서울시 뉴타운사업,

출구전략

어떻게 할 것인가?

일시 : 2011년 3월 11일

주최 : 서울시의회 의원연구모임 “사람중심 서울포럼”, 재개발 행정포럼

서울시 뉴타운사업,

출구전략

어떻게 할 것인가?

일시 : 2011년 3월 11일

주최 : 서울시의회 의원연구모임“사람중심 서울포럼”, 재개발행정개혁포럼

- 목 차 -

1. 목차 ---1

2. 행사안내 --- 2

3. 개회사 --- 3

사람중심 서울포럼 신원철 대표(도시관리위원회 위원장)

4. 인사말 --- 5

서울시의회 허광태 의장

5. 발제문1 --- 6

‘주택시장 환경변화에 따른 뉴타운사업 개선방안’

장영희 (서울시시정개발연구원 선임연구원)

6. 발제문2 --- 18

‘재개발사업의 당면문제와 재개발 복지정책의 필요성’

김남근 (변호사, 참여연대 운영위 부위원장)

7. 토론문 --- 32

-주거환경개선의 새로운 대안모색-

‘두꺼비 화우징’

남진우(은평구청 정책보좌관)

7. 메모 --- 36

- 행 사 안 내 -

“서울시 뉴타운 사업, 출구전략 어떻게 할 것인가?”

1부 : 기념행사

사회 - 김종욱 의원(친환경무상급식특별위원회 위원장)

1. 개회사 : 사람중심 서울포럼 신원철 대표(도시관리위원회 위원장)

2. 내빈소개

3. 인사말 : 서울시의회 허광태 의장

2부 : 발제 및 토론

- 사회 : 변창흠 (세종대학교 교수)

- 발제 1(30분) : ‘주택시장 환경변화에 따른 뉴타운사업 개선방안’

장영희 (서울시시정개발연구원 선임연구위원)

발제 2(30분) : ‘재개발사업의 당면문제와 재개발 복지정책의 필요성’

김남근 (변호사, 참여연대 운영위 부위원장)

- 토론(각 10분) : 남진우 (은평구청 정책보좌관)

김형식 (서울시 의원)

이주원 (재개발행정개혁포럼 사무국장)

임계호 (주거정비기획관 국장)

두성규 (건설산업연구원)

- 주최 : 서울시의회 의원연구모임 “사람중심 서울포럼”, “재개발행정개혁포럼”

- 일시 : 2011년 3월 11일 오후 2시~4시

- 장소 : 서울시의원회관 대회의실

- 개  회  사 -

인사드리겠습니다. 서울특별시의회 의원연구모임 ‘사람중심 서울포럼’ 대표 신원철 도시관리위원장입니다. 오늘 이 자리에 참석해주신 시민 여러분 그리고 이 자리를 빛내주신 내외빈 여러분 감사합니다.

제8대 서울특별시의회는 등원이래 첫 과제로 초등학생 친환경무상급식 전면추진 정책을 의결한 바 있습니다. 보편적 복지정책의 출발점이었습니다. 저희 서울특별시의회 ‘사람중심 서울포럼’ 참여 의원들은 이제 그 두 번째 과제로 서민 주거 안정을 목표로 한 주거복지 향상에 노력하려고 합니다. 이를 위해 먼저 참여연대, 재개발행정개혁포럼 등 시민단체 그리고 관계 전문가와 함께 뉴타운사업 문제 해결방안을 찾고자 오늘 “서울시 뉴타운사업, 출구전략 어떻게 할 것인가?”라는 주제로 토론회를 개최하게 되었습니다. 다시 한 번 관심을 갖고 이 자리를 찾아주신 내외빈 여러분께 감사합니다.

주지하다시피 서울시 뉴타운지구는 2002년 10월 3개 시범지구를 시작으로 2005년 8월 3차뉴타운 지정 등 현재까지 총 35개 지구가 지정되어 있습니다. 이는 자그만치 2,700만여 평방미터로 여의도 면적의 약 9배에 이르는 규모입니다. 지정당시 서울시민 모두는 이 사업이 계획대로 추진될 경우 균형발전과 주거환경 개선에 큰 기대를 가졌던 것도 사실입니다. 하지만 현실은 전혀 아니었습니다. 35개 지구 236개 구역 가운데 준공된 구역은 시범뉴타운을 포함하여 18개 구역에 불과합니다. 반면 아직까지 추진위원회 구성조차도 이루어지지 않은 구역은 117개 구역에 이릅니다. 나머지 57개 구역도 사업시행인가를 받지 못한 실정입니다.

돌이켜보면 내가 살던 주거지에 새집 짓고 잘 정착할 수 있으리라는 기대와 달리 감당하기 어려운 추가부담으로 전혀 생소한 동네로 주거지를 찾아 내몰리는 실정이 지금 뉴타운사업지구에서 겪는 주민들의 실상입니다. 어디 이 뿐이겠습니까!. 현재대로 거주하고 싶어도 주택개보수조차 엄두도 내기 어려운 실정인 것입니다. 세입자 또한 언제 사업이 추진될 지 알 수 없어 눈치보며 불안하게 거주하고 있는 실정입니다.

사업이 정상적으로 추진되어야 할 곳은 그대로 추진될 수 있어야 합니다. 하지만 사업추진이 불투명하거나 불가능한 곳은 지금처럼 방치할 수는 없습니다. 기반시설 부담 등 재정지원이 필요하다면 이 또한 적극 검토되어야 할 것입니다. 거주민이 살던 동네에 다시 재정착할 수 있는 사업구조로 전환하는 방안을 적극 검토해야 할 시점입니다.

물가불안, 금리불안, 전세난 등 국내 시장 경제는 매우 불안정한 실정입니다. 이제라도 뉴타운사업의 연착륙 방안을 구체적으로 모색할 때라고 감히 말씀드리고자 합니다. 부디 종합적이고도 근본적인 대책이 자유롭게 논의될 수 있기를 바라겠습니다.

토론 주제발표와 토론에 흔쾌히 참여해주신 관계 전문가 여러분 그리고 이 자리를 찾아주신 시민 여러분께 ‘사람중심 서울포럼’을 대표하여 감사드리며, 아무쪼록 오늘 토론회에 끝까지 참여하여 함께해 주시길 바라겠습니다. 감사합니다.

2011. 3. 11

서울특별시의회 ｢사람중심 서울포럼｣ 대표  신  원  철

- 격  려  사 -

안녕하십니까?

서울특별시의회 의장 허광태입니다.

“서울시 뉴타운사업, 출구전략 어떻게 할 것인가?” 토론회에 참석해주신 시민 여러분 그리고 이 자리를 빛내주신 내외빈 여러분께 감사의 말씀 전합니다. 특히 토론회를 준비해주신 신원철 ‘사람중심 서울포럼’ 대표의원님을 비롯한 소속 의원님 여러분께 존경의 뜻을 표합니다.

오늘 토론회는 그 동안 서울시가 균형발전과 주거환경 개선이라는 명분하에 광범위하게 지정했던 뉴타운사업지구에 대하여 문제점을 정리하고, 해결 방안을 모색하는 자리로 알고 있습니다. 뉴타운사업지구 지정 당시의 장밋빛 계획과 달리 서민 주거공간은 점차 잠식되어 내몰리는가 하면, 사업구역의 범위가 넓어 한 번 착공하면 대규모 이주가 불가피함에 따라 전세시장을 불안정하게 하는 문제도 야기하고 있습니다. 그 뿐이 아닙니다. 단위 사업구역별로 사업 찬반이 나뉘어 그간 이웃이었던 주민들이 서로 등지며 갈등하는 현상도 비일비재합니다. 주택 개보수도 제때 할 수 없어 불편한 주거환경을 감내하며 생활한지도 벌써 5~6년이 넘어서고 있습니다. 하루속히 뉴타운사업이 되었으면 하는 바램을 갖고 싶어도 언제 뉴타운사업이 실현될 수 있는지 예측하기도 어려운 실정입니다.

서울시 뉴타운사업지구 문제에 대해서는 결자해지(結者解之)의 마음으로 우리 서울시의회가 앞장서 해결해나가야 하겠습니다. 법률 개정이 필요한 사안이라면 서울시로 하여금 적극 개정 건의토록 유도하겠습니다. 바라건대 합리적인 대안 마련의 초석이 될 수 있는 토로회로 이끌어주시길 기대하겠습니다.

토론 주제발표를 준비해주신 장영희 박사님, 김남근 변호사님, 토론회 사회를 맡아주신 변창흠 교수님, 그리고 바쁘신 시간을 내어 토론에 임해주실 남진우 은평구청 정책보좌관님, 이주원 재개발행정개혁포럼 사무국장님, 두성규 건설산업연구원 박사님, 임계호 주거정비기획관님, 김형식 의원님의 노고에 감사드리며 아무쪼록 오늘 토론회가 성공리에 마무리되기를 바라며 인사에 갈음하겠습니다. 감사합니다.

2011. 3. 11

서울특별시의회 의장  허  광  태

주택시장 환경변화에 따른 뉴타운사업 개선방향

장영희/서울시정개발연구원 선임연구위원

1. 재정비사업의 환경 변화

도시 및 주거환경정비법(이하 도정법)에 의해 추진되는 재정비사업은 주택재개발사업, 주택 재건축사업, 주거환경개선사업, 그리고 도심 부도심 등 상업지역을 대상으로하는 도시환경정비사업이 있다. 이 중 지금까지 가장 많이 시행된 사업은 주택재개발사업으로 8~90년대에는 주로 무허가 정착지를 대상으로 하였으나 2000년대 들어서는 단독주택 밀집지역으로 그 범위가 확대되었다.

2002년도부터 시작 된 뉴타운사업(재정비 촉진 사업)은 그동안 개별사업지구단위로 이루어지던 사업을 생활권단위로 대규모화함으로써 소규모 사업추진에 따른 기반시설 부족문제를 해소하고 주택재정비사업을 도시재생의 차원으로 한 단계 업그레이드 하기 위해 추진되었다. 공공의 기반시설투자를 전제로 공공에서 먼저 개발기본계획을 수립한 후, 개별 지구별로 사업을 추진하는 것이 기존 재정비사업과 차이점이지만 개발이익을 전제로 사업이 추진된다는 점에서는 기존 사업과 크게 차이가 없다.

그러나 방대한 사업면적과 달리 최근 사업추진은 매우 더딘 실정이다. 이는 2008년 금융위기로 인해 주택시장이 침체상태에 있기 때문으로 이는 언론을 통해서도 확인할 수 있다. 뉴타운이 시작된 2003-2007년에는 땅값상승, 분양가상승 등 뉴타운사업의 과열에 대한 기사가 많았던 반면, 금융위기 이후에는 주민간 갈등, 더딘속도, 임대료 상승, 전세난 등 사업이 원활히 추진되지 않은데 따른 다양한 문제 등이 표출되고 있음을 알 수 있다.

현재 서울시에서 지정된 재정비사업구역은 정비예정구역을 포함하여 900개 이상으로 약 4,700ha(1,400만평)에 이르는 방대한 면적이 지정되어 있다(서울시주거환경자문위원회, 2009.1). 그러나 사업추진이 더딘 상태에서 광범위한 지구지정은 지역의 침체 내지 황폐화를 초래할 수 있다는 점에서 우려가 된다. 최근 서울시에서 뉴타운지구내 존치지역에서 건축허가제한을 해제하기로 한 것은 바로 이같은 우려를 반영한 것이라고 할 수 있다(서울시 보도자료, 2011.1.4).

<표 1-> 언론에 나타난 뉴타운사업의 이슈 변화 (2003-2007)

순위	뉴타운 기사 내용	건수	비율(%)
1	부동산투기로 인한 땅값 및 분양가 상승문제	47	32.6
2	세입자, 원주민, 임대주택 등의 문제	20	13.9
3	중앙정부와 서울시 간의 협의 조정 문제	13	9.0
4	강남∙북, 전국의 균형별전 저해 문제	13	9.0
5	공영개발 등 사업개발 방식의 문제	12	8.3
6	기반시설 부족문제(설치요건, 비용 등)	9	6.3
7	주민갈등 및 사업차질	9	6.3
8	추진속도 더딘 문제	6	4.2
9	동시 추진의 어려움, 추진시기 조정문제	4	2.8
10	기타	11	7.6
계		144	100.0
주) 2003년 1월부터 2008년 4월까지 4개 일간지(조선일보, 동아일보, 한겨레, 경향신문) 기사 검색결과 자료 : 장남종·양재섭(2008), pp.63

<표 1-> 언론에 나타난 뉴타운사업의 이슈변화 (2009-2010)

순위	뉴타운 기사 내용	계		2009년		2010년
		건수	비율(%)	건수	비율(%)	건수	비율(%)
1	주민 간 갈등, 소송, 더딘 속도	26	23.6	15	18.5	11	37.9
2	임대료 상승, 주민 전세난	25	22.7	20	24.7	5	17.2
3	철거, 보상, 폭력 문제	23	20.9	23	28.4	-	-
4	과도한 개발, 추가지정	21	19.1	15	18.5	6	20.7
5	가격하락, 거래감소	6	5.5	-	-	6	20.7
6	지가, 분양가 상승	4	3.6	4	4.9	-	-
7	기타	5	4.5	4	4.9	1	3.4
계		110	100.0	81	100.0	29	100.0
주) 2009년 1월부터 2010년 12월까지 4개 일간지(조선일보, 동아일보, 한겨레, 경향신문) 기사 검색 결과.

2. 주요 이슈와 과제

1) 단독주택 밀집지역으로 사업대상 확대

뉴타운(재정비촉진)사업의 경우 노후단독주택지역이 많이 포함되 있는데, 이는 재정비촉진사업구역 지정요건이 20% 완회되어 적용되기 때문이다. 그동안 지구지정이 이루어진 몇몇구역에 대한 점검 결과 호수밀도의 충족률이 85.7%, 노후도 47.6%, 과소필지율 42.9% 등으로 노후도 보다는 호수밀도의 충족률이 두 배 이상 높은 것으로 나타났다(장영희, 박은철, 2008).

서울의 단독 주거지는 1990년 이후 거의 대부분 다가구주택이나 다세대 연립주택으로 그 형태가 변화되었다. 1980년대 말 주택가격 폭등에 대한 대책으로 공급되기 시작한 다가구, 다세대 주택은 2000년에는 서울의 주택재고 중 거의 60%를 차지하였으나, 2009년에는 55.9%로 감소하였다. 높은 거주밀도로 인해 다가구 다세대주택 밀집지역이 상당수 재정비사업 대상지역으로 편입되었기 때문이다.

재정비사업 지구지정 요건은 당초에는 노후도, 호수밀도, 과소필지, 접도율을 모두 충족시켜야 했지만 2006년 7월 부터는 이 중 2개만 충족하도록 완화되었다. 그러나 노후주택지 재정비사업이라는 본래의 목적과 달리 과밀주거지역이 대상이 되는 경우가 많아지면서 서울시는 2010년 7월 다시 노후도를 필수요건으로 지구지정 요건을 강화하였다.

<표 2>정비구역 지정기준 변화

	노후도	호수밀도	과소필지	접도율	지정요건충족요건
2003. 12(최초)	2/3이상	80호/ha이상	50%이상	30%이상	4개기준 모두
2006.7이후	60%이상	60호/ha이상	50%이상	30%이상	2개이상 (2010.7부터는 노후도필수)

자료: 서울특별시 도시 및 주거환경정비조례

2) 저렴주택의 감소

저렴주택의 감소는 재정비사업이 안고있는 최대의 딜레마이다. 서울에서 주택유형별 임대료는 아파트 > 연립·다세대 > 오피스텔 > 단독·다가구 > 고시원 > 쪽방 순으로 1인가구를 대상으로 하는 오피스텔, 고시원, 쪽방을 제외한 일반주택 중에서는 단독·다가구 주택이 가장 저렴한 주택군을 형성하고 있다.

정비사업지구 내 거주가구 중 세입자 비율이 7~80%에 달하는 것은 그만큼 저렴한 임대주택이 많은 것을 의미한다. 그러나 정비사업 이후에는 전체주택의 17%만이 공공임대주택으로 공급되고, 나머지는 조합원 및 일반분양으로 공급되기 때문에 민간부문의 저렴한 임대주택은 사실상 사라지게 되는 셈이다. 물론 분양주택 중 일부가 민간임대주택으로 활용되지만 소형주택이 적고 임대료가 비싸 기존 주민들은 입주하기가 어렵다.

기존 거주민들을 고려한다면 소형주택이 많이 공급되어야 하지만 사업성과 향후 주택가격이 주택규모를 결정하는 현재의 사업방식으로는 고가주택이 주로 공급될 수 밖에 없다.

그동안 재정비사업지구에서 공급되는 주택규모별 비율은 60㎡이하 소형주택을 감소시키는 방향으로 변화되었다.  재개발사업의 경우 외환위기 이전에는 전체 공급주택의 50%까지 60㎡이하 소형주택을 공급하였으나, 그후에는 40%로 축소되었고, 2006년 이후에는 85㎡까지 통합 비율이 적용됨으로써 사실상 소형주택이 공급되지 않아도 무방하게 되었다. 도촉법에서는 전체주택의 20%는 소형주택이 공급되도록 최소한의 기준을 제시하였으나 전체 주택의 약 70-80%가 중대형 주택으로 공급됨으로써 용적률 상향조정에도 불구하고 기존의 거주가구수보다 실제 주택수가 증가하기는 어려운 실정이다.

<표 3> 주택재개발사업의 주택평형 배분 기준 변화

구분	60㎡ 이하	60~85㎡	85㎡ 초과
외환위기 이전	50%	30%	20% 이하
도정법 (2006. 7.20 이전)	40%	40%	20% 이하
도정법 (2006. 7.20 이후)	80% 이상		-
도촉법	20% 이상	40% 이상	-

3) 임대료 상승과 주거불안

서울의 주택보급률이 93%인 상태에서 별도의 추가 공급이 없다면 재정비사업은 기존의 주거지를 상위계층의 주거지로 대체하는 효과 밖에 기대할 수 없다. 2005년이후 서울에서 매년 5만호 이상 주택이 공급되었음에도 불구하고 주택보급률이 93%수준을 유지하고 있는 것은 재정비사업이 질적 주거환경의 수준을 높이는데는 크게 기여하였지만 양적인 공급효과는 매우 적었음을 보여준다.

<표 4> 서울의 주택보급률 변화

2005	2007	2009	2010
93.7 %	93.2 %	93.1 %	93.7 %
자료 : 2010년 이전은 서울통계연보 참조

현재 도정법에서는 사업추진단계별로 주거환경 및 주민에 대한 조사를 시행하고 세입자에대한 주거 및 이주대책을 수립하도록 하고 있지만 실제로는 토지보상법에 의한 보상만 이루어지고 있다. 이 경우 사업기간이 길어지고, 그만큼 비용이 증가하는 문제가 있으므로 실제로 이러한 방식이 가능하기 위해서는 정부의 지원과 구체적인 실행방안이 필요하다.

주택재고가 충분하지 않은 상태에서 소형주택이 중대형주택으로 대체된다면 서민저소득계층은 외곽으로 밀려날 수 밖에 없다. 따라서 서울시 차원에서 별도로 부담가능한 소형주택을 공급하지 않는다면 정비사업지구 뿐만 아니라 서울시 전체적으로 임대료 상승이 불가피하다.

그동안 세입자의 보상문제가 주로 사회적 관심사가 되었지만 영세가옥주의 주거상황도 세입자와 별반 다르지 않다. 지속적인 소득이 없는 가옥주의 경우 추가부담이 어렵고 보상을 받더라도 마땅한 대체 주택을 찿기 어려워 세입자가 될 수 밖에 없다. 그리고 소득이 없는 세입자 역시 공공임대주택에 입주하더라도 월세 체납의 가능성이 크고, 궁극적으로 보증금이 소진되면 내쫓기게 된다는 점에서 공공임대주택에 입주하지 않더라도 부담가능한 주택을 선택할 수 있는 대책이 필요하다.

<표 5> 사업추진 단계별 주거환경 및 세입자 관련 조사 및 대책내용

기본계획	- 세입자에 대한 주거안정대책 - 도심기능의 활성화 및 도심공동화 방지 방안
정비구역, 정비계획	- 정비구역 및 주변지역의 주택수급에 관한 사항 등 - 주민 또는 산업 현황 - 토지 및 건축물의 이용과 소유현황 - 토지 및 건축물의 가격과 임대차 현황 - 정비사업의 시행계획 및 시행방법 등에 대한 주민의 의견 등
사업시행	사업시행계획서 : - 임시수용시설을 포함한 주민이주대책 - 세입자의 주거 및 이주 대책 - 임대주택의 건설계획(주택재건축사업의 경우 재건축소형주택 계획) - 소유자 및 세입자에 대하여 임시수용시설 또는 융자알선등 상응대책( 법 : 임시수용시설 계획) - 세입자에 대한 주거이전비 및 영업손실보상(시행령 제44조의 2, 손실보상)

4) 사업과정에 대한 불신

2007-2010년 3월까지 서울시에서 발생한 재정비사업 관련 소송건수는 212건으로 이중 절반가량이 2009년에 발생하였다. 자치구별로는 동대문, 성동, 성북, 서대문구 등 재정비사업이 많은 자차구에서 43.4%로 가장 많은 소송이 이루어졌다. 사업단계별로는 추진위원회 및 조합설립과 관련한 소송이 134건으로 63%를 차지하고 있어 사업과정의 투명함이 원활한 사업을 위해서 중요한 관건임을 보여준다.

<표 6> 사업단계별 소송 제기 건수

구분	계	건수	추진위원회	조합설립	사업시행인가	관리처분계획	기타
건수	212	10	47	87	26	13	29
비율	100%	4.7%	22.5%	40.8%	12.2%	6.1%	13.7%
주: 년도별 소송건수는 2007년 12건, 2008년 27건, 2009년 103건, 2010년(3월현재) 70건으로 총 212건임. 자료 : 사회통합위원회, 「도시재정비 제도개선 소위원회 활동 결과 보고서」, 2010.12

재정비사업의 갈등은 상당부분 정보부족과 제도에 대한 이해부족에서 발생한다. 실제로 주민들은 정확한 정보가 없는 상태에서 사업추진주체를 선출하고, 이후에는 조합과 시공사가 모든 것을 결정한다. 계획수립 후 주민공람과 공청회가 개최되지만 주민의견을 수렴하기보다는 일방적인 설명회에 그치는 경우가 많다.

현재 도시 및 주거환경정비법과 국토해양부의 정비사업 조합설립추진위원회 규정, 주택재개발정비사업조합 표준정관에서는 사업시행자가 조합원, 토지 등 소유자, 세입자가 알 수 있도록 정보를 공개하도록 하고 있다. 그리고 관련자료 공개에 대한 위반이 있는 경우에는 1년이하의 징역 또는 1천만원 이하의 벌금에 처하도록 되어있다.

그러나 대다수 구역에서 정보의 일부만 공개하거나 표지만을 공개하는 형식적인 공개가 이루어지고 있다. 공개위반에 대한 벌칙이 있지만 감독 주체 및 감독방법, 공개시기에 대한 규정이 없기 때문에 정보의 업데이트가 이루어지지 않고 벌칙부과도 어려운 실정이다.

<표 7> 도시 및 주거환경정비법에 의한 자료공개 및 통지사항

사업단계구분	항목
도시 및 주거환경정비법 (7개조항)	운영규정 및 정관
	용역업체 선정 계약서 (정비업체,설계업체,시공업체, 각종용역계약 등)
	의사록 (추진위원회, 주민총회, 조합총회, 조합이사회·대의원회 의사록)
	사업시행계획서 (토지이용계획, 정비기반시설 및 공동시설계획, 임시수용시설 등 주민이주대책, 세입자주거 및 이주대책, 임대주택건설계획, 건축계획, 폐기물처리계획, 교육환경보호계획 등)
	관리처분계획서 (분양설계, 분양대상자별종전토지 또는 건축물의 명세 및 가격, 정비사업추산액, 조합원부담규모, 부담시기, 세입자별 권리명세 및 그 평가액 등)
	정비사업의 시행에관한 공문서
	회계감사보고서
시행령 (6개조항)	월별 자금 입금 · 출금 세부내역
	연간 자금운용 계획에 관한 사항
	월별 공사진행에 관한 사항
	설계자 · 시공자 · 정비사업전문 관리업자 등 용역업체와 세부계약 변경에 관한 사항
	정비사업비 변경에 관한 사항
	분양공고 및 분양신청에 관한 사항
조합원 또는 토지등 소유자에게 서면통지사항 (6개)	공개대상의 목록
	공개자료의 개략적인 내용
	공개장소
	대상자별 정보공개의 범위
	열람 · 복사방법
	등사에 필요한 비용
자료: 사회통합위원회, 「사회갈등예방을 위한 도시재정비제도개선 방안」 토론회 자료집, 2010.11

3. 향후 정책방향

재정비사업을 주택공급 확대, 일자리 창출, 도시환경 개선 등 경기활성화의 수단으로 보는 한 기존주민들의 주거불안은 지속될 수 밖에 없다. 정부지원이 이루어진다고 해도 철거가구 수가 절대적으로 많기 때문에 재정비사업 방식에 근본적인 변화가 이루어지지 않는 한 서민들의 주거불안은 가속화될 전망이다.

재정비사업은 노후·불량한 주택이 밀집되어 있는 지역에서 주민들이 조합 등을 구성하여 집단적으로 추진하는 사업이기 때문에 해당 주민들의 의견을 수렴하여 합리적으로 추진하는 것이 관건이다. 또한 세입자가 소유주보다 2-3배 이상 많다는 사실을 고려하여 정비사업의 내용이나 방식은 기본적으로 살고 있는 주민들의 주거권이나 생활권(영업권) 보장 등을 전제로 추진되는 것이 바람직하다.

2010년 11월 사회통합위원회에서는 사회통합차원에서 합리적이고 공정한 사업이 추진될 수 있도록 재정비사업의 기본방향을 다음과 같이 제시하였다(사회통합위원회, 2010, 11).

가. 사회통합을 위해 지역사회가 추구하는 다양한 가치를 실현하는 방향으로 사업을 추진한다.

나. 주민들의 주거안정과 재정착을 위하여 주민의 부담능력에 맞는 저렴 주택의 공급을 확대한다.

다. 주거권 차원에서 자신의 의지와 상관없이 재정비사업으로 퇴거를 당하는 세대에 대해서는 적절한 이주대책을 제공 한다. 재정착하고자 하는 거주민 증 임시이주대책을 필요로 하는 경우 사업시행자 및 정부에서 임시이주대책을 마련하여 거주민들의 주거권을 보호한다.

라. 자영업자에 대한 영업보상은 기존의 현금 중심의 손실보상에서 적절한 대체 점포를 제공하여 영업활동을 계속하도록 지원하는 데 우선을 둔다. 다른곳으로 이주하는 경우에도 마찬가지로 이전과 유사한 조건에서 영업을 지속할 수 있도록 지원한다.

마. 주거세입자의 재정착을 지원하기 위해 공공임대주택의 임대료를 소득에 따라 차등화하여 제공한다.

바. 소액보상 가옥주를 위해서는 부담가능한 소형주택을 공급하고 재정착 할 수 있도록 지원한다.

사. 사업추진 단계별로 주민들의 의견이 반영될 수 있는 제도적 장치를 마련한다.

아. 사업과 관련하여 이해당사자간 갈등을 조정할 수 있는 장치를 마련한다.

자. 원활하고 투명한 사업 추진을 위해서 공공의 관리감독을 강화한다. 공공의 관리는 초기 운영자금 지원 부터 사업과정 전반의 절차적 정당성을 확보하는데 역점을 둔다.

차. 주거환경의 질 측면에서 정비사업이 꼭 필요한 지역을 중심으로 사업을 추진하고, 구역지정요건을 강화한다.

카. 정비사업의 공공성 확보를 위해 공공부문의 재원을 조기에 확보하고 투자를 확대한다.

타. 도시의 역사적 흔적을 유지하고, 원주민의 재정착을 위해 전면적 정비 이외에 다양한 정비방식을 추진한다.

1) 공공부문의 비용부담을 제도화

앞으로 단독주택지역에서 재정비사업 활성화는 저렴한 주택 공급이 전제되지 않는다면 저렴한 주택재고를 감소시킨다는 측면에서 상당히 우려스럽다. 따라서 주민들의 삶의 질을 개선하는 방향으로 재정비사업의 방향전환을 위해서는 공공부문의 지원이 필수적이다.

뉴타운사업의 공공성 확보는 대체로 기반시설의 확보와 저소득주민들의 주거안정 지원이라는 두 가지 방향으로 생각해 볼 수 있다. 당초 뉴타운사업은 공공부문의 선투자를 통해 기반시설을 설치하고 주거환경은 주민들이 단계적으로 개선해 나가는 방식을 지향하였다. 그러나 선투자의 범위와 자금회수의 방법이 불확실하고 회수기간도 장기화되는 등 여러 가지 복잡한 문제로 인해 용적률 증가와 신규 주택가격 인상을 통해 사업비를 충당하는 방식이 일반화되었다.

현재 뉴타운사업 등 도시재정비사업에 투입되는 도시재정비특별회계자금은 도시계획세의 일정비율과 개발부담금 등으로 충당되는데, 사업규모에 비해 자금이 제한적이어서 개별 사업지구별로 본격적인 투자는 어려운 형편이다. 따라서 향후 예상되는 재산세 수입을 토대로 자치구별로 도시재생사업채권을 발행하여 필요한 자금을 확보하는 방식을 적극 검토할 필요가 있다.

향후 예상되는 수입을 지역의 환경개선과 이로 인해 피해를 입는 주민들을 위한 임대주택이나 저소득가구 주거안정비용으로 활용한다면, 정책의 효율성과 형평성을 동시에 기대할 수 있다. 이는 외국에서도 적극 활용되는 방법으로 자치단체 역시 지역환경개선의 직접적인 수혜자인 만큼 이번 기회에 일정부분 비용을 부담하도록 원칙을 정할 필요가 있다.

2) 주민에게 사업계획 선택기회 제공

계획과정에서 주민참여를 보장하기 위한 장치가 필요하다. 주민들은 처음 막연한 기대감만으로 동의하는 경우가 많다는 점에서 사업계획 수립시 여러가지 대안을 제시하고,  이중에서 주민들이 선택할 수 있도록 하여 주민참여 기회를 높이고 주민을 위한 계획 수립이 가능하도록 한다.

복수의 대안을 마련할 경우 사업계획 수립에 다소 시간이 걸리겠지만 주민의 의견을 수렴하고, 주민을 위한 계획 수립이 가능하기 때문에 사업추진이 원활해 질 수 있다.

3) 정비계획에 주민주거안정계획 포함

재정비사업에서 주민참여가 구체화되는 시점은 정비구역 지정후 추진위원회, 조합설립 등 사업진행단계이다. 이 때문에 정비구역지정 및 계획수립단계에서 고려되어야 할 사항에 대해 사업추진과정에서 갈등이 발생하고 있다. 특히 기존거주자들의 비용 부담 증가와 주거안정성 저하, 공동체 문화 파괴 등이 큰 문제로 제기되고 있다.

주민의 주거안정을 위해서는 소유자 뿐만 아니라 주민 전체의 여건을 고려하도록 제도 개선이 필요하다. 현재 재정비사업의 주체는 토지 등 소유자로 한정되어 있지만 재정비사업지구에는 세입자가 토지 등 소유자 보다 2-3배나 많고 그중 상당수가 해당지역에서 10년 이상 거주자이기 때문이다.

따라서 정비계획 수립단계에서 주거안정에 대한 사전평가 제도를 도입하여 정비사업 대상 지역에 거주하는 주민들의 주거상황을 파악하고 주거여건의 변화 등에 대비한 대책을 수립할 필요가 있다. 특히 세입자 및 독거노인 등 소외계층에 대한 주거안정 대책은 필수적이다. 아울러 각 자치단체별로 공공성 확보에 필요한 비용과 주민에 대한 행정서비스 지원을 의무화할 필요가 있다.

계획수립 단계부터 주민들에게 필요한 대책이 포함된다면 주민들이 부담가능한 주택계획의 수립, 적정한 이주대책과 지역여건을 반영한 사업시기 조절이 가능하다. 또한 사업추진정보를 사전에 인지할 수 있어 주민들의 주거 및 생활계획 수립이 가능하고 따라서 이주지연으로 인한 비용감소와 원활한 사업추진을 기대할 수 있다.

4) 소형주택 공급 확대

주택공급 계획은 되도록 주민들의 부담능력에 맞추어 수립한다. 뉴타운지구에 거주하는 주민들은 소득 4분위이하 계층이 71.8%나 되는 반면, 도시근로자 평균소득 이상인 7분위 이상가구는 14.3%에 불과하다. 따라서 주민 재정착을 유도하기 위해서는 가능한 한 주민의 부담능력에 맞는 소형주택 공급을 장려할 필요가 있다.

재정비사업지구 주민들의 소득수준을 고려한다면 85㎡ 이하의 주택이 80% 이상 공급되어야 하지만, 대다수 가옥주가 재정착보다는 입주권 양도소득을 목적으로 부담능력에 관계없이 중대형 주택을 선호하는 경향이 있다. 현재 재정비촉진법에서는 60㎡ 미만, 60~85㎡, 85㎡ 초과 주택의 비율을 2:4:4로 적용하고 있는데, 최소한 기존 거주가구수 만큼은 주택이 공급되도록 한다. 기존 주택수 만큼 주택공급이 이루어진다면 상당수 소형주택 확보가 가능할 것으로 기대된다.

아울러 재정비사업의 추진과 더불어 저가주택을 확보하기 위한 정책을 병행하여 실시할 필요가 있다. 보스턴이나 샌프란시스코 등 일부 선진도시들은 대규모 개발시 저렴한 주택의 재고 확보를 위해 서민주택을 일정 부분 확보하도록 의무화하고 있다.

5) 공공임대주택 공급확대, 임대료 차등화

주거단지개발이나 재정비사업 추진시 개발면적이나 공급되는 주택수에 따라 확보해야 하는 공공시설의 규모가 정해진다. 그런데 필요한 공공시설이 일률적으로 적용되기 때문에 각 주거단지의 여건을 반영하지 못하는 문제가 있고, 임대주택을 더 확보할 필요가 있는 경우에도 추가공급이 어려운 실정이다.

따라서 임대주택을 부대복리시설이나 공공시설의 범위에 포함하여 탄력적으로 적용함으로써 지역여건에 따라 임대주택이나 필요한 시설이 확보되도록 한다.

재개발임대주택의 임대료는 주변시세의 90% 수준까지 정할 수 있어 저소득주민의 입주가 어려운 실정이다. 재개발임대주택이 철거민들의 주거대책으로 역할을 하기 위해서는 현재와 같이 일률적으로 임대료를 책정하기보다 입주자의 부담능력에 따라 임대료를 차등할 필요가 있다. 특히 임대료 부담이 과한 소득 1분위계층에 대해서는 영구임대주택 수준으로 임대료 할인정책을 우선 실시할 필요가 있다.

6) 단계별 사업추진

재정비사업 추진시 주민들의 56%가 같은동으로, 80%가 인근지역으로 이주한다는 사실을 감안하면 대규모 철거는 상당한 임대료 상승을 초래할 것으로 예상된다. 뉴타운사업의 경우 개별적으로 추진되는 재개발이나 재건축사업과는 달리 사업단위가 크고, 일부 자치구에 집중된다는 점에서 순차적인 사업추진이 필요하다.

더구나 2008년 금융위기로 인해 지난 3년간 사업이 지연되었음을 감안하면 향후 3년간 많은 철거가 이루어질 것으로 예상된다. 따라서 주택시장의 혼란을 최소화하기 위해서는 순차적인 개발이 이루어지도록 사업시기 조정이 필요하다. 시기조정은 자치단체별로 전체 사업지를 대상으로 하는 방법과 동일 사업지 내에서 단계를 나누어 시행하는 방법을 병행할 필요가 있다.

7) 사업진행정보의 공개의무화

당초 뉴타운사업에 대한 주민들의 지지가 높은 이유는 공정하고 객관적인 정보가 제공되지 않아 기대감이 크기 때문이다. 주민들이 알고 싶어 하는 정보는 자가가구는 보상금 액수와 조합원 아파트의 평형 및 추가부담금을, 차가가구는 이주대책비와 공공임대아파트의 평형 및 임대료이다. 그러나 정확한 정보는 관리처분단계에서 제공되고 관리처분계획은 주민동의 절차를 필요로 하지 않기 때문에 주민들의 불만은 당연히 법적 공방 또는 물리적 저항으로 표출될 수 밖에 없다.

현재 서울시는 클린업시스템 통합 홈페이지를 통해 개별 추진위원회/조합의 홈페이지와 연계하여 필요한 정보를 제공하는 사업을 추진하고 있다. 또한 표준화된 형태의 조합/추진위원회 홈페이지를 제공함으로써 주민들이 궁금해 하는 정보를 공개하도록 기반을 구축하였다.

개별 홈페이지에서는 도시 및 주거환경정비법에서 공개하도록 규정한 13개 사항과 사업비 및 분담금 추정 조회, 세입자의 보상여부 확인, 그리고 정비사업 진행상태에 대한 정보를 제공하도록 하고 있다. 현재 각 사업구역별로 홈페이지를 개설 중에 있으나 아직까지 절반정도만 개설되어 있고, 개설된 경우에도 내용이 부실한 실정이다.

따라서 앞으로는 광역자치단체 차원에서 통합 홈페이지를 마련하고, 사업추진 각 단계별로 공개항목 지정 및 항목별 표준 입력서식을 제공하는 등 세부 공개방안을 마련하도록 한다.

또한 정보공개실태를 주기적으로 모니터하고 추진단계별로 정보공개항목 및 정보 공개 시기에 대한 규정을 신설하여 이에 대한 처벌규정을 강화한다. 또한 감독주체 및 감독방법 등을 명시하여 정보공개 위반시 제재할 수 있도록 한다.

8) 주민상담소 설치 운영: 주민들에 대한 재정비사업 정보서비스 제공

주민들의 의견 수렴과 사업방향을 정할 수 있도록 주민상담소를 설치하여 운영한다. 현재 주민들은 뉴타운사업에 대한 정보를 주로 주민추진위원회와 이웃주민을 통해 얻고 있는데, 가장 바람직한 정보전달방법으로는 주민의 50% 이상이 공공지원센타 등 공공기관의 서비스를 희망하는 것으로 나타났다. 따라서 뉴타운 및 개별 뉴타운지구별로 전문 상담소를 설치하여 뉴타운사업에 대한 보다 정확하고 객관적인 정보를 제공하고, 주민들의 향후 주거계획을 지원할 필요가 있다.

공공부문의 상담소 운영은 주민들에게 구체적인 보상액수와 사업진행상황 등에 대한 정확한 정보를 제공하고 사업에 대한 올바른 판단을 내릴 수 있도록 한다는 점에서 공공성 강화를 위한 가장 첫 번째 단계라고 할 수 있다. 기초지방자치단체 공무원의 경우 잦은 순환보직 등으로 사업에 대한 전문성을 갖추기가 어렵기 때문에 NPO 등 지역 전문가를 활용하여 사업과 관련된 자문활동과 갈등에 대한 중재역할을 수행할 필요가 있다.

4. 맺음말

지역의 환경은 좋아지는데 주민의 주거환경은 더욱 악화될 수밖에 없는 현재의 사업방식은 재고될 필요가 있다. 향후 재정비사업은 공공의 지원을 통해 지역 또는 생활권차원에서 주민들의 삶의 질을 제고하는 방식으로 방향전환이 필요하다. 이는 재정비사업이 나대지가 아닌 수많은 주민들의 삶의 터전을 대상으로 하기 때문이다.

재정비사업의 공공성부족 문제는 상당부분 비용지원 없이 사업성에 의존하여 사업을 추진한 결과이다. 용적률 상향조정의 대가로 기반시설과 이주가구에 대한 보상을 전부 조합이 책임지는 현재의 사업방식으로는 주민들의 주거안정을 기대할 수 없다.

재정비사업에 대한 근본적인 대책은 공공성 회복에서 찾아야 할 것이다. 우선 기본계획 수립시 물리적 계획과 더불어 주민을 위한 사회적 계획을 포함시키도록 하고, 각 자치단체별로 공공성 확보에 필요한 비용과 주민에 대한 행정서비스 지원을 의무화할 필요가 있다. 재정비사업 추진시 일정부분 행정서비스 지원이 이루어진다면 현재와 같이 동시다발적인 사업 추진으로 인한 문제도 상당부분 해결될 수 있다.

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재개발사업의 당면문제와 재개발 복지정책의 필요성

김남근 변호사(참여연대 운영위 부위원장)

1. 재개발사업이 직면하고 있는 문제

(1) 서울의 경우 왕십리, 아현동 등 상대적으로 도심과 역세권에 가까운 지역에서의 뉴타운 사업에서도 영세가옥주들의 비용부담이 2억여원이 넘고, 수도권 지역의 경우에도 역세권지역인 부평에서도 비용부담이 1억-1억5천만원에 달하고 있고 이러한 원주민들의 소득능력으로는 감당하기 어려운 비용부담으로 인하여 원주민 정착율이 20%도 않되고 있다. 이러한 높은 비용부담과 낮은 원주민 정착율의 현상을 목도한 후발지역, 특히 재개발사업으로 고분양가의 일반분양을 통한 개발이익 확보가 여의치 않은 신림.신길.상계 등과 같은 서울 외곽지역이나 부천.안양.의정부.평택 등 수도권 외곽지역의 뉴타운지구 원주민들은 뉴타운사업의 계속 추진에 크게 반발하고 있다. 정부의 부동산경기활성화 정책을 통한 집값상승이나 용적율 상향 등 인세티브에 기댄 개발이익으로 개발의 동력을 만들어 보려고 하지만, 과거와 같은 높은 집값상승을 기대하기 어려워 용적율 상향 등의 인센티브가 주어져도 지금의 재개발 방식으로는 이러한 높은 비용부담 문제를 해결하기 어렵다. 뉴타운 개발사업을 하면 당연히(?) 집값이 상승하고 그 개발이익으로 큰 비용부담 없이 신축아파트를 분양받거나 분양권(조합원지위)를 전매하여 개발이익을 누릴 수 있다는 구상은 원주민들에게 이제 허상으로 다가오고 있다.

(2) 도시기반시설이 양호하여 추가적인 도시기반시설의 설치가 필요없는 재건축사업과 달리 재개발사업은 도로.상·하수도.학교.공원 등의 도시기반시설을 추가적으로 필요로 하는데, 지금까지의 재개발.뉴타운 방식은 이러한 도시기반시설의 건설비용과 주거세입자나 상가임차인들을 위한 보상비용 등을 원주민들이 부담하는 방식이어서 원주민들의 비용부담이 재건축사업 보다도 더 클 수밖에 없는 사업구조이다. 재건축 대상 집합건물(주로 아파트)가 건설될 때 지원된 도로 등의 도시기반시설 설치비용은 국가나 지방자치단체 등 공공이 담당하였는데, 소득수준이 더 낮고 주거환경이 더 열악한 재개발지역의 도시기반시설 설치비용을 원주민들이 부담해야 한다는 개발정책은 그 정당성도 의문되고 도시기반시설 설치비용을 국가나 지방자치단체가 부담하는 방식으로 사업이 추진되지 않으면 원주민들의 소득능력이나 비용부담능력에 비추어 사업추진이 어려운 실정이다. 게다가 재개발지역의 주택을 전부 철거하고 신축아파트를 건설하는 방식은 건설비용도 많이 들고 거주비용도 많이 들어 주거세입자가 전체 주민의 70-80%에 달하고 가옥주도 영세한 재개발지역 원주민들이 비용을 감당하기 어려운 방식이다.

(3) 주택재개발사업은 재건축사업이나 도시환경정비사업(도심재개발사업) 등과 달리 원주민들의 구체적 실정에 비추어 지금과 같은 방식으로는 더 이상 사업추진이 어려운 상황에 직면해 있다. 2009년 1월 용산참사 이후 2009년, 2010년은 부동산시장이 정체되어 대형 건설사들도 재개발사업의 사업성에 회의적이어서 사업이 적극적으로 추진되지 않았고, 법원도 재개발사업의 중단을 요구하는 영세가옥주, 주거세입자 등에게 동정적이어서 사업의 중단을 가져오는 판결을 잇달아 하여 재개발.뉴타운 사업의 추진은 소강상태에 있었으나, 2011년도에는 서울지역에서만 96개 재개발지구에서 이주와 철거가 시작되는 관리처분계획을 인가받을 상태에 와 있어 재개발사업의 추진을 둘러싼 갈등이 더 확대될 전망이다. 경기도의 경우 이미 부천.의정부.안양 등에서 주민들이 경기도와 부천시에 거세게 재개발사업의 중단을 요구하고 있다. 이렇게, 재개발사업의 중단을 요구하는 원주민들은 재개발지구지정이 계속되어 있는 한 상시적으로 재개발사업 추진으로 인한 철거와 이주의 불안에 시달리기 때문에 근원적으로 재개발지구 지정의 해제도 요구하고 있다. 따라서, 재개발사업의 계속추진을 요구하는 주민과 재개발사업의 중단과 근원적으로 지구지정 자체의 해제를 요구하는 주민들 사이의 갈등도 첨예화되고 있는 실정이다.

(4) 더욱이, 중소도시의 경우에는 아예 처음부터 재개발사업으로 집값상승을 기대하기 어렵고 집값상승에 기대어 일반분양분의 분양을 통한 수입으로 도시기반시설의 비용을 충당하는 사업방식이 불가능하여 도시재정비 방식으로 지금과 같이 전면철거 후 신축아파트를 건설하면서 전적으로 재개발사업으로 인한 집값상승분과 일반분양분 수입으로 충당하는 사업방식은 불가능하여 아예 도시재정비사업의 기획조차 못하고 있어 도시가 더욱 낙후되고 있는 실정이다. 서울외곽지역, 수도권 외곽의 안양,의정부.부천.인천,오산,평택 등 지역, 지방의 중소도시 등에서는 서울과 수도권의 역세권에서 집값상승으로 인한 개발이익에 기대어 도시기반시설을 확충하고 전면철거후 신축아파트 건설이라는 고비용방식의 재개발방식의 비용부담을 감당하기 어려워 사업자체가 불가능하거나 현저히 곤란한 상태이다.

2. 시장경쟁원리에만 내맡기지 않고 정부가 재개발지역 주민들의 호민관 역할을 다하는 복지국가전략이 재개발사업에도 필요.

시장경쟁원리에만 따르면 역세권, 개발호재가 있는 곳 등 재개발 후 집값이 오를 수 있는 지역만 우선적으로 개발되고 오히려 낙후되고 도시기반시설의 추가적인 설치로 주거환경을 개선해야 할 지역은 개발에 뒤늦쳐지는 역전현상이 발생한다. 막대한 재개발 사업비용을 재개발 후 발생할 집값상승으로 만회하는 현재의 개발전략은 집값을 부추키는 무리하는 건설경기 활성화정책을 수반해야 하는데, 이러한 주택가격상승, 임대료상승 등 망국적 부동산투기만연을 조장하게 된다.  이제는 더 이상 집값이 오르기도 어려워 집값상승에만 기대어 추진하는 재개발만 고집할 경우 신림.상계.신길.천호 등 서울외곽지역이나 부천.인천이나 수도권 외곽지역, 더욱 더 심각한 지방 중.소도시 등은 도저히 낙후된 주거환경. 도시환경을 개선할 길이 없음. 개발의 양극화는 더욱 극심해져 서울이나 수도권 외곽. 중소 지방도시의 더욱 낙후되고 역세권이나 일부 개발호재가 있는 곳만 개발되고 특정지역의 부동산가격만 계속 올라가는 현상이 고착화될 우려가 크다. 전면철거 아파트건설 방식만을 고집하지 않고 주민들의 소득수준. 비용부담능력 등을 고려 도시기반시설은 공공이 책임지고 주민들은 금융지원 등을 통하여 노후화된 자기집을 개량하는 방식의 재개발이 오히려 주된 재개발방식이 되어야 한다. 이를 위해서는 부동산가격 상승의 시장상황에만 기대어 추진되는 재개발이 아니라 정부가 정책적으로 개입하여 서민들의 주거환경을 개선하고 재정적 투여를 통하여 본질적으로 정부나 지방정부가 책임져야 할 도시기반시설 등은 책임지는 복지국가전략이 필요하다.

3. “주거환경복지사업” 재개발방식의 도입 필요성과 그 내용

(1) 도시재정비사업에서 추구하는 도시기반시설의 설치비용이나 사회적 주거약자를 위한 주거복지비용은 원칙적으로 공공의 재정으로 충당해야 한다는 복지국가의 운영원칙에 입각하고 전면철거후 고비용의 신축아파트 건설이라는 건축방식이 아니라 도시기반시설, 공공임대주택, 주민공동시설.문화시설 등과 같은 도시계획상 필요로 되는 시설의 설치를 위하여 불가피하게 철거되는 주택과 정상적인 주거가 불가능한 최저주거기준 미달(지금의 최저주거기준은 면적기준 중심이고 노후.시설기준이 없는데 별도의 노후.시설기준에 미달하는 것 포함)하는 주택만을 선별적으로 철거하고  위와 같은 철거로 새로이 주거가 필요한 세대와 일정한 사업비용 충당을 위한 일반분양분을 위하여 용적율을 상향하여 중.저층의 아파트를 건설하는 방식으로 사업을 추진한다. (이와 같은 공공이 도시기반시설 등을 지원하고 주민들이 직접 자기책임하에 집을 개량하는 “공공지원 주민참여”방식의 재개발사업을 가칭 “주거환경복지사업”이라고 하기로 한다.)

(2) 도시기반시설의 설치와 주거세입자를 위한 공공임대주택, 주거환경개선과 주민생활지원에 필수적인 주민공동시설, 문화시설. 상업시설 등은 국가나 지방자치단체의 공공재정으로 충당하고, 원주민들이 자기집을 개량하는 비용만 부담하되 영세한 원주민들의 경우에는 저리의 금융지원 등을 통하여 집개량비용을 지원할 수 있을 것이다. 다만, 도시기반시설 설치비용 등을 최소화하기 위하여 도로나 주차시설, 문화시설 등의 확충을 최소화하고 오로지 주택만을 다세대.연립주택 등으로 개량하는 소위 현지개량방식의 주거환경개선사업은 성남지역의 예와 같이 또 다른 도시의 슬럼화를 불러 왔다는 교훈을 잘 되새겨 반드시 인구.주택수 등을 감안하여 도로.주차시설.학교 등의 기반시설이나 주민공동시설.문화시설 등을 충분히 확충하는 정비계획을 수립해야 할 것이다.

(3) 도시기반시설정비

도로, 주차장, 공원 등의 기반시설에 대한 설치주체는 지방정부이며, 설치비용은 국고와 지방비로 충당한다. 도시기반시설의 종류는 다음과 같다.

<표> 기반시설 종류

도로	지구내 주요도로(폭6m이상), 상점가로, 녹도, 공동구매설
공원․녹지	근린공원, 어린이공원, 쌈지공원, 광장, 녹지축
하수도	하수도, 배수로
커뮤니티 시설	경로당, 작은도서관, 보육시설, 마을회관
기타	주차장, 창고, 공반관

(4) 주민자력 주택개량

주거환경복지사업의 기본은 주민자신이 스스로 노후불량주택을 정비하도록 유도한다. 그러나 토지면적이 협소하고 도로폭이 좁고 권리관계의 복잡 등의 이유로 일반 시가지에 비교하여 재건축이 지연되고 있기 때문에 이를 위한 정비 컨설팅과 주택개량에 대한 자금지원(저리융자)이 필요하다.

(5) 주민공동시설 등의 개발

주거환경복지사업 정비구역의 핵심 지역으로 주민자력 주택개량 추진 시 주민들의 임시주거지로 이용하고, 도시계획시설 용지 매입에 따른 철거 가옥주나 세입자들이 입주할 수 있는 커뮤니티형 주택으로 활용한다. 또한 사업구역 내 주민들의 공동체 형성 및 사회경제적 지원을 위한 주민공동시설을 설치하여 주민들의 생활재생의 장소로 활용한다. 그리고 밀집된 노후주거지에서 공원이나 어린이 놀이터 등 주민편의시설 확보를 위한 공간으로 활용한다.

4. “주거환경복지사업” 재개발방식의 외국례와 한국에서의 사례

(1) 일본의 “밀집주택시가지 정비촉진사업”

산업사회 이후, 구미에서는 쇠퇴한 지역을 물리적, 환경적, 경제적으로 개선하여 활력있는 도시환경을 조성하고자 하는 재생전략이 도시 및 주택정책의 중심테마로 제시되었으며, 90년 후반부터는 프로젝트 중심의 일회적이고 단기적인 정비방식, 정부주도에 의한 관리중심의 기존 도시정비방식에 대한 문제가 제기되었다(R.Imrie, 1993). 특히 프로젝트 중심의 일회적인 정비방식이 아니라 장소개념(area-based)을 중시한 지속적인 재생정책이 중요한 전략으로 인식되고 있다. 일본의 경우, 사회적재정비사업의 일환으로 ‘밀집주택시가지정비촉진사업’을 추진하고 있으며, 마을만들기지원센터 등 제3섹터를 설립하여 다양한 주체(컨설턴트, Ur 도시재생기구 및 주택공급공사, 마치즈쿠리의 시민단체 등 NPO,  민간사업자 등) 간의 파트너십에 의한 정비사업을 추진하고 있다. 또한, 밀집시가지 정비계획에서는 주민과의 협의로 통한 사업구역의 정비방향을 정하고, 이를 토대로 중점지구나 도로에 대해서는 별도의 사업계획을 작성하여 사업을 우선적으로 추진한다. 이러한 정비계획은 3~5년마다 재정비함으로써 사회․경제적 변화상황에 유기적으로 대응하고 있다. 이와 함께 기존거주자의 지속적인 거주를 위한 지원프로그램을 병행하고 있다. 커뮤니티 주택, 공영주택 등의 입주지원을 통한 다양한 거주권 확보대책, 고령자용 임대주택 건설 등 사회적 약자 지원 도시재생주택 공급, 임대점포, 및 작업장 설치 등 생활재생을 위한 지원시설 정비 등으로 구체화되고 있다.

(2) “거점 확산형 주거환경개선사업”

한국도 기존 주택재개발(재건축)사업이나 현지개량사업의 문제에 대한 대안적 모델로 ‘거점확산형 주거환경개선사업’을 2007년 5월부터 시범사업 형태로 도입하게 되었다. 거점확산형 주거환경개선사업은 공공이 정비구역 내 일정규모와 위치를 정하여 순환용 주택 및 정비구역 주민의 생활지원을 위한 주민공동시설, 문화시설, 상업시설 등을 포함하는 커뮤니티 거점으로 정비하고, 거점개발을 근거지로 하여 공공의 지원아래 주민자력으로 주택개량을 촉진하는 사업방식이다. 거점확산형 주거환경개선사업의 의의는 행정주도 및 일부 개발업자 중심의 개발방식에서 벗어나 주민주도의 참여형 사업으로의 전환이며, 단기적 일회성 정비사업에서 장기적 지속형 정비사업으로의 전환이자, 전면철거중심의 물리적 정비방식에서 사회․경제적 정비를 포함한 사회적 재생(Social Renewal)으로 정비사업이 전환됨을 의미한다.

거점확산형 주거환경개선사업은 공공이 정비구역 내 일정규모와 위치를 정하여 순환용 주택 및 주민의 생활지원을 위한 주민공동시설, 문화시설, 사업시설 등을 포함하는 커뮤니티 거점으로 정비(거점개발)하고 거점개발을 근거지로 하여 주민자력의 주택개량을 공공이 지원하는 정비방식이다. 공공이 거점개발을 통한 순환용 임대주택 및 주민 편의를 위한 생활지원시설을 확보하고 중․저층 공동주택, 단지형 단독주택지 조성, 도시형 타운하우스 등 새로운 주거모델을 거점개발로 제시하여 주민자력의 주택개량이 연쇄적으로 확산될 수 있도록 유도하여 지역성과 장소성이 반영된 동네 환경을 조성한다. 단계적(지속적) 사업추진으로 원주민(현지 거주 주민)의 재정착 도모하고 노후도, 주민의 정비여건(소득 수준 등) 등을 고려한 단계적 정비방안을 수립하여 안정적인 생활환경을 유지한다. 공공이 거점개발을 통한 순환용 임대주택 및 주민 편의를 위한 생활지원시설 확보하여 원주민의 재정착 도모한다.

이창호․임정민․서수정․배웅규(2008), 거점확산형 주거환경개선 시범사업을 위한 운영방안, 주택도시연구원. pp24

(3) 현지개량방식의 주거환경개선사업

현지개량방식의 주거환경사업은 국내 유일의 수복형 정비방식으로 2005년 도시및주거환경정비법의 개정에 따라 건축법 특례조항이 폐지되지 전까지 주거환경개선사업의 80%를 차지하였다. 건축법 특례조항은 자력으로 주택개량(신축 및 리모델링)이 어려운 가구주의 경제여건과 사업이익을 얻고자 하는 건축업자들(소위 ‘집장사’)의 이해관계가 부합하여 현지개량사업을 작동하게 하는 조항이었다. 그러나 현지개량사업에 의해 추진된 주거환경개선사업 지구의 주거환경은 인지사선제한 완화, 주차장 특례조항 등의 완화규정의 적용과 과도한 사업이익 확보를 위한 다세대․다가구 형태의 주택개량으로 재슬럼화하는 경향을 보이고 있다. (성남시 현지개량사업) 2005년 도시및주거환경정비법 개정으로 민간 건축업자와 가옥주간의 이해관계가 더 이상 부합하지 못하게 되었고, 이에 따라 현지개량사업 방식의 주거환경개선사업은 거의 추진하지 않고 있다.

5. “주거환경복지사업”과 현행 재개발방식의 관계

(1) 먼저, 도시및주거환경정비법(이하 “도시정비법”)을 개정하여 주거환경개선사업, 주택재건축사업, 주택재개발사업, 도시환경정비사업에 이어 5번째의 도시재정비 사업방식으로 ‘주거환경 복지사업’의 개념을 도입하도록 한다.

현재에도 주거환경개선사업 방식과 서울시의 도시환경정비조례 제38조의 공공의 도시기반시설 비용 지원 조항을 잘 활용하고 결합하고 거기다 금융지원 방식을 정책적으로 결합하여 이와 같은 주거환경 복지사업형의 재개발사업을 추진할 수 있고 서울시도 “휴먼타운”이라는 정책적 브랜드를 만들어 이와 유사한 시범사업을 추진하고 있다. 하지만, 전면적인 주거환경 복지사업으로의 전환과 도시기반시설 설치를 위한 예산의 수립과 기금의 적립 등을 위하여는 새로운 ‘주거환경 복지사업’ 개념을 도입하고 주거환경 복지사업 정비지구의 지정 등이 필요하다.

(2) 주거환경 복지사업의 개념과 사업방식의 정의

‘주거환경 복지사업’의 개념은 도시기반시설이 불량하고 노후불량 주택이 밀집하여 주택재개발사업 또는 주거환경개선사업이 필요한 지역이나 주민들의 소득능력이나 비용부담능력에 비추어 도시기반시설의 설치비용을 부담하기 곤란하여 국가나 지방자치단체의 재정지원에 도시기반시설의 설치가 필요한 지역에서 도시기반시설이나 주민공동시설.문화시설, 임대주택의 등의 설치 및 최저주거기준에 미달하는  노후불량 주택의 개량을 위하여 필요한 최소한의 범위에서 주택을 철거하고 공동주택형의 주택건설을 신축하는 방식의 도시재정비 사업으로 한다.

사업시행자는 도시기반시설이나 주민공동시설.문화시설, 임대주택의 건설의 주체는 국가나 지방자치단체 또는 이에 위탁을 받은 공기업으로 하고 위와 같은 시설의 설치와 최저주거기준에 미달하는 노후불량 주택의 개량을 위하여 기존주택을 철거하고 철거되는 세대의 주거마련과 사업비용 충당을 위한 일반분양분 건축을 위한 주택공급사업의 주체는 구역내의 토지등소유자로 구성되는 조합이 사업시행자가 되도록 하거나 공동사업주체가 되도록 한다.

(3) 지구지정 해제 내지 지구지정 전환제도의 도입

이미 주택재개발 정비지구 등으로 지정된 지구 등에 대하여는 대대적인 주민 소득능력과 부담능력, 도시기반시설 설치비용의 지원없이 일반분양분 수입이나 조합원 부담금 등으로만 사업비용의 충당이 가능한지 여부 등의 사업성, 지구지정 후 일정기간이 지나도록 조합의 설립이나 사업시행계획의 수립 등을 하지 못하고 있는지 여부 등을 조사하여 주거환경 복지사업 방식이 필요한 지구에 대하여는 주거환경 복지지구로 지구지정을 전환하거나 잠정적으로 지구지정을 해제한다. 지구지정 후 일정기간이 지나도 조합설립을 하지 못하거나(일몰제) 지구내의 토지등소유자의 일정비율 이상의 동의로 지구지정 해제의 요청이 있는 경우에는 도시계획심의위원회의 심의를 거쳐 재개발 지구지정을 해제할 수 있는 근거를 마련한다.

(4) 서울시 등의 재개발 지구에 대한 전면적인 사업성과 원주민 소득능력 등 조사

기존 재개발 지구로 지정된 곳 중 일정기간이 지나도록 조합설립이나 시행계획수립을 하지 못하고 있는 지역이나 과반수 주민들의 지구지정 해제의 요구가 있는 지구 등에 대하여는 서울시 등이 자체 비용으로 사업과 주민들의 소득능력, 주민들이 압도적으로 지구지정 해제 등을 요구하고 있는지 여부 등을 조사한다. 평택시가 이와 같은 조사 방법을 거쳐 지구지정 해제를 한 바 있고, 부산의 경우 재개발예정지구를 전면적으로 해제하고 이와 같은 내용의 조사를 벌여 몇 개의 지구를 해제한 바 있다.

(5) 서울시 도시계획심의 위원회에서 지구지정 해제나 지구지정 전환 등을 심의

서울시 도시계획심의위원회는 위와 같은 용역조사를 바탕으로 더 이상 주민들의 소득능력이나 사업성에 비추어 과도한 주민부담으로 사업추진이 어려운 지구는 지구지정을 해제하거나 주거환경 복지사업지구로 지구를 전환하여 지정한다.

(별지)

용산참사 이후 여전히 해결되지 않은 10가지 문제

1. 주민들의 소득수준이나 비용부담 능력은 전혀 고려하지 않는 무분별한 지구지정 남발 : 지나치게 높은 조합원들의 비용부담 --> 우리 동네 재개발지구 지정 제발 철회 해줘...

* 정비사업지구 지정을 하는 요건에는 해당지구 주민들의 소득상태 등도 고려하도록 하고 있으나 실제로는 가옥대장, 토지대장 등 장부만을 기초로 접도율, 호수밀도, 노후도, 과소토지 등을 계산하여 정비사업지구를 지정하고 있다. 실제로는 개축.증축.대수선 등을 통하여 노후상태에서 벗어난 가옥들도 많으나 개발촉진을 위하여 이러한 개축.증축.대수선 여부 등을 실사하지 않고 장부만 보고 연수를 기준으로 노후도 등을 파악하고 있다.

* 서울 외곽이나 수도권 외곽과 같이 일반분양을 하더라도 고분양가를 받기 어려워 사업성이 어려운 지역, 도로.상․하수도.공원.학교 등 도시기반시설의 추가적인 설치가 많이 필요로 되는 지역 등 사업성이 없는 지역은 도시기반시설 설치 비용 등을 주민들의 부담하는 지금의 사업방식으로는 서울에서는 2억정도, 인천만 허더라도 1억-1억5천만원 정도의 비용부담을 하게 되는 경우가 많아 대부분 저소득층이 주민들로서는 구체적인 사업진행이 되지 않더라도 지구지정이 계속되고 있는 자체가 공포와 불안의 대상이 되고 있다.

* 부산광역시에서 2008년도에 사업성이 없는 22개 지구를 도시계획심의위원회에서 심의하여 지구지정을 일단 해제하였듯이, 서울시와 인천광역시 등의 경우도 사업성이 없고, 주민들이 과도한 비용부담이 예상되어 장기간 사업이 추진되지 않고 있는 지구는 일단 지구지정을 해제하고 이렇게 낙후된 지역은 도로.학교.상․하수도.공원 등과 같은 도시기반시설은 정부나 지방자치단체의 재정으로 설치하고 전면철거 아파트 건설 방식이 아니라 도시기반시설 설치나 최저주거기준에 미달하여 주거의 개선이 필요한 주택만 철거하여 그 주변에 용적율은 높여 저층 아파트 등을 건설하도록 하고 주민들이 자기집을 스스로 개량할 수 있도록 금융지원을 하는 일본 동경식의 “공공지원 주민참여” 재정비 방식을 도입할 필요가 있다.

* 서울시도 예정지구 등 모두 해제하겠다고 하고 있는데, 이미 지정된 상태에서 사업성이 없거나 비용부담이 과도할 것으로 예상되어 사업이 진행되지 못하고 있는 지구에 대하여는 아무런 대책을 못 내놓고 있다. 서울시의회에서 서울시가 이렇게 사업이 추진되지 못하고 있는 지역에 대한 전반적인 조사를 한 후 도시계획심의위원회를 통하여 그래도 현재와 같이 주민들이 도시기반설치 비용을 부담하여 진행할 수 있는 지구들은 사업을 진행하도록 하되 사업이 어려운 지구는 일단 지구지정을 해제하도록 하는 것이 바랍직하다. 해제되는 지구에 대하여는 서울시와 중앙정부가 도시기반시설 설치지원기금을 설치하여 기금이 조성 되는대로 낙후된 지역부터 단계적으로 위와 같은 “공공지원 주민참여”방식의 재정비사업을 한다는 것을 선언하고 이를 위한 법적.재정적 뒷받침을 준비하는 것이 필요하다.

2. 반인권적 강제철거 문명국가에서 사라졌나 ? : 망치들고 건축물철거 허가를 받은 철거용역이 철거에 반대하는 주민들을 철거현장에서 격리하는 경비업무를 처리하는 것이 당연하다는 인권의식은 개선되었나 --> 건물철거와 사람의 인명을 다루는 경비업무가 같은 성질의 업무인가 ? --> 아직도 인명을 다루는 허가를 받지 않은 철거용역업체가 시공회사와 철거를 앞당기는 것을 성공보수로 하는 불법 철거계약이 난무하는 현실이 안타까울 따름이다.

* 행정대집행이나 개발사업현장의 감독을 담당하는 행정공무원들이 흔히 하는 말이 건축물철거 허가를 받았으면 건축물철거 현장에서 철거를 반대하는 주민들을 격리시키는 경비업무도 당연히 할 수 있는 것이다. 라는 것이다. 망치들고 건축물철거하는 업무와 인명을 다루는 업무가 그게 그거라는 것은 너무도 기본적인 인권의식이 결여된 문제의식이라 하지 않을 수 없다.

* 사람의 인명을 다루는 일은 인명을 다루는 고도의 훈련을 체득하고 인명을 다루는 전문성과 장비를 갖춘 경찰이 해야하는 경찰행정업무이다. 현행 민사집행법에서도 민사집행업무를 집행하는데 방해를 받는 경우 경찰과 군대의 응원을 요청해야 한다고 되어 있다. 행정안전부에서도 일찍부터 행정대집행 업무에서 경찰이 행정대집행 업무지원에 소극적이어서 담당행정기관이 행정대집행 업무를 집행하기 위하여 경찰응원을 요청하면 경찰이 적극적으로 응원해야 한다는 규정을 행정대집행법에 넣어 달라는 입법개정 요구를 한 바 있다.

* 강제철거현장에서 인명을 다루는 행정의 담당 행정기관인 경찰도 나서면 욕 먹는다는 안일한 생각이 아니라 인명의 손상이 우려되는 현장에서는 용역깡패들의 뒤에 숨는 행정이 아니라 적극적으로 책임지는 행정을 해야 한다. 용역깡패들이 백주대낮에 폭행을 저질러도 우리가 현장에 있었으면 가만히 있었겠는가? (그러나, 대부분의 경우 정보과 형사가 현장에 나와 있기 때문에 용역깡패들의 폭력현장 상황을 파악하지 못했다는 주장은 쉽게 믿기 어려운 주장이다.) 현장에 없어서 대응할 수 없었다는 것은 소득적 직무유기의 항변에 불과하다. 그리고, 경찰이 직접 인명을 다루는 격리업무나 진압작전을 할 때에도 용산참사의 교훈을 되살려 정치적 판단이나 영향에 좌우되지 않고 정해진 진압지침에 따라 저항하는 주민들과 평화적으로 문제를 해결할 때까지 충분한 시간을 갖고 분쟁을 해결하는 자세를 가져야 한다.

* 만일, 강제철거현장에서 경찰이 아닌 민간의 경비업체에 투입되어야 하더라도 철거용역업체가 인명을 다루는 주민격리업무에 관여하여서는 않되고 경찰의 허가를 받은 경비업체가 담당하되, 경비업법에 정해진대로 24시간 전에 관할 경찰청장으로부터 배치명령을 받아 폭력전과자 등이 현장에 배치되지 않도록 하고, 명찰부착.  복장통일. 정해진 무기(소형경봉, 경정, 소형소화기)만의 사용, 27시간의 예절교육, 인권교육의 이수 등 경비업법에 정해진 경비원이 준수해야 할 규칙을 반드시 지키도록 하고 경찰은 준수여부를 철저히 감독해야 한다.

* 재개발 등 집단민원이 발생하는 곳에 경비업법에서 경찰의 허가를 받지않은 철거용역업체 등이 주민격리업무를 하는 경우 엄하게 처벌하는 경비업법개정안, 행정대집행시 경찰응원을 요청할 수 있고 주민이 먼저 퇴거한 후에만 행정대집행을 하도록 하고 동절기. 우천시. 심야 등의 철거를 금지하는 행정대집행, 민사집행법 개정안은 왜 국회에서 논의도 않되는 것일까 ?

3. 상가.주거 임차인 대책 : 조합이 나서면 사회문제화 되니, 조합원(임대인)이 알아서 먼저 쫒아내라...

* 용산참사로 제기된 최대의 화두였던 상가임차인의 권리금 보상문제는 영없손실보상금을 3개월치에서 4개월로 1개월 늘린 것으로 일단락 되었지만 이것으로 재개발사업에서 소외된 상가임차인의 문제가 해결되었다고는 아무도 생각하지 않는다. 주거세입자와 상가임차인에 대한 보상도 끝나지 않았는데 관리처분계획 인가만 되면 쫓아낼 수 있었던 것을 보상이 종료(아마도 지방토지수용위원회 재결로 보상금 공탁)하여야 상가나 주거의 인도를 구할 수 있도록 한 것은 중요한 개선점이었다.

* 하지만, 재개발조합이 상가임차인이나 주거세입자에게 보상을 하면 그 보상금 상당액 만큼 임대인인 조합원에게 구상을 하도록 하는 법개정은 결국, 조합이 직접 상가임차인이나 세입자와 보상을 문제를 다투게 되면 사회문제화되니 그렇게 되기 전에 임대인들이 먼저 상가임차인들이나 주거세입자들을 내쫓으라는 제도이어서 위 법개정 후 관리처분계획인가 이전에 상가임차인이나 주거세입자를 쫒아내는 현상이 벌어지고 있고, 이 경우 임대인에게 상가임차인이나 주거세입자가 영업손실보상금이나 주거이전보상비를 받을 수 있는지도 불분명(임대인은 사업주체가 아니므로)하여 보상비도 받지 못하고 상가임차인들이나 주거세입자들이 나가고 있다. 주거단체들이 용산참사 이후 대표적인 개악으로 손꼽고 있는 조항이다.

* 권리금 보상과 관련한 논의도 정부는 “모 아니면 도” 어짜피 권리금은 그 실체도 불분명하고 그 액수도 크므로 한푼도 보상대상으로 할 수 없다는 식으로 논의를 이끌어 종료시켜 버렸지만, 권리금도 구체적으로 나누어 영업망 형성에 따른 무형의 이익과 같이 무형의 재산부분은 제외하더라도 임차인이나 전 임차인이 직접 투자한 시설투자금과 같은 부분은 감가상각을 하여 보상을 하도록 할 수도 있을 것이고, 모든 공익사업에서 상가임차인의 시설투자금 보상이 어렵다면 적어도 상가지역을 개발하는 도시환경정비사업이나 상대적으로 규모가 큰 뉴타운 사업(도시재정비촉진사업)에서라도 시설투자금 보상제도를 도입할 필요가 있다.

* 또한, 서울과 수도권의 뉴타운 개발지구는 전통시장(재래시장)을 포함한 지구가 많은데, 대부분 이러한 전통시장을 없애고 주거지역으로 개발하는 것을 재정비촉진계획으로 하고 있어 용산참사에 버금가는 대형참사를 불러올 뇌관이 될 우려가 큰 문제가 되고 있다. 전통시장 상가임대인들이야 자신이 직접 영업을 하지 않으므로 상가 대신 중대형 주택을 분양받으면 개발이익 더 남을 수 있으나 대부분 영업을 하고 있는 상가임차인들은 아무런 보상도 없이 생업을 잃게 되는 것이어서 큰 반발이 예상된다. 도시재정비촉진법에서는 전통시장 및 상점가 육성법에 의하여 전통시장을 재개발하는 방식의 재개발방식도 예정하고 있는데. 대부분 이러한 개발방식을 적용하여 일정규모의 상점가를 육성하도록 행정을 펴야 한다. 재개발사업은 3-4년 진행되므로 그 동안 상가임차인의 임시영업상가를 마련해 주는 것도 중요하다. 서울 피맛골 재개발이나 흑석동 뉴타운개발을 이 점에서 좋은 선례가 될 수 있을 것이다.

4. 투명한 비용부담의 공개, 민주적 재개발조합의 운영 : 이제 얼마 비용부담하는지 제대로 알고 참여할 수 있게 되었나 ? 부담해야 할 비용은 엄청 늘었는데, 이제 중단할 수 없으니 어쩔수 없이 무조건 계속 가야한다는 외발전거 이론은 ?

* 5천만원 정도 부담하면 새집을 얻는다고 했는데, 나중에 하다보니 8천만원 - 1억정도 비용부담이 올랐다면 그래도 이해가 가지만, 5천만원 정도면 된다고 했는데 2억원, 3억원의 부담금을 내라면 이 재개발 사기(?)라는 얘기가 나올 수밖에 없는데...

* 재건축은 추가 설치되는 도시기반시설이 많지 않고, 종전주택과 신규주택이 모두 공동주택이어서 재건축조합 설립동의시에 15평 -> 25평 식으로 증가되는 면적에 비례하여 비용부담을 어느 정도 예측할 수 있지만, 재개발은 종전주택의 상태가 단독.연립.다세대 등 천차만별이고 추가 건설되어야 하는 도시기반시설도 많아 재개발조합 설립동의시에 각 세대가 부담해야 할 비용을 개략적으로도 예측하기 어려워 정부가 재개발조합 설립동의시에 비용부담내역 공개에 관하여 비례율 등 비용부담 계산식을 동의서에 기재하도록 하는 조치만으로는 비용부담을 투명하게 알 수 없다.

* 서울시의 공공관리자제도는 제대로 시행되고 있나? 정말 각 지구마다 재개발조합 설립동의시 나중에 각 세대당 얼마 정도 비용부담을 하게 되는지를 계산할 수 있는 프로그램을 제공하고 있나?, 서울시만 구호로 외치고 있을 뿐 각 구청이나 다른 지자체에서는 왜 이러한 공공관리자제도를 통하여 주민들에게 재개발사업의 정보를 투명하게 제공하려는 노력을 하지 않는지...

5. 팔짱행정, 장님행정 : 선거로 자치단체장은 바뀌었는데, 이제 책임행정할 수 있나 ?

* 법원은 사업시행계획 또는 관리처분계획 인가시 최초의 재개발조합 설립동의시 보다 조합원이 부담해야 할 비용이 10-20% 이상 증가하면 새로운 재개발로 보아 다시 75%의 동의를 받아야 한다고 하는데... --> 구청은 그 동안 그건 법원 얘기고, 우리는 정관에 정한 과반수 결의만 얻으면 비용부담이 증가한 관리처분계획이던 아니던 그냥 인가해 준다는 장님행정. 팔짱행정으로 일관

* 종전에 개발드라이브정책에 편승하여 무조건 인가를 남발하던 장님행정. 팔짱행정 구청장들은 대부분 6.28 지방선거로 심판받았는데... --> 그러면, 새로 뽑힌 구청장들은 어떻게 할 것인지, 시의회. 구의회는 어떻게 견제할 것인지는 정중동의 상태. 민주당 시의원들은 재개발지구 지정요건인 노후도 등을 완한시켜 개발을 촉진하자는 조례를 추진하기도 ...

* 종전에 구청장과 함께 장님행정. 팔짱행정에 책임있던 지방자치단체 관료들이 구청장이 바뀌었다고 행정방식이 확 바뀌는 것은 아닐 것이고, 변호사, 감정평가사, 회계사, 건축사, 건축학.도시공학 교수 등으로 구성되는 전문적인 사업시행계획이나 관리처분계획인가 자문위원회를 구성하여 조합원들의 비용부담능력, 법원의 판결과의 충돌여부, 사업성, 원주민정착율 제고 등을 검토하여 인가처분에 좀 더 전문적이고 신중한 판단을 하자는 시민단체.주거단체의 제안에는 --> 글쎄, 부담스럽다...

* 법에 위반되지 않으면 주민부담이 크다는 반대여론 있어도 어쩔 수 없이 인가해 주어야 하는 것 아니가 ? --> 입법.사법.행정의 3권 분립을 하는 것은 입법에서 규제하지 않는 한 행정이 일정한 전문성을 발휘하도록 재량권을 갖도록 하는 것이어서 법에 위반되지 않는 한 행정이 일정한 재량권을 갖고 행정처분을 하는 것인데, 관리처분계획 내용이 적절한 것인지에 관한 행정적 판단 없이 법에 위반되지만 않으면 관리처분계획, 사업시행계획은 어쩔 수 없이 인가해 주어야 한다는 것이 안일행정은 표상은 아닌지... --> 그러면, 법원에서 비용부담의 상승이 있으면 75%의 압도적 다수의 동의가 있어야 사업시행계획이나 관리처분계획을 인가해 주어야 한다고 하는데, 왜 판례법을 위반해 가며 과반수 동의만 하면 인가처분을 하였는지...

6. 누구를 위한 재개발인가 ? 원주민 재정착율 : 중산층을 위한 고급주택 공급사업에서 원주민의 주거환경개선사업으로

* 전면철거 아파트 건설방식에서 도로, 상.하수도, 학교, 공원 등 도시기반시설은 공공이 공급하고 도시기반시설로 불가피하게 철거되거나 최저주거기준 이하의 낡은 노후주택만 철거하여 해당 세대를 재정착시킬 수 있을 만큼만 용적율을 높여 아파트를 건설하고 나머지 주택들과 근린상가시설 등은 주민들 스스로 정부의 금융지원을 받아 개량하는 영국 런던이나 일본 동경식의 현지개량 방식은 남의 나라 얘기일 수밖에 없는가 ? 요즈음은 목사님들만 이러한 대안을 절규하고 있는데...

* 중산층의 고급도시를 도시영세민의 주거지에 굳이 꼭 건설해야 한다면 면밀한 조사를 통해 몇 개 지구를 선별해야지 모든 재개발.뉴타운 지구가 중산층을 위한 고급도시 건설사업이 되면 원래 살던 도시영세민들은 어떻게 해야 하나 ?

* 재개발지구 주변에 1-2인 가구용 도시형 생활주택이 전면철거 - 중산층 고급도시 개발 - 원주민 자발적 이주의 대안이 될 수 있는 것인가 ?

7. 집값하락이 멈추어 놓은 과속개발 : 정부의 부동산가격지지(支持)정책으로 다시 고개드는 개발욕구, 서울만 2011년 96개 지구가 철거.이주 가능, 다시 전세대란의 기폭제가...

* 오세훈 서울시장은 2007년 전세대란 당시 담화까지 발표하며 전세난에 대비하겠다고 하였지만, 무대책으로 일관하였고, 재개발·재건축의 과속 개발을 방치하여 철거 및 이주의 급증을 낳았다. 이로 인해 2009년부터 이제는 매년 연속하여 점점 심각해지는 전세대란을 맞고 있다.  이미 2009년 전세수요로 이어지는 재개발.재건축으로 인한 주택철거가 31,061호인데 비하여 전세주택으로 공급되는 다세대.연립주택 등은 11,074호에 불과하여 2만호의 수급불균형이 발생하고, 2010년도에도 48,689호 멸실과 22,539호 공급으로 2만5천호의 수급불균형이 발생하여 2011년도에 가면 전세난이 점점 대란으로 발전할 것이라는 것은 누구나 예측할 수 있는 문제이었다. 그럼에도 정종환 국토해양부 장관은 지난해 9월과 12월 “전세난은 예년에 비해 심각하지 않고 이사철이 되면 나타나는 수준으로 대책도 없다”라는 무사안이로 일관하고 서울시만의 대책에 한계가 있지만 이제야 관리처분계획 등의 인가 시기를 1년의 범위내에서 광역단체장이 조절할 수 있는 도시및주거환경정비법 개정을 서두르고 있다.

8. 정부의 도로, 상.하수도, 학교, 공원 등 도시기반시설 설치비용 지원 : 강남재건축, 도시환경정비사업 등 개발이익이 많은 곳에서 개발이익이 걷혀야 뭘하지...

* 이러한 낙후된 지역의 재정비사업 지원을 위한 “도시기반시설 설치지원기금”을 확대하려면 상대적으로 개발이익이 많은 강남이나 역세권 등의 재건축사업이나 도시환경정비사업, 인천의 도시개발사업 등에서 개발이익을 철저히 환수하여야 하는데, 개발이익의 환수는 국세청이 아니라 지방자치단체이다 보니 민원을 의식하여 개발이익 환수에 소극적인 것도 문제이다. 개발이익 환수 행정체계의 감독을 강화하거나 개발이익은 헌법재판소가 개발단계에서의 양도소득세와 같은 소득세의 성질을 갖는 것으로 보고 있듯이 개발이익환수도 국세청이 담당하도록 하는 등 개발이익 환수체계의 정비도 필요하다.

9. 정부가 만병통치약으로 제시했던 재개발 분쟁조정위원회 : 개점도 않한 곳도... 개점해도 개점휴업상태... 왜, 이용하지 않지 ?

* 재개발 현장에서 발생하는 조합과 조합원간, 조합과 주거세입자간, 상가임차인가, 조합과 시공사간, 원주민과 행정관청간의 다양한 분쟁이 발생하는 것은 근본적으로

원칙(주거환경개선)과 예외(개발이익을 쫒은 개발, 중산층을 위한 고급도시 개발)가 전도되고 본질과 현실의 격차가 심화되어 나타나는 것이지 분쟁해결 수단이 잘 마련되어 있지 않거나 정보를 잘 알지 못해서만의 문제는 아니다.

* 아파트내부의 분쟁, 아파트주민과 건설회사 사이의 하자를 둘러싼 분쟁, 임대주택에서 임대사업자와 임차인간의 분쟁, 지금의 재개발분쟁까지 둘러싼 주거를 사회적 의미가 큰 분쟁이 발생할 때마다 정부가 무언가 대응을 하고 있다는 것을 보여주기 위하여 많은 분쟁조정위원회를 만들었지만 그것은 당장의 순간을 모면하기 위하여 책임을 정부가 아닌 민간 전문가로 구성되는 위원회에 미루는 미봉책에 불과한 것이었다.

* 이미 공동주택분쟁조정위원회, 하자분쟁조정위원회, 임대주택분쟁조정위원회 등 사회적으로 불거진 문제가 있을 때마다 많은 분쟁조정위원회를 만들었지만 분쟁조정실적은 거의 없고 회의도 열리지 않는 분쟁조정위원회도 허다하다. 많은 분쟁해결의 행정수단이 주어지지 않은 분쟁조정위원회가 분쟁해결을 할 수도 없고 분쟁당사자도 해결가능성이 없는 분쟁조정위원회의 문을 두드리지 않는다. 각 개발단계마다 인․허가권을 가지고 있는 행정기관의 책임행정만이 분쟁을 예방하고 해결할 수 있다.

10. 봇물처럼 쏟아졌던 소송 -> 억울하지만, 행정기관인 재개발조합의 처분을 존중해야지, 사법부가 뭘 어떻게 ...

* 그나마, 용산참사 이후 동정적인 여론에 힘입어 불투명하고 비민주적인 재개발추진에 제동을 걸어 왔던 법원도 대법원이 2009년 9월 2008다60658호 판결, 2007다 2428호 판결을 계기로 그 동안의 하급심판례들을 뒤집어 민사소송절차로 진행되어 오던 분쟁을 엄격한 행정소송절차로 진행되도록 분쟁해결 방식을 바꾸고 2010년 4월 2009다10881호 판결로 비용부담이 불명확했다는 점 때문에 재건축결의를 무효로 하려면 조합설립자체가 무효라 할 정도로 그 하자가 중대.명백해야 한다고 재개발.재건축 조합설립인가처분의 무효의 기준을 엄격히 하면서 조합원들이 과도한 비용부담으로 피해를 호소하며 재개발.재건축사업의 중단을 요청하는 조합설립인가처분 취소.무효소송, 사업시행계획과 관리처분계획 취소.무효소송들은 잇달아 기각되고 있다.

* 주거세입자의 주거이전비 보상을 받을 수 있는 요건을 사업시행인가 이전에 재개발지구로 이전한 세입자로 넓게 인정했던 하급심판례들도 대법원이 2010두5332 판결로 재개발지구 지정을 위한 공람공고일 이전에 재개발지구로 이전한 주거세입자로 엄격히 제한함으로써 뉴타운 지구에서 통상 70-80%에 이리는 주거세입자들의 대부분은  주거이전비 보상을 받지 못하고 이주를 하게 되었다.

* 대법원 판례의 태도는 재개발은 사업은 원래 국가나 지방자치단체 또는 공기업이 하던 공익사업으로 사업시행주체는 행정기관인데, 재개발이라는 공익사업 수행권한을 재개발조합에 이양하여 재개발조합이 행정기관이 되어 사업이니 재개발조합이 하는 사업시행계획이나 관리처분계획은 행정처분이니 일반 민사소송으로 다툴 수 없고 행정소송으로 다투어야 하고 삼권분립의 원칙상 행정기관인 재개발조합이 한 행정처분의 하자를 판단함에 있어 사법부는 행정기관의 판단을 최대한 존중하여 행정처분인 관리처분계획의 무효를 판결하려면 그 하자가 중대하고도 명백하여야 한 경우에 한하여야 한다는 것이다. 이제 조합설립인가처분이 무효가 되는 경우는 백지동의서로 재개발동의를 받아 백지 상태로 구청장에게 인가를 받은 경우와 같이 다시는 발생하기 어려운 극히 예외적인 경우에만 가능하게 되었다.

* 법원은 재개발사업의 형식적인 측면을 보면서 재개발조합이 행정기관이고 조합장이 구청장과 같은 급의 행정기관의 장이지만 일반인의 상식에 비추어 보면 어떻게 재개발조합이 구청과 같은 행정기관이고 조합임원이 어떻게 전문성과 책임성을 갖은 구청장과 같은 행정기관의 장의 지위에 있다고 할 수 있게는가 ? 난투극이 벌어지기도 하고 조합원들은 잘 알지도 못하고 과도한 비용부담 결의가 담긴 관리처분계획이 날림으로 통과되어 그 동안 법원에서 수많은 하자가 지적되어 온 것이 재개발.재건축 조합에서의 관리처분계획 통과과정인데 이를 공무원들이 엄격한 행정절차에 의하여 전문성과 책임성을 가지고 한 행정처분과 동일한 것이라고 취급하여 재판을 하는 것을 일반인들이 상식적으로 이해할지 의문이다. 일반인의 상식과는 한참 동떨어져 법률전문가들 사이에서만 일반인들이 이해하지 못하는 이상한(?) 법리체계를 만들어 놓고 재판을 한다는 오해(?)를 사서 사법부에 대한 불신을 키우기에 딱 맞는 상황이다. 사법부나 법률전문가도 현재의 도시및주거환경정비법의 법체계상으로는 어쩔 수 없이 재개발조합을 행정기관으로 보고 재개발조합이 하는 행위를 행정처분으로 보아 처분의 하자 심사가 엄격한 행정소송으로 분쟁을 다투어야 한다는 것이지 이러한 법률체계가 적정하다는 것은 아니므로 일반인들의 상식에 크게 반하지 않는 방식으로 재개발사업 과정에서의 법률구제가 이루어질 수 있도록 입법적 개선이 필요한 부분이다.

- 주거환경개선의 새로운 대안 모색 -

두 꺼 비 하 우 징

남진우(은평구청 정책보좌관)

1		사회적 배경

❏ 은평구는 월평균 가구소득 200만원 미만인 가구가 전체가구의 50%를 차지하는 저소득층 주거지역

❏ 비공식적인 통계이지만 주민 중 3~4만명이 실업상태에 있고 관내에 이렇다할 산업이 발달되지 않아 약 10만명 가량이 비정규직상태인 것으로 판단됨

❏ 주거환경은 매우 열악하여 90년도 이전에 지어진 노후한 주택비율이 33%에 달하고 있고 아파트비중은 서울평균의 절반이하 수준인 20%가량임

❏ 주거환경 개선욕구에 따라 서울지역 중 재개발 재건축 사업이 가장 활발히 진행되고 있음(현재 약 45개 구역)

❏ 그러나 아파트 분양가 상승이후 추가부담금 여력이 없는 토착원주민들의 민원이 빈번히 발생하고 있고 대부분의 재개발지역에서 조합과 대책위간 분쟁중인 상황임

2		새로운 대안의 필요성

❏ 지금까지의 뉴타운 재개발 사업은 ‘주거환경’ 개선사업이 아니라

돈 많은 주민으로 원주민을 바꾸는 ‘주민’ 개선사업이었음

❏ 시공사와 조합의 이익을 대변하는 재개발사업보다 현재 거주하는 원주민들 대다수에게 고른 혜택이 돌아가는 새로운 대안 모델이 절실히 필요

❏ 물론 국가적인 차원에서 공적자금을 조성하여 양질의 공공주택을 저렴하게 보급하는 정책을 펼치는 것이 가장 바람직함

❏ 그러나 지자체에서 주거환경 개선사업의 패러다임을 전환하여

뉴타운이후의 대안모델을 확산시키는 것이 바람직함

3		도시재정비사업의 패러다임 전환과 두꺼비하우징 설립추진

❏ 패러다임 전환

시공사나 조합의 이익을 대변	→	주민 대다수에게 고른 이익분배
대규모 재개발, 재건축	→	기존 주거공간 리모델링
주민 바꾸기	→	마을 만들기

❏ 민선5기와 지역주민이 모여 두꺼비하우징 설립 추진

4		사업추진 현황

❏ 두꺼비하우징 추진모임 회의(2010. 8월)

- 총 9명 구성(시민단체, 건축가, 구청관계자 등)

❏ 추진위원회 구성(2010. 10월)

- 구의원 2, 시민단체 등 8, 관계공무원 3 등 총 13명 구성

- 두꺼비하우징 사업방향 설정 및 추진사업 검토

❏ 두꺼비하우징 사업준비단 구성·운영(2010. 11월)

- 총 10명 구성(추진위원 8명, 관계공무원 2명)

❏ 민간주도 주식회사 설립, 투자 및 업무협약식 체결(2010. 12월)

- 주식회사 두꺼비하우징 설립(은평구, 참여민간단체 공동설립)

❏ 두꺼비하우징 전담팀 구성(2011. 1월)

- 주택과내 1개팀(정원 2명)

5		주요사업 내용

❏ 주택관리

- 시범단지, 신청가구 주택 등에 대하여 건축, 전기, 설비 소모품

교환 및 출동서비스

- 공용공간 청소, 방역·소독 등 홈클리닝 사업 병행 시행

- 소정의 관리비 징수

❏ 주택개·보수(리모델링 포함)

- 관계 전문기관과 연계하여 주택에너지 효율진단 등을 통하여 주택·개보수

사업 추진

- 자부담 ＋ 집수리 사업 지원금

❏ 주거복지사업

- 도시개발사업에 대한 정보제공 및 주민교육, 주민참여 및 주거복지상담 제공

❏ 마을만들기

- 시범단지 및 일반 주택지역에 자투리 공원 조성, 마을축제 등  지역공동체

형성 사업 추진

6		현재 진행중인 사업과 향후계획

❏ 설립후 지금까지의 주요 성과

- 시니어플라자 리모델링사업

· 위    치 : 서울 은평구 녹번동 86번지

· 규    모 : 330㎡

· 세부내역 : 공동작업공간, 회의실, 교육장, 컴퓨터실, 운영센터 등 리모델링

- 주택리모델링 상담 및 사업설명

- 에너지관리공단 및 함께 일하는 재단 공모사업 응모

· 에너지효율화 부문 제안서 제출(2011. 3. 9)

- 단독주택관리사업 홍보를 위한 리플렛 제작

- 2011. 상반기 두꺼비하우징 저소득층 무상집수리 사업

· 사업기간 : 2011. 3. 2 ~ 6. 30(4개월간)

· 사업대상 : 수급자, 차상위 및 틈새계층(쪽방 거주자 등)

· 사업내용 : 저소득층 도배, 장판 수리, 서울형 집수리 사업 등

❏ 향후 주요계획

- 시범단지 대상지역 검토 및 주민설명회 : 2011. 3월

- 법인설립 타당성 조사용역 보고회 및 시범단지 구역 확정 : 2011. 4월

- 두꺼비하우징 법인설립 및 지원조례 제정 : 2011. 5월

- 민관합작 주식회사 두꺼비하우징 발족 및 사업개시 : 2011. 6월

7		맺으며

❏ 단독주택을 아파트처럼 관리해주는 사업개념은 주민들에게 큰 호응을 얻고 있음

❏ 다만 본격적인 유상서비스가 시작된 후, 어느 정도의 주민들이 주택관리서비스에 가입하는지가 수익원 유지의 관건

❏ 타 자치단체에서의 유사한 모델발굴과 노력이 있다면 사업경험과 노하우 등을 공유하여 더욱 적절한 대안모델 발굴 가능

메 모 란?