공익사항에 관한 감사원 감사청구서(단체용)

수신 : 감사원장                                      청구일자 : 2009. 9.1.

1. 청구 단체	단 체 명	참여연대
	소 재 지	서울시 종로구 통인동 132번지
	대 표 자	참여연대 대표 임종대 (인)/실무자 안진걸 팀장, 723-5303
	단체설립목적	참여민주사회 건설을 위한 연구 및 감시활동 외
	허가․신고․등록기관	행정자치부
	회 원 의 수	참여연대 : 11,000명		조직년월일		참여연대 : 1994. 9. 10.
	연락전화 등	전화	723-5303		FAX	6919-2004
2.	감사대상기관	방송통신위원회
3.	감사청구 제목 : 방송통신위원회의 직무상 잘못에 대한 감사청구
4. 감사 청구 사항	방송통신위원회가, 이명박 대통령의 대표적인 공약사항이자, 국민들의 합당한 요구인 이동통신요금인하를 촉구하는 민원을 계속 외면하고, 일방적으로 이동통신업자들의 이익만을 대변하고 있는 행태와 잘못에 대한 직무감사를 청구합니다. - 특히 국민이 아니라 이동통신업자들의 이익만 일방적으로 대변하고 있는 온갖 행태 - 이동통신회사들의 원가보상률 축소 신고 경향 방치, 원가보상률 미공개 조치 등 - 방통위가 OECD의 이동통신요금 수준과 순위 관련 조사와 관련해 한국의 이동통신사업자들의 요금 순위를 낮추기 위해 비정상적 자료를 제출한 의혹 등
5. 청구 이유	별첨 1 참조
6. 관련 증거 자료	- 관련 언론 보도 - 이동통신요금 문제에 대한 분석 자료(녹색소비자연대 전응휘 이사) 등

▣ 별첨 1

감사 청구 이유

1. 방송통신위원회가 국민의 입장을 대변해야할 공공기관의 책무를 저버리고, 이동통신업자들의 입장만 일방적으로 대변하고 있어 큰 문제가 되고 있고, 국민들의 원성이 높아지고 있습니다.

- 2008년 하반기부터 지금까지 계속되고 있는 경제-민생위기 상황에서, 대다수 국민들은 큰 고통을 겪고 있습니다. 그 고통이라 함은 특히 생존의 위기, 생활의 위기, 가계의 위기를 말하는 것입니다. 실업이 늘고, 수입은 줄고, 그럼에도 물가는 뛰고, 서민가계에서 가장 큰 부담이 되고 있는 주거비, 교육비, 통신비에 대한 부담도 여전한 상황이 계속 되고 있다는 말씀입니다. 이명박 정부는 지난 대선에서 서민생활비 30%인하와 이동통신요금 20% 인하를 대표적인 공약으로 내세운 바 있습니다. 공약을 이행한다는 것은 상식과 신뢰의 영역입니다. 거기에다가 경제-민생 위기 상황에 고통 받고 있는 우리 서민들에겐, 서민생활비 인하 및 이동통신요금 인하가 매우 절실한 상황입니다. 방송통신위원회는 이명박 정부의 이동통신요금 20%인하 공약과 관련된 주무부서로서 무거운 책임감을 가지고 국민들의 호소에 귀 기울이셔야 함에도, 안타깝게도 노골적으로 통신업체들의 이익만 대변하고 있습니다.

- 지난 7월 말 공공기관인 한국소비자원이 발표한 이동통신요금 국제비교 결과를 보면, 우리나라가 가입자 1인당 월평균 통화시간이 180분 이상인 15개국 중에서 요금이 최고로 비싼 것으로 드러났습니다. 한국의 이동통신요금이 비싸다는 것은 널리 알려진 사실로, 이번에 공공기관에서 공식적으로 그 사실을 확인한 것입니다. 소비자원은 나아가 15개국의 가입자당 월평균 음성통화 요금이 2004년 32.80달러에서 2008년 28.84달러로 줄어드는데 비해 우리나라는 오히려 43.32달러에서 45.60달러로 오히려 늘어났다는 사실도 지적했습니다. 우리나라 국민들만 오히려 부담이 늘어났다고 해석할 수 있는 대목입니다. 그래서, 4천6백만에 가까운 가입자들은(사실상의 모든 국민들은) 지속적으로 이동통신요금이 너무 과도하고, 가계에 큰 부담이 되고 있다고 호소해오고 있습니다. 독과점 상태에서 통신재벌회사들이 막대한 수익을 거둬들이고 있다는 것도 널리 알려진 상식이 됐습니다. 실제로 이동통신 시장에서 부동의 1위 사업자 지위를 차지하고 있는 SK텔레콤의 경우, 2009년 2/4분기에만 실적이 매출액 3조 679억원이 넘고, 순이익이 3,116억원에 이르렀습니다. 이동통신 3사들이 매년 순익이만 2조원이 넘는 막대한 수익을 기록하고 있다는 것도 널리 알려진 이야기입니다. 그렇게 재벌 통신회사들이 막대한 수익을 거둬들이고 있고, 정부와 방통위가 이를 방조하는 사이, 우리 국민들은 과도한 통신비로 인해 큰 부담을 느끼고 살아가고 있는 것입니다.

- 우리나라의 이동통신요금 수준이 세계 최고로 비싸다는 한국소비자원의 발표에 이어 OECD에서도 한국의 이동통신요금이 아주 비싼 편이라는 조사결과를 발표했습니다. OECD가 30개 회원국의 요금을 분석해 지난 8월 11일 발표한 '커뮤니케이션 아웃룩'에 따르면 우리나라 이동통신 소량 이용자(음성통화 월 44분 사용 기준)의 요금 순위(1위 국가의 요금이 가장 낮음)가 2007년 24위에서 2009년에는 25위로, 중량 이용자(114분 사용)는 10위에서 19위로, 다량 이용자(246분 사용)는 11위에서 15위로 높아진 것으로 확인됐습니다. 요금 수준이 다른 나라보다 상대적으로 높아진 것으로, 특히 소량 이용자의 경우는 세계 최고수준의 요금이라는 것이 다시 한번 확인된 셈입니다. 또 OECD는 최근 2년간 우리나라의 핸드폰 요금이, 일부 인하되고 금액도 줄었다 해도 이 역시 30개 회원국 평균에는 못 미친다고 발표했습니다. 민간 소비자단체의 조사결과가 아니라 공공기관과 국제기구에서 연이어 우리나라의 이동통신요금이 매우 비싸다고 지적함으로써 이제 이동통신요금 수준의 적정성 논란은 무의미해졌다고 생각합니다. 물론, 지금도 일부 논란은 있지만, 공공기관의 조사결과, 다른 나라에서 생활하는 유학생들의 증언, 소비자-시민단체들의 주장, 이동통신3사의 실제 순이익, 가계에서 통신비 지출이 차지하고 있는 비중 등을 종합하면 우리나라의 이동통신요금이 매우 비싸다는 것은 이제 논란의 여지가 없는 것으로 봐야 합니다. 모든 상황을 종합해봤을 때 이동통신요금을 인하하는 것이 순리라는 이야기입니다.

- OECD는 11일 발표에 앞서 한국의 가계지출 중 통신비 비중은 5.6%로 회원국 평균(2.45%)의 배 이상이라고 발표한 바 있습니다. 우리나라 가계 지출에서 통신비가 차지하는 비중은 여러 조사결과를 종합하면 5~6%대임을 알 수 있습니다. 그래서 우리 국민들은 한결같이, 즉각적인 이동통신요금인하를 호소하고 있는 것입니다. 필수적으로 △기본요금 대폭 인하 △SMS문자서비스 요금 인하 △현행 10초단위에서 1초단위로 과금체계 변경 △무선데이터 이용요금 대폭 인하 등이 시급히 이루어져야 한다는 호소입니다. 이는 2008년 감사원의 감사결과에서도 거의 똑같이 지적된 바 있고, 당시 감사원도 이동통신요금인하 정책을 권고하였습니다.

2. 방송통신위원회는 공개해오던 이동통신회사들의 ‘원가보상률’도 공개하지 않고 있습니다. 또 같은 공공기관인 소비자원과 공신력 있는 국제기구인 OECD의 조사결과를, 이통통신업자들의 입장을 일방적으로 대변하며 직,간접적으로 반박하고 있어 물의를 빚고 있습니다.

- 소비자원과 OECD의 조사결과, 우리나라 이동통신요금이 세계최고 수준이라는 것이 밝혀진 데 이어, 독보적 1위 사업자인 SK텔레콤이 2008년에만 이동통신 사업에서 원가보상율 대비 20%가 넘는 이익을 낸 것으로 드러났습니다. 이는 그전에도 마찬가지였습니다. 원가보상률이란 요금과 원가를 비교한 수치로, 100%이상이면 요금이 적정이익을 포함한 원가보다 높고 100%이하면 그 보다 낮은 것을 의미합니다. 원가에는 서비스를 제공하는 데 들인 비용을 다른 곳에 투자했을 때 얻을 수 있는 기대수익(투자보수)까지 포함돼 있습니다. 그러므로 원가보상률 120%라는 것은 원가보다 20%이상의 수익을 거두어들인다는 의미가 아니라 적정이익지점보다 20%이상의 수익을 거두어들이고 있다는 것을 의미합니다. 통신사업자들이 원가보상율을 축소 신고하는 경향, 2008년도에 단말기보조금을 대량 지급한 것까지 감안하면 SK텔레콤을 포함해 이동통신 3사들이 사실상의 독점구조를 이용해, 막대한 초과수익을 거두어들이고 있다는 것을 금세 알 수 있습니다. 이는 이동통신요금 문제를 연구하고 취재해온 소비자단체 전문가들과 기자들의 아주 오래된 지적이기도 합니다. 그럼에도 방통위는 같은 공공기관인 소비자원과 OECD의 조사결과를 사실상 공개적으로 반박하는 볼썽사나운 모양새를 연출했고, 1위 사업자인 SK텔레콤의 원가보상률이 공개된 것과 관련해서도 업자를 일방적으로 비호하고 있습니다. 이와같이 방통위의 집요한 행태는, 국민의 공공기관이기를 포기한 것이나 다름없는 처사입니다.

- 그동안 방통위는 통신업체들이 요금인하 요구를 받을 것을 우려해 원가보상률을 축소 보고해왔다는 관행에 침묵해 왔고, 2007년부터는 이동통신사들의 원가보상률을 공개하고 있지 않습니다. 이는 명백한 직무유기에 해당하여 그 책임을 묻지 않을 수 없습니다. 심지어 OECD의 조사결과를 앞두고 방통위가 요금이 최고 수준이라는 결과를 완화시키기 위해, 결과 발표를 지연시키거나 요금 순위가 낮춰질 수 있는 이동통신업자들의 자료만 선별하여 제출하는 등의 여러 가지 꼼수를 부렸다는 언론보도도 있었습니다.(별첨 언론보도 참조) 방통위는 사업자의 입장도 두루 살펴야 하는 고충이 있겠지만, 그 전에 먼저 국민들의 입장과 상식적 판단에 근거해야 합니다. 한국의 이동통신요금이 과도하게 비싸다는 것은 모든 사실과 정황을 종합하면 누구라도 쉽게 알 수 있는 상황입니다. 그럼에도 방통위는 사회복지 차원과 관련 법에 의해서 진행되고 있는 극소수 저소득층에 대한 요금 감면 혜택, 이동통신사업자들의 사업상 필요와 가입자 확보와 밀접한 연관이 있고, 실제 국민들의 10%정도만 이용하고 있는 결합상품 등 각종 할인상품이 이동통신요금 인하 효과가 있다고 계속해서 업자들이 입장만 강변하고 있습니다. 그것은 사업자들이 할 수 있는 이야기일 수는 있지만, 방통위가 강변하고 다닐 일이 아닐 것입니다. 또 이동통신요금인하 요구가 범국민적으로 제기되자, 새롭게 단말기를 구입하는 가입자들에게 보조금을 삭감하는 대신, 이동통신요금 일부를 인하해주겠다고 하는데, 이것이 어떻게 이동통신요금인하가 된단 말입니까. 기존의 대다수 가입자들은 어떠한 혜택도 없고, 새 가입자의 경우도 단말기 보조금이 그만큼 깎이는 게 요금 인하라고 주장한다는 것은 정말거짓 중의 거짓이라고 지적하지 않을 수 없습니다.

3. 이에 참여연대는 방통위의 직무상의 잘못에 대해 감사원에 감사를 청구하는 바입니다. 이미 감사원은 2007년부터 2008년에 걸쳐, 이동통신회사, 이동통신요금 문제와 관련된 정보통신부, 통신위원회의 직무에 대한 감사를 실시하여, △통화료 과금체계 불합리, △데이터 통신 및 화상서비스 요금제 인가 부적정, △사업정치처분 대신 과징금을 부과하는 기준 미비, △민간근무 휴직제도 운영 부적정, △체납과징금 징수업무 부적정 등 통신정책 전반에 대한 조치를 발표한 바 있습니다. 그럼에도 방송통신위원회는 통화료 과금체계 불합리, 데이터 통신 분야에서의 과도한 요금 등의 분야에서 감사원의 조치를 전혀 이행하지 않고 있습니다. 예를 들면, 지금도 이동통신요금은 10초를 기준으로 과금되고 있는 상황입니다.

- 지난 2008년 감사원의 감사결과를 요약하면 아래와 같습니다.

◇통화료 과금체계 불합리 = 감사원은 현행 이동통신 통화료의 과금단위(10초)가 불합리하게 설정됐다고 지적했다. 이동통신의 경우 연말에 통신사업자간에 상대방의 통신망을 이용한 대가를 지불하기 위한 `접속료 산정'에 있어서는 이용자의 1회 통화량을 0.1초 단위로 측정해 합산함에도 정작 소비자에게는 1회 통화를 10초단위로 집계해 사업자들에게 부당이익을 주고 있다고 밝혔음. 즉 이용자가 11초간 통화했을 경우 이를 2회(도수) 통화로 집계해 요금을 부과해 실제 사용하지 않은 9초의 요금(낙전수입)을 이통사에 몰아주고 있다는 것임.

감사원은 이 같은 과금체계의 불합리로 3개 이동통신사업자가 2002년부터 2006년까지 11조1천174억원의 당기 순이익을 기록했을 뿐 아니라 원가보상률이 2006년의 경우 123%내지 103%에 이르고 있어 요금인하 여력이 있는 것으로 나타났다고 강조했음.

감사원은 아울러 2006년 낙전 수입분을 제외하더라도 이통3사의 기존 2세대(G) 통신 분 초과이익은 1조2천264억원에 달한다고 추정했음.

◇데이터 및 화상전화서비스 요금제 인가 부적정 = 감사원은 이통3사가 당초 1도수(10초)당 평상 17원/할인 12원/ 심야 8원으로 과금하는 시간(서킷)단위 데이터 통신요금제를 운용해왔으나 2001년 3월 기존 2세대망보다 훨씬 속도가 빠른 CDMA2000 1X망을 개통한 이후에는 이를 용량단위로 바꿔 소비자 부담을 늘렸다고 지적했음.

즉 시간단위 과금이 아니라 1패킷(0.5KB, 512byte)당 텍스트 서비스는 6.5원, 멀티미디어서비스는 2.5원으로 하는 용량(패킷)단위 요금제를 인가해 시간단위 요금제때보다 문자정보는 91배, 소요량 멀티미디어는 35배, 대용량멀티미디어는 18배 정도 높게 요금이 나온다는 것임.

감사원은 또 구 정통부가 2003년 6월 화상전화서비스 요금을 10초당 평상시 400원, 할인시 200원으로 변경하도록 인가해 2001년 10초당 평상시 17원이던 요금보다 평상시 기준 23.5배나 인상됐다고 지적했음.

4. 무수히 많은 관련 언론보도가 있습니다만 그 중에서 최근 기사 2개만 일단 별첨하였습니다.

※ 별첨 기사 1

한국 이동통신료, 가격차 줄이려 왜곡 보고

방통위, 할인요금을 표준요금인양 OECD에 제출

소비자단체 “인하 인색한 기업 편들기” 비난

경향신문 | 임현주기자| 입력 2009.08.13 04:43|수정 2009.08.13 09:26

한국정부가 경제협력개발기구(OECD)에 이동통신요금 비교 자료를 제출하면서 대표성이 전혀 없는 할인요금을 한국의 표준요금제로 제출한 것으로 확인됐다. 이는 정부가 통신요금 수준을 의도적으로 낮추기 위해 편법을 사용한 것으로 해석된다. 또 소비자보다는 기업들의 이익 보호에 앞장서고 있는 것 아니냐는 의구심마저 제기되는 것이어서 파문이 예상된다.

12일 정부에 따르면 방송통신위원회는 OECD가 2년마다 30개국 회원국 이동전화 요금을 비교해 발간하는 '2009 커뮤니케이션 아웃룩' 보고서 작성용으로 지난해 12월 말 중량(월 65분 사용) 요금 기준으로 'SK텔레콤의 패밀리 요금제'를, 다량(월 140분 사용) 요금 기준으로 'KTF의 5시간 무료 통화요금제'를 각각 기초자료로 제출했다. 이 기준을 적용할 경우 요금은 각각 연간 376.91달러와 548.42달러 수준이 된다. 이는 OECD 회원국 평균요금보다 각각 45달러, 40달러 정도 높은 수준이다.

이후 방통위는 지난 8월 OECD 최종 보고서 작성 과정에서 중량과 다량 요금 기준으로 SKT 패밀리 요금제와 KTF의 5시간 무료통화 요금제 대신 'KTF의 패밀리 50% 할인요금제' 자료를 제출했다. OECD 최종보고서는 이 자료를 토대로 한국 이동통신 요금은 '중량 340.13달러(연간)' '다량 463.43(연간)달러'로 최종 기재됐다. 이는 초안 보고서에 비해 각각 36.78달러, 84.99달러 낮아진 요금이다.

방통위의 요금제 자료 교체로, 한국의 이동전화 요금은 중량 부문에서는 OECD 평균보다 23달러 비싸지만, 다량 부문에서는 오히려 평균보다 26달러 정도 싼 것으로 기재됐다.

OECD 보고서에는 방통위의 자료 제출을 토대로 KTF 패밀리 50% 할인요금 상품을 한국의 '표준요금제(Standard Tariff, 1/2 discount on net)'로 실려 있다.

그러나 KT에 따르면 패밀리 50% 할인요금은 표준요금제가 아닌 할인요금제다. KT 홈페이지에는 패밀리 50% 할인요금에 대해 "KT망내 할인상품으로, 매월 2500원의 이용요금을 지불하면 유·무선 음성통화 50%를 할인한다"고 쓰여 있다. KT 관계자는 "KT(F) 패밀리 50% 할인요금 상품 가입자는 현재 7만5000명 수준"이라면서 "이 상품은 표준요금이라고 말할 수 없으며, 대표성도 없다"고 말했다.

OECD는 국가간 이동통신요금 단순비교가 가능하도록 회원국 1·2위 사업자의 약관상 표준요금제를 제출토록 규정하고 있다. 동시에 요금감면이나 할인요금제 상품은 비교 대상에서 제외하고 있다.

경향신문의 취재에 방통위도 OECD 측에 KTF 패밀리 50% 할인요금제(중·다량)로 수정 제출한 사실을 인정했다. 방통위 신용섭 통신정책국장은 "나라마다 가장 저렴한 표준요금제를 제출하기 때문에 KTF 패밀리 50% 할인요금제로 변경할 것을 요청했다"고 말했다.

그는 또 "KTF의 패밀리 50% 할인요금제는 할인상품이 아니다"라고 덧붙였다. 방통위 관계자도 "OECD 최종안에 반영된 요금제 내용은 할인상품이지만 기본료 2500원이 추가되기 때문에 (OECD에서도) 새로 나온 상품으로 인정됐다"면서 "기본요금에서 추가요금을 받기 때문에 할인상품은 아니다"라고 말했다.

방통위는 2007년 정보통신부 시절에도 OECD에 한국 이동전화 표준요금제로 값이 싼 SK텔레콤 팅 요금제(18세 이하 청소년만 가입)를 기초자료로 제출해 문제를 일으킨 바 있다.

녹색소비자연대 전응휘 이사(상임위원)는 "정부가 통신요금을 인하할 의지가 있었다면 사업자 편에서 이렇게 장난을 칠 수 없다"고 말했다.

※ 별첨 기사 2 :

계속되는 ‘한국 이통요금’ 논란

“KT 할인상품을 OECD에 표준으로 제공” 보도에

방통위선 “KT 합병 후 요금제 명칭 변경” 해명

경향신문 | 임현주기자| 입력 2009.08.14 02:43

방송통신위원회가 KT 할인상품을 경제협력개발기구(OECD)에 한국의 이동통신 표준요금제로 제출했다는 경향신문 보도(8월13일자 17면)에 대해 "KT 합병 후 요금제 명칭이 변경됐다"면서 "KT 패밀리50%할인상품은 KT 망내할인 상품으로 일반 할인상품과 다르다"고 해명했다. 그러나 이는 KT의 설명이나 방통위의 종전 입장과는 차이가 있어 논란이 커지고 있다.

<'KT 패밀리50%할인상품'을 부가서비스로 소개하고 있는 KT 사이버고객센터.>

방통위는 13일 해명자료를 통해 "OECD 이동전화 요금을 비교하는 데이터베이스에 KT 망내할인 요금제가 누락돼 지난해 12월 OECD측에 상품 출시 사실을 통보했다"면서 " OECD 28개 회원국도 망내할인 상품이 포함되어 있어 문제될 게 없다"고 밝혔다.

하지만 KT측은 이와 관련, "합병 전·후로 요금제 명칭은 바뀌지 않았다"고 밝혔다.

또 방통위는 지난 11일 공식 자료를 통해 "우리나라 요금 수준이 높은 이유는 OECD 회원국 1·2위 사업자의 약관상 표준요금만 비교하고 요금감면이나 할인 상품은 제외되기 때문"이라고 설명한 바 있다.

그러나 방통위가 OECD에 KT패밀리50%할인상품을 한국의 '표준요금제(Standard Tariff 1/2 discount on net)'로 제출해 KT 할인상품이 한국의 표준요금제로 계산됐다는 지적이 나오자 이번에는 "망내할인 상품은 전혀 문제될 게 없다"는 입장을 내놓았다.

한국을 포함한 전 세계 국가에 망내할인이 존재하는 것은 사실이다. 그러나 해외에서는 모든 요금상품에 기본적으로 망내할인이 적용되어 있고, 한국처럼 망내할인과 비할인으로 구분해 별도로 '망내할인 상품'을 만들어 추가 이용요금을 받고 있지는 않다.

또 KT홈페이지에는 패밀리50%할인요금가 '요금제'로 분류되지 않고 '부가서비스'로 분류되어 있다. 요금제가 아닌 부가서비스를 표준요금제로 제출했느냐는 지적에 대해 방통위 측은 "신고는 요금제로 됐는데 KT가 홈페이지에 부가서비스로 표시한 것뿐"이라며 "약관상 표준요금제다"라고 답했다.

6월말 기준으로 KT 이동전화 고객은 1471만2823명으로 가입자 가운데 0.005%(7만5000명)만 이 요금제를 사용하고 있다.

녹색소비자연대 전응휘 이사는 "OECD 조사방법의 핵심은 특정 소비패턴(통화시간과 메시지발송건수)의 가입자가 선택할 수 있는 가장 보편적이고 저렴한 요금상품의 실제 지불가격 비교"라며 "그 점에서 우리나라의 '특정 망내할인상품'은 해당 특정 소비패턴을 가진 소비자가 선택할 수 있는 보편적인 선택가능성이 있는 상품으로 보는 데 무리가 있다"고 말했다. < 임현주기자 >