복지국가만들기 연속토론회③

복지국가와 교육

: 고등교육을 중심으로

일시 | 2011년 7월 8일(금) 오후 3시

장소 | 참여연대 느티나무홀

주최 | 참여연대

프로그램

15:00	사회	박영선 참여연대 부설 참여사회연구소 연구실장

15:10	발제	복지국가와 교육정책

장수명 한국교원대학교 교육정책전문대학원 교수

15:50	지정토론	김동규 등록금넷 교육팀장

김정인 춘천교육대학교 사회교육과 교수

홍헌호 시민경제사회연구소 연구위원

황희란 한국대학교육연구소 수석 연구원

16:30	종합토론

17:00	폐회

목차

발제   복지국가와 교육 / 장수명	5

토론1  반값등록금 운동의 의미와 향후 활동계획 / 김동규	69

토론2  ‘학생복지’의 실현이 우선이다 / 김정인	72

토론3  복지국가와 고등교육 지원을 위한 재원확보 방안 / 홍헌호	74

토론4  복지국가와 교육 토론문 / 황희란	91

	발제 1 장수명
	복지국가와 교육 이 글은 (사) 한국교육네트워크의 2011년 춘계학술대회에서 저자들이 발표한 논문에 고등교육 관련 자료 분석을 일부 첨가하고 구조전환의 안을 추가하였다. (장수명, 정충대 공동) 고등교육개혁을 중심으로
	장수명 / 한국교원대학교 정책전문대학원 교수

Ⅰ. 문제제기

복지 국가 및 복지 정책에 관한 논쟁이 본격화되고 있다. 각 정당과 정부는 기존에 실시되었던 의료보험, 고용보험, 연금 제도(노인연금 등) 등 기초적인 사회보호정책과 육아지원을 포함한 교육정책들을 수정하거나 새로운 복지정책과 아이디어를 폭넓게 개발하면서 경쟁하고 있다. 박근혜 전 한나라당 대표를 중심으로 하는 보수주의의 복지정책과 민주당 내의 다양한 정치적 입장에 따른 복지국가론 논쟁, 민주노동당과 진보신당의 진보주의 복지정책이 상호 대립하고 경쟁함으로써 앞으로도 복지 논쟁은 더욱 확산될 것으로 보인다. 시민사회단체의 복지국가 논의도 매우 활발한데 대표적으로 복지국가 소사이어티는 최근 몇 년 동안 우리 사회의 진보 진영 내에서 복지 담론은 확산시키고 사회 전반의 복지국가 논의를 지속적으로 확산시키는데 기여했다(복지국가 소사이어티 정책위원회 2007). 또한 참여연대는 최근 주최한 ‘진보의 미래, 보편주의 복지국가의 원칙과 전략(20110)’을 통해 사회적 논의를 확산시키고 있다. 한편 복지를 실천적이고 정책 논쟁의 중심으로 끌어낸 것은 경기도 교육감의 학교무상급식정책이었다.

그러나 보편적 복지의 확대 일환으로 제시된 이 정책은 보수적 정파들의 대대적인 반격을 불러일으켰다. 반대의 정점은 오세훈 서울시장의 무상급식에 관한 정책적, 정치적 반대 공세이다. 이와 같은 무상급식 논쟁에서 보듯이 앞으로 교육복지정책을 포함한 복지정책 전반에 걸쳐 다양한 정파들이 자신의 입장을 드러내고 정치적 지지기반 확대를 위해 노력할 것이 예견된다. 이 과정에서 정파들의 복지정책 경쟁은 비용 및 조세 부담, 그리고 복지 전달 체계 등의 실천적 내용을 담보하면서 더욱 확산될 것으로 보인다. 이와 같이 경쟁하고 있는 복지 정치, 정책들은 2012년 총선과 대선을 거치면서 새롭게 형성될 정치지형에 따라 서로 상이한 한국형 복지체제를 완성할 가능성이 매우 높다. 이것이 우리 사회가 복지논쟁에 지금 주목해야 하는 시대적 이유이다.

복지에 사회적 관심이 집중된 것은 시장체제의 문제와 불평등을 문제 삼고 사회정책을 통해 완화하려는 진보정파들의 정치적 세력 성장 때문만이 아니라 전체 정파들의 정치적 기반이 되는 다양한 계층의 시민들의 생활수준이 심각한 상황이기 때문에 생긴 것으로 보인다. 블루칼라 노동자 계층 뿐 아니라 대부분의 화이트칼라 노동자를 포함한 중산층 가정의 가계를 압박하는 매우 높은 수준의 육아 및 교육비, 매우 높은 실질 실업률과 대졸자 중심의 청년층 일자리의 부족, 사회전반의 불안정한 고용과 소득을 상징하는 비정규직의 광범위한 확산, 이혼 등으로 인한 전통적 가족의 해체와 새로운 가족형태의 형성으로 생기는 사회적 문제, 소득 및 고용의 양극화 현상, 급속히 진행된 고령화로 인한 노인요양 부담의 급증, 저출산으로 인한 미래 세대의 부담 등으로 인한 사회적 위험이 개인과 가계의 생활과 삶을 위협하고 개별적으로 해결할 수 있는 한계를 넘어서고 있기 때문이다. 이러한 상황 속에서 시민들은 불안정과 불안감을 체감하고 사회적 복지에 의한 문제해결을 기대하고 있기 때문으로 이해된다. 또 한편 성장의 과실이 사회전반에 확산되지 않음으로써 성장 제일주의에 대한 대중의 피로감도 시민들이 복지에 관심을 갖도록 하는데 일조했을 것으로 보인다. 이와 같은 많은 사회 문제는 교육문제의 원인이 되었으며, 또한 교육문제가 사회문제를 증폭시키는 역할을 했다. 사회복지와 교육, 사회복지정책과 교육정책은 상호 연결되어 있으며 교육의제는 복지국가 논쟁에서 중심적인 의제가 될 것이고, 특히 교육과 숙련형성 체제와 생산의 관계가 중심적인 논의를 차지하게 될 것이다.

노동조합조직률의 저하, 진보적 정당에 대한 지지율의 정체 등 진보정치의 정체를 보여주는 지표가 있다. 다른 나라의 경우 심각한 사회문제와 시민들의 불만과 불안이 결합된 정치적 상황에서 진보정파의 성장이 없는 경우 보수주의나 국가 주도의 복지정책은 시장-친화적 자유주의적 복지체제나 보수주의 복지로 연결될 가능성이 높았다.

본 논문은 교육과 관련된 복지정책 분석에 초점을 맞추고 있다. 복지에 관한 경제적, 정치적인 이론적 근거를 제시하고 복지 국가 체제와 정책(welfare state regime and social policy)을 교육과 관련하여 설명함으로써 복지국가를 구성하기 위한 교육의제를 설정하고자 한다. 교육의 다의적 특성으로 인하여 교육과 복지국가의 관계는 매우 복잡하고 복지국가의 교육정책을 복지의 관점에서 분석해 내는 것은 쉽지 않은 과제이긴 하나 반드시 필요하다. Wilensky(1975)의 경우 사회복지는 결과의 평등을 원리로 하면서 일반적으로 소득재분배를 통하여 평등을 직접적으로 촉진하는데 비해, 교육은 기회의 평등을 원리로 삼음과 동시에 (특히 고등교육은) 사회의 직업구조와 직접 연계되어 있기 때문에 유사한 수준의 불평등 완화로 이어지지 않는다고 주장하면서 교육과 일반복지정책에 대한 분석전략을 달리해야 한다고 보았다. 이후 복지국가론에서 교육의 역할에 대한 연구가 많지 않았다.

Goodin(1998)은 특정 교육 프로그램이 복지 국가의 프로그램에 포함되는지 또는 한 나라의 교육 부문 전체가 국가 복지 프로그램에 포함되는지 자체가 불분명하다고 지적하고 있다. 이에 반해 교육은 복지국가의 핵심적인 요소이고 복지와 경제생산을 연결해주는 고리이거나 복지체제와 교육의 관계에 선택적 상호보완성이 있다고 주장하기도 한다(Busmeyer 2009; Iversen, Stephen 2008). 한편 유사한 복지를 하는 나라들도 각 나라별로 한 사람의 생애 단계별 교육투자의 수준과 수혜자의 참여 비율이 매우 다르고 또 공적 서비스로 제공되는 교육에 참여하는 비율(특히 유아와 고등교육 및 성인교육)이 많이 다르다. 예를 들어 Hega와 Hokenmaier(2002)나 Castles(1989)은 정부의 교육투자와 사회정책투자가 상충관계라고 주장하였다. 그러나 Busemeyer(2007)는 보편적 복지투자로서의 교육투자는 중산층에게 그 혜택이 더 많이 돌아가기 때문에, 중산층을 보편복지의 지지자로 만드는 핵심장치라고 주장하며 보편적 사회보험에 많이 투자하는 사회민주주의 국가가 초․중등 교육 뿐 아니라 고등교육에 대한 투자도 많이 한다고 밝히고 있다.

“in some cases, such as education, the middle class clearly receive more" Rothstein (1998) 664쪽

이와 같이 복지의 기능이 사회적 위험에 대처하는 것이라는 관점에서 교육은 미래 지향적 (인적자본)투자이자 사회적 위험과 사회적 불평등에 대한 예방적, 선제적 (인적자본)투자이다. 하지만 한편으로는 계층화의 주요한 창구이며 불평등을 창출하거나 영속화할 수도 있다. T. H. Marshall(1949)은 교육이 계층화를 만들어 내는 장치로서, 약간은 부정적인 방향으로 작동할 수도 있다는 점을 지적하였다. 계약이 중심이 되는 자본주의 사회에서 고전적 의미의 신분은 사라졌지만 교육은 소득배분을 위한 신분화(계층화)와 관련이 있기 때문에 소득 혹은 부에 의한 계층화가 발생할 수 있다는 것이다.

이는 일반 사회정책의 주요 요소를 차지하는 노동시장의 진출입에 따라 발생하는 (고용과 실업과 연관된) 불확실한 위험과 관련된 복지나 기타 위험(사고나 질병)에 대비하는 복지를 제공하는 사회보험과는 매우 다르다. 또 교육은 교육 서비스의 수요이기도 하면서 투자의 성격 때문에 거시경제상의 수요측면의 정책임과 동시에 공급측면의 정책이기도 하다(Busmeyer 2009). 따라서 복지국가와 교육(정책)은 복잡함 속에서도 여전히 밀접한 상관관계를 갖고 있다고 보여진다. 따라서 본 논문은 교육숙련체제가 시장 및 민주주의에 주는 함의를 검토하면서 교육복지의 원리 및 실태를 분석하고자 한다. 본 논문은 다음과 같이 구성된다. 우선 다음 Ⅱ장에서는 교육복지 정책의 특수성과 관련되는 시장 원리와 민주주의를 논하면서 민주주의를 강조하는 교육복지의 논리를 제시하고 Ⅲ장에서는 대표적인 복지국가 유형론 및 복지와 생산의 연결 고리인 인적자본(숙련)의 체제론을 검토하여 복지국가와 교육의 관계를 경제적 효율성의 관점에서 이해하고자 한다. Ⅳ장에서는 각국의 교육복지정책의 실태를 분석하고, Ⅴ장에서는 결론을 맺는다.

Ⅱ. 교육복지의 논리

Cox(1998)는 신자유주의 논리가 득세하는 시점에서 복지의 논리가 크게 변화하고 있음을 기술하고 있다. “the idea of welfare state  is commonly grounded in the principles of solidarity, universalism, and social rights.     ..... Also, such notions as solidarity, universalism, and social rights are giving way to selectivity and individual responsibility as the paramount principles of the welfare state". (Cox 1998 1쪽).  이로써 Cox는 복지국가를 지지하는 논리가 민주주의를 강조하는 논리에서 시장논리로 전환되고 있음을 지적하고 있다. 한편 영국 복지국가의 이론적 기초를 놓은 T. H. Marshall(1949)이  ‘in the twentieth century, citizenship and the capitalist class system have been at war' 라고 했듯이 민주주의의 사회적 시민권으로서의 복지와 자본주의(시장) 경제가 충돌한다고 볼 수 있다. 어떤 경우라도 복지국가는 경제적 효율성을 강조하는 시장경제와 사회적 권리를 강조하는 민주주의와 관련이 있다는 것은 분명하다.

전통적 견해는 사회가 시장경제의 문제, 특히 소득 및 자산 불평등의 문제를 민주주의 원칙을 강화함으로 국가의 복지 기능을 확대하여 보상 보완 또는 해결하는 것으로 보는 것이다(Iversen 2005, 2010). 또한 민주주의와 시장은 기본적으로 상호 보완적이면서도 상충적인 요소를 갖고 있다(Dahl 1998/1999). 사회의 제 다양한 이해관계와 가치와 태도를 표출하는 정치세력들의 역량과 합의의 수준에 따라 두 제도의 상충적인 요소를 완화하고 보완적인 요소를 강화하는 장치로서 복지국가가 형성되어 있다고 볼 수 있다. 본 장에서는 시장원리를 강조하는 입장인 교육복지의 경제학적 논리와 민주주의 원리를 강조하는 입장에서 교육복지 옹호 논리를 차례로 소개하고 평가하고자 한다.

사민주의의 경우, 민주주의 강화를 통하여 복지 체제를 강화함으로서 시장의 문제를 해결한 사례 연구로 Berman(2006/2010)을 보라.

복지를 시행하는 방식에는 자산이나 소득의 자격기준을 제시하고 이 기준에 미달하는 사람에게만 복지혜택을 지급하는 선별적 복지(또는 잔여적 복지), 기여를 기준으로 중심으로 지급하는 기여복지, 그리고 나이 등 객관적인 기본기준을 통해 모든 사람에게 동일하게 적용하는 보편적 복지가 있다(Titmuss 1974). 이를 시장경제 논리와 민주주의 논리를 통하여 분석해 볼 때, 어떤 교육복지 방향으로 나아가게 되는가를 살펴보자. 사회보험의 경우 기여가 중요한 요소가 되기 때문에 중요하지만 교육복지의 경우 기여와 직접적 관련이 많지 않기 때문에 중심적인 논의에서 생략한다.

1. 시장 경제 논리와 교육복지

교육복지와 관련된 경제학적 논리는 그동안 다양하게 발전해 왔다. 전형적인 신고전학파 경제이론에 의하면 시장경제에서는 초기에 배분된 자원(예산제약)을 바탕으로 개인(가계)은 효용극대화를 기업은 이윤극대화를 목표로 활동한다. 기업과 개인은 비교우위를 기반으로 분업하여 경쟁시장에서 자유롭고 대등하게 교환․거래  함으로써 사회의 효율성(복지)을 극대화한다는 것이다. 이러한 ‘환상적인’ 경쟁시장을 전제로 한 시장경제의 구현되지 않는 한계를 신고전학파 경제학은 시장실패라고  불렀다.

경제 이론과 복지 국가의 관계에 관한 전반적인 연구로 Barr(1992)를 참조하기 바람.

기업 자체도 거래의 결과로 형성된 것으로 높은 거래비용을 감축하기 위해 생긴 것이다(Coase)

Barr(1992)는 이러한 시장실패로 7개의 전통적 시장실패 - 불완전 경쟁, 외부효과, 규모체증, 공공재, 미청산시장(비자발적 실업 등), 소득외부효과, 가치재(merit good) - 에 덧붙여 불확실성 및 정보 문제 까지 총 8개의 문제를 제시하였다. 그는 전통적 시장실패의 관점에서 보았을 때, 공공재의 공급이라는 측면에서 대규모의 공공적 조직을 통한 복지국가 서비스가 정당화될 수 있다고 보았다. 또한 8번째 문제인 서비스의 품질에 관한 정보의 불완전성이 단순한 안전망으로서의 복지 서비스 이상의 것을 제공한다고 주장했고 공적으로 조직되는 실업보상도 사적 보험시장의 정보문제로 실패했기 때문에 정당화된다고 주장했다. 이 논리에 따르면 교육복지는 교육과 관련된 시장실패를 교정하고 보완하는 것인데, 교육 서비스에 공공재적 성격이 있어야 하거나 또는 교육 서비스 품질에 관한 정보에 문제가 있을 때 정당화된다는 것이다.

시장에 대한 정부의 개입을 적극적으로 반대하는 신자유주의의 한 논리적 기반을 제공한 프리드만은 경우도 교육의 외부효과를 인정하고 시민을 양성하는 공공재적 특성을 고려하여 시민자질을 위한 일반교육이 의무교육화 하는 것을 찬성했지만 국가가 스스로 제공할 수 없는 일부 계층에게만 보조금으로 지급해야 된다고 주장했다(프리드만 1962).

실제 교육과 관련된 시장실패로서 교육의 외부효과와 공공재적 성격, 대학교육 등과 관련된 금융시장의 정보비대칭과 불확실성 문제 등이 주로 지적되어 왔다. 이들 논의는 인적자본투자의 관점에서 시장실패를 지적한 것이면서 동시에 교육 기회균등과 밀접한 관련이 있다.

교육의 외부효과는 시장에 인적자본투자를 맡겼을 경우에 교육의 공급이 사회 최적 수준에 미치지 못하기 때문에 국가가 교육에 대한 보조금을 지급해야 한다는 것이다. 그러나 외부효과가 매우 크다면 그 자체가 공공재적 성격을 띠기 때문에 국가가 교육을 책임지고 제공해야한다는 논리로 발전할 수 있다.

한편 많은 신고전학파 연구들은 특히 고등교육관련 인적자본투자와 관련된 금융시장의 실패에 대해 정부의 보조 내지 지원을 통한 개입을 강조하여 왔다(Heckman 2000의 survey를 참조하라). 이런 경제논리에 따르면 우선 시민자질의 외부효과에 기초하여 시민양성을 위한 기본교육을 위해 공교육에 대한 정부지원 내지 전면부담이 강조되고, 이러한 면에서 초․중등 교육에 대한 보편적 복지 원리를 지지하는 경제적 논리로 이어진다. 다음으로 직업교육이나 고등교육의 경우 시장실패를 보완하는 학자금 융자제도나 저소득층에 대한 지원을 통한 기회균등을 강조하게 되는데 이는 보완적 복지(또는 잔여적 복지-선별복지와 연결된다)로 볼 수 있다.

사회복지정책의 유형에 관한 것은 Titmuss(1974)을 참조하기 바람.

교육복지와 관련된 또 하나의 경제적 논리는 교육이라는 서비스를 교환 거래하는데 발생하게 되는 불확실성과 정보비대칭이다. 학부모나 어린이는 자신의 ‘잠재력’과 교육효과를 제대로 알 수 없으며 동시에 정보의 불확실성으로 인하여 보육 및 교육 서비스의 질을 통제할 수 없다. 따라서 국가의 공적 서비스로서 양질의 교육 서비스를 모두에게 동일하게 제공해야 한다는 것이다. 더군다나 계층별로 교육에 대한 정보접근 능력이 다르다는 점을 감안하면 공공 부문으로서의 교육 공급에 더 정당성이 실린다고 할 수 있다. 하지만 보육과 초기교육에 대한 국가개입을 지지하는 논리가 초기보육과 교육의 보편적 복지를 지지하는지 아니면 잔여적(선별적) 복지를 지향하게 되는지는 매우 불분명하다.

교육과 관련된 불확실성과 정보에 관해 논의한 Barr(1992)는 시장실패와 정부실패가 동시에 발생하고 시장실패의 비용이 더욱 클 경우, 그리고 정부가 효과적이고 부정부패가 적을 때 정부의 개입이 효율성을 증대시킨다고 주장하고 있다. 학부모의 정보능력한계와 아동의 교육적 정서적 성장에 대한 잘못된 선택은 그 비용이 매우 크고 되돌릴 수 없기 때문에 정부의 개입이 타당하다고 보지만 이를 정부 실패의 비용도 함께 계산하여 정부 개입의 타당성을 살펴보아야 한다고 주장했다.

그러나 교육과 관련된 경제학적 논의의 가장 큰 문제는 초기배분의 문제일 것이다. Lindblom(2001/2009)은 ‘선행 결정 prior determinations’인 초기배분이 시장체제의 비효율성을 낳는다고 보았다. 그에 따르면 선행결정은 법과 관습, 역사적 사회과정을 통하여 생긴 배분으로 시장체제의 자발적인 교환을 통해서는 개선이 불가능한 비효율적인 배분 상황에 빠질 수 있다고 보았다. 그는 ‘시장체제는 진정으로 효율적인 자원 배분 상태와 생산 유형을 만들 수 있는 가능성을 포기하고’ 다만 ‘자발적인 교환을 통한 효율성’ 제고에 집중한다고 지적하고 있다. 그의 논리를 ‘어린이‘에게 적용했을 때에 그 문제가 더 잘 드러난다. ’어린이‘에게 선행결정은 대부분 부모와 가족을 통해서 이루어진다. 예를 들어 잠재적으로 특정 재능을 타고난 ’어린이‘가 자산이 거의 없고 노동력을 상실한 부모와 가족에게서 태어났다고 가정해 보자. 그의 부모가 ’어린이’가 필요한 충분한 영양과 운동 및 보살핌과 교육을 제공하지 못하여 영양실조와 미발달 상태에 놓인다 하더라고 이러한 초기배분을 전제로 한 시장경제는 교환과 거래를 통하여 효율적일 수 있다. 하지만 이것은 이 ‘어린이’가 제대로 성장하고 발달한 조건을 갖추어 주어 이후 성인으로서 사회에 기여할 것을 고려하면 진정한 효율적 배분의 가능성을 포기한다는 것이다. 린드블롬의 초기배분으로 인한 비효율성을 교정하는 교육투자는 영유아기의 아동에게 사회적 복지를 제공해야 한다는 것을 의미하는 것으로 시장의 실패 뿐 아니라 시장 밖(가족을 통한 초기배분으로 인한)의 실패를 교정하는 것이다. 이것은 Heckman(2003)이 경제적 측면에서 인적자본에 대한 초기 투자가 더 수익률이 높다고 주장하는 시장 효율성 문제와도 일맥상통하는 논리로 그 정책적 함의가 거의 일치한다. 하지만 초기 배분으로 인한 비효율성의 개선은 여전히 ‘어린이’의 기회균등을 강조하는 것이고 특정 수준의 복지를 제시하여 주지는 않는다. 이 논리가 의미하는 복지는 보편적 복지이기 보다는 일정한 대상 그룹을 전제로 한 시장 또는 가족에 대해 보완적(자산조사형 복지-선별) 복지일 가능성이 높다. 이것은 개인의 필요를 충족시키는 두 개의 통로인 시장과 가족이 모두 망가졌을 때만 일시적으로 운영하는 잔여적 복지(Titmuss 1974)의 특성과 매우 유사하다.

Titmuss(1974)는 사회정책 모형을 잔여적 복지모형, 산업적 성취-성과 모형, 제도적 재분배 모형으로 나누었는데 이는 Esping-Andersen(1990) 복지국가 분류의 전례가 된다.

복지에 관한 거시 경제학의 한 논리는 케인즈의 논리에서도 찾을 수 있다. 케인즈는 조세를 통한 공공투자가 정부의 재량적 정책의 핵심을 이루어야 한다고 주장했고, 정부는 자의적 재정정책을 통해 완전고용을 보장하는 보정자로서의 역할을 해야 한다고 강조했다. 대공황, 전쟁, 마셜 플랜의 성공은 케인즈 경제학과 복지국가를 통합시켰다(Regil 2001). 경기변동에 따른 실업의 증대와 실질 임금의 감소로 인해 낮아진 고용수준을 높이고 유효수요를 창출하는 정부개입은 정당성을 확보하게 된다. 교육과 관련해서도 이와 같은 논리가 적용될 수 있다. 예를 들어, 아동에게 보육비를 지원하거나 학교교육비를 지원하는 것은 재분배를 통하여 가계의 실질 소득을 증대시키는 효과가 있으므로 수요가 증가하고 아동서비스 산업을 활발하게 만들어 고용을 창출하게 될 것이다. 그러나 이 유효수요에 관한 논리는 전반적인 수요창출의 입장에서 볼 때 보편적 복지를 반드시 강조하는 것은 아니다. 다만 시장소득이 낮거나 실업으로 소득원을 잃은 자들에게 보조금을 지급하게 되는 선별적 복지를 뜻할 수도 있다. 이 유효수요이론은 국가가 의해 영유아의 돌봄 서비스를 직접 제공할 것인지 또는 재정배분을 통해 시장에서 보육서비스를 구매하게 할 것인지 등 돌봄 서비스의 전달체계에 관한 것에 대해서도 설명이 없다.

한편 Kim(2007)은 케인즈가 영국의 복지국가를 기획하거나 건설하는데 적극적으로 참여하거나 기여하지 않았다고 보고 있다.

케인즈가 유효수요 창출을 위한 완전고용을 강조한 반면, 거시 경제 측면의 교육복지에 관한 논리로서의 사회투자 국가이론은 국가가 평생교육, 성인교육과 훈련 등 인적자본과 사회자본 투자, 즉 생산역량을 강화하는데 적극적인 활동해야 한다고 강조한다. 개인들을 사회의 생산적 참여자로서 역할을 만들도록 한다는 것이다. 경제 논리의 측면에서 볼 때 복지국가는 효율성을 제고하는 기구이고(Barr 1992) 교육복지는 교육과 훈련을 통하여 경제적 효율성을 추구하는 방안인 것이다. 이 논리의 교육복지에 주는 함의는 인적자본론의 외부효과와 크게 다르지 않기 때문에 자세한 논의는 생략한다.

그러나 일반적인 시장 경제 논리에 의하면 복지는 사람들의 일할 동기를 약화시키기 때문에 경제적 효율성을 저하시킬 수 있다고 본다. 복지를 위한 세금은 시장 소득을 많이 받을 수 있는 사람들의 일할 동기를 약화시키고 복지 수혜자의 시장 경제활동 참여의 유인을 낮춤으로써 효율성을 저하시킬 수 있다고 보는 것이다. 때문에 복지에 대해 매우 유보적인 입장을 취하여 최소한의 사회적 안전망만을 강조하게 되며 복지의 비효율성과 효율성의 비용-편익 분석을 통하여 복지를 분석하는 입장을 취하게 된다. 따라서 교육복지를 통한 생산성 향상이 교육복지를 제공하기 위한 세금 및 교육복지혜택으로 인한 납세자와 복지 수혜자 가족 구성원의 일한 동기에 어떤 영향을 미치는가에 초점을 두게 되고, 따라서 이 경우 복지는 후술하는 시장주의 선별복지로 귀결되는 것으로 볼 수 있다. 기여에 연관된 교육복지는 기업의 유아 교육비나 탁아 서비스 지원, 학자금 지원 등을 들 수 있으나 이는 기업의 경쟁력 강화나 이윤극대화 논리로 설명되기 때문에 경제적 논리의 측면에서도 또한 부분적으로 기여복지를 지원한다고 할 수 있다.

다음에서는 자유와 평등, 그리고 공화정(공동체)을 강조하는 민주주의 논리로 본 교육과 복지의 관계를 살펴본다.

2. 민주주의와 교육복지

자유, 평등, 그리고 공화정(공동체주의)은 민주주의의 중심적인 이념적 원리로 보인다. 어떤 이들은 자유를 더 강조하고 어떤 이들은 평등 또는 공화(공동체)주의를 더 강조하기도 한다(Sandel, 2005/2008). 자유와 평등, 자유와 공화주의의 관계는 조화로운 측면이 있는 반면에 충돌하기도 한다. Dahl(2006/2010)은 민주주의 논의에서 정치적 평등을 크게 강조하며 공화주의를 민주주의에 포함시켰고, 그의 또 다른 저작을 통해 시장과 민주주의의 갈등과 조화의 관계를 제시하였다Dahl(1998). Held(2006)는 다양한 민주주의의 모델들을 제시하고 과정에서 자유, 평등, 그리고 공화정(또는 민주주의) 등의 강조점 차이에 주목하고 있다. Friedman(1962)은 자유를 강조하는 입장에서 자유주의자는 권리와 기회의 평등을 강조하지만 한편으로는 인간의 능력의 차이를 강조하고 물질적 평등과 결과의 평등을 지지할 수는 없다고 함으로써 평등을 자유와 첨예하게 충돌하는 것으로 보았다.

자유는 T. H. Marshall(1949)이 논의한 시민권, 정치적 권리, 그리고 사회적 권리와 관련이 있고, 평등은 사회 구성원 개인들의 존재, 이해와 가치에 대한 동등한 관심과 배려를 중심에 두는 원리로서 이 또한 이러한 권리와 연계된다. 공화정(공동체주의-또는 민주주의)은 다양한 이해와 가치를 가진 개인과 계층집단들이 개인을 넘어서는 공동체를 어떻게 조직하고 운영할 것인가를 결정하는 원리이다.

이 세 가지 구성요소는 매우 복잡한 관계에 놓여 있다. 재산권과 생명권에 기초한 소극적 자유를 강조하는 고전적 자유주의나 신자유주의자들은 상대적으로 상호간의 존중되어야 할, 침해받을 수 없는 ‘평등한’ 생명과 재산에 관한 자유를 강조하지만 재산과 능력의 불평등은 용인하고 옹호함으로써 상대적으로 평등을 덜 강조 하고 있다. 또한 이들은 개인들 상호 간의 자유에 대한 침해를 방지할 최소한의 국가(민주주의)만을 요구했으며 공화주의(또는 민주주의)가 재산권을 침해할 수 있다는 의구심을 갖고 있었다. 민주주의보다 불평등을 양산하지만 효율성을 제공하는 시장체제를 선호했고 민주주의는 이를 지지하는 한계까지만 허용했다.

평등과 참여(공화정에의)를 강조한 민주주의자들은 재산권에 대한 자유와 더불어(또는 비교하여) 비경제적 자유(양심, 종교, 언론, 결사, 참여 등의 자유와 권리)와 선거와 공직에 출마할 권리 등 정치적 평등과 시민적 권리의 일부로서 사회적, 경제적 평등권에 보다 많은 관심을 가지고 있다. 재산권을 강조하는 자유주의 입장에서의 교육복지는 위에서 설명한 교육관련 시장실패를 보완하는 수준이기 때문에 여기서는 논의를 생략하고 보편적 복지의 근간이 되는 자유, 평등과 공동체주의의 정치적 원칙을 중심으로 검토하고자 한다.

자유는 어떤 자유와 권리가 강조하는가에 따라 달라지기 때문에 이를 나열해보자. T. H. Marshall(1949)은 시민적 권리가 개인의 자유(freedom)에 필수적인 권리 - 개인의 자유(liberty), 언론의 자유, 사상과 신앙의 자유, 소유의 자유, 계약을 체결할 자유, 정의에 대한 권리 - 로 구성된다고 보았다. 정치적 권리라 함은 정치권력의 행사에 참여할 권리로서 선거권과 피선거권을 제시하고 있다. 또한 사회적 권리의 범위를 매우 넓게 보아 일정 수준 이상의 경제적 복지와 안전에서부터 사회적 유산을 온전히 누리는 몫을 나누거나 사회의 지배적 기준에 상응하는 문명화된 존재로서의 생활을 누릴 권리까지라고 보았다. Dahl(1998)은 자유롭고 공정하며 빈번한 선거, 선택의 여지가 있는 정보원에의 접근, 결사의 자율권, 융합적 시민권을 현대 민주주의 정치제도로 보아 결사의 자유와 정보에 대한 접근, 선거의 중요성을 강조하였다.

지배나 권위로부터의 자유

민주주의에서 허용된 이러한 자유를 어린이들은 누리고 있는가? 이들이 태어나면서 자유와 권리를 누릴 역량을 자연적으로 갖게 되는 것일까? 성인이 되어야 한다는 물리적 나이의 조건은 차치하고라도 그 누구도 실제 개인의 문해력, 지식, 일할 수 있는 역량 및 판단력, 정보를 수집하고 해석할 수 있는 능력과 무관하게 자유의 권리를 향유할 수는 없다.

자유와 평등이 상충된다고 본 Friedman(1962)도 안정된 민주주의 사회가 달성되기 위해서는 대부분의 시민들이 일정 수준의 교양과 지식을 갖추게 하는 것이 필요하고 가치에 대한 공통된 합의가 광범위하게 형성되어야 한다고 보았다. 그는 외부효과를 전제로 학생들에게 의무교육을 강조하였고 빈곤한 부모들을 둔 학생들에게 일정수준의 정부 보조금을 지급하는 것을 주장하였다. 그러나 이러한 보조금으로 동등하고 평등한 자유를 누릴 역량을 형성하는데 과연 충분한가라는 문제가 남는다. 만약 그렇지 못하다면, 자유를 누릴 수 능력을 형성할 때까지 누구나 보호받고 양육되고 교육받을 필요가 있다는 것이다. 그러므로 자유에 대한 적극적 해석은 바로 보편적 교육복지와 연결된다.

다음은 평등을 살펴보자. 민주주의에서 강조하는 평등은 본질적 평등, 사회적 평등, 그리고 정치적 평등으로 나누어 생각할 수 있다. 한 사회의 모든 개인이 본질적으로 평등하다는 가치는 곧 모든 개인의 가치와 취향 그리고 삶의 양식에 대한 ‘동등한 배려와 존중’을 받을 권리가 있다는 사회적 평등성과 연결되고 이는 동등한 정치적 참여와 권한의 보장을 통해서만 이룩될 수 있다.

민주주의 지지자들의 물질과 재화의 완전한 균등 분배를 요구하는 것은 아니다.

Dahl(1998/1999)은 ‘우리들은 모든 인간의 가치를 본질적으로 다른 사람들의 가치와 동등한 것으로 간주해야만 한다‘고 주장하면서 이를 도덕적 판단으로 칭하고 있고 주장했다. 그는 본질적 평등 원칙을 채택해야 하는 이유로 윤리적 종교적 근거, 대안적 원칙의 취약성, 실천적 지혜, 수용성을 들었다.

본질적 평등과 더불어 강조되는 것이 바로 모든 사람에 대한 동등한 배려와 존중을 전제로 하는 사회적 평등이다. Dahl은 어떤 사회적 “결정에 도달함에 있어, 정부는 이 결정에 구속받게 되는 모든 사람들의 이익에 대하여 평등한 배려를 해야만 한다.”고 주장하고 있다. 개인의 이익과 가치에 대한 평등한 배려는 정의론에서 수용되고 있는 것과 동일하다. Dwrokin(2002/2005)은 개인들 사이의 “평등한 중요성equal importance'을 강조하면서 다음과 같이 표현했다.

“개개의 사람들은 항상 그들 자신의 운명이나 그들의 친구와 가족의 운명에 대해서 배려하는 만큼 세상 속에 있는 다른 모든 사람들의 운명에 대해서도 배려해야 하는 도덕적 책무를 갖는다는 원칙이다” (55쪽)

트위킨에 따르면 이러한 평등한 배려는 정치적 실제적 함의를 지니는 것으로 ‘시민들을 통치하고 시민들에게 법에 충성하고 복종할 것을 요구하는 정치적 공동체에게 필수불가결한 것’으로 간주되어야 한다.

정치적 평등 없이는 본질적 평등과 그에 기초한 사회적 평등은 실현될 수 없다. 1인 1표 제도는 정치에 있어서, 적어도 투표권에 있어 모든 투표권자가 동등하다는 가치 위에 서 있다는 것을 의미한다. 이 평등한 정치적 권리는 사회적으로 공동의 의사결정에 모두 동등한 지위로서 참여하는 것을 말한다. Dahl(1998/1999)은 권력의 위험성, 부패가능성을 지적함하고 한편으로 시민들의 동등한 시민적 능력을 신뢰하면서 정치적 평등을 옹호했다.

“성인들 가운데 국가의 통치에 대한 완전하고 최종적인 권위를 맡겨야만 할 정도로 통치에 있어 다른 사람들보다 아주 단정적으로 더 뛰어난 자격을 지녔다고 할 수 있는 사람이 없다.” (Dahl 1998/1999; 106쪽)

Dahl(1998/1999)은 정치적 평등의 실현을 위해서 필요한 시민의 역량과 교육, 그리고 시민권을 강조하였고 특히 대다수 시민들이 오류를 범하고 범할 수 있기 때문에 민주주의 옹호자들은 시민 교육을 강조하여 왔다고 주장했다. 이는 교육이 정치적 평등과 권리를 실현하는 하나의 장치임을 설명하는 것이다. 본질적 평등과 사회적 평등은 정치적 권리를 통하여 사회적 시민권을 요구하게 되며, 이 과정에서 공화주의 및 공동체 주의를 전제하게 된다. 공화주의란 ‘인민의 것 res populi'이라는 것을 의미하고 인민이란 법과 권리에 대한 공동의 합의에 의해 그리고 상호 이익이 되는 것에 참여하려는 갈망에 의해 결합한 상당수의 사람들의 모임을 의미하는 것이며, 따라서 시민의 자치를 의미한다(조승래 2010, 16쪽; Held 2006/2010, 76쪽).

Marshall은 노동조합주의가 정치적 시민권 체제를 보충하고 또 병행하는 산업 시민권의 이차적 시스템을 창조했다고 주장했고 또 정치적 권리를 통해 사회적 권리로 확대되면서 본다.

공화정은 공동체에 대한 헌신과 봉사, 공동체의 분열과 갈등을 조장하는 차이와 불평등을 경계하며 공동의 일에 대한 참여의 미덕을 강조하며 시민의 어떻게 살아야 하는지에 관한 시민의 덕과 윤리를 강조한다. 시민은 아리스토텔레스가 말하는 정치적 존재로서 공공의 일에 대한 적극적 참여는 인간본연의 본성을 실현해가는 것이다. ‘참여적 삶은 인간이 추구해야 할 좋은 삶이다’(조승래 2010, 36쪽). 스피노자 역시 인간을 정치적 동물로 규정하면서 공화국에 대한 헌신이야말로 인간이 성취할 수 있는 최고의 가치라고 선언했다.

공화주의는 공동의 일과 공동의 이익에 대한 정의와 공공의 일에 참여하는 것에 대한 규정 등을 포함하고 있다. Held(2006/2010)는 공화주의를 보호공화주의와 계발 공화주의로 구분함으로써 이 문제를 접근하고 있다. 전자는 로마의 공화정에서 출발하여 마키아벨리, 몽테스티외 그리고 메디슨에게 영향을 준 것으로 시민들의 개인적 자유를 보호되기 위해서는 모든 시민이 집단적 의사 결정 과정에 관여하는 것이 결정적인 요소라고 주장하여 정치 참여의 수단적 중요성을 강조한다. 이 경우 공동의 일은 개인들의 자유를 보호하는 것이고 개인의 이익과 자유를 옹호하는 것이 곧 공익이 된다. 반면 계발 공화주의는 고대 그리스 폴리스에서 발전하여  파도바 아르실리우스, 루소, 울스턴크래프트, 마르크스 엥겔스에게 영향을 준 것으로 시민의 계발과 의사 결정 과정의 향상을 위한 본질적 가치를 강조한다(Held 2006/2010, 78쪽). 이 경우 공동의 일은 개인의 일과 반드시 일치하지 않으며 공동의 일에 참여하는 능력을 계발하는 것이 중요하며 공공의 영역은 공화정이 진행되는 과정에서 결정될 수 있으므로 가변적이다.

사적인 일과 공공의 일의 구분과 보호, 개인의 이익과 공공의 이익의 관계에 관한 문제 제기는 현대 민주주의에서도 중요하며 시민 자치의 정신은 다양한 형태의 시민사회와 지역사회에서 존중될 수 있으며 존중되고 있다.

공화정은 개인들이 모여 사적 이익과 가치를 조정하면서 사적 이익과 공공 이익의 조화를 찾아내는 동시에 사적인 일의 영역과 대립되는 공공의 일과 영역, 사적인 이익과 대립되는 공공의 이익을 정의하고 수호하는 것이며 동시에 공동체의 발전을 도모하면서 공동체 구성원인 시민으로서의 자질과 덕을 형성․발전시키는 것이다. 이와 같은 공화주의는 공동의 일에 참여하는 시민들의 평등과 자유를 전제하고 있으며 동시에 공동의 일에 참여하는 시민들에게 일정한 사회적 권리를 제공해 줄 것을 요구하게 된다.

공동체의 동등하고 평등한 구성원인 시민으로서 공공의 일에 참여할 것을 요구받는 개인은 사회적 평등과 자유에 기초하여 사회적 권리로서의 교육받을 권리를 요구하게 된다. 특히 자유, 평등, 공화정으로 구성되는 민주주의는 여러 가지 사회적 권리 중 하나로서 사회적으로 보호받고 양육 받고 교육받을 사회적 권리를 요구하게 되면 교육의 강화는 다시 민주주의를 강화하는 요소가 된다. 다시 말해 공화정에 참여하고 참여를 요구받는 모든 시민들에게 합당한 정치적 평등과 사회적 평등을 보장하기 위해서 교육은 핵심적인 사회적 권리가 된다.

시장의 초기배분은 이후 더 많은 경제적 불평등을 창출할 수 있고 나아가 사회적, 정치적 불평등을 초래할 수도 있다. 따라서 민주주의 관점의 사회적 권리요구는 시장의 상품화와 충돌하게 된다. 앞에서 언급했듯이 “The question is a pertinent one, for it is clear that, in the twentieth century, citizenship and the capitalist class system have been at war"(Marshall 1949, 18쪽). 다음에서 인간 노동의 상품화에 대한 반대하는 사회적 권리로서의 교육, 그리고 보편적 복지를 옹호하는 논리를 살펴보자.

3. 민주적 권리로서의 사회적 권리와 교육 및 숙련

Stephens(2010)에 따르면 Marshall은 사회적 권리로 단순한 공적 이전과 공적으로 공급하는 사회적 서비스에 대한 접근 그 이상을 의미하였고 사회에 대한 적극적 참여에 대한 권리를 강조하였으며 특히 공교육을 강조한다. 시민의 사회적 권리는 공적 이전, 재화와 서비스에 대한 요구자의 시장가치에 비례하지 않는 요구를 의미하는 것으로 해석했다. 이 과정에서 Marshall은 보편적 공공교육을 강조하게 된다. Marshall은 교육에 대한 권리를 시민의 사회적 권리의 핵심으로 파악하는 경향이 있는데 이와 같이 설명했다. “Full realization of social rights of citizenship necessarily entails the universal provision of a right to education(i.e. a right to being educated) in addition to other social rights".

한편 복지국가 유형을 제시한 Esping-Andersen(1990)은 Marx와 Polanyi가 지적한 자본주의의 노동의 상품화의 문제점을 수용하고 이를 바탕으로 ‘탈상품화’로 두 개의 사회적 시민권을 제시하고 있다. Stephens(2010)은 Marshall을 인용하여 하나의 탈상품화를 ‘Citizens can freely, and without potential loss of job, income, or general welfare, opt out of work when they consider it necessary' 라고 설명하였고 다른 하나를 “the degree to which individuals, or families, can uphold a socially acceptable standard of living independent of market participation'로 규정하였다. 이 두 개의 개념은 시장을 분배기제로 대체한다는 점에서 Marshall의 개념과 일치한다. 전자의 개념은 소득의 대체율로 대표되는 기여와 관련된 복지, 즉 사회적 권리이고 후자는 모든 시민과 가족에게 노동과 기여에 따라서가 아니라 필요에 따라 동등하게 제공되는 혜택을 의미한다(Stephen 2010). Marshall의 사회적 개념을 구체화한 이들의 주장에 대해 Orloff(1996)은 여성주의의 관점에서 임금 노동에 대한에 참여할 일한 권리를 근본적인 사회적 권리로 간주하여 여성 노동의 상품화로서의 고용이 오히려 사회적 권리와 관련이 있다고 주장하고 있다.

Room(2000)은 Esping-Andersen(1990)이 노동의 상품화가 가져오는 소비측면의 문제점에 주목했지만 인간발달에 미친 영향을 주시하지 않았다고 비판했다. 그는 Marx의 노동소외이론에 의거하여 노동의 상품화가 노동 속에 자기 창조와 자기 발달의 잠재적 가능성을 탈취한다고 주장했으며 Esping-Andersen은 이 비판을 수용하여 인간의 자기발달이 노동시장참여와 점증적으로 결합하게 되고 새로운 사회적 위험에 대비하는 핵심전략이라고 하였다. 따라서 인간의 자기발달에 기여하는 교육의 공적 서비스 제공은 이제 근본적인 사회적 권리로 자리 매김하게 된다.

4. 민주주의와 보편적 복지 논리

민주주의의 핵심적 요소로서 사회적 시민권은 자연스럽게 소득과 자산 조사나 특정한 조건으로 수여대상에 대한 선별적 복지를 포함하게 되지만 간단한 명시적 기준(예, 나이나 성별, 건강상태)으로 해당되는 모든 이들에게 공공의 복지 서비스를 제공하는 보편적 복지를 강조하게 된다. Rothstein(1998)은 복지의 도덕적 논리로 일반적 공정성(general fairness)으로서의 실체적 정의(substantive justice)와 절차적 정의(procedural justice)를 제시했다. 정부는 모든 시민을 ‘동등한 존중과 관심’을 가지고 대우해야하며, 사회의 일반 시민으로부터 ‘도움이 필요한 사람’과 ‘가난한 자’를 구분할 것이 아니라 ‘동등한 관심과 존중의 원리에 따라 기본적 역량(basic capabilities)를 갖추도록 하여 개인들이 자율적인 선택을 할 수 있도록 해야 한다. 이 기본적 역량은 시대와 나라, 조건에 따라 달라지겠지만, 일정한 수준의 생활수준을 포함하여 정치론 담론에 자유롭고 동등한 파트너로 참여할 수 있는 역량을 의미할 것이다. 이는 위에서 언급한 민주주의의 논리와 일치한다.

Rothstein(1998)에 따르며 선별적 복지정책은 이러한 기본역량이 없는 시민들을 구분하여 이들에게 이 역량을 갖출 수 있도록 한다고 주장할 수 있으나 복지가 필요한 시민을 선별하는 과정은 모든 시민을 ‘동등한 관심과 존중’을 갖고 대우한다는 원칙을 위배한다. 분리하고 선별하는 과정은 곧 그들이 사회적으로 열등하다는 낙인의 표를 찍는 행위이기 때문이다. 따라서 이런 종류의 사회정책은 수혜자의 자아존중과 양립할 수 없다. 낙인 문제와 함께 선별된 그룹에 대한 복지는 곧 일반적 공정성을 훼손하게 된다. 수혜자와 비수혜자의 구분하는 기준의 애매모호함, 수혜대상자의 자기 책임 문제에 따른 수혜 합법성 문제 등에 직면하게 된다. 그래서 선별적 복지는 대중의 동의를 오히려 받기 힘들게 된다. 이것은 이들 수혜 대상 시민들을 보통의 시민들로부터 분리하는 데서 오는 일반적 정의의 위반 때문에 생긴다. 이에 비하여 보편적 복지는 국가가 모든 시민의 기본적 역량을 제공하는 것으로 ‘동등한 존중과 관심’의 원칙이라는 민주주의의 평등성 원칙을 위배하지 않을 뿐 아니라 사회정책은 공동체 모든 구성원의 공동 관심사로서 저들의 문제가 아니라 우리의 문제(교육, 건강 및 연금 등)가 되며 일반적 관점에서의 공정성을 확보한다.

정부가 제시한 보육비를 지원받게 되는 기준은 소득 상위 70%와 71%는 어떤 차이가 있을까? 빈곤계층과 차상위 계층의 한계를 어떻게 규정지을까?

복지 정책은 절차적 정의에도 문제가 되는데 수혜자의 도덕적 해이 문제, 자산 및 소득 조사 등과 기타 복지 수혜를 위한 집행비용, 복지 서비스를 집행하는 관료의 권력남용 등의 문제점으로 말미암아 복지의 합법성 논쟁이 일어난다. 이러한 문제는 보편적 복지에서는 거의 찾아볼 수 없고, 일반적으로 선별적 복지 체제에서 매우 극명하게 나타나는 피할 수 없으며 극복할 수 없는 딜레마로 존재한다고 지적하고 있다(Rothstein 1998).

여기서 ‘동등한 존중과 배려‘라는 일반적 공정성의 원칙과 절차적 정의의 원칙을 교육에 적용하면 다음과 같다. 우선 모든 아동들을 동등한 존중과 배려로 대함으로서 미래의 시민으로의 기본적 역량을 갖추어 성장할 수 있도록 지원해야 한다는 점이다. 특히 아동들에게 있어서 낙인 효과는 건전한 성장과 발달을 방해하는 장기적 영향을 미칠 수 있으며, 이들이 사회 참여 역량을 발전시키는 데에 큰 장애가 될 수 있다. 절차적 정의도 문제가 된다. 수혜를 받는 과정에서 아동은 부모의 도덕적 해이와 학교 및 관료의 권력 남용을 경험하게 됨으로써 자기존중감이 저하되고 건전한 정신적 발달에 장애가 될 수 있다.

지금까지 살펴 본 민주주의적 원리, 특히 평등과 공화(또는 공동체)주의를 강조하는 민주주의는 모든 시민을 동등하게 대우하기 위해 조건에 따라 배제하는 선별적 복지보다 보편적 복지를 강조하게 된다. 이를 민주주의 보편복지라고 칭하고자 한다. 이러한 유형의 복지는 공동의 일과 가치를 만들어 나가고 모든 사람을 함께 하는 공화정(공동체)의 일원인 시민으로 대우하고, 건전한 시민의식을 갖춘 사람으로 성장․발달하도록 하기 위해 모두에게 적용되는 보편적 복지이다. 그러므로 잠재적 미래 시민의 사회적 권리 중 가장 핵심적인 것으로 교육이 포함된다.

복지에 대한 시장의 경제적 논리와 민주주의의 정의의 논리를 살펴보았는데 어느 쪽을 더 강조하는가에 따라 복지의 유형이 달라질 수 있다.

하나는 전술한 바와 같이 민주주의와 정부 역할의 강화를 통해 시장의 문제(불평등과 초기 배분의 비효율성 등)를 완화하고 더 나아가 해소함으로써 시장을 보완하면서, 민주적으로 시장을 통제하고 동시에 강력한 민주주의의 발달을 지향하는 민주주의 보편복지이다. 노동의 탈상품화를 시도하는 한편 사회 모든 구성원이 참여의 책임감과 역량을 갖춘 시민이 되기를 지향한다.

다른 하나는 기본적으로는 시장의 효율성을 신뢰하지만, 부분적으로 발생하는 사회적 문제와 시장 실패를 국가와 사회가 교정하는 수준에서 사회적 안전망을 제시하고 소극적으로 민주주의를 지원하는 시장주의 선별복지 유형이다. 이는 노동의 상품화를 보완하는 것이며 구성원의 사회적 시민권을 덜 강조하는 것이다. 두 경우 모두 시장과 민주주의 상호 보완 관계와 상충 관계에 대한 각각의 사회들의 특정한 대응 방식에 따른 결과로 보인다.

사회에서 어떤 복지 원리가 더 구체화될 것인가는 시장과 민주주의를 연결하고 복지와 생산성을 연결하는 사회의 경제적, 정치적 제도와 숙련 형성 제도에 달려있는 것으로서 다음 부분에서 상세히 밝힐 것이다. 역사적 과정과 계기를 통해 정치세력, 이데올로기 등의 영향을 받으며 형성될 것이라고 예측해 보는 것이 필요한데, 어떤 복지체제이든지 교육에는 광범위한 긍정적 외부효과가 존재하기 때문에 정부의 직접적인 투자가 정당화된다. 교육복지의 긍정적 효과는 단순히 경제적 문제에만 국한되는 것이 아니라 민주주의 발전에도 광범위하게 영향을 미친다. 어떤 체제이든지 교육은 다음의 역할을 수행하는 것으로 보인다. 부분적으로 앞에서 설명되었고 부분적으로는 복지 및 숙련 체제 유형을 설명하는 다음 장에서 논의될 것이다.

육아지원 등은 오히려 노동시장의 참여를 독려할 수 있다.

첫째. 교육(복지)은 복지를 위험에 대한 대비 기능 뿐 아니라 고용, 생산성, 경제성장을 촉진하는 기능을 갖추도록 전환시키는 변환 장치이다. 교육복지는 부모의 낮은 교육수준, 실직이나 파산, 가족해체 등으로 인한 자녀의 교육과 발달의 위기에 대비하는 사회구성원을 위한 보험 성격을 갖는 동시에, 개인과 사회의 생산성 향상을 위한 투자의 성격을 갖는다. 따라서 위험에 대비하는 전반적인 사회보험을 교육투자를 통해 보완함으로서 경제의 효율성을 높이는데 기여하도록 한다.

둘째, 교육 복지는 모든 잠재적, 현재적 시민의 민주적 역량을 강화함으로써 민주주의를 지지하는 기반이 된다. 충분한 복지체제의 혜택을 받는 개인들은 어린 시절부터 ‘동등한 존중과 배려’로 대우받고 사회 참여, 정치적 담론, 공적 일에 대한 분별력과 책임감을 갖출 수 있기 때문에 교육복지는 민주주의를 강화한다.

셋째, 교육 복지로 인한 투자의 혜택을 가장 많을 받을 가능성이 있는 집단이 중산층이기 때문에 이들이 복지와 사회통합에 동조하는 정치적 자원이 되도록 한다.

넷째, 교육복지는 현재 세대의 시민들이 미래 세대의 잠재적 시민의 성장․발달을 지원하고 이후 미래 세대의 시민이 현재 세대 시민의 노후를 보살피는 순환 과정을 창조해 냄으로써 세대 간 통합을 이루는 기초로 작용할 수 있다. 미래 세대에게 행복한 어린 시절을 누릴 기회를 주는 것이다.

다섯째, 교육복지에 대한 투자는 여성의 사회적 노동을 강화하고 사회적 참여를 지원함으로써 남녀의 사회적 격차 해소의 기초가 된다.

그러나 부정적인 영향도 있을 수 있다. 교육복지의 보편적 혜택으로 인한 효과가 생산성 향상과 연결되지 못한다면, 사회적 자원이 낭비될 위험이 있다. 또한 교육 서비스를 제공하는 시스템에 따라서 시민들이 동등한 기본역량을 갖추도록 지원하지 못하는 문제점, 혹은 많은 시민들이 기본역량을 갖추지 못했을 때에 수반되는 필연적인 계층화 현상이 일어날 수 있음을 유념해야 한다.

복지의 시장 논리와 민주주의 논리는 복지가 사회에 어떤 영향을 미칠지 분명하게 진술하지 않지만 경제적 효율성을 잠식할 가능성과 생산성을 높여 줄 가능성이 모두 존재한다. 신고전학파 경제학은 복지 규모가 큰 경우에는 세금과 복지 수혜의 노동 탈유인적 요소가 크기 때문에 공공영역의 규모가 클수록 경제성장에 해롭게 작용한다고 예측한다. 복지에 대한 가치의 문제는 곧 실증적인 검증의 문제가 된다.  그러나 실증연구들은 대규모 공공영역이나 방대한 사회정책 투자가 성장을 해롭게 한다는 증거가 없다고 주장한다. 이에 대한 가설로서 경제적 유인을 왜곡하지 않는 세금 시스템의 디자인 또는 사회정책(교육 및 건강 등)이 창출하는 긍정적 외부효과의 존재를 지적한다(Mares 2010, 544쪽). Mares(2010)는 복지의 고용효과에 관한 실증 연구결과도 분명한 결론을 도출하기에 미흡하다고 주장했다. 그는 임금 교섭의 중앙 집중 수준이 임금 인상을 절제시킴으로써 대규모 복지국가의 부정적 고용효과를 완화한다고 지적하고 있다. 그러나 이러한 사회보험 및 보호가 생산을 저해하지 않는 이유를 보다 잘 설명하는 것은 복지체제론이며 복지체제론에서도 복지가 어떻게 생산체제(경제로) 연결되는 가를 설명하는 복지-숙련형성 체제 유형론이다.

다음 Ⅲ장에서는 복지국가 유형론과 숙련형성 유형론을 살핌으로써 교육에 대한 경제적 논리와 민주 정치적 논리가 사회의 제도에 따라 어떤 성과를 내고 있는지를 살펴본다.

Ⅲ. 교육과 숙련형성을 통한 민주주의 복지와 생산적 경제의 결합

시장경제와 민주주의의 역사적 발전과정에서 각 나라는 정치적 지형과 정치적 동원 역량에 따라 자본주의 경제, 정치제도, 복지제도, 숙련체제의 유형들을 다르게 형성해 왔다. 이는 시장과 민주주의의 제도화이자 복지제도의 제도화와 맥락을 같이 한다. 이와 같은 다양한 유형의 복지국가 체제를 노동의 탈상품화 관점에서 분류한 Esping-Andersen(1990)은 칼 폴라니가 지적한 자본주의 시장경제의 노동의 상품화의 문제를 자본주의 시장경제 내의 제 계층, 국가 그리고 가족이 어떻게 대응하고 어떤 역할을 수행하고 있는가에 따라 복지국가 유형이 달라진다고 보았다. 그는 특히 사회적 시민권을 강조하는 T.H Marshall의 전통을 따라 사회적 권리를 강조함으로써 노동의 탈상품화의 수준, 또 노동자 계급 내의 계층화의 구조와 계층적 지위와의 복지의 경합과 대체라는 관점, 그리고 가족과 시장의 관계라는 3가지 관점에서 복지국가를 정의하고 분류하였다. 그는 ‘자유주의 복지국가 (미국 캐나다 호주)’, 오스트리아, 프랑스, 독일, 이탈리아 등 ‘조합주의적’ 또는 ‘보수주의적 복지국가’, 스웨덴 등과 같은 ‘사회 민주주의’ 유형으로 분류하였다.

자유주의 유형은 잔여적 복지의 특성을 지니고 ’자산 또는 소득 조사형 사회부조(means or income-tested)' 의 낮은 수준의 보편적 소득이전, 낮은 수준의 사회보험을 특징으로 하고 복지 수급권을 엄격히 제한하게 되고 이는 낙인을 동반한다고 주장했다. 국가가 전반적으로 시장을 활성화하는데 최소한의 시장의 안전망을 제공하거나 또는 복지를 시장 시스템을 보조하여 제공하는 방식을 취하기도 한다. 따라서 낮은 수준의 탈상품화를 불러오고 사회적 권리의 영역을 최소화한다. 조합주의 복지국가의 경우는 자유주의 유형보다 노동의 탈상품화에 다소 강조하나 계층별로 노동시장의 경제활동을 통한 기여 수준과 그 경제적 지위에 따라 복지혜택을 제공함으로써 계층을 유지하고 격차를 유지한다. 특히 가족 구성원 중 주요한 노동시장 참여자인 남성 가장을 통하여 그가 기여한 몫에 따라 복지를 제공함으로써 여성을 전통적 가족 역할에 묶어두어 여성의 경제활동은 상대적으로 낮다. ‘사회 민주주의’ 복지 체제’는 보편주의와 사회적 권리를 통한 노동의 탈상품화 원리를 신중간계급까지 확대 적용한다. 국가와 시장이 복지 체제의 이중구조를 용인하지 않으며, 또한 노동계급과 중간계급의 이중구조를 용인하지 않고 최고 수준의 평등을 추구하는 복지국가 유형이다. 위험에 대비해서 모든 계층에게 보편주의적 단일 보험체계를 제공한다. 여성을 가족제도 속에 묶어 두려는 정책보다는 남성과 같은 경제활동 참가자로 시민으로 활동하기를 바라기 때문에 공공영역에서 육아 서비스와 노인에 대한 주간 서비스를 제공하고 또 여성의 일자리를 창출한다(Esping-Andersen 1990).

(Richard Titmuss 1958)는 잔여적 복지국가는 가족이나 시장이 실패했을 경우에 복지를 공급하며 복지의 대상을 구제를 받을 자격(entitlement)을 엄격히 제한하여 복지를 제공하는 것이다.

이후 복지국가 분류에 대한 새로운 시도들이 지속되고 있다. Stephan Leibfried and Steffen Mau(2008)이 편집한 Elgar Reference Collection『Welfare States: Construction, Deconstruction, Reconstruction』제2권은 복지국가의 새로운 유형들을 다루고 있다(Bonoli 1997, Castles and Mitchell 1993). 또 동아시아의 복지국가의 새로운 유형에 대한 연구(Sven E. O, Hort and Stein Kuhnle 2000, in Leibfried and Mau 2008 Vol. 3.)들, The Oxford Handbook of Welfare State에 수록되어 있는 Ito Peng Wong(2010)의 동아시아 국가들(일본, 한국, 대만)의 복지체제 유형에 관한 연구에서 드러나듯이, 복지국가의 유형 형성은 그 역사적 과정과 결합되어 있다. 급격한 경제성장, 형평성을 기초로 출발한 전후 성장의 유산, 성장에 동반하는 사회경제적 형평성을 보장할 재분배 및 보험 제도를 창출하려는 정부의 헌신이라는 세 가지 요소가 결합되어 한국, 대만, 일본은 포괄적 사회보험(초기에 보편적이지 않으나 적용범위를 보다 확대 포괄하는-의료 및 실업 등)을 적용하는 반면, 홍콩, 싱가포르, 중국의 경우 사적 재원(저축과 자산)에 기초한 개인적 사회보호 제도를 선호하는 경향이 있다고 주장하고 있다.

각 복지체제 유형의 국가들마다 복지의 수준이 크게 다르고 세금의 수준과 복지투자의 규모가 다르다. 그럼에도 불구하고 앞서 설명한 것처럼 복지규모나 세금규모가 큰 나라라 하여 복지에 의한 비효율성이 나타나는 것은 아니다. 이를 설명하는 것이 바로 복지와 숙련형성 체제를 연결함으로써 복지와 경제의 생산 활동이 연결되어 상호 보완체제를 이루고 있다는 복지-생산체제이론이다. 다음에서 복지-생산 체제 이론으로 숙련형성 체제 유형을 소개한다.

Estevez-Abe, Iversen, and Soskice(2001)와 Iversen and Stephens(2008)은 복지국가 체제를 숙련형성의 관점에서 다시 규명하였는데 이를 일반적으로 복지생산체제(Welfare Production Regime: WPR)이론으로 칭한다.

이는 복지가 숙련형성을 통하여 생산에 기여한다는 점에서 복지생산체제라고 칭하는 것 같다.

Estevez-Abe, Iversen, and Soskice(2001)는 기업특수적 숙련, 산업특수적 숙련, 일반적 숙련의 미시 경제학적 분석과 정치경제학적 제도 분석을 결합하여 복지국가 시스템(고용보호와 실업보호)과 노동자(와 사용자)의 숙련선호를 분석하였다. 이들에 따르면, 고용주와 피고용인의 이해관계를 고려할 때 고용보호가 강한 나라(일본)는 기업 특수적 숙련에 더 투자하는 경향이 있고 높은 실업보상금의 수준과 장기간의 수여 기간으로 실업보호가 강한 나라의 경우(덴마크) 산업 특수적 숙련에 투자하는 경향이 있으며, 실업보호와 고용보호가 모두 약한 나라(예 미국)의 경우에는 일반적 숙련에 투자하는 경향이 있다고 보았고 양쪽 보호가 강한 나라들은(스웨덴과 독일) 기업 특수적 숙련과 산업 특수적 숙련에 대한 선호가 혼합된 형태를 보인다고 지적하고 있다. 이 경우 자유주의적 시장 친화적 복지국가에서 개인들은 일반적 숙련의 지표가 되는 학력이나 학위 등 일반자격을 선호한다고 보았다. 다른 한편, 사회민주주의 복지국가에서는 기업 특수적 숙련과 산업 특수적 숙련을 모두 강조하게 된다. 이와 같이 해석할 때 스웨덴이나 오스트리아의 경우 학력에 대한 투자가 상대적으로 낮지만 노동자들의 숙련수준은 매우 높게 형성되어 있다고 볼 수 있고 미국이나 캐나다 같은 높은 사회에서는 일반적 숙련을 나타내는 고등교육 취학률이 높지만 전반적인 숙련 정도는 낮다고 할 수 있다.

이들은 고용주와 노동자 양측의 세 가지 숙련투자(기업 특수적, 산업 특수적, 일반적)에 대한 이해관계(비용편익분석)에 기초한 제도적 구조의 필요성, 기업의 전략과 기업규모 분석, 중위투표자의 계산적 투표행위 등을 활용하고 있다. 여기서는 일부만 간략하게 소개한다.

이들의 논의를 한국에 적용할 때 두 가지 유의할 점들이 있다. 기업 특수적 숙련 체제의 경우 노동자가 한국과 같이 대규모 기업체에서 고용보호가 잘된 정규직과 기타의 비정규직으로 크게 구분되어 있을 때 숙련투자의 양태는 어떠하겠는가?  Estevez-Abe, Iversen, and Soskice(2001)의 논리에 따르면 고용보호가 매우 높은 대기업 정규직의 경우 취업 후에는 노사 양측 모두 기업 특수적 숙련에 투자할 유인이 크지만, 고용보호가 되지 않는 비정규직은 이와 반대의 양상이 나타 날 수 있다. 한국과 같이 비정규직의 실업보호가 더욱 취약한 상황에서는 비정규직이 될 가능성이 높은 확률로 인하여 기업도 노동자도 현장에서의 기업 특수적 숙련과 산업 특수적 숙련 투자 제도를 선택할 가능성이 높지 않다. 따라서 고용보호와 실업보호의 기준만으로 투자 양태를 예측하는 것은 어려울 수 있다.

유념해야할 또 다른 점은 산업 특수적 숙련에 대한 투자방식이다. 이들의 논의는 산업 특수적 숙련만 논의하고 있으나, 직업 특수적 숙련 또한 매우 중요하며 산업 특수적 숙련은 직업과 관련되어 있을 가능성이 높다. 예를 들어 간호사의 경우 의료 서비스 산업 특수적 숙련이 요구되지만 이는 곧 직업 특수적 숙련을 의미한다. 고등교육기관에서의 전공은 이와 같은 직업 특수적 숙련과 관련이 있다. 따라서 직업(또는 산업) 특수적 숙련을 형성하는 것은 Estevez-Abe, Iversen, and Soskice(2001)의 예에서 제시하는 것처럼 현장과 현직에서의 노동자와 사용자의 합자 투자 형식도 있겠지만 교육기관을 통해 투자하는 경우도 있을 수 있다. 이 논의가 주는 또 다른 중요한 시사점은 직업 또는 산업 특수적 숙련이라도 교육기관을 통한 투자는 고용보호와 실업보호의 테두리 안에 들어와 있을 가능성이 낮고, 이는 일반 숙련의 특성을 지닌 체제와 유사한 특징을 지니게 될 수밖에 없다는 점이다.  이 경우 역시 (대학의) 학력을 중요시하기 때문에 이들이 내린 중요한 함의, 즉 ‘일반 숙력 체제에서는 학업에 취약한 학생들이 다른 체제의 유사한 학생들보다 덜 유복할 가능성이 높다’는 것을 시사한다. 또 이 논의는 학업 능력에 따른 노동자 그룹 간에 높은 임금 격차를 나타나게 될 것이고 상대적인 학력을 높이려는 경쟁 때문에 높은 대학 진학률을 보이게 될 것이다. 이것은 실업보호와 고용보호가 모두 중간수준인 프랑스와 핀란드의 대학 취학률이 미국과 캐나다 등과 같은 시장위주의 교육훈련 시스템처럼 높은 것을 해명할 수 있다. 그러나 프랑스와 핀란드와 같은 나라의 낮은 임금격차는 특수적 숙련의 균등화 때문으로 해석된다. 비록 노동시장에서의 일반 숙련에 대한 수요가 높다고 하더라도 국가의 고등교육 양과 질에 관한 정책과 고등교육기관의 제도적 경로, 고등교육기관이 입학허가 정책과 관행이 고숙련(또는 고학력) 노동자의 공급에 영향을 미치게 되기 때문이라고 판단된다.

Iversen and Stephens(2008)은 권력자원 이론(Power Resource Theory: PRT), 자본주의의 다양성(Varities of Capitalism: VoC) 이론, 그리고 생산체제유형(Production Regime Type: PRT)이론을 활용하여 선거제도와 정치권력, 사회보험의 유형과 숙련체제가 결합된 패키지로서의 복지국가체제를 복지생산이론(WPR)의 틀로 분석하여 세 가지 상이한 숙련체제로 분류하였다. 이들은 기업 특수적 숙련과 산업 특수적 숙련에 덧붙여 보육부터 고등교육까지의 공공교육투자 및 직업 특수적 숙련을 함께 분석함으로서 Estevez-Abe, Iversen, and Soskice(2001)의 논의를 확장했다.  사회보험 및 고용보호 관한 논의를 생략하고 소개하면 다음과 같다.

자본주의 유형론은 일종의 생산체제 유형론으로 영국과 미국과 같이 자유시장경제(liberal market economies:LME)와 스웨덴과 독일과 같은 협력시장경제(coordinated market economies:CME)로 구분하였다.

첫 번째 유형은 다수결 선거제도를 갖추고 있는 자유시장경제(LME)에서 나타나는데 미국, 영국 등이 포함된다. 중도와 우파 연합 중심의 정부가 있는 경우로 보육 및 취학 전 교육에 대한 투자 수준이 낮고, 상대적으로 많은 자원이 중산층에게 혜택을 주는 대학과 대학준비 교육에 투자된다. 상위 중산층은 개별적으로 사교육(사립학교) 집중 투자한다. 기업들은 상위 중산층 엘리트의 우수한 일반적 숙련에 낮은 일반적인 숙련 밖에 갖추지 못한 노동자에 기초하는 생산에 집중하는 노동의 유연성에 기초한 경쟁력을 갖는다. 노동조합과 노동자의 협상력은 약하다. 직업교육체제는 취약하고 학교에서 일자리로의 이행은 제도화되지 않고 있다. 인지능력이 하위 1/3에 속한 학생들은 가치가 있는 숙련을 획득할 기회를 갖기 어려운 반면 그 반대의 경우는 고도의 일반 숙련이나 직업 특수적 숙련을 갖게 되어 숙련의 양극화가 뚜렷하게 나타난다.

두 번째 유형은 비례 대표제 선거제도를 갖고 있으면서 기독교 민주당의 영향력이 미약한 협력시장경제에서 일어나는 숙련형성체제이다. 이들 국가는 주로 북유럽에 위치하여 민주주의적 보편주의 복지가 이루어지는 나라들로 덴마크, 핀란드, 스웨덴, 노르웨이 등이다. ‘유연 안정성(flexicurity)’ 노동시장 모형으로 불리는 이들 국가의 중앙-좌파 정치연합은 전문직종 노동자를 배제하고 미숙련노동자와 숙련노동자의 연대에 기초하여 심화된 산업 특수적 또는 직업 특수적 숙련을 획득하도록 하는 높은 수준의 특수 숙련으로 경쟁력을 갖는다. 또 이들 나라에서는 높은 수준의 재분배, 기초 및 고등교육(Busemeyer 2007), 직업훈련 투자로 일반적 숙련 또한 매우 높은 수준이다. 따라서 기업들이 고부가가치의 제품을 생산하여 국제 경쟁력을 갖는다. 이 유형의 또 다른 특징은 주목할 수준의 공공 서비스 영역의 규모인데 대표적인 사례가 공공 보육서비스로서 일자리 창출, 부모의 경제활동 참가 증대, 어린이의 조기 교육(특히 부모의 학력 수준이 낮은 경우에 혜택이 큼)과 같은 다양한 긍정적 효과를 일으키고, 결과적으로 출산율을 높은 수준으로 끌어올리는 부수적인 효과까지 매우 다양하다(Iversen and Stephens, 2008).

고등교육에 대한 투자가 중산층 이상에게 유리할 것으로 예상됨에도 불구하고 진보적 세력의 정치 연합도 중산층 이하의 대학 접근을 높이고 생산성 향상하기 위하여 보다 많은 고등교육투자를 하는 것으로 나타났다(Busemeyer 2007).

세 번째 유형은 비례 대표제 선거 제도를 갖고 있으나 계층 연합적 당으로서의 기독교 민주당(Christian Democracy Party: CD)이 주요한 지배정당이 된 정치구조를 갖고 있는 나라들로 독일과 이탈리아, 프랑스이다. 이들 국가들의 미숙련, 반숙련 노동자들은 좌파 정당들에 의해 CD의 외부에 조직되어 있고 숙련 노동자들은 계층 연합당인 기독교 민주당 내부에 연결되어 있다고 볼 수 있다. 강력한 고용보호는 노동자와 기업이 개인들의 기업 및 산업 특수적 숙련에 투자하도록 유도하며, 효과적인 직업훈련기관과 협상 시스템이 존재한다. 그러나 미숙련 및 반숙련 노동자의 이익을 숙련 노동자의 중심의 노조조직에 의해 무시되는 경우가 있다. 저소득 계층의 유아교육과 기초교육에 대한 투자가 북유럽 복지 국가보다 낮은 반면 자유주의 시장경제에는 존재하지 않는 직업훈련 시스템과 학교-일자리 이행 시스템이 이를 보완해준다. 그러나 여성의 사회 참여를 폭넓은 수준에서 용인하지 않고 남성 중심의 노동시장 정책을 펼침으로서 여성 일자리가 많지 않다. 이것은 Esping-Andersen(1990)이 복지와 계층화를 연결시키는 기제와 유사하다.

Estevez-Abe, Iversen, and Soskice(1999)와 Esping-Andersen(1990)은 여성 고용에 대한 유사한 결론을 도출하고 있다. Esping-Andersen(1990)은 우선 사회 민주주의적 복지체제에서는 남성 노동자 중심의 조합주의 체제와 달리 노동시장 기여자 중심의 가족제도를 옹호하지 않고 여성의 경제활동을 적극적으로 지지하기 위해 유아와 노인에 대한 주간보호 서비스 등을 제공한다. 따라서 국가는 육아와 보건 서비스 산업을 직접적으로 운영하여 다수의 여성을 이 분야에 고용한다. 따라서 여성은 노동시장의 참여자와 시민으로 대우받게 된다. 하지만 남녀 간에는 일자리 분리 현상이 일어나며 장기적으로 사기업의 노동자와 공공 사회 서비스의 노동자의 임금 격차가 갈등의 요소가 될 수도 있다.

Estevez-Abe, Iversen, and Soskice(2001)는 여성의 경우 양육과 관련된 여성의 경력단절 가능성으로 인하여 인적자본투자가 더욱 복잡한 매커니즘을 따르게 된다고 지적한다. 이들의 설명은 다음과 같다. 일반적으로 여성이 기업 특수적 숙련에 투자를 하기 위해서는 육아휴직과 더불어 높은 수준의 고용보호와 더불어 임금수준의 유지를 요구하게 된다. 산업 특수적 숙련의 관점에서 보면 여성은 육아휴가가 경력단절로 이어질 수 있기 때문에 경력단절로 인한 소득과 인적자본의 감가상각 모두를 보상해 줄 실업보호를 요구하게 된다. 개별 기업 특수적 숙련 투자의 경우에는 육아휴직 후 기존의 일자리로 복귀했을 때, 숙련형성과 승진 양 측면에서 불리하기 때문에 여성에게 출산과 양육은 인적자본투자에 있어서의 방해 요소가 된다. 따라서 여성에게는 출산육아 휴직제도보다는 적정한 가격의 육아서비스(child-care)가 더 효과적이다. 이들에 의하면 고용주는 여성을 고용하여 기업 특수적 숙련에 투자하도록 하는 것은 더 많은 재정적 부담과 조직 비용(대체 인력을 찾고 조정하는)이 들기 때문에 남성을 선호한다. 이 경우 고용주 이외에 제3자가 이 비용을 부담하든지 아니면 외부 시장에서 여성을 대체할 인력이 없을 경우에만 여성의 고용을 고용주가 선택할 수 있다. 일반적으로 여성은 기업 특수적 숙련보다 일반적 숙련에 투자할 가능성이 높다. 따라서 일반적 숙련체제에서는 남녀 간의 일자리 분리가 상대적으로 적은 반면 특수적 숙련에 의존하는 기업이 많을수록 성별 일자리 분리가 작다. 여성이 경력단절로 손실을 보지 않으려고 남성이 거의 선택하지 않는 직업과 전문직을 선택하게 되면서 남녀 직종분리의 악순환이 일어난다고 보고 있다. Iversen and Stephens(2008)는 육아 서비스를 제3자인 국가가 부담할 경우 많은 여성들이 이 분야의 일자리를 위한 숙련투자에 참여하게 될 가능성이 높아지고, 공공분야에서 경력단절의 손실을 가능한 한 줄여주기 때문에 공공분야와 육아 분야에 여성의 일자리가 증대되어 일자리 분리가 일어날 수도 있다는 것이다.

복지국가의 유형을 요약하면 다음 <표 1>과 같고 이를 그림으로 설명하면 그림 1, 2, 3이 된다. 그림 1, 2, 3은 이들의 논의와 앞의 교육복지의 논리에 근거하여 구성하였다.

<표 1> 복지국가 유형 차이에 기인한 인적자본 형성 정책 방침(Iversen & Stephen, 2008)

	CME PR	CME PR / CD		LME Majoritarian
	사회민주주의	기독교 민주주의		자유주의
돌봄 혹은 유아교육 Day care or preschool	높음	낮음		낮음 (민간 투자는 많음)
초, 중등교육 Primary and secondary Education	높음	보통		보통
고등교육 Higher education	높음	보통		보통 (민간 투자는 많음)
적극적 노동시장 정책 Active labor market policy	높음	낮음		낮음
직업훈련 Vocational	높음	높음		낮음

<그림 1> 민주주의 보편 복지 국가의 사회 형태

[그림 2] 조합주의 기여 복지 국가의 사회 형태

<그림 3> 시장주의 선별 복지 국가의 사회형태

첫째로 강한 사회보험, 보육 서비스, 초․중등교육, 고등교육, 적극적 노동시장 정책과 직업훈련 등 인적자본형성에 전반적으로 높은 수준의 투자를 지속하는 비례대표제와 협력적 시장경제를 특징으로 하는 북유럽 형 복지-생산체제가 있다. 기업 및 산업 특수적 숙련과 일반적 숙련이 보완 관계를 이루고 있다. 민주주의의 공화주의, 평등 및 적극적 자유를 강조하고 사회적 권리와 보편주의를 강조하기 때문에 ‘민주주의 보편 복지’ 체제라고 불리울 수 있다.

둘째. 정치제도는 비례 대표제이나 계급 연합당으로서의 기독교 민주당이 주도하고 협력적 시장 경제를 하는 복지-생산체제가 있다. 강한 고용보호와 노동기여에 관련된 사회보험을 제공하는 체제이다. 이 체제는 보육 서비스와 적극적 노동시장정책의 투자수준은 낮고 초․중등교육에 대한 투자는 중간수준이고 직업훈련에는 높은 투자를 한다. 이 인적자본형성 투자체제에서는 기업 산업 특수적 숙련과 일반적 숙련이 대체관계를 이루고 있다. 연구중심 대학 이상에서 교육투자(직업 및 산업 숙련 체제)는 고위층의 전문직을 이루고 있으며 숙련 노동자의 숙련은 직업교육체제와 기업들이 담당하고 있다. 이 복지 체제는 기여에 기초하는 복지를 기본으로 하고 있고 또 미숙련 및 반숙련 노동자를 배제하기 때문에 ‘조합주의 기여 복지’체제라고 할 수 있다.

셋째는 다수결 민주주의를 정치제도로 하고 자유주의적 시장주의 원칙으로 경제를 운영하는 나라들인데 영국, 미국, 호주, 뉴질랜드, 캐나다 등이 그러하다. 이들 나라는 기본적으로 낮은 수준의 사회보험을 제공한다. 보육 서비스의 공적투자 수준이 낮기 때문에 상당한 부분이 사적으로 투자되고 있다. 초․중등교육 투자는 대부분 공적으로 투자되고 다른 유형과 비교하여서도 중간수준의 투자이나 상당한 부분이 사립 형태로 공급되고 있다. 중간수준의 고등교육 투자, 적극적 노동시장정책이나 직업훈련에 대한 낮은 투자가 특징이다. 이들 나라에서는 일반적 숙련 체제 내에서 산업 직업 특수적 숙련이 형성되고 있다고 할 수 있으며 전반적으로 일반적 숙련(교육) 초점이 맞추어져 있다. 복지에 있어서도 시장원리와 선별주의를 강조하기 때문에 ‘시장주의 선별 복지’ 체제로 말할 수 있다. 이에 대한 자세한 논의는 Iversen and Stephens(2008)과 Iversen(2005), Moira(2008)를 참조하라.

교육복지의 논리와 복지-인적자본형성 체제론으로부터 교육복지에 관한 몇 가지 기준을 도출 해 볼 수 있다.

첫째, 생애 단계별 교육(또는 보육)에서 해당 인구의 몇 %가 서비스 혜택을 누리고 있는가? 보육단계, 유치원, 초등학교, 중학교, 고등학교, 2~3년제 고등교육 전기체제, 연구중심 대학체제의 서비스 혜택을 누리는 인구 비율은 얼마인가? 서비스를 누리는 전체 인구를 해당 연령의 인구로 나누어 볼 수 있다.

둘째, 이 중에서 공적으로 제공되는 서비스는 어느 정도인가? 공공투자와 사적 투자의 비율은 어떻게 되는가? 시장에서 구매하는 서비스의 비율은 어떠한가? 서비스 제공에서의 시장의 역할은 무엇인가? 시장의 역할이 확대될수록 교육은 계층화와 소득 불평등으로 연결될 가능성이 높다.

셋째, 공적으로 제공되는 서비스들은 보편적으로 제공되는가? 아니면 기준으로 제공하여 선별적으로 제공되는가? 둘째에서 사적 시장이 부분적으로 활성화되어 있더라도 누구나 공적 영역의 서비스를 원하면 수여할 수 있는가는 매우 중요하다. 한국의 자립형 사립초등학교에 재학하는 경우에도 그가 공립학교를 선택하면 이 서비스는 제공된다.

넷째, 학교와 대학은 계층화를 완화하는가? 강화하는가?

닷섯째, 현장의 숙련체제는 기업별, 직업별, 및(또는) 산업별 숙련을 깊게 형성할 수 있도록 조직되어 있는가?

여섯째, 직업교육훈련기관은 학교-고용 이행체제에 체계적이고도 순조롭게 이행시키는 역할을 수행하는가?

일곱째, 여성의 경제활동 참가율, 출산율, 일자리 창출과 고용, 성장과 분배에 미친 영향을 어떠한가?

다음 Ⅳ장에서는 위의 첫째, 둘째, 셋째 기준을 중심으로 위에서 언급한 세 가지 유형의 복지-생산체제를 대표하는 국가들-영국 미국, 스웨덴, 핀란드, 프랑스와 독일, 한국과 일본을 비교하여 분석한다. 동시에 한국 교육체제의 문제점을 제시한다.

Ⅳ. 복지국가 유형별 교육복지 정책

본 장에서는 미국, 영국, 뉴질랜드, 핀란드, 스웨덴, 독일과 프랑스, 일본과 한국을 OECD 국가들과 함께 비교하고자 한다. 이들 나라들은 자본주의 경제유형, 정치제도와 정치세력, 복지제도, 숙련형성제도가 유사한 나라를 대표하여 핀란드와 스웨덴은 민주주의 보편 복지 국가군으로, 미국, 영국 및 뉴질랜드는 시장주의 선별 복지 국가군으로, 독일과 프랑스는 조합주의 기여복지 국가군으로 나누었고 일본과 한국이 어떤 유형과 가장 유사한지를 검토한다. 우선 각 나라의 생애단계별 교육투자의 수준을 살펴보면 다음과 같다. 우선 <표 2>를 참조하기 바란다.

첫째, 대부분의 사례 국가군에서 초등교육 및 전기 중등교육의 경우 대체로 무상교육과 함께 의무교육을 실시한다. 후기 중등교육의 경우 대부분의 나라에서는 무상교육을 실시하지만 의무교육으로 실시되지는 않는다. 한국과 일본의 경우 후기 중등교육은 무상교육도 의무교육도 아니다. 이들 나라 대부분의 경우 초등학교에서 고등학교까지 높은 취학률을 보이고 있다. 다만 최근 문제가 되는 고등학교 중도 탈락에 대한 것은 매우 주목할 필요가 있으나 이에 대한 국제적 자료를 구하기 쉽지 않다. 영국과 미국은 후기 중등교육까지 의무교육이자 무상교육으로 일반적 숙련에 집중적으로 투자하는 나라의 특성으로 보인다. 영국과 미국과 같은 숙련형성체제에서는 초등, 중등 전기 및 후기에도 자립형 사립이 약 5~10%를 차지하고 있어 개인의 소득 수준에 따라 상당한 계층화가 되어 있고 노동시장의 숙련 및 임금의 계층화와 연계되어 있을 수 있다(Allmendinger 1989).

고등학교나 중학교의 계층화문제는 PISA의 학교 간 성적 분해에서도 잘 나타나 있다. 독일은 극심한 형태의 계층화를 보이고 있으며 이는 이중 교육훈련 체제의 조기 분리 시스템과 관련이 있다. 영국과 미국의 시장주의 선별 복지국가의 경우도 학교 간 격차가 매우 크다. 일본과 한국의 학교 간 격차도 매우 높은 수준이다. 최근 강화되고 있는 한국의 자립형 중․고교나 특목고 등의 확대는 극심한 고등교육계층화와 연결되면서 노동시장 계층화를 더욱 악화시킬 것으로 전망할 수 있다(장수명 2006; 고은미 2011).

Ko(2011)에 따르면 한국 엘리트 대학의 임금 프리미엄이 증가되고 있다.

<표 2> 각국의 무상, 의무교육 체제

		3~5세	5세~	초등교육	중등교육		전문 대학	대학	대학원
					전기	후기
미국	무상	부분적 보조	전면 무상				부분적 보조
	의무		주마다 상이
영국	무상	부분적 보조	전면 무상(사립을 선택할 경우 자비 부담)				부분적 보조
	의무
스웨덴	무상	부분적 보조(?)	전면 무상
	의무
핀란드	무상	전면 무상
	의무
프랑스	무상	전면 무상				무료는 아니나 아주 저렴
	의무
독일	무상		전면 무상				유상화 되었다가 다시 무상화되고 있음
	의무
일본	무상			전면 무상
	의무

출처 : OECD Education database, 연합뉴스(2010년 5월 2일), 신동주(2006)

<표 3> 각국의 독립형 사립학교 비율

		초등교육				전기 중등교육				후기 중등교육
국가 및 연도		2003	2008	변화		2003	2008	변화		2003	2008	변화
미국		10.8	9.7	-1.1		9.2	8.9	-0.3		9.1	8.6	-0.5
영국		4.9	4.9	0.0		6.4	4.6	-1.8		2.7	4.7	2.0
뉴질랜드		2.1	2.2	0.1		4.5	5.1	0.6		5.5	6.7	1.2
스웨덴		a	n			a	n			a	n
핀란드		a	a			a	a			a	a
독일		x(2)	x(2)			x(5)	x(5)			x(8)	x(8)
프랑스		0.2	0.5	0.3		0.2	0.3	0.1		0.8	1.0	0.2
한국		1.3	1.3	0.0		a	a			a	a
일본		0.9	1.0	0.1		6.0	7.1	1.1		30.2	30.8	0.6
국가평균		2.4	2.9	0.5		2.7	3.5	0.8		4.6	5.5	0.9

<표 4> PISA2003 결과로 측정한 학교 간, 학교 내 변량

구분		OECD 회원국들의 평균 변량에 대한 비율로 제시된 변량
		총변량				학교간 총변량				학교내 총변량
국가 및 연도		2003	2009	변화		2003	2009	변화		2003	2009	변화
미국		104.9	0.0			27.1				78.3
호주		105.1	0.0			22.0				82.3
뉴질랜드		110.1	0.0			20.1				90.9
스웨덴		103.3	0.0			10.9				92.8
핀란드		81.2	0.0			3.9				77.3
독일		108.3	0.0			56.4				52.6
프랑스		w	0.0			w				w
한국		99.3	92.6			42.0	31.6			58.2	61.0
일본		116.3	0.0			62.1				55.0
국가평균		100.0	0.0			33.6				67.0

출처 : Education at a Glance 2005 (A6.1)

또한 교육투자 수준은 교육의 품질을 결정하는데 매우 중요한 요인이 된다. OECD 전체 국가를 대상으로 1인당 공공 교육비의 수준을 보면 숙련 유형별 큰 차이를 보이고 있지 않지만 북유럽 국가들의 공공 교육비가 상대적으로 높긴 하나 일반적 숙련을 중시하는 국가 중에서 영국과 미국의 공공 투자 지출은 결코 낮지 않다. 다만 한국의 경우에는 중등교육의 경우에만 중간 수준을 유지하고 있을 뿐, 나머지 교육 단계에서의 투자는 매우 낮은 수준인데 고등교육의 1인당 공공 교육비가 칠레를 제외하고 가장 낮은 편이다.

<표 5> 학생 1인당 공공교육비 지출액(미국 달러 PPP환율 적용, 2007)

	2007년 학생 1인당 공공 교육비 지출액
	Primary	Secondary	Tertiary	All
룩셈부르크	19,154	14,741		16,816
노르웨이	10,146	14,121	25,944	14,893
덴마크	9,104	11,237	19,987	12,229
스위스	9,719	10,658	20,176	11,815
오스트리아	8,773	9,280	17,969	10,715
스웨덴	8,520	9,369	14,716	10,164
미국	9,839	10,620	9,700	10,094
네덜란드	6,850	9,743	16,307	9,794
아일랜드	7,143	10,373	11,892	9,189
아이슬란드	9,766	7,132	10,227	8,640
프랑스	6,054	9,011	11,935	8,542
핀란드	6,310	8,334	11,463	8,517
영국	7,858	8,786	8,320	8,374
독일	5,560	7,652	14,612	8,282
벨기에	7,285	7,539	12,506	8,271
이탈리아	7,116	8,093	7,026	7,572
스페인	5,918	7,777	8,081	7,185
일본	7,163	7,374	6,646	7,135
포르투갈	4,802	6,792	8,052	6,237
호주	5,965	5,163	7,350	5,852
뉴질랜드	4,385	4,857	8,154	5,391
그리스	4,835	5,193	6,175	5,389
이스라엘	5,152	4,982	6,033	5,254
체코	3,195	4,999	7,491	5,036
슬로바키아	4,789	4,422	5,987	4,816
에스토니아	4,218	5,153	4,392	4,693
헝가리	4,794	4,074	4,590	4,340
한국	4,455	5,786	2,367	4,321
폴란드	4,063	3,179	2,769	3,335
멕시코	1,928	1,955	5,518	2,259
칠레	2,060	2,100	1,841	2,037
OECDaverage	6,675	7,435	9,941	7,651

출처: OECD Education Database 2010 & Eurostat Education Database 2010

둘째, 다음은 보육에 대한 국가투자와 공공 서비스 제공의 수준이다. Iversen and Stephens(2008)이 제기한 바와 같이 보육에 대한 지원은 교육수준이 낮은 부모의 가정에서 자란 아이들에게 가장 큰 혜택을 주고 또 여성의 일과 보육 양립 가능케 하고 출산율 제고에도 기여할 수 있다. 보육에 대한 지원은 나라별로 가장 큰 차이를 보이고 있다. 보육지원은 아동수동 및 육아지원(가정 보육, 공적 보육 서비스, 부모의 휴가지원)들을 보면 알 수 있다. 핀란드와 스웨덴 등 북유럽 국가는 자산 조사를 통해 조건부 지원을 하지 않고 있으며, 투자의 양도 많아 양질의 보육 서비스를 제공하고 있다.

<표 6>은 아동관련 전체 가족에게 지급되는 현금, 세금공제 및 보육 서비스를 모두 포함하는 총투자이다. 이 표에서 보여주듯이 북유럽국가들이 높은 수준의 투자를 하고 있지만 프랑스, 영국, 독일도 매우 높은 투자 수준을 유지하고 있다는 것을 알 수 있다. 여성의 경제활동을 촉진하는 일자리를 창출해내고 노동시장에의 참여 비용을 감축시키는 제도는 양질의 아동의 보육 서비스를 제공하는 것이다. 서비스 공급의 관점에서 보면 북유럽국가가 가장 높은 아동에 대한 지원 서비스를 제공하는 것으로 보인다.

<표 6> 아동 관련 전체 가족에게 지급되는 현금, 세액공제 및 보육 서비스 투자액

	현금	보육 서비스	세금 공제	합계			현금	보육 서비스	세금공제	합계
프랑스	1.29	1.66	0.72	3.68		슬로베니아	1.29	0.51	-	1.8
덴마크	1.48	2.19	0	3.67		에스토니아	1.34	0.33	-	1.67
영국	2.09	1.13	0.34	3.56		루마니아	1.03	0.63	-	1.66
아일랜드	1.41	2.12	0	3.53		스페인	0.52	0.85	0.24	1.6
헝가리	2.23	1.1	-	3.33		폴란드	0.76	0.28	0.5	1.54
벨기에	1.6	0.95	0.59	3.14		스위스	0.94	0.32	0.14	1.4
스웨덴	1.21	1.86	0	3.07		캐나다	0.81	0.16	0.43	1.4
오스트리아	2.15	0.86	0.04	3.05		이탈리아	0.63	0.75	0	1.38
룩셈부르크	2.58	0.47	0	3.05		포르투갈	0.71	0.44	0.17	1.32
노르웨이	1.36	1.45	0.1	2.91		일본	0.43	0.36	0.5	1.29
네덜란드	0.61	1.39	0.85	2.85		그리스	0.69	0.58	-	1.27
독일	1.09	0.79	0.9	2.78		불가리아	0.89	0.36	-	1.26
호주	1.76	0.65	0.33	2.74		리투아니아	0.84	0.35	-	1.19
핀란드	1.36	1.34	0	2.7		라트비아	0.97	0.2	-	1.17
아일랜드	2.07	0.38	0.15	2.59		미국	0.1	0.55	0.53	1.17
체코	1.49	0.43	0.47	2.39		몰타	0.93	0.09	-	1.02
뉴질랜드	1.44	0.79	0.02	2.25		멕시코	0.32	0.66	0	0.99
슬로바키아	1.4	0.38	0.41	2.19		칠레	0.37	0.44	-	0.81
이스라엘	1.01	0.97	-	1.99		한국	0.02	0.39	0.17	0.57
OECD평균	1.17	0.83	0.28	2.23

출처: Social Expenditure Database(www.oecd.org/els/social/expenditure) 2010 & ESSPROS 2010

다음 <표 7>에서 보듯이 보육 서비스만 놓고 볼 때도 가장 높은 비율을 공공의 day care 운영에 투자하는 것으로 나타났다. 아동관련 투자에서 출산율에 가장 효과적인 방법은 양질의 공공 보육 서비스를 제공하는 것으로 나타났다(OECD 2011, Doing Better for Families).

<표 7> GDP대비 공공 보육 서비스 지출 규모(%)

	Child care	Pre- primary	Total			Child care	Pre- primary	Total
아일랜드	0.7	0.5	1.2		네덜란드	0.1	0.4	0.5
덴마크	0.7	0.5	1.2		스페인	0.4	0	0.4
프랑스	0.4	0.6	1		슬로바키아	0.1	0.3	0.4
스웨덴	0.6	0.4	1		포르투갈	0	0.4	0.4
핀란드	0.7	0.2	0.9		룩셈부르크	0.4	.	0.4
벨기에	0.2	0.6	0.8		호주	0.2	0.2	0.4
노르웨이	0.5	0.3	0.8		에스토니아	.	0.4	0.4
불가리아	.	0.8	0.8		독일	0.1	0.3	0.4
헝가리	0.1	0.6	0.7		미국	0.1	0.3	0.4
뉴질랜드	0.1	0.6	0.7		사이프러스	.	0.3	0.3
루마니아	.	0.8	0.8		일본	0.2	0.1	0.3
라트비아	.	0.6	0.6		오스트리아	0.3	.	0.3
이탈리아	0.2	0.5	0.6		폴란드	0	0.3	0.3
몰타	.	0.6	0.6		아일랜드	0.3	.	0.3
리투아니아	.	0.6	0.6		스위스	0.1	0.1	0.2
멕시코	0	0.6	0.6		한국	0.1	0.1	0.2
영국	0.4	0.2	0.6		캐나다	.	0.2	0.2
체코	0.1	0.3	0.5		그리스	0.1	.	0.1
슬로베니아	.	0.5	0.5
OECD평균	0.2	0.3	0.6		EU 평균	.	0.4	0.6

출처 : www.oecd.org/els/social/family/database

아래 <표 8>은 출산율의 변화를 나타내는 데 역시 보육 서비스 투자가 높은 나라일수록 일반적으로 출산율이 높은 것으로 나타났다. 미국의 경우에는 예외적으로 높은 데 히스패닉의 높은 출산율에 기인한 바 있다. 한국의 낮은 보육 관련 투자와 가장 낮은 출산율(또는 여성의 낮은 경제활동참가율)은 높은 고등교육 진학률과 더불어 저출산을 유발하는 결정적인 요인으로 작용하는 것으로 추측된다.

<표 8> 1970, 1995, 2009년 각국 여성의 합계출산율

	1970	1995	2009		1970	1970	1995	2009
한국	4.53	1.63	1.15		네덜란드	2.57	1.53	1.79
포르투갈	2.83	1.41	1.32		벨기에	2.25	1.55	1.83
헝가리	1.97	1.57	1.33		덴마크	1.95	1.81	1.84
루마니아	2.9	1.34	1.35		핀란드	1.83	1.81	1.86
일본	2.13	1.42	1.37		스웨덴	1.94	1.74	1.94
독일	2.03	1.25	1.38		영국	2.43	1.7	1.94
오스트리아	2.29	1.42	1.39		호주	2.86	1.82	1.97
폴란드	2.2	1.55	1.4		칠레	3.95	2.35	1.97
스페인	2.9	1.17	1.4		프랑스	2.48	1.71	1.98
이탈리아	2.43	1.19	1.41		노르웨이	2.5	1.87	1.98
슬로바키아	2.4	1.52	1.41		미국	2.48	1.98	2.04
몰타	2.17	1.82	1.43		아일랜드	3.87	1.85	2.07
라트비아	2.02	1.26	1.44		멕시코	6.77	2.94	2.08
사이프러스	2.48	2.03	1.46		터키	5	2.75	2.12
리투아니아	2.4	1.55	1.47		아일랜드	2.81	2.08	2.14
크로아티아	1.83	1.5	1.47		뉴질랜드	3.17	1.98	2.14
불가리아	2.17	1.23	1.48		이스라엘	3.97	2.88	2.96
체코	1.91	1.28	1.49
스위스	2.1	1.48	1.5
그리스	2.39	1.32	1.51
슬로베니아	2.21	1.29	1.53
룩셈부르크	1.98	1.67	1.59
에스토니아	2.16	1.32	1.63
캐나다	2.33	1.62	1.66
OECD평균	2.67	1.69	1.69

출처: National Statistical Offices 2010 & Eurostat Demographic Statistics 2010

셋째, 고등교육의 경우 숙련투자의 유형에 따라 큰 차이를 보이고 있다. 자유주의 시장경제이고 일반 숙련 중심 체제인 시장주의 선별복지 국가들에서는 고등교육투자가 매우 중요함에도 불구하고 사적 투자와 사립학교에 의존하는 경향이 있고 협력적 시장경제이면서 특수적 숙련과 일반적 숙련을 모두 중요시하는 민주주의 보편 복지를 하는 국가군에서는 고등교육에 대한 공적 투자와 공립 대학 중심의 교육 서비스를 제공한다. 스웨덴의 경우 2003년 전문대학 수준에서 독립형 사립학교의 비율이 32.8%로 매우 높지만 고등교육에 대한 민간의 재정지출은 높지 않다(<표 9> 참조).

고등교육에 대한 민간차원의 투자 수준은 한국과 일본은 이례적으로 매우 높다. 이는 독립형 사립대학 중심으로 고등교육 체제가 운영되기 때문이다. 사립대학 중심 체제, 즉 시장중심으로 제공되는 교육투자는 대학의 계층화와 함께 비용을 증대시키는 요인으로 작용하는 것 같다. 공공 서비스를 통해 공급되는 표준화 된 양질의 저비용의 고등교육은 노동시장의 낮은 불평등과 연계되고 시장(사립학교)을 통해 공급되는 계층화된 고비용의 고등교육은 자체를 재생산하는 구조를 갖고 있다고 볼 수 있다. 다른 한편 한국의 고등교육은 전문대학이 사립학교의 비율이 더 높기 때문에 역진적이다(장수명 2009a).

<표 9> 고등교육 정부의존형, 독립형 사립학교 학생 비율

	고등교육 사립학교 학생 비율
	B유형(전문대학)							A유형(4년제)
	정부의존형 사립			독립형 사립				정부의존형 사립			독립형 사립
국가 및 연도	2003	2008	변화	2003	2008	변화		2003	2008	변화	2003	2008	변화
미국	a	a		11.1	18.9	7.8		a	a		26.9	28.3	1.4
영국	100	100	0.0	n	n			100	100	0.0	n	n
뉴질랜드	22.1	29.2	7.1	n	7.7			1.5	2.3	0.8	0.1	0.5	0.4
스웨덴	0.9	40.3	39.4	32.8	a			6.4	6.7	0.3	a	a
핀란드	16.6	n		a	a			10.6	10.7	0.1	a	a
독일	35.2	x(1)		x(2)	x(1)			a	m		a	m
프랑스	8.5	8.6	0.1	19.1	21.0	1.9		0.8	0.8	0.0	11.7	13.4	1.7
한국	a	a		85.3	96.5	11.2		a	a		77.4	75.2	-2.2
일본	a	a		90.7	92.7	2.0		a	a		72.6	75.4	2.8
국가평균	19.5	19.2	-0.3	13.1	16.6	3.5		11.5	9.6	-1.9	10.9	15.0	4.1

출처 : OECD Education at a Glance 2005, 2010

<표 10> 전체 교육 지출에 있어서의 민간 재원 비중

구분	민간재원
	가계지출			기타민간기관의 지출			민간재원
국가 및 연도	2002	2007	변화	2002	2007	변화	2002	2007	변화
미국	20.4	19.9	-0.5	5.8	14.0	8.2	26.2	33.9	7.7
영국	13.4	20.1	6.7	2.2	10.4	8.2	15.6	30.5	14.9
뉴질랜드	17.0	19.1	2.1	0.6	0.2	-0.4	17.5	19.4	1.9
스웨덴	n	n		3.3	2.6	-0.7	3.3	2.6	-0.7
핀란드	x(4)	x(4)		x(4)	x(4)		2.2	2.5	0.3
독일	x(4)	x(4)		11.4	x(4)		16.7	14.6	-2.1
프랑스	6.1	7.1	1.0	1.8	1.9	0.1	7.9	9.0	1.1
한국	33.7	30.8	-2.9	8.0	11.5	3.5	41.7	42.4	0.7
일본	23.0	21.7	-1.3	2.5	11.6	9.1	25.5	33.3	7.8
국가평균	9.7	~		3.0	~		11.6	17.4	5.8

출처 : OECD Education at a Glance 2005, 2010

<표 11> 고등교육비 지출 중 민간재원의 비중

구분	고등교육 민간재원
	민간재원			민간재원 중 공공보조금
국가 및 연도	2002	2007	변화	2002	2007	변화
미국	54.9	68.4	13.5	m	m
영국	28.0	64.2	36.2	0.6	17.1	16.5
뉴질랜드	37.5	34.3	-3.2	m	m
스웨덴	10.0	10.7	0.7	a	a
핀란드	3.7	4.3	0.6	n	n
독일	8.4	15.3	6.9	n	m
프랑스	14.3	15.5	1.2	2.4	2.7	0.3
한국	85.1	79.3	-5.8	0.2	2.4	2.2
일본	58.5	67.5	9.0	m	m
국가평균	21.9	30.9	9.0	1.3	3.0	1.7

출처 : OECD Education at a Glance 2005, 2010

또한 정부의존형 사립이나 독립형 사립의 비율이 높을 경우 교육비가 상대적으로 높은 것으로 나타났고 학생들이 지불한 학비에 비해 교육에 투자된 총 투입 재정의 비율인 환원율이 매우 낮다. 이는 저소득층의 높은 학비로 고소득의 전문직(교수)들의 소득을 올려주는 체제로 보인다. 한국의 대학생들은 세계에서 최고 수준의 학비를 지불하면서도 사회나 국가로부터 추가적인 혜택을 전혀 받지 못하고 있는 것을 알 수 있다. 교육을 제공하는 방식이 공공 서비스가 효율적인가 아니면 사적 서비스가 효율적인가는 논쟁의 여지가 있을 수 있지만(Adema and Whiteford 2010), 한국보다 소득수준이 더 높은 핀란드, 프랑스, 스웨덴, 독일의 A type 고등교육기관의 직접 교육비를 비교하면 사적 서비스 제공이 효율적인가에 의문을 제기할 수밖에 없다.

<표 12> 각국의 A유형 고등교육 학비, 교육비와 교육비 환원율

구분		A유형(4년제) 고등교육 학비, 교육비와 교육비 환원율
		학비		1인당교육비			교육비 환원율
		1인당 학비		직접교육비	총교육비		직접교육비/학비	총교육비/ 학비
국가 및 학년도		2006 - 2007		2007			2007
미국		10,481		21,199	27,010		2.02	2.56
영국		4,678		7,757	15,463		1.66	3.31
뉴질랜드		2,657		8,539	9,905		3.21	3.73
스웨덴		0		9,402	18,361		∞	∞
핀란드		0		8,178	13,566		∞	∞
독일		m		7,852	13,823		∞	∞
프랑스		593		8,252	12,773		13.92	21.54
한국		7,576		7,751	8,920		1.02	1.18
일본		6,319		x(7)	14,201			2.25

출처 : OECD Education at a Glance 2005, 2010

넷째, 직업 교육과 학교-일자리 이행의 제도화에 관한 논의는 생략하겠지만 다양한 숙련 형성과 밀접한 관계가 있다. 한국의 숙련제도 - 전문계 고등학교나 전문대학, 현장 숙련체계, 적극적 노동시장에 투자 - 는 매우 미흡하다는 지적이 많다(장상수  2008; 이병희 외 2010; 권혁진 외 2011; 채창균 외 2008; 이병희 2003).

이와 같은 교육투자와 숙련 투자를 전반적으로 검토하고 숙련 획득의 수준을 측정한 Moira(2008)의 연구에서 국가유형을 나눈 것을 보면 민주주의 보편복지를 하는 국가군의 숙련 확보 수준이 가장 높고 다음은 조합주의 기여복지, 마지막으로 시장주의 선별복지 체제가 가장 낮다. 심지어 일본은 시장주의 선별복지 체제에서의 숙련 수준보다도 낮다는 점을 고려할 때 한국의 숙련에 대한 전반적인 수준이 낮을 것이라고 추측할 수 있다. 일본은 한국과 유사한 수준이지만 한국보다 다소 높은 수준의 교육숙련 투자를 하였는데 일본이 –0.92점으로 매우 낮은 점수를 기록하였다는 점이 그 근거이다. 아울러 한국의 높은 고등교육 진학률이 높은 숙련수준과 연결되지 못하고 있다는 점을 나타낸다고 할 수 있다. 한국은 장기적으로 심각한 숙련 위기를 겪을 가능성이 높으며 복지를 생산으로 전환하는 교육훈련 체제를 갖추지 못할 경우 일반 숙련투자의 최상위 계층에 속한 대기업의 전문가와 숙련 노동자, 전문가 중심의 중소기업 등이 일반적 숙련과 노동시장 유연화를 통하여 경쟁력을 가질 수 있으나 계층의 고착화와 양극화로 더 많은 사회적 비용이 야기될  것으로 보인다.

<표 13> Moira, L. Nelson의 교육 시스템 분류 국가 유형(Fuzzy Score)

국가	acquisition Moira(2008)는 지속적인 교육을 받지 않았을 경우 일어날 수 있는 숙련의 감가상각 현상을 완화하기 위한 숙련 습득(skill acquisition) 지표를 개발하여 제시하였다. 이는 개개인의 인지적 능력 향상과 정규 형식 교육을 받을 수 있는 기회를 제공하기 위해 각 국가가 교육 시스템에 얼마나 투자하는지를 지수화 한 것이다.		국가	transparency 숙련 투명성(skill transparency) 지수 역시 Moira(2008)가 개발한 것으로서 숙련 인증 시스템의 구조를 지수화 한 것이다. 이는 숙련이 공식적으로 인정되는 정도, 서로 다른 교육, 직업 기관에서 형성된 숙련이 상호 인정되고 공유될 수 있는지를 측정한 것이다.
사민주의 복지국가
덴마크	3.47		덴마크	1.27
노르웨이	1.77		노르웨이	1.32
스웨덴	1.52		스웨덴	0.91
핀란드	0.55		핀란드	1.25
평균	1.83		평균	1.19
기독교 민주주의 복지국가
벨기에	0.27		벨기에	0.08
오스트리아	0.27		오스트리아	-0.13
프랑스	0.16		프랑스	1.19
독일	-0.13		독일	-0.04
이탈리아	0.03		이탈리아	-1.29
네덜란드	0.47		네덜란드	0.89
스위스	-0.03		스위스	-0.29
평균	0.15		평균	0.06
자유주의 복지국가
호주	-0.86		호주	1.15
캐나다	0.39		캐나다	0.07
아일랜드	-0.61		아일랜드	0.02
뉴질랜드	0.26		뉴질랜드	1.27
영국	-0.29		영국	1.20
미국	-0.42		미국	-0.58
평균	-0.26		평균	0.52
일본	-0.92		일본	-0.26
총 평균	0.33		총 평균	0.45

Ⅴ. 반값 등록금 투쟁으로 나타난 고등교육 제도와 실태

2011년 봄 학생과 학부모의 지나친 등록금 부담에 반해하는 시민들과 대학생들의 요구는 이명박 정부의 반값 등록금 공약준수 투쟁으로 전환되어 정치권의 정책 경쟁을 가능하게 하였다. 반값 등록금 요구 투쟁으로 제기된 고등교육의 실태는 앞에서 제기한 여러 문제들을 전면에 드러나게 하였다. 다시 정리하면 다음과 같다. 실태에 관한 것은 장수명(2009a)와 앞 장의 분석을 활용하기 바란다.

1. 과도한 사립의존

<표 14> 국공립 및 사립대학 재학생 수(2010)

	총계	1학년	2학년	3학년	4학년	5학년
전문대학	767,087	381,571	340,988	44,528	-	-
국립	1,709	751	767	191	-	-
공립	19,764	8,630	10,540	594	-	-
사립	745,614	372,190	329,681	43,743	-	-
교육대학	21,618	5,023	5,299	5,479	5,817	-
국립	21,618	5,023	5,299	5,479	5,817	-
대 학 교	2,028,841	487,153	592,211	457,386	489,178	2,913
국립	402,955	90,276	124,321	88,342	99,349	667
공립	25,218	5,885	7,004	5,880	6,392	57
사립	1,600,668	390,992	460,886	363,164	383,437	2,189
산업대학	133,736	32,798	36,400	32,743	31,686	109
국립	65,353	14,771	17,788	16,889	15,796	109
사립	68,383	18,027	18,612	15,854	15,890	-
국립 총계	536,617	125,336	165,719	117,375	127,354	833
총계	2,951,282	906,545	974,898	540,136	526,681	3,022

출처 : 교육통계연보 2010(한국교육개발원)

2. 고등교육재정에 대한 과도한 학생 학부모 부담

<표 15> 대학 유형별 등록금 및 학생 1인당 교육비

			연간 등록금	1인당 교육비1)	비율	1인당 순교육비2)	비율3)	정교수 평균연봉
		서울대	6,209,600	33,439,500	5.39	16,621,099	2.68	94,845,000
		부산대	4,372,000	11,468,200	2.62	7,798,937	1.78	87,832,000
		충남대	4,376,000	9,474,100	2.17	6,949,629	1.59	89,305,000
	종합대학
		전북대	4,384,100	10,790,400	2.46	6,913,616	1.58	93,779,000
		부산교대	3,024,000	6,054,100	2.00	5,638,100	1.86	a
		서울교대	3,088,000	7,456,300	2.41	5,419,155	1.75	a
		한국교원대	3,266,000	8,022,900	2.46	6,915,691	2.12	62,772,000
	사범계열
		울산과학기술대	6,177,800	a	a	a	a	108,800,000
		한국과학기술원	3,451,000	a	a	a	a	a
국공립
		광주과학기술원	a	35,012,800	a	35,012,800	a	a
	과학계열
		한국산업기술대	4,925,700	15,864,200	3.22	11,394,734	2.31	82,385,000
		한국기술교육대	4,086,000	11,405,600	2.79	7,833,534	1.92	84,290,000
		한국해양대	8,016,000	10,594,200	1.32	6,630,422	0.83	91,456,000
		한국예술종합학교	5,213,300	25,091,300	4.81	23,151,823	4.44	a
	예술계열
		한국전통문화학교4)	1,769,400	32,335,700	18.27	32,335,700	18.27	a
		한국체대	4,462,000	9,483,400	2.13	8,947,155	2.01	82,676,000
		한경대	3,446,300	5,287,900	1.53	5,148,002	1.49	80,034,000
		한밭대	3,822,700	7,875,800	2.06	5,673,804	1.48	85,043,000
	체육
		서울과학기술대	4,934,500	7,321,300	1.48	5,446,422	1.10	a
사립
		포스텍	5,580,000	67,064,300	12.02	34,608,022	6.20	126,801,000
		연세대	9,074,700	20,471,800	2.26	14,125,934	1.56	98,205,000
	산업대
		인제대	7,198,300	13,716,300	1.91	11,117,574	1.54	82,353,000
		고려대	8,316,800	15,841,600	1.90	11,956,860	1.44	154,680,000
		건국대	8,331,000	11,941,100	1.43	8,595,110	1.03	103,707,000
		한남대	7,386,100	7,676,000	1.04	7,377,614	1.00	99,363,000
	종합대학
		원광대	7,596,600	8,160,100	1.07	7,168,617	0.94	100,586,000
		국민대	8,123,900	8,885,400	1.09	6,919,081	0.85	101,591,000
		청주대	8,201,400	6,170,800	0.75	6,091,228	0.74	101,991,000

등록금 및 교육비 출처 : 교육과학기술부 대학알리미 서비스

http://www.academyinfo.go.kr/mainAction.do?process=load

정교수 평균연봉 출처 : 서울신문 2011년 4월 4일

a : 공시 자료 없음

1) 1인당 교육비 : 총교육비/재적학생 수(2009년 자료)

2) 1인당 순교육비 : 총교육비에서 산학협력단회계를 제한 금액/재적학생 수(2009년)

3) 자본적 지출은 공시되어 있지 않아서 총교육비에 포함되어 있는지 여부를 알 수 없음(대학알리미 사이트의 자본적 지출에 대한 안내문 : 자본적 지출은 앞으로 1인당 교육비에 포함하여 공시할 계획이나, 공시를 시작하는 시기에 대해서는 추후 검토 후 결정 예정임)

4) 한국전통문화학교의 등록금/1인당 교육비 비율이 특이하게 높은 까닭은 설립 초기 시설 비용이 포함되어 있기 때문으로 추정됨

<표 16> 전문대학 유형별 등록금 및 학생 1인당 교육비

	전문대학	연간 등록금	1인당 교육비1)	비율	1인당 순교육비2)	비율	정교수 평균연봉	비고
공립	충북도립대학	2,976,000	9,353,800	3.14	6,940,586	2.33	66,471,000	2년제
	경북도립대학	2,571,900	9,519,100	3.70	7,114,591	2.77	60,928,0003)
	전남도립대학	2,762,300	6,760,200	2.45	4,524,629	1.64	67,201,0004)
사립	안동과학대학	5,867,500	7,030,700	1.20	6,211,133	1.06	77,986,000	2년제
	백석문화대학	6,866,000	5,025,800	0.73	4,546,794	0.66	74,964,000
	원광보건대학	6,637,600	6,250,200	0.94	6,129,910	0.92	88,193,000	3년제

등록금 및 교육비 출처 : 교육과학기술부 대학알리미 서비스

http://www.academyinfo.go.kr/mainAction.do?process=load

정교수 평균연봉 출처 : 서울신문 2011년 4월 4일

1) 1인당 교육비 : 총교육비/재적학생 수(2009년 자료)

2) 1인당 순교육비 : 총교육비에서 산학협력단회계를 제한 금액/재적학생 수(2009년)

3) 부교수 평균 연봉(정교수 평균연봉 자료 없음)

4) 부교수 평균 연봉(정교수 평균연봉 자료 없음)

위 <표 15>과 <표 16>를 이용하여 국공립대 및 사립대 진학률 계산

국립대 진학률 : (2008년 진학률 × 국립대 재학생 수) / 총 대학 재학생 수 = 15.23(%)

사립대 진학률 : (2008년 진학률 × 사립대 재학생 수) / 총 대학 재학생 수 = 68.56(%)

3. 과도한 대학진학

과도한 대학 진학률은 (i) 학생들의 학업능력, (ii) 교육의 품질, (iii) 교육의 성과(시민성 교육 및 인적자본-생산성 효과), (iv) 노동시장의 수요와 취업 문제로 다시 구분 해 볼 수 있다.

<표 17> 2000년 ~ 2009년 고등교육기관 취학률

	합계			대학			전문대학
	취학적령 인구	재적 학생수	취학률	취학적령 인구	재적 학생수	취학률	취학적령 인구	재적 학생수	취학률
2000	3,274,558	1,720,307	52.5	3,274,558	977,005	29.8	3,274,558	636,810	19.4
2001	3,255,230	1,809,810	55.6	3,255,230	1,021,240	31.4	3,255,230	672,221	20.7
2002	3,136,681	1,795,306	57.2	3,136,681	1,017,049	32.4	3,136,681	663,060	21.1
2003	2,953,224	1,751,506	59.3	2,953,224	1,016,794	34.4	2,953,224	611,902	20.7
2004	2,776,805	1,719,473	61.9	2,776,805	1,040,512	37.5	2,776,805	571,124	20.6
2005	2,636,800	1,716,544	65.1	2,636,800	1,082,937	41.1	2,636,800	520,559	19.7
2006	2,541,134	1,695,582	66.7	2,541,134	1,104,263	43.5	2,541,134	493,154	19.4
2007	2,494,990	1,731,817	69.4	2,494,990	1,134,399	45.5	2,494,990	498,787	20.0
2008	2,474,633	1,744,381	70.5	2,474,633	1,146,706	46.3	2,474,633	502,053	20.3
2009	2,505,820	1,744,670	69.6	2,505,820	1,169,602	46.7	2,505,820	508,087	20.3

출처 : 한국의 인적자원 개발지표 2010(한국직업능력개발원)

1) 취학률 = (해당 연령에 속하는 재적학생수/취학적령 인구)×100

2) 고등교육기관 취학적령인구는 만 18~21세임.

3) 취학적령인구는 2001.11월 작성되고 2006.11월에 수정보완 된 장래인구추계자료임.

4) 합계에는 전문대학, 교육대학, 대학, 산업대학, 기술대학, 방송통신대학, 각종학교, 원격대학, 사내대학 및 대학원이 포함됨.

5) 재적학생수는 취학 적령에 해당하는 재적학생수임.

<표 18> 2000 ~ 2008년 대학 진학률

	합계	남자	여자
2000	70.5	73.1	67.6
2001	70.5	73.1	67.6
2002	74.2	75.8	72.4
2003	79.7	81.5	77.8
2004	81.3	82.8	79.7
2005	82.1	83.3	80.8
2006	82.1	82.9	81.1
2007	82.8	83.3	82.2
2008	83.8	84.0	83.5

출처 : 한국의 인적자원개발지표 2010(한국직업능력개발원)

1) 기타학교 진학 포함

2) 전문대학, 4년제 일반대학교, 교육대학 등

3) 소수점 둘째자리에서 절사하였음

<표 19> 1994 ~ 2003년 국립 교육대학 및 사범대학 입학 수능점수 및 백분위 변화

1그룹 : 국립 교육대학 및 사범대학
UNIV	2003 평균	2003평균 백분위	1994 평균	1994평균 백분위	평균 변화	백분위 변화	03년 응시자 수 655,384중 순위	94년 응시자 수 726,634중 순위1)
광주교대	325.9	93.13	125.4	80.47	75.10	12.66	45,011	141,896
전주교대	329.5	93.96	127.4	81.97	74.70	11.99	39,608	131,042
부산교대	336.4	95.33	135.4	87.24	65.60	8.10	30,574	92,736
제주교대	323.4	92.57	130.9	84.48	61.60	8.08	48,726	112,765
인천교대	333.8	94.83	134.5	86.76	64.80	8.08	33,860	96,228
춘천교대	320.6	91.89	131	84.48	58.60	7.41	53,121	112,765
공주교대	327.7	93.53	135.1	87.12	57.50	6.42	42,371	93,602
청주교대	304.7	87.64	129.3	83.39	46.10	4.24	81,032	120,663
서울교대	350.7	97.68	150.2	94.19	50.30	3.49	15,196	42,212
한국교원대	325	92.94	141.2	90.37	42.60	2.57	46,277	69,988

1) 1, 2차 응시자 수를 비교하여 더 많은 2차 응시자를 기준으로 사용

<표 20> 1994 ~ 2003년 서울 소재 사립대학 입학 수능점수 및 백분위 변화

2그룹 : 서울 소재 사립대학
UNIV	2003 평균	2003평균 백분위	1994 평균	1994평균 백분위	평균 변화	백분위 변화	03년 응시자 수 655,384중 순위	94년 응시자 수 726,634중 순위1)
성균관대	335.9	95.24	147.7	93.29	40.50	1.94	31,214	48,735
고려대	350	97.59	159.6	97.00	30.80	0.60	15,772	21,835
연세대	357.1	98.50	164.1	97.98	28.90	0.52	9,806	14,664
서강대	344.5	96.72	157	96.34	30.50	0.39	21,478	26,630
이화여대	341.6	96.25	156.5	96.23	28.60	0.02	24,556	27,388
명지대	298.7	85.91	133.2	85.89	32.30	0.01	92,376	102,496
단국대	288	82.61	134.1	86.52	19.80	-3.91	113,979	97,943
한성대	269.2	76.23	129.1	83.26	11.00	-7.02	155,759	121,652

1) 1, 2차 응시자 수를 비교하여 더 많은 2차 응시자를 기준으로 사용

<표 21> 1994 ~ 2003년 지방 거점 국립대학 입학 수능점수 및 백분위 변화

3그룹 : 지방 거점 국립대학
UNIV	2003 평균	2003평균 백분위	1994 평균	1994평균 백분위	평균 변화	백분위 변화	03년 응시자 수 655,384중 순위	94년 응시자 수 726,634중 순위1)
강원대2)	270.9	77.03	124.9	80.16	21.10	-3.13	150,546	144,150
경북대	305.7	87.90	147.4	93.13	10.90	-5.22	79,279	49,953
부산대	312.8	89.88	153.2	95.21	6.40	-5.33	66,310	34,817
전남대	282.1	80.71	141.1	90.37	-0.10	-9.65	126,401	69,988
충남대	276.7	78.88	139.6	89.54	-2.50	-10.66	138,399	75,971
충북대	257.3	71.63	131.6	84.88	-5.90	-13.25	185,954	109,879
공주대	235.2	62.34	121.2	77.16	-7.20	-14.82	246,822	165,981
전북대	258.5	72.14	136	87.58	-13.50	-15.44	182,615	90,264
경상대	242.1	65.30	128	82.40	-13.90	-17.10	227,420	127,866

1) 1, 2차 응시자 수를 비교하여 더 많은 2차 응시자를 기준으로 사용

2) 강원대는 2002년 자료 사용

<표 22> 1994 ~ 2003년 지방 소재 사립대학 입학 수능점수 및 백분위 변화

4그룹 : 지방 소재 사립대학
UNIV	2003 평균	2003평균 백분위	1994 평균	1994평균 백분위	평균 변화	백분위 변화	03년 응시자 수 655,384중 순위	94년 응시자 수 726,634중 순위1)
건양대	192.1	43.71	118.7	75.12	-45.30	-31.41	368,894	180,768
동양대	173.6	35.82	110.2	67.26	-46.80	-31.44	420,636	237,907
관동대	170.7	34.60	109.5	66.67	-48.30	-32.07	428,616	242,215
전주대	179	38.07	114.2	71.04	-49.40	-32.97	405,858	210,422
가야대	157.8	29.26	105.3	62.47	-52.80	-33.21	463,644	272,714
세명대	181.3	39.05	117.6	74.09	-53.90	-35.04	399,467	188,282
광주대	154.4	27.86	107.2	64.29	-60.00	-36.42	472,782	259,507
목포대	175.3	36.55	118.3	74.78	-61.30	-38.23	430,784	205,156
호남대	166.7	32.94	114.4	71.22	-62.10	-38.28	415,831	183,274
영동대	139.9	22.10	111.9	69.00	-83.90	-46.90	439,471	209,122

1) 1, 2차 응시자 수를 비교하여 더 많은 2차 응시자를 기준으로 사용

출처 : 진학사 대입 수능점수 자료집(2003)

평균점수 변화 : 2003평균점수–1994평균점수×2 (만점이 200점에서 400점으로 변화)

4. 대학서열의 공고화와 서울 소재 대학의 선호

5. 과도한 교수 봉급

6. 고등학교와 중학교 등 아래 단계 교육에 미치는 압도적 영향

7. 노동시장의 구조적 서열화: 대기업 엘리트 전문직 일자리와의 연계

고은미(2011)년 연구는 구조적 서열화 경향이 더욱 강화되어 왔음을 보여주고 있다.

<표 23> 학력에 따른 임금 격차

	1999	2002	2005	2008
고등학교 졸업 이하	-0.0698 (-0.93)	-0.105 (-1.08)	-0.236 (-2.12)*	0.0453 (0.35)
2년제 전문대학 졸업	0.0624 (1.29)	0.0508 (1.14)	-0.0159 (-0.32)	0.0934 (1.81)
51위권 밖 대학 졸업	0.163 (2.49)*	0.117 (2.21)*	0.134 (2.21)*	0.236 (3.79)***
14 ~ 50위권 대학 졸업	0.243 (3.89)***	0.198 (3.01)**	0.272 (3.55)***	0.297 (3.31)**
상위 10위권 대학 졸업	0.252 (2.91)**	0.270 (3.21)**	0.419 (4.67)***	0.540 (4.59)***
성별(여성)	-0.283 (-6.85)***	-0.206 (-5.52)***	-0.258 (-5.79)***	-0.250 (-5.39)***
절편	48.53 (1.77)	-19.93 (-0.73)	-30.82 (-1.00)	24.79 (0.74)
관측치	342	322	320	316
결정계수	0.319	0.232	0.341	0.329
조정된 결정계수	0.272	0.176	0.293	0.279
상위 50위권 대학 졸업자에 대한 상위 10위권 대학 졸업자의 임금 프리미엄(%)	0.724	6.010	11.557	18.736

연령, 경력, 기업 규모 더미변수 계수는 생략

괄호 안은 T-통계량 *p<0.05  **p<0.01  ***p<0.001

고은미(2011)의 연구에서 인용

Ⅵ. 고등교육 제도․정책과 공공성의 변화

1. 대학의 공공성과 민주주의

이 절은 한국교육행정학회 2009년 제155차 학술대회에서 발표한 장수명(2009b)의 ‘민주적 공공성 관점에서 본 대학의 의사결정구조와 총장선출방식’을 전부 인용한 것이다.

우리는 대학이 학생들과 교수들의 조합으로서 학문공동체로 출발하였고 여기에는 학문의 자유와 대학의 자치가 전제되는 것을 대학이라는 특수한 조직의 민주주의로 규정할 수 있다. 선거나 1인 1표제 등의 가치보다 학문의 자유를 보장하는 것이 대학의 민주주의적 성격이라는 것이다. 학문의 자유와 대학 민주주의도 그것이 존재하는 사회에 사회 전체의 자유와 민주주의의 확대를 포함한 여러 사회적 공익에 아무런 기여를 하지 않는다면 그 존재의 타당성에 그리고 자유의 제한에 직면하게 가능성이 존재한다. 대학이 사회에 기여하는 것을 공공성이라고 볼 수 있는데 대학의 특유한 민주주의에 기초한 대학 역할의 공공성을 대학의 민주적 공공성으로 규정할 수 있다.

본 연구는 대학의 공공성을 보다 현대적 개념으로 다음과 같이 재규정하고자 한다. 대학의 공공성이란 대학이 교육, 연구, 사회봉사를 제공하는 방식, 절차, 내용에서 경제학적 개념의 배제성과 경합성인 없는 공공재(public goods)나 배제성은 없으나 경합성이 있는 공유자원(common resources)을 창출하거나 또는 공동체의 공공선 또는 공동선(public or common good)을 창출하거나 또는 사익과 공익이 충돌할 때는 공익(public interest)을 우선적으로 옹호하는 것으로 규정한다. 우선 공공재를 창출하는 성격은 교수의 연구결과로 나온 지식이 대표적인 것으로 학술저널 논문과 저서로 표출되는 연구결과는 배제성과 경합성이 없는 공공재로 볼 수 있다. 또 대학에서 교육을 통해 형성된 사람들의 고상한 인격적 특성 사회적 서비스 등 외부효과는 그 접근을 배제할 수 없는 경우가 많고 이 한 사람의 소비가 다른 사람의 소비를 감소시키지 않은 경우도 많다. 또한 대학은 교수들의 교수와 학생들의 학습, 학문공동체의 연구 및 사회봉사를 통하여 공동선의 형성에 기여할 수 있다. 대부분의 사회는 개인의 사적 이해 추구를 인정하는 동시에 공공과 공동에게 유익하고 좋은 것을 추구한다. 이를 공공선 또는 공동선으로 규정할 수 있다. 사회 정의와 자유, 차이를 인정하되 차별하지 않은 다양성과 포용의 원리, 윤리와 도덕성의 함양, 사회적 신뢰와 연대 등이 예로 제시할 수 있다. 이것들은 사회의 민주주의적 가치실현에 기여한다. 대학은 교육과 연구, 그리고 사회봉사에서 이를 추구할 수 있다. 사익과 공익의 충돌되는 상황에서 대학은 연구, 교육, 봉사를 통하여 공익을 수호할 수 있다. 게임이론을 통하여 경제와 정치 영역에서 사적 이해와 사회적 이해가 충돌할 수 있다는 것은 잘 알려진 사실이다. 이 두 이해가 충돌하는 하는 경우 대학의 연구, 교육, 봉사가 사적 이해를 만족시키는 데  초점을 맞출 것인가 아니면 사회적 이해에 확장하고 옹호하는 데 기여함으로써 대학의 공공성을 확대한다고 할 수 있다. 이런 이유로, 경제학적 관점에서 대학을 연구한 사람들 역시 대학의 특성의 하나는 대학의 공공적 목적이 확립되어 있다는 점을 확인했다(Raines 와 Leathers 2003).

교육의 공공성에 대한 교육학계의 국내 논의를 소개하고 분석하면서 공공성을 개념을 둘러싼 시장과 국가, 사회적 맥락, 그리고 공공성에 대한 사회적 합의 등을 분석한 이종태(2006)를 참조하기 바란다. 하지만 교육의 사적재화로서의 성격을 강조한 경제학적 논의인 안재욱(1997)과 이영(2006) 또한 중요한 논쟁의 자료가 될 수 있다. 이영은 교육은 사적재화이지만 교육의 외부성을 공적재정 지원의 한 근거로 제시했다. 하지만 외부성 자체가 비배제적이고 비경합적일 수 있다는 사실을 간과하고 있다. 다른 한편 외부성에 대한 경제학적 평가는 점차 교육의 외부성을 의심하고 있다(Davies 2002). 미국을 중심으로 한 실증경제학 영역에서 교육의 공공성이 공격받고 있다고 할 수 있다.  이 정의에 대한 상세한 논의는 장수명(2008)을 참조하기 바란다.

대학교육을 통하여 사적 이해를 추구하는 것 자체가 비난 대상이 될 수는 없다. 사적 이해의 추구가 사회 구성의 원리일 있으며 사회적 경제적 발전의 동력이 되기도 한다. 다만 여기서 강조하는 것은 사적이해와 공공의 이해가 충돌될 때 공공성을 수호하는 것을 의미한다.

하지만 이러한 대학의 공공성은 공적자금이 투입되고 국공립대학이 확대되고 대학의 구성원들 중심으로 민주적으로 운영함으로써 확보될 수 있다. 일정한 수준 정부의 투자노력을 확대되어 왔다. 그러나 시장주의 관점에 고등교육정책에 적극적으로 도입됨으로 공공성의 확대는 중단되게 된다.

2. 5.31 이후 시장주의 정책의 귀결: 공공성 약화와 대학교육의 품질의 저하

1995년 문민정부의 5.31 고등교육개혁은 재원이 부족한 국가가 우선적으로 사립학교를 통한 교육을 확대하고 이후 재정여력을 가지고 공적자금을 투입하여 공립학교의 확대와 사립학교에 대한 재정투입을 통하여 공공성을 확대하여 왔다. 중고등학교는 이러한 방식으로 학교 공공성의 재정적 토대를 마련해 왔다. 그러나 5.31 대학정책은 정원 자율화 정책과 대학설립준칙 주의는 이러한 경향을 역전시켰다. 아래 <표 24>에서 보는 바와 같이 국공립대학 체제는 적어도 1995년 이전에는 강화되어 왔다. 즉 국공립대학이 차지하는 비중이 증가세에 이르렀다. 그러나 1995년 이후 시장화 정책은 국공립 강화 경향을 역전되었고 사립학교 비중의 높아지고 학생과 학부모의 부담이 높아지고 대학의 경쟁력은 오히려 낮아졌다(장수명, 2009a). 다만 학생들이 등록금으로 고용한 교수들의 수가 크게 늘어남으로써 국가의 연구역량이 확대되었고 국가는 각종 프로젝트를 통하여 이를 활용함으로써 연구결과를 크게 성취하였다.

시장주의 정책을 통한 고등교육 문제가 심각하게 대두되자 정부는 시장주의 정책의 대부분(특히 법인화 등)을 유지하면서도 대학의 과잉확대에 대해서 규제를 강화한다. 2005년 말의 대학설립에 대한 규제강화와 설립준칙주의의 규칙 강화 억제는 현재 대학 통폐합, 구조조정으로 귀결되고 있다. 이는 장수명(2009a)의 글을 참조하라.

<표 24> 4년제 국공립대학 설치 연도

~ 1960년		1961 ~ 1979년			1980 ~ 1995년	1996 ~ 현재
강원대	공군사관학교	강릉원주대	목포해양대	충주대	금오공대(1980)	울산과학 기술대(2009)
경북대2)	국군간호사관학교	경상대	부산교대	한국 방송통신대	인천대1)6)
공주대3)	국방대	군산대	서울교대	경인교대	경남과학기술대(1993)
부경대4)	육군사관학교	목포대	육군 삼사관학교	공주교대	경찰대
부산대	한국해양대	순천대	전주교대	광주교대	광주과학기술원
서울대	해군사관학교	안동대5)	진주교대	대구교대	한국교원대(1985)
서울시립대1)	서울과학기술대 (전산업대)	제주대	청주교대	한경대	한국예술종합학교 (1993)
전남대	한국철도대	창원대	춘천교대	한밭대	한국기술교육대학교 (1992)
전북대		충남대	한국 과학기술원	충북대
			한국체육대

출처 : 각 대학 홈페이지

1)서울시립대, 인천대는 공립으로 전환된 연도(기타 모든 대학은 국립으로 전환된 연도, 혹은 4년제 대학으로 전환된 연도를 기준으로 하였음)

2) 1946년 대구사범대학, 대구의과대학, 대구농과대학이 국립대학으로 승격. 1951년 10월 대구사범대학·대구의과대학·대구농과대학을 모체로 국립 경북대학교로 개편. 2008년 상주대학교와 통합.

3) 1948년 도립 공주사범대학 설립. 1954년 국립 공주사범대학으로 개편. 1992년 국립예산농업전문대학을 흡수 통합. 2001년 국립공주문화대학을 흡수 통합. 2005년 천안공업대학을 흡수 통합.

4) 1941년 관립 부산고등수산학교로 설립되어 1946년 국립 부산수산대학으로 개편. 1996년 국립 부산공업대학교와 통합

5) 1947년 안동사범학교로 설립. 1962년 도립 안동농업초급대학, 1965년 안동교육대학으로 개편. 1978년에 다시 국립 안동초급대학으로 개편. 1991년 종합대학교로 개편.

6) 1979년 사립 인천공과대학으로 설립. 1994년 시립으로 전환. 2006년 4월 국립대학 특수법인 양해각서를 체결하고, 2010년 3월경에 인천전문대학과 통합하여 국립대학 특수법인으로의 전환을 추진 중.

<표 25> 국공립 전문대학 폐지 및 설치 현황

폐지1)	설치
군산수산전문대학(1992) 예산농업전문대학(1992) 통영수산전문대학(1994) 공주문화대학(2001) 천안공업대학(2005) 원주대학(2007)	강원도립대 경남도립거창대 경남도립남해대 경북도립대 한국폴리텍대 전남도립대 한국폴리텍 섬유패션대학 충남도립청양대 한국폴리텍 여자대학 충북도립대 한국농수산대(1997) 한국재활복지대(2002) 한국폴리텍 바이오대 한국폴리텍 항공대학 한국전통문화학교(2000)

출처 : 각 대학 홈페이지

1) 국공립 4년제 대학에 흡수 ․ 통합된 케이스만 조사한 것임(다수의 국공립 4년제 대학이 고등학교로 설립되어 초급대학, 전문대학을 거쳐 4년제 대학으로 변화해 나간 점을 고려하면 국공립 전문대학은 많이 줄어들었다고 볼 수 있음)

Ⅶ. 토론과제: 민주적 공공성과 책임성을 높이기 위한 대학체제의 구조전환

교육체제는 다음과 같이 살펴볼 수 있다. 중등학교 교육 시스템과 연계되는 데 유럽과 미국, 한국의 상황을 고려하여 그림으로 보여주면 <표 26>과 같다. 보육에 대한 것을 이에 대한 투자와 공공 서비스의 수준의 차이가 중요하고 초중등 교육에 대해서는 중학교 졸업 이전에 분리하여 교육하는가하는 것이 쟁점이 되고 있다. 조기 분리형은 독일 오스트리아 등에 적용되고 스웨덴과 핀란드 등은 종합학교로 통합하여 중학교 과정까지 통합형을 유지하고 있다.

고등교육기관을 세 개로 분류할 수 있다. 첫째, 폴리테크닉, 전문대학, community college, 산업대학으로 불리는 실용적 직업훈련과 산업 수요에 곧 바로 대응하고 동시에 현장의 경험을 교육과 결합시키는 개방형 체제를 갖춘 전문대학 수준의 대학들이다. 이들 대학들도 핀란드의 폴리텍의 경우에서 보듯이 석․박사 과정이 있지만 대체로 applied science를 다루는 학문이 중심이다. 둘째 연구중심대학은 아니지만 4년제 학사를 배출하는 대학이 존재한다. 미국을 예로 들면 California State University 체계이다. 오늘날 한국의 많은 대학들이 이 수준에 속한다고 보면 된다. 인문대학 Liberal Art college가 이 성격을 띠고 있지만 미국의 Liberal Art college 들은 엘리트 사립대학이라고 보면 된다. 셋째, 연구중심대학이고 박사과정 규모가 크고 석사급 전문인력을 배출하며 동시에 학사학위를 수여한다. 미국의 주립대학 체제이거나 연구중심 사립대학이 이와 같다고 보면 된다. 넷째, 유럽 대륙과 북유럽의 대부분의 대학의 경우 석사를 중심으로 양산하되 학사와 박사도 동시에 배출하는데 연구중심대학이 많다.

<표 26> 교육 시스템

학사중심대학 학사, 석사, 박사 프로그램이 모두 있지만 학사 수준에 중심 (예: California State University 체계)			연구중심대학 박사 석사(Professional School) 학사 (예 : University of California 체계, 한국의 경우 KAIST, 서울대 등 주요 대학)		유럽형 박사 석사(연구중심) 학사			산업대학 전문대학 폴리텍 (준학사, 학사, 석사, 박사 핀란드의 폴리테크닉, 미국의 community college, 독일의 전문대학)
일반계고등학교 평준화 자율선택								직업계 고등학교
중학교
		초등학교
유치원
보육

우리가 이 글에서 대학의 구조조정이 아니라 대학의 구조전환을 주장하는 이유는 다음과 같다.

첫째, 사립대학 위주로 강화된 시장친화 고등교육 정책을 실패하였고 대학을 과대 팽창시켰지만 대학의 교육 및 연구 역량은 인구나 경제규모 등으로 보아 결코 과대한 규모가 아니라는 점이다. 다만 학생 수는 지나치게 많다는 점이다. 다음 <표 27>에서 보는 바와 같이 핀란드의 인구와 유사한 대구경북의 대학규모와 교수수를 비교하면 이를 알 수 있다. 연구역량의 집적이 필요하다는 것이다.

둘째, 국공립대학과 사립대학의 공공성을 강화하면서 대학의 품질을 고양해야하며 고등교육의 다양한 문제를 해결하는 구조로 전환해야 한다는 것이다.

<표 27> 2005 대구․경북의 대학인구와 핀란드의 대학인구의 규모

대구 ․ 경북(한국)		핀란드
인구	507만명 (2005년)	인구	765만명 (2000년)
4년제 대학 재학생수	22만 914명(22개 대)	University 학생수 (학사, 석사, 박사 포함) 20개 대학	14만 2,818명
대학원 학생수	2만2,75명(99개 대학원)
전체 4년제 대학 학생수	24만3689명
4년제대 전임교원수	5101명	University 전임 교수수	1만 1,335명※
대학교수1인당학생	47.7명		12.6명
교육대학 학생수	2745명 (1개)	Polytechnics 학생수 31개
교육대학 전임교원수	88명		2만 4,230명
교육대학 교수1인당 학생수	31.1명
산업대학교 학생수	1만 5351명 (3개)
산업대학교 전임교원수	245명	Polytechnics 전임 교수수	5,300명
산업대학 교수1인당 학생수	62.6명
전문대학 학생수	12만 8038명 (25개)
전문대학 전임교수수	1,912명
전문대학 교수1인당 학생수	66.9명		4.5명

출처: 핀란드 교육통계와 교육통계연보(장수명, 2007)

이 글에서는 고등교육의 개혁과제와 구조전환을 다음과 같이 제시하고 토론을 기대하는 것으로 역할을 제한하고자 한다.

<표 28> 고등교육기관의 개혁과 구조전환

고등교육기관의 역할
			1. 민주주의 가치 : 민주적 리더십, 시민성, 시민사회 강화 2. 시장경제와 숙련강화 : 인적자본, 숙련형성, 연구 개발 ⇒ 산업경쟁력 강화, 경제력 확대 3. 지식창출, 산학협력, 문화 및 예술 창조						4. 세대 간 통합 5. 계층 간 통합 6. 남녀 평등 촉진
<현재> 1. 과도한 시장의존 (1) 독립형 사립 의존 : 학부모, 학생의 부담 과중 2. 과도한 고등교육 진학과 질 저하 (1) 학업능력 (2) 교육의질 (3) 교육의성과(취업) (4) 사회적 수요(전문직, 준전문직) 부족 3. 학력 및 대학체제서열화와 노동시장 다층 구조화 4. 비정상적 초 ․ 중등교육 유발							⇒	<개선 방향> 1. 국 ․ 공립 대학체제 (1) 양질의 교육 (2) 균형발전 추구 (3) 특성화, 다양화(연구중심, 학사중심, 전문 인력 양성) (4) 평생교육 체제로의 전환 (5) 대학의 민주화와 공공성 확보 (6) 산학협력을 통한 지역산업 역량 강화 2. 사립대학 체제의 공공성과 책임성 강화 (1) 국 ․ 공립화 및 재정투입 (2) 대학 거버넌스의 민주적 개혁 3. 산업대, 전문대, 개방대, 직업계 고등학교 형태의 체제개혁 (1) 국공립화 (2) 산업구조 대응 (3) 평생교육과 유연화

대학의 구조전환을 위한 개혁 체제는 고등교육 전반의 재정배분과 발전계획을 포괄하면서도 대학의 품질을 보증하는 체제를 갖추어야 한다는 점이다. 우리는 국가 단위의 대학위원회와 대학평가원을 설립이 필요하다고 생각하고 그 역할을 다음과 같이 제시해 본다.

<표 29> 대학의 구조전환과 개혁체제

							(국립)대학 발전 계획
							재정 확보 배분 규칙 제정
							대학 설립 유지 운영의 재개정 및 집행
			대학 위원회				대학 (종류) 간 역할 분담
							국토 균형 발전과 대학
							산업발전과 대학
	국립대학 위원회				사립대학 위원회
					중앙정부
									국회 지방의회					대학
					지방정부
	대학 평가원			정보 및 자료의 수집, 분석 체계화
				대학의 학사관리, 품질, 운영 평가
				대학의 성과 평가 : 교육성과, 취업, 연구, 산학협력, 균형발전 역할

따라서 대학의 구조전환의 동력은 발전계획, 재정투자 확대, 구조개혁이 동시에 이루어져야 한다.

<표 30> 대학 구조 전환 모형

			대학 발전계획
	구조 개혁				재정

재정투입을 통한 사립대학의 국공립화와 준공립화를 위한 사립대학 지배구조의 개선을 위해서 사립이면서도 정부의 재정지원을 50% 이상 받고 민주적 자치를 강조하는 영국의 대학들을 지배구조를 참조로 부록에서 제시한다.

Ⅷ. 복지국가와 교육의 결론

본 연구에서 몇 가지 교훈을 얻을 수 있다.

첫째, 복지는 민주주의와 시장의 갈등과 조화에 관계되는데 민주주의 원리를 강화하는 보편적 복지체제가 있는 반면 시장 원리를 강화하는 선별주의 복지 체제가 있다. 또 한편에서는 조합주의가 협소하게 이루어져 보수주의 관점의 기여주의 복지를 중심으로 하는 체제도 있다. 민주주의 원리를 강조하는 나라에서는 복지의 영역과 규모가 방대하나 이러한 복지가 생산성과 성장에 악영향을 미치지 않을 뿐 아니라 오히려 출산율 상승, 계층화 완화, 빈곤과 불평등 해소에 기여한다는 것이고 민주주의를 역으로 강화한다는 점이다. 시장주의 선별 복지 체제는 빈곤과 사회적 문제가 중첩된 대상에 초점을 맞추고 있으나 오히려 빈곤도, 사회적 통합도 성취하지 못하고 있다는 점이다.

둘째, 복지를 생산과 민주주의 강화로 연결시켜주는 핵심은 균등한 양질의 교육과 훈련 체제로 사회구성원들이 높은 특수적 일반적 숙련을 보유하고 그런 가치를 지니기 때문이다.

셋째, 교육은 시장경제 사회의 계층화를 고착화할 수도 있고 사회이동성을 높이고 통합을 강화하는 역할을 수행할 수도 있다는 점이다.

우리는 복지이론, 복지국가론 또는 복지-생산 체제론으로 한국의 숙련투자의 구조와 투자수준을 살펴보았다. 한국의 현재 사회문제와 교육문제는 숙련체제의 혁신을 통하여, 즉 교육복지의 구조 전환적 투자를 통해 복지와 생산의 접점을 두텁게 만들어내지 못할 경우 심각한 위기에 빠질 위험에 처해 있다고 생각한다. 종국적으로 나타날 수 있는 문제를 나열해 보면 다음과 같다. 세계에서 가장 낮은 출산율과 낮은 여성 경제활동 참가, 가장 빠른 고령화 수준, 높은 대학 진학률과 더불어 존재하는 높은 청년 실업률, 정규직과 비정규직의 심각한 양분화 상태와 소득 양극화 현상, 대기업의 국제경쟁력은 높아짐에도 불구하고 중소기업의 성장과 경쟁력 향상은 지체되고 있는 점 등이다. 이것들은 낮은 보육투자와 양질의 공공 서비스의 부재, 낮은 수준의 고등교육 투자와 대학의 계층화와 계층 재생산 기능, 취약한 학교-일자리 이행체제와 직업교육 체제 등 숙련 체제와 밀접한 관련이 있다.

초․중등 교육에서 한국 교육의 강점으로 지적되고 있는 것은 높은 PISA 성적과 높은 고등교육 취학률인데 이 두 분야의 문제점 또한 심각하다. PISA의 높은 성적은 계층화된 고등교육 구조에서 상층부에 진입하려는 장시간의 학습노동의 결과로(남기곤 2009; 강신욱, 이병희, 장수명, 김민희 2010) 일반적 숙련만이 강조되는 양극화된 노동시장에 적응하려는 ‘필사’의 노력 결과로 볼 수 있다. 이는 무수한 문제를 남기는 것으로 나타났다. 다음 [그림 4]는 이러한 숙련형성체제에서 높은 인지능력을 높이기 위한 장시간 학습의 결과를 제시한 것이다. 장시간 학습은 인지학습 능력에서 부분적으로 긍정적인 역할을 하지만 아동과 학생의 실질적 복지를 잠식하고 있다. 정신건강, 신체적 건강, 사회성, 행복감 및 만족감으로서의 복지 등 모든 면에서 복지를 잠식하고 있다. 앞서 설명한 것처럼 미래 세대에 기성 세대의 투자이자 미래 세대에게 행복한 어린 시절을 누릴 기회를 주는 것인데 이는 실현하지 못하고 계층화를 고착화하는 수단이 되고 있다.

<그림 4> 우리나라 교육의 여러 가지 문제점

이와 같은 상황에서 높은 실업 보호와 고용보호가 요청되고 있고 사회 보험, 그리고 의료 복지 등의 확대가 요청되고 있다. 복지의 확대가 생산성과 경제성장, 정당성과 정의를 실현하는 분배로 이어지기 위해서는 교육숙련체제의 구조 전환적 투자 확대, 즉 투자 확대와 구조전환이 동시에 일어나야만 한다.

몇 가지 구조 전환적 투자확대를 제시하면 다음과 같다.

(1) 0-16세의 모든 아동에 대해 기본적 아동수당을 제공하고 0-6세 보육과 교육 서비스의 지원이 필요하며 투자의 확대가 필요하다. 그러나 현재 사립보육 중심의 서비스 체제로는 양질의 보육 서비스를 보장한다고 장담할 수 없다. 따라서 양질의 공공 보육 서비스를 확대하기 위해 공립 확대와 사설 보육 탁아 시설 등을 준공립화하여 공공성을 담보할 수 있는 체제로 전환되어야 한다. 아울러 최소한 중고등학교의 사학에 대한 정부 지원과 민주적 운영이 필요하다.

이러한 보육투자와 탁아 서비스의 제공은 여성의 경제활동 참가를 노동 수요와 공급 측면에서 확대할 것이고 고질적인 출산율 저하를 방지할 수 있을 것이다. 또한 가족의 해체나 가정배경의 불리함 등으로 인한 하층에 속한 아동들의 바람직한 성장과 발달에 기여함으로 이들의 행복한 삶을 보장해 줄 수 있다. 또 사회는 장기적으로 사회통합과 숙련의 향상을 통하여 사회적 비용의 감소와 생산성 향상, 그리고 삶의 질을 담보할 수 있을 것이다.

(2) 고등교육에 대한 재정지원 확대가 고등교육 구조전환과 함께 이루어져야 한다. 현재 높은 대학 등록금으로 인하여 이에 대한 정부의 재정지원을 확대하고자 하는 노력이 가속화되고 있다. 2009년 국회에서 민주당의 김우남 의원과 한나라당 임해규 의원에 의해 상정된 고등교육재정교부금법은 공공재정을 확대하는 데 기여할 것으로 보인다. 이 정책을 꾸준히 제기한 송기창(2010)은 국립대학과 사립대학을 모두 포함하여 지원하여야 하고 교육세나 내국세 일정 비율로 재원을 삼을 수 있다고 제안하고 있다. 그러나 이 논의는 한국의 높은 고등교육비 구조와 연계된 사립대학의 압도적 비율을 외면하고 사립대학에 대한 어떤 공공성 장치도 확보를 제시하지 못하고 있으면서 국공립대학과 사립대학의 동등한 지원을 강조함으로써 사립대학에 대한 지원을 편향적으로 강조하고 있다. 등록금 수준을 낮추는 것 이외에는 그 정당성을 확보하기 쉽지 않다. 앞에서 논의한 것을 참조바란다.

사립대학의 공공성 확보를 위한 장치로 사립대학의 국공립화 내지 준국공립화로 구조 전환이 이루어져야 한다. 예를 들어 정부의 경상비 지원을 받을 수 있는 대학은 이사의 절반 이상을 주민의 투표 절차 등을 거친 공익 이사가 되도록 할 필요성이 제기된다. 중등 사립학교의 경우도 전폭적인 재정지원으로 교육청의 다양하고 엄격한 지휘 감독을 받지만 공공 이사의 비율은 매우 제한적이다. 이에 반해 대학은 법인의 재정 부담은 매우 낮은 데 반해 대학의 경영상의 자율성은 매우 높다. 사립대학이 국공립화나 준공립화를 전제로 고등교육재정교부금과 유사한 형태의 고정적인 재원을 확보할 필요성이 제기된다.

이와 함께 고등교육의 평생교육 차원의 양질의 고등교육을 확대하고 숙련형성과 순조로운 학교-일자리 이행을 제도화하는 차원에서 일과 교육을 병행하는 시스템을 정착시켜야 한다. 적극적 경제활동을 하지 않은 학생들이 대부분인 현재의 고등교육 취학형태는 사회적으로 생산적이지 못하다. 경제활동과 교육을 병행하여 대학인구의 생산 활동을 통해 상당 부분의 비용이 사회적으로 자동으로 환원되는 방식을 추구해야 한다. 경제활동으로 얻는 보수를 직접적으로 대학의 재정에 충당한다는 것이 아니라 전체 GDP 증가에 기여함으로써 고등교육 비용을 담당한다는 것이다.

<표 31>고등교육기관 재학생의 경제활동 비율

구분			교육을 받고 있는 청년층 인구의 비율
			합계				산학협동교육				기타 취업				실업				비경제활동
국가 및 연도			2003	2008	변화		2003	2008	변화		2003	2008	변화		2003	2008	변화		2003	2008	변화
미국	15-19세		82.8	85.1	2.3		a	a			23.1	18.8	-4.3		3.5	3.8	0.3		56.2	62.5	6.3
	20-24세		34.9	36.9	2.0		a	a			19.6	20.0	0.4		1.4	1.5	0.1		13.9	15.4	1.5
영국	15-19세		76.3	79.6	3.3		4.3	2.6	-1.7		20.5	18.4	-2.1		2.7	4.0	1.3		48.8	54.6	5.8
	20-24세		32.6	30.9	-1.7		3.0	0.8	-2.2		13.4	13.1	-0.3		1.1	1.5	0.4		15.1	15.5	0.4
뉴질랜드	15-19세			74.8				a				29.1				5.1				40.6
	20-24세			38.7				a				20.5	20.5			1.9	1.9			16.3	16.3
스웨덴	15-19세		88.7	87.4	-1.3		a	a			12.2	11.5	-0.7		3.3	7.7	4.4		73.2	68.2	-5.0
	20-24세		42.2	39.6	-2.6		a	a			12.7	12.9	0.2		2.2	4.1	1.9		27.3	22.6	-4.7
핀란드	15-19세		84.8	90.3	5.5		a	a			11.0	13.8	2.8		5.6	5.4	-0.2		68.2	71.1	2.9
	20-24세		51.3	50.5	-0.8		a	a			19.0	22.8	3.8		4.8	3.5	-1.3		27.5	24.2	-3.3
독일	15-19세		91.3	92.4	1.1		18.7	20.5	1.8		4.5	6.5	2.0		0.8	1.2	0.4		67.3	64.2	-3.1
	20-24세		41.2	46.7	5.5		13.2	17.5	4.3		6.8	9.0	2.2		0.5	0.7	0.2		20.7	19.5	-1.2
프랑스	15-19세		83.8	91.1	7.3		4.5	6.2	1.7		1.8	2.3	0.5		0.8	0.7	-0.1		76.7	81.9	5.2
	20-24세		51.0	45.3	-5.7		3.8	3.5	-0.3		8.4	9.1	0.7		1.7	1.2	-0.5		37.1	31.5	-5.6
한국1)	15-19세		87.1				23.2				18.4				15.4				30.1
	20-24세		65.2				7.4				24.1				13.9				19.8
	29-29세		27.0				0.8				16.6				2.9				6.7
일본	15-24세			58.6				a				9.1				0.2				49.3

출처 : OECD. Education at a Glance. 2007, 2010

1) 한국 자료는 최지희(2002)를 참고로 하였음.

이외에 현재의 계층화된  표준화로 양질의 지역 균등한 고등교육체제의 발전시키는 것이 필요하며 양질의 고등교육을 위해 국립의 고등교육 평가 기관이 필요하다상세한 논의는 생략한다(전병유 외 2008: 제 9장 참조).

고액 등록금의 구조를 혁신하면서 학생들이 지출하는 비용은 총교육비에서 차지하는 반값 이하로 대폭 축소해야 하며 생활비와 주거문제를 통합적 해결하는 방식을 찾아야 한다.

(3) 초․중등 교육에서는 질적 학습시간을 확보하기 위한 학생의 학습시간과 교사의 노동시간의 감축하고 교육여건을 개선함으로써 개별맞춤 교육을 통합형으로 실시해야 한다. 교수-학습의 효과성을 제고하는 것이다. 이 과정에서 교사 자격증을 가진 자들에 대한 일자리를 일부 증대하고 동시에 교육의 질과 학생과 교사의 삶의 질 향상을 도모해야 한다. 또 학교의 기본목적과 가치를 민주주의와 보편적 복지에 두고 개인들이 지금의 계층화와 서열화에서 발휘하지 못한 다양한 역량을 계발할 수 있도록 지원해야 한다. 성장하는 아동으로 하여금 교육이 민주주의적 인격을 갖도록 하는 기제로 전환되어야 할 것이다(Goodlad 2001).

(4) 학교-일자리의 제도화를 통한 이행 기간 단축과 양질의 인적자본 축적을 제도적으로 보장해야 한다. 우선 직업별로 추정 가능한 영역의 수급 조정 시스템 구축할 필요가 있다. 대표적인 한 예로 현재 실패하고 있는 교사의 수급 체제를 조정하여야 한다. 앞서 설명한 일자리 경험과정에서 고등교육을 진행하는 일과 교육의 통합을 통한 평생교육 차원의 고등교육 확대는 이를 부분적으로 해결할 수 있을 것이다. 이 부분에 대한 개선안은 다른 연구들을 참조하기 바란다.

(5) 기업과 산업의 고용주와 고용주 연합의 기업․산업․직업 특수적 숙련투자 동기 유발을 위한 고용보호와 실업보호의 강화할 필요성이 있다.

이러한 현재의 교육과 인적자본 시스템의 구조 전환과 투자 확대는 실체적인 사회적 변화를 요구한다. 현재 우리는 어떤 정치-시장경제-복지-교육숙련 체제를 가지고 있으며 그 변화의 가능성은 어디에 있는 것일까?

<그림 5> 한국형 복지 지형

[그림 5]는 한국형 복지의 지형을 검토하면서 변화가능성을 탐색하고자 실험적으로 제기한 안이다. 현 체제의 현상 유지되는 순환관계를 보면, 국가-대기업 주도의 자유시장경제와 다수결 민주주의의 정치 제도 하에서 경쟁과 시장주의, 성장우선주의가 압도하고 보수파 우세의 정치지형으로 시장주의 선별복지와 부분적 기여복지가 실행되고 있다. 이것은 질 낮고 협소한 수준의 사적 공급 위주의 영유아 보육체제와 고등교육체제, 계층화를 강화하는 비효율적 일반 숙련 체제와 부실한 직업 훈련 체제, 그리고 제도화되지 못한 학교-일자리 이행이라는 전반적인 숙련 체제와 조응한다. 대기업과 노동시장 유연화를 기반으로 하는 국제 경쟁력은 고용과 소득의 양극화를 낳고 있다. 이것은 소극적 재분배와 미흡한 사회투자와 연결되어 있다. 이러한 경로가 이해관계의 고착화와 연결되면서 잠김 현상을 보인다면 이러한 복지 체제 내에서 복지의 확대와 전달 체계의 효율성에 맞춘 개선이 계속될 가능성이 많다. 그러나 이러한 선별복지는 복지의 비효율성에 관한 논쟁을 불러일으킬 수 있다.    그러나 현재 우리 사회는 오랜 평등주의와 사회정의를 선호하는 가치관이 강하게 자리 잡고 있으며 이는 정치 영역에서의 진보주의의 확산과 연계되어 있다. 가치와 진보주의 확산은 대중이 정치적 민주화 운동의 경험을 바탕으로 사회적 민주화 운동 - 시민의 사회적 권리 곧 사회적 시민권을 강조하는 - 을 점화하는 에너지가 될 것이다. 경기도 교육감의 주도한 무상급식의 운동에 대한 대중의 광범위한 지지는 놀라운 것이다. 보편적 무상급식을 하는 나라는 핀란드와 스웨덴 등 민주주의 보편 복지를 지향하는 나라들이 주도하고 있는 정책이다. 조합주의 기여 복지국가나 시장주의 선별복지를 제공하고 있는 많은 나라들이 초등학교와 초기 중등교육에서 무상 의무교육을 실시하나 무상급식을 제공하지 않는다. 보편적 무상급식을 대중이 광범위하게 지지는 전반적인 민주주의 보편 복지로 확대하는 대중적 정치적 에너지가 될 수 있다. 한국의 제 정치세력이 정치적 민주화 운동 경험을 바탕으로 불평등과 차별에 대한 다양한 계층의 수정 의지를 사회적 민주화-사회적 시민권을 확대하는 복지 확대-정치로 전환할 수 있는가에 달려있다. 2007년 12월 대선이 정파들이 ‘경제성장 우선주의를 채택하여 다양한 계층의 지지를 확보하려 경합하고 경쟁하였고 성장지상주의가 승리한 반면 지금은 모든 정파들이 복지와 사회통합을 중심으로 다양한 계층의 지지를 위해 경합하고 경쟁하고 있다. 지금은 복지 숙련 체제가 새롭게 형성될 역사적인 계기가 될 시점이다. 이 계기가 과거 경로의 이완과 새로운 경로 창출로 이어질 것인가는 우리 사회의 선택에 달려 있다(Clemens, Cook 1999; Streeck, Thelen 2004).

참고문헌

강신욱․이병희․장수명․김민희. (2010). 고용․복지․교육연계를 통한 사회적 이동성 제고방안 연구. (사회통합위원회 2010-7). 사회통합위원회

고은미. (2011). 1999-2008년 한국에서 대졸자 간 임금격차의 변화. 노동경제논집, 34(1), 103-138.

권혁진․유호선. (2011). 청년층의 학교에서 고용으로의 이행 특성: 성․학력별 이행과정의 차이를 중심으로. 사회복지정책, 38(1), 1-31.

김경화․서영숙. (2010). 초등학생의 방과후 생활실태 및 선택주체에 따른 만족도와 스트레스의 관계. 한국보육학회지, 10(2), 167-185.

김영빈․김계현. (2009). 학업우수고교 학생들의 학업서열 하락과 자아개념, 정서의 관계. 한국청소년연구, 20(3), 61-84.

김태준 외. (2010). 한국 청소년의 시민역량 국제비교 연구: 국제시민교육연구(ICCS) 참여. (연구보고 RR 2010-18). 한국교육개발원.

김현주․이선이․이여봉. (2010). 자녀의 성적이 어머니와 자녀의 교환관계와 만족도에 미치는 영향. 한국청소년연구, 21(4), 115-142.

김희숙․최연희․유성자. (2010). 고등학생의 자아정체성, 스트레스 및 인터넷 중독정도와의 관계. 정신건강간호학회지, 19(2), 173-185.

박소진․박병영. (2003). 학벌경쟁 사회의 사교육 소비: 서울 지역 초등학생의 사례. 사회발전연구, 9, 49-84.

박인자․박양원. (2009). 광주지역 고등학생의 수면부족에 따른 간식 및 군것질 섭취에 대한 실태조사. 한국식생활문화학회지, 24(3), 256-266.

복지국가 소사이어티 정책위원회. (2007). 복지국가 혁명: 복지를 위한 성장, 복지를 통한 성장, 역동적 복지국가 창조. 서울: 밈.

송기창. (2010). 고등교육재정교부금법 제정방안에 대한 논의. 교육재정경제연구, 19(2), 125-153.

신동주. (2006). 스웨덴의 유아교육제도. 유아교육연구, 26(5), 79-92.

오지수․이규민․강진구. (2009). 초등학생 자녀를 둔 어머니의 사교육 실태와 자녀양육 스트레스. 아동교육, 18(1), 183-193.

오지은․추상엽․임성문. (2009). 부모의 학업적 성취압력과 청소년 자녀의 시험불안 간 관계: 완벽주의와 성취목표의 매개효과 및 인지전략과 메타인지전략의 조절효과. 한국청소년연구, 20(4), 209-237.

유상석. (2010). 초등학교 학생들의 운동참여 빈도에 따른 사회심리적 요인 분석. 한국스포츠교육학회지, 17(3), 41-56.

윤영미. (2007). 초․중․고등학생의 집단따돌림 경향분석. 한국보건간호학회지, 21(2), 230-240.

이덕난․한지호. (2010). 주요국의 무상급식 현황 및 시사점. (NARS 현안보고서 제 86호). 서울: 국회입법조사처.

이병희. (2003). 청년층 노동시장 분석. (연구보고서 2003-01). 한국노동연구원.

이병희 외. (2010). 청년기에서 성인기로의 이행과정 연구Ⅰ: 우리나라의 청년기에서 성인기로의 이행 실태. (한국청소년개발원 연구보고서). 한국청소년정책연구원.

이성식․전신현. (2009). 학업성적과 청소년비행: 청소년패널자료를 통한 비행이론들의 검증. 한국청소년연구, 20(2), 91-111.

이준삼. (2011년 5월 2일). 영유아교육, 선진국은 어떻게 지원하나. 연합뉴스. http://www.yonhapnews.co.kr/bulletin/2011/05/01/0200000000AKR20110501065800004.HTML

장상수. (2008). 청년층의 학교-직장 이행. 한국사회학, 42(6), 106-139.

장수명. (2006). 대학서열의 경제적 수익 분석. 한국교육, 33(2), 75-107.

장수명. (2007). 고등교육과 지역인적자원개발의 연계 전략. 대구경북 RHRD세미나 발표문. 대구경북연구원 지역인적자원개발지원센터.

장수명. (2009a). 5․31 대학정책 분석: 규제완화를 중심으로. 동향과 전망, 77(가을겨울호), 9-49.

장수명. (2009b). 대학의사결정구조와 총장선출방식. 한국교육행정학회 제 155차 학술대회 발표문. 한국교육행정학회.

장수명. (2009c). 대학의 공공성과 대학재정. 교육비평, 26, 93-128.

전병유 외. (2008). 미래 한국의 경제사회정책 패러다임 연구(Ⅱ). (경제․인문사회연구회 협동연구총서 08-32). 한국노동연구원.

조승래. (2010). 공화국을 위하여: 공화주의의 형성과정과 핵심사상. 서울: 도서출판 길.

조영하․김태준. (2010). IEA 시민의식 국제비교연구 참여를 통한 아시아 청소년들의 시민의식 비교 연구: ARM 예비조사결과를 중심으로. 한국청소년연구, 21(3), 189-217.

참여연대. (2011). 진보의 미래, 보편주의 복지국가의 원칙과 전략. 참여연대.

채창균 외. (2008). 인재대국형 고등교육-노동시장 연계의 쟁점과 과제. (정책연구 2008-35). 한국직업능력개발원.

최상근 외. (2010). 학업중단위기 학생의 실태와 지원 방안 연구. (연구보고 RR 2010-12). 한국교육개발원.

최지희. (2002). EU-Transition Module을 통해 본 청년층의 노동시장 이행 모델에 관한 기초 연구. (연구노트 02-2). 한국직업능력개발원.

최희철․김옥진. (2009). 청소년의 우울에 대한 스트레스 노출모형, 스트레스 생성모형, 스트레스 우울 상호순환 효과모형의 검증: 자기회귀 교차지연 모형을 적용한 종단분석. 한국청소년연구, 20(3), 401-429.

한국직업능력개발원. 한국의 인적자원개발지표 2010. (연구자료 2010-17). 한국직업능력개발원.

Adema, Willem., & Whiteford, Peter. (2010). Public and Private Social Welfare. In Castles, Francis G., et al. (Eds.), The Oxford Handbook of The Welfare State. (2010). Oxford: Oxford University Press.

Allmendinger, Jutta. (1989). Educational Systems and Labor Market Outcomes. European Sociological Review, 5(3), 231-250.

Anderson, Liam. (2001). The Implications of Institutional Design for Macroeconomic Performance: Reassessing the Claims of Consensus Democracy. Camparative Political Studies, 34(4), 429-452.

Barr, Nicholas A. (1992). Economic theory and the welfare state. Journal of Economic Literature, 30(2), 741-803.

Berman, Sheri. (2010). 정치가 우선한다 (김유진, 역). 서울: 후마니타스. (원서출판 2006).

Bonoli, Giuliano. (1997). Classifying Welfare States: A Two-dimension Approach. Journal of Social Policy, 26(3), 351-372.

Busemeyer, Marius R. (2009). Social democrats and the new partisan politics of public investment in education. Journal of European Public Policy, 16(1), 107-126.

Castles, Francis G. (1989). Explaining Public Education Expenditures in OECD nations. European Journal of Political Research, 17(4), 431-448.

Castles, Francis G., & Mitchell, Deborah. (1993). Worlds of Welfare and Families of Nations. In Castles, Francis G (Ed.), Families of Nations: Patterns of public Policy in Western Democracies. Aldershot: Dartmouth. (Welfare State: Construction, Deconstruction, Reconstruction, Vol 2, pp. 100-135, L. Stephan & M. Steffen, Eds, 2008, UK: reprinted in Edward Elgar Publishing).

Clemens, Elisabeth S., & Cook, James M. (1999). Politics and Institutionalism: Explaining Durability and Change. Annual Review of Sociology, 24, 441-466.

Cox, R. Henry. (1998). The Consequences of Welfare Reform: How Conceptions of Social Rights are Changing. Journal of Social Policy, 27(1), 1-16.

Crepaz, Markus M. L. (1996). Consensus versus Majoritarian Democracy: Political Institutions and their Impact on Macroeconomic Performance and Industrial Disputes. Comparative Political Studies, 29(1), 4-26.

Dahl, Robert A. (1999). 민주주의 (김왕식 외, 역). 서울: 동명사. (원서출판 1998).

Dahl, Robert A. (2010). 정치적 평등에 관하여 (김순영, 역). 서울: 후마니타스. (원서출판 2006).

Dworkin, Ronald M. (2005). 자유주의적 평등 (염수균, 역). 파주: 한길사. (원서출판 2002)

Esping-Andersen. The Three Worlds of Welfare Capitalism. Cambridge & Princeton, NJ: Polity & Princeton University Press.

Estevez-Abe, Margarita., Iversen, Torben., & Soskice, David. (2001). Social Protection and the Formation of Skills: A Reinterpretation of the Welfare State. In Hall, Peter A., & Soskice, David (Eds.), Varieties of Capitalism: The Institutional Foundations of Comparative Advangate. US: Oxford University Press.

Friedman, Milton. (1962). Capitalism and Freedom. Chicago: The University of Chicago Press.

Goodin, Rovert E. (1988). Reasons for Welfare: The Political Theory of the Welfare State. Princeton, NJ: Princeton University Press. (Welfare State: Construction, Deconstruction, Reconstruction, Vol 3, pp. 67-93, L. Stephan & M. Steffen, Eds, 2008, UK: reprinted in Edward Elgar Publishing).

Goodrad, John I. (2001). Convergence. In McMannon, Timothy J., Soder., & Goodlad (Eds.)., Developing Democratic Character in the Young. San Francisco, CA: Jossey-Bass.

Heckman, J. (2000). Policies to Foster Human Capital. Research in economics, 54(1), 3-56.

Heckman, J., & Carneiro, P. (2003). Human Capital Policy. (NBER Working Paper No. 9495). Cambridge, MA: National Bureau of Economic Research.

Hega, Gunther M., & Hokenmaier, Karl G. (2002). The welfare state and education: A comparison of social and educational policy in advanced industrial societies. German Policy Studies, 2(1), 1-29.

Held, David. (2010). 민주주의의 모델들 (박찬표, 역). 서울: 후마니타스. (원서출판 2006).

Iversen, Torben. (2005). Capitalism, Democracy, and Welfare. Cambridge: Cambridge University Press.

Iversen, Torben. (2010). Democracy and Capitalism. In Castles, Francis G., et al. (Eds.), The Oxford Handbook of The Welfare State. (2010). Oxford: Oxford University Press.

Iversen, Torben., & Stephens, John D. (2008). Partisan Politics, the Welfare State, and Three Worlds of Human Capital Formation. Comparative Political Studies, 41(4-5), 1-37.

Kenworthy, Lane. (1999). Do Social-Welfare Policies Reduce Poverty? A Cross-National Assessment. Social Forces, 77(3), 1119-1139.

Kim, Soohaeng. (2007). Keynes’s Bourgeois Socialism. Presented at Rebellious Macroeconomics: MARX, KEYNES & CROTTY. University of Massachusetts Amgerst: Political Economy Research Institute.

Kim, Terry. (2008). Changing University Governance and Management in the U. K. and Elsewhere under Market Conditions: Issues of Quality Assurance and Accountability. Intellectual Economics, 2(4), 35-42.

Korpi, Walter., & Palme, Joakim. (1998). The paradox of redistribution and the strategy of equality: Welfare state institutions, inequality and poverty in the Western countries. American Sociological Review, 63(5), 661-687.

Lindblom, Charles Edward. (2009). 시장체제 (한상석, 역). 서울: 후마니타스. (원서출판 2001).

Mares, Isabela. (2010). Macroeconomic Outcomes. In Castles, Francis G., et al. (Eds.), The Oxford Handbook of The Welfare State. (2010). Oxford: Oxford University Press.

Marshall, T. H. Citizenship and Social Class. In Marshall, T. H., & Bottomore, Tom (Eds.), Citizenship and Social Class. London and Concord, MA: Pluto Press. (Welfare State: Construction, Deconstruction, Reconstruction, Vol 1, pp. 89-137, L. Stephan & M. Steffen, Eds, 2008, UK: reprinted in Edward Elgar Publishing).

Michael, Sandel. (2008). 공공체주의와 공공성 (김선욱 외, 역). 서울: 철학과현실사. (원서출판 2005).

Nelson, Moira L. (2008). Education policy and the consequences for labor market integration in Denmark, Germany, and the Netherlands. Unpublished doctoral dissertation, The University of North Carolina at Chapel Hill.

OECD. (2006). Education at a Glance 2005: OECD indicators. Organization of Economic Cooperation and Development.

OECD. (2011). Education at a Glance 2010: OECD indicators. Organization of Economic Cooperation and Development.

OECD. (2011). Doing Better for Families. Organization of Economic Cooperation and Development.

Orloff, Ann. (1996). Gender in the Welfare State. Annual Review of Sociology, 22, 51-78.

Peng, Ito., & Wong, Joseph. (2010). East Asia. In Castles, Francis G., et al. (Eds.), The Oxford Handbook of The Welfare State. (2010). Oxford: Oxford University Press.

Regil, Alvaro J. (2001). Keynesian Economics and The Welfare State. The Neo-Capitalist Assault, 1-19.

Room, Graham. (2000). Commodification and decommodification. Policy & Politics, 28(3), 331-351.

Rothstein, Bo. (1998). Just institutions matter: the moral and political logic of the universal welfare state. Cambridge: Cambridge University Press. (Welfare State: Construction, Deconstruction, Reconstruction, Vol 1, pp. 660-688, L. Stephan & M. Steffen, Eds, 2008, UK: reprinted in Edward Elgar Publishing).

Smeeding, Timothy M. (2005). Public Policy, Economic Inequality, and Poverty: The United States in Comparative Perspective. Social Science Quarterly, 86, 955-983.

Stephens, John D. (2010). The Social Rights of Citizenship. In Castles, Francis G., et al. (Eds.), The Oxford Handbook of The Welfare State. (2010). Oxford: Oxford University Press.

Streeck, Wolfgang., & Thelen, Kathleen. (Eds.). (2004). Beyond Continuity: Institutional Change in Advanced Political Economies. US: Oxford University Press.

Hort, Sven E. O., & Kuhnle, Stein. (2000). The Coming of East and South-East Asian Welfare States. Journal of European Social Policy, 10(2), 162-184.

Titmuss, Richard M. (1974). What is Social Policy? In Smith, Brian. Abel., & Titmuss, Kay (Eds.), Social Policy: An Introduction. NY: Pantheon Books. (Welfare State: Construction, Deconstruction, Reconstruction, Vol 1, pp. 148-166, L. Stephan & M. Steffen, Eds, 2008, UK: reprinted in Edward Elgar Publishing).

University of Oxford. (2006). White Paper on University Governance. University of Oxford.

University of Oxford. (2009). Audit and Scrutiny Committee Governance Report to Council. University of Oxford.

Wilensky, Harold L. (1975). The Welfare State and Equality: Structural and Ideological Roots of Public Expenditures. CA and London: University of California Press. (Welfare State: Construction, Deconstruction, Reconstruction, Vol 1, pp. 211-266, L. Stephan & M. Steffen, Eds, 2008, UK: reprinted in Edward Elgar Publishing).

부록

1. 영국 대학 지배구조

영국의 대학은 설립 주체를 기준으로 볼 때 다른 국가의 대학과 비교해서 독특한 특징을 갖는다. 영국을 제외한 다른 국가의 대학은 국공립과 사립으로 확실히 구분할 수 있다. 비록 국가별로 국공립의 비중이 높은 경우도 있고, 사립의 비중이 높은 경우도 있지만 국공립과 사립이라는 설립 유형으로 구분해 볼 수 있다는 점에서는 동일하다.

그런데 영국의 대학은 국공립으로 분류해야 할지, 혹은 사립으로 분류해야 할지의 여부가 모호하다. 각 대학이 자율권을 갖고 있지만 공공 자금으로 운영되기 때문이다. OECD(2010)는 영국 대학의 이러한 특성을 ‘정부의존형 사립’이라는 개념으로 표현하고 영국 대학의 설립 유형은 100% 정부의존형 사립으로 분류하고 있다. 반면 Kim(2008)은 영국 대학은 국공립인지 사립인지 명확히 구분하기 쉽지 않으나 버킹엄 대학(University of Buckingham)을 제외한 모든 대학을 국공립(public)으로 분류할 수 있다고 하였다.

2. Council의 구성

의장 : 대학 부총장(당연직 : ex officio)

회원 : 25명의 회원과 3명의 상호 선출된 회원(호선회원 : co-opted members)

9명의 당연직 : 대학 부총장(Vice-Chancellor), 분과장(the Heads of Division), 단과대 평의회 의장(the Chair of the Conference of Colleges), 학생감(Proctors), 시험 평가자(Assessor)

4명의 일반 회원(four lay members)

4명의 교수 회원 : 수학, 물리, 생명과학, 의료과학 분과 교수들

4명의 교수 회원 : 사회과학, 인문과학 분과 교수들

3명의 교수 회원 : 일반적(three members of Congregation generally)

1명의 선출직 : one member elected by the Conference of Colleges

3명의 호선회원 : Pro-Vice-Chancellors for Education, Personnel and Equal Opportunities, and Research are co-opted members of Council.

3. 지배구조 모식도

<그림 6> Oxford 대학의 지배구조 개선안(2006)

	토론 1 김동규
	반값등록금 운동의 의미와 향후 활동계획
	김동규 / 등록금넷 교육팀장

◯ 반값등록금 운동의 의미

-현재 반값등록금 국면은 2008년이후 본격화된 등록금운동의 성과이자, 향후 한국사회운동의 변화와 성장의 마중물 역할을 할 가능성이 높다.

-반값등록금운동은 그 자체로 절박한 민생의제이기도 하지만, 대학생 및 국민전체를 운동의 주체로 세우는 운동으로 발전할 것이다.

-당면해서 반값등록금운동은 국공립대 법인화, 비리재단 복귀 뿐만 아니라 전반적인 대학체제 혁신, 입시위주-경쟁-학벌주의 비판, 더 나아가 영유아, 초중등교육, 사교육문제 등 의제 확산되면서 한국사회 교육문제-보편적 복지에 대한 논쟁을 촉발할 수 있는 뇌관이다.

- 따라서, 반값등록금 투쟁은 가장 현실적이며, 한국사회 미래를 준비하는 운동.

- 정치적, 정세적 측면에서는 2012년 총선 대선에서 승패를 좌우하게 될 것이고, 한국사회 패러다임 논쟁과 전환의 계기.

- 모든 대학생, 모든 국민을 운동의 주체로 세울 수 있는 전략적 고민이 필요한 시점이다. 이를 위해 새로운 광장과 창조적 대중운동이 어느때보다 절실하다.

◯ 반값등록금 운동의 과제

1.성과

-등록금폭등으로 고통받는 대학생들의 현실, 지속적인 사회적 문제제기, 대학생-학부모-등록금넷-야당들의 헌신적인 활동과 투쟁의 결과

-정부,한나라당 대책 (이전에는 상상할 수 없는 대책)을 이끌어 낸 것

-반값등록금 운동은 향후 무상교육, 대학교육 혁신, 보편적 교육복지 실현의 씨앗.

-2012년 총선대선의 불씨, 정치적 조직적 성과 낼 수 있다는 자신감과 객관적 토대 마련

2.과제

- 7,8월 투쟁의 불씨를 이어내고, 하반기 광범위한 대중투쟁을 준비해야. (대학생 총궐기 & 범국민대회)

-조건없는 반값등록금 실현 방안을 대안적으로 제시해 나가야 한다. (예) 반값등록금 4대 입법과제 등

-8월 임시국회, 9월 정기국회 그리고 2012년 총선,내년까지의 로드맵을 그려나가야 한다.

-대학생들의 참여를 확대하기 위한 방안 : 한대련을 중심으로 다양한 학생단체, 개인의 참여를 통해 명실상부한 300만 대학생들을 운동의 주체로 세워나가야 한다.

-국민적 참여를 확대하기 위한 방안 : 등록금넷을 넘어 각계각층이 지지하고 참여하는 새로운 국민운동으로 발전시키기 위한 틀과 계획을 제시해야 한다.

3.정책과제

-4대 입법과제에 대한 구체적, 총체적 검토와 연구, 법제도 설계 필요.

-등록금문제 해결을 위한 사회적 거버넌스 구성

-학교별 등록금심의위원회 실질화 + 정부책임 등록금위원회 신설(대통령,국무총리직속)

-등록금결정을 위한 대학생 대표자회의 + 전국대학생 총투표(노조 임금협상 개념)

◯ 반값등록금 운동을 전국민적 운동으로 (향후 주요활동계획)

-(가칭)반값등록금 실현 국민네트워크 준비위 결성 7/7

-전국적 운동으로 확대. 지역과 캠퍼스 현장을 뜨겁게.

-8.15까지 100만 범국민선언, 매주 촛불문화제

-하반기(9.23 또는 9.30) 동맹휴업,총궐기

-재미있는 투쟁; 동맹휴학, 반값등록금 내기 운동, 등록금 1000원 적게내기,

교수노조 하루휴강-거리수업, MB와의대화(생방송토론회), 국민투표제안 등

-의제확산 : 국공립대 법인화, 비리재단 복귀, 대학체제 혁신, 비정규강사, 대학비정규노동자, 영유아-초중등교육, 사교육, 입시-경쟁-학벌주의 등 교육의제 전반과 연대 확대 모색

	토론 2 김정인
	‘학생복지’의 실현이 우선이다.
	김정인 / 춘천교육대학교 교수

우리나라 교육 문제는 ‘학벌 사회에서 잘 살기 위해서는 좋은 대학을 나와야 하는데, 대학 입시를 위한 준비가 공교육으로는 불충분하므로 사교육에 투자해야 한다’는 사회문화적 공감대에서 비롯된 것이라고 볼 수 있다. 중등은 물론 초등교육까지 고등교육 진입을 위한 예비단계, 즉 교육을 도구적 경쟁적 가치로 전락시킨 괴물은 다름 아닌 학벌사회라는 사회적 실체다. 대학은 이 학벌사회에서 철저히 서열화되어 있다. 현상적으로는 대학 입학 성적에 따른 서열화이지만, 그 안을 들여다보면 사회 양극화, 지역 차별 등 사회적 모순이 응축되어 있다.

그런데, 지금껏 대학 스스로 자신들이 사회 모순의 응축체라는 점을 심각하게 받아들이면서 문제 해결의 주체로 나선 적이 없다. 반값 등록금 문제로 대통령까지 나서며 온 나라가 들썩이지만, 대학 당국은 묵묵히 강 건너 불구경하듯 할 뿐이다. 어쩌면 대학은 이러한 사회적 모순의 최대 수혜자인지도 모른다. 대학이 이처럼 불감증 환자가 된 이유 역시 학벌사회에 그 뿌리를 두고 있다. 어떻게든 대학을 가야만 사람 노릇을 할 수 있다는 대학병이 만연하면서 대학은 몰려드는 입학 지원자를 선발하여 등록금을 받고 일정 기간 학점을 이수하면 졸업장이라는 자격증을 주는 연수기관적 성격이 체질화되었다. 또한, 입학 단계부터 대학의 등수가 매겨져 그 낙인 효과가 취직, 결혼 등 대학 졸업 이후 삶에도 영향을 미치므로 대학들은 입학 경쟁은 해도 교육 경쟁에 뜻을 두지 않았다. 지금도 대학마다 경쟁력 있는 대학, 세계적 명문을 표방하며 변화를 꾀하지만, 이러한 체질이 쉽사리 변할 것 같지는 않다. 대학은 분명 교육을 위한 공공재이나, 대학 운영이나 사회적 역할에서 지금껏 공공성 실현에 기여하고자 했다고 평가하기는 어렵다.

매년 등록금을 올리며 대학 부도를 근심할 필요가 없는 대학들이 학벌사회의 수혜자라면, 대학생과 그 가족은 온전한 피해자다. 초중등 단계에서의 사교육비는 물론 대학 등록금까지 모두 학생과 그 가족, 즉 국민이 감당해야 할 몫이기 때문이다. 그렇게 ‘너도나도 대학을 가야 하는 우리 사회’에서 등록금 문제는 국민적 복지 차원에서 접근해야 할 사안이 된다. 교부금 형식을 띠며 대학을 경유하여 단계적으로 등록금을 인하하는 방식의 문제 해결과는 별도로 우선 학자금과 생활비 등을 해결할 수 있도록 ‘학생’ 복지 차원의 방안들이 마련되어야 할 것이다. 상대적으로 대학생 비율이 높은 우리 사회에서는 노인복지, 아동복지와 함께  학생 복지에 대해 이젠 좀 더 적극적으로 사고할 필요가 있다.

이렇게 대학생 차원의 학생 복지 혜택의 확대를 우선적으로 요구하는 이유는 최근 등록금 문제의 초점이 대학 구조 조정 문제로 옮아가는 경향을 우려하기 때문이다. 대학의 구조 조정 혹은 대학 개혁은 어제 오늘의 새삼스런 화두가 아니다. 이참에 대학 구조 조정에 박차를 가하자는  말에도 일리는 있다. 그런데, 등록금 인하의 선결 조건이라는 대학의 체질 개선은 단기간 내에 이루어질 사안이 아니다. 대학과 대학교수는 이미 사회에서 신뢰받지 못하는 집단으로 전락한 지 오래다. 투명하지 않은 재정 운영, 게다가 사학의 경우는 마피아적 족벌 경영으로 사회적 지탄을 받으면서도 해마다 등록금을 올리는 부도덕한 대학에 국민의 세금을 투여하는 것에 대한 시선 또한 곱지 않다. 게다가 대학 재정 규모에 따라 정부가 재정 지원을 달리할 경우, 사학이 압도적인 우리 대학의 특성상, 서열화를 용인하는 것이 되므로 반발이 적지 않을 것이다.

그럼에도 불구하고 정부는 대학에 재정 투명화를 통한 등록금 인하를 유도하고, 사립대학의 국공립화, 국공립 대학의 통폐합, 국립대 네트워크화 등의 혁신적인 대학 구조 조정 방안을 마련하여 대학에 대한 공적 지원을 대폭 확대해야 한다. 또한 사학이 압도적인 현실에서는 공적 지원을 확대하기 위해 반드시 고등교육에 대한 평가기관을 두어야 한다.

하지만, 이보다 더 우선적으로 정부가 해야 할 일은 학생 복지에 대한 적극적인 정책 마련이다. 모든 국민이 곧 대학생이 되거나 대학생이거나 대학생이었다는 한국적 현실에 비추어 볼 때 국가 차원에서 시행되는 학생 복지 정책은 대학 진학률이 훨씬 낮은 나라들과도 비교되지 않을 만큼 전무한 편에 속한다. 그것은 복지에 대한 인식의 지평이 아직 학생 복지까지 나아가지 못한 후진적 측면을 그대로 보여주는 것이라고 할 수 있다. 대학 서열화도 고단한데, 학생 복지 혜택도 성적순으로 주려는 그야말로 반(反)복지적인 정책이 되풀이되어서는  곤란하다. 대학 구조 조정은 쉽지 않고 성공 여부 역시 확신하기 어렵다. 하지만 오늘도 아르바이트를 위해 목숨을 내놓은 대학생들의 고통을 덜어 주기 위해서는 ‘학생 복지’라는 시각에서 등록금 인하와 학자금과 생활비에 대한 해결 방안 등에 대해 구체적인 정책이 시급히 마련되어야 할 것이다. 그것이 지금의 민생 문제이고 서민 문제인 것이다.

	토론 3 홍헌호
	복지국가와 고등교육 지원을 위한 재원확보 방안
	홍헌호 / 시민경제사회연구소 연구위원

Ⅰ. 교육복지지출 확대의 당위성

1. 복지지출 확대의 당위성

◯ 21세기에 들어와 우리 사회가 복지정책을 확대해야 하는 이유로는 크게 두 가지를 지목할 수 있음.

첫째, 경제수준이 높아짐에 따라 불균형 성장전략이 더 이상 유효하지 않게 되었다는 점.

둘째, 현세대가 복지수요에 적절하게 대응하지 못할 경우, 후세대의 복지비용 부담이 폭발적으로 늘어나 미래에 파국적인 상황이 초래될 수도 있다는 점.

◯ 90년대 중반 이전에는 기업의 한계투자성향이 0.9 이상으로 나타나, 정부의 기업지원정책이 투자를 확대하고 일자리를 창출하는데 기여함

※ 한계투자성향(marginal propensity to invest)은 투자의 증가분을 소득의 증가분으로 나누어서 산출하는데, 이는 새로 늘어난 소득 가운데 투자에 쓰는 돈의 비율이 어느 정도인지를 나타냄.

* 한계투자성향 = 투자의 증가분/ 소득의 증가분

[그림-1] 기업들의 시기별 한계투자성향

(출처) : 한국은행 자료 가공.

- 그러나 90년대 후반, 기업의 한계투자성향이 0.3 이하로 떨어지고, 2000년대에는 0.1 수준으로 떨어져 정부 기업지원정책의 경제적 효과가 복지정책의 경제적 효과보다 더 낮은 것으로 나타남.

※ 한계투자성향이 0.1이라는 것은 기업소득이 1만 원 늘어날 때 투자가 1000원 늘어났다는 것을 뜻함. 이 경우 정부가 기업에 1만 원을 지원하여 1000원의 투자를 늘리는 것보다는 1만원을 저소득층에 지원하여 1만 원에 가까운 소비를 유발하 는 것이 경제적으로 효과가 더 크게 됨.

◯ 따라서 향후 정부는 복지를 희생하여 기업지원을 늘렸던 7,80년대식 조세재정정책에서 벗어나, 복지를 성장의 주요 요소로 인식하는 ‘성장-복지 선순환 정책’을 추진할 필요가 있음.

※ 세계은행은 1990년대 초에 내놓은 보고서에서 동아시아 국가들이 중남미 국가들에 비해 고성장한 원인 중 하나로 ‘상대적으로 작은 빈부차’를 지목한 바 있음.

2. (대학)교육복지 지출 확대의 당위성

(1) 보편적 복지와 동반성장론의 적절한 결합 필요

◯ ‘보편적 복지론’이 매우 중요한 화두로 떠오르고 있음. 이와 같은 현상은 바람직함. 그러나 ‘보편적 복지’는 선진국으로 나아가는 필요조건이지 충분조건은 아니므로 동반성장론과 적절히 결합할 필요가 있음.

- 예컨대, 북유럽의 복지정책들은 바람직한 것이지만 남유럽의 모든 복지정책까지 바람직하다고 평가할 수는 없음.

◯ 북유럽식 복지정책을 구현하기 위해서는 보편적 복지론과 더불어 구체적인 동반성장전략을 제시할 필요가 있고, 또 양자를 적절하게 결합하는 방안을 모색할 필요가 있음.

(2) ‘성장·복지 선순환 효과’가 가장 큰 대학생 교육복지

◯ 국가경쟁력 평가기관인 IMD에 따르면 우리나라 대학의 경제·사회 부합도(국가경쟁력 기여도)는 60개국 중에서 52~58위 수준. 대학교육개혁 없는 국가경쟁력 제고는 불가능

- 대학생들이 학업보다 노동에 시달리는 상황에서 국가경쟁력 제고는 불가능

- 저소득층 대학생들이 학업보다 노동에 시달리게 되면, 유능한 인재가 사장되고 사회적 이동이 차단되어 국가적으로 큰 손실.

* KDI도 2000년대 중반 연구보고서를 통해 여러 가지 복지정책 중에서 교육복지정책의 ‘성장·복지 선순환 효과’가 가장 크다고 보고.

* 교육복지 중에서도 특히 대학생을 대상으로 한 교육복지나 직업훈련 복지의 ‘성장·복지 선순환 효과’가 가장 크게 나타나리라는 추론이 가능.

Ⅱ. 우리나라 초중고 및 대학 교육복지 수준

1. 우리나라 복지 수준

: 경제수준이 비슷한 나라들에 비해 95조 원 과소

(1) 복지지출, OECD 평균에 비해 138조 원 과소

◯ OECD에 따르면 2007년 우리나라의 GDP 대비 공공복지지출 비중은 7.5%로 33개 회원국 평균 19.3%보다 11.8% 포인트 낮음.

- GDP 대비 공공복지지출 비중이 OECD 평균에 비해 11.8% 포인트 더 낮다는 말은 우리나라의 복지지출액이 OECD 평균보다 약 138조 원 더 적다는 것을 의미함. (2010년 우리나라 GDP는 약 1173조 원)

<표1> GDP 대비 공공복지지출 비중(%)

	1980	1985	1990	1995	2000	2005	2007
Australia	10.3	12.1	13.1	16.2	17.3	16.5	16.0
Austria	22.4	23.7	23.8	26.6	26.7	27.4	26.4
Belgium	23.5	26.0	24.9	26.3	25.4	26.5	26.3
Canada	13.7	17.0	18.1	18.9	16.5	17.0	16.9
Chile	..	..	10.2	11.4	13.2	11.2	10.6
Czech Republic	..	..	16.0	18.2	19.8	19.5	18.8
Denmark	24.8	23.2	25.1	28.9	25.7	27.2	26.1
Estonia	..	..	..	0.0	14.1	13.2	13.0
Finland	18.1	22.6	24.3	30.9	24.3	26.1	24.9
France	20.8	26.0	24.9	28.5	27.7	29.0	28.4
Germany	22.1	22.5	21.7	26.8	26.6	27.2	25.2
Greece	10.2	16.0	16.5	17.3	19.2	21.0	21.3
Hungary	..	..	..	..	20.4	22.8	23.1
Iceland	..	..	13.7	15.2	15.2	16.3	14.6
Ireland	16.7	21.3	14.9	15.7	13.3	15.8	16.3
Israel	..	..	..	16.7	17.1	16.5	15.5
Italy	18.0	20.8	20.0	19.9	23.3	25.0	24.9
Japan	10.4	11.2	11.3	14.3	16.5	18.6	18.7
Korea	..	..	2.8	3.2	4.8	6.4	7.5
Luxembourg	20.6	20.2	19.1	20.8	19.8	23.0	20.6
Mexico	..	1.7	3.3	4.3	5.3	6.8	7.2
Netherlands	24.8	25.3	25.6	23.8	19.8	20.7	20.1
New Zealand	17.0	17.7	21.5	18.7	19.1	18.1	18.4
Norway	16.9	17.8	22.3	23.3	21.3	21.7	20.8
Poland	..	..	14.9	22.6	20.7	21.3	20.0
Portugal	9.9	10.1	12.5	16.5	18.9	22.9	22.5
Slovak Republic	..	..	..	18.8	17.9	16.3	15.7
Slovenia	..	..	0.0	0.0	22.9	21.9	20.3
Spain	15.5	17.8	19.9	21.4	20.4	21.4	21.6
Sweden	27.2	29.5	30.2	32.0	28.4	29.1	27.3
Switzerland	13.8	14.7	13.5	17.5	17.8	20.2	18.5
Turkey	3.2	3.1	5.7	5.6	..	9.9	10.5
United Kingdom	16.5	19.4	16.8	19.9	18.6	20.6	20.5
United States	13.2	13.1	13.5	15.4	14.5	15.8	16.2
OECD - Total	15.6	17.3	17.6	19.5	18.9	19.8	19.3

(자료) : OECD

(2) 복지지출, 경제수준이 비슷한 나라들에 비해 95조 원 과소

◯ OECD의 33개 회원국 중에서 우리나라와 경제수준이 비슷한 10개국과 비교해 보면 2009년 이들 국가들의 평균 조세부담율(사회보장기여금 포함)은 29.8%로 우리나라(25.6%)보다 4.2% 포인트 높고, GDP 대비 공공복지지출 비율은 15.6%로 우리나라(7.5%)보다 8.1% 포인트 높음.

<표2> 우리나라와 경제수준이 비슷한 11개국 조세부담율과 공공복지지출 비중

국가	1인당 GDP ( 미 달러)	조세부담율 (%)	GDP 대비 공공복지지출 비율(%)
Mexico	8,134	17.5	7.2
Turkey	8,711	24.6	10.5
Chile	9,516	18.2	10.6
Poland	11,302	34.3	20.0
Hungary	12,914	39.1	23.1
Slovak Republic	16,282	29.3	15.7
Korea	17,074	25.6	7.5
Czech Republic	18,256	34.8	18.8
Portugal	21,970	35.2	22.5
Slovenia	24,111	37.9	20.3
Israel	26,874	31.4	15.5
평균	15,922	29.8	15.6

(자료) : OECD, IMF

◯ 이것은 우리나라 국민들이 경제수준이 비슷한 10개국들보다 49조원 세금을 덜 내고 있고, 95조원 복지혜택을 덜 누리고 있다는 것을 의미함. (2010년 우리나라 경상GDP는 1,173조 원)

2. 우리나라 초중고 교육복지 수준

: 경제수준이 비슷한 나라들에 비해 4.5조 원 과소

◯ OECD 회원국 중에서 우리나라와 경제수준이 비슷한 9개국과 비교해 보면 2007년 이들 국가들의 초중고교육 정부재원 의존율은 평균 87.6%로 77.8%인 우리나라보다 9.8% 포인트 더 높음.

<표3> 우리나라와 경제수준이 비슷한 9개국 초중고교육 재원 의존율(단위 : %)

(자료) : OECD, IMF

국가	1인당 GDP (미 달러) [2009]	초중고교육 정부재원 의존율 [2007]	초중고교육 민간재원 의존율[2007]
			가계지출 의존율	기타민간 기관지출 의존율	민간재원 의존율 소계
Mexico	8,134	82.1	17.8	0.1	17.9
Turkey	8,711	0.0	0.0	0.0	0.0
Chile	9,516	77.2	22.3	0.6	22.8
Poland	11,302	98.6	1.4	0.0	1.4
Hungary	12,914	0.0	0.0	0.0	0.0
Slovak Republic	16,282	89.3	7.0	3.7	10.7
Korea	17,074	77.8	20.1	2.1	22.2
Czech Republic	18,256	90.7	7.1	2.2	9.3
Portugal	21,970	99.9	0.1	0.0	0.1
Slovenia	24,111	90.4	9.1	0.6	9.6
Israel	26,874	82.3	4.8	3.0	7.7
9개국 평균	15,922(11)	87.6	10.0	1.4	11.3

의 가장 최근 자료

◯ OECD가 발표한 <2011 OECD 교육지표>에 따르면 우리나라 초중교육 공교육비 총액은 GDP 대비 4.0%임. 2010년 GDP가 1,162조원이라는 점을 고려할 때 GDP 대비 4.0%는 46조 4,800억원에 해당

◯ 또 이 자료에 따르면 우리나라 초중고교육 공교육비 중 가계지출 비중은 20.1%이므로 그 액수는 9조 3400억원에 해당하고, 기타 민간기관지출 비중은 2.1%이므로 9760억원에 해당하며, 정부재원 비중은 77.8%이므로 36조 1610억원에 해당함.

<표4> 경제수준에 걸맞는 초중고 교육투자수준 추계

	현재의 초중고교육 정부재원	경제수준에 걸맞는 초중고교육 정부재원
비중	77.8%	87.6%
금액	36조 1610억원	40조 7160억원

(자료) : 시민경제사회연구소

◯ 따라서 우리나라가 경제수준에 걸맞는 초중고 교육투자수준을 성취해 내려면 초중고 공교육비 중 정부재원 비중을 현재의 77.8%에서 87.6%로 높여야 하고, 금액으로는 현재의 36조 1610억원에서 40조 7160억원으로 늘려야 함.

3. 우리나라 대학 교육복지 수준

: 경제수준이 비슷한 나라들에 비해 11조 원 과소

◯ OECD 회원국 중에서 우리나라와 경제수준이 비슷한 9개국과 비교해 보면 2007년 이들 국가들의 고등교육 정부재원 의존율은 평균 59.6%로 20.7%에 그친 우리나라보다 38.9% 포인트 더 높음.

<표5> 우리나라와 경제수준이 비슷한 9개국 고등교육 재원 의존율(단위 : %)

(자료) : OECD, IMF

국가	1인당 GDP (미 달러) [2009]	고등교육 정부재원 의존율 [2007]	고등교육 민간재원 의존율[2007]
			민간재원 의존율 소계	가계지출 의존율	기타민간 기관지출 의존율
Mexico	8,134	71.4	28.2	0.4	28.6
Turkey	8,711	n.a.	n.a.	n.a.	n.a.
Chile	9,516	14.4	79.2	6.4	85.6
Poland	11,302	71.5	28.5	0.0	28.5
Hungary	12,914	n.a.	n.a.	n.a.	n.a.
Slovak Republic	16,282	76.2	8.7	15.1	23.8
Korea	17,074	20.7	52.8	26.5	79.3
Czech Republic	18,256	83.8	8.0	8.2	16.2
Portugal	21,970	70.0	25.2	4.8	30.0
Slovenia	24,111	77.2	16.7	6.2	22.8
Israel	26,874	51.6	33.4	15.0	48.4
9개국 평균	15,922(11)	59.6	31.2	9.2	40.4

의 가장 최근 자료

◯ OECD가 최근 발표한 <2011 OECD 교육지표>에 따르면 우리나라 고등교육 공교육비 총액은 GDP 대비 2.4%임. 2010년 GDP가 1,162조원이라는 점을 고려할 때 GDP 대비 2.4%는 27조 9,000억원에 해당

◯ 또 이 자료에 따르면 우리나라 고등교육 공교육비 중 가계지출 비중은 52.8%이므로 그 액수는 14조 7300억원에 해당하고, 기타 민간기관지출 비중은 26.5%이므로 7조 3935억원에 해당하며, 정부재원 비중은 20.7%이므로 5조 7750억원에 해당함.

- 따라서 우리나라가 경제수준에 걸맞는 대학 교육투자수준을 성취해 내려면 고등교육 공교육비 중 정부재원 비중을 현재의 20.7%에서 59.6%로 높여야 하고, 금액으로는 현재의 5조 7750억원에서 16조 6280억원으로 늘려야 함.

<표6> 경제수준에 걸맞는 대학 교육투자수준 추계

	현재의 대학교육 정부재원	경제수준에 걸맞는 대학교육 정부재원
비중	20.7%	59.6%
금액	5조 7750억원	16조 6280억원

(자료) : 시민경제사회연구소

4. 소결 : 우리나라 초중고 및 대학 교육복지 수준

: 경제수준이 비슷한 나라들에 비해 15.5조 원 과소

◯ 우리나라 초중고교육 정부투자는 경제수준에 상응하는 수준을 100이라 볼 때 88.8에 도달해 있는 반면, 고등교육 정부투자는 34.7에 그치고 있음.

- 이것은 정부가 초중고교육에 대한 투자보다 우선적으로 대학교육에 대한 투자를 늘려야 한다는 것을 의미함.

<표7> 초중고교육과 대학교육에 대한 정부투자 수준 비교

	현재의 공교육비 중 정부재원	경제수준에 걸맞는 공교육비 중 정부재원
초중고교육 정부재원 비중	77.8%	87.6%
초중고교육 정부재원 금액	36조 1610억원	40조 7160억원
초중고교육 정부투자 목표달성률	88.8%(=77.8/87.6)
고등교육 정부재원 비중	20.7%	59.6%
고등교육 정부재원 금액	5조 7750억원	16조 6280억원
고등교육 정부투자 목표달성률	34.7%(=20.7/59.6)
초중고 및 고등교육 정부재원 금액	41조 9360억원	57조 3440억원

(자료) : 시민경제사회연구소

○ [표-8]에 따르면 우리나라 초중고교육 정부투자를 경제수준에 상응하는 수준으로 올리기 위해서는 이 부문 정부투자를 4조 5550억원 확대할 필요

* 40조 7160억원 - 36조 1610억원 = 4조 5550억원

- 또 대학교육 정부투자를 경제수준에 상응하는 수준으로 올리기 위해서는 이 부문 정부투자를 10조 8530억원 확대할 필요

* 16조 6280억원 - 5조 7750억원 = 10조 8530억원

Ⅳ. (대학) 교육복지 확충을 위한 재원조달방안

1. 부자감세 철회 : 연간 15조 원 확보

◯ 국회예산정책처에 따르면 2008~2010년 부자감세로 인한 세수감소효과는 향후 5년간 연평균 17조원 내외.(2008~2010년 현재가격 기준)

[그림1] 세제개편으로 인한 연도별 감세규모 추정 (단위 : 조원)

(출처) : 재정부와 국회예산정책처의 자료를 토대로 작성

◯ 그러나 2008~2010년 현재가격 기준 17조 원은, 2013~2015년 경상가격 기준으로 20조 원 이상에 해당하므로, 향후 실제 감세규모는 연간 20조 원 이상이 될 것임

- 다만 현 정부와 여당이 유보해 놓았던 부유층, 대기업 감세를 철회할 경우, 향후 실제 감세 규모는 20조 원에서 15조 원으로 줄어들 전망

※ 유보해 놓은 부유층, 대기업 감세액 : 국회예산정책처는 연간 4.7조원이라 추정하고 있고, 기획재정부는 2.9조원이라 추정하고 있음.

◯ 2013년 차기 정부가 현 정부의 감세분을 전액 철회할 경우, 연간 15조 원 규모의 복지재원이 확보될 전망

2. 조세감면 감축 : 연간 6~10조 원 확보

◯ 국책연구소 연구원들을 포함, 대부분의 전문가들은 우리나라의 GDP 대비 조세감면비율이 지속적으로 증가하여 국가재정에 큰 부담을 주고 있다고 판단하고, 정부가 이를 적절히 줄여가야 한다고 조언하고 있음.

◯ 2009년 GDP(1063조원) 대비 국세감면액(31조원) 비율은 2.9%였음.

- 그 비율을 2002년 수준인 2%로 낮출 경우 국세감면액은 21조원이 되어 10조원의 세수확보가 가능할 것임.(민주노동당 안이 이와 유사)

- 민주당은 1차적으로 2007년 수준인 2.4%로 낮춘다는 계획, 민주당 방안에 따를 경우 국세감면액은 25.5조원이 되어 6.5조원의 세수확보 가능.

[그림2] 우리나라의 GDP 대비 조세감면비율

(자료) : 기획재정부.

3. SOC 지출통제 : 연간 10조 원 재원 확보.

◯ 한국은행이 발표한 2008년 산업연관표에 따르면 연간 건설투자 총액은 168조원, 이 중 민간부문 건설투자액은 122조원, 공공부문 건설투자액은 46조원.

<표8> 2008년 산업연관표에 나타난 건설투자 내역(단위 : 백만원)

구분	민간부문 건설투자	공공부문 건설투자	건설투자 합계
주택건축	41,271,939	889,450	42,161,389
비주택건축	45,553,393	11,367,781	56,921,174
교통시설건설	7,528,986	20,517,919	28,046,905
일반토목	7,129,660	10,725,563	17,855,223
기타특수건설	20,929,158	2,706,868	23,636,026
합계	122,413,136	46,207,581	168,620,717

(주) 공공부문 건설투자 = 중앙정부, 지방정부, 공기업, 기타 공공기관의 건설투자.

(자료) : 한국은행

◯ 산업연관표에 나타난 건설투자액에는 토지매입비가 제외되므로 이것도 별도로 고려해야 함

- 국토해양부에 따르면 공공기관의 연간 토지 보상비는 2006년 29.9조 원, 2007년 25.2조 원, 2008년 22.5조 원 등으로 매년 22조~30조 원 수준

◯ 그러나 토지보상비 중 일부만 정부예산(지방정부 예산 포함)에 반영됨.

- LH공사나 SH공사 등 공기업들이 주택단지와 산업단지를 조성하면서 토지보상을 하지만, 그 중 대부분은 주택,상가,사무실 등을 분양할 때 분양가에 반영되기 때문.

◯ 물론 공기업 중 일부가 철도,도로,댐을 건설하기 위해 토지보상을 할 때 국가예산이 들어가는 경우는 있음. 그러나 그것도 이들의 여러 사업 중 일부분에 불과.

※ 수자원공사의 경우

- 2009년 수공의 총사업비는 3조 2580억 원, 이 중 투자사업비가 1조 6810억 원, 관리사업비가 1조 4338억 원, 정부 지원금은 4416억 원.

- 수공의 투자사업비 1조 6810억 원 중 정부 예산과 관련되는 것은 4416억 원.

※ 도로공사의 경우

- 주요 수입 : 도로공사는 2010년 정부로부터 1조 728억 원의 출자금을 받고, 2조 9787억 원의 통행료를 징수.

- 주요 지출 : 3조 4억원을 들여 고속도로를 건설하고, 3624억 원을 들여 도로를 개량했으며, 2849억 원을 들여 고정자산을 취득.

- 3조 4000억원 이상의 도공 건설투자액 중 정부 예산과 관련되는 것은 1조 1000억원 정도.

◯ 요컨대 연간 25조 원 내외의 토지보상비 중 일부가 정부 예산(지방정부 예산 포함)에 반영됨. 공공부문 건설투자비 46조 원(2008) 중 일부가 정부 예산에 반영됨.

- 필자는 공공부문 건설투자비 46조 원과 토지보상비 25조 원, 도합 71조 원 중 60% 정도가 예산에 반영되어 있을 것이라 추정하고 있음.

- 71조 원 중 60% 정도가 예산에 반영되어 있다고 가정하면 그 액수는 42조 원

◯ 정부 예산에 반영되는 건설투자비(토지보상비 포함) 42조 원 중 20%를 절감한다면 약 8조 원의 예산절감 가능. 25%를 절감한다면 약 10조 원의 예산절감 가능.

4. 건강보험료 종합과세 : 연간 2.7조원 세수확보

◯ 통계청이 가계조사를 할 때 집계하는 소득에는 근로소득, 사업소득, 재산소득, 이전소득, 비경상소득이 있음.

- 현재 건강보험료는 근로소득을 기준으로 부과되고 있음.

◯ 이 경우 사업소득, 재산소득, 이전소득, 비경상소득 비중이 큰 고소득층의 실효세율(=총소득 대비 조세부담액 비율)이 낮게 나타나기 때문에 건강보험료 부과에 따른 역진성 문제가 나타남.

- 역진성이 크다는 말은 저소득층의 소득 대비 조세부담액 비율이 고소득층보다 더 크게 나타난다는 것을 의미함.

[그림3] 세목별 1조원 부과에 따른 계층별 소득 대비 세부담 비율

(출처) : 성명재·박기백(2008)의 통계자료 가공.

◯ 따라서 진보진영에서는 건강보험료 부과에 따른 이런 역진성 문제를 해소하기 위해서 근로소득만이 아닌 총소득을 과세대상으로 삼아 건강보험료를 부과해야 한다고 주장하고 있음

* 총소득 중 일부만을 과세대상으로 삼아 조세를 부과하는 것을 ‘분리과세’라 하고, 여러 가지 소득들을 합산해서 이를 과세대상으로 삼아 조세를 부과하는 것을 ‘종합과세’라 함.

- 민주당은 건강보험료를 종합과세 방식으로 부과할 경우 2.7조원의 세수가 추가로  확보될 것이라 발표한 바 있음.

5. 건강보험 취업자 피부양자 분리 : 연간 1.3조 원 세수확보

◯ 소득 있는 취업자가 피부양자로 등록되어 건강보험료 면제를 받을 경우, 건강보험료 분리과세와 유사한 역진성 문제가 발생할 수 있음.

- 민주당은 소득 있는 취업자가 피부양자로 등록되는 것을 최소화하여 연간 1.3조원의 추가세수가 확보될 것이라 전망.

6. 소득세 최고과표구간(1억원) 신설 : 연간 2조 원 세수확보.

◯ 2007년 종합부동산세 논란이 한창일 때 한나라당 이종구 의원은 종합부동산세를 폐지하는 대신 최고 과표구간을 하나 더 신설하자고 주장.

- 그 이후 정치권에서는 과세표준 1억 2000만원(연소득 1억 7000만원)을 주장하는 측과 1억 5000만원(연소득 2억 1000만원)을 주장하는 측이 있음.

- 세율도 35%로 하자는 측과 40%로 하자는 측이 있음.

◯ 그러나 최고구간 과세표준이 지나치게 높거나 세율이 지나치게 낮을 경우 세수증가효과는 극히 적을 것으로 추정됨.

- 가능하면 최고 과표구간을 1억원(연소득 1억 4500만원)으로 설정하고 세율도 40%로 설정해야 2~3조원의 세수가 확보될 것임.

7. 법인세 최고과표구간(1000억원) 신설 : 연간 6.5조 원 세수확보.

(1) 법인세 최고과표구간 신설의 당위성

◯ 민주노동당은 현재의 과표구간에 1000억원 초과하는 최고구간을 신설하여 30%의 세율을 적용하자는 방안을 내놓고 있음

- 대기업과 중소기업의 양극화, 개인소득과 기업소득의 양극화가 심화되고 있는 현실에서 이와 같은 주장은 상당한 설득력을 가지고 있는 것으로 판단됨.

[그림4]대기업 대비 중소기업의 1인당 급여액·부가가치액 비율

(주)계열1 : 대기업 1인당 급여액 대비 중소기업 1인당 급여액 비율

계열2 : 대기업 1인당 부가가치액 대비 중소기업 1인당 부가가치액 비율

(출처) : 경제기획원과 통계청의 각종 자료를 토대로 작성.

[그림5] 기업·개인 총소득 연평균 증가율

(출처) : 한국은행 자료 가공

(2) 법인세 최고과표구간(1000억원) 신설 효과 추정

◯ 국세통계연보(2010)에 따르면 2008년도 귀속분 법인세 결정세액의 산출 근거가 되는 산출세액은 41조 9309억 원

- 이 중 과표구간 1000억원 초과분에 대한 산출세액은 23조 2467억원

- 이 구간의 산출세액 실효세율이 25%에서 30%로 5% 포인트 상승할 경우, 이로 인한 추가징수액은 23조 2467억 원의 20%인 4조 6493억 원

<표9> 법인들의 과세표준과 산출세액(단위 : 개, 백만원)

(주) 법인당 산출세액 실효세율 = 산출세액/과세표준

	과세표준		산출세액
과세표준 규모별	법인수	금액	법인수	금액	법인당 과세표준	법인당 산출세액	법인당 실효세율
					A	B	C=B/A
2억 이하	177,120	9,269,794	178,083	1,140,634	52	6
2억~5억	25,706	7,895,332	25,706	1,263,983	307	49	16.0%
5~10억	8,912	6,225,562	8,912	1,288,732	699	145	20.7%
10~20억	4,833	6,752,899	4,833	1,525,817	1,397	316	22.6%
20~50억	3,306	10,207,081	3,306	2,422,450	3,087	733	23.7%
50~100억	1,300	9,139,346	1,300	2,226,160	7,030	1,712	24.4%
100~200억	712	10,001,238	712	2,476,405	14,047	3,478	24.8%
200~500억	436	13,247,620	436	3,303,081	30,384	7,576	24.9%
500~1000억	175	12,188,798	175	3,037,684	69,650	17,358	24.9%
1000~5000	150	29,632,763	150	7,388,306	197,552	49,255	24.9%
5000억 초과	44	63,317,553	44	15,858,387	1,439,035	360,418	25.0%
전체	222,694	177,877,986	223,657	41,930,916	799	187	24.5%
1000억 초과	194	92,950,316	194	23,246,693	479,125	119,828	25.0%

(주) 이 자료는 국세청의 국세통계연보(2010)에 실린 2008년 귀속분 법인세에 따른 것임. 따라서 고소득 법인의 산출세액 실효세율이 25% 가까이 나타남.

(출처) : 국세청의 국세통계연보(2010) 자료 재구성, 가공

◯ 2004년과 2008년 사이 전체 법인세 과세표준이 126조 9777억원에서 177조 8780억 원으로 40% 증가하고, 같은 기간 과세표준 500억원 초과분 과세표준 또한 75조 6457억원에서 105조 1391억원으로 39% 증가했다는 점을 고려할 때, 향후 4년간 산출세액이 40% 증가한다면 법인세 최고과표구간(1000억원) 신설로 인한 증세효과는 4조 6493억원의 1.4배인 6조 5090억 원에 이를 전망.

8. 금융소득종합과세 기준 인하 : 연간 0.5조 원 세수확보

◯ 현행 금융소득종합과세는 연간 금융소득이 4000만원 이하인 경우에만 부과됨. 그 이하에 대해서는 분리과세되고 있음.

- 금융소득종합과세 부과대상을 연간 금융소득이 2000만원 이하로 낮출 경우 5000억 원 이상의 세수가 확보될 수 있음.

9. 상장주식 양도차익 과세 : 연간 2조 원 세수 확보

◯ 민주노동당 이정희 의원실이 국회예산정책처와 함께 추계한 바에 따르면 상장주식 양도차익에 대해 과세할 경우 연간 약 2조 원의 세수 확보 가능

<표10>상장주식 양도차익 과세에 대한 세수추계   (단위:백만원)

	2006	2007	2008	2009~2017(평균)
직접투자분	266,064	5512,282	-	1,926,116
간접투자분	2861	24414	-	9092
합계	268,926	5,536,697	-	1,935,207

이정희의원실 추계(국회예산정책처 조력), 2011.2

10. 부가세형 사회복지세 신설 : 연간 8~9조 원 세수확보

◯ 진보신당의 조승수 의원은 지난 해 3월 ‘사회복지세안’ 발의.

- 그 주요 내용은 소득 상위 5% 고소득층과 0.3% 대기업을 대상으로 소득세,법인세,상속증여세, 종부세 납부액의 15~30%를 사회복지세로 추가 징수한다는 것임.

- 진보신당은 이 법안이 국회를 통과하여 시행될 경우, 약 15조원의 추가세수가 확보될 것이라 전망.

<표11> 진보신당 사회복지세 과세대상 및 세율

구분	과세표준	세율
소득세할	400만원 이하	0%
	400~1,000만원	15%
	1,000만원 초과	30%
법인세할	5억원이하	0%
	5~100억원	15%
	100억원 초과	30%
상속증여세할	금액에 관계없이	30%
종합부동산세할	금액에 관계없이	30%

(자료) : 진보신당[정승일,이상구(2011)에서 재인용]

◯ 다만 진보신당형 사회복지세 증세안은 조세전문가들과 국민들을 설득하는데는 상당한 어려움이 있을 것으로 예상됨.

- 국제적으로 누진세율의 본세에 누진세율의 부가세(surtax, 附加稅)를 추가하는 방식의 부가세가 존재하는지 의문이기 때문

◯ 필자는 진보신당이 조세전문가들과 국민들을 보다 더 쉽게 설득하려면 과거의 주민세와 유사하게 소득세, 법인세 등에 10%를 가산하는 부가세 방식으로 사회복지세 세수를 마련할 필요가 있음.

- 주민세 방식으로 소득세, 법인세,상속증여세,종부세에 대해 10% 부가세를 부과할 경우 2012년 기준 8~9조원의 추가세수를 확보할 수 있음.

	토론 4 황희란
	복지국가와 교육 토론문
	황희란 / 대학교육연구소 연구원

정부지원금 0%, 참여연대는 회원의 회비로 운영됩니다

시민의 시민단체 참여연대 회원이 되어주세요

회원가입 02-723-4251 www.peoplepower21.org

평화군축센터 02-723-5056 peace@pspd.org