〈제2호 서식〉

공익사항에 관한 감사원 감사청구서(단체용)

수신 : 감사원장                                        청구일자 : 2011. 6. 22.

1. 청구 단체	단 체 명	참여연대
	소 재 지	서울시 종로구 통인동 132번지
	대 표 자	임종대 (인)
	단체설립목적	권력감시와 공공선 실현, 민주주의와 인권 신장
	허가․신고․등록기관	행정안전부
	회 원 의 수	12,000여명		조직년월일		1994년 9월
	연락전화 등	전화	02-723-5303(강진영 간사)		FAX	02-6919-2004
2.	감사대상기관	외교통상부/통상교섭본부
3.	감사청구 제목 : 통상교섭본부의 직무유기에 관한 감사청구
4. 감사 청구 사항	별지와 같음
5. 청구 이유	별지와 같음
6. 기 타	타 기관에 고소고발 등 해당사항 없음
7. 관련 증거 자료	별지 참조

※ 단체등록증 필히 첨부

<별 지>

감 사 청 구 이 유

관련 법령의 내용 및 감사청구에 이르게 된 경위

세계무역기구협정의 이행에 관한 특별법

관련 규정의 내용

세계무역기구협정의 이행에 관한 특별법(이하, “WTO 협정 특별법”) 제3조 제2항에 따르면, 정부는 협상의 결과가 협정의 기본원칙에 어긋나거나 협정 의무의 이행으로 인하여 특정 품목의 국내 피해가 클 경우 협정 절차에 따라 이를 수정하기 위한 협상을 추진해야 합니다.

이러한 의무를 이행하기 위해서 정부는 3가지 직무를 수행해야 합니다.  첫째, 세계무역기구협정이 부과한 의무의 이행으로 인하여 국내에 피해가 큰 품목이나 산업분야가 있는지 조사하는 직무.  둘째, 국내에 피해가 큰 품목이나 산업분야가 있는 경우에는 이 피해를 줄이기 위해 협정 의무를 어떻게 수정할 것인지 연구하는 직무.  셋째, 이에 따라 협정상의 의무를 수정하기 위한 협상을 추진하는 직무.

그런데 아래에서 살펴보는 것처럼, 정부는 유통업 분야와 관련하여 위 3가지 직무 중 어느 것 하나 제대로 수행하지 않았습니다.

관련 규정의 연혁 및 쌀 관세화 유예 연장

‘WTO 협정 특별법’은 1994년 12월 7일 홍영기 의원 외 97인의 의원이 발의하였는데, 당초 법안에는 현행 ‘WTO 협정 특별법’ 제3조와 같은 내용이 없었고, 국내법을 WTO 협정보다 우위에 두려는 제3조와 협정 이행의 상호주의를 정한 제4조가 있었습니다.  당시 국회 논의과정에서 소관 상임위원회는 법안의 제3조를 삭제하고 제4조를 제3조로 하면서, 현행법 제3조 제2항과 동일한 내용의 수정안을 냈고, 이 수정안이 그대로 국회를 통과하였습니다.  ‘WTO 이행 특별법’은 그 후 한 차례 개정되었는데, 개정 내용은 법 문장 표기와 용어를 쉬운 우리말로 풀어쓴 것이었고, 현행 법 제3조 제2항은 제정 당시와 동일합니다.

이 협정은 이 법에 특별한 규정을 두거나 개별 국내법을 개정하지 아니한 사항에 관하여 국내법의 효력을 상실 또는 배제 하지 못한다.

① 세계무역기구 회원국(이하 ‘회원국’이라 한다)이 이 협정의 이행시기를 이 협정의 발효시기와 다르게 하는 때에는 대통령은 해당 회원국에 대하여 이에 상응하는 조치를 취할 수 있다. ② 회원국이 이 협정을 이행하지 아니하거나 이 협정의 규정에 위반되는 조치를 하는 때에는 대통령은 해당 회원국에 대하여 이에 상응하는 조치를 취하여야 한다.

‘WTO 이행 특별법’이 제정된 이후 정부는 법 제3조 제2항에 따른 수정 협상을 단 한차례만 진행하였습니다.  즉, 정부는 2004년 1월에 쌀 관세화 유예 연장을 위한 협상을 개시할 의사가 있다는 점을 세계무역기구에 통보하였고, 2004년 12월 미국, 중국 등 9개 이해관계국과 협상 결과를 반영한 양허표 개정안 초안을 세계무역기구에 통보하였습니다.  이 양허표 개정안 초안은 WTO 회원국들의 회람을 거친 다음 이견 없이 채택되었다는 사실이 2005년 4월 한국 정부에 통보되었습니다.  이에 따라 한국 정부는 2005년 6월 7일 “세계무역기구 설립을 위한 마라케쉬 협정 부속서 1가 중 1994년 관세 및 무역에 관한 일반협정에 대한 마라케쉬 의정서에 부속된 대한민국 양허표 일부개정 비준동의안(의안번호 1975)”을 국회에 제출하였습니다.  이 비준동의안은 2005년 11월 23일 제256회 국회 제13차 본회의에서 원안대로 가결되었습니다.  이에 따라, 한국은 쌀에 대한 특별대우를 2005년부터 2014년까지 10년간 추가 연장하고 그 대신 의무적으로 무관세로 수입해야 하는 쌀의 양을 20만 5,228톤에서 2014년에는 그 두 배인 40만 8,700톤이 되도록 매년 균등하게 증가시킬 의무를 부담하게 되었습니다.

자유무역협정체결절차규정

2004년 6월 8일부터 시행된 자유무역협정체결절차규정(대통령훈령 제121호)에 따르면, 자유무역협정 체결에 관한 사항을 심의하기 위하여 외교통상부에 자유무역협정추진위원회를 두고(제3조), 외교통상부 통상교섭본부장이 위원장이 되도록 하였습니다(제5조 제1항).

자유무역협정추진위원회 위원장인 통상교섭본부장은 ① 관련 이해당사자에게 적절한 방법으로 협상의 중요 진행상황을 수시로 설명하고 그에 대한 의견을 수렴하도록 노력해야 하며(제21조 제2항), ② 자유무역협정의 발효에 앞서 관련 이해당사자들에게 협정 시행의 중요사항에 대한 설명회를 개최하여 관련 이해 당사자들이 협정 발효에 적절히 적응해 나갈 수 있도록 지원해야 합니다(제26조).

그러나 통상교섭본부장은 그 동안 미국, 유럽연합 등과 자유무역협정을 추진하면서, 유통산업 분야의 직접 이해당사자인 중소유통상인들에게 협상의 중요 진행 상황을 한 번도 제대로 설명하지 않았습니다.  위 규정에서 통상교섭본부장에게 관련 이해당사자의 의견을 수렴하도록 노력해야 한다는 의무 조항을 둔 취지는 관련 이해당사자의 의견을 자유무역협정의 협상에 반영해야 한다는 것인데, 그 동안 통상교섭본부장은 중소유통상인들의 의견을 협상에 반영한 적이 단 한 번도 없습니다.

다. 감사청구 이유

이에 본 감사청구단체는 외교통상부 및 통상교섭본부가 세계무역기구협정의 이행 및 미국, 유럽연합 등과의 자유무역협정 추진의 전반적인 과정이 <공익사항에 관한 감사원 감사청구처리에 관한 규정> 제5조 제4호의 “공공기관의 사무처리가 법령위반 또는 부패행위로 인하여 공익을 현저히 해하는 경우”라고 판단하여 귀원에 본 감사청구를 하기에 이른 것입니다.

감사청구 사항 - 외교통상부 및 통상교섭본부의 법령 위반 사실 및 이로 인한 현저한 공익의 침해

유통 서비스업과 관련된 WTO 협정의 의무

한국 정부는 1980년대 초부터 유통 서비스 시장을 부분적으로 개방하기 시작하였습니다.  1988년 상공부는「도․소매업 진흥 5개년 계획」에서 유통시장을 3단계로 개방하는「대외 유통업 개방 확대 계획」을 수립․시행하여, 1989년에는 기술도입 및 도매업 투자범위를 확대하고, 외국지사에 대한 규제를 완화하였으며, 1991년에는 소매업에 대한 외국인투자를 선별적으로 허용하고, 점포 수와 면적에 대한 제한을 완화했습니다.  1996년까지 한국의 유통 서비스 시장의 개방 과정은 아래 표로 정리할 수 있습니다.

「강준구, 유통서비스 시장개방의 이익과 과제: 국내 소매업의 구조조정을 중심으로 (대외경제정책연구원, 경제개방 연구 시리즈 04-03) 2007년」, 23~24면 참조.

유통시장 전면개방 이전의 개방과정 (자료: 산업자원부)
연도	주요내용
1981년	외국인 투자허용 소매업종의 경우 단일 품목 취급 단일품목 도소매업 점포규모 100평 이하 허용
1982년	단일품목 도소매업 점포규모 200평 이하 허용
1984년	취급품목 제한 철폐(도매 13개 소매 15개 업종 제외한 전 업종 개방), 점포수 1개로 제한
1991년	점포수 10개 이하, 점포당 매장 면적 1,000m2미만 허용
1993년	점포수 20개 이하, 점포당 매장 면적 3,000m2미만 허용 투자자유업종 중 도매업에 대한 외국인투자가 신고제로 전환
1996년	유통시장 전면개방(점포 수 및 매장면적 제한 철폐)

WTO/GATS에서 유통 서비스는 4개의 하위 분야(위탁 중개인 서비스, 도매 서비스, 소매 서비스, 프랜차이징)로 분류되는데, 한국 정부는 1994년 4월 15일 아래와 같은 서비스 양허표를 제출하여 유통 서비스 분야의 개방을 약속하였습니다.

한국의 유통 서비스 분야 양허 현황(GATS/SC/48 (April 1994)
분야 또는 업종	시장접근에 대한 제한	내국민대우에 대한 제한
A. 중개서비스 [621, 단 62111, 62112, 선물거래 중개서비스는 제외]	약속없음. 약속없음. 제한없음. 전분야에 기재된 제한사항 이외에는 약속없음.	제한없음. 제한없음. 제한없음. 전분야에 기재된 제한 사항 이외에는 약속없음.
B. 도매서비스 [622, 단 62111 중 곡물, 62222 중 원유도매업, 62223, 62228 중 곡물 및 홍상 도매업과 62276 중 비료도매 업은 제외]	약속없음. 약속없음. 다음 서비스업종은 경제적 수요심사에 의함. ㆍ매장면적 3,000㎡이상의 도매시장 ㆍ매장면적3,000 ㎡이상의 대형점 ㆍ도매센타 ㆍ중고자동차 도매업 ㆍ가스 및 관련제품 도매업 ㆍ무역업 전분야에 기재된 제한사항 이외에는 약속없음.	제한없음. 제한없음. 제한없음. 전분야에 기재된 제한 사항 이외에는 약속없음.
C. 소매서비스 [61111, 61130, 61210, 63101, 63104, 632, 단 63295 중 동물용 사료와 가축 및 동물소매업은 제외]	약속없음. 약속없음. 합작투자 및 외국인투자의 경우 1개사당 매장면적 3,000㎡ 미만 20개 점포에 한해 허용됨. 1996. 1. 1.부터 동 제한은 폐지됨. 지사의 경우 700㎡ 미만 1개 점포에 한해 허용됨. 1996. 1. 1.부터 동 제한은 폐지됨. 중고자동차 매매업 및 가스연료소매업은 경제적 수요심사에 의함. 백화점 쇼핑센터 개설은 외국인투자가 금지됨. 전분야에 기재된 제한사항 이외에는 약속없음.	제한없음. 제한없음. 제한없음. 전분야에 기재된 제한 사항 이외에는 약속없음.
D. 프랜차이징 [8929*]	제한없음. 제한없음. 합작투자 및 100% 외국인 투자의 경우 1개사당 매장면적 3,000㎡ 미만 20개 점포에 한해 허용됨. 1996.1.1.부터 동 제한은 폐지됨. 전분야에 기재된 제한사항 이외에는 약속없음.	제한없음 제한없음 제한없음 전분야에 기재된 제한 사항 이외에는 약속없음.
8929* 취급품목은 본 양허표의 도매 및 소매 버시스에서 허용된 품목에 한함.
주) 시장접근 및 내국민대우에 대한 제한에서 1)은 국경간 공급 2)는 해외소비 3)은 상업적 주재 4)는 자연인의 이동을 각각 의미함. 약속없음은 ‘Unbound’를, 제한없음은 ‘None’을 나타냄. 2003년 현재 고기도매업을 제외한 유통서비스 전분야 상업적 주재(mode 3)는 실질적으로 개방되어 있음.

이 양허표에 따라 개방하기로 약속한 유통 서비스 중 소매 분야와 프랜차이징 분야의 개방 내용은 다음과 같습니다.

GATS(1994)에서 소매분야 양허내용(개방 및 시장접근)
소매분야	개방분야	개방제외 분야	개방분야의 시장접근에 대한 제한(Mode 3 상업적주재)
식품소매 (631)	과일 및 야채(63101), 생선 및 수산물(63104)	유제품 및 계란(63102), 육류 및 육류 제품(63103) 빵 및 제과(63105), 사탕류(63106), 캔음료(63107), 담배(63018), 기타 식품(63109)	합작투자 및 100% 외국인 투자의 경우, 1개사당 매장면적 3,000제곱미터 미만이면서 20개 점포 이하인 경우에 한해 허용(이 제한은 1996년 1월 1일 폐지할 것임). 지사의 경우 700제곱미터 미만 1개 점포에 한하여 허용(이 제한은 1996년 1월 1일 폐지할 것임). 중고차 매매업 및 가스연료 소매업은 경제적수요심사에 의함. 백화점, 쇼핑센터 금지(상업적주재).
비식품 소매 (632)	전체(632)	애완동물 및 사료(63295), 총포․도검․화약류 유통업, 골동품 및 예술품 유통업, 지방정부가 지정한 농수축산물 공동도매시장의 개설, 운영 및 그 안에서의 유통서비스
자동차․ 오토바이 소매 (6111,6113, 6121)	자동차 및 자동차 부품 (6111,61130) 오토바이 및 오토바이 부품 (61210)

GATS(1994)에서 프랜차이징 분야 양허내용(개방 및 시장접근)
프랜차이징	개방분야	개방제외 분야	개방분야의 시장접근에 대한 제한(Mode3 상업적주재)
	도매/소매 분야에서 개방한 분야.	도매/소매 분야에서 개방제외한 분야	합작투자 또는 100% 외국인 투자인 경우, 매장면적이 매장 당 3천 제곱미터 이하인 매장 20개 미만만 허용됨. (이 제한은 1996년 1월 1일 폐지됨.)

이를 종합하면, WTO 협정 이행 의무에 따라 한국은, 식품 소매 분야에서는 과일 및 야채, 수산물 시장을 개방해야 하고, 대부분의 비식품 소매 및 자동차․오토바이 소매 시장을 개방해야 하며, 비식품 소매 분야에서는 애완동물 및 동물사료 시장, 총포나 골동품 유통법을 제외한 모든 분야의 유통업을 개방해야 합니다.  그리고 개방된 소매시장에서의 시장접근에 대한 제한으로 외국인과의 합작투자 및 100% 외국인 투자인 경우, 1개사 당 매장 면적 3천 제곱미터 미만이면서 20개 점포 이하인 경우에 한해 허용한다는 제한은 1996년 1월 1일 이후로는 폐지해야 하며, 지사인 경우 7백 제곱미터 미만, 1개 점포에 한해 이를 허용한다는 제한 역시 1996년 1월 1일 이후에는 폐지해야 합니다.

또한 WTO 이행 의무에 따라, 프랜차이징에 대해서도 도매/소매 분야와 동일하게 개방해야 하며, 합작투자 또는 100% 외국인 투자인 경우 매장면적이 매장 당 3천 제곱미터 미만이면서 20개 점포 이하인 경우에만 허용한다는 제한을 1996년 1월 1일 이후에는 적용할 수 없습니다.

이러한 WTO/GATS에 따른 개방 의무에 더하여 한국 정부는 이른바 자발적 개방 조치를 취하여, IMF 구제금융을 받은 직후인 1998년에는 외국인의 백화점 및 쇼핑센터 건립에 대한 경제적수요 심사 요건을 철폐함으로써 소매업에 대한 전면적인 개방 조치를 단행하였습니다.  또한 업종별로도 단계적으로 개방을 확대하였는데, 2001년에는 외국인 투자가 금지되었던 고기도매업도 투자 상한 50% 미만으로 개방하였습니다.  이로써 한국은 유통 서비스 총 157개 업종 중 156개 업종에 대한 외국인투자가 완전히 개방되었습니다.

WTO 협정의 의무 이행이 유통업 분야에 미친 영향

앞에서 살펴본 것처럼, 한국의 유통 서비스 개방은 1989년부터 이루어졌지만, 외국인투자는 WTO 협정의 의무 이행에 따라 유통 서비스 분야를 전면 개방한 1996년에 급격히 증가하였습니다.  아래 표에서 보는 것처럼 1991년 유통 서비스 분야의 외국인 투자는 4.5백만 달러로 총 외국인 투자 중 0.4%에 불과하였으며, 1995년에도 투자 규모는 58.1백만 달러, 총 외국인 투자에서 차지하는 비중은 4.3%에 그쳤습니다.  그러나 WTO 협정의 의무 이행으로 인해 유통 서비스업이 전면 개방된 1996년에는 유통 분야의 외국인 투자가 3.3억 달러로, 총 외국인 투자에서 차지하는 비중이 14.3%에 이를 정도로 급격하게 증가하였습니다.  이후 유통 분야에 대한 외국인 투자는 매년 수억 달러에 달했고, 유통 서비스 전면 개방 이후 외국인 투자는 1998년에 약 5.4억 달러로 가장 많이 이루어졌습니다.

대외경제정책연구원, 국내 유통서비스 시장 개장의 경제적 효과와 적응 지원정책, 2003년, 71-72면

<유통서비스에 대한 외국인 투자 동향(도착 기준)>

1996년에 매장면적이나 점포수에 대한 제한을 완전히 철폐하고 외국 대형할인점의 설립을 허용하는 전면 개방조치로 인해, 까르푸, 월마트, 코스트코, 테스코 등 외국 대형할인점들의 국내진출이 급격히 증가하였습니다.  아래 표에서 보는 것처럼, 외국 대형할인점은 1996년을 시작으로 2002년에는 국내 전체 할인점의 28.9%를 차지할 정도로 성장하였습니다.

<외국 대형할인점 진출 현황>

이와 같이 1996년부터 이루어진 유통시장 전면 개방은 외국 대형할인점이 본격적으로 국내에 진출할 수 있는 계기가 되었을 뿐만 아니라 국내 소매업 분야에서 국내업체와 외국업체간의 경쟁이 심화되는 전환점이 되었습니다.  이로 인해 대형마트의 수가 폭발적으로 증가하였습니다.

대형마트는 1993년 이마트 창동점 개점을 시작으로 점포수와 매출액이 지속적으로 증가하였는데, 1999년에는 점포수 기준으로 백화점을 추월하였고 이후 3년 만에 다시 백화점의 2배를 초과하였습니다.  일본과 미국에서는 할인점이 백화점을 누르고 최대 소매 유통업태로 부상하는 데에 50년이 걸린 반면, 한국에서는 10년 만에 할인점이 백화점을 누르는 유통시장의 대변혁이 일어났던 것입니다.

경기개발연구원, 기업형 슈퍼마쳇(SSM) 확산의 지역상권 영향과 대응방안 연구, 2009년, 11면 참조.

2010년까지 대형마트의 출점 현황은 아래 표와 같습니다.

(단위 : 개)

구분	’93	’94	’95	’96	’97	’98	’99	’00	’01	’02	’03	’04	’05	’06	’07	’08	’09	’10
이마트(주) 신세계	1	2	4	6	8 (1)	12 (1)	18 (1)	26 (1)	40 (1)	49 (1)	59 (1)	69 (2)	79 (4)	103 (7)	109 (10)	119 (18)	126 (23)	128 (25)
홈플러스 삼성테스코(주)					1	1	2	7	14	21	28	31	40	51	64	111	114	120
롯데마트 롯데쇼핑(주)						3	8	17	24	32	33	36	43	52	56 (8)	63 (28)	69 (88)	90 (104)
뉴코아아울렛 (주)이랜드리테일			7	8	12	14	15	16	13	11	11	10	11	15	15	16	17	19
2001아울렛 (주)이랜드리테일			2	2	5	5	5	5	5	6	6	6	8	10	11	12	12	13
메가마트 (주)메가마트			1	1	1	2	4	5	5 (1)	6 (1)	5 (1)	6 (1)	6 (3)	6 (3)	5 (3)	5 (3)	5 (3)	11 (3)
세이브존 (주)세이브존						1	1	1	2	6	6	8	8	8 (1)	8	8	8	8
탑마트 (주)서원유통					1	2	2	4	4	5	6	6	5	5	5	5	5	5
코스트코홀세일 (주)코스트코코리아		1	1	1	2	3	3	4	5	5	5	5	5	5	5	6	7	7
그랜드마트 그랜드백화점(주)			2	2	2	3	4	5	4	4	4	4	4	4	4	4	3	4
빅마트 (주)빅마트			1	1	2	2	3	3	3	5	5	5	5	5	2	2	2	2
GS마트(롯데마트)				1	2	3	3	5	5	8	10	11	13	13	13	14	13
홈에버(홈플러스)				3	3	6	11	20	22	25	27	27	31	32	35
월마트(이마트)				2	4	4	5	6	9	15	15	16	16
아람마트(홈플러스)				1	2	3	5	7	6	6	6	6
15사	1	3	18	28	45	64	89	131	161	204	226	246	274	309	332	365	381	408
기타		1	1	6	17	28	26	32	31	26	22	27	26	22	22	21	30	31
국내점포 합계	1	4	19	34	62	92	115	163	192	230	248	273	300	331	354	386	411	439
해외점포 합계					(1)	(1)	(1)	(1)	(2)	(2)	(2)	(3)	(7)	(11)	(21)	(49)	(114)	(132)

위 표에서 대형마트의 매출액과 점포수는 2003년부터 그 증가세가 둔화되었음을 알 수 있습니다.  점포수 증가율도 2003년에 10.8%로 하락한 이후 10%대를 넘지 못하였으며, 2008년의 점포수 증가율은 6.6%, 매출액 증가율은 5.9%에 그쳤습니다.  이는 대형마트가 2005년 이후 포화상태에 이르렀기 때문입니다.  대형마트의 점포수는 인구 15~20만명당 하나가 적정 점포수이기 때문에, 점포수가 300개에 달한 2005년은 이미 포화상태이었던 것입니다.

삼성경제연구소는 우리나라 대형마트가 270개, LG 경제연구소는 317개소에 이르면, 포화상태에 달할 것으로 추정한 바 있습니다.

이처럼 대형마트가 포화상태에 이르고 3천평 이상의 대규모 상업시설을 세울 입지도 부족해지자, 유통 대기업들은 슈퍼 슈퍼마켓(SSM) 진출을 적극 모색하게 됩니다.

SSM이란 주거지 인근에 개설되는 대기업 계열의 슈퍼마켓으로 대형마트보다는 작고 슈퍼마켓보다는 큰 중형마트를 말합니다.

<SSM 출점 현황>                           (단위 : 개)

구분	'96	'97	'98	'99	'00	'01	'02	'03	'04	'05	'06	'07	'08	'09	‘10	평균 매장 면적(㎡)
홈플러스익스프레스 삼성테스코(주)							18	19	18	21	32	57	110	185	212 (27)	478
롯데슈퍼 롯데쇼핑(주)						6	13	14	43	46	52	79	110	188	240 (8)	1,268
한화슈퍼	49	52	44	50	26	23	23	21	(롯데슈퍼에 인수)
GS슈퍼 (주)지에스리테일	62	65	59	59	56	61	66	71	82	80	82	82	107	138	184 (15)	1,060
탑마트 (주)서원유통	28	35	28	33	37	39	39	39	37	45	46	51	56	70	75	2,000
킴스마트 (주)킴스클럽마트										32	30	32	37	43	53	1,035
해태슈퍼	73	70	66	55	48	46	40	37	32	(킴스클럽마트에 인수)
굿모닝마트 씨에스유통(주)			2	2	4	5	7	11	14	15	18	22	25	28	33 (1)	1,667
에스엠마트 (주)에스엠					16	13	18	19	18	18	22	20	18	22	22	924
이마트 (주)신세계														11	18	-
한라마트 (주)한라엠엔디				9	9	9	7	3	4	5	5	6	9	5	5	1,120
상록스토어 (주)세이러스									5	5	5	5	5	5	5	1,938
계	212	222	199	208	196	202	231	234	253	267	292	354	477	695	847 (52)	-

대형마트의 폭발적인 증가로 인해 소매업의 생산성은 1996년 이후 계속 감소해 왔는데, 아래 표에서 보는 것처럼 사업체당 매출액 증가율은 1996년 69.2%에서 2001년에는 58.4%, 2005년에는 27.6%로 떨어졌고, 매장면적 당 매출액 증가율은 1996년 35%에서 2005년 8.6%로 급감하게 됩니다.

<소매업의 각종 매출액 연도별 추이>               단위: 백만 원

연도	종사자당 매출액	증가율 (%)	사업체당 매출액	증가율 (%)	매장면적당 매출액	증가율 (%)
‘86	17.8	-	34.0	-	1.3	-
‘91	36.6	105.6%	72.8	114.1%	2.0	53.8%
‘96	58.6	60.1%	123.2	69.2%	2.7	35.0%
‘01	86.5	47.6%	195.2	58.4%	3.5	29.6%
‘05	107.8	24.6%	249.1	27.6%	3.8	8.6%

출처: 통계청, 도소매업총조사 각호.

그리고 영세사업자와 대형사업자간의 매출액 격차가 더 심해졌습니다. 아래 표에서 보는 것처럼, 종사자 1~4명의 소매업 매출액이 1997년 8,400만원이었던 것이 2006년에는 1억 1,200만원으로, 1997년 대비 33.3% 소폭 증가한 반면, 종사자 20명 이상인 대형소매업체는 1997년 16억 3,600만원에서 2006년에는 106억 3,400만원으로 1997년 대비 무려 679.1%나 증가하였습니다.  특히 10~19명 규모의 소매업체의 매출액은 1997년 2억 원에서 2006년 18억 4,400만원으로 1997년 대비 무려 822%나 증가하였습니다.  한편, 종사자 4명이하의 영세소매업체와 20명 이상인 대형업체간 사업체당 매출액 차가 1997년에 19.5배였던 것이 2000년도에는 93.2배로, 2006년에는 113.8배로 나타나, 사업체 규모별 매출액 격차가 더욱 심화되었습니다.

<소매업의 규모별 사업체당 매출액>                   단위: 백만 원

* 주: ‘01년 및 ‘05년도 수치는 자료 불분명으로 인해 검토 대상에서 제외.

연도	전체	1~4명	5~9명	10~19명	20명이상
‘97	126	84	169	200	1,636
‘98	128	78	318	691	4,420
‘99	146	78	561	925	3,241
‘00	167	89	817	1,111	8,296
‘02	209	95	424	856	3,840
‘03	202	103	752	1,774	10,634
‘04	206	96	856	1,706	10,584
‘06	250	112	932	1,844	12,746

한편, 소상공인진흥원․중소기업연구원의 실태조사보고서에 의하면, 대형마트 및 SSM 진출전 3년과 진출 당해 년을 포함한 진출이후 3년간 매출액을 비교해본 결과, 점포당 월평균 약 4백만원 하락하였으며, 그 비율은 평균 28.0%가 감소(18,911,356원→14,779,351원)하고 있음을 알 수 있습니다. 이는 연평균 약 5천만원(4,132,005원 × 12월 = 49,584,060원)의 매출 감소를 의미합니다.

소상공인징흥원과 중소기업연구원의 실태조사는 2010년 5월부터 6월까지 서울․인천․청주의 대형마트 및 SSM 반경 1㎞이내 지역의 452개 점포를 조사한바, 업종별로는 슈퍼가 20.6%, 정육점이 9.7%, 야채 및 청과가 7.7%, 생선이 1.3%, 반찬이 6.2%, 떡집과 방앗간이 8.2%, 공산품이 31.4%, 음식점이 14.8%를 차지함.(「중소유통업 경쟁력 강화방안 연구보고서」(2010.8.)).

업종별로는, 정육점이 가장 많은 금액의 피해를 본 것으로 나타나며, 다음으로 슈퍼마켓, 떡집․방앗간, 반찬가게, 음식점, 공산품, 야채청과물 순으로 피해를 보았으며, 생선가게가 가장 적은 금액의 피해를 본 것으로 나타납니다.

<대형마트 및 SSM 진출의 영향 분석>

점포종류	진출전평균(A)	진출후평균(B)	진출전후차(A-B)	감소율
슈퍼	32,940,784	27,367,473	5,573,311	-20.4
정육점	24,735,043	18,724,053	6,010,990	-32.1
야채청과	16,041,379	13,512,619	2,528,760	-18.7
생선	9,055,556	7,044,444	2,011,111	-28.5
반찬	12,837,681	9,266,667	3,571,014	-38.5
떡집․방앗간	13,874,747	10,172,297	3,702,450	-36.4
공산품	13,255,291	10,613,967	2,641,324	-24.9
음식점	12,905,903	9,746,269	3,159,634	-32.4
평 균	18,911,356	14,779,351	4,132,005	-28.0

* 자료: 「중소유통업 경쟁력 강화방안 연구보고서」(2010.8.). p.21

대기업들의 SSM 출점으로 인해 영세사업자의 어려움은 더 격화되는데, 이는 당연한 결과입니다.  SSM 진출을 적극 추진하는 홈플러스, 롯데마트, 이마트 등과 같은 대기업들은 물류센터와 배송 시스템을 통한 규모의 경제를 달성할 수 있기 때문에, 영세사업자는 이들을 상대로 경쟁에서 이기기 어렵습니다.

지식경제부와 대한상공회의소가 조사․공표하고 있는 「전국 중소유통업 총람」을 통해 대형마트가 중소유통업체에 미치는 영향을 살펴보면, 대형점에 의해 영향을 받고 있다고 응답한 중소유통업체 31만 9천 업체 중 무려 84.2%가 매출액이 감소했다고 응답했으며, 감소비율이 42.2%에 달하는 것으로 나타났다고 합니다.

국회입법조사처, ‘대규모 소매점에 대한 규제: 쟁점과 대안’, 2009년, 6면 참조.

또한 영세사업자를 위한 사회안전망이 아직 마련되어 있지 않고, 업종 변경이나 임금근로자로의 재취업 가능성도 낮은 영세유통업자들이 폐업 상황에 몰리면서 어려움을 겪고 있습니다.

국회입법조사처, ‘대규모 소매점에 대한 규제: 쟁점과 대안’, 2009년, 4면 참조.

이러한 문제점을 해결하기 위하여 국회는 2010년말 여야 합의로 유통산업발전법(유통법), 대․중소기업 상생에 관한 법률(상생법)을 개정하여, 시장·군수·구청장은 전통상업보존구역을 지정할 수 있고, 대규모점포나 준대규모점포의 개설을 제한하거나 조건을 붙일 수 있도록 하고, 대기업이 여러 소매점포를 직영하거나 체인점포를 운영함으로써 해당 업종의 중소기업의 경영안정에 현저하게 나쁜 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는 경우에는 중소기업청장은 대기업의 해당 사업을 조정할 수 있도록 하였습니다.

정부의 조치

앞에서 살펴본 것처럼, 1996년 유통 서비스 시장의 전면 개방 이후 국내 유통 산업에 지각 변동이 일어나고 중소유통업이 초토화되는 동안, 한국 정부가 한 일이라고는 시장을 더 개방하는 것뿐이었습니다.  그리고 중소 유통상인의 최소한의 생계를 보장하기 위한 입법부의 노력에 대해서도 WTO 이행 의무만 강조하면서 시종일관 방해할 궁리만 하였습니다.

WTO 부속서 서비스 협정에 따르면, 회원국은 양허의 발효일로부터 3년이 경과한 후에는 언제라도 양허표상의 약속을 수정하거나 철회할 수 있습니다(GATS 제21조 제1항(a)).  따라서 한국 정부는 외국인의 대형마트 진출로 인해 국내 유통산업에 지각변동이 일어나기 시작하던 시점에 충분히 그 위험을 예견하고 양허 내용을 수정하거나 철회할 수 있었습니다.  양허표의 수정이나 철회는 3개월 전에 GATS 이사회에 통보해야 하고(제1항(b)), 이로 인해 영향을 받는 다른 국가와 보상에 관한 협의를 해야 합니다(제2항).  이 협의에서 보상에 관한 합의를 이루지 못하면, 중재 절차를 밟아야 하고, 이 중재에 따른 조치를 취해야만 한국은 양허표를 수정하거나 철회할 수 있습니다(제3, 4항).  그런데 한국 정부는 양허표의 수정을 위한 노력을 게을리 하고 시간을 허비함으로써 한국이 물어야 할 보상액만 키웠고, 결국 양허표의 수정이 현실적으로 더 어려운 국면으로 몰고 갔습니다.

또한 자유무역협정을 추진하면서 WTO/GATS에서 약속한 것보다 더 시장을 개방하여 WTO/GATS의 양허표의 수정이 점점 더 어렵게 만들었습니다.  가령 한국과 유럽연합과의 자유무역협정(한-EU FTA)에서는 유통 서비스 중 도소매업 분야에서 쌀, 홍삼 도소매 및 담배, LPG 관련 소매를 제외한 모든 분야를 개방하기로 약속하습니다.  더 나아가 정당한 정책목표를 달성하기 위한 국가의 규제와 새로운 규제를 도입할 권리를 유보한 WTO GATS와 달리 한-EU FTA에서는 이러한 국내 규제가 객관적이고 투명한 기준에 기초하여야 하며(제7.23조제3항), 시장접근 약속과는 달리 서비스공급자의 수 등 양적제한 조치를 취할 수 없다는 제한(제7.5조제2항)을 더 부가하였습니다.

이처럼 정부가 취해온 조치들은 WTO 이행 특별법 제3조 제2항에서 정한 의무를 정면으로 위반한 것입니다.  따라서 대외통상에 관한 사무를 담당하는 통상교섭본부장과 관련 공무원들은 직무를 제대로 수행하지 못한 책임이 있으므로, 그에 상응하는 징계를 받아야 마땅합니다.

또한 유통법, 상생법 개정 과정에서 정부는 국회에 출석하여 개정 법률안이 WTO/GATS나 한-EU FTA와 충돌할 수 있다는 의견을 제시하면서 개정 법률안의 취지를 최대한 축소하려고만 하였을 뿐, 이러한 충돌 가능성을 최소화하기 위한 대외교섭은 전혀 하지 않았습니다.  당시 관련 공무원들의 발언 내용은 아래 표로 정리한 바와 같습니다.

< SSM법 관련 정부 발언과 EU가 한국에 보낸 서한들의 주요내용 >

○ 2009.11.26. 지경위 법안심사소위 회의록 中

임채민 지식경제부 제1차관 :

"그래서 아까 말씀드린 대로 500m를 넘어서 1㎞까지, 어떤 일정 구역에서 1㎞가 떨어진 지역까지, 거의 뭐 걸어서 한 15분 정도 걸리는 거리까지를 다 묶어서 이렇게 했을 경우에 여기를 다시 우리가 어떻게 문화유산 보존이라고 설명할 수 있겠느냐, 누가 와서 보든지 간에. 또 그 안에 굉장히 현대화된 상점가들이 존재하고 있을 경우에 저희들도 낯이 좀 붉어지는 문제가 생기지 않겠느냐 그런 생각이 듭니다."

○ 2009.12.6. 영국 장관(피터 만델슨)이 최경환 지식경제부 장관에게 보낸 서한 中

(2009.7부터 활용된 SSM 사업조정제도 자체에 관한 문제제기) "특히 우려사항은 최근의 사업조정제도의 수정 등을 통해 기존 점포 주인들에게 신규 개장하는 수퍼수퍼마켓과 대형마켓의 허가절차 과정에서 특정 역할을 부여하는 것입니다."

○ 2009.12.23. 주한EU대사(브라이언 맥도널드)가 김종훈 본부장에게 보낸 서한 中

“한국이 상업 지역이나 전통시장으로부터 1Km 반경이내 지역에서 SSM 유형의 점포를 완전히 금지하는 방안을 고려하고 있는 것으로 알고 있습니다. … 특정유형의 기업을 완전히 금지하는 것은 제로 쿼타에 상당하며 한-EU FTA 양허는 물론이고 WTO에서의 한국의 양허를 모두 위반하게 될 것입니다.”

○ 2010.2.18 지경위 법안심사소위 회의록 中

임채민 지식경제부 제1차관 :

"따라서 저희들은 전통시장으로부터 500미터 범위 내에서 조례가 정하는 바에 따라서 출점을 어느 정도 규제할 수 있는 근거를 마련하는 것 이상으로 저희들이 더 나가기는 현재로서는 굉장히 어렵다는 점을 말씀드리겠습니다."

○ 2010.4.27. 법사위 전체회의 회의록 中

김종훈 통상교섭본부장 :

(유통법) “그래서 지금 다만 제 혼자의 판단이 아니고 특히 한국시장에 투자가 있는 영국, 그다음에 영국이 소속돼 있는 유럽연합 쪽에서 저한테 공식적으로 이것은 자기들이 문제가 있다고 본다 하는 그런 편지가 와 있습니다."

(사업조정제도) “우리나라는 입점하겠다는 모든 케이스를 다 지금 조정을 하고 있기 때문에, 그다음에 그 조정의 결과가 100개가 신청이 되면 한 20개, 5분의 1이 채 못 미치는, 거꾸로 말씀드리면 5분의 4는 불허되는 또는 보류되는 그런 결과로 지금 운영이 되어 왔기 때문에 상당히 지금 외국 입장에서는 불만이 굉장히 높은 그런 상황에 있습니다."

○ 2010.4.29. 법사위 전체회의 회의록 中

김종훈 통상교섭본부장 :

"그런데 이 조정제도가 굉장히 강도가 강하게 운영이 됐습니다. 그래서 제가 전체적인 숫자를 알고 있지 못합니다마는 외국인 투자자들이―홈플러스가 대표적인 예가 되겠습니다―지난 9개월 동안에 입점을 추가적으로 하겠다고 신청한 것이 제가 알기로 한 70개 정도가 된다고 합니다. 그중에 조정제도를 거쳐서 허가 난 것이 한 12개 된다고 제가 알고 있습니다. 그러면 한 6분의 1입니다. 6분의 1이라면 100개를 신청하면 한 열 몇 개 정도가 신청이 되고 나머지는 보류가 되거나 불허가 되는 그런 겁니다. 그러면 이 제도도 굉장히 시장접근을 아주 효과적으로 봉쇄를 하는 그런 결과가 됩니다."

(상생법)"지금 한미도 한․EU도 언젠가는 발효가 되어야 되는데요. 발효가 되는 시점에 가서는 지금 통과될까 말까 하는 이 법안이 문제가 되는 것이지요. 왜냐하면 합의에 위반이 되기 때문에요."

"그런데 조정제도는 말이 조정이지 사실은 그 절차가 굉장히, 투명하다고 하기가 좀 어려운 그런 부분이 있습니다. 그리고 실제로 그렇게, 지난 9개월 동안 운영이 되면서 시장 접근이 상당히 제약된 게 있기 때문에 그렇다고 생각이 되고요."

○ 2010.8.31. 주한EU대사(브라이언 맥도널드)가 김종훈 본부장에게 보낸 서한 中

“EU와 한국은 이제 막 협상이 끝난 자유무역협정(FTA)을 서명하고 이행하려고 하고 있습니다. 이러한 시기에 그같이 중요한 시장을 닫아 버리는 것은 명실공히 FTA를 위배하는 것입니다.”

○ 2010.10.22 지경위 국정감사 회의록 中

김종훈 통상교섭본부장 :

“수요일 날 EU집행위원회로부터 다른 업무 연락으로 전화가 있었습니다. 그 전화 말미에 그쪽에서는 한 가지 덧붙이겠다, 지금 대한민국 안에서 논의되고 있는 유통산업발전법과 그다음에 상생법이 최종적으로 대한민국 국회에서 어떻게 처리될지는 알 수 없으나 지금과 같은 개정안으로 올라오면 자기들은 분쟁으로 가져갈 수밖에 없다는 것을 분명히 밝혀둔다는 연락이 다시 한번 있었습니다. 그다음에 굉장히 우려스럽게 보고 있지만 대한민국 정부 안에서 일어나는 여러 가지 정치적인 논쟁들이 굉장히 예민하기 때문에 본인들은 자숙하면서 그 추이를 지켜보고 있다 또 이런 말까지 붙였습니다.”

앞에서 살펴본 것처럼, 대형마트가 포화상태에 이르고 대기업들의 SSM 진출로 인해 중소유통업의 피해가 사회적인 문제가 된 이후에 협상을 시작한 한-EU FTA와 한-미 FTA에 대한 협상을 하는 과정에서도, 정부는 중소유통상인들에게 협상 내용에 대해 아무런 설명하지 않았습니다.  또한 한-EU FTA의 잠정발효를 코앞에 둔 2011년 6월까지도 중소유통상인들을 대상으로 협정 시행의 중요사항에 대해 설명을 하지도 않았고, 협정 발효에 적절히 대응해 나갈 수 있도록 지원을 한 사실도 전혀 없습니다.

따라서 통상교섭본부장은 자유무역협정체결절차규정 제21조 제2항 및 제26조에 따른 의무를 이행하지 않았습니다.

오히려 정부는 한-EU FTA가 국회 본회의를 통과하기 직전 여야정 합의를 통해 “한-EU FTA 비준 이후 SSM 관련법을 실효성 있게 운영한다”, “정부는 한-EU FTA 발효(2011.7.1.) 후 중소상인의 어려움을 해소하기 위해 EU측과 협상을 통해 개정하기로 한다”고 약속하였음에도 불구하고(증빙자료 1 참조), SSM 관련법과 충돌할 가능성이 있는 한-EU FTA 협정문의 일부 조항을 잠정적용에서 제외하려는 특별법이 발의도 되기 전부터 법안 통과를 막기 위해 국회 로비를 하고 다녔습니다.

증빙자료 2는 2011년 6월 15일 외교통상부의 FTA 협상총괄과장인 ‘김희상’ 외 2명이 국회를 로비하면서 배포한 문서입니다.  이 문서에서 외교부는 한국이 잠정발효에서 일부 조항의 적용을 제외하려면 유럽연합에게 동의를 받아야 하며, 유럽연합이 이의를 제기할 경우 잠정적용에서 제외될 수 없다는 거짓 주장까지 폈습니다.

한-EU FTA 협정문 제15.10조 제5항 나호 후단은 “가호에도 불구하고, 다른 쪽 당사자가 필요한 절차를 완료하고 어느 규정이 잠정 적용될 수 없다는 통보로부터 10일 이내에 잠정적용에 반대하지 아니 할 경우, 통보되지 아니한 이 협정의 규정은 통보의 다음달 첫째일부터 잠정적으로 적용된다”고 되어 있음. 이 조문에는 타방이 동의하지 않으면 잠정적용에서 제외되지 않고 잠정적용된다는 내용은 없음. 만약 정부 주장은, 한국이 동의하지 않으면, 유럽연합이 잠정적용에서 배제하려고 한 조항들이 잠정적용되어야 한다는 말인데, 유럽연합에서는 이를 잠정적용시킬 현실적인 수단이 없기 때문에 정부의 주장은 성립할 수 없음.

결론

외교통상부장관은 외교, 외국과의 통상교섭 및 통상교섭에 관한 총괄·조정, 국제관계 업무에 관한 조정, 조약 기타 국제협정, 재외국민의 보호 지원, 재외동포정책의 수립, 국제정세의 조사·분석에 관한 사무를 관장하며(정부조직법 제25조 제1항), 통상교섭사무를 담당하는 본부장 1명을 둘 수 있습니다(정부조직법 제25조 제2항).

그런데 앞에서 살펴본 것처럼, 통상교섭본부장을 비롯하여 외교통상부의 관련 공무원들은 WTO 이행 특별법 제3조의 제2항에 따른 의무를 이행하지 않아 그 직무를 태만히 하였고, 자유무역협정체결절차규정 제21조 제2항 및 제26조의 절차를 명백하게 위반하였습니다.

감사원법 제24조 제1항 제1호에 따르면, 감사원은 정부조직법에 따라 설치된 행정기관의 사무와 그에 소속한 공무원의 직무에 관한 사항을 감찰할 수 있습니다.  따라서 통상교섭본부장과 관련 공무원들의 직무에 관해 감찰을 실시한 다음, 법률상의 의무 불이행과 직무태만, 적법절차 위반 등의 행위에 상응하는 징계를 받을 수 있도록 하여 주시기 바랍니다.

※ 붙임 - 증빙자료

1. 한‧EU FTA 관련 여‧야‧정 합의문

< 증빙자료1. 한‧EU FTA 관련 여‧야‧정 합의문>