안정화 되거나 하면 이러한 현장 활동성을 잃게 되는 점이다. 현장과 정책 중심의 현장 활동가가 되어야하는 것이다.

시민활동가의 전문성에는 있어 한계가 있다. 도시정비에 대한 역사는 80년대부터 30년이 지났지만 이 분야에 전문가 조직이 없는 것이 한계이다. 정보의 생산과 공유, 전문성의 지속성이 없는 것이 현 시민활동가들의 문제이다. 전문성은 곧 디테일이다. 디테일의 힘을 축척하지 못하는 한 뉴타운사업에 있어 만만치 않은 내공으로 무장한 개발세력을 상대로 내공을 겨룰 수가 없다.

5. 뉴타운‧재개발지역 주민조직화 전략

① 주민조직화’란 무엇인가?

‣당면사안이나 문제해결을 위해서 주민의 힘(Power)을 모으는 것이다.

‣주민의 문제인식을 공유하고 행동하게 하는 힘의 체계(조직체)를 만드는 것이다.

‣주민들의 의식(내면)을 조직하여 주민들의 자치력(정치력)을 창출하는 과정이다.

② 개발지역 주민조직의 성격

‣쟁점에 따른 요구투쟁 : 개발, 철거, 이주라는 상황에 따라 저항하는 조직이다.

‣손익을 중심으로 조직 : 주거세입자 보다 상가세입자의 조직이 그래서 더 잘 조직된다.

‣빠른 조직화가 가능 : 주민동원의 쟁점이 주민들의 이해와 맞아 떨어진다.

③ 무엇을 위해 조직하는가?

‣뉴타운지역 주민들의 당면 문제해결 및 지원하기 위해 조직한다.

‣활동가(서포터)들이 문제해결의 중심에 서게 되면, 주민들은 동원의 대상으로 전락한다. (수혜자와 피수혜자의 관계가 될 수 있음)

‣뉴타운지역의 주민조직은 프로젝트성 조직(문제 해결 뒤 조직 해산)

이 과정에서 활동가들은 운동가인지 컨설턴트인지 혼란스러워한다. 따라서 지역활동가들은 문제를 해결해 주는 사람보다는, 해결할 수 있도록 돕는 사람(서포터)이 돼야 한다.

④ 누가, 어떻게 조직하는가?

‣조직가/활동가 보다 더 잘 조직할 수 있는 사람은 동네, 이웃집 아주머니다.

‣꾸준하고, 지속적인 모임 유지해야 한다.

‣초기 연락책 중심의 조직에서, 체계를 갖춘 조직으로 발전해야 한다.

‣그러나 너무 초기부터 지도부를 세우는 것은 위험하다. (검증이 되지 않은 지도부에 대한 조합 측의 회유와 협박 등으로 조직와해 가능성 높음)

‣조직가 및 활동가들이 해주는 것이 아니라, 주민들이 할 수 있는 것을 주어야 한다.

‣따라서 매번 모임 때마다 모이는 주민들에게 매번 작은 과제들을 부여해야 한다.  (구청 항의 방문, 재개발지역 단계 확인, 홍보활동 등)

‣일없이 만나기가 중요하다. 주민들과 신뢰형성을 위해 자주 만나야 한다.

⑤ 주민조직화의 유의사항

‣희망을 주되, 책임질 수 없는 말을 하지 않는다.

‣단계와 수준에 맞는 정치적 구호와 투쟁대상을 설정해야 한다.

‣활동가들의 조급증과 완벽주의를 경계해야 한다.(주민지도력이 설수 있게 해야 함)

‣주민조직에 대해 여러 단체들이 지원하는 것이 오히려 주민들에게 혼란을 줄 수 있다. (책임단위가 분명해야 함)

강의Ⅳ

주요 선진국의 도시재생체계와 정책적 시사점

박은철 (서울시정개발연구원 주택도시설계연구실 부연구위원)

Ⅰ. 들어가며 …

○ 우리나라의 도시재정비사업은 1962년 ｢도시계획법｣의 제정과 함께 시작되었고, 1976년부터는 도시화과정에서 기성시가지에 나타난 각종 도시문제에 대하여 제도적 틀을 갖추고 적극적으로 대처하기 위하여 ｢도시재개발법｣을 시행함.

╴당시의 재개발사업은 자력재개발방식으로 서울시를 시행자로 하여 구역 내의 공공시설 설치는 지방정부에서 담당하고, 주민 자력으로 주택을 개량하도록 함.

╴그러나 재정적인 문제로 사업추진 상의 한계가 나타나자, 재정문제를 해결하기 위한 방안으로 차관재개발을 도입하여 9개 지구를 정비함.

╴이후 공공기관과 건설업체⋅주민위원회의 공동으로 참여하는 위탁재개발방식을 도입하여 12개 지구를 정비함.

공공기관은 시행자가 되고, 건설업체는 주택을 건립하며, 주민은 토지를 제공하는 방식이었음.

○ 1980년대 초 재개발사업이 침체기를 겪자, 1982년 ｢도시재개발법｣의 개정을 통해 1983년부터 합동재개발방식을 도입함.

╴이에 따라 토지를 제공하는 주민과 사업비 일체를 부담하는 건설업체가 합동으로 불량주택에 대한 재개발을 수행하기 시작함.

╴이 방식은 시장경제원리에 의한 사업성이 자체적으로 확보되는 것을 전제로 함. 다시 말해 시행자는 공공기관이 아닌 주민(조합)이 되고, 자본력을 갖춘 건설업체가 참여조합원으로 선정되어 고밀･고층건축으로 인한 사업성을 확보하는 것으로 재개발사업이 전개됨.

∙그러나 조합은 전문성의 결여로 인해 주민을 대표하는 시행주체로서의 역할을 하지 못하고, 건설업체에게 모든 사업운영을 의존하고 있음.

<표 > 합동재개발사업의 비용조달방법

구 분	조합설립추진위원회 운영비	조합 운영비	설계비 등의 용역비	세입자 대책비 조합원 이주비	공사비
조 달 방 법	╴건설업체(정비업체) 차입 ╴공공관리제도에 의한 공공(서울시⋅자치구) 부담	╴건설업체(정비업체∕시공자) 차입 ╴건설업체(정비업체∕시공자)의 보증에 의한 금융기관 차입			╴일반분양 대금 ╴조합원 추가부담금 ╴재개발임대주택 매각대금
주 : 공공관리제도는 2009년 7월에 도입되고, 2010년 7월부터 시행됨. 자료 : 서울시 주거환경개선대책 자문위원회, 2009, ｢서울시 주거환경개선정책 종합점검 및 보완발전방안｣, p.17을 수정･보완함.

╴합동재개발방식의 도입 이후 1985년 서울시가 시행한 상계5-1지구를 제외하고는 모든 주택재개발사업이 합동재개발방식으로 시행됨.

○ 2002년부터 ｢도시 및 주거환경정비법｣을 제정･시행하고 있으나, 여전히 재개발･재건축사업은 합동재개발방식으로 추진되고 있음.

╴하지만 정책 및 시장환경이 변화하면서 공사비용의 증가, 토지이용 및 주택건설규제의 강화, 국･공유지비율의 감소, 전매차익의 감소 등으로 인해 주민(조합원) 및 개발업체의 개발수익이 감소하고 있음.

╴최근에는 주민의 입장에서 볼 때 합동재개발이 점차 사업성이 떨어지는 것으로 평가되고 있어, 주거불안과 함께 경제적⋅심리적 갈등이 증폭되고 있는 것으로 나타나고 있음.

서울경제, 2008. 7.30, ‘서울 재개발, 시련의 계절’; 매일경제, 2009. 1.18, ‘시세급락ㆍ줄소송 … 지쳐가는 뉴타운’; 경향신문, 2010. 8.25, ‘서울 주거 뉴타운 지고 휴먼타운 뜬다’; 헤럴드경제, 2011. 1. 5, ‘서울시 뉴타운사업 발빼기?’; 매일경제, 2011. 1.20, ‘성수지구 재개발 밑그림 완성됐지만 … 사업성 의문’.

○ 도시재생(都市再生, urban regeneration)은 도시지역의 무분별한 외부확산을 억제하고 도심부 쇠퇴현상을 방지함으로써, 도심지역의 재활성화를 도모하기 위하여 등장한 개념임.

╴이는 쇠퇴지역의 문제를 종합적인 시각에서 해결하려는 접근으로, 해당 지역의 사회･경제･환경적 상태를 지속적으로 개선하고자 하는 것임.

○ 영국⋅일본 등의 선진국에서는 도시재생을 국가경쟁력 제고의 주요 수단으로 보고, 도시재생을 위한 도시개발전략을 적극적으로 구사하고 있음.

╴다양한 방식으로 도시의 물리적 개발뿐만 아니라 사회･경제･환경적 재생을 도모하고 있고, 도시재생 전문기구를 설립하여 체계적이고 종합적으로 도시재생사업을 추진하고 있음.

╴우리나라의 경우는 2005년 12월 ｢도시재정비 촉진을 위한 특별법｣을 제정하여 시행하고 있지만, 사회･경제･환경적 재생을 고려하는 도시재생사업이라기보다는 물리적인 측면의 재정비사업 수준에 머무르고 있음.

○ 본 원고는 일본과 영국의 도시재생을 위한 사업방식, 조직체계, 예산지원제도 등은 검토･분석하여 우리나라 도시재정비사업에 있어 정책적 시사점을 제시하는 데 목적이 있음.

Ⅱ. 주요 선진국의 도시재생체계

1. 일  본

1) 도시재정비정책의 변천 및 최근동향

○ 1969년 일본은 ｢도시재개발법(都市再開発法)｣에 의해 시가지재개발사업을 도입하였음. 당시 일본은 고도의 경제성장에 따른 대규모 건축물 공급에 의한 주거환경 악화, 전통적 주거환경의 파괴, 공해문제 등이 심각하게 대두되었음.

╴1970년대에 이르러서는 마치주쿠리(まちづくり)라는 개념이 도시문제에 접근하는 정당성을 확보하였음. 마치주쿠리는 지역의 생활환경 파괴에 대한 저항으로 시작되었고, 그 성격도 지역에 따라 환경보전, 역사적 가로경관 보존, 일조권 등과 같은 주거환경권리 찾기로 나타남.

○ 이러한 배경 하에 1973년 동경에서 불량주택지구에 대한 조사를 시행하였는데, 1968년에 비해 불량주택지구가 급격하게 감소하고, 불량주택지구의 4가지 요건 가운데 3가지를 충족시키는 주택지구가 대량으로 나타남. 이에 따라 주택지구개량사업과 시가지재개발사업에 의한 전면철거방식의 재개발이 필요한 지구와 점진적 개선이 필요한 지구를 구별하여 각각의 상황에 맞춰 대응하려고 노력함.

╴특히 점진적 개선 필요지구의 경우 지역을 재생하려는 마치주쿠리와 연관되면서 지방정부와 지역주민의 협력 하에 진행되었고, 지구주민의 의견을 사업에 반영하기 위한 다양한 개선형 마치주쿠리 수법이 모색됨.

╴이와 같은 개선형 마치주쿠리의 필요성에 대응하여 1978년에 ‘주거환경정비모델사업’이 제도화되면서 주민은 마치주쿠리협의회에서 계획수립단계부터 관심을 갖고 주거환경을 단계적으로 개선하기 시작함.

○ 일본은 1975년 과밀주택지구개량사업(순환재개발), 1978년 주거환경정비모델사업, 1982년 목조주택지구종합정비사업을 도입하면서 전면철거방식보다는 개선형 주거환경정비사업으로 전환함. 이에 따라 주택지구개량사업은 축소되고, 마을만들기를 전제로 한 밀집시가지정비촉진사업 또는 수복형 재개발사업으로 노후주거지의 정비수법이 바뀜.

╴1998년에는 ｢중심시가지에 대한 시가지정비 개선 및 상업 등 활성화의 일체적 추진에 관한 법률｣을 제정하여 도시기능의 증진 및 경제활력의 향상을 추진하기 시작함. 그리고 중심시가지 활성화를 위한 사업⋅활동에 대해서는 국가가 재정적으로 지원함.

○ 2001년 5월에는 환경⋅방재⋅국제화 등의 관점에서 21세기형 도시재생 프로젝트를 추진하고, 토지의 유효이용 등 도시재생에 관한 시책을 종합적이고 강력하게 추진하기 위하여 내각에 도시재생본부를 설치함. 2002년 4월에는 정보화, 국제화, 저출산･고령화 등에 대응하는 도시기능의 고도화 및 도시의 주거환경 개선을 도모하기 위해 ｢도시재생특별조치법｣을 제정･공포함.

╴이 법률은 도시재생의 추진에 관한 기본방침을 수립하고, 도시재생긴급정비지역의 시가지 재정비를 추진하기 위해서 민간도시재생사업계획 승인 및 ‘도시계획 제안제도’를 통한 도시계획의 특례를 정하며, 도시재생정비계획에 따라 사업 등에 충당하기 위한 교부금 등의 특별조치를 강구하는 것을 주요 내용으로 하고 있음.

도시재생긴급정비지역은 도시재생의 거점으로서, 도시개발사업 등을 통해 긴급하게 시가지 정비를 추진해야 하는 지역을 말함. 대체로 대도시의 도심 및 부도심지역 등 기성시가지의 중심지에 광범위한 계획범위를 가지고 지정됨. 도시재생긴급정비구역은 해당 지방정부의 의견을 수렴하여 도시재생본부가 지정하는데, 지정된 후에는 지역정비방침을 마련하고, 관련기관 간에 협의회를 구성하도록 되어 있음.

도시계획 제안제도는 ｢도시계획법｣(제21조의2)과 ｢도시재생특별조치법｣(제37조)에 따라 도입된 도시계획제도로서, 기존 도시계획 규제를 백지화한 상태에서 민간사업자의 창의성을 최대한으로 발휘할 수 있도록 하는 제도임. 도시계획 제안제도는 도시재생긴급정비지역 내의 ① 0.5ha 이상의 도시재생사업을 포함하는 토지에 대해, ② ‘도시계획구역의 정비⋅개발 및 보전의 방침’ 등 도시계획에 관한 기준에 적합하고, ③ 토지소유자 2/3 이상의 동의를 얻을 경우에는 도시재생사업자가 도시재생사업과 관련된 도시계획을 제안할 수 있도록 하는 제도임.

<그림 > 일본 ｢도시재생특별조치법｣ 상의 도시재생시책 흐름

3개월 이내

도시재생사업을 수행하려고 하는 사람으로부터의 도시계획 제안

도시재생특별지구의 도시계획 결정 및 기타 도시계획의 결정⋅변경

도시재생특별지구 지정지에서는 용도규제⋅용적률제한⋅사선제한⋅일조권규제⋅고도제한을 미적용∕완화

시가지재개발사업 등의 인･허가 신청

인･허가 등의 처분

민간 도시재생사업계획의 작성 및 사업 인･허가 신청

국토교통성 인정

도

시

재

생

촉

진

세

제

민간도시개발추진기구에

대한 금융 지원

╴무이자 대부

╴비용 일부에 대한 출자 등

╴대부에 대한 채무보증 등

도시계획 제안제도

민간도시재생사업의 인･허가제도

도시재생긴급정비지역의 ｢지역정비방침｣ 수립

도시재생긴급정비지역의 지정

｢도시재생의 추진에 관한 기본방침｣ 수립

<도시재생본부>

지방공공단체 의견

<정  령>

<도시재생본부>

후보지역 선정

○ 2007년 10월에는 지역재생을 위한 전략을 국가 차원에서 계획･실행하는 체제를 구축하기 위해 지역활성화관련 4개 본부(도시재생본부, 구조개혁특별구역추진본부, 지역재생본부, 중심시가지활성화본부)의 사무국을 통합하여 ‘지역활성화통합사무국’을 신설함.

╴2008년 1월에 도시문제를 해결하고, 생활하는 사람의 안심(安心)을 확보하기 위한 도시정책의 전개방향으로 ‘도시생활의 발전계획(都市と暮らしの発展プラン)’을 마련함. 이에 따라 일본의 도시재생은 ① 안심･안전하고 풍요로운 도시생활의 실현, ② 지구환경문제에 대한 대응, ③ 국제경쟁력 강화와 국제교류의 추진이라는 3개 분야에 중점을 두고 시행되고 있음.

2) 주요 재정비사업

○ 일본은 지역특성에 따른 정비목표에 따라 주택지구개량사업, 주택시가지종합정비사업, 가로경관환경정비사업 등의 다양한 주거환경정비수법을 적용하고 있음.

╴동경도의 경우 주택지구개량사업은 전면적인 토지수용 및 주택철거의 어려움, 양호한 주택의 철거, 지역공동체의 파괴 등의 문제점 때문에 주택지구개량사업을 제한적으로 실시하고 있음.

╴반면에 다양한 노후주거지의 특성을 반영하는 주택시가지종합정비사업의 경우 노후주거지를 정비하는 데 있어 중심적인 역할을 담당하고 있음. 주택시가지종합정비사업은 일본의 마을만들기사업의 시초라고 할 수 있는 주거환경정비모델사업 이후 여러 제도들이 통합된 제도로서, 수복형 정비사업의 대표적인 사업임.

자료 : 김청원⋅장희순, 2006, “노후주거지 정비체계 개선방향에 관한 연구－외국의 정비체계 및 사례의 분석을 중심으로－”, ｢주택연구｣, 제14권 제3호, p.192.

<그림 > 일본의 주거환경정비제도

╴불량주택의 매수⋅철거

╴개량주택의 건설

╴도로, 공원, 집회소 등의 정비

전면철거형

╴노후건축물의 매수⋅철거

╴도시재생주택의 건설

╴도로, 공원, 집회소 등의 정비

╴노후주택의 재건축

부분수복형

주택공급

촉진형

가로경관

정비형

주택지구

개량사업

가로경관

환경정비사업

밀집주택시가지

정비촉진사업

주택시가지정비

종합지원사업

╴주택의 건설

╴거주자용 도로, 공원 등의 정비

╴도시재생주택의 건설

╴관련 공공시설의 정비

╴양호한 가로경관을 위한 활동 보조

╴생활도로, 소공원 등 지구시설 정비

╴문, 담 등의 이전 또는 주택외관 정비

주택시가지

종합정비사업

(2004년 통합)

(1) 주택지구개량사업

○ 주택지구개량사업은 불량주택이 밀집하여 보안⋅위생 등과 관련한 위험 또는 유해한 상황에 처해있는 지구의 환경정비 및 개선을 도모하고, 건강하고 문화적인 생활을 영위할 수 있는 충분한 주택의 집단적 건설을 추진하는 사업으로, 1960년에 제정된 ｢주택지구개량법｣에 근거한 전면철거형 정비사업임.

╴주택지구개량사업을 추진하기 위해서는 면적 0.15㏊ 이상, 불량주택호수 50호 이상, 불량주택비율 80% 이상, 주택밀도 80호/㏊ 이상이어야 함.

╴사업추진 시의 사업비 보조는 다음과 같이 이루어짐.

<표 > 일본 주택지구개량사업 추진 시의 사업비 보조

비용항목	국 비	지방정부
불량주택의 매수⋅철거 임시수용시설 설치	1/2	1/2
임대개량주택 건설 개량주택건설용지 취득⋅조성 정기차지권부인 분양개량주택의 부지정비 공공시설⋅지구시설의 정비	2/3	1/3
분양개량주택의 공동공동시설 정비⋅조사설계⋅계획	1/3	2/3
자료 : 일본 국토교통성 홈페이지(www.mlit.go.jp)

○ 주택지구개량사업은 주거환경이 열악한 불량주택 밀집지구를 전면철거하여 공영주택을 건설･공급하고, 국지도로⋅아동공원⋅집회소 등의 지구시설과 도로⋅공원 등의 공공시설을 정비하는 사업임.

╴도로폭 확대, 불량주택 제거 등에 의해 주택을 상실한 가구에게 우선적으로 임대주택을 공급함.

╴전면매수⋅개량주택 건설⋅사후관리를 해야 하는 등 사업비가 많이 소요되기 때문에 정비의 필요성이 매우 크고, 공공성이 높은 지구에만 한정적으로 시행하고 있음.

╴또한 불량주택 판정기준이 엄격해서 지구요건을 충족시키는 지구가 많지 않아 일반적인 주거환경정비사업으로 활용하기는 어려움.

(2) 주택시가지종합정비사업

○ 2004년에 밀집주택시가지정비촉진사업과 주택시가지정비종합지원사업을 통합한 주택시가지종합정비사업은 기성시가지의 쾌적한 거주환경의 창출, 도시기능의 향상, 아름다운 시가지경관의 형성, 밀집시가지의 정비⋅개선 등을 도모하기 위하여 주택 및 공공시설 등의 정비를 종합적으로 실시하는 사업임.

╴주택시가지종합정비사업 제도요강에 따라 정비계획을 수립하는 사업(주택시가지종합정비사업)과 정비계획을 수립하지 않아도 되는 사업(도심공동주택공급사업, 도시재생주택 등 공급사업)으로 나뉘어져 있음.

<그림 > 일본의 주택시가지종합정비사업

밀집주택시가지

정비촉진사업

주택시가지정비

종합지원사업

거점개발형

연도 등 정비형

밀집주택시가지정비형

도시재생주택 등

정비사업

내진개수촉진형

도심공동주택

공급사업

<정비계획에 따라 실시하는 사업>

주택시가지종합정비사업

<정비계획을 수립하지 않고 실시하는 사업>

○ 정비계획에 따라 실시하는 주택시가지종합정비사업은 중점정비지구를 1개 이상 포함하는 지역, 정비지구 면적이 대체로 5㏊ 이상(중점공급지역은 대체로 2㏊ 이상), 주택 호수밀도가 30호/㏊ 이상(내진개수 촉진형의 경우는 주택 호수밀도가 30호/㏊이면서 주택이 300호 이상)인 경우에 추진됨.

╴중점정비지구는 사업유형에 따라 차이가 있는데, 면적이 대체로 1㏊ 이상(중점공급지역은 대체로 0.5㏊ 이상)임.

╴중앙정부는 지방정부, 도시재생기구, 지방주택공사 등에 대해 다음과 같이 사업비를 보조하고 있음.

<표 > 일본 주택시가지종합정비사업 추진 시의 사업비 보조

비용항목	보조율	보조대상
		거점개발형	연도 등 정비형	밀집주택 시가지정비형	내진개수 촉진형
정비계획 작성	1/3	〇	〇	〇	〇
사업계획 작성	1/3 또는 1/2	〇	〇	〇	〇
개발추진계획 작성	1/3	〇	〇	×	×
마치주쿠리 등 활동 지원	1/3	〇	〇	×	×
공동시설 정비	1/3	〇	〇	×	×
공공장소 등 정비	1/3	〇	×	×	×
노후건축물 등 철거	1/2 또는 1/3	×	×	〇	×
지역공공시설 등 정비	1/2 또는 1/3	〇	〇	〇	×
가설주택 등 설치	1/3	×	×	〇	×
건축물 등 교체 촉진	1/3	×	×	〇	×
월임대료 보조	1/2	×	×	〇	×
민간건설형 도시재생주택 정비⋅보조	1/2	〇	〇	〇	×
공공건설형 도시재생주택 정비⋅보조	1/2 또는 1/3	〇	〇	〇	×
자료 : 일본 국토교통성 홈페이지(www.mlit.go.jp)

○ 도심공동주택공급사업은 도심거주 추진에 따른 주택입지의 개선 및 양호한 주택시가지의 정비를 목적으로 하는 사업으로, ｢대도시지역에서의 주택 및 주택지 공급 촉진에 관한 특별조치법(大都市地域における住宅及び住宅地の供給の促進に関する特別措置法)｣에 근거한 정비사업임.

╴동경도 23구⋅오사카시⋅나고야시의 중점공급지역에서 시행되는 도심공동주택공급사업은 양질의 주택건설사업에 대해 중앙정부가 조사설계･계획비, 토지 정비비, 공동시설 정비비 등을 보조하고, 이에 따른 가격 및 관리 등에 대한 공적 규제가 부과됨.

╴중점공급지역으로 인증을 받기 위해서는 부지면적 300㎡ 이상, 주택호수 10호 이상, 중고층 공동주택으로 주호면적이 50㎡ 이상 등이어야 함.

○ 도시재생주택 등 정비사업은 정비계획에 따라 실시하는 주택시가지종합정비사업의 추진에 따른 주거곤궁의 상태에 처한 가구(住宅困窮者)를 위한 정비사업임.

╴중앙정부는 주택곤궁자를 위한 주택건설비, 월임대료, 激變緩和措置 賃貸料 住宅 등에 다음과 같이 보조하고 있음.

격변완화조치는 임대료 상승에 따른 부담을 완화하기 위한 조치로, 주택시가지종합정비사업 등의 재정비사업으로 인해 새로 입주한 주택의 임대료가 기존의 임대료보다 많은 경우에 일반적으로 5년(도도부현에 따라 3년∼7년)에 걸쳐 임대료를 점진적으로 인상하는 조치를 통해 차가권자의 급격한 주거비 부담을 피하도록 하는 조치임.

<표 > 일본 도시재생주택 등 정비사업 추진 시의 사업비 보조

보조대상 및 비용항목		보조율
민간건설 임대주택의 건설⋅매입	조사설계･계획비, 토지 정비비, 공동시설 정비비	1/3
공공건설 임대주택의 임대시설 건설⋅매입	조사설계･계획비, 토지 정비비, 건축비	1/2 또는 1/3
특정공공건설 임대주택의 임대시설 건설⋅주문	조사설계･계획비, 토지비, 토지 정비비, 건축비	2/3
공공건설 분양주택의 건설	조사설계･계획비, 토지 정비비, 공동시설 정비비	1/3
정비지구 외곽 배수시설, 공원 및 녹지 등의 정비비		1/2
월임대료 보조 및 격변완화조치		1/2
자료 : 일본 국토교통성 홈페이지(www.mlit.go.jp)

(3) 시가지재개발사업

○ 시가지재개발사업은 ｢도시계획법｣과 ｢도시재개발법｣에 의거한 사업이며, 실제 사업의 추진방식에 관해서는 ｢도시재개발법｣에 규정됨.

╴｢도시재개발법｣은 기성시가지를 일체적⋅종합적으로 정비하고, 토지의 합리적이고 건전한 고도이용과 도시기능의 갱신을 꾀하여 보다 더 공공의 복지에 기여하는 것을 목적으로 함.

╴권리의 조정 및 보호를 위해 ｢토지구획정리법｣의 입체환지를 발전시킨 권리변환이라는 수법과 ｢토지수용법｣에 의한 수용을 유연하게 한 관리처분이라는 수법을 채용함.

○ 시가지재개발사업은 저층의 목조건축물 등이 밀집하여 토지이용 상황이 불건전한 지구에 적용되며, 사업지구 내의 건축물을 철거하고 중고층의 건축물을 건축하는 동시에 도로⋅오픈스페이스 등을 정비하는 사업임.

╴지구 내에 토지 및 건축물에 대하여 권리를 가지고 있던 사람은 기본적으로 각각의 권리에 따라 사업완료 후에 건축물의 일부와 권리를 바꿀 수 있음. 사업 전의 권리를 사업완료 후 새로운 건축물 상(床)의 일부로 변환하는 구조를 권리변환이라고 하는데, 이는 토지 및 건축물 소유자가 스스로 시행하는 제1종 시가지재개발사업의 주요 특징임.

사업 이전부터 지구 내에 권리를 가지는 사람이 사업완료 후에 새로운 건축물의 상 중에 권리를 가지게 되는 부분을 ‘권리상’이라고 함. 그리고 새로운 건축물을 건축하기 위해 신규 건축물의 상 가운데 일부를 매각하면서 자금을 충당하는데, 이 때 매각하는 상을 ‘보류상’이라고 함. 보류상은 주요 사업자금원이며, 새로운 거주자나 영업자와 함께 거리의 활성화를 도모하는 데 중요한 역할을 하게 됨.

<그림 > 일본 시가지재개발사업의 권리변환방식(원칙형⋅지상권 비설정형)

A

토지소유

D 차지

B

건물

소유

C 차가

D

건물

소유

A･B･D･X의 공유지상권

A･B의 공유토지

B

토지소유

A

D

B

C

X 보류상

A･B･D･X의 공유토지

A

D

B

C

X 보류상

또는

<원칙형>

<지상권 비설정형>

<그림 > 일본 시가지재개발사업의 권리변환방식(전원동의형)

A

B

A

B

A･B

A

B

A･B･

A

B

A･B

A･B

A･B

A

A

A

B

B

B

B

A

X

또는

또는

╴그리고 도시방재 등의 이유로 정비의 시급성이 높은 지역이나 주요 공공시설의 정비를 행하는 지역에 적용되는 제2종 시가지재개발사업은 지방공공단체가 토지 및 건축물을 전면적으로 매수하여 사업을 시행하는 방식으로 추진됨.

○ 시가지재개발사업은 사업화에 앞서 도시계획 결정 등의 절차가 필요하고, 도시계획의 관점에서 볼 때 재개발의 필요성⋅시급성⋅공공성이 높은 지역에서 행해지고 있음.

東京都 都市整備局, 2003, ｢再開發をみんなの手で－市街地再開發事業のあらまし－｣.

╴사업을 시행할 수 있는 구역은 ① 3층 이상의 내화건축물 건축면적이 모든 건축물 건축면적의 1/3 이하인 경우 또는 내화건축물 부지면적의 합계가 모든 택지면적의 1/3 이하인 경우, ② 충분한 공공시설이 없고, 토지이용상황이 영세하여 환경이 불건전한 경우, ③ 토지의 고도이용을 도모하는 것이 도시기능의 회복에 도움이 되는 경우 등임.

╴시행구역 면적이 대한 법률 상의 제한은 없으나, 국고보조금을 받기 위해서는 조합 및 재개발회사 시행의 경우 0.5㏊ 이상, 개인 시행의 경우 0.1㏊ 이상이 되어야 함.

╴시가지재개발사업의 시행자는 다음과 같음.

<표 > 일본 시가지재개발사업의 시행자(동경도의 경우)

구 분	시행자	사업개요
제1종(권리변환방식)	개인, 조합, 재개발회사	╴지구환경의 개선, 상점가의 근대화, 주택건설, 안전한 가구(街區)의 형성 등을 목적으로 하는 사업
	지방정부(동경도)	╴공공시설의 정비, 도시방재 등에 중점을 두고 하는 사업
	도시재생기구	╴대도시의 종합적인 재생, 택지조성, 주택건설 등을 목적으로 하는 사업
	동경도 주택공급공사	╴주택건설과 관련한 사업
	수도고속도로공단	╴자동차전용도로 신설 등과 관련한 사업
제2종(용지매수방식)	지방정부(동경도), 도시재생기구, 동경도 주택공급공사, 수도고속도로공단, 재개발회사

○ 주민이 주체가 되어 조합을 설립하여 시가지재개발사업을 시행할 수 있는데, ‘시가지재개발조합’은 토지소유자, 차지권자, 참가조합원이 구성원이 될 수 있음. 이 중에 토지소유자와 차지권자는 조합설립에 반대하였더라도 조합이 설립되면 전원이 자동적으로 조합원이 되어 권리변환을 받을 수 있음.

조합이 시행하는 시가지재개발사업에서 ‘보류상’의 취득예정자(개인, 법인 등)로서, 사업에 참여하는 조합정관에서 정한 자를 말함. 참가조합원은 조합에 취득이 예정된 상(床)에 대한 부담금을 지불하므로, 조합의 입장에서는 보류상의 확실한 처분 및 조합운영자금의 안정성을 기할 수 있음. 세입자가 참가조합원이 되어 토지소유자 등과 함께 사업을 추진하거나, 공적 자금이 투입되는 경우에는 지방정부, 도시재생기구 등이 참가조합원으로 사업에 참여하고 있음.

╴조합을 설립하기 위해서는 지구 내의 토지소유자 및 차지권자 가운데 5명 이상의 발기인이 공동으로 정관과 사업계획을 마련하여 지방정부의 인가를 받아야 함. 단, 전체 토지소유자 및 차지권자의 2/3 이상의 동의를 얻어야 하며, 동의한 사람들이 소유한 토지와 차지의 면적이 지구면적의 2/3 이상이 되어야 함.

○ 시가지재개발사업은 건축물의 철거∕이전, 주민의 이주･보상비용 등으로 인해 사업성이 충분하지 않는 경우가 발생함. 이러한 사업특성을 반영하여 국가 및 지방정부에서는 여러 가지 보조제도를 운영하고 있음.

╴시가지재개발사업에 의해 정비되는 도로, 공원 등의 공공시설이 도시계획의 일정 기준을 충족할 경우 공공기관이 관리자라는 협의가 이루어진 것으로 간주하여 시설정비에 필요한 비용을 ‘공공시설관리자부담금’으로 조합 등에게 지불함.

╴조합 등의 사업수입 중에 국가 및 지방정부의 보조금은 대개 20%∼30%, 공공시설관리자부담금은 대개 10%∼20% 정도를 차지하고 있음. 이는 일본 시가지재개발사업은 공공의 보조에 의해 40% 정도의 사업채산성을 확보한 상태에서 추진되고 있음을 의미함.

<표 > 일본 시가지재개발사업 추진 시의 사업비 보조

비용항목		국 비	지방정부
조사설계･계획비	╴사업계획비 ╴지반조사비 ╴건축설계비 ╴권리변환계획 작성비	1/3 지방정부 보조금의 1/2	1/3
토지 정비비	╴건축물 철거비⋅토지정지비 ╴가설점포 등의 설치비
공공시설 정비비	╴공지, 통로, 주차장, 어린이공원, 녹지, 광장, 지구방재시설 ╴공급처리시설(상･하수도, 전화, 가스, 전기, 쓰레기처리, 정보통신 등) ╴기타시설(소방, 기계, 인공지방 등)
자료 : 일본 국토교통성 홈페이지(www.mlit.go.jp)

(4) 도시재생추진사업

○ 도시재생추진사업은 도시구조와 환경⋅경제⋅사회의 변화에 대응하고, 풍요로운 도시생활과 경제활동을 실현할 수 있도록 재구성하기 위해 국가가 지방정부 등에 대해 필요한 보조를 실시하는 제도를 확립하여 도시재생을 도모하는 것을 목적으로 함. 국토교통성 주택국 소관의 도시재생추진사업으로는 종합정비형 도시재생종합정비사업, 거점정비형 도시재생종합정비사업, 시가지환경정비사업이 있음.

자료 : 일본 국토교통성 홈페이지(www.mlit.go.jp)

<그림 > 일본 도시재생추진사업의 추진절차

종합정비형 도시재생종합정비사업

도시･주거환경정비중점지역 지정

기본계획 수립

특정지구 지정

정비계획 수립

도시재생사업계획 수립

사업의 실시

거점정비형 도시재생종합정비사업

시가지환경정비사업

종합계획 수립

종합기본설계서 작성

사업의 실시

╴종합정비형 도시재생종합정비사업은 도시재생 및 재건을 추진하기 위해 조사, 정비계획 수립, 도시기반시설 등의 정비, 면적 정비 및 거점 형성 등에 관한 사업 등을 실시함.

╴거점정비형 도시재생종합정비사업은 기능적이고 매력있는 도시거점의 형성을 통해 도시의 활력을 높이고, 나아가 도시재생 재구축에 이바지하기 위해 핵심적인 사업의 실시에 맞추어 지구계획 등을 활용하여 수행하는 사업 및 조사를 실시함.

╴시가지환경정비사업은 양호한 경관 형성, 다양한 라이프 스타일⋅워크 스타일의 실현 등 시민공유의 우수한 거리를 형성하기 위해 시가지환경 정비에 관한 핵심적인 사업의 실시에 맞추어 다음 세대를 고려한 주택･시가지환경의 형성을 추진하는 사업 또는 조사를 실시함.

○ 도시재생추진사업은 지방공공단체, 도시재생기구뿐만 아니라 민간부문도 시행이 가능하며, 사업추진을 위해서는 지역이 다음과 같은 요건을 갖추고 있어야 함.

╴종합정비형 도시재생종합정비사업의 경우는 도시･주거환경정비중점지역(국토교통성에서 지정하는 지역) 중에 일체적⋅종합적인 도시재건을 위한 상당한 규모의 지구에서 시행됨.

╴거점정비형 도시재생종합정비사업의 경우는 시가지재개발사업 등 핵심사업의 실시에 맞추어 지역의 특성을 살리면서 전체적으로 시민공유의 뛰어난 거리의 대형거점기능 강화 등을 통해 매력있는 도시기반의 형성을 도모하기 위한 사회･경제적 조건을 갖추고 있는 지역에서 시행됨.

╴시가지환경정비사업의 경우 주택건설사업 등 핵심사업의 실시에 맞추어 지역의 특성을 살리면서 전체적으로 시민공유의 뛰어난 거리를 도모하기 위한 사회･경제적 조건을 갖추고 있는 지역에서 시행됨.

○ 중앙정부는 도시재생추진사업을 위해 다음과 같은 재정적 지원을 하고 있음.

<표 > 일본 도시재생추진사업 추진 시의 사업비 보조

보조대상 및 비용항목		직접보조	간접보조
종합정비형 도시재생 종합정비사업	╴기본계획 수립	1/2 (지방정부)	-
	╴정비계획 수립, 코디네이터 업무	1/2 (지방정부, 도시재생기구)	1/3 (시행자)
	╴면적 정비사업 등의 구체화 촉진시설(도로, 공원, 기차역, 버스터미널 등)	1/2 (지방정부, 도시재생기구)	-
	╴지역생활 기반시설, 고품질 공간형성시설, 고차 도시시설	1/3 (㏊당 4,000만엔, 지역당 20억엔, 지구당 7억엔 한도)
	╴기존 시설의 철거 및 이전	1/2 (지방정부, 도시재생기구)	1/3 (시행자)
거점정비형 도시재생 종합정비사업 시가지환경 정비사업	╴지역생활 기반시설, 고품질공간 형성시설, 고차 도시시설	1/3 (㏊당 4,000만엔, 지역당 20억엔, 지구당 7억엔 한도)
	╴도시거점 형성∕시가지환경 정비 지원기반 촉진사업	일반 사업과 동일	-
	╴도시거점 형성∕시가지환경 정비 특정사업 조사	1/3
주 : ‘지구당 7억엔’은 고차 도시시설을 정비하는 경우임. 자료 : 일본 국토교통성 홈페이지(www.mlit.go.jp).

3) 주요 추진기관

(1) 도시재생본부

○ 일본은 도시의 매력과 국제경쟁력을 강화하기 위해 내각에 도시재생본부를 설치하고, 각종 도시재생시책을 전개하고 있음.

╴2001년 4월 경제대책각료회의에서 21세기형 도시재생사업 추진 및 토지의 유효이용 제고 등의 도시재생에 관한 시책을 종합적이고 강력하게 추진하기 위해 총리대신을 본부장, 관계장관을 본부원으로 하는 도시재생본부를 내각에 설치하기로 결정함. 1개월 후인 5월 내각에서 도시재생본부 설치를 결정하면서 도시재생본부를 설치함. 2002년 6월에 ｢도시재생특별조치법｣이 시행되면서 도시재생본부는 법률에 근거한 조직이 됨.

╴도시재생본부는 총리를 본부장으로 하고, 내각관방장관 및 국토교통대신을 부본부장으로, 위원으로는 금융담당대신, 경제재정정책담당대신, 규제개혁담당대신, 과학기술정책담당대신, 방재담당대신, 국가공안위원회위원장, 총무대신, 재무대신 등 13명이 참여하고 있음.

╴이처럼 도시재생을 국가경쟁력 유지･강화의 필수요소로 보고 내각 전체가 사활을 걸면서도, 적극적인 주민참여를 강조하는 정책을 펼치고 있음. 즉, 일본의 도시재생은 관(官)의 일방통행이 아닌, 민(民)과 함께하는 정책임.

○ 도시재생본부는 도시재생기본방침의 초안 작성, 도시재생기본방침의 실시 추진, 도시재생긴급정비지역을 지정하는 정령계획 수립, 지역정비방침의 작성 및 실시 추진, 도시재생에 관한 시책 추진을 위한 기획⋅입안 및 종합 조정 등의 업무를 수행함.

╴구체적으로는 첫째, 도시재생사업을 추진하고 있음. 관계부처, 지방공공단체, 민간사업자 등이 협력하여, 내각 주도의 국가 차원의 도시재생사업을 선정･추진함.

╴둘째, 민간의 도시개발투자를 촉진하고 있음. ｢도시재생특별조치법｣에 근거한 도시재생긴급정비지역의 지정 등을 통해 민간의 도시개발사업을 지원함. 2010년 말 현재 도시재생긴급정비지역(65개) 및 도시재생특별지구(51개)에서 민간도시재생사업은 38개가 진행 중이며, 총 12조엔의 민간투자가 이루어질 것으로 기대되고 있음.

╴셋째, 전국에 걸쳐 도시재생을 추진하고 있음. 전국의 도시를 대상으로 지방정부⋅NPO 등을 포함한 지역이 “스스로 생각하고, 스스로 행동하는” 도시재생과 관련한 노력에 대해 지원하고 있음. 2004년부터 ‘도시재생전략팀’을 구성하여 전국의 도시재생 실시지역을 방문하여 공공기관, 기업, NPO, 주민 등과 함께 추진사업을 검토･협의하고 있음.

╴넷째, 도시재생의 담당자역할을 수행하고 있음. 도시재생관련 담당/지원기관 간의 연계 강화 및 활동 촉진, 역할의 명확화 등을 통해 지역의 저력을 높이는 활동을 지원하고 있음. 2003년부터 매년 “전국도시재생모델조사”를 통해 지역의 제안사업을 모집하여 평가 및 선정작업을 거쳐 지역재생사업을 지원하고 있음.

(2) 도시재생기구(Urban Renaissance Agency: UR)

○ 도시재생기구는 2004년 7월에 도시기반정비공단과 지역진흥정비공단을 통합하여 설립된 독립행정법인임. 도시재생기구의 설립목적은 첫째, 대도시 및 지방도시의 중심시가지에 대한 환경 정비 및 임대주택 공급을 통해 도시재생사업을 지원하고, 둘째, 전신(前身)인 도시기반정비공단으로부터 승계한 임대주택의 관리를 통해 임대주택을 안정적으로 확보하는 것임.

╴도시재생 프로듀서로서 도시재생기구는 도시 및 지역재생과 관련하여 다음과 같은 사업을 시행하고 있음. 첫째, 유휴지로부터 복합도시로의 재생을 위해 산업구조의 전환에 따른 대규모 토지이용을 재편함. 둘째, 사람⋅물류⋅문화가 교차하는 차세대를 향한 새로운 거점을 건설하기 위해 도시의 생활･교류･경제거점을 형성함. 셋째, 지진⋅화재에 대비한 안전한 도시를 목표로 재해대비를 강화하고 밀집시가지를 개선함. 넷째, 직주근접 및 쾌적한 생활을 실현하기 위해 민간임대주택의 공급 지원 등을 통한 살기 좋은 주택시가지를 형성함. 다섯째, 노후주택의 재건 및 거리⋅생활의 리뉴얼(renewal)을 위해 기존 임대주택 재고를 활용한 지역생활거점을 정비함.

都市再生機構, 2005, ｢Profile of UR｣, pp.8-14.

○ 이와 함께 종전의 도시기반정비공단으로부터 승계한 77만호 정도의 공공임대주택을 적절하게 관리하여 거주자의 주거안정을 도모하고 있음. 주택 무장애(barrier- free)사업, 설비수준이 향상된 리뉴얼주택의 공급, 옥외환경의 정비, 주택재건축사업 등 주거단지에 대한 종합적인 재생사업을 시행하고 있음.

<표 > 일본 도시건설 및 재정비관련 기관의 변천

기 관	설립목적
일본주택공단 (1955년∼1981년)	╴주택난에 처해 있는 노동자를 대상으로 대규모 택지개발사업을 실시하여 내화구조의 집합주택을 대도시에 대량으로 건설하는 것에 의해 보다 건전한 시가지를 형성함.
지역진흥정비공단 (1974년∼2004년)	╴대도시에 집중한 인구⋅산업을 지방으로 분산시키고, 지방산업의 자립적 성장을 촉진하기 위한 지원을 실행하여 국토를 균형적으로 발전시키고 지역을 진흥함.
택지개발공단 (1975년∼1981년)	╴인구와 산업의 집중에 의해 눈에 띄게 주택이 부족해진 대도시 주변지역에 대규모 주거지를 만들고, 공공시설⋅교통시설 등을 건설하여 주민의 생활안정과 복리증진을 촉진함.
주택･도시정비공단 (1981년∼1999년)	╴주택사정이 개선이 특별히 필요한 대도시지역에 있어서 양호한 거주환경의 집합주택 및 주택지를 대규모로 제공함과 동시에, 시가지 정비⋅도시재개발 추진⋅도시공원 건설 등을 도모함.
도시기반정비공단 (1999년∼2004년)	╴대도시지역 등의 거주환경 향상, 도시기능 증진을 위한 시가지의 정비⋅개선, 임대주택의 공급⋅관리 등을 통해 국민생활의 안정적 향상과 국가경제의 발전에 기여함.
도시재생기구 (UR도시기구 : 2004년∼)	╴지역진흥정비공단 및 도시기반정비공단이 배양해 온 기술과 노하우로 도시재생의 실현을 위해 노력함.
자료 : 都市再生機構, 2005, ｢Profile of UR｣, p.23.

○ 도시재생기구는 기반시설 설치업무의 대행자 및 민간재개발사업의 서포터(supporter)로서의 역할을 수행하고 있음 기반시설 설치를 위해 중앙정부 및 지방정부의 교부금⋅보조금과 민간조합의 부담금을 지원받아 도로 등을 정비하는 것은 공공임대주택 공급과 함께 가장 중요한 역할 중의 하나임.

╴또한 도시재생기구는 지방정부와 함께 지역개발종합계획을 수립하고, 민간조합의 요청에 따라 사업계획을 마련하며, 설명회 등을 개최하여 주민활동을 지원하고 있음. 결국 민간과 공공이 단독으로 시행하기 어려운 지역개발에 참여하여 민간개발을 지원하는 파트너(partner) 또는 프로듀서(producer)의 역할을 수행하고 있는 것임.

4) 주요 보조프로그램

○ 2009년 일본의 도시재생관련 사업비는 총 7,291.4억엔(915조 7,998억원 정도)이었는데, 이 중에서 국비가 2,528.1억엔(317조 5,294억원 정도)이 소요됨.

╴사업별로는 시가지 정비를 위한 마치주쿠리교부금 사업이 5,903.9억엔으로 전체 사업비의 81.0%를 차지하였으며, 국비 중에서는 92.2%를 차지함.

2010년부터 마치주쿠리교부금은 사회자본정비종합교부금에 통합되어 시가지정비계정으로 “도시재생정비계획사업”에 사용되고 있음.

<표 > 일본 도시재생관련 사업비 및 예산

(단위 : 백만엔)

사업구분	2009년		2008년
	사업비	국 비	사업비	국 비
도시지역환경 정비 〇 시가지 정비 ╴마치주쿠리교부금 ╴도시재생추진사업 • 도시재생종합정비사업 • 근린재생종합지원사업 ╴시가지재개발사업 등 ╴도시개발사업조사 등 ╴도시재생기구(보조금) ╴민간도시개발사업 ╴도시개발자금 • 용지 취득자금 융자 • 도시재생기구 사업자금 융자 • 민간도시개발 추진자금 융자 • 도시환경유지･개선 사업자금 융자 〇 도로환경 정비(도시재생부문)	728,795 725,015 590,385 10,653 5,283 5,370 15,119 298 77,521 19,465 11,574 3,374 200 6,000 2,000 3,780	252,664 250,774 233,175 8,242 2,872 5,370 5,400 298 3,600 59 - - - - - 1,890	822,861 818,661 640,000 11,064 5,385 5,679 16,799 413 118,201 21,160 11,024 3,024 200 7,800 - 4,200	271,959 269,859 251,000 8,650 2,971 5,679 6,000 413 3,600 196 - - - - - 2,100
도시환경개선지원사업(민간부문)	340	150	-	-
전 체	729,135	252,814	822,861	271,861
자료 : 일본 국토교통성 홈페이지(www.mlit.go.jp).

○ 마치주쿠리교부금은 시정촌이 수립한 도시재생정비계획에 따라 실시되는 사업 등의 비용에 충당하기 위하여 3년∼5년 동안 지원하는 교부금임.

╴마치주쿠리교부금은 영국의 통합예산(Single Budget: SB)을 참고하여 지방정부의 재량권을 최대한 존중하는 방향으로 시행되고 있음.

╴각종 사업들을 종합한 사업계획으로 지원하며, 각 년도 소요액을 일괄 교부하고, 대상 시설을 제한하지 않으며 사업진행과정에서 필요한 추가사업 제안이 가능하도록 하고 있음.

자료 : 國土交通省, 2009, ｢まちづくり交付金 : 全國都市再生のために｣.

<그림 > 마치주쿠리교부금 지원절차

도시재생정비계획 수립

도시재생정비사업 추진

교부금 지원

사후평가

필요한 개선책의 시행

╴시정촌은 지역의 특성을 감안하여 마을만들기의 목표, 평가지표, 사업 등을 기재한 도시재생정비계획을 작성하여 국토교통성에 제출

╴핵심사업 : 도시기반시설 정비, 시가지재개발사업, 공영주택 공급 등

╴제안사업 : 시정촌의 제안을 기반으로 사업, 조사 및 사회실험 등

╴국가는 시정촌에서 수립한 도시재생정비계획이 도시재생기본방침을 준수하는 경우 교부금을 연도별로 지구 단위로 일괄 교부

╴교부기간 종료 시에 국가는 시정촌에 목표달성상황 등에 관한 사후평가를 요구하고, 그 결과에 대해 확인⋅공표

╴시정촌은 평가위원회 등을 통해 객관적으로 진단한 성공/실패요인을 분석하여, 향후 도시재생의 방향 및 개선방안을 강구하여 시행

○ 시정촌이 수립하는 마을만들기계획에 대한 종합적인 지원제도인 마치주쿠리교부금의 특징은 첫째, 지역의 자율성⋅재량성이 대폭 향상되고, 사용절차가 매우 간소함. 둘째, 도시재생을 위해 사전에 목표를 설정하고 사후에 목표달성상황을 평가하는 체계로 운영되고 있어 도시재생 목표⋅지표의 명확화를 이끌어 낼 수 있음. 셋째, 국가적 차원의 정책적 과제에 대한 대응성을 확보할 수 있으며, 지역의 창의성을 살린 맞춤형 계획을 실현할 수 있다는 점임.

○ 2004년∼2009년 동안 일본은 마치주쿠리교부금을 통해 6,227개 지구에 1조 2,912억엔, 지구당 2.1억엔(2,638억원 정도)을 지원함.

자료 : 國土交通省, 2009, ｢まちづくり交付金 : 全國都市再生のために｣.

<그림 > 마치주쿠리교부금 지원실적

2. 영  국

1) 도시재정비정책의 변천 및 최근동향

○ 영국에서 노후･불량한 도시지역에 대한 정부의 시책들은 주거지의 주거환경이 중심인 ‘주택재개발’과 물리적 환경보다는 경제기능 쇠퇴가 중심인 ‘도시재생’으로 크게 분류할 수 있으며, 이러한 분류 속에 여러 제도들이 도입되고 변화하였음.

○ 주택재개발의 원칙은 지방정부가 관할지역 내의 주택의 질 또는 거주적합성(fitness for human habitation)을 평가하여 최저주거기준(fitness standard)을 만족시키도록 중앙정부의 보조금 등을 활용하여 조치를 취하는 것임.

╴노후한 민간주택들에 대한 재개발사업이 본격화된 것은 1960년대로 당시에는 슬럼지역 철거 위주로 시행됨. 그러나 1960년대 후반부터는 노후주택의 개량과 보전에 비중을 두기 시작함.

╴1990년대부터 지역을 대상으로 하는 재개발사업에서 개별주택을 개량하는 방식으로 전환하였음. 재개발정책의 목표는 환경 및 에너지 등으로 확대되었고, 정책의 초점도 근린(neighborhood)에 맞추어지기 시작함.

╴현재는 보조금과 융자를 혼합하여 주택개량을 지원하는 방식으로 추진되고 있으며, 최저주거기준을 주택⋅건강 및 안정성평가기준(housing, health and safety rating standard)으로 대체함.

○ 도시재생은 도시경제의 쇠퇴문제에 대응하기 위하여 1960년대 중반 도시프로그램(Urban Programme)이 도입되면서 추진됨.

╴도시재생은 주택개량을 중심으로 진행되는 주택재개발과는 달리 도시지역의 쇠퇴문제 중에 경제적 측면에 대응하고자 했기 때문에 다양한 토지이용이 일어나고 있는 넓은 지역을 대상으로 하고 있음. 특히 쇠퇴문제에 근본적으로 대응하기 위해 사회복지적 접근을 시도하였음.

╴1980년대 후반부터 본격적으로 추진되고 있는 도시재생(urban regeneration)은 도심부의 쇠퇴현상을 극복하기 위한 것으로, 여기서 쇠퇴라 함은 단지 물리적 환경의 쇠퇴만을 의미하는 것이 아니라 산업⋅교육⋅실업⋅범죄 등을 포함하는 경제적⋅사회적⋅환경적 문제를 모두 포함하는 개념임.

○ 1950년대 이후 도심쇠퇴문제를 해결하려는 영국의 노력은 정책기조와 우선순위를 수정하면서 1960년대 Revitalisation, 1970년대 Renewal, 1980년대 Redevelopment 정책으로 전개되어 왔음.

╴그러나 이러한 접근방식은 주로 물리적 환경을 개선하는 데 주안점을 두었기 때문에, 주택․교육․실업․보건․사회 등의 문제들을 별도로 취급해 왔음. 이로 인해 물리적 환경 개선의 효과가 오랫동안 유지되지 못하고, 거주자들의 문제는 해결되지 못하는 결과를 초래하였음.

╴1990년대 이후의 도시재생(urban regeneration) 정책은 기성시가지에 대한 종합적인 재생프로그램을 통해 도시를 부흥(urban renaissance)시키려는 시도임. 쇠퇴지역의 문제를 개별적 차원이 아닌 종합적 차원에서 해결하려는 접근이며, 해당 지역의 경제적․사회적․환경적 상태를 지속적으로 개선하고자 하는 시도라고 할 수 있음.

○ 1990년대 후반부터 영국은 과거의 대규모 재정투자를 통한 부동산개발 중심의 도시재생에서 사회･경제적 도시재생으로 강조점이 이동하고 있음.

╴사회･경제적 도시재생정책의 핵심은 지역 스스로 지역문제를 해결할 수 있도록 낙후된 근린주구 단위로 튼튼한 지역공동체를 형성하는 것임.

╴빈곤이나 사회적 배제, 상대적 결핍 등의 사회문제는 낙후된 지역에서 집중적으로 발생하기 때문에 사회문제인 동시에 도시문제로 여기고 있음. 이러한 도시문제는 ‘장소에 기반한 정책(Area-based Initiative)’으로 해결해야 한다는 원칙 하에, 지역 스스로 문제를 해결할 수 있도록 하는 도시재생전략을 추구하고 있음.

<표 3-> 영국 도시재정비정책의 변천과정

구 분	1950년대 Reconstruction	1960년대 Revitalisation	1970년대 Renewal	1980년대 Redevelopment	1990년대 Regeneration
주요 전략 및 경 향	╴Master Plan에 의한 도시노후지역의 재건축 ╴교외지역의 성장	╴교외지역과 주변부의 성장 ╴수복방식의 초기시도	╴재개발과 근린단위계획에 관심 ╴주변부에 대한 개발	╴대규모 개발 및 재개발계획 ╴대규모 개발프로젝트 위주	╴정책과 집행이 보다 종합적 형태로 전환 ╴통합된 처방에 대한 강조
주요 주체 및 이해관계자	╴중앙 및 지방정부 ╴민간개발업자, 도급업자	╴공공부문과 민간부문 간의 균형과 조화	╴민간부문 역할 강화 ╴지방정부의 탈중앙화	╴민간부문과 특별정부기관이 중심 ╴파트너십의 성장	╴파트너십이 지배적
공간적 차 원	╴지방 및 해당부지 차원의 강조	╴지역 차원의 활동 등장	╴초기에는 지역 및 지방 차원, 이후 지방 차원이 강조됨	╴초기에는 해당부지 차원 강조, 이후 지방 차원을 강조	╴전략적 관점 재도입 ╴지역 차원의 활동이 성장
경제적 측 면	╴공공부문 투자(일부 민간부문 투자를 동반)	╴민간투자의 영향력 증대	╴공공부문의 재정 압박으로 인해 민간투자의 성장	╴선별적 공공자금을 받은 민간부문이 주도적 역할	╴공공 및 민간, 자발적(voluntary) 기금 간의 균형이 중요
사회적 측 면	╴주택 및 생활수준의 향상	╴사회복지의 증진	╴커뮤니티 위주의 시책과 보다 많은 권한 부여	╴선별적인 국가지원 하에서의 커뮤니티 자활(self-help)	╴커뮤니티 역할의 강조
물리적 강조점	╴내부지역의 복원 및 주변지역의 개발	╴기존 지역의 재건과 병행하여 1950년대의 시책 유지	╴노후 도시지역의 재개발 확대	╴대규모 재개발 및 신개발, 대규모 개발프로젝트	╴1980년대보다 신중한 개발계획, 문화유산과 자원의 보전
환경적 접 근	╴경관 및 조경사업	╴선별적인 개선	╴일부 혁신적인 사업을 통한 환경개선	╴환경적 접근에 대한 관심 증대	╴환경적 지속성이라는 보다 넓은 개념 도입
자료 : Peter Roberts & Hugh Sykes, 2000, Urban Regeneration: A Handbook, SAGE Publications Ltd, p.14; 양재섭, 2006, ｢도시재생정책의 국제비교 연구－영국과 일본을 중심으로－｣, 서울시정개발연구원, p.40.

○ 2001년부터는 ‘근린재정비를 위한 국가전략실천계획(National Strategy Action Plan for Neighbourhood Renewal)’을 마련하였는데, ‘10년∼20년 이내에 어느 누구도 자신이 살고 있는 장소 때문에 심각한 불이익을 받지 않도록 한다’는 비전 하에 사회적 배제의 극복을 위한 다양한 사업을 추진 중에 있음.

╴특히 쇠퇴지역의 도시재생을 위한 예산의 적절한 배분을 위해 3년마다 전국조사, 매년 지역조사를 통해 현황데이터를 구축하고 있음. 지역별로 산정된 다중결핍지수 결과를 놓고 결핍정도에 따라 순위를 매긴 후, 쇠퇴지역에 대한 재정적 지원을 통해 지역 간의 격차를 줄여 나가고 있음.

<표 > 쇠퇴지역 선정을 위한 영국의 결핍지수(2007년)

구 분	구체적 지표
소 득	╴소득보조를 받는 가구의 성인 및 아동 ╴구직수당을 받는 가구의 성인 및 아동 ╴공적부조 성격의 연금(Pension Credit)을 받는 가구의 성인 및 아동 ╴근로소득공제를 받으면서 아동세금공제(Child Tax Credit)를 받는 아동이 있으면서, 수입이 평균 주거비용의 60%에 미치지 못하는 가구의 성인 및 아동 ╴다른 보조가 없이 아동세금공제를 받는 가구로, 수입이 평균주거비용의 60%에 미달하는 가구의 성인과 아동 ╴난민지원처(NASS)로부터 생계보조 및 숙소지원을 받는 난민
고 용	╴구직수당 수급자(남 : 18세∼64세, 여 : 18세∼59세) ╴25세 이상을 위한 뉴딜사업에 참여하는 사람으로, 구직수당을 받지 않는 사람 ╴한부모 뉴딜사업 참여자 ╴노동불능수당 수급자(남 : 18세∼64세, 여 : 18세∼59세) ╴중증장애수당 수급자(남 : 18세∼64세, 여 : 18세∼59세)
보 건 및 장 애	╴잠재수명 손실연수 ╴비교가능한 질병 및 장애발생률 ╴병원증상통계에 따른 급성사망자 수치 ╴약국 이용, 자살률, 병원 증상, 의료수당 자료 등에 따른 기분장애⋅불안장애를 가진 60세 이하 성인의 비율
교 육 및 기 술	아 동 (청소년)	╴Key-stage 2 학생의 평균점수 ╴Key-stage 3 학생의 평균점수 ╴Key-stage 4 대학입학시험 평균점수 ╴학교에 다니지 않는 16세 이상 청소년의 비율 ╴중･고등학교 결석률 ╴고등교육기관 미진학자(21세 이하)의 비율
	기 술	╴기술이 없거나 부족한 성인근로자의 비율
주 택 및 주거서비스	일반적 어려움	╴가구 혼잡도 ╴자가 거주의 어려움 ╴홈리스 거주지 공급에 대한 시･군･구(districts)의 수락률
	지리적 어려움	╴지역병원(GP)까지의 거리 ╴초등학교와의 거리 ╴일반 상점이나 슈퍼마켓까지의 거리 ╴우체국까지의 거리
범 죄	╴가택침입 및 강도 ╴범죄로 인한 피해 ╴절 도 ╴폭 력
생활환경	실 내	╴열악한 환경을 가진 임대주택⋅민간주택 ╴중앙난방이 되지 않는 주택
	실 외	╴대기질 ╴보행자 및 자전거이용자 사고와 관련된 교통사고
자료 : Department for Communities and Local Government, 2007, The English Indices of Deprivation 2007.

○ 2008년 7월 지역사회･지방정부부(Department for Communities and Local Government: DCLG)는 ｢변환시키는 장소; 변화하는 삶(Transforming places; changing lives－A framework for regeneration)｣이라는 보고서를 발간함.

╴이 보고서에서는 도시재생 방법론에 대한 지침을 제시하고 있고, 회계의 책임성을 강조하고 있음. 또한 주택･지역사회청(Homes and Communities Agency: HCA) 중심의 시행체계로 개편하면서, 지역개발청(Regional Development Agencies: RDAs)과 지방정부의 도시재생 및 경제발전전략에 대한 접근방법에 영향을 주고 있음.

╴재생정책의 초점이 지속가능한 사회･경제적 재개발로 변화하면서, 도시뿐만 아니라 농･어촌지역 등에서도 경제성장을 확산시키고자 도시발전회사(City Development Companies: CDCs) 및 경제발전회사(Economic Development Companies: EDCs) 개념을 도입함.

2) 주요 추진기관

(1) 주택･지역사회청(Homes and Communities Agency: HCA)

○ 주택･지역사회청(HCA)은 2007년⋅2008년에 2권의 보고서로 발간한 ｢주택 및 재생 실행하기(Delivering Housing and Regeneration: Communities England and the future of social housing regulation)｣의 결과에 따라 주택공사(Housing Corporation: HC)와 잉글리시 파트너십(English Partnerships: EP)을 통합하여 만든 기구임.

1964년 설립된 HC는 공공주택 및 저렴주택의 공급을 확대하고, 주택재고를 효율적으로 관리하기 위한 기관이었음. 설립 당시부터 주택협회(Housing Associations: HA)와 관련된 법규를 제정하였고, 이후에는 HA에 보조금을 배분하는 역할을 주로 수행하였음.

1994년에 설립된 EP는 사용가능하지만 개발가치가 낮은 상황에 처해있는 토지를 파악하며, 많은 이해당사자들과 함께 파트너십을 통해 토지를 효율적으로 관리하고 개발가능성을 높이는 역할을 수행하였음. 중앙정부 차원의 도시재생 추진 및 지원기구였던 EP는 양질의 저렴주택(affordable housing) 공급, 토지 공급, 수요가 낮거나 황폐화된 주택재고의 개량 및 새로운 양질의 주택 공급, 도시재생기술 향상, 민간부분의 투자유치 등을 위한 다양한 프로그램을 계획하였음. EP는 도시재생 프로그램을 직접 운용하거나, 지방정부 및 중앙정부가 관여하는 도시재생 프로그램의 참여자로서의 역할을 수행하였음.

╴단일대화전략(Single Conversation Strategy)을 실현하고, 효과적인 저렴주택 공급 및 도시재생을 촉진하기 위해 HC와 EP를 통합하여 주택･지역사회청(HCA)을 창설함.

<그림 > HC와 EP의 통합에 의한 HCA 신설

주택 및 도시재생관련

일부 기능 이양

기관통합

Housing Corporation

(HC, 1964∼2008)

English Partnerships

(EP, 1994∼2008)

╴중앙정부 산하의 주택정책집행기관

╴저렴주택 공급자금 지원

╴중앙정부 산하의 도시재생기관

╴도시재생 코디네이터

Homes and Communities Agency

(HCA 2008.12∼)

╴중앙정부 산하의 도시재생기관

╴도시재생 코디네이터

지역사회･지방정부부

(Department for Communities and Local Government: DCLG)

○ 지역사회･지방정부부((DCLG)의 산하기관인 주택･지역사회청(HCA)는 지방정부 공영주택의 질적 향상을 위한 지원, 주택협회 등 사회주택조합(RSLs)의 저렴한 임대주택 및 자가주택 공급을 위한 지원, 지역재생사업의 지원 등의 활동을 하고 있음.

╴2008/09 회계연도에 HCA는 5.4만호의 저렴주택을 공급하였는데, 이는 영국의 전체 주택공급량(11.4만호)의 47.3%를 차지하는 실적임.

<표 > 영국 주택･지역사회청(HCA)의 주택공급 실적 및 계획

(단위 : 호)

구 분	2008/09 실적	2009/10 계획	2010/11 계획
저렴한 임대주택 공급	27,501	27,500	35,825
저렴한 자가주택 공급	19,775	25,000	17,575
지역재생사업에 의한 공급	6,261	31,125	8,100
합 계	53,537	55,625	61,500
자료 : Homes and Communities Agency(HCA), 2009, Corporate Plan 2009/10∼2010/11.

(2) 지역개발청(Regional Development Agencies: RDAs)

○ 지역개발청(RDAs)은 1998년 ｢Regional Development Agencies Act｣에 근거하여 설립된 기관으로, 광역도시권(Region)을 대상으로 ① 경제개발 및 도시재생의 촉진, ② 기업환경의 효율성과 경쟁력 제고, ③ 고용 증대, ④ 고용관련 기술개발 및 투자 촉진, ⑤ 지속가능한 발전에 기여 등을 목적으로 함.

╴RDAs는 지역경제 활성화를 위해 광역 차원의 도시재생과 지방정부의 권한이 강조되면서 설립된 기관임. RDAs는 EP(English Partnerships)의 역할을 상당부분 이어받아 중앙과 지방 간의 연계를 강화하고, 중앙에서의 정책결정에 지방의 시각을 반영하는 역할을 수행하고 있음.

╴또한 RDAs는 지역개발에 대한 전략적 기능 외에 상당한 집행기능도 갖고 있기 때문에, 각종 지역개발사업 추진에 있어 구심체 역할을 하고 있음.

○ 1999년 중앙정부 지역사무소가 있던 8개 지역에 RDAs가 설립되었으며, 2000년에는 런던개발청(London Development Agency)이 설립되어 현재 총 9개 지역에서 운영되고 있음.

╴RDAs는 10년∼20년의 장기계획인 지역경제전략(Regional Economic Strategy: RES)를 수립하며, 이에 근거하여 지역의 우선추진과제, 예산배분 및 공정표 등이 명시된 3년 동안의 구체적인 운영계획(Corporate Plan)을 마련하여 정부에 제출함. 정부의 승인을 얻은 시점에서 연도별 목표나 예산액 등을 배분한 실행계획(Business Plan)을 수립하여 사업을 시행하게 됨.

○ 지역개발청(RDAs)은 지방정부, 노동조합, 민간기업, 교육기관, 봉사단체 등의 대표∕관계자로 구성된 이사회를 구성하고 있음. 그러나 이사회만으로는 지역사회의 욕구에 대응하기 어렵기 때문에 지역주민의 목소리를 대변하는 위원회 성격의 조직인 광역의회(Regional Assemblies: RAs)를 도입함. 광역의회는 주민에 의한 선거제로 구성할 있으나, 대부분 공모제를 통해 구성되어 있음.

○ 지역개발청은 지역개발에 대한 전략기능과 집행기능까지 부여되었기 때문에 각종 지역개발사업 추진에 있어 구심체 역할을 하고 있음. 구체적으로는 지역의 산업 및 경제발전전략과 프로그램을 수립･집행하고, 외부기업 및 자본의 유치⋅창업 및 중소기업의 지원･육성임무를 담당하며, 지역산업과 경제의 촉진 및 환경 개선을 위한 도시개발 및 재개발⋅산업단지 조성 등 투자사업을 추진하고 있음.

(3) 지방정부의 도시재생회사(URCs)⋅도시발전회사(CDCs)⋅경제발전회사((EDCs)

○ 도시재생회사(Urban Regeneration Companies: URCs)는 1999년 Urban Task Force의 제안에 따라 설립된 지방정부 차원의 도시재생사업 추진기구임. 중앙정부 차원의 주택･지역사회청(HCA), 광역 차원의 지역개발청(RDA), 지방정부의 파트너십을 통해 설립･운영되며, 중앙정부에 의해 설립이 인가됨.

╴1999년 리버풀(Liverpool Vision)⋅맨체스터(New East Manchester), 2000년 셰필드(Sheffield One) 등 3개 도시가 선도지역으로 지정되어 도시재생회사(URC)가 가장 먼저 설립되었음. 2009년 12월 기준 20개의 URC가 활동을 하고 있었으나, 2010년에 6개의 URC가 활동을 종료하여 현재는 14개 URC만이 운영되고 있음.

○ 도시재생회사(URCs)는 대상지역에 대한 전체적인 도시재생 마스터플랜을 수립하고, 이를 실현하기 위해 다양한 사업을 추진함. 각각의 URC는 도시특성을 감안하여 정주인구 확보, 고용 창출, 경제활력 제고, 생활 및 비지니스환경 개선, 민간투자 유치 등을 목표로 하여 산업철거지의 재생, 토지개발 및 주택의 정비, 문화･산업시설의 정비, 교통환경의 개선, 공공공간의 정비 등과 같은 다양한 재생사업을 수행하고 있음.

╴도시재생회사(URCs)는 지방 차원에서 공공의 영역과 도시디자인의 기준을 향상시키며, 도시 내부의 투자와 도시재생에 관하여 지역에서 수행하고 있는 좋은 사례들을 통해 국가의 정책에 영향을 주기도 함.

○ URC의 운영예산은 지방정부, 지역개발청(RDA), 주택･지역사회청(HCA)가 각각 1/3씩 출자하는 것이 일반적임. 사업예산은 원칙적으로 각종 보조금에서 지원되며, 특별히 필요한 자금(용지취득비 등)은 HCA와 RDA가 전액 지원하고 있음.

╴URC는 이사회(Board)와 실무팀(Team)으로 구성되는데, 이사회는 의사결정기구로서 10명 내외의 기업⋅단체의 대표, 지방정부, RDA, HCA 등의 관계자로 구성되며, 대표자는 중앙정부에서 임명함. 실무팀은 전문가그룹으로서 재정⋅개발(건축, 부동산)⋅매니지먼트(경제) 전문가가 주체가 되며, 기타 공인적산사(Chartered Surveyor), 건축 및 도시계획 전문가 등이 참여함.

○ 한편 뉴캐슬, 셰필드, 리버플 등의 10개 지역에서는 기존의 도시재생회사(URCs) 모델을 발전시키거나 브랜드화하여 도시발전회사(City Development Companies: CDCs) 또는 경제발전회사(Economic Development Companies: EDCs)가 활동하고 있음.

╴CDCs 및 EDCs는 도시뿐만 아니라 농･어촌지역, 준광역지역(sub region) 등에서의 경제성장 및 재생을 촉진하기 위해 설립되고 있음. CDCs 및 EDCs는 지방정부와 지역개발청(RDAs), HCA 및 중앙정부 지역사무소(Government Offices: GOs) 등과의 파트너십을 유지하면서 활동하고 있음.

<그림 > 영국의 도시재생을 위한 파트너십

지역사회･지방정부부(DCLG)

WNF

LEGI

････

NDC

지역개발청(RDAs)

SB

････

주택･지역사회청(HCA)

NAHP

････

중앙정부 지역사무소

(GOs)

평가

보고

URCs⋅CDCs⋅EDCs

협력

협력

협력

재정

지원

재정

지원

지방정부

지역주민

민간파트너

(기업, 제3섹터 등)

파

트

너

십

재정지원

국가

광역

기초

광역의회

(RAs)

협력

협력

3) 주요 보조 프로그램

○ 영국 도시재생의 원칙은 <그림 10>에 나타나 있듯이 추진주체들 간 지역 중심의 파트너십을 통해 지속가능한 사회･경제적 재개발을 시행하는 것임. 이 때 지역사회･지방정부부(DCLG), 주택･지역사회청(HCA), 지역개발청(RDAs) 등은 보조금⋅기금 등을 활용하여 지역에 재정지원 및 투자를 실시하고 있음.

╴2009/10 회계연도에 지출된 도시재생관련 프로그램의 지출액은 총 111.9억파운드(19조 4,130억원 정도)로 나타났으며, 2010/11 회계연도에는 91억파운드(15조 7,890억원 정도)를 지출할 예정임.

<표 > 영국 도시재생관련 기관⋅프로그램⋅지출액

(단위 : 백만파운드)

기 관	프로그램	(예상)지출액
		2009/10	2010/11
지역사회･지방정부부 (DCLG)	Working Neighbourhoods Fund(WNF)	508	508
	Local Enterprise Growth Initiative(LEGI)	99	100
	New Deal for Communities(NDC)	179	65
	기타 프로그램	36	39
	소 계	822	712
주택･지역사회청 (HCA)	National Affordable Housing Programme(NAHP)	3,623	2,861
	Property and Regeneration Fund	406	211
	Growth Funding	278	190
	Community Infrastructure Fund(CIF)	132	160
	Decent Homes - Gap Funding	100	80
	Housing Market Renewal	346	311
	Kickstart Housing	572	332
	Local Authority Build	51	239
	Arms Length Management Organizations	909	609
	Housing Private Finance Initiative Credits	950	925
	기타 프로그램	246	241
	소 계	7,613	6,159
지역개발청 (RDAs)	Single Budget	2,260	1,762
	European Regional Development Fund(ERDF)	494	467
	소 계	2,754	2,229
총 계		11,189	9,100
자료 : Department for Communities and Local Government, 2010, Valuing the Benefits of Regeneration, p.26을 재구성함.

╴참고로 도시재생분야별로는 주택증가 및 개선활동에 64.2%, 기업 및 산업발전활동에 12.5%를 지출할 예정임.

참고 : 영국 도시재생분야별 지출액의 비중(2009/10 회계연도∼2010/11 회계연도)

분 야	활 동	(예상)지출액 비중
실업⋅기술교육⋅직업훈련⋅산업발전	실업⋅기술교육⋅직업훈련	6.2%
	기업 및 산업발전	12.5%
	소 계	18.8%
제조업 및 상업용 부동산⋅기반시설	제조업 및 상업용 부동산	7.5%
	기반시설	3.8%
	소 계	11.3%
주택⋅지역사회⋅환경	주택증가 및 개선	64.2%
	지역사회발전	0.3%
	환경개선	4.3%
	근린재개발	1.1%
	소 계	69.9%
합 계		100.0%
자료 : Department for Communities and Local Government, 2010, Valuing the Benefits of Regeneration, pp.27-28을 재구성함.

(1) 노동근린기금(Working Neighbourhoods Fund: WNF)

○ 노동근린기금(WNF)은 실직자들에 대한 지원을 목적으로 지방정부에 특별기금을 지원하는 것으로, 유사한 제도가 2001년부터 시행되어 오다가 2008년부터 ‘노동근린기금’이라는 명목으로 개선되어 실행되고 있음.

╴WNF는 지역사회에 기반한 실업대책의 필요성에 대한 인식, 구직자수당(Jobseeker’s Allowance) 및 무능력급여(Incapacity Benefit)에 대한 요구를 종합적으로 판단하여 제공되고 있음.

╴WNF를 지원받은 지방정부는 관할지역 가운데 가장 낙후된 지역의 실직문제뿐만 아니라 기술력 향상 및 기업 발전을 위해 노력해야 함.

○ WNF는 기금을 받고 있는 지역에서 근로능력⋅직업능력이 없는 사람에게 지원되는 무능력급여를 받는 사람들이 급격하게 줄어들고 있어 효과가 매우 큰 프로그램으로 평가받고 있음.

(2) 커뮤니티 뉴딜사업(New Deal for Communities: NDC)

○ 커뮤니티 뉴딜사업(New Deal for Communities : NDC)은 1998년 쇠퇴지구의 문제에 개별적으로 대응하는 것은 한계가 있고, 오히려 지역 간의 격차를 확대시킨다는 반성에서 출발한 보조금 지원제도임. 쇠퇴상황이 심각한 근린지역 내의 행정서비스․교육․직업훈련․고용 및 주택 등의 문제해결을 지원하기 위한 것으로, 지역주민들의 적극적인 참여를 유도하여 쇠퇴지역의 여건을 변화시켜 나가기 위한 재정지원제도임.

╴NDC에 의한 지원을 받기 위해서는 지역주민 및 단체가 파트너십을 형성하여 지원이 필요한 근린지역을 정하고, 제안서(Outline Proposal)를 작성하여 중앙정부 지역사무소에 제출해야 함. 제안서가 승인되면 실시계획(Delivery Plan)을 작성하여 제출하고 교부대상으로 결정됨.

╴NDC 교부대상지역의 과제는 다양하지만, 공통적으로 ① 어려운 고용상황, ② 높은 범죄발생률, ③ 교육분야의 성적부진, ④ 보건의료분야의 낙후, ⑤ 주택 및 물리적 환경에 관한 문제 등의 극복에 힘써야만 함.

○ 커뮤니티 뉴딜사업(NDC)의 보조금은 빈곤문제 해결을 위해 1998년부터 지역 단위로 39개 지역에 20억파운드 이상이 투자되었음. 당초 10개년 사업으로 계획되었으나, 2011년까지 추가예산을 배정하여 23개 지역은 2011년까지, 16개 지역은 2010년까지 지원을 하고 있음.

╴커뮤니티 뉴딜사업에 의한 지원은 공모방식으로 이루어졌으나, 열악한 지역에 우선권을 주었기 때문에 완전경쟁에 의한 공모방식이라고 할 수는 없음.

○ 2009년 지역사회･지방정부부(DCLG)는 NDC지역과 NDC지역이 아닌 쇠퇴지역 간의 주거이동성 비교를 통해 NDC 프로그램을 평가하였는데, 그 결과 NDC지역 주민들의 주거이동이 다른 쇠퇴지역보다 빈번한 것으로 나타남.

도시재생 추진지역에서의 주거이동성은 복잡한 영향 및 결과로 나타나는데, 한편으로는 더 나은 주택 및 고용환경에 대한 접근성을 반영함. 그러나 다른 한편으로는 쇠퇴지역의 높은 주거이동성은 사회적 자본∕공동체의식의 감소, 사회통합을 둘러싼 문제의 증가, 사회서비스 수요의 증가 등의 문제를 야기하기도 함.

╴‘현재 주소지에서 1년 미만 거주’ 비율을 보면, 영국 전체의 평균에 비해 2%∼5% 정도 높은 수준임.

<표 > NDC지역의 주거이동성(residential mobility)

지 표	NDC지역		NDC지역이 아닌 쇠퇴지역		영국 전체
	2002년	2006년	2002년	2006년	2002년	2006년
과거 5년 동안 계속 거주	58%	63%	62%	64%	-	-
과거 5년 동안 3회 이상 이동	12%	12%	10%	9%	-	-
현재 주소지에서 1년 미만 거주	16%	14%	12%	12%	11%	12%
현재 주소지에서 10년 이상 거주	41%	42%	47%	47%	-	-
자료 : Department for Communities and Local Government, 2009, Residential mobility and outcome change in deprived areas: Evidence from the New Deal for Communities Programme, p.23⋅p.28; UK National Statistics, 2003, Labour Market Trends, p.192.

(3) 저렴주택 프로그램(National Affordable Housing Programme: NAHP)

○ 2008년∼2011년에 주택･지역사회청(Homes and Communities Agency: HCA)은 저렴주택 프로그램(NAHP)를 통해 저렴한 주택을 공급하기 위해 약 84억파운드(14조 5,740억원 정도)의 투자계획을 수립･집행하고 있음.

╴NAHP를 통해 저렴한 분양분택과 공공임대주택을 매년 15.5만호씩 공급할 예정이고, 기존 공공임대주택의 리모델링⋅재건축도 실시하고 있음.

○ 이 프로그램을 이용하고자 하는 주택공급업체들은 우선 사전자격취득과정(pre-qualification process)을 거쳐 투자파트너(Investment Partner) 지위를 획득하여야 함.

╴투자파트너 인증을 받은 143개 업체 이외에도, 일정한 요건을 충족한 주택공급업체는 전문공급업체(Specialist Provision) 과정을 통해 자금지원에 대한 입찰에 참여할 수 있음. 전문공급체 과정에는 농･어촌지역 주택, 흑인 및 소수민족 주거, 홈리스 주택, 주거환경 혁신 등이 포함됨.

(4) 통합예산(Single Budget: SB)

○ 2002년도 4월부터 중앙부처에서 지역개발청(RDAs)에 배분하고 있는 사업비(11개의 보조금)를 하나의 예산으로 통합하여, RDAs의 재량에 따라 사용이 자유스러워진 통합예산(SB)이 도입됨.

╴통합예산은 인구 및 실업률 등의 요소를 고려한 산정식에 의해 배분함. 일단 배분액이 결정되면 각각의 RDAs는 관할지역의 경제상황에 따라 우선순위를 결정하고, 운영계획(Corporate Plan)에 정해진 목표달성에 필요하다고 판단되는 사업에 대해 통합예산의 자금을 활용함.

Ⅲ. 정책적 시사점

○ 환경⋅방재⋅국제화 중심인 일본, 사회･경제적 재생 중심인 영국의 도시재생정책은 우리나라의 도시재정비사업과는 정책배경 및 환경이 상이하기 때문에 그대로 적용시키는 것은 매우 어려운 일임에 틀림없음.

╴일본은 1980년대부터 업무･행정기능의 교외화로 인해 도심과 중심시가지의 인구감소현상이 심화되기 시작하였고, 이로 인해 지역사회 붕괴, 생활환경 악화 등의 문제가 대두됨. 이에 따라 1998년 ｢중심시가지에 대한 시가지정비 개선 및 상업 등 활성화의 일체적 추진에 관한 법률｣을 제정하여 도시기능의 증진 및 경제활력의 향상을 추진하기 시작함. 2001년부터는 지방정부 및 지역사회의 도시재생 노력을 국가적 차원에서 지원하기 위해 조직을 신설하고 법률을 제정함.

╴영국의 쇠퇴지역에 대한 재생사업은 주택의 상태가 열악하고 구조가 위험해서가 아니라, 인구가 줄어들고 주택이 버려짐으로써 범죄 및 비행이 발생하기 때문임. 이러한 도시문제로 인해 각종 개발사업의 사업성이 없거나 부족하기 때문에 사회･경제적 도시재생을 선택하게 된 것임.

○ 우리나라는 2009년에 도시화율이 90%를 초과하여 도시화의 안정기에서 종착기로 접어들고 있으며, 대부분의 도시에서 도심부 쇠퇴현상이 발생하고 있음. 이는 우리나라에서도 기존의 물리적 환경정비 측면의 부분적⋅단편적인 도시재정비가 아니라, 경제적 부흥 및 활력의 회복 측면까지 고려한 종합적인 도시재생전략이 요구되고 있음. 따라서 도시재생의 선진국인 일본 및 영국의 사례는 정책적 시사점이 매우 큼.

1) 철거형 정비사업의 최소화

○ 우리나라와 같이 자유주의적 복지국가군에 속한 영국, 일본의 경우 이미 1960년대～1970년대에 현재 우리나라에서 가장 많이 이루어지고 있는 철거재개발(reconstruction, clearance)에 의한 도시재정비보다는 도시재생(rehabilitation, renewal, redevelopment, regeneration)으로 무게중심이 전환됨. 이는 철거재개발에 의한 재정비사업의 부작용이 사회적으로 큰 영향을 미쳤고, 법률에서 정한 사업요건 및 보상비용이 커서 주택 및 토지소유자들이 선호하지 않았기 때문임.

╴영국의 경우 1960년대 중･후반 도시프로그램(Urban Programme)의 도입 및 ｢주택법(Housing Act)｣의 개정으로 주거환경 개선의 수단이 철거재개발에서 재활성화로 바뀌면서 철거재개발에 의한 재정비사업이 대폭 축소됨.

╴일본은 1978년 ‘주거환경정비모델사업’을 도입하면서 철거재개발에서 개선형 주거환경정비사업으로 전환함. 특히 일본은 주택지구개량사업, 시가지재개발사업 등 철거형 도시재정비사업의 경우에는 불량주택 판정⋅주민동의비율 등 지구지정 및 사업추진을 위한 요건을 강화하여 계획단계부터 사업추진이 어렵도록 제도를 마련하였음.

2) 중앙정부 기능의 지역화

○ 2000년대에 들어서면서 일본은 도시재정비사업의 효율성과 효과성을 제고하기 위해 추진체계의 지역화⋅분권화를 촉진하는 데 중점을 두고 있음.

╴내각 산하의 도시재생본부와 지역활성화통합사무국을 설치하여 도시 및 지역재생계획과 관련한 중앙부처 간의 협의 및 조정업무를 담당하도록 함. 이와 함께 재정 및 구조의 분권화와 지방의 자율성 확대를 위한 전면적인 정책환경의 전환을 추진 중임.

○ 영국은 파트너십을 강조하는 전통을 토대로 중앙부처 사이의 연계⋅조정, 중앙정부와 지방정부 간의 협치(協治 : governance)체계를 구축하고 있음. 1990년대 후반부터 사회･경제적 도시재생을 위한 전달/실행체계의 효율화를 위한 다양한 조치를 취하고 있음.

╴지역 중심의 파트너십을 강화하기 위해 도시재생과 관련한 추진기관을 신설하거나 통합하여 전달/실행체계의 효율성･효과성을 극대화하기 위해 노력하고 있음.

╴영국 도시재생은 ‘사람들이 살고 일하고 사업하고 싶은 지역사회를 만들어 지역에 대한 애착심을 갖도록 하는 것’과 ‘누구도 자신이 살고 있는 장소 때문에 심각한 불이익을 받지 않도록 지역격차를 줄이는 것’을 목적으로 하고 있음. 따라서 낙후/쇠퇴지역의 경쟁력 확보보다는 지역주민의 삶의 질이 도시재생사업의 중심이 되도록 하고 있음.

3) 도시재정비 전담조직의 설립

○ 도시재정비 또는 도시재생을 효과적으로 구현하기 위해서는 공공부문의 동력이 필요하며, 이를 위해서는 도시재정비/재생관련 전담조직을 설립할 필요가 있음.

╴영국은 국가기관으로 주택･지역사회청(HCA)이, 광역기관으로 지역개발청(RDAs)이 설립･운영되고 있으며, 기초 차원에서는 도시재생회사(URCs)⋅도시발전회사(CDCs)⋅경제발전회사(EDCs) 등의 도시재생 추진조직이 잘 정비되어 있음.

╴일본도 도시재생본부, 지역활성화통합사무국, 도시재생기구 등이 설립･운영 중에 있음.

○ 도시재정비를 위한 재개발⋅재건축⋅도시환경정비⋅주거환경개선 등의 사업이 국토의 균형발전을 위한 수단이 되기 위해서는 중앙정부 및 지방정부 차원의 도시재정비 또는 도시재생을 위한 전담조직을 설치할 필요가 있음.

╴중앙정부 차원의 전담조직은 도시의 쇠퇴 및 발전을 모니터링하고, 지방정부의 도시재정비 또는 도시재생을 지원하는 역할을 해야 함.

╴영국과 같이 지방정부 차원의 전담조직은 독립적인 법인 형태의 조직이 가장 이상적이며, 지방정부⋅지역사회⋅민간기업 등과의 파트너십을 구축하여 사업을 시행할 필요가 있음.

4) 통합성 제고를 위한 파트너십 또는 협치체계 구축

○ 도시재정비의 효과성을 높이기 위해서 중앙정부가 지원하는 사업과 지방정부 및 지역사회가 추진하는 사업의 연계성을 극대화하기 위한 파트너십 또는 협치체계를 구축할 필요가 있음.

╴영국은 파트너십체계의 구축을 위해 국가 단위에서는 지역사회･지방정부부(DCLG), 주택･지역사회청(HCA), 광역 단위에서는 중앙정부 지역사무소(GOs), 지역개발청(RDAs), 광역의회(RAs), 기초 단위에서는 지방정부, 도시재생회사(URCs)⋅도시발전회사(CDCs)⋅경제발전회사(EDCs), 지역주민, 민간기업, 제3섹터 등의 주요 추진주체들 사이에 협치체계를 갖추도록 함. 이들 추진주체들은 도시 및 지역발전을 위한 정책⋅계획⋅사업에 있어서 상호 협력⋅지원 및 조정⋅연계 등을 수행하고 있음.

╴일본은 지역 단위의 통합적인 도시재생을 추진하기 위해 지방공공단체의 의견을 반영하여 도시재생긴급정비지역의 ‘지역정비방침’을 수립하고 있음. 이에 따라 광역 및 기초지방정부도 자체적인 지역재생계획의 수립을 통해 국가의 지역재생기반강화교부금을 확보하고자 노력하고 있음.

도시 및 지역재생을 지원하기 위해 2005년부터 시행된 중앙부처 횡단적인 교부금임. 과거에 국토교통성, 농림수산성, 환경성에서 개별적으로 관할하고 있던 도로⋅하수처리시설 및 배수시설, 항만 등의 정비와 관련한 교부금 및 예산을 통합하여 용도를 세부적으로 규정하지 교부금으로 배분하고 있음.

5) 재정지원의 확대 및 효율화

○ 도시재정비 또는 도시재생을 위해 전담조직을 신설하고 파트너십을 강화하는 것보다 더욱 중요한 것은 지방정부 및 사업주체에 대한 재정보조 및 공공투자일 것임. 쇠퇴/낙후지역의 도시기반시설 정비와 원주민 재정착을 위한 공공부문의 재정지원수단이 없으므로 도시재정비관련 기금을 통합한 국가 차원의 지원기금을 마련할 필요가 있음.

╴영국은 국가 차원의 재정지원을 통해 도시 및 지역재생사업을 시행하고 있는데, 지역사회･지방정부부(DCLG)에서 8.2억파운드, 주택･지역사회청(HCA)에서 76.1억파운드, 지역개발청(RDAs)에서 27.5억파운드 등 총 111.9억파운드(19조 4,130억원 정도) 가량을 지방정부 및 지역파트너(URCs⋅CDCs⋅EDCs 등)에게 재정보조 및 재정투자를 하고 있음.

╴일본은 주택지구개량사업, 주택시가지종합정비사업, 시가지재개발사업, 도시재생추진사업 등을 추진할 경우 시행자가 부담하는 특정 비용항목에 대해 국가 및 지방정부가 재정보조를 하고 있음. 특히 시가지재개발사업의 경우 조합 등의 사업수입 중에 국가 및 지방정부의 보조금과 공공시설관리자부담금이 평균 40% 정도를 차지하는데, 이는 공공의 보조에 의해 사업채산성의 40%를 확보한 상태에서 사업추진이 이루어지고 있음을 뜻함.

○ 재정지원의 확대와 함께 효율적인 재정활용도 중요함.

╴배당된 보조액 및 투자액은 가능한 광범위하게 사용할 수 있도록 하되, 사업완료 후 평가에도 힘을 기울여야 함.

╴또한 영국의 커뮤니티 뉴딜사업(NDC)의 경우에서 보듯이 재정지원 지역을 선정할 때 공모제를 통한 경쟁을 유도할 필요가 있으며, 사회･경제적 지원이 가능하도록 지역사회와의 파트너십을 의무화할 필요가 있음.

6) 다양한 원주민 재정착대책 도입

○ 재정비사업을 추진 시에 지역실정 및 주민특성에 대응하기 위해 주민과의 합의(또는 협정)을 중시하고, 원주민의 재정착을 지원하기 위한 세부적인 대책을 마련할 필요가 있음.

╴일본의 경우 노후주택밀집지역은 저소득층 및 고령자의 비율이 높기 때문에 토지 및 주택소유자와 세입자의 구분없이 현지에 계속해서 거주하고 싶은 의향을 가진 주민은 재정비사업 이후에도 지구 내에 계속적으로 살아갈 수 있도록 주민의 사회･경제적 여건을 고려한 다양한 대책을 마련하고 있음. 도시재정비사업 추진 시의 재정착대책을 간단히 요약하면 다음과 같음.

∙종전 거주자용 주택 공급 : 민간의 임대주택을 활용하거나 지방정부가 도시재생주택 등을 건설･매입하여 공급하고 있음.

∙공영주택 공급 : 주택시가지종합정비사업 등으로 인해 주택곤궁상태에 처한 사람에게 지방정부가 공영주택의 입주를 알선하고 있음.

∙신축주택 재입주 지원 : 세입자인 차가권자를 포함한 종전 거주자가 건축 후의 주택에 재입주하는 경우 이전비뿐만 아니라 격변완화조치를 통해 임대료까지도 지원하고 있음.

∙민간임대주택 입주 알선 : 인근의 민간임대주택으로의 입주를 알선하고, 지방정부가 격변완화조치를 통해 임대료를 보조하고 있음.

∙고령자 등 사회적 약자 지원 : 계약임대료와 입주자 부담액과의 차액을 국가가 보조해주는 응능응익(應能應益)방식의 임대료체계를 시행하고 있으며, 국가와 지방정부가 고령자용 임대주택을 건설하는 민간사업자에게 재정적 지원을 하고 있음.

∙생활재건을 위한 지원 : 사업지구 내에서 소규모 점포⋅공장 등을 운영하는 거주민들이 정비사업으로 영업을 계속할 수 없는 경우 경제활동을 지속하고자 하는 주민을 위해 사업기간 동안 가설점포 및 공장 등을 설치하여 지원하고 있음. 사업완료 후에도 임대점포, 임대공장 등의 임대시설을 설치하여 지원하고 있음.

╴영국의 경우 재정착이라는 용어를 ‘resettlement’보다는 ‘rehousing’⋅‘relocation’로 사용하고 있으며, 재정비사업 이전 자가소유자에게는 자가주택만을, 임차가구에겐 임대주택만을 마련해주는 것이 아니라 가구의 필요 및 희망에 따라 자가 또는 임대주택을 마련해주기 위해 공공부문이 적극적으로 협조하고 있음. 도시재정비사업 추진 시의 재정착대책을 간단히 요약하면 다음과 같음.

∙사업구역별 전담공무원제 : 재정비사업의 모든 과정에서 주민들과 추진기관들 간의 중개자 역할을 하며, 주민들의 재정착을 위해 다양한 공공지원 프로그램 알선하고 있음.

∙공동소유주택(shared ownership housing) : 주택을 사회주택조합(RSLs) 등과 공동소유하는 방식을 통해, 구입능력이 부족한 주민들의 경우 주택소유권의 일부만 구입하고 나머지 미소유 지분에 대해서는 임대료를 지불하도록 하여 재정착을 지원하고 있음.

∙주택구입자금의 차액 지원 : 주민들 가운데 적절한 주거 확보에 어려움이 있는 가구의 주택구입을 지원하기 위해 정부가 저렴주택 사업자에게 지원금을 제공하고 있음.

∙재정착 지원금 지원 : 특별한 성격을 갖고 있는 공동체의 파괴를 막기 위해서 원주민들을 원래 거주지와 가까운 지역에 집단으로 이주시키기 위해 중앙정부가 지방정부에 지원금을 지원하고 있음.

∙공동체토지신용조합(Community Land Trusts: CLTs) : 공공부문이 CLTs에 대한 지원을 통해 지역사회 주민들이 주택을 구입･임차하기 용이하도록 지원하고 있음. 또한 저소득 주민들이 지역발전을 통해 일정한 경제적 이득을 얻도록 하기 위해 사무실 및 자영업 공간을 위한 토지를 개발하여 장기임대의 형태로 운용함으로써 주민의 재정착을 지원하고 있음.

7) 복지프로그램의 도입

○ 쇠퇴/낙후지역은 물리적으로는 노후한 건축물⋅시설물이 많은 지역일 뿐만 아니라, 사회･경제적으로는 저소득층 및 사회취약계층이 많이 거주하고 있는 지역임. 도시재정비를 사회･경제적 관점에서 접근하면, 자연스럽게 저소득층 보호 및 공동체 활성화를 위한 복지적 접근이 필요함을 알 수 있음.

╴일본의 경우 도시재정비/재생사업 추진 시에 시행자에게 지원하는 보조금의 상당부분을 임시수용시설의 설치, 임대주택의 건설, 가설주택의 설치, 월임대료 보조 및 격변완화조치 등의 주민복지를 위한 비용에 지원되고 있음.

╴<표 12>에서 보듯이 영국 주택･지역사회청(CHA)의 재정보조･투자는 주로 저렴한 임대주택 공급을 위주로 이루어지고 있음.

○ 복지프로그램은 도시재정비를 도시재생으로 전환시키는 핵심적인 키워드라고 할 수 있음. 복지프로그램의 도입은 도시재생의 효과성 및 혁신성 측면에 비해 많은 재정적 투입이 없이도 가능함.

╴영국의 경우 도시재생분야별 지출액에서 직접적인 복지프로그램인 실업⋅기술교육⋅직업훈련이 차지하는 비율은 6.2%에 불과하지만, 지역사회 및 공동체 활성화에 미치는 영향은 높이 평가되고 있음.

8) 거점형 개발방식 활성화

○ 영국과 일본의 경우 도시재정비 또는 재생사업을 추진함에 있어 거점형 개발전략을 추진하고 있음. 특히 일본은 도시재생사업을 추진함에 있어 선택과 집중을 통해 효율성 및 효과성을 극대화하려는 노력을 하고 있음. 동경도의 경우 2002년 이후 현재까지 도시재생긴급정비구역으로 지정된 곳이 8개 지역으로 한정되어 있으며, 대부분 도시기본계획에서 정한 도심⋅부도심 등의 중심지에 지정되어 있음.

╴정비목표도 역사와 문화를 살린 국제적인 중심업무 교류거점 형성, 업무･상업기능 등이 적절히 조화된 매력있는 복합기능집적지 형성, 전자상가 등과 연계한 세계적인 IT산업거점 형성, 도심의 거주기능을 강화하기 위한 매력적인 복합타운 형성, 상업⋅문화 등을 통합한 다양한 매력을 지닌 관광교류거점 형성 등으로 설정되어 있음.

○ 서울의 경우 뉴타운사업지구⋅균형발전촉진사업지구 등이 지정되어 있으나, 사업지구 주변까지 포함하는 광역적인 정비구상도 마련되어 있지 않은 상황임. 사업대상지구를 추가･확대하기보다는 이미 지정된 사업지구의 우선순위를 설정하고, 사업지구 주변지역의 도시기반시설 정비를 순차적으로 지원하는 것이 필요함.

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UK National Statistics, 2003, Labour Market Trends.

강의Ⅴ

뉴타운‧재개발과 관련한 법제 및 각종 법적 분쟁

권정순 (변호사, 참여연대 민생희망본부 실행위원)

Ⅰ. 들어가며

도심 재개발과 관련하여 현재 시행되고 있는 법령 중 기본적인 법률로는 도시및주거환경정비법(이하, '도정법'이라 한다)이 있는데, '주거환경개선사업, 주택재개발사업, 주택재건축사업, 도시환경정비사업' 등은 모두 위 법률에 따라 진행되며, 흔히 '뉴타운'과 관련하여서는 도시재정비촉진을위한특별법(이하, '도촉법'이라 한다)이 제정되어 시행되고 있다. 도촉법은 광역적 도시계획을 도모하기 위해 2005. 12. 30. 제정된 법률로써 도시재정비촉진지구로 지정된 구역에 적용되는데, 일단 도시재정비촉진지구로 지정되고 나면 각 개발사업의 종류에 따라 도정법, 도시개발법 및 전통시장법 등이 적용된다. 즉, 흔히 '00뉴타운사업'이라고 하는 정비사업은, 도촉법에 따라 재정비촉진지구로 지정되고, 결정고시가 내려진 이후에는 대부분 도정법에 따라 정비사업이 진행되게 된다. 따라서, 흔히 뉴타운, 재개발과 관련한 분쟁이라 함은 도정법과 관련한 분쟁을 가리키는 경우가 일반적이므로, 이하에서는 주로 도정법이 적용되는 정비사업과 관련한 분쟁에 초점을 맞추어 살펴보기로 한다.

한편, 위에서 살핀 개발사업은 모두 주거환경개선을 주요 목적으로 하는 것으로, 공익사업에 해당하는데, 공익사업을 시행하면서 발생하는 개인의 경제적 손실을 보상하기 위해 '공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 손실보상에 관한 법률'(이하, '공익사업법'이라 한다)이 제정되어 있다. 이에, 주택재개발사업이 시행되게 되면, 정비사업의 일반적 절차 등은 도정법에 따르게 되며, 도정법에 특별한 규정이 존재하지 않는 한 보상은 공익사업법 관련 규정에 따라 이루어지게 된다.

Ⅱ. 정비사업과 관련한 대법원의 태도 개관

종전에는, 정비사업 조합의 설립행위에 하자가 있으면, 조합설립행위 무효확인 소송을 민사소송으로 제기할 수 있었을 뿐 아니라 조합이 설립한 관리처분계획의 하자도 관리처분계획 무효확인 소송의 형태로 민사소송으로 다툴 수 있었다. 그러나, 대법원이 정비사업 조합이 인가처분을 받게 되면, 정비사업을 수행하는 범위에서는 행정청의 지위를 갖는다고 밝히면서, 설립행위의 하자는 민사소송이 아닌 조합설립인가처분을 한 행정관청을 상대로 위 인가처분의 취소(무효확인)를 구하는 행정소송만이 적법한 것으로 보고 있기 때문에 정비사업과 관련한 대부분의 소송은 행정소송 형태로 이루어지게 되었다. 그러나, 행정소송은 일응 행정청의 처분에 대해 공정력 등이 인정되므로, 처분이 단순히 부당하다는 것만으로 취소를 구할 수 없고, 법령 위반의 하자 즉 위법사유가 존재하여야만 하며, 처분 후 90일이 경과하면 취소소송이 아닌 무효확인소송을 제기하여야 하는데, 이 경우에는 중대하고, 명백한 하자가 존재하여야 한다. 대법원의 위와 같은 태도는 기본적으로, 조합이 정비사업을 시행하는 동안에는 일종의 '공무수탁 사인'에 해당한다는 것을 전제로 한 것인데, 행정소송 법리에 익숙하지 않은 일반인으로서는 선뜻 받아들이기 어려운 점이 있다.

Ⅲ. 정비사업의 개괄적인 절차 및 이와 관련한 법적 다툼

대한변협 변호사연수원 간 '2008년 전문분야 특별연수 재건축, 재개발 관련 사건의 제문제' 중 일부 인용

1. 도시․주거환경정비기본계획의 수립(법 제3조)

특별(광역)시장 또는 시장이 10년 단위로 수립하는 도시정비에 관한 각종 계획을 수립하기 위한 행정기관의 내부적인 지침으로서 행정기관만을 구속하는 비구속적 계획이다. 이와 같은 기본계획의 성격 때문에 판례는 고시된 기본계획의 처분성을 인정하지 않고 있어 기본계획 수립 등을 이유로 한 행정심판 및 행정소송은 불가한다고 판시하고 있다. 이와 같이, 기본계획 자체는 국민의 권리, 의무에 직접적인 영향을 미치지 않는다는 이유로 행정소송 등으로 다투지 못하지만, 이후에 살필 정비계획은 기본계획의 범위 내에서 수립되므로, 기본계획의 중요성이 간과되어서는 안 될 것이다.

2. 정비계획의 수립 및 정비구역의 지정(법 제4조)

시장, 군수는 기본계획에 적합한 범위 안에서 일정 사항(정비구역 및 명칭, 공동이용시설 설치계획, 건축물의 주용도, 건폐율, 용적률, 높이에 관한 계획 등)이 포함된 정비계획을 수립한 후 정비구역지정을 신청하여 정비구역 지정이 이루어진다. 특히, 2009. 2. 6. 도정법이 일부 개정되면서 일정한 경우, 토지등소유자가 정비계획 입안을 제안할 수 있게 되었다. 정비구역이 지정, 고시되면 정비계획의 내용에 반하는 건축물 또는 공작물을 설치할 수 없는 등 국민의 권리, 의무에 직접 영향을 미치게 되므로 정비구역의 지정, 변경 등에 대해서는 행정소송(구역을 지정, 변경한 행정청을 상대로 위 지정, 변경의 고시가 있은 후 90일 이내에 취소소송의 형태로 이루어짐)이 가능하다. 통상, '정비구역지정처분 취소소송(또는, 무효확인 소송)'에서는 정비구역지정의 요건(서울지역 주택재개발의 경우, 전체 건축물수에 비해 노후․불량건축물이 60%이상, 단독 주택재건축의 경우 노후, 불량비율이 2/3이상)을 갖추지 못하였다는 점을 들어 제기하게 되는데, 이 경우에는 소송 제기 전 정비구역지정을 신청한 관할 구청으로부터 '토지 및 건축물조서'를 교부받아 사전에 노후, 불량 건축물 비율을 확인할 필요가 있다. 다만, 노후, 불량건축물을 시, 도 조례로 정하고 있는데, 실제 건축물의 현황과 무관하게 공적 장부(건축물대장 등) 기재만을 근거로 준공년도, 건축물의 구조에 따라 형식적, 일률적으로 판단하도록 하고 있어 입법 정책적인 문제가 제기되고 있다.

3. 정비사업조합설립추진위원회(이하, '추진위원회') 구성(법 제13조)

정비구역 지정 고시 후, 위원장을 포함한 5인 이상의 위원 및 운영규정에 대한 토지등소유자 과반수의 동의(인감증명서 첨부)를 얻어 시행규칙이 정하는 방법과 절차에 따라 시장, 군수의 승인을 받아 설립되며, 정비사업전문관리업자(이른바, '정비업체') 선정, 조합 정관 초안 작성 및 조합설립을 위한 창립총회의 개최 등의 기능을 수행한다. 토지등소유자 과반수의 동의(추진위원회 설립에 동의한 자는 조합 설립에 동의한 것으로 간주되므로, 조합설립에 반대하는 경우에는 반드시 조합설립 인가 신청 전에 인감증명서를 첨부하여 반대 의사표시가 기재된 서면 원본을 관할 구청과 추진위에 보내야 한다)를 받아야 추진위원회 설립이 가능하므로, 하나의 정비구역 안에는 하나의 추진위원회만 가능하게 되었는데, 추진위원회 승인단계에서 동의율 미달 및 신청에 필요한 각종 서류의 위조 등의 문제가 발생하고 있다. 이에, 추진위 승인이 있은 후 90일 이내 추진위원회 승인처분의 취소소송을 제기하여 추진위 승인의 하자를 다툴 수 있다. 이러한 경우, 정비구역 내 전체 토지등소유자 수를 어떻게 산정할 것인지가 문제되는데, 대법원은 무허가건축물만을 소유한 경우, 토지등소유자에서 제외하여야 한다는 입장이며, 공유자의 경우 하나의 동의권만을 행사할 수 있는 것으로 해석하고 있다. 따라서, 추진위 승인처분 취소소송을 제기하기 전 '토지조서' 등을 확보하여, 동의자 수 산정이 적법한 것인지 여부를 확인하는 것이 바람직하다. 또한, 추진위원회의 임원 선임 등의 효력을 다투는 경우에는 임원 선임의결이 있었던 주민총회 결의무효확인 소송 등을 제기할 수 있는데, 위 소송은 추진위 승인처분 취소소송이 행정소송인 것과 달리 민사소송의 형태로 제기할 수 있다.

4. 조합의 설립 인가(법 제16조)

주택재개발사업 및 도시환경정비사업의 추진위원회가 조합을 설립하고자 하는 경우에는 토지등소유자의 3/4이상 및 토지면적의 1/2이상의 토지소유자의 동의를 얻어 정관 및 시행규칙이 정하는 서류를 첨부하여 인가를 받아 야 한다. 이미, 언급한 것과 같이 조합설립 행위의 하자를 다투기 위해서는 인가처분 후 인가처분취소소송(90일 이후에는 무효확인 소송)을 제기하여야 하는데, 대법원이 도정법 시행규칙에 따른 표준 동의서 양식에 따른 경우, 인가처분의 하자를 인정하지 않고 있으므로, 대부분 토지등소유자들이 동의 율 또는 동의서의 위, 변조 등과 관련한 다툼이 되고 있다. 즉, 동의율 미달을 다투는 경우에는, 전체 토지등소유자 수의 산정이 잘못되었다(무허가건축물 소유자가 포함된 경우, 공유 형태로 토지를 소유하고 있음에도 다수의 토지등소유자로 산정한 경우 등)는 취지의 주장을, 당초 제출한 동의서에는 신축건축물의 개요 및 철거 및 신축공사비용이 백지상태였다는 취지의 동의서 위, 변조 주장을 하게 된다. 또한, 조합설립 동의서 징구 당시 정관이 첨부되지 않은 경우 동의서의 효력에 대해서는 하급심 판단이 갈리고 있다.

조합설립 동의서를 둘러싼 위와 같은 법적 다툼에도 불구하고, 현재와 같은 동의서 양식만으로는 토지등소유자들이 개략적인 분담금 내역을 전혀 알지 못한 채 조합설립에 동의해야 하는 문제가 여전히 남아있다. 이에, 서울시에는 클린업시스템을 통해 개략적인 분담금 내역을 알려준다고 하나, 위 분담금 내역은 추진위에서 임의로 입력한 종전 지분평가액, 신축건축물의 분양가 등을 기초로 한 것이므로, 정확한 자료가 산출되기 어려운 상황이다. 따라서, 관할 구청에서는 다소간의 비용을 투입하더라도 토지등소유자들이 자신이 보유한 종전 지분평가액 및 신축건축물의 개략적인 분양가 등을 알 수 있도록 정보를 제공하여야 한다.

조합설립 인가 후에는 시공사를 선정하는 등 정비사업의 주요 사항들이 결정되므로, 조합의 의사결정과정(총회무효확인 등) 및 임원의 자격(임원을 선임한 총회의 무효확인, 임원지위 부존재확인 등)과 관련한 다툼이 빈번하게 발생하고 있으며, 특히 조합장 등의 업무처리가 부적절한 경우, 조합장에 대한 직무집행정지가처분 신청이 가능한지 여부가 주요 쟁점이 되고 있다. 그러나, 우리 법원은 주식회사의 이사 등과 달리 조합장의 해임청구권이 법에 명시되어 있지 않다는 점을 들어 조합장에 대한 직무집행정지가처분 신청을 잘 받아 주지 않고 있으며, 예외적으로 조합장의 업무수행이 계속될 경우, 조합에 회복할 수 없는 중대한 손해가 발생할 우려가 있을 경우 등에만 가처분신청을 인용하고 있으며, 조합장의 직무집행이 정지되면 법원에 의해 직무대행자가 선임되거나 정관에서 정한 순서에 따른 임원들이 조합장 직무를 대행하게 된다. 다만, 도정법 제23조 제4항에서는 '조합임원의 해임은 조합원 10분의 1 이상의 발의로 소집된 총회에서 조합원 과반수의 출석과 출석 조합원 과반사의 동의를 얻어 할 수 있'도록 하면서, '이 경우 발의자 대표로 선출된 자가 해임총회의 소집 및 진행에 있어 조합장의 권한을 대행'하도록 하여 조합 업무를 부적절하게 처리한 임원에 대해서는 완화된 요건으로 해임이 가능할 수 있도록 하고 있다.

그 밖에 조합 총회 결의와 관련한 분쟁, 시공사 선정과 관련한 다툼 등에 대해서는 별도로 검토하기로 한다.

5. 사업시행계획 (법 제28조 등)

정비사업조합은 시장, 군수가 세운 정비계획의 범위 내에서 토지이용계획, 주민이주대책, 세입자주거대책, 임대주택의 건설계획, 건축물의 높이 및 용적율 등에 관한 건축계획, 정비사업 시행과정에서 발생하는 폐기물의 처리계획, 교육환경 보호에 관한 계획 등을 포함한 사업시행계획서를 작성하여야 하는데, 이 사업시행계획에 의하여 구체적인 정비사업의 큰 그림이 그려지는 것으로서 조합원은 이에 대하여 이해관계를 가지게 되므로 이에 불복하는 경우 인가 관청을 상대로 하여 사업시행계획 인가처분의 취소 등을 구하는 소송을 제기할 수 있다. 조합에서 사업시행계획 인가를 신청하기 위해서는 총회를 개최하여 조합원들의 의결을 거쳐야 하는데, 이 경우, 조합설립 당시 동의서에 기재된 사업개요와 비교하여 중대한 변경이 발생한 경우(예를 들어, 신축 건축물의 평형별 세대수가 변경되거나 신축되는 최소 평형이 늘어나는 경우 등)에는 조합설립 동의에 준하는 전체 조합원 3/4 이상의 찬성이 있어야 한다는 하급심 판례가 있으므로, 총회를 통과한 사업시행계획과 조합설립 당시 사업시행계획의 개요를 잘 검토할 필요가 있다.

사업시행계획의 수립과 인가는 정비구역 지정의 다음 단계로서 법에서는 이를 토지 등의 수용을 위한 사업인정으로 볼 뿐만 아니라(제40조 제2항) 특별법상의 각종 인,허가 등이 의제되고 사업시행을 위한 각종 임시조치 등의 대상으로 되는 등 이해관계인 개인에게 직접적이고 구체적인 법적 효과를 발생시킨다. 시장, 군수는 사업시행인가를 하고자 하는 경우, 관계서류의 사본을 14일 이상 일반인에게 공람하여야 하므로 이해관계인들은 시장, 군수에게 서면으로 의견을 제출할 수 있다.

6. 관리처분계획(법 제46조 등)

조합은 사업시행인가의 고시가 있은 후 일정한 기간을 정하여 토지등소유자로부터 분양신청을 받게 되며, 이후 대지 및 건축시설에 관하여 분양설계, 분양대상자의 주소 및 성명, 분양대상자별로 분양예정의 대지 및 건축시설의 추산액과 종전의 토지 및 건축물의 명세와 사업시행인가 고시가 있은 날을 기준으로 한 가격, 정비사업비의 추산액 및 그에 따른 조합원의 부담규모 및 부담시기, 분양대상자의 종전의 토지 또는 건축물에 관한 소유권 외의 권리명세 등을 내용으로 하는 관리처분계획을 작성하게 된다. 정비사업을 추진함에 있어서 가장 중요한 문제는 얼마의 사업비를 투입하여, 사업 시행 후 어떠한 권리를 얼마의 가액으로 취득할 것인지 등이므로, 관리처분계획은 정비사업에 있어 중요한 의미를 가지게 된다.

관리처분계획이 토지등소유자에게 미치는 영향이 구체적이고 결정적이며, 분양처분에 대한 법적 다툼이 사실상 불가능하므로 '분양신청을 하였는데 아파트를 분양받지 못하였거나 원하는 면적의 아파트를 분양받지 못하는 경우 등'에는 관리처분계획의 취소를 구할 수 있다. 또한, 관리처분 총회 개최 전 1개월 전에 토지등소유자별 종전 지분 평가액 및 개략적인 분담금 내역을 통지하여야 하는데, 이러한 절차를 위반한 경우 및 조합설립 당시와 비교하여 전체 정비사업비가 과도하게 증액된 경우에는 전체 조합원 2/3 이상의 찬성이 있어야 하는데, 이에 미달한 경우에는 관리처분계획인가처분 취소소송을 제기할 수도 있다.

한편, 사업시행자(조합)는 관리처분계획의 인가를 받은 후 기존의 건축물을 철거하여야 하며, '위 인가의 고시가 있게 되면 종전의 토지 또는 건축물의 소유자, 지상권자, 전세권자, 임차권자 등 권리자는 종전의 토지 또는 건축물에 대하여 사용, 수익할 수 없'게 되는데, 다만, 이는 임차권자 등에 대한 보상이 완료되어야 한다. 따라서, 조합이 관리처분계획 인가가 고시되었다는 점을 들어 세입자 등을 상대로 명도소송을 제기한 경우에는 보상이 완료되지 않았다는 것을 항변사유로 주장할 수 있다.

Ⅲ. 그 밖의 주요한 법적 분쟁

1. 총회 결의와 관련한 분쟁

추진위원회(법상 '비법인 사단)나 조합(법인으로 간주 됨)은 모두 주요한 의사결정을 총회 또는 대의원회 등을 통해 하게 되는데, 위와 같은 총회 결의의 하자가 있는 경우에는 총회결의의 부존재 또는 무효확인 소송을 통해 결의의 효력을 다툴 수 있다. 즉, 조합장을 선임한 총회의 결의에 정족수 미달, 서면결의서 위조 등의 문제가 있는 경우에는 총회결의 무효확인소송을 제기하여 승소하면 조합장 선임이 무효가 되고, 새로운 조합장을 선임할 수 있게 된다. 한편, 조합 총회가 예정되어 있는 상황에서 위 총회가 개최되면 회복할 수 없는 손해가 발생할 우려가 있는 경우에는 총회의 개최를 금지하는 가처분 또는 총회를 개최하되 일부 안건의 의결을 금지하는 가처분소송을 제기할 수 있으며, 총회의 의결이 있은 후 총회무효확인소송을 거치는데 많은 시간이 소요되어 회복하기 어려운 손해가 발생할 우려가 있는 때에는 총회의 효력을 정지시키는 가처분 소송을 제기할 수 있다. 그러나, 최근 법원은 조합과 관련한 소송이 대부분 행정소송형태로 변경되면서 관리처분총회 개최금지 가처분 신청 등에 대해 소극적으로 판단하는 경향을 보이고 있다.

2. 시공사선정과 관련한 분쟁

도정법 제11조 제1항에서는, '조합은 조합설립 인가 후 국토해양부 장관이 정하는 경쟁입찰의 방법으로 시공자를 선정'하도록 하고 있으며, 국토해양부 장관은 '정비사업 시공자 선정 기준'을 고시하고 있다. 위 '시공자 선정 기준'에 따르면, 시공자로 선정되려고 하는 자가 금품, 향응 및 경제적 이익을 제공하는 것과 서면결의서를 징구하는 것을 금지하고 있으며, 시공자 선정 총회의 경우에는 반드시 전체 조합원 1/2 이상이 출석하도록 하고 있다. 최근, 서울북부지방법원과 수원지방법원에서는 시공자 선정과 관련하여 금품 및 향응을 제공한 건설사가 시공자로 선정된 경우, 시공자 선정결의를 무효로 한다는 취지의 판결이 선고되기도 하였다. 그러나, 단순히 금품, 향응을 제공한 것만으로 시공자 선정결의가 무효로 된다고 보기는 어려우며, 위와 같은 행위로 인해 조합원들의 시공자 선정권이 실질적으로 침해될 정도에 이르러야 한다는 반론도 제기되고 있는데, 이러한 주장은 경쟁입찰을 통해 시공자 선정절차의 투명성, 공정성을 담보하고자 한 도정법 위 조항 및 시공사 선정 기준의 제정 취지에 반하는 것으로 보인다.

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