[정당-시민사회단체 공동 연속 토론회]

2월 국회 우리 공동의 과제

제 2회 토론회 : 언론관계법 토론

○ 제 목 : 언론관계법 제․개정과 민주주의 위기

○ 일 시 : 2009년 2월 17일(화) 오전10시 ～ 12시

○ 장 소 : 국회 의원회관 소회의실

○ 사 회

- 강상현 (연세대 교수, 미디어공공성포럼 운영위원장)

○ 발 제1   언론관계법 제․개정과 방송 공공성의 위기

- 신태섭 (민주언론시민연합 정책위원)

○ 발 제2   언론관계법의 법적 문제점 검토

- 류신환 (민주사회를위한변호사모임 언론위원장)

○ 토 론

- 민주당 전병헌 의원                   |     - 민주노동당 이수호 최고위원

- 창조한국당 김동민 사무총장           |     - 최상재 언론노조 위원장

- 송경재 경희대 인류사회재건연구원     |     - 이창현 국민대 언론정보학부 교수

○ 주 최 _ 민주당 / 민주노동당 / 창조한국당 / 진보신당 / 민생민주국민회의(준)/

시민사회단체연대회의 / 미디어행동

○ 주 관 _ 민주언론시민연합

정당-시민사회단체 공동 연속 토론회

“2월 국회, 우리 공동의 과제”

□ 제1회 토론회 : ‘경제 법안’ 토론

○ 일시 : 2월 12일(목) 오전 10시-12시

○ 장소 : 국회 의원회관 128호 제 3간담회의실

○ 제목 : 재벌-금융 규제완화가 경제위기 해법인가?

○ 취지 : 한나라당이 ‘경제살리기 법안’으로 주장하며 2월 중 처리 계획을 밝히고 있는 금산분리 완화, 출총제 폐지, 산업은행 민영화 방안 등으로 일자리 창출 효과는커녕 한국 경제 시스템의 위험성이 높아짐을 강력히 경고함. 경제를 살리는 것이 아니라 재벌․대기업에게 특혜를 주고 극단적인 사회경제 양극화 초래 될수 있음을 지적하고, 나아가 세계적 금융위기를 대응하는 각국의 대책방안 및 우리의 방안 검토

○ 사회

- 이의영(군산대 교수, 경실련 경제정의연구소장)

○ 발제

- 전성인(홍익대 교수) : 금산분리 완화와 관련한 정책 현안분석

- 김진방(인하대 교수) : 재벌체제와 경제력 집중

○ 토론

- 민주당 김종률 의원

- 민주노동당 이정희 의원

- 창조한국당 유원일 의원

- 진보신당 노회찬 대표

- 금융경제연구소 조혜경 박사

- 김진욱 변호사(민변)

※ 토론회 주관 : 참여연대, 담당 : 안진걸, 이송희 : 723-5052, 019-279-4251

□ 2회 토론회 : 언론관계법안 토론

○ 일시 : 2009년 2월 17일(화) 오전 10시~12시

○ 장소 : 국회 도서관 소회의실

○ 제목 : 언론관계법 제·개정과 민주주의 위기

○ 취지 : 국민 다수가 반대함에도 정부여당이 2월 중 처리를 서두르고 있는 이른바 언론관계법이 정부여당 주장과 같이 언론선진화와 여론다양성 확보를 위해 필요한 것인지, 국민 합의 없이 신속한 처리가 필요한 것인지, 외국에서는 이 문제를 어떻게 논의하고 있는지를 검토하고, 언론관계법의 법적 문제점에 대해서도 검토하여 전체적인 대안을 모색하고자 함

○ 사회 : 강상현 교수(연세대 교수, 미디어공공성포럼 운영위원장)

○ 발제

- 신태섭(민주언론시민연합 정책위원) : 언론관계법 제·개정과 방송 공공성의 위기

- 류신환(민주사회를위한변호사모임 언론위원장) : 언론관계법의 법적 문제점 검토

○ 토론

- 민주당 전병헌 의원

- 민주노동당 이수호 최고의원

- 창조한국당 김동민 사무총장

- 최상재 언론노조 위원장

- 송경재 경희대 인류사회재건연구원

- 이창현 국민대 언론정보학부 교수

※ 토론회 주관 : 민언련, 담당 : 이희완 부장, 392-0181, 016-9880-1608

□ 3회 토론회 : 민주주의 법안 토론

○ 일시 : 2009년 2월 19일(목) 오전 10시~12시

○ 장소 : 국회의원회관 소회의실

○ 제목 : ‘국민의 민주주의, 국회의 민주주의’

○ 취지 :여당의 법안과 지난 연말연초의 강행처리 시도는 개인(국민)의 민주주의와 국회의 민주주의를 커다란 위기에 빠뜨렸음. 이에 ‘국민의 민주주의’와 ‘국회의 민주주의’라는 주제로 2월 국회의 과제를 검토하고자 함. 먼저 여당이 이른바 ‘사회개혁법안’이라고 명명하여 처리하려는 법안들은 오히려 개인의 인권과 민주주의를 극도로 침해할 위험이 있는 법안들이라는 점을 통신비밀보호법과 불법행위집단소송법 등 2월중 처리 계획을 밝힌 법안 중심으로 검토하고, 이어 ‘국회의 민주주의’라는 주제의식 아래 다수의 강행처리 시도와 민주주의가 양립할 수 있는지, 정부여당이 처리를 시도하고 있는 국회폭력방지법, 국회질서유지법, 국회법 등이 국회의 민주주의에 기여할 수 있는지 검토하고자 함

○ 사회 :  하승창 시민사회단체연대회의 운영위원장

○ 발제

- 장유식 변호사(민변 입법감시 TF, 공익소송위원장) : ‘국민의 민주주의’-통비법과 집단소송법을 중심으로

- 손혁재 교수(경기대 정치전문대학원) : ‘국회의 민주주의’- 다수의 강행처리 시도와 민주주의는 양립가능성, 국회폭력방지법 등을 민주주의 관점에서 검토

○ 토론

- 민주당 우윤근 의원

- 민주노동당 곽정숙 의원

- 창조한국당 선경식 최고위원

- 진보신당 심상정 대표

- 민생민주국민회의(준) 김민영(참여연대 사무처장)

- 인권단체연석회의 장여경(진보넷 정책실장)

※ 토론회 주관 : 민주사회를위한변호사모임,

담당 : 송상교 변호사 : 522-7284, 018-276-1473, 이동화 간사 010-9947-9920

발 제 1

언론관계법 제․개정과 방송 공공성의 위기

신태섭(민주언론시민연합 정책위원)

1. 들어가는 말

이 글에서 다루는 것은  여야가 국회에서 ‘빠른 시일 내에 합의처리’하기로 한 언론관계 법안(방송법․신문법․IPTV법․정보통신망법․디지털전환법․저작권법) 중 방송법안과 IPTV법안 및 신문법안 등 3건과, 이후 상정될 것으로 예상되는 민감한 법안(공영방송법·미디어렙법·방문진법) 중 공영방송법안 1건이다.

2. 한나라당안의 개요와 기대효과

방송법·IPTV법안의 개요와 기대효과

방송법 개정안의 핵심은 지상파, 종합편성·보도 방송채널사용사업자(PP)에 대한 대기업, 신문, 통신의 지분 참여를 허용하는 것이다. 지상파는 20%, 종합편성 30%, 보도 PP는 49%까지 허용한다. 종합편성·보도 PP에 대한 외국자본의 출자 또는 출연 금지 규정을 폐지하고 20%까지 허용하는 한편 위성방송에 대해서는 참여 비율을 상향 조정한다. 또한, 지상파방송과 종합유선방송의 상호겸영과 교차소유를 대통령령이 정하는 범위 안에서 허용한다.

IPTV법 개정안도 방송법 개정안과 비슷한 내용을 담고 있다. IPTV의 종합편성·보도 PP에 대한 대기업 및 신문·통신의 소유를 49%, 외국자본의 출자 또는 출연은 20%까지 허용한다.

이밖에 방송법 개정안에는 △대기업의 위성방송 소유 제한 폐지 △방송사업자의 재허가 기간을 5년 범위에서 7년으로 연장 △방송심의규정 위반제재 과태료 신설 △방송광고 개념에 가상광고와 간접광고 개념 추가 등의 규정이 들어 있다.

<표1> 한나라당 방송소유·겸영규제완화안 요약

소유주체 소유대상	1인 지분		대기업		신문·통신		외국자본
	현행	개정안	현행	개정안	현행	개정안	현행	개정안
지상파방송사업자	30%	49%	금지	20%	금지	20%	금지	금지
종합편성	30%	49%	금지	30%	금지	30%	금지	20%
보도PP				49%		49%
종합유선방송사업자	-	-	-	-	33%	49%	49%	49%
위성방송사업자	-	-	49%	(폐지)	33%	49%	33%	49%
일반PP	-	-	-	-	-	-	49%	49%

한나라당은 법안홍보물(2008.12.30)에서 이 법안의 기대효과를 다음의 3가지로 서술하고 있다.

△ 미디어 산업 경쟁력 확보

△ 소비자의 채널 선택권 확대 및 여론의 다양성 확보

△ 2만6000개에 달하는 일자리 창출

소유·진입 규제완화를 통해 대기업과 신문사 및 외국자본이 지상파방송이나 종편·보도PP에 진출함으로써, 국제 경쟁력을 갖춘 글로벌 미디어 기업의 탄생을 촉진하여 국내 미디어산업의 발전과 대규모 일자리 창출을 꾀하는 한편, 소비자에게 더 많은 채널을 제공해 여론 다양성도 제고한다는 것이다.

정보통신정책연구원(KISDI)은 2009년 1월 19일자 보고서에서 방송소유겸영 규제완화의 낙관적 예측치와 보수적 예측치(2007년 기준)을 제시했다.

이 보고서는 소유겸영 규제완화의 효과를 낙관적으로 예측할 경우, 방송시장 규모는 1조5599억원(15.6%), 방송산업내 고용은 4천470명 증가하고, 경제전체 생산유발 효과는 2조9419억원, 취업유발 효과는 2만1465명에 달하며, 보수적으로 예측할 경우에는 방송시장 규모는 9천100억원(9.1%), 방송산업내 고용은 2,508명 증가하고, 경제전체 생산유발 효과는 1조7464원, 취업유발효과는 1만2523명에 이른다고 하고 있다.

공영방송법안의 개요와 기대효과

한나라당의 공영방송법안의 구체적 모습은 아직 드러나지 않은 상태이다. 2008년 12월 10일 한나라당 미디어산업 경쟁력강화 특별위원회는 ‘공영방송법 제정안’을 2009년 2월 국회에 상정하는 데 대해 논의한 바 있다. 여기에서 논의된 법안의 주요 내용은 ▲공영방송의 예산 및 결산에 대한 심의권과 승인권을 국회에 부여하고, ▲여야에서 2명씩 추천하고 1명은 대통령이 임명하는 경영위원회가 KBS를 감독 관리하고, 사장을 선임하며, ▲공영방송의 광고수입을 전체 재원의 20%로 한정한다는 것이다.

이 법안은 내용은 물론 형식(공영방송법 혹은 한국방송공사법의 제정이냐, 방송법 내에 두느냐 등)도 아직 확정되지 않은 상태이다. 기대효과 역시 아직 공식적 문구로 나온 바 없다. 2009년 2월 5일 한나라당 미디어산업 경쟁력강화 특별위원회가 주최한 ‘공영방송의 바람직한 방향모색’ 토론회에서 정병국 의원은 ‘다채널·다매체 시대의 무한경쟁 속에서 (공영방송은) 상업주의가 판 치고 시청률의 노예가 될 것이다. 현행 방송통신법을 내버려두면 (공영방송의) 공공성이 훼손될 우려가 있다. 기술의 변화로 상황이 바뀌었는데도 국회가 법 제도 정비에 손을 놓고 있는 것은 직무유기다. 정부 여당은 KBS와 MBC를 민영화하지 않겠다고 누차 밝혀왔다’는 요지의 축사를 했다. 공영방송이 다채널·다매체 시대의 무한경쟁 상황에 휘둘리지 않고 소신껏 법이 정한 공공서비스를 할 수 있도록 하겠다는 취지로 해석할 수 있을 것이다.

뉴시스 2월 5일 보도

신문법 개정안의 개요와 기대효과

신문법 개정안의 주요 내용은 네 가지다. 첫째는 △시장지배적 사업자 추정 규정 △시장지배적 사업자에 대한 신문발전기금 지원 배제 규정 △모든 일간신문 지배주주에게 신문의 복수소유를 일률적으로 금지하는 규정 등 위헌 및 헌법불합치로 결정된 부분을 삭제하는 것이다. 둘째는 일간신문과 뉴스통신의 상호겸영 금지를 폐지하고 일간신문·뉴스통신 또는 방송사업 소유자의 일간신문·뉴스통신 주식 및 지분 취득 규제를 폐지하는 것이다. 셋째는 신문 지원기관의 업무 중복 문제를 해소하기 위해 종전의 신문발전위원회와 한국언론재단을 통합해 한국언론진흥재단을 신설하고, 신문유통원은 한국언론진흥재단 산하에 두도록 하는 것이다. 넷째는 인터넷 포털의 책임 강화를 위해 포털의 뉴스서비스를 신문법의 규율 대상으로 하되 신문과는 구별해 ‘인터넷 뉴스서비스’로 분류하고, 기사배열의 기본방침과 책임자 공개 등 인터넷 뉴스서비스 사업자의 준수의무를 규정했다. 한나라당이 주장하는 신문법 개정안의 기대효과는 다음과 같다.

△ 헌법재판소의 위헌 및 헌법불합치 결정에 따른 문제점 해소

△ 뉴스를 제공하는 등 언론기능을 하고 있는 인터넷포털 등을 언론관계 법률의 규율 대상으로 포함

△ 업무가 중복되어 비효율적으로 운영되던 신문지원기관들을 통합하여 효율화

△ 신문방송 겸영(교차소유) 규제를 완화하여 신문산업 발전의 기반을 확충

3. KISDI의 방송 소유겸영규제 완화의 경제적 효과예측 근거 없다

한나라당이 주장하는 방송 소유겸영규제 완화의 기대효과는 정보통신정책연구원(KISDI)이 1월 19일 발간한 '방송규제완화의 경제적 효과 분석' 보고서(0901)에 근거하고 있다.

이 보고서는 소유겸영 규제완화의 효과를 낙관적으로 예측할 경우, 방송시장 규모는 1조5599억원(15.6%), 방송산업내 고용은 4천470명 증가하고, 경제전체 생산유발 효과는 2조9419억원, 취업유발 효과는 2만1465명에 달하며, 보수적으로 예측할 경우에는 방송시장 규모는 9천100억원(9.1%), 방송산업내 고용은 2,508명 증가하고, 경제전체 생산유발 효과는 1조7464원, 취업유발효과는 1만2523명에 이른다고 하고 있다.

지상파ㆍ종합유선방송 및 위성방송을 포함하는 방송플랫폼의 매출은 7천630억원(12.7% 증가), 방송채널사용사업자(PP)들의 매출은 7,969억원(20% 증가) 증가한다.

지상파ㆍ종합유선방송 및 위성방송을 포함하는 방송플랫폼의 매출은 3,124억원(5.2% 증가), 방송채널사용사업자(PP)들의 매출은 5,977억원(15% 증가) 증가한다.

KISDI 예측의 기본논리는 다음과 같다. 소유겸영 규제완화로 대기업과 신문기업 및 외국  등 신규사업자가 방송 플랫폼사업에 진출하여 투자와 경쟁이 활성화되고, 그로 인해 방송 콘텐츠산업이 활성화되고 콘텐츠의 고품질화가 이뤄진다. 그리고 그 결과 ‘고품질-고가격’ 시장의 발전이 촉진되는 한편, 방송광고 시장의 확대도 이루어져 방송산업이 확대된다. 방송산업의 발달은 그 산업 종사자의 수를 늘리고, 경제 전체의 발전과 전체 고용에도 긍정적 영향을 끼친다. 대기업이나 신문기업 혹은 외국자본이 기존 혹은 신규 방송 플랫폼이나 종편·보도PP에 투자를 했을 때, 1)대규모 투자에 따른 콘텐츠의 고품질화가 이뤄져 더 높은 수신료 수입을 올릴 수 있게 되고, 2)방송광고 수입도 늘어난다는 것이다.

KISDI 예측은 우선 기본논리에서 설득력이 떨어진다. 또한, 예측방식 특히 예측과정에 개입된 가정들이나 적용된 지수들도 공감하기 어렵다.

첫째, 플랫폼이나 PP에 돈을 투입하는 것과 그 플랫폼을 통해 전달되는 콘텐츠를 제작하는 데 돈을 투입하는 것은 다르다. 한나라당안이 담고 있는 방송 소유겸영 규제완화는 방송 플랫폼이나 종편·보도PP에 대한 투자규제를 완화하는 내용이다. 이 안대로 될 경우, 새롭게 추가된 투자금의 대부분은 방송사를 설비하고 인력을 채용하는 데 투입될 것이다. 일부 금액은 콘텐츠 부분에 투입되겠지만, 콘텐츠의 질을 획기적으로 높일 만큼이 아니라 그 분야 콘텐츠의 평균 수준에서 크게 벗어나지 않을 만큼이 될 것이다. 그럼에도 불구하고, KISDI는 신규 방송 플랫폼이나 신규 종편·보도PP에 대한 투자를 콘텐츠 경쟁력 강화(고품질화)와 직접적으로 연결시키고 있다.

MBC SBS OBS 등 기존 지상파방송의 기존 주주가 증자하거나 지분을 매각하여 그 돈을 단위 콘텐츠 제작비용을 높이는 데 투자한다면, 이는 지상파 콘텐츠의 고품질화와 직접적 연관이 있을 수 있다. 그러나 지금 상황에서 이런 시나리오는 별반 현실성이 없는 이야기다.

둘째, KISDI 보고서는 방송 플랫폼이나 PP에 대한 투자로 인해 방송광고시장이 확대될 것이라는 기대를 바탕에 깔고 있다. 새로운 매체가 진입하여 광고영업을 시작하면, 그 매체장르의 전체 광고매출은 일정 수준 증가하게 마련이다. 그러나, 그 증가의 정도는 상황에 따라 매우 다르다. 시장이 크게 확장되고 있는 인터넷 분야에 신규매체들이 진입해 광고영업을 시작한다면, 그에 따른 인터넷광고 매출증가는 적지 않을 것이다. 아직 성장의 탄력이 죽지 않은 유선방송 분야나, 새롭게 시작된 인터넷방송 분야에서 신규 채널의 출현 역시 적지 않은 광고매출 증가를 유인할 것이다.

반면, 시장이 포화상태에 이른 신문사업이나 지상파 방송사업의 경우는 다르다. 우리나라 지상파 방송광고는 <표2>에서 보듯 2003년 이후 포화상태를 넘어 마이너스 성장 단계에 들어서 있다. 그러나 KISDI 보고서는 규제완화에 따른 신규채널 진입으로 지상파 방송광고와 비지상파 방송광고 양쪽 다 동일한 비율만큼 확대될 것이라고 기계적으로 예단하고 있다. 우리나라의 GDP 대비 방송광고 매출액 비중이 2007년 기준 0.37%에서 낙관적 예측시 0.42%, 보수적 예측시 0.4% 만큼 지상파 방송광고와 비지상파 방송광고 동일하게 성장할 것이라는 비현실적인 주장을 펴고 있는 것이다. 이는 결국 현실을 도외시한 기계적인 산술에 지나지 않으며, 더구나 한계상황에 달한 지상파방송의 광고비 비중이 유선·온라인 광고비의 2배(2007년은 1.5배)에 달하는 현실을 감안하면 KISDI의 예측치는 심각한 과장을 내포한 것일 수밖에 없다.

KT경영연구소가 2009년 1월 20일 발표한 '2008년도 광고시장 주요매체별 매출액 및 증감률 추이(추정치)'에 따르면, 올해 전체 광고시장은 8조4,030억 원으로 지난해 7조9,897억 원 대비 5.2% 증가할 것으로 보인다. 주요 매체별로 보면, 우선 인터넷 광고시장 규모는 올해 1조750억 원으로 전년도 9,350억 원 대비 14.97% 증가할 것으로 예측됐다. 케이블TV 광고시장 규모도 9,470억 원으로 전년도 8,230억 원 대비 15.06%나 성장할 전망이다. 지상파TV는 올해 2조2,390억 원 규모로 전년도 2조1,076억 원 대비 6.23% 증가에 그칠 것으로 예측됐다.

<표2> 미디어별 광고매출액 변화 추이            (단위 : 억원)

		2001년	2002년	2003년	2004년	2005년	2006년	2007년
지상파	매출	21,945	27,209	26,422	25,003	24,175	24,638	23,883
	점유율	41.4%	42.0%	37.8%	36.6%	34.3%	32.3%	29.9%
	성장률	-	24.0%	-2.9%	-5.4%	-3.3%	1.9%	-3.1%
케이블/ 온라인	매출	2,933	4,195	5,675	7,926	10,599	14,650	18,706
	점유율	5.5%	6.5%	8.1%	11.6%	15.0%	19.2%	23.4%
	성장률	-	43.0%	35.3%	40.2%	33.2%	38.2%	27.7%
인쇄매체	매출	17,956	22,007	23,906	21,692	21,092	21,604	22,642
	점유율	33.9%	34.0%	34.2%	31.7%	29.9%	28.3%	28.3%
	성장률	-	16.1%	8.6%	-9.3%	-2.8%	2.4%	4.8%
옥외광고 등 기타		10,192	11,408	16,798	13,780	14,735	15,586	14,666
광고총계		53,026	64,819	72,801	68,401	70,539	76,339	79,897

*출처: 김대식, 2008.

한편, 2007년 여송필·오세성·염성원 3인은 외국계PP의 국내시장 진입이 지상파 방송광고에 미치는 영향을 분석한 바 있다. 이들은 여기에서 채널사용사업자의 광고매출을 결정하는 요인을 생산함수 추정에 사용된 자료와 기업성과에 미치는 영향을 분석한 자료를 결합하여 회귀분석을 수행하였다. 그 결과, 1)방송채널사용사업자에 있어서 해외자본이 1% 증가하면, 광고매출이 0.079% 증가했고, 2)채널사용사업자의 광고매출이 1% 증가하고 해외자본이 1% 증가하면, 지상파사업자의 광고매출은 0.299% 감소했다. 그리고 3)2007년 현재 국내에 진입해 있는 9개의 합작 채널사용사업자들이 모두 현지법인화 하는 경우를 가정하여 미국계 방송채널사용사업자의 광고매출 증가와 지상파사업자의 광고매출 감소를 추정한 결과 2011년 채널사용사업자 광고 매출액이 총 376억 2,100만원이 증가하였으며, 지상파 방송광고 매출액이 211억 5,900만원으로 감소(0.69% 감소)하는 것으로 나타났다. 이 연구결과는 비지상파 광고가 지상파 광고를 일정 정도 침식하며 성장하고 있는 현실을 반영하고 있는데, 이에 반해 KISDI의 예측은 지상파와 비상파 양 부문에 신규채널이 동등하게 진입하고, 또 동등한 광고매출 증대를 기록할 것이라고 기계적으로 예단하는 현실이탈을 노정하고 있다.

“채널사용사업자의 지분제한 완화에 따른 지상파 광고시장에의 영향 분석”, 2007

셋째, KISDI 예측에서 소유겸영 규제완화로 콘텐츠의 고품질화가 이뤄진다는 논리는 연간 6달러 수준인 우리나라 유선방송 ARPU(가입자당 월 평균 매출액)가 유럽 수준(유럽 주요국은 연간 20달러 이상이다)으로 인상되는 일을 소비자들이 기꺼이 받아들일 만큼의 유료방송 콘텐츠의 질 향상이 일어날 것임을 전제로 하고 있다.

그러나 이러한 예측은 우리나라의 경우, 현재 무료로 제공되는 지상파 콘텐츠의 품질을 상회하는 콘텐츠를 제공하거나, 지상파방송 시스템이 케이블TV 수준 이하의 저비용-저품질 방송으로 후퇴하지 않는 한, 소비자들이 높은 비용을 지불하고 케이블 프로그램을 구매하기 어렵다는 현실을 외면하고 있다. 우리나라 케이블TV가 난시청 지역의 지상파 중계 중심의 저가 공급을 기반으로 성장했다는 면에서 고품질 콘텐츠 수요에 기반해 성장한 다른 선진국들의 경우와 다르다는 점을 감안했어야 하는 것이다.

넷째, KISDI 보고서는 소유겸영 규제완화로 방송 플랫폼 부문의 시장규모가 2007년 기준 GDP 대비 0.67%에서 낙관적 예측시 0.75%(일본·영국·독일·이탈리아·프랑스·캐나다 평균수준)로 보수적 예측시 0.7%(일본 수준)로 확대될 것을 가정하고 있다. 이러한 가정 역시 설득력을 지니기 어렵다. KISDI가 기준으로 삼은 주요 6개국의 1인당 GDP는 3만 내지 4만 달러에 달한다. 반면, 우리나라의 1인당 GDP는 1만8천달러로 그것의 1/2 수준이다. KISDI의 이 같은 예측을 인정할 수 있는 경우는 두 가지다. 하나는 우리나라 방송 소유겸영규제를 선진국 수준으로 완화하면(과연 선진국들이 그러한지는 차치하고), 1인당 GDP의 성장과 무관하게 방송 플랫폼 시장의 비중이 선진국과 같은 수준이 된다는 믿는 것이고, 다른 하나는 우리나라 방송 소유겸영규제 완화가 우리나라 1인당 GDP를 곱절로 높이는 비책이라고 믿는 것이다.

다섯째, 산업유발계수와 취업유발계수 등의 자의적 사용의 문제점이다. KISDI 보고서는 방송분야 소유겸영 규제완화에 따른 효과를 낙관적으로 예측할 경우, 방송산업내 고용은 4천470명 증가하고, 경제전체 생산유발 효과는 2조9419억원, 취업유발 효과는 2만1465명에 달하며, 보수적으로 예측할 경우에는 방송산업내 고용은 2,508명 증가하고, 경제전체 생산유발 효과는 1조7464원, 취업유발효과는 1만2523명에 이른다고 하고 있다.

이 같은 수치들은 취업계수와 생산유발계수를 이용해 추산한 것이다. 먼저 취업계수는 산업총매출액을 취업자수로 나눠 매출 10억원당 취업자수를 표시한 것이다. KISDI는 2003년 방송서비스 부문(통합소분류 146)의 취업계수 13.7607을 방송서비스 시장규모 증가분에 적용해 방송산업내 고용증가분을 계산했고, 방송시장 규모와 전체 경제 규모의 비율로부터 추출되는 생산유발계수 1.886(2003년 기준)를 이용해 경제전체의 생산유발 효과를 산출했으며, 이를 다시 전체 산업의 취업계수에 대입해 전체 취업유발 효과를 계산한 것이다.

취업유발계수나 생산유발계수는 원래 실제 고용증대 규모나 생산증대 규모와 무관한 것이다. 취업유발계수는 매출액 10억원당 취업자수를 표현한 것이고, 생산유발계수 역시 한 부문의 매출액과 전체 산업생산액 간의 비율을 표시한 것일 뿐이다. 특정 산업 분야에 10억원을 추가 투자했을 때 신규취업자가 몇 명인지, 혹은 전체 산업매출액이 얼마나 증가되는지를 가리키는 지표가 아니다.

그러나, KISDI 보고서는 이를 신규고용 증가분이나 신규 전체 산업생산 증가분을 표시하는 지표로 오용하고 있다. 이런 식의 오용은 현실과 괴리된 황당한 추론을 양산할 수밖에 없다. 홍헌호(시민경제사회연구소 연구위원)의 분석에 따르면, KISDI 보고서와 같은 방식으로 추산하면, 2004년과 2006년 3년 동안 전 산업 일자리 수는 매년 137~268만개의 일자리가 창출된다는 계산이 나오게 된다. 실제로는 매년 29~42만개가 증가했다. 또한, 2004년과 2006년 3년 동안 제조업의 일자리 수는 4만개 줄어들었는데, KISDI식 셈을 적용하면 그 3년간 제조업 일자리 수는 138만개나 늘어난다. 문종대(동의대 교수)의 분석에서도 같은 양상이 도출되었다. KISDI가 사용한 계산방식을 따르면, 2003년부터 2007년까지 방송산업의 일자리가 1만2693개 증가해야 하지만 실제로는 오히려 3천21개가 줄어들었다. 이용경 의원도 지난 2월 10일 ‘2007년 방송시장은 10조 원 규모로 2000년에 비해 두 배로 커졌지만, 일자리는 1만3897명으로 2000년 1만3294명에 비해 차이가 없다’며 KISDI 예측의 허황됨을 지적했다.(프레시안 2월 10일자 기사)

홍헌호, "신문·방송 합치면 고용 폭증? 황당한 코미디일 뿐", 프레시안 기고문 2009년 1월 22일자

<표3> 방송사업장르별 광고비와 종사자 수의 연도별 추이          단위 : 억원, 개, 명

연도	지상파방송	종합유선방송	위성방송	방송채널	광고비합계	광고비 증감	종사자수	종사자 증감
2000	23,179	272	-	1,751	25,202		28,749
2001	21,945	749	-	1,454	24,148	-1,054	29,234	+485
2002	27,452	1813	-	2,556	31,821	+7,678	30,069	+834
2003	26,566	2616	-	3,205	32,387	+566	31,934	+1,865
2004	25,028	2897	49	4,128	32,101	-286	31,645	-289
2005	24,021	942	74	5,710	30,747	-1,354	30,530	-1,115
2006	24,687	866	125	7,181	32,859	+2,112	29,308	-1,222
2007	23,956	983	140	8,578	33,657	+798	28,913	-395

*출처 : 채수현 (KISDI 효과분석 보고서(09-01)에 대한 비판, 2009.02.02)

KISDI 보고서의 허황됨은 별도로 하고, 상식과 역사적 경험 속에서 방송 소유겸영 완화가 일자리 창출과 관련해 야기할 효과를 생각해 보자. 먼저 우리나라 방송서비스 산업의 취업계수에 다시 주목할 필요가 있다. KISDI 보고서 24쪽 <표3-5> 우리나라 방송서비스 시장의 취업계수 추이를 보면 2007년 3.02를 기록하고 있다. 이는 10억원 매출액 대비 3.02명이 취업하고 있는 것으로서, 1월 22일자 프레시안에 기고문에서 홍헌호가 해석하고 있는 바에 의하면, 이 정도면 신규진입과 자연퇴출이 동등하여 인력의 추가고용이 거의 이뤄지지 않는 수준이다. 실제 우리나라 방송서비스 산업은 <표4>에서 보듯 산업규모는 꾸준히 커지고 있는데, 고용은 반대로 계속 줄고 있는 상태이다.

<표4> 방송산업 총산출액과 취업계수 및 일자리 수 변화추이

연도	총산출(억)	일자리(개)	취업계수 (명/10억)	일자리증가 (현실)명	일자리증가 (KISDI 방법 적용)명
2003	7,1366	3,1934	4.47
2004	7,7727	3,1645	4.07	-289	2843
2005	8,6360	3,0530	3.54	-1115	3514
2006	9,8483	2,9308	3.02	-1222	4291
2007	10,5255	2,8913		-395	2045

*출처 : 채수현 (KISDI 효과분석 보고서(09-01)에 대한 비판, 2009.02.02)

한편, 미국의 사례를 보면, 대기업의 언론사 진출과 신문방송의 겸영 허용이 새로운 일자리를 창출할 것이라는 주장은 허황된 궤변임이 즉각 드러난다. 미국에서는 1996년 '텔레커뮤니케이션법'이 통과된 이후 거대 미디어 그룹이 미국 전체 언론 시장의 약 90%를 장악하게 되면서 언론계 종사자 수가 감소했다. TV와 라디오 종사자들의 경우, 아나운서는 1999년 4만5010명에서 2003년에는 3만8990명으로 줄었고, 기자는 1999년 1만7530명에서 2003년에는 1만6350명으로 감소한 것으로 나타났다. 특히 라디오의 경우 1994년부터 2001년 사이 절반이 넘는 57%의 인력이 감소한 것으로 나타났다. 1996년 방송국의 소유제한 완화 조치로 다수의 지역 방송국을 인수한 클리어채널(Clear Channel)은 미국 전역에 1200여 개의 방송국을 소유하게 되었는데, 클리어채널은 각 지역 방송국에 엔지니어를 중심으로 방송 송출에 필요한 최소한의 인원만을 남겨 두고 기존의 프로그램 제작 인원을 해고했다. 이에 각 지역 방송국에서는 중앙 방송국에서 제작한 프로그램에 지역 방송국 콜 사인만 덧붙여 지역 프로그램을 내보내고 있다. 이런 상황이다 보니, 지역 청취자들은 지역 사회의 이슈를 다루는 프로그램이나 지역의 특성에 맞는 프로그램을 청취할 기회를 박탈당했다. 미국 남동부 지역을 중심으로 24개 신문사와 21개 지역 신문사, 275개의 지역 주간 신문사, 그리고 플로리다주에서 가장 규모가 큰 WFLA등 19개의 지역방송국을 소유하고 있는 미국의 중형 미디어 그룹중 하나인 미디어 제너럴(Media General)은 2008년에 무려 750명(전체 이원의 11%)을 해고했다. 해고의 이유는 경영의 효율화였다. 경영의 효율성을 높이기 위해 미디어 융합을 통한 시너지 효과의 극대화를 추진했고, 이를 위해 자사가 소유하고 있는 신문사와 방송국을 한 건물에 입주시켜 서로 취재 내용과 프로그램을 공유하도록 했다. 그 결과, 한 명의 기자가 취재한 내용을 신문과 방송 뉴스를 통해 동시에 내보내고, 신문 취재 내용을 방송 프로그램 제작에 활용하는 등 방송국과 신문사가 정보를 공유하는 시스템을 만들었다. 대기업이 언론에 진출하고 신문방송겸영이 허용되면, 신규 고용이 창출될 것이라는 주장은 미국의 경우를 봤을 때 터무니없는 얘기다. 대기업이 언론사를 소유하게 되면 공공서비스 제공이라는 사회적 책무 논리보다는 최소한의 인원으로 최대의 이윤을 창출하려는 시장경제 논리로 언론을 운영하게 될 것이다. 또 신문사가 방송국을 소유하게 되면 경영의 효율화를 내세워 인력과 정보의 공유를 통해 고용을 최소화할 것이다. 이는 결국 신규 고용 창출이 아니라 기존 인력의 감원을 몰고올 가능성이 크다. '신방겸영'-'인력감축'-'콘텐츠 질 저하'의 악순환이 예고되는 것이다.

최진봉(미국 텍사스주립대 저널리즘스쿨 교수), “美, 대기업 언론 진출 이후 일자리 줄어들었다 : 일자리 2만6000개 는다는 MB 정부의 '장미빛 거짓말”, 프레시안 기고문, 2009년 1월 8일

4. 신문방송 겸영규제 완화되면 글로벌 복합 미디어기업 탄생할까?

한나라당은 법안홍보물(2008.12.30)에서 “외국의 경우에도 신문과 방송을 함께 소유하는 경우에 굴지의 미디어기업이 된 경우가 많고, 한 분야의 한계를 뛰어넘어 활동영역을 넓힐 경우 더 큰 기업으로 성장할 가능성이 더 커진다”고 주장하고 있다. 신문방송 겸영규제 완화를 통해 미디어기업의 규모가 확대됨으로써 세계적 수준의 미디어기업이 출현할 수 있다는 것이다. 그러나, 이는 한편으로는 역사적으로 형성된 글로벌 복합 미디어기업의 생리에 비추어, 다른 한편으로는 시장개방에 따른 방송의 위기라는 현실에 비추어 양면에서 모두 타당성이 없는 주장이다.

신방겸영 허용과 글로벌 미디어기업 출현은 무관

국제적인 경쟁력을 갖춘 복합 미디어기업들은 최소한 3가지 조건을 갖추고 있다. 첫째는 <표5>에서처럼 자국시장 내에서 기본적인 재생산 구조를 갖추고 있는 점이다. 일정 규모 이상의 내수시장을 확보하고 있을 때 비로소 글로벌 경영이라는 도전에 안심하고 나설 수 있는 것이다.

<표5> 글로벌 미디어 기업들의 지리적 시장 및 광고 의존도

구분		CBS	디즈니	뉴스 코포레이션	타임워너	바이어컴	총계
미국 시장 비율		90.9%	77.2%	53.3%	81.9%	75.9%	75.0%
해외 시장 비율	전체	9.1%	22.8%	46.7%	18.1%	24.1%	25.0%
	유럽	79.2%	68.2%	67.8%	57.5%	62.8%	65.5%
	기타지역	20.8%	31.8%	32.2%	42.5%	37.2%	34.5%
광고비율		72.4%	22.5%	40.7%	19.0%	36.8%	31.9%
광고매출 대비 인터넷비율		2.8%	6.7%	4.7%	24.0%	5.0%	8.4%
총매출액 대비 인터넷비율		2.0%	1.5%	1.9%	4.5%	1.8%	2.7%
콘텐츠, 가입자 비율		27.6%	77.5%	59.3%	81.0%	63.2%	68.1%

*출처 : Credit Suisse 내부 자료.

둘째는 판권소유자로서 희소한 인기 콘텐츠를 독점 배급할 수 있는 능력을 갖추고 있다는 점이다. 유료방송 시장에서의 시장지배력은 플랫폼의 병목 파워에서 콘텐츠 판권으로 이동하고 있다. 콘텐츠 전송 능력의 확대로 인해, 기존의 병목 현상은 지속적으로 완화되어 왔고 지금도 진행중이다. 그런 가운데, 유료방송의 경쟁력의 원천은 희소한 인기 콘텐츠의 통제로부터 나타나고 있고, 희소한 인기 콘텐츠의 통제는 판권 소유자에게 새로운 독점력을 제공할 수 있는 기반이 되고 있다. 이제는 콘텐츠에 대한 권리를 독점하고, 이를 ‘원소스 멀티유스’가 구현되도록 배급 네트워크를 효율화하는 기업들만이 글로벌 미디어 기업으로서의 지위를 유지할 수 있는 상황이다.

셋째는 앞의 두 조건을 갖춘 상태에서 해외시장을 개척과 공략을 편다는 점이다. 이들 글로벌 미디어 기업들은 이미 성숙된 미국, 유럽, 일본보다는 중국, 인도, 한국을 포함하는 아시아, 동유럽 국가, 중남미 성장 시장에 관심을 집중하고 있으며, 법적 제도적으로 외국자본의 소유․진입 규제가 완화되어 타겟 시장이 개방되면 글로벌 표준화 전략보다는 현지화 전략에 기초하여 현지의 특성에 맞는 다양한 방식으로 시장 진입과 개척을 시도하되, 그 시장에서 인기 있는 다양한 콘텐츠에 대한 권리를 확보하여 제공하는 데 집중하며, 디지털 콘텐츠 소비의 확대와 함께 기존의 플랫폼 투자보다는 인터넷 VOD와 유료방송 PP 투자에 집중하는 모습을 보이고 있다.

위 3가지 조건에서 보듯, 한나라당이 주장하는 것처럼 신문방송 겸업허용은 글로벌 미디어기업의 출현과 아무런 관련이 없다. 그것은 충분조건도 아니고, 필요조건도 아니다. 신문방송 겸업허용시 시너지 효과란 뉴스를 생산․판매하는 경우에 성립하는 것인데, 글로벌 복합 미디어기업들의 주 매출은 영화․드라마․만화․오락․스포츠․다큐 등의 판매에서 발생하고, 뉴스 의존도는 낮으므로, 신문방송 겸업허용으로 인해 글로벌 미디어기업의 출현이 가능해진다는 주장은 ‘자다가 봉창 두드리는 소리’에 비유할 만하다.

타임워너의 경우, CNN이 버는 돈은 전체 매출의 5%도 안 된다. 타임워너 매출의 70% 이상이 영화, 드라마 등 엔터테인먼트 분야에서 나온다.

만일 대기업이 방송에 진출한다면, 국제적 경쟁력을 갖춘 글로벌 미디어기업이 나올 수 있을까? 이 역시 회의적이다. 외국의 글로벌 미디어기업들은 국제적 수준의 대자본을 갖춘 복합기업들이긴 한데, 모두 미디어 분야에 집중되고 특화된 자본구조와 투자구조를 갖고 있다. 우리나라 대기업은 전혀 이질적인 다양한 분야들을 문어발식으로 얽어매고 미디어 분야에 집중되거나 특화된 구조를 갖추고 있지 않다. 자본의 양은 비슷하게 맞춰볼 수 있을지 모르나, 실제로 국제적 수준의 경쟁력을 담보할 수 있는 유형․무형의 자산, 시스템과 노하우 및 경륜 등에서 현저히 열위에 있다고 해야 할 것이다.

시장개방에 따른 자국산업의 위기 외면한 글로벌 기업 탄생론은 백일몽에 불과

다른 한편, 시장개방에 따른 우리 방송산업의 위기를 더 중히 여겨야 하는 긴급한 상황임도 감안해야 한다. 우리 방송시장을 외국자본에 개방하고자 할 때, 더 중요한 것은 자국시장에서 국내기업이 처할 매출감소의 위험을 축소하는 방안을 마련하는 것이다. 이런 현실을 외면하고 ‘해외시장에서의 국제적 대박’을 꿈꾸는 것은 백일몽과 같다.

만일 정부와 여당이 국내 미디어기업이 시장개방에도 불구하고 건강하게 살아남아 국제적 수준의 경쟁력을 갖춘 미디어기업으로 도약하게 되길 원한다면, 플랫폼이나 PP에 대한 소유겸영규제 완화로 인해 글로벌 미디어 기업이 탄생할 수 있다는 공허한 슬로건을 남발할 게 아니라, 콘텐츠산업의 진흥에 가용자원을 정조준-최대효율 투입하는 데 혼신의 힘을 다해야만 한다. 국내시장 개방에 따른 시장잠식과 자생력 훼손 및 구조적 종속에 대비하고, 그런 바탕 위에서 자국기업이 생산하는 콘텐츠의 품질-가격 경쟁력 제고와 국내외 유통능력 개선에 집중해야 하는 것이다. 지금처럼 주관부처 간 갈등과 혼선의 잠재요인을 방치한 채 진흥 주관부처를 정하는 수준에 머무는 것은 오히려 국내산업 발전의 잠재력을 갉아먹을 뿐이다.

5. 소유겸영규제 완화하면 소비자의 채널 선택권 확대되고, 여론 다양성 확보될까?

소유겸영 규제완화는 실질적 여론 다양성 훼손해

한나라당은 법안홍보물(2008.12.30)에서 “소비자의 채널 선택권이 늘어나고, 여론 다양성이 확보된다‘고 주장하고 있다. 시청할 수 있는 채널 숫자만 본다면, 맞는 말이다. 그러나 진정한 의미의 채널 선택권과 여론 다양성을 생각한다면, 틀린 말이다.

또한, 한나라당안 지지자들 중 일부는 지상파의 여론독과점이 심각하다며, 신문방송겸업 허용과 대자본에 의한 신규 방송채널 진입이 그 해소에 긍정적인 영향을 끼칠 것이라고 주장하고 있다. 이 역시 단순히 채널 숫자만으로 본다면 맞는 말이지만, 진정한 의미의 여론 다양성을 기준으로 삼을 경우 틀린 말이다.

독일의 경우, 헌법재판소는 1981년 제3차 텔레비전 판결에서 주파수가 많건 적건에 관계없이 다원주의와 프로그램 다양성을 보장하기 위한 규제가 필요하다는 입장을 밝힌 바 있다. 이후 4차 5차 등 후속 판결에서도 이는 재차 확인되고 점점 더 정교해져 왔다. 독일 뿐 아니라 영국 프랑스 등 다른 나라들에서도 방송은 ‘자유로운 언론의 목적, 곧 민주주의와 다양한 의견의 논의에 기여할 의무’를 지고 있다.(에릭 바렌트 저, 김대호 역, 1998) 방송은 사회구성원들이 처한 다양한 관심과 의견 및 요구를 공정하고 실효성 있게 반영해야만 하는 것이다. 이 같은 책무는 한나라당이 규제완화의 전범으로 삼는 미국에서도 마찬가지다. 미국에서 방송사업자의 모든 사업활동은 반드시 지역공동체의 다양성을 반영해야 한다.

채널이 희소한 TV의 경우 하나의 채널 내에서의 다양성을 추구한다. 반면, 라디오의 경우는 여러 채널이 각각 특화돼 결과적으로 전체적인 다양성을 확보하는 전략도 허용한다.

공영방송의 내적 다양성 의무를 근거로 시청점유율규제에서 공영방송은 적용 제외

이 같은 방송의 내적 다양성 책무는 영국과 독일 등 일부 주요 선진국들에서 공영방송을 시청점유율 규제에서 제외하는 근거가 된다. 영국은 1996년 방송법에서 소유규제를 대폭 완화하되, 대신 한 미디어 기업이 신문 방송 등 전체 미디어 시장의 10% 이상을 지배할 수 없도록 하고, 동시에 TV에 한해서도 전체 TV 시청시간의 15% 이상을 점유하지 못하도록 했다. 채널 내부에서의 여론 다양성 보장을 위해 시청자점유율규제라는 새로운 방식의 규제를 도입한 것인데, 이러한 15% 시청자점유율 제한은 BBC, Ch4, S4C 등 공영방송들에는 적용하지 않았다.

이탈리아의 경우는 공영방송도 민영방송과 동일하게 시청점유율 규제를 받는다.

독일도 1996년의 제3차 방송국가협약에서 여론의 다양성을 보장하기 위해 실효성 없는 소유규제를 폐지하고 시청률규제를 도입했다. 지상파나 케이블 위성의 구별 없이, 공영방송을 제외한 특정 방송그룹이 전국적으로 시청률의 30% 이상을 점유하지 못하게 하는 것이다. 이를 초과할 경우에는 그룹 소유 주식의 일부를 매각하거나  방송시간 중 일부를 제3자에게 제공함으로써 시청률의 합계를 30% 미만으로 낮추어야 한다. 법과 제도의 규정에 의해 공영방송 채널 내에서 여론 다양성이 확보될 경우, 이에 대해 채널 다양성으로 재차 규제하는 것은 무의한 중복규제일 뿐이기 때문이다.

우리나라 방송법도 방송의 내적 다양성 책무 부과해

우리나라 역시 방송은 ‘내적 다양성’을 일정 수준 이상 담보할 의무를 지고 있다. 우리나라 방송법은 제5조와 제6조에서 이를 다음과 같이 규정하고 있다.

제5조 (방송의 공적 책임)

②방송은 국민의 화합과 조화로운 국가의 발전 및 민주적 여론형성에 이바지하여야 하며 지역간ㆍ세대간ㆍ계층간ㆍ성별간의 갈등을 조장하여서는 아니된다.

제6조 (방송의 공정성과 공익성)

①방송에 의한 보도는 공정하고 객관적이어야 한다.

②방송은 성별ㆍ연령ㆍ직업ㆍ종교ㆍ신념ㆍ계층ㆍ지역ㆍ인종등을 이유로 방송편성에 차별을 두어서는 아니 된다. 다만, 종교의 선교에 관한 전문편성을 행하는 방송사업자가 그 방송분야의 범위 안에서 방송을 하는 경우에는 그러하지 아니하다.

⑤방송은 상대적으로 소수이거나 이익추구의 실현에 불리한 집단이나 계층의 이익을 충실하게 반영하도록 노력하여야 한다.

⑥방송은 지역사회의 균형 있는 발전과 민족문화의 창달에 이바지하여야 한다.

⑨방송은 정부 또는 특정 집단의 정책 등을 공표함에 있어 의견이 다른 집단에게 균등한 기회가 제공되도록 노력하여야 하고, 또한 각 정치적 이해 당사자에 관한 방송프로그램을 편성함에 있어서도 균형성이 유지되도록 하여야 한다.

우리나라의 경우, 내적 다양성은 공영방송에만 특별히 더 강조되지 않는다. 형식적으로는 모든 방송에 적용되며, 실제적인 적용은 지상파방송 일반이다. 우리의 경우 공공서비스 책무를 지상파와 비상파로 구분해 규율할지 혹은 공영과 민영으로 구분해 규율할지 다소 모호하고 혼선이 있는 상황이다. 오히려 바로 이런 혼선에 의해 ‘규제공백과 규제과잉’이 혼재하는 규제의 혼선과 비효율의 문제점을 바로잡는 것이 더 시급한 과제라 할 수 있다.

보수 과점신문과 대기업의 방송진출은 방송의 여론 다양성 기능 심각히 훼손해

만일 우리나라 지상파방송이 내적 다양성을 일정 수준 담보하고 있다면, 예를 들어 가장 취약한 소수자를 포함해 다양한 사회계층의 관심․의견․요구․취향을 반영하고 있다면, 방송의 여론독과점의 폐해란 형식적 말놀음에 지나지 않게 된다. 그리고, 그런 상황에서 보수적 의제설정의 막강파워를 지니고 있는 대기업과 과점신문이 방송에 진출한다면, 전체 언론의 다양성은 전반적으로 축소․후퇴하는 양상으로 나타날 것이다.

반면, 한나라당이 야당 시절 또는 집권후 정연주 사장 시절 줄기차게 주장했듯, 방송이 친북반미좌파 세력의 관심과 의견만을 반영했다면 당시 내적 다양성은 없었고, 이 경우 보수 과점신문과 대기업의 방송진출은 전체 여론 다양성 제고에 도움이 될 수 있을 것이다.

또 다른 한편, 이병순 체제 이후 KBS가 정부여당과 대자본의 입장과 이해를 중점적으로 반영하기 시작했다면, 이 경우 역시 보수 과점신문과 대기업이 방송에 진입함으로써 여론 다양성은 더욱 악화되는 양상이 될 것이다.

보수 기득권층의 이해와 의견이 독존하는 보수 과점신문의 의제지배 체계하에서, 방송이 야당 중소기업 중간층 임금노동자 농민 철거민 영세상인 이주민 여성 등의 처지와 의견 및 요구를 일정 수준 이상 유의미하게 반영하는 것은 전체 여론 다양성을 위해 매우 바람직한 일이다. 국민의 정부와 참여정부 시절에도 우리 방송은 이미 정부 여당 대자본 부유층 등의 입장과 의견을 충분히 -보기에 따라서는 과도할 정도로- 반영해 왔다. 그리고, 지금 시점 그러한 기득권 편향의 유인은 급속증가의 기로에 서 있다. 이런 상황에서 대기업과 신문의 방송진입 허용은 방송과 전체 언론의 여론 다양성 파괴와 기득권 편향을 극단적으로 촉진하는 불쏘시개가 될 수 있다.

2월 10일 국회토론에서 이용경 의원은 특히 대기업이 뉴스제작을 할 경우 경제권력 감시가 어렵다는 점에 주목하고 있다. 자신의 사업 분야에 대해 공정하고 비판적 뉴스를 보도하기 어려운 대기업의 입장에서 자신의 사업분야와 관련한 공정하고 다양한 여론형성은 기대하기 어려운데, 예를 들어 삼성 소속 계열사가 58개로 가전제품, 광고, 호텔, 증권, 카드, 보험, 백화점, 의류, 화학, 놀이공원 등 국민의 모든 생활 영역에 걸쳐있으므로, 모든 부문 보도에서 문제가 생길 수 있다는 것이다.

6. 신방겸영, 상당한 준비와 토론 및 합의 있어야만 재앙 필할 수 있어

한나라당은 2004년 신문법안, 2006년 신문법안을 통해 신문시장 점유율과 연동된 제한적 신문방송 겸영과 소유를 제시해왔다. 2004년에는 신문시장 점유율이 20% 미만인 신문사업자에 한해 방송의 10%까지 소유할 수 있도록 하는 안을 내놓은 바 있다. 이어 정병국 의원이 발의한 2006년 신문법 개정안은 시장점유율 20%미만의 일간신문과 시청점유율 20%미만의 뉴스통신사업자만 지상파 방송을 포함하는 방송사업 일반에 겸영과 출자가 가능하도록 하는 내용이었다.

그런데 이번에 발의된 신문법 전부개정안은 그동안 한나라당이 주장했던 ‘최소한의 제한장치’까지 포기하고 아예 겸영금지 조항을 삭제해 신문방송겸영을 전면 허용하는 내용이다.

적반하장도 유분수, 여론 독과점의 주범이 포털과 통신사업자라니

정병국 의원은 2008년 12월 22일 MBC 라디오 ‘손석희의 시선집중’에 나와 재벌과 보수신문의 지상파방송 진출 가능성을 전면 확대한 한나라당 신문·방송법 개정안이 여론 독과점을 심화시킬 것이란 우려를 정면 반박했다. 정 의원은 “400~500개 채널이 되는 IPTV 시대가 되면 여론 독과점은 있을 수 없다”며 “KBS나 MBC도 여러 채널 중 하나가 된다. 특정 신문이나 재벌이 방송에 참여함으로써 여론 독과점이 될 수 있다는 주장은 아날로그식 관념”이라고 주장했다. 최 의원은 또 포털 및 통신망을 가진 통신사업자들의 여론 독과점이 오히려 문제라고 밝히고, 언론관계법 상정을 저지하는 야당을 강하게 비판했다.

그러나 정 의원의 주장은 ‘왜곡’이란 지적을 받고 있다. 강상현 연세대 교수는 “정 의원이 이야기하는 400~500개 아이피티브이 채널 대부분은 여론형성과는 무관한 채널들”이라며 “재벌과 보수신문의 지상파·보도·종편 진출을 반대하는 것은 그것이 여론에 압도적 영향을 미치는 보도 기능을 갖췄기 때문”이라고 말했다. 정 의원이 연예·오락·다큐·스포츠 등 여론형성과 관계없는 채널을 여론에 막대한 영향을 끼치는 지상파방송 및 보도·종합편성 채널과 동일시하고 있다는 것이다. 강 교수는 “채널이 많다고 해서 여론다양성이 보장되는 것이 아니”라며 “정 의원의 주장은 미디어환경에 대한 이해부족이거나 어떤 ‘의도’가 반영된 무책임한 발언”이라고 비판했다.

‘여론독과점의 주범’으로 포털과 통신사업자를 지목한 것도 견강부회에 불과하다. 포털은 기존 신문과 방송의 뉴스를 유통하는 회사이다. 포털은 자신의 유통능력에 기반하여 신문과 방송의 영향력을 한층 증폭시키는 역할을 하고 있는 것이다.

다양성 훼손 않는 범위 내에서 부분적으로, 시청점유율 규제와 병행하는 신중한 접근 필요

신문방송 겸영규제 완화는 우리사회 민주주의의 미래에 심대한 영향을 미칠 수 있는 사안이다. 일각에서는 지상파방송의 여론독과점이 심각하므로 신문방송겸영으로 해소해야 한다는 주장을 한다. 그러나, 한나라당 법안이 허용하려는 신문방송겸영은 신문시장이나 방송시장의 과점사업자들 간의 겸영이다. 겸영허용의 결과는 여론독과점의 심화이다. 2006년 헌법재판소도 “미디어환경의 획기적 변화”가 전제되어야 한다고 판결한 바 있다. 신문방송 겸영규제를 풀려면, 그에 상응하는 상당한 준비와 사회적 토론 및 합의가 있어야 한다.

서구에서, 신문과 방송의 겸영허용은 여론다양성과 매체다양성을 위협하지 않는 범위 내에서 부분적으로 허용되고 있다. 또한, 시청점유율과 시장점유율 규제가 일정한 수준의 소유상한 규제와 함께 적용된다. 이 같은 겸영허용은, 미국의 경우는 거대 통신자본의 방송시장 진입이라는 상황에서 상대적으로 열세인 기존 매체사업자의 입지를 강화하여 공정경쟁 가능성을 높이기 위한 것이고, 유럽의 경우는 유럽통합과 미국 자본과 프로그램의 공세에 대한 대응의 일환으로 자국 문화를 보호하고 자국 방송의 경쟁력을 높기 위한 것이었다.

반면, 우리나라에서의 겸영허용 주장은 그러한 합리적인 이유와는 무관하게 제기되어 왔다. 통신에 의한 기존 매체의 심각한 위축이나, 외국 자본이나 프로그램의 공세로 인한 주권 훼손 등 신문과 방송의 겸영을 허용할 만한 나름의 이유를 찾기 어려운 상황이다. 또한, 겸영 허용이 가져올 여론독과점과 실질적 매체다양성 축소의 위험에 대한 아무런 대비 없이 주류 미디어의 겸영허용이라는 큰 폭의 특혜를 요구하고 있는 것이다.

현재 제기되고 있는 신문 방송 겸영허용론은 미국처럼 작은 지역신문의 지역방송 시장진입허용 주장도 아니고, 유럽처럼 마이너 매체 간의 부분적 교차소유허용 주장이 아니라, 메이저 신문의 방송진장 진입을 허용하라는 파격적인 것이다. 이는 언론자유나 수용자 권익을 심각히 훼손할 위험을 무릅쓰면서, 자신과 가까운 기존 메이저 신문에게 특혜적 이익을 부여하려는 불공정하고 반언론자유적인 위험한 주장이 아닐 수 없다.

민주적 합의 없는 신방겸영 추진은 방송의 공적 기능 불구화하는 자해행위

그동안 선진국들은 여론다양성 보장을 위해 소유겸영 규제와 매출점유율 규제 등 전통적 방법을 사용해 왔다. 그러나, 다채널다매체화 및 방통융합이 가속화되면서, 전통적 규제를 부분적으로 완화하는 동시에 여론점유율(시청취구독점유율) 규제를 도입·강화하는 규제의 다변화(탈규제와 재규제)를 꾀하고 있다. 작금 우리나라에서 매체환경 변화에 따른 소유겸영규제의 실효성 저하에 대한 실효성 있는 보완책의 마련 없이, 그리고 민주적인 절차를 무시하면서 신방겸영 허용을 강행하려는 것은 소수 기득권층의 사사로운 이익을 위해 방송의 공적 기능을 구조적으로 불구화시키는 자해행위와 같다고 할 수 있다.

한나라당은 선진 각국은 규제의 최소화에 주력하고 있다며, 자신들의 방송법 개정안이 ‘글로벌 스탠더드’라고 호도하고 있다. 그러나, 선진 각국은 이미 1990년대 후반부터 이미 ‘과도한 규제완화(deregulation)의 부작용’을 치유하기 위해 ‘재규제’(reregulation)에 나선 지 오래다. 방송의 소유․겸영, 매출점유율, 시청취구독점유율 등에 대한 실효성 있는 재규제의 모색이야말로 시대적 조류인 것이다.

7. 신문방송 겸영허용, 해외 선진국들에서 과연 대세인가?

한나라당은 법안홍보물(2008.12.30)에서 “신문방송 겸영을 허용하는 규제완화가 세계적 추세”라고 주장하고 있다. 영국은 ‘03년 「커뮤니케이션법」 제정을 계기로 교차소유 규제를 대폭 완화하였고, 미국의 경우 FCC(연방통신위원회)에서 ’03년도와 ‘07년도에 교차소유 규제 완화 방침을 발표하여 규제 완화를 시도하고 있으며, 독일의 경우 ’97년도에 소유규제 방식에서 시청자점유율 규제 방식을 변경하여 이종매체간 교차소유를 허용하였고, 프랑스의 경우 ‘04년에 케이블방송은 교차소유 규제대상에서 제외하는 등 신방겸영 허용은 선진국의 대세라는 것이다.

그러나, 실상을 따져 정확히 말하자면, 선진국들에서 대세인 것은 ‘신문방송겸영 허용 등 단순한 규제완화’가 아니라, ‘다매체․다채널화에 따른 전통적 규제의 실효성 저하를 만회하는 동시에 방송의 산업적 경쟁력 제고와 외적 다양성 확대를 추구하는 것’이다. 산업발전과 규제의 실효성 확보를 위한 일련의 ‘탈규제’와, 그 탈규제로 인한 상업주의화의 부작용을 제어하기 위한 ‘재규제’를 동시에 추진하는 ‘탈규제-재규제’의 복합이 대세인 것이다. 이러한 추세는 한나라당 법안홍보자료에 실린 <표6>의 규제현황에서도 잘 나타난다. 대부분의 나라에서 신문방송 교차소유를 조건부로 제한적으로 허용하는 양상을 볼 수 있는데, 이는 여론 다양성 훼손을 실질적으로 유효하게 회피하는 한계 내에서 관련산업의 경쟁력 제고를 도모하는 각국의 정책적 노력들을 보여준다.

<표6> 해외 주요국가의 신문-방송 겸영 제도 및 규제 현황

구분	신문-방송 겸영 규제
미국	o 동일지역 내 교차소유 금지 - FCC, 동일한 지역내 신문과 방송의 교차소유 금지(1975년) ※ 2003년 FCC 개정안(미발효 - 연방순회항소법원, 발효보류 결정) · 동일지역에 4~8개의 방송국이 있는 경우 교차소유 완화, 9개 이상 있는 경우 전면 허용 ※ 2007년 FCC개정안(2007.12.18 - 미 상원, 결정취소 결의문 채택) · 상위 20위의 미디어시장에서, 하나의 주요 일간신문과 하나의 TV 또는 라디오 방송국의 결합 가능. 다만, 합병 후 8개 이상의 독립적인 미디어가 존재하여야 하고, ABC, CBS, NBC, FOX 등 4개 네트워크의 방송사와의 결합은 불가 · 미 상원 통상과학운송위원회, FCC 규정 무효화(2008.5.15)
일본	o 교차소유 제한적 허용 - 3사업 지배 금지 ※ 1개 사업자가 신문, TV, AM라디오의 3개 사업을 동시에 경영하지 못함. - 동일지역 내에서 하나의 사업자가 복수의 방송국 소유 금지 ※ 2개 이상 소유할 경우 의결권을 제한함.
프랑스	o 교차소유 제한적 허용 - 아래의 3가지 경우 중 두 가지만 교차소유 가능 ※ 셋 중 둘 기준 (two out of three rule) ① 시청자가 400만명 이상인 아날로그 또는 지상파 TV ② 청취자가 3,000만명 이상인 지상파 라디오방송 ③ 전국지로서 시장점유율 20%를 초과하는 정치 또는 종합일간지
영국	o 교차소유 제한적 허용 - 전국 신문시장의 20% 초과 신문사는 전국 지상파방송 채널3(ITV, GMTV)의 허가권 소유 금지, 채널3의 지분 20% 초과소유 금지 - 지역채널3의 허가권을 가지고 있는 자는 동일한 지역에서 지역 신문시장 점유율의 20% 초과 금지 - 지역마다 BBC 방송 이외에 최소한 2개의 분리된 상업적 미디어(TV, 라디오, 신문을 불문함)가 존재해야 교차소유 가능. ※ 모든 교차소유 행위는 소유권의 다양성과 경제적 이익을 보장하고, 시장에 해로운 영향을 주지 않도록 하기 위한 공익 심사를 거쳐야 함.
오스 트리아	o 일간신문(지상파 라디오, 주간지, 케이블 포함)이 전국 30% 이상 도달률을 가진 사업자는 전국 지상파 방송 겸영불가 - 30% 미만 일간신문은 전국 지상파 방송 가능

*출처 : 한나라당은 방송법안 홍보물(2008.12.30)

규제 일변도의 전통적 공공독점 체제에서 ‘탈규제-재규제’가 복합된 균형잡힌 공민영 이원 체제로

서구의 주요 선진국들은, 비록 구체적 양태에서는 각양각색이지만, 역사적이고 본질적 측면에서 다음과 같은 두 단계의 시대적 변화를 경유해 왔다는 점을 공유한다.

첫 번째 단계로, 대부분 국가에서 방송체제는 서로 시기는 다르지만, 대체로 1980년대 중반까지 전통적인 공공독점 체제이거나 공영중심 공민영 이원체제를 경험했다는 점이다. (미국은 예외적으로 민영중심체제에서 공민영체제로 변화했다.) 1980년대 중반까지의 이 시기는 공영중심의 ‘전통적 규제’의 시대라 할 수 있다.

두 번째 단계로, 각국은 균형잡힌 공민영 이원체제가 정착되고 다매채․다채널화가 본격화되는 1980년대 후반부터 지금에 이르기까지, 방송의 산업적 경쟁력 제고와 외적 다양성 확대를 위한 일련의 ‘탈규제’와, 그로 인한 방송의 상업주의화라는 부작용을 제어하기 위한 ‘재규제’를 동시에 추진하는 ‘탈규제-재규제’의 중층복합 시대를 경험하고 있다는 점이다.

전통적인 지상파 위주의 방송체제에서는 주파수의 희소성, 전파의 공공 소유권, 방송의 공공서비스, 방송사업자의 공익수탁자로서의 의무, 방송의 편재성과 영향성 등을 이유로 방송의 공공성과 사회적 책임이 강조되었고, 이를 위해 대부분 국가에서 사기업인 민영방송을 금지하여 공공독점 체제를 구축하거나, 혹은 민영방송을 지역 수준으로 억제하면서 공영중심 체제를 구축했다.

공공서비스는 민주적 여론과정의 매개, 선거 등 민주주의를 위한 제도적 기능의 수행, 기본적인 공적 정보의 제공과 시민의 알 권리 보장, 시민의 방송참여와 직접적 소통 지원, 각종 소수자의 기본적인 커뮤니케이션권 보호, 시민으로서의 기본 교양 제공 등 그 사회가 민주주의 원리에 의해 재생산되는 데 필요하다고 인정되어 법제적으로 보장되거나 의무화된 공적인 커뮤니케이션 서비스를 말한다.

이 시기의 주된 관심은 방송이 정치권력(정부, 유력 정당)과 경제권력(광고주, 언론자본)으로부터의 독립성을 얼마나 확보하느냐의 문제, 그리고 그러한 독립성을 기반으로 국민에게 정보제공, 사회통합, 권력감시, 교육 등 전통적인 공적서비스를 얼마나 제공하느냐의 문제에 모아졌다. 그리고 광고에 대해서는 광고주와의 유착에 의한 독립성 침해나 이윤동기에 의한 공공성 훼손을 우려하여 최대한 규제하는 양상을 보인다. 방송의 운영을 주로 공공재원에 의지하거나 광고수입을 최대한 작게 하는 등 광고의 영향을 제도적으로 배제하는 전략이 주종을 이뤘다. 이는 전통적인 공공론의 시대라 할 수 있다.

1980년대 후반, 각국은 대부분 민영방송의 입지가 강화되고 케이블과 위성 방송이 도입되는 등 공민영 이원체제의 다매체 다채널 시대로 진입했다. 이 과정에서 산업적 경쟁력 제고와 외적 다양성 확대를 위한 탈규제 정책이 추진되었다. 그렇지만 동시에, 바로 그 탈규제로 인해 공영방송들이 상업주의화라는 정체성의 위기와 효율성과 재원의 부족이라는 경쟁력의 위기를 겪게 된다. 그리고, 민영방송의 경우에는 기대했던 외적 다양성 증진과는 반대로, 민영독과점의 부작용에 직면하고 과도한 상업주의의 부작용에 봉착하게 되었다. 이런 문제들을 보완하기 위한 재규제가 탈규제에 맞물려 진행되는데, 그럼으로써 ‘탈규제와 재규제’가 상호보완적으로 공존하는 시대로 전환된 것이다.

규제완화론자들은 공정경쟁만 보장되면 각자의 최대 이익을 추구하는 공급자와 수요자의 자유로운 거래에 의해 공급자와 수요자 양자가 다 최대의 후생을 얻게 되고, 이것이 전체로는 최대의 사회적 후생을 실현하며, 이로 인해 인위적이고 비효율적인 공공서비스 의 수요가 줄어들고 보편적 서비스 역시 시장의 작용에 의해 저절로 더 잘 충족된다고 주장한다.

서구의 경험에서 일방적 탈규제는 자율경쟁과 매체다양성 및 그에 따른 여론다양성을 증진하기 보다는 오히려 그 정반대로 사적 소유집중을 가속화시키고, 여론다양성을 축소시키는 부작용을 결과했다(Golding; 1990, Curran; 1991). 규제완화의 주창자들은 방송 공익성(public interest)의 내용을 공중이 원하는 내용(what they want)을 제공함으로써 프로그램의 다양성이 증가한다고 주장해 왔다(Porter, 1989). 하지만 그 결과는 정반대였다. 시장경쟁이 프로그램의 선정성을 부추기고, 프로그램의 시각을 중산층에 집중시킴으로써, 오히려 제공되는 프로그램의 범위와 다양성을 축소했던 것이다(Blumler; 1992).

과거의 ‘전통적인 규제’의 시대를 방송의 사회적 책무와 공공성이 훼손될 수 있는 모든 정치적․경제적․표현적 요인들을 차단하는 강력한 규제정책 일변도라 한다면, 새롭게 나타난 ‘탈규제-재규제’의 시대는 다매체․다채널 환경에 의한 미디어의 외적 다양성 증대 효과와, 시장경쟁에 의한 효율성 제고라는 긍정적 효과를 십분 살리면서, 동시에 그로 인한 부작용의 가능성을 축소하는, ‘진흥과 규제’, 또는 다른 표현으로 ‘탈규제와 재규제’를 병행하는 시대, 곧 ‘신공공론’의 시대라 할 수 있다.

이 시기에 전통적인 규제는 크게 완화된다. 첫째로, 케이블, 위성에서 지상파에 이르기까지, 또 지역 규모에서 전국 규모에 이르기까지, 나라마다 구체적 양태는 다르지만, 매체의 외적 다양성 증대를 위해 민영 상업방송들이 대거 설립된다. 둘째로, 매체간 경쟁의 촉진과 적절한 경쟁력의 확충을 위해 과거의 대표적인 규제양식이었던 소유 규제를 대폭 축소하고 유연화한다. 셋째, 광고에 대한 전통적인 규제 역시 크게 완화되어 광고매체 판매에서 경쟁원리가 도입되거나 확대되고 자율규제의 비중이 높아진다.

동시에, 새로운 형태의 재규제가 도입된다. 첫째로, 변화된 방송환경 속에서 위기에 빠진 공영방송이 공적서비스라는 본연의 기능을 다할 수 있도록, 공영방송에 대한 공적 의무를 강화하는 한편, 그를 위한 특권적 위상과 재원을 보장하고 경쟁력과 효율성을 제고하는 개혁을 단행한다. 둘째로, 매체의 다양성을 실질적으로 보장하기 위해 적절한 ‘소유규제-(광고)시장규제-시청점유율규제’의 새로운 규제 틀을 고안해 시행한다. 셋째로, 탈규제의 환경에서, 방송 공공성-공적서비스의 의무 수행-의 가장 큰 잠재적 위협요인인 광고의 영향을 제어하기 위한 제도적 장치들을 ‘적절히 규제된 독과점적 각축시장’에 조응하는 형태로 재정비한다.

1) 미국의 사례

그동안 FCC는 다음 같은 소유 규제책들을 사용해 왔다. 첫째, 전국시장에서 동종매체의 복수소유 제한, 둘째 방송정책 단위가 되는 미디어구역(DMA, Designated Market Area, 전파도달범위, 총 210개) 내에서의 이종 방송매체의 복수소유 제한, 셋째 동일 미디어구역 내에서의 동종 방송매체의 복수소유 제한, 넷째 동일 미디어구역 내에서의 신문과 방송의 교차소유 금지(서로 다른 구역 간의 겸영은 허용되지만, 동일 DMA 내에서는 신문·방송간 상호 지분보유는 일체 금지된다), 다섯째 동일 미디어구역 내에서의 공중파방송과 네트워크의 유선방송 소유 금지 등이다.

이 같은 규제정책은 1980년대의 신자유주의 물결과 더불어, 구체적으로 레이건 행정부 등장 이후 탈규제 방향으로 변화를 겪게 된다. 탈규제 정책의 기본논리는 두 가지로 구성된다. 첫째는 다채널․다매체화에 의한 주파수 희소성이 해소되고 있어, 그에 따른 정부규제는 무의미하다는 논리이고, 둘째는 이러한 상황에서는 공정한 시장경쟁을 통해 수용자의 욕구를 충족시키는 것이 방송의 공익성을 더 잘 구현한다는 논리이다.

이를 반영해 1996년 제정된 텔레커뮤니케이션법과 동년 개정된 FCC규칙은 전국시장에서 동종매체의 복수소유 제한의 완화를 담고 있다. FCC는 한 사업자가 소유할 수 있는 방송국 수를 제한해(TV의 경우 7개) 왔는데, 1992년에는 이를 12개로 완화하면서 그 대신 총 시청자의 숫자가 전국 가정의 25%를 넘을 수 없게 하였다.(시청점유율 상한규제 제도) 그리고, 1996년 텔레커뮤니케이션법에 이르러선 소유 방송국 수의 제한을 완전 폐지하고, 시청점유율의 규제 상한선도 35%로 완화한 것이다.

또한, FCC는 의견 다양성 보장을 위해 주요 네트워크들이 다른 네트워크를 소유를 금지해 왔는데, 소유규제를 대폭 완화한 1996년 법에 따라 FCC는 2001년 기존 4대 네트워크(ABC, CBS, NBC, Fox)와 신생 네트워크(WB, UPN) 사이의 흡수 합병을 금지하는 이중 네트워크 소유금지 규정을 폐지하게 된다.(4대 네트워크 간의 흡수 합병 금지는 유지)

한편, 그동안 동일 미디어구역 내에서의 신방 겸영 금지를 폐지하려는 시도가 몇 차례 있었지만 여론 독점을 우려하는 목소리에 말려 번번이 실패했다. 최근 사례로, 2007년 12월 연방통신위원회(FCC)가 신방겸영 금지를 일부 완화하는 조치를 취했지만 미 상원의 반대로 무산됐다. 이 안은 방송 매체가 많은 상위 20개 DMA에서는 1개 신문과 1개 방송의 겸영을 허용하되, 그 겸영 이후에도 겸영하지 않는 방송이 8개 이상 남아 있어야만 하며, 상위 4개 방송은 겸영허용 대상에서 제외하자는 매우 제한적인 신문방송겸업 허용안이었다.

당시 상원의원인 오바마 대통령은 FCC 위원장에게 서한을 보내 이 조치를 강력히 비판했고, 상원에서 FCC의 신방 겸영 규제 완화를 막는 결의안에 찬성한 것으로 알려졌다.

2) 영국의 사례

1990년 방송법은 상업방송사의 복수소유를 일정 수준 이하로 제한하는 일련의 규정들을 도입했다. 이전에는 각 지역마다 하나의 상업방송이 있었고, 또 IBA가 각 지역방송사 간의 경쟁을 일정 수준으로 조장․규율하였기에 상업방송사에 대한 복수소유 규제는 무의미했다. 그러나, 경쟁입찰제가 도입되어 소수 기업이 다수의 상업방송사를 소유하여 여론을 독과점할 수 있게 됨으로써 방송사의 소유에 관해 일정 수준 규제할 필요성이 생긴 것이다.

1990년 방송법에서 방송에서의 시장경쟁이 대폭 확대된 데 따른 부작용을 염려해 방송사에 대해 일련의 ‘소유제한’을 규정한 것은 이후 점차 ‘시청점유율제한’으로 전환되고, 규제의 수준도 점점 더 완화되는 모습을 띄게 되었다. 이는 한편으로는 영국의 방송정책이 EC 통합에 대비한 미디어의 국제경쟁력 강화의 필요성에 보다 긴밀히 부응해야 했고, 다른 한편으로는 그러한 탈규제 상황에서 방송의 다양성을 실질적으로 보장할 수 있어야 했기 때문이다.

이러한 사정은 1996년 방송법에 반영되었다. 1996년 방송법은 소유규제를 대폭 완화하되, 대신 한 미디어 기업이 신문 방송 등 전체 미디어 시장의 10% 이상을 지배할 수 없도록 하고, 동시에 TV에 한해서도 전체 TV 시청시간의 15% 이상을 점유하지 못하도록 하고 있다. 이로 인해 한 방송기업이 지배할 수 있는 방송사의 수나 동종 및 이종 매체간 소유 등에 대한 규제가 대폭 완화되었지만, 소유의 다원성, 의견의 다양성, 공익 등의 보장을 위해 시청자점유율규제라는 새로운 방식의 규제가 출현하게 된 것이다. (그러나, 15% 시청자점유율 제한은 BBC, Ch4, S4C 등 공영방송들에는 적용되지 않는다.)

1996년 법에 의한 새로운 규제들 중 주목할 만한 것은 광고시장점유에 대한 규제이다. 상업채널들 사이의 경쟁이 실질적으로 프로그램보다는 광고를 중심으로 이뤄지므로 광고시장 지배력에 제한을 가하는 것이다. 이 규제는 ‘광고판매에 협정에 관한 ITC 규칙’에 의한 것으로 그 주요 내용은 다음과 같다.

- TV 방송사를 대신해서 광고시간을 판매하는 미디어렙들(sales houses)에 대해 영국 총 광고수입의 25% 이상을 점유할 수 없도록 제한함.

- 규모가 큰 9개 Ch3(ITV) 방송사업자들이 공동판매 협약을 맺을 경우 ITC의 허가를 받아야 함. 이는 영세한 규모의 방송사를 제외한 대형 방송사들이 공동으로 혹은 Ch3의 방송사업자들과 함께 광고시간을 판매하는 것을 금지한 것임.

- ITC 회원사 중 가장 규모가 큰 Granada와 Carlton의 광고시간 공동판매 및 이와 동일한 결과를 야기하는 모든 비공식적 협정을 금지함.

- 런던의 2개 Ch3 방송사업자의 광고시간 공동판매를 금지함. 런던 지역 ITV 광고시장 점유율이 계속 상승하고 있고, 이로 인한 방송 기능의 훼손 우려가 있기 때문에 런던 소재 사업자의 제휴를 금한 것임.

- GMTV와 GMTV의 방송시간을 초과하는 다른 어떤 전국 방송사업자의 경우도 Ch3과의 공동판매를 금지함.

이 같은 탈규제와 방송의 산업화 정책은 이후에도 지속된다. 영국 정부는 2000년 12월 새로운 방송정책들을 담은 ‘커뮤니케이션 백서’를 출간했는데, 여기에서는 두 가지 핵심 과제를 제안하고 있다.

첫째는 방송과 통신의 융합이라는 시대적 흐름에 부응해 각종 규제기구들을 일원화하는 것이다. 기존의 통신 규제기구를 비롯 방송 규제기구인 ITC, RA, 방송기준위원회 등을 Ofcom(Office of Communications Regulation) 하나로 통합하라는 것이다.

둘째는 상업방송 사업자에 대한 규제를 보다 더 완화하라는 것이다. 그동안의 규제로 ITV가 산업적 경쟁력을 갖추지 못했고, 뉴미디어의 확대로 인해 지상파의 점유율이 지나치게 낮은 것을 규제완화에 따라 ITV 자체가 보다 더 단일 소유구조로 개편하여 수익을 높이고 경쟁력을 증대할 수 있도록 하자는 취지이다. 그러나, 백서는 이 경우 발생할 수 있는 부작용에 대한 대응조치들도 함께 제안하고 있는데, 그 핵심은 향후 예상되는 단일 소유의 ITV가 전체 TV광고 시장의 50% 이상을 점유하지 못하게 규제하는 것이다. 현재 ITV는 전체 TV광고시장의 60%를 지배하고 있어, ITV의 단일 소유화는 광고점유율 축소를 조건으로 하는 셈이 된다.

ITC는 이 같은 백서의 내용을 반영해, 2001년 5월 ‘광고판매에 협정에 관한 ITC 규칙’을 개정해 광고시장에 대한 규제를 완화했는데, 그 핵심은  기타 전국 방송사업자와 Ch3 간의 광고 공동판매 및 5% 점유율 이하의 전국 방송사업자와 다른 전국 방송사업자 간의 공동판매를 허용하는 것이다. 그렇지만, 광고시장 점유율이 높은 Granada와 Carlton의 공동판매, 런던의 2개 Ch3 방송사업자의 공동판매, Ch4․BSkyB․Ch5의 제휴 등은 계속 금지된다. 이는 소규모의 Ch3 사업자들이 대규모의 주요 Ch3 사업자들에 맞설 수 있는 환경을 조성하여 보다 경쟁적인 방송광고시장을 유도하려는 것이었다.

영국 정부는 이에 뒤이어 2003년 디지털 시대에 대비한 새로운 커뮤니케이션법을 확정했다. 2003년 커뮤니케이션법은 기존의 5개 방송통신 관련 규제기구를 통합한 Ofcom(Office of Communications Regulation)의 설립을 규정하고, Ofcom으로 하여금 프로그램의 내용을 감시하고 미디어 시장의 경쟁상황을 심판하도록 하고 있다.

새 커뮤니케이션법의 핵심은 미디어 소유에 대한 규제를 대폭 완화함으로써 미디어 시장의 경쟁을 촉진하고 이 분야의 투자확대를 유도하는 것이다. 이를 위해 첫째, 한 사업자가 2개 이상의 ITV 지역 방송 라이센스 소유할 수 없도록 한 규제를 폐지했다. 이로써 Carlton과 Granada가 합병하는 등 ITV는 소유주체가 기존 15개에서 4개로 줄었다. 둘째, 상업 지상파 채널 5에 대한 소유 규제도 폐지했다. 대형 신문사들이 채널 5의 지분을 소유하는 데에 대한 제한이 없어졌다. 현재 채널 5는 유럽 최대의 방송사 그룹인 RTL(독일의 베텔스만이 대주주)이 100%의 지분을 갖게 되었다. 셋째, 외국자본의 영국 내 매체의 소유를 규제하던 조항들을 삭제했다.

그러나 동시에 이러한 규제완화로 인한 소유권 집중의 부작용을 제어하고 미디어의 다양성을 보호하기 위해 다음과 같은 장치들도 함께 도입했다. 첫째는 시장점유율이 20%를 넘는 신문기업은 ITV 지분 20% 이상을 소유할 수 없도록 하는 이른바 ‘머독 조항'이다. 둘째는 특정인이 특정 지역에서 신문과 지역 ITV 허가권을 모두 갖는 것을 금지하는 것이다. 셋째는 한 지역에 기간방송인 BBC 외에, 신문, TV, 라디오 등 적어도 3개 이상의 민영 미디어가 존재할 수 있도록 하는 것이다.

3) 프랑스의 사례

1986년의 방송법(커뮤니케이션자유화법)은 미디어 소유나 겸영에 대해 별다른 제한을 두지 않았다. 이에 대해 야당인 사회당은 여론독과점의 위험과 다원성 보장의 부족을 이유로 위헌심사를 청구했고, 헌법평의회는 이를 받아들여 이 법 일부 조항에 대해 위헌이므로 무효라는 판정을 내렸다. 이에 따라 우파 내각은 집중배제와 다원성을 위해 법을 개정했다. 법 개정은 방송허가권, 자본소유, 기업집중 등에 관한 제한을 추가하거나 수정하는 것인데, 그 주요 내용은 다음과 같다.

○ 자본 소유에 관한 규제

- 전국 지상파 TV의 경우, 한 개인이나 법인이 자본의 25% 이상을 소유할 수 없다. (1994년 2월 수정법률에 의해 49%까지 보유 가능)

- 지상파 방송의 경우, 외국인은 20% 이상을 소유할 수 없다.

○ 기업 집중에 대한 규제

- 한 개인이나 법인이 TV방송사를 복수 소유할 수 없다.

- 한 개인이나 법인이 전국서비스와 지역서비스를 복수 소유할 수 없다.

- 한 개인이나 법인이 두 개의 방송사에 각각 15% 이상을 소유할 수 없다.

○ 교차 소유에 대한 규제

- 다음 조건 중 2개 이상에 해당할 때, TV, 라디오, 케이블TV의 허가를 받을 수 없다.

① 4백만 이상의 시청자를 가시청권으로 하는 TV방송 사업자

② 3천만 이상의 청취자를 가청취권으로 하는 라디오방송 사업자

③ 6백만 이상의 시청자를 가시청권으로 하는 케이블TV 사업자

④ 전국지 발행부수의 20% 이상을 점유한 신문 사업자

공민영 이원 방송체계를 기초한 1986년 방송법은 이후에도 디지털화, 다매체 다체널화, 주요 미디어 그룹의 M&A와 전략적 제휴 등에 따른 미디어 환경변화로 인해 2000년까지 20여 차례 개정되었다. 2000년에 개정된 새 방송법도 어느 정도는 1986년 법에 기초한 것이지만, 21세기 프랑스 방송의 미래를 대비한 새로운 법이라 불릴 만큼 약 100개 조항을 대대적으로 수정해 그 동안의 환경변화를 종합적으로 반영한 것이다.

2000년의 법개정은 일차적으로 지상파방송의 공공서비스의 임무를 명확히 하려는 데 목적을 두고 있다. 공영방송의 기능 강화, 미디어 독점 방지, 공영방송 채널에서의 광고 문제, 상업방송과의 시청률 경쟁 및 이에 기인하는 프로그램 질의 저하와 같은 문제들을 해결하기 위해 공영방송 부문을 재조직한 것이 이 법의 골자이다. 이를 위해 이 법은 방송독립의 강화, 방송기업 재무의 투명성 배가, 다원성 보장 메커니즘 강화, 시청자 권리 보호 등에 주력하고 있다.

우선, 이 법의 가장 큰 특징은 공영방송 구조 개편에 있는데, 그 핵심은 France Television이라는 단일 지주회사를 설립해, F2와 F3, La Cinquieme 등 3개 공영 방송사를 그 자회사로 만든 것이다. 이 같은 조치는 공영방송을 단일한 체계 하에 운영함으로써 그 운영의 효율화를 꾀하여 공영방송의 경쟁력을 강화하려는 것이다. 즉, 공영방송에 관한 의사 결정의 번복이나 불필요한 재정 지출을 축소시켜 일관된 정책의 채택을 가능케 하며, 또한 각 사업자의 독립성을 인정하고 자립성을 키우되 이들을 하나로 엮는 연계 구조를 구축함으로써 공영방송의 보다 효과적인 운영을 도모하는 것이다.

이 법은 공영방송의 공공성과 공익성을 강화하기 위해 F2와 F3의 광고방송 시간을 60분당 12분에서 8분으로 줄였다. 대신 국가에서 보조받는 시청료 수입을 22억 프랑 늘렸는데, 이는 광고수입 감소분의 2배에 달하는 금액이다.

4) 독일의 사례

1987년 16개 주정부 대표들이 모여 연방 차원의 방송법에 해당하는 제1차 방송국가협약을 체결했다. 1차협약은 공영방송에 대한 규제보다는 훨씬 약한 형태이긴 하지만, 민영방송이 방송의 공공성과 다원성을 유지하도록 하는 규제장치들이 규정되었다. 1차협약은 한 개인이나 법인이 방송사에 투자하는 자본의 상한선을 일정 수준으로 제한했고, 민영방송사들에 대한 공적인 감독기구를 설립해 그들의 편성을 감독토록 했으며, 광고에 대한 엄격한 규제를 도입했다. 광고는 하루 총 방송시간의 20%를 넘지 못하도록 했고, 일반 프로그램과 광고는 명확히 구별되어야 했으며, 일정한 시간대에만 허용됐다.

그 뒤, 민영방송의 광고에 대한 규제는 1991년 8월 제2차 방송국가협약에서 크게 완화된다. 2차협약은 독일통일에 따라 동독지역 5개 주에 민영방송사들이 진출하면서 개정된 협약을 말하는데, 여기에서는 민영방송은 공영방송과 달리 평일 오후 8시 이후와 주말에도 광고방송이 허용되면, 45분 이상의 프로그램 방송시 중간광고를 넣을 수 있도록 했다.

반면, 자본에 대한 규제는 방송그룹별 소유지분 상한선을 정하는 방식으로 보완되었다. 이에 따르면, 민영방송사업자는 최대 두 개의 전국 단위 채널에 참여할 수 있다. 이 가운데 종합편성이나 뉴스 사업에 대한 참여는 하나로 제한된다. 그리고 종합편성이나 뉴스 방송사업은 세 사업자 이상이 공동 소유해야 하며, 그 중 한 집단의 참여 상한선은 50% 이내로 제한된다. 이에 더해 다른 채널사업에 추가로 출자할 경우 25% 이내만 허용된다. 그렇지만, 기타 전문 채널 혹은 지역 채널의 참여에는 제한이 없다.

그러나, 2차협약에서 보완한 소유규제는 현실에서 제 기능을 다하지 못했다. 거대 상업방송사들은 다양한 형태로 여러 방송사들을 집중해나갔고, 동종복합경영과 이종복합경영을 꾀해 나갔으며, 이로 인한 매체와 여론의 독과점 부작용은 제어되지 않았다. 이로 인해 독일 민영 상업방송은 베르텔스만 그룹(RTL)과 키르히 그룹(Kirch)의 양대 방송재벌에 의해 분할되었고, 이들은 프로그램 제작과 공급 및 최종 소비에 이르기까지의 전 과정을 석권했고, 더 나아가 신문 잡지 영화 인터넷 케이블망 광고에 이르기까지 그 독과점적 지배력을 넓혀나갔다.

이러한 문제점들을 해결하기 위한 것이 1996년의 제3차 방송국가협약이다. 3차협약의 핵심은 여론의 다양성을 보장하기 위해 실효성 없는 소유규제를 폐지하고 시청률규제를 도입한 것이다. 즉, 지상파나 케이블 위성의 구별 없이, 특정 방송그룹이 전국적으로 시청률의 30% 이상을 점유하지 못하게 하는 것이다. 이를 초과할 경우에는 그룹 소유 주식의 일부를 매각하거나  방송시간 중 일부를 제3자에게 제공함으로써 시청률의 합계를 30% 미만으로 낮추어야 한다.

3차협약은 이를 집행하기 위해 연방 차원에서 ‘방송분야 자본분야집중 조사위원회’(KEK)와 ‘주매체관리청장회의’(KDLM)를 설치토록 했다. 어떤 방송사업자가 시청률 상한선을 넘기면 KEK는 그 사업자가 더 이상의 방송사업이나 방송관련 사업에 참여하지 못하도록 주매체관리청에 통보하도록 되어 있으며, 주매체관리청은 이에 따라 해당사업자에게 30% 상한선을 초과한 만큼 방송분야 주식을 3자에게 매각하거나 그만큼의 방송시간을 제3자에게 양도할 것을 명령하게 된다. 만일, 해당사업자가 그 명령의 이행을 거부하면, KEK는 일정 시한을 준 뒤 주매체관리청에 그 방송사업자의 등록을 해지하라는 의견을 통보하고, 주매체관리청은 해당 사업자의 등록을 취소하게 된다.

이 같은 시청률 규제는 지금도 유지되고 있는데, 30% 상한선은 다른 나라들에 비해서도 너무 높아 RTL과 Kirch 양대 그룹에 의한 민영방송 시장지배를 합리화하는 것에 지나지 않는다는 비판이 끊임없이 제기되고 있다. 2000년 TV 평균 시청점유율은 Kirch그룹이 26.27%, RTL 그룹이 24.72%, 공영방송의 합이 42.95%였다.

그렇지만, 민영방송의 성장, 그리고 90년대의 보편적 특징이라 할 수 있는 방송에 있어서의 디지털화 및 상업화의 진전에도 불구하고 독일의 공영방송은 여전히 선도적 위치를 유지하고 있다. 1998년 ARD와 ZDF를 비롯한 공영방송들은 독일 전체 TV 시장의 43%를 점유하여 공민영 2원 방송 체제 도입 이후 가장 높은 점유율을 기록하였다. 특히 ARD 3채널들의 시장 점유율은 1996년의 10.1%, 1997년 11.6%에 이어 1998년 중반에 이미 12.2%라는 괄목할만한 성장을 기록하고 있다.

5) 이탈리아의 사례

이탈리아 정부는 1990년에 이르러서야 종합적인 입법을 마무리하게 되는데, 이것이 이탈리아 방송법의 기본이 되는 마미(Mammi)법이다. 이 법은 민영 라디오와 TV의 허가, 광고방송, 프로그램의 의무, 독점, 교차소유 등에 관련한 규제들을 정했는데, 특히 시장집중 및 매스 미디어 산업에 대한 독점적 지배를 제어하기 위한 소유규제 조항은 이 법의 핵심을 이뤘다. 소유규제의 주요 내용은 다음과 같다.

- 한 방송사자는 전체 지상파 방송사업자 허가의 25% 이상을 소유할 수 없거나, 3개 이상의 전국 네트워크를 소유할 수 없다.

- 전국 네트워크 방송사업자는 지방방송 허가를 받을 수 없다.

- 3개의 전국 네트워크를 운영하는 방송사업자는 일간신문을 겸영할 수 없다.

- 2개의 전국 네트워크를 소유하고 있는 방송사업자는 신문시장의 8% 이상을 소유할 수 없다.

- 1개의 전국 네트워크를 소유하고 있는 방송사업자는 신문시장의 16% 이상을 소유할 수 없다.

- 신문시장의 16% 이상을 점유한 신문사는 방송사업에 참여할 수 없다. (이에 따라 베를루스코니는 밀라노에서 발행하는 전국지 Il Giornale을 포기해야 했다.)

- 어떠한 사업자도 국내 매스 미디어 산업 총 수입의 20% 이상을 지배할 수 없다. 단, 매스 미디어 부문에서만 사업하는 경우는 25% 이상을 지배할 수 없다.

1990년 법은 프로그램에 대한 규제도 담고 있었지만, 그것은 주로 선언적인 최소한의 규제로서 그다지 엄격한 것은 아니었다. 또한, 이 법은 광고에 대한 규제도 담고 있었는데, 이에 따르면 공영방송은 1주일에 4%, 1시간에 12% 이내의 광고방송이 허용되며, 전국 네트워크 상업방송은 1일 15%, 1시간에 18% 이내로, 지역방송은 1일 15%, 1시간에 29% 이내로 허용되었다. 그리고, 예술성이 높은 작품이나 종교적, 교육적으로 가치 있는 작품의 경우 중간광고를 할 수 없도록 했다. 그리고, 더 중요한 점으로서, 각료평의회 의장이 매년 6월 다음해의 RAI 수입 중 광고수입의 상한선을 정하도록 규정했다.

1990년 마미법에 대해서는 기민당 연립정부 내에서도 논란이 많았다. 기민당 내 좌파는 이 법이 베를루스코니에게 호의적이라고 비판했고, 야당은 엄격한 반독점 조항의 도입을 요구했다. 이 법은 상원에서 한 때 부결되어 연립정부가 위기에 처하는 등 어려운 여건 속에서 가까스로 통과되었고, 이후 기민당 장관들이 사임하는 사태가 벌어지기도 했다. 이 법은 한 사업자가 최대 3개의 전국 네트워크를 소유할 수 있도록 하여 베를루스코니는 자신의 네트워크를 그대로 유지할 수 있었고, 1992년 3개 네트워크에 대한 정식 허가를 획득하게 되었다.

이 같은 일련의 과정은 이탈리아에서 민영 상업방송이 출범한 이후 이를 적절히 규제할 수 있는 법제의 정비가 지연되는 사이에, 민영 상업방송의 복점적 지배가 확립되고, 그로 인한 방송의 독과점적 사유화의 부작용이 고착되는 과정이라 규정할 수 있다. 공영방송인 RAI와 미디어 재벌인 피닌베스트 그룹이 미디어 시장의 90%를 복점하는 과정에서 방송의 다양성이 훼손됨은 물론, 맞대응 편성, 프로그램의 동질화, 방송의 상업화 등 공영방송이 민영방송과의 상업적 경쟁에 휘말려 공적서비스를 핵심으로 한 공영방송의 위기마저 초래하게 된 것이다.

1994년 헌법재판소는 피닌베스트 그룹에 의한 민영방송 독점을 위헌으로 판결하고, 미디어의 다양성을 보장하고 독과점을 방지하기 위한 새로운 입법을 의회에 요청하는 한편, 피닌베스트 그룹 소유의 최소 1개 채널을 매각할 것을 명령했다. 그렇지만, 채널 강제 매각은 1995년 국민투표에 의해 부결되었다.

이탈리아 정부는 이러한 혼란을 수습하고 방송 기술과 산업의 발전에 부응하기 위해 방송제도 개혁을 추진한 결과 1997년 새로운 방송통신법을 제정하기에 이르렀다. 1997년 법은 방송과 통신을 통합 관할하는 새로운 독립규제기구로 ‘커뮤니케이션의 적정 보장을 위한 위원회’(Autorita)를 설치토록 하는 한편, 방송시장에 대한 소유규제와 광고시장 점유율규제를 보다 강화했다. 이 법은 각 방송 분야의 어떤 사업자도 전국 채널 시장의 20% 이상을 소유할 수 없으며, 어떤 방송사업자도 분야별로 각각의 시장의 30% 이상을 점유하지 못하도록 했다. 그리고, 라디오․TV와 신문․잡지를 교차소유한 사업자는 해당 분야의 시장점유율 상한선을 20%로 더욱 제한했다.

2000년 3월 Autorita는 이에 근거해 RAI와 피닌베스트의 메디아셋이 1997년 이미 TV시장 점유율 30%를 초과했음을 공시하고, 2000년 8월에는 이에 대한 조치로 2003년 12월 말까지 메디아셋 산하의 Rate 4를 아날로그 지상파에서 디지털 위성으로 전환할 것과 RAI 3의 광고를 폐지할 것을 결정했지만, 수상에 취임한 베룰루스코니는 이를 국민투표에 붙여 부결시켰다.

2004년 이전까지 이탈리아의 방송시장은 공영방송 RAI가 45%, 베를루스코니 소유 3개 민영채널이 44% 점유하고 있는 상황이었다. 이러한 상황에서 공영방송 장악을 위해 베를루스코니는 RAI 이사의 2/3을 정부 및 여당이 선임하도록 규정한 2004년 가스피리법을 추진하여, 방송의 여론기능을 독점 및 통제하고자 한다.

안토니오 디 피에트로 검사는 “언론의 힘을 가진 사람이 진실을 위해 언론을 사용한 것이 아니라 오히려 진실 왜곡을 위해 이용했다”고 비판했다.

한편, 수상이 된 베를루스코니는 가스피리법에 근거해 RAI를 장악함으로써 전체 방송시장의 90%를 점유하게 되었으며, 이후 보다 더 완벽한 여론시장 지배를 위해 방송사업자가 점유율에 상관없이 신문사를 인수할 수 있도록 하는 법 개정을 추진해 관철시켰다. 이 법 개정에 대해 이탈리아 우파 연합은 ‘언론시장에 활력을 불어넣고 언론산업의 국제경쟁력을 강화한다’며 지지를 표명했다. 베를루스코니의 언론 지배 이후 세계 6대 경제대국 이탈리아의 GDP(국내총생산)와 국가경쟁력은 급속하락하고 있고, 이탈리아의 언론자유 순위는 세계 70위권 아래로 급락했다.

6) 일본의 사례

NHK는 “공공의 복지를 위하여 일본전국에서 수신할 수 있는 풍요로우면서도 좋은 방송프로그램에 의한 국내방송을 함과 동시에 방송 및 수신의 진보에 필요한 업무를 행하고 국제방송 및 위탁 협회 국제방송업무를 행하는 것”을 목적으로 설립되었다. NHK는 이 같은 공적서비스의 수행을 위해 “상업적 이해관계로부터 자유로워야 한다”는 원칙 하에 광고를 금하고 수신료에 의존하고 있다. 수신료는 NHK가 직접 수납하는데, 수납률이 세계적으로 유래가 없을 정도인 97%에 달한다.

NHK는 국내 전국방송 TV 채널 4개(지상파 2개, 위성 2개), 라디오 채널 3개(AM 2개, FM 1개) 등 7개 채널의 서비스와 22개 언어에 의한 국제방송 서비스를 제공하고 있다. NHK는 매년 수지예산, 사업계획, 자금계획을 작성하여 우정대신에게 제출한 뒤, 국회의 승인을 얻어 업무를 실시하고 있다.

<표7> 일본의 민간 네트워크 현황

네트워크 이름	계 열	국수(局數)	관련신문사
JNN	TBS	28	每日新聞
NNN	일본TV	30	讀賣新聞
FNN	후지TV	28	産經新聞
ANN	TV아사히	24	朝日新聞
TXN	TV도쿄	6	日本經濟新聞

<표7>에서 보듯, 일본에는 다섯 계열의 민방 네트워크가 존재한다. 이 네트워크들은 실제로는 존재하지만, 법률적으로는 존재하지 않는다. 민영방송의 면허제도를 규정하는 ‘방송국의 개설에 관한 근본원칙’과 ‘방송보급 기본계획’에는 (1)민영방송은 NHK와 같이 단일 기업체로서 전국적인 규모의 방송을 하지 않을 것, (2)민영방송의 존립기반은 원칙적으로 현 단위일 것, (3)매스 미디어의 소유 및 지배가 원칙적으로 특정인에게 집중되지 않도록 할 것 등의 사항이 명기되어 있다.

이로 인해, 복수국 지배가 원칙적으로 금지되며, 그러므로 네트워크 구축은 불가능한 일이다. 그러나, 실질적으로는 우정성조차도 전국 시청자가 균등한 시청기회를 가질 수 있도록 하기 위해 1현 4국화를 추진하고 있고, 이로 인해 네트워크는 오히려 더 강화되고 있는 실정이다.

한편, 일본 민영방송 네트워크의 또 다른 큰 특징은 마이니찌신문을 제외한 4개의 일본의 주요 신문사들이 4개의 네트워크에 자본참가를 하고 있고, 5개 신문 모두 5개 네트워크와 뉴스 제휴관계를 맺고있다는 점이다. 또한, TBS의 경우, 신문사가 자본참가를 하지 않은 반면, 일본 최대의 광고회사인 덴츠가 3% 정도의 주식을 소유하고 있어, 매체사와 광고회사가 엄격히 분리되는 다른 나라들과는 전혀 다른 양상을 보여주고 있다.

8. 공영방송법은 공영방송 불구화법

한나라당은 ▲공영방송의 예산 및 결산에 대한 심의권과 승인권을 국회에 부여하고, ▲여야에서 2명씩 추천하고 1명은 대통령이 임명하는 경영위원회가 KBS를 감독 관리하고 사장을 선임하며, ▲공영방송의 광고수입을 전체 재원의 20%로 한정하는 내용을 골자로 한 ‘공영방송법 제정안’을 모색중인 것으로 알려졌다.

현재 공영방송 예산은 사장이 편성해 이사회 의결로 확정짓고 있다. 그렇지만 한나라당안대로 국회가 예산을 심의·승인할 경우 공영방송은 독립성은 치명적으로 손상을 입게 된다. 공영방송이 정치권력의 눈치를 보고 자기검열하도록 은연중 강제하도록 할 뿐만 아니라, 예산권과 인사권의 행사를 통해 정치권력이 공영방송을 대놓고 지배·통제할 수 있는 길이 열리게 되는 것이다.

또한, 이 법안이 KBS2와 MBC를 민영화의 길로 내모는 함정을 포함하고 있는 것도 치명적이다. 공영방송들에게 나눠줄 수신료가 부족할 경우, 혹은 국회의 예산 통제를 받아들일 수 없을 경우, 재벌이나 과점신문에게 매각되거나 스스로 민영화하는 방안만이 남게 되기 때문이다.

9. 시장개방의 후유증, 대책 마련해야

한나라당안은 외국자본의 출자·출연을 케이블·IPTV 종편·보도PP에 대해 20%, 위성방송에대해 49%까지 허용하고 있다. 해외 메이저 미디어기업에 의한 국내 방송영상산업의 잠식 및 종속이 우려되는 대목이다.

우리나라 PP산업은 부가가치가 높은 방송콘텐츠산업의 핵심 성장동력으로서 고속성장을 계속해왔다. 방송콘텐츠산업은 세계적으로 연평균 성장률이 7.3% 정도이며, 아시아에서는 11.6% 수준이다. 우리나라는 2005년도 PP산업 총매출액이 3조 1천억원으로 전년대비 24% 증가하였으며, 전체 방송산업(8조6천억원)의 36.4%를 차지하는 정도에 이르렀다(김서중, 2007).

그 동안 MTV, ESPN, CNN 등 미국의 메이저 미디어기업들은 한국시장에 큰 관심을 보여 왔고, 진출을 시도해 왔다. 이들 기업들이 우리나라에서 할 수 있는 사업은 자신의 컨텐츠를 지상파 3사 혹은 CGV나 OCN 등 국내 메이저 PP들에게 팔거나, 경영권을 확보하지 못한 채 1/2 미만으로 진입한 쇼타임, HBO 등 한국내 법인을 통해 경영권을 쥔 합작 파트너가 주도되는 사업에 제한적으로 참여하는 것이었다.

그러나, 이런 식의 시장참여 방식으로는 만족할 만한 성과를 얻을 수 없었다. 성과를 얻지 못한 것은 결국 그들이 국내 메이저 PP를 장악하지 못했기 때문이다. 이들에게 가장 큰 걸림돌이 됐던 것은 외국자본의 참여를 49% 이내로 묶은 우리나라 방송법의 소유규제였다.

이런 상황에서 외국자본의 출자·출연을 케이블·IPTV 종편·보도PP에 대해 20%, 위성방송에대해 49%까지 허용하는 법개정이 한나라당에 의해 추진되는 것이다. 이런한 시장개방안이 통과되면, 규모의 경제에 의해 편당 제작비가 높게 투입된 경쟁력 있는 미국 컨텐츠들이 초국적 미디어기업의 브랜드를 달고 체계적으로, 직접적으로, 다양한 출구를 통해 장래 창창한 한국 시장에 쏟아져 들어오는 모습을 보게 될 것이다.

국내 PP산업의 대외적 경쟁력이 현저히 낮은 상황에서, 콘텐츠 경쟁력 및 자본력에서 월등한 해외 채널들의 전면적으로 유입되면, 국내 PP산업은 그 존립 자체가 위태롭게 될 것이다. 영화, PP, SO, 엔터테인먼트 산업 등을 수직결합한 미국이 메이저 미디어기업들은 자신들의 지배하는 채널에 영화 및 오락물을 편성, 운영함으로써 수신료 수입을 독점적으로 높여나갈 수 있다. 이는 자연스럽게 국내 소비자가 지불하는 가격의 상승요인으로 작용할 것이다. 그리고, 해외 글로벌 미디어기업들은 국내 PP에는 2차 유통을 통해 판매함으로써 수익을 극대화하는 전략을 강화할 것이다. 현재 1600만 가구의 시청자를 보유하고 있는 SO들이 이제 더 이상 수익성이 낮은 한국 PP보다는 미국계 PP를 더 선호할 수밖에 없다. 최종적으로 이 같은 미국 메이저 미디어 기업들의 국내 진출과 시장 잠식은 지상파방송사에 직접적인 타격을 줄 수도 있다. 최근 ‘미드’열풍이라고 할 정도로 외국 드라마에 대한 수요가 확산되고 있는데, 미국 미디어 기업들이 이제 한국 PP에 콘텐츠를 판매하지 않고 실시간으로 드라마를 방송하게 됨으로써 지상파방송사와의 직접적인 시청률경쟁, 광고경쟁이 본격화되는 것이다.

2007년 한국영상상업진흥원(KBI)은 한미FTA에 따른 PP시장 개방 첫해에 미국 기업의 시장 잠식을 <표8>과 같이 추정한 바 있다.

우리나라는 한미FTA 방송분야 협정에서 두 가지 문호를 열기로 약속했다. 첫째는 협정 발효 3년 내에 보도, 종합편성, 홈쇼핑을 제외한 일반PP에 대한 간접투자를 100%까지 허용한 것이다. 둘째는 비준과 동시에 비지상파 PP에 대한 국산 영화 쿼터를 25%에서 20%로, 국산 애니메이션 쿼터를 35%에서 30%로 낮추고, 수입물에 대한 1개국 쿼터를 60%에서 80%로 높이기로 한 것이다.

장르	매출액(억원)	순이익(억원)	종업원수	시청률(%)
영화	1,521.3	102.0	221	2.06
애니메이션	517.6	272.2	152	1.48
스포츠	397.9	12.7	110	0.46
교양다큐	149.1	0.0	64	0.33
여성	101.7	3.8	42	0.13
연예정보	0.0	0.0	0	0.00
음악	38.4	0.0	11	0.00
정보문화	50.8	0.0	44	0.05
교육	0.8	0.0	1	0.00
합계	2,777.6	390.8	645	4.52
국내 홈쇼핑을 제외한 전체 시장에서의 비중(%)	27.6	67.4	14.6	33.9
국내 전체 시장에서의 비중(%)	10.2	11.9	8.4	32.5

<표8> KBI가 추정한 미국 PP의 한국 PP시장 예상 점유 규모

※출처 : 권호영․하윤금(2007), '한미FTA:유료방송시장 개방의 영향과 대응방안',『KBI 포커스 07-10』, 한국방송영상산업진흥원, 14쪽.

이에 따르면, 미국계 PP의 매출액은 2,778억원으로 한국시장의 27.6%(홈쇼핑 포함시 10.2%)를 점유, 순이익은 391억으로 한국시장의 67.4%(홈쇼핑 포함시 11.9%)를 점유, 시청률은 4.52%로 한국시장의 33.9%(홈쇼핑 포함시 32.5%)를 점유한다. 이 같은 추정은 2005년도 재무자료와 2006년도 시청률을 이용해 계산한 값이며, 실제 개방시점에 이르러서는 시장규모와 시청률의 증대로 이보다 규모가 커질 것임을 단서로 달고 있다.

한나라당 방송법 개정에 따른 시장개방은 한FTA의 수준을 훨씬 상회하는 것이다. 그에 따른 국내시장 개방의 효과는 단순히 금액 차원의 국내산업의 피해를 넘어 더 큰 차원의 구조적 문제를 유발한다. 시청률이 높은 장르에서 경쟁력이 큰 콘텐츠를 보유한 미국계 메이저 사업자들이 우리 시장에 직접 진입함으로써 비지상파 유료방송 시장의 주도권이 이들에게 넘어가게 되고, 이에 따라 한국 PP들이 수익을 낼 수 있는 여지가 줄어들게 되고, 흡인력 있는 미국 프로그램들이 우리나라의 유료 방송시장을 점령하게 되고, 그럼으로써 그나마 약간의 경쟁력을 유지하고 있던 지상파 방송과 시청점유율과 광고수입마저 위협당하게 되는 악순환의 시나리오가 작동할 수 있는 것이다.

이번 한나라당 방송법 개정안처럼, 우리 방송시장의 문호를 외국자본에 크게 열고자 한다면, 반드시 국내시장의 잠식과 국내산업 경쟁력 저하를 충분히 만회할 만한 실효성 있는 보완책-국내 PP와 콘텐츠산업의 제대로 된 보호육성책-을 함께 마련해야 할 것이다.

10. 신문법 개정안의 문제점들

헌법불합치 결정을 과도하게 확대해석한 일간신문의 복수소유 허용

한나라당의 신문법 개정안은 일간신문과 방송의 겸영금지 조항 뿐 아니라 신문의 복수소유 규정까지 모두 삭제해 ‘일간신문의 복수소유’를 전면 허용하고 있다.

이 조항은 헌법재판소에 의해 헌법불합치 결정을 받은 바 있다. 그러나 헌재가 신문의 복수소유 조항에 대해 헌법불합치 결정을 내린 것은 ‘시장점유율과 매출액 등 신문시장에서 점하는 비중 등을 불문하고 모든 일간신문에 일률적으로 복수소유를 규제하는 것은 문제가 있다’는 취지였다. 즉 일간신문 지배주주에 의한 복수소유의 결과가 신문의 다양성을 위협하지 않는 범위에서 허용하라는 것이지 복수 소유를 전면 허용하라는 것은 아니었다. 위헌이 아닌 헌법불합치 결정이 내려진 것도 이런 취지에서다.

한나라당도 2004년과 2006년 신문법안을 제출할 때, ‘신문의 인수합병의 결과로 시장점유율 30%가 넘어서면 안 된다’는 조문을 포함한 바 있다. 특히 2006년 신문법안은 헌재의 결정 내용을 반영한 것이었다. 그랬던 한나라당이 이번에는 헌재 결정의 취지까지 뒤집고 신문의 복수소유를 전면 허용하겠다고 나선 것은 납득하기 어려운 일이다.

자료신고 조항 삭제로 허울뿐인 여론집중도 조사

한나라당 신문법안은 신문법의 자료신고 조항마저도 삭제했다. 자료신고를 통한 신문기업의 경영투명성 확보는 사회적 감시자로서 신문의 위상 정립과 독자에 대한 정보 제공 차원에서 필수적이다. 헌재도 이 조항이 합헌이라고 결정한 바 있다.

그런데도 최근 문화체육관광부는 ‘ABC협회를 통한 부수공사를 강화하고 대신 신문법의 자료신고 조항은 삭제하겠다’고 공언했으며, 한나라당은 문체부의 이런 공언을 법안으로 밀어붙이려 하고 있다. 발행부수, 유가부수 등 신문사의 경영자료 없이 언론진흥기금을 어떻게 지원하겠다는 것인지 알 수 없다. 그러면서 한편으로는 여론집중도(법안 제16조) 조사를 하겠다고 규정하고 있는데, 무슨 목적으로, 어떻게 여론집중도를 조사하겠다는 것인지 구체적 내용이 없어 그 의도를 의심케 한다.

본말 전도된 행정편의 중심의 신문지원기구 통합

신문법 개정안은 법정기구인 신문발전위원회와 재단법인인 한국언론재단을 통폐합하여 독임제 행정기구인 ‘한국언론진흥재단’을 신설하도록 규정하고 있다. 신문지원기구를 합의제가 아닌 독임제 기구로 만드는 것은 신문지원정책의 중립성과 자율성을 훼손하고 정부의 개입 논란을 불러일으킬 우려가 있다. 신설되는 통합 신문지원기구는 조직운영의 독립성과 사업집행의 공정성이 보장되어야 한다.

통합기관인 ‘언론진흥재단’은 문체부 산하의 특수공익법인으로 설치하도록 되어있다(법안 제28조제4항). 통합대상은 신문발전위원회, 언론재단, 신문유통원이다. 언론재단은 사실 신문지원기관도 아니다. 정관 그대로 하면 종합미디어진흥기관이다. 그럼에도 신문지원기관이라고 통합대상으로 삼는 것은 이해하기 어렵다. 그래서인지 언론진흥재단의 직무에는 신문지원기관의 것으로는 보기 어려운 언론재단 직무의 흔적이 남아 있다.

이런 통합방향은 문체부가 통제하기 쉬운 산하 특수공익법인의 형태로 언론재단을 중심으로 신문발전위원회이나 신문유통원을 통합시키려는 의도로 해석될 수 있다. 신문지원기관의 중심이며 법적 위상이 높은 신문발전위원회가 통합의 일개 대상으로 전락하게 되어서는 안 될 일이다.

‘언론진흥기금’의 저의도 의심스럽다. 법안에 따르면 언론진흥재단이 언론진흥기금의 지원 기준과 지원 대상을 매년 공고하도록 되어 있고(제35조제3항), 언론진흥기금의 관리운용을 위해 언론진흥기금관리위원회를 두도록 하고 있다. 그런데 언론진흥기금관리위원회는 심의권만 있는 위원회로(법안 제35조 제2·3항) 사실상 권한이 없으며, 언론진흥기금에 대한 전권은 언론진흥재단의 이사진에 결정하게 된다. 결국 문체부 산하의 언론진흥재단이 지원의 형식과 내용을 좌지우지 하는 것이다. 어느 나라에 이렇게 자의적인 방식의 신문지원제도가 있는가? 기금을 무원칙하게 나눠주게 되거나 아니면 현재 언론재단 방식의 지원이 될 가능성 높다.

신문지원의 근본 취지는 ‘여론다양성 보장’에 있다. 원칙과 기준 없이 정부가 자의적인 판단에 따라 지원금을 나눠준다면 ‘언론진흥기금’은 여론다양성 보장은커녕 권력이 언론을 순치시키는 수단으로 악용될 위험이 크다.

신문발전위원회, 신문유통원, 한국언론재단 등 신문지원기관들을 한국언론진흥재단으로 통폐합하는 것, 언론진흥기금 사용에 대한 최종결정권을 정부에게 귀속시킨 것도 대표적인 독소조항이다. 정부가 지원을 미끼로 신문을 순치시키는 시도를 할 수 있는 가능성을 배제하는 아무런 장치들이 행정적 편의만 도모하고 있는 것이다.

11. 근본적이고 치명적인 문제점 : 절차적 민주주의의 파괴

한나라당 언론관계법안들은 1)국가와 자본 양면에서의 방송 독립성과 자율성을 훼손할 우려가 있고, 2)방송을 통한 무표보편의 공공서비스 제공을 양적으로 축소하고, 질적으로 하락(저품질화, 상업주의화, 공론기능 저하)시킬 수 있으며, 3)외국계 글로벌 미디어기업의 진출에 의해 국내 방송산업이 잠식되고 종속될 우려를 배태하며, 4)소수 기득권층 중심으로 방송에 의한 여론 다양성 보장기느을 축소할 수 있고, 5)지역방송 본연의 공적 기능을 축소하고 그 존립 자체를 위태롭게 하여 지역균형발전을 어렵게 하는 부작용의 우려를 잠재하고 있다.

그러나, 이보다 더 치명적이고 근본적인 문제점을 지니고 있는 바, 바로 추진 과정의 비민주성이다. 무릇 모든 사회적 의사결정은 민주적으로 이뤄져야 한다. 민주주의는 절차를 존중하는 체제다. 특히 여러 사람의 이해관계가 걸린 중대한 문제인 경우, 관심 있거나 이해관계에 있는 사람들이 충분히 토론하고, 상호이해와 절충을 위해 애쓰고, 종국적으로 합의에 이르는 과정이 필수적이다. 공론의 과정을 거쳐 합의에 이르고, 이에 근거해서 정책을 시행하는 절차여야 하는 것이다.

언론관계법들을 둘러싼 갈등과 대결이 뜨거웠던 것은 내용에 대해 여야가 서로 극단적으로 대립되는 판단을 갖고 있어서이기도 하지만, 보다 더 근본적인 이유는 여당이 토론과 합의의 민주적인 절차를 생략하려 했다는 데 있다. 토론과 합의를 배제한 채 의회에서 다수결로 결정하는 것은 다수독재 혹은 의회독재로서 군사독재와 똑같이 나쁜 것이다.

더구나, 한나라당 언론관계법안의 핵심인 방송법 개정안에 대해 반대 여론이 압도적이다. 지닌해 말부터 이어진 각종 여론조사에서 한나라당 방송법안에 대한 반대가 찬성보다 2배 이상 많은 것으로 꾸준히 나오고 있다. 이런 상황에서 한나라당이 사회적 토론과 합의의 과정을 외면하고 자신들이 다수인 의회에서 다수결로 의결을 강행처리하려는 것은 의회쿠데타라 부를 만한 민주주의 파괴행위이다.

한나라당이 내놓은 방송법 등 언론 관계법 제․개정안은 우리나라 방송구조를 비롯한 언론구조 전체와 국민의 알권리와 언론자유에 커다란 지각변동을 일으킬 수 있는 내용을 포함하고 있다. 이번 사안은 그 변화에 대하여 관하여 학계, 업계, 정계, 시청자 등 다양한 이해당사자들이 참여하여 충분한 토론과 논의를 거쳐 원만한 사회적 합의를 도출하는 과정이 필수적이다.

우리는 이미 현재의 방송구조를 만들기 위해 이해당사자들이 참여하는 ‘방송개혁위원회’를 만들어 토론하고 합의를 도출하여 2000년 통합방송법을 여야 합의로 제정한 경험이 있다. 사회적 의미와 민감성 그리고 파급력으로 볼 때, 언론관계법 특히 방송법 개정과 공영방송법 제정은 그 경험을 살려 그런 방식으로 접근하는 것이 필요하다.

“영국에서는 방송 분야에서 중요한 정책이나 쟁점이 떠오를 때마다 조사연구위원회(지금까지 10여 차례)를 구성하여 활동보고서를 의회에 제출하고 의회는 이에 기초하여 새로운 방송정책을 위한 입법을 행한다. 프랑스도 미테랑 대통령 때, 그리고 최근 방송 구조 개편을 위해 특별위원회를 구성한 바 있다. 구미의 자유민주주의 국가에서는 이런 절차가 관행으로 자리잡았다.”(이효성)

사회적 토론과 합의라는 민주적 절차에 입각하여, 방송의 자율성과 독립성을 공고히 하고, 무료보편의 공공서비스의 양과 질을 높이고, 방송산업을 발전시키고, 공영방송의 위상과 역할을 개선․강화하는 미래를 기대한다.

<부록 : 한나라당 방송법 개정안에 대한 여론조사 자료들>

1) 2008년 9월 6일 <한겨레>가 리서치 플러스에 의뢰해 실시한 여론조사에서는 신문·방송 겸영허용에 대한 찬성 25%, 반대 64.1%로 반대가 두 배 이상 많았다. 한나라당 지지자도 절반이 넘는 51.8%가 반대했다.

2) 08년 9월 28일 한국사회여론연구소 조사결과도 반대 69%, 찬성 26.3%, 로 나타났다. 대기업의 지상파방송 진출에 따른 공정성과 신뢰성을 묻는 질문에 대해서는 ‘우려된다’는 의견이 각각 59.5%, 54.9%로 ‘강화될 것’이라는 응답 9.9%와 13.6%보다 다섯배 가량 많았다.

3) 2008년 9월 18~20일 한길리서치가 실시한 여론조사에서는 대기업의 지상파 진출과 방송뉴스 허용에 대해 반대 62.4%, 찬성 21.6%였다.

4) 2008년 9월 27일 <문화방송>이 코리아리서치에 의뢰한 조사에서도 한나라당의 신문·방송법 개정안에 대해 응답자의 61.1%가 ‘재벌과 권력이 방송을 장악할 수 있으므로 반대한다’고 응답했고, ‘미디어 산업을 위해 찬성한다’는 장에는 25.3%만 동의했다.

5) 2008년 12월 29일 리얼미터의 조사에서는 언론관계법 개정안에 대한  반대 의견이 57.8%,찬성의견이 22.6%)였다.

6) 2008년 12월 31일 <한겨레>가 리서치 플러스에 의뢰한 여론조사에서는 대기업과 신문사가 공중파 방송과 방송 뉴스채널을 소유하는 데 대해 반대가 57.7%, 찬성은 31.4%였다.

7) 2009년 1월 6일 <데일리서프라이즈>가 BNF리서치에 의뢰해 실시한 여론조사에서는, 방송법 등 미디어 관련 법률 개정에 대해서는 ‘개정에 적극 반대한다’ 33%, ‘반대하는 편이다’ 28.7%로, 반대의견이 61.7%에 달한 반면, ‘적극 찬성한다’ 12.3%, ‘찬성하는 편이다’ 15.9%로, 찬성의견은 28.2%에 불과했다.

8) 2009년 1월 19일 시사인이 조사한 여론조사에서는 대기업의 공중파 진출에 대해 반대한다는 의견은 63.8%, 찬성한다는 의견은 28%였다. 조선 중앙 동아일보 등 신문의 공중파 방송 진출에 대해서 반대한다는 의견은 63.3%, 찬성한다는 의견은 27.7%였다.

9) 전문가 집단에서도 신문·방송 겸영 허용에 대해 반대입장이 우세했다. 미디어오늘이 신년호(680호·12월31일) 특집으로 진행한 여론조사에서 한국언론정보학회 소속 언론학자 89%가 신방겸영을 반대한다고 밝혔다. 지지한다는 입장은 8%에 불과했다. 대기업의 방송진출에 대해서도 95%가 반대 입장이었고, 지지 입장은 5%에 그쳤다.

10) <SBS>가 2009년 1월 24일 보도한 여론조사에서는 신문과 대기업의 지상파 방송진출을 허용한 방송법 개정안에 70%가 반대했다.

발 제 2

언론관계법의 법적 문제점 검토

-신문방송겸영 문제 및 사이버모욕죄 등 인터넷 규제법안을 중심으로

류신환(민주사회를위한변호사모임 언론위원장)

1. 신문과 방송의 겸영 및 교차소유를 허용하는 개정안에 대한 법적 검토

가. 들어가며

2005. 1. 기존 ‘정기간행물 등록 등에 관한 법률’을 개정하여 만든 ‘신문 등의 자유와 기능 보장에 관한 법률’(이하 ‘신문법’이라고 한다)에 대하여 헌법소원이 제기되어 2006. 6. 29. 헌법재판소(이하 ‘헌재’라고 한다)가 신문법 일부 조항에 대한 위헌 및 헌법불합치 결정을 선고하였다(헌법재판소 2006. 6. 29. 선고 2005헌마165 결정 ‘신문 등의 자유와 기능보장에 관한 법률 제16조등 위헌확인 등’; 이하 위 결정을 ‘헌재 결정’이라고만 한다). 정부와 한나라당은 헌재 결정에 따른 법률 정비를 명분삼아 신문법, 방송법의 개정을 추진하고 있는데 특히 그 가운데에서도 신문, 방송의 겸영 및 교차소유 제한을 완화하는 내용의 개정안이 문제이다. 위 헌법소원 사건에서 이미 신문, 방송의 겸영을 금지하는 신문법 규정이 판단의 대상이 되었지만 헌재는 그 규정에 대하여 합헌 결정을 내렸다. 한나라당이 내세우는 명분과는 달리 오히려 헌재 결정에는 신문, 방송의 겸영을 금지하는 필요성에 관하여 다시 한번 상기해야 할 의미있는 헌법적 원칙(신문의 자유와 사회적 책임, 여론다양성 등)들이 포함되어 있다.

법은 ‘현실 상황의 변화’에 맞게 또 ‘정당한 입법 목적’에 따라 개정될 수 있다. 그렇다면 ‘현실 상황에 대한 정확한 이해’가 전제되어야 함은 물론이거니와 법개정에 따른 법적 규율과 현실의 예측되는 변화에 대한 냉철한 분석이 필수 조건이다. 신문, 방송의 겸영/교차소유를 금지하는 현행 법률 역시 무조건적으로 개정이 금지되는 조항이라 할 수 없음은 당연하다. 그러나 현재 제출된 개정안이 과연 그 개정에 필요한 기본적 원칙들을 지키고 있는지에 대한 검토는 필요하다. 그러한 검토는 다양한 관점에서 깊이 있게 논의되어야 할 것이다. 그 일부로서, 아래에서는 신문법, 방송법 개정 과정에서 반드시 고려되어야 할 헌법적 가치의 내용을 우선 헌재 결정을 중심으로 살펴본다. 또 외국 법제의 경우에는 어떠한 원칙과 기준 하에 이 문제를 다루고 있는지를 참고함으로써 우리의 현실에서 적용되어야 할 법개정의 원칙들을 확인하고 현재 한나라당 개정안의 문제점을 지적하기로 한다.

나. 신문법, 방송법 개정안의 요지

한나라당이 제출한 개정안은 ① 신문법에서 신문, 방송의 겸영을 금지한 조항을 삭제하고, ② 방송법에서는 신문과 대기업의 방송사업 참여를 허용(지상파 20%, 종합편성 30%, 보도전문편성 49%)하는 것을 중심으로 그와 관련된 내용을 포함하고 있다.

이와 관련된 현행 신문법, 방송법 규정은 다음과 같다.

“-신문법 제15조(겸영금지 등)

② 일간신문과 뉴스통신진흥에관한법률의 규정에 의한 뉴스통신(이하 "뉴스통신"이라 한다)은 상호 겸영할 수 없으며, 방송법에 의한 종합편성 또는 보도에 관한 전문편성을 행하는 방송사업(이하 "방송사업"이라 한다. 이하 이 조에서 같다)을 겸영할 수 없다.

-방송법 제8조(소유제한 등)

③제2항의 규정에 불구하고 독점규제및공정거래에관한법률 제2조제2호의 규정에 의한 기업집단중 자산총액 등 대통령령이 정하는 기준에 해당하는 기업집단에 속하는 회사(이하 "대기업"이라 한다)와 그 계열회사(특수관계자를 포함한다) 또는 신문등의자유와기능보장에관한법률에 의한 일간신문이나 뉴스통신진흥에관한법률의 규정에 의한 뉴스통신(이하 "뉴스통신"이라 한다)을 경영하는 법인(특수관계자를 포함한다)은 지상파방송사업 및 종합편성 또는 보도에 관한 전문편성을 행하는 방송채널사용사업을 겸영하거나 그 주식 또는 지분을 소유할 수 없다.”

다. 신문의 자유와 공적 기능 보장에 관한 헌법 규정

헌재는 헌재 결정에서 신문의 자유는 개인의 주관적 기본권으로서 보호될 뿐만 아니라 ‘자유 신문’이라는 객관적 제도로서도 보장되고 있다고 판시하였다. 동시에 신문은 자유로워야 하지만 공정하고 객관적인 보도를 통하여 민주적 여론형성에 기여하고 국민의 알 권리를 충족시켜야 한다는 점에서 자유에 상응하는 공적 기능을 아울러 수행하게 된다는 점을 분명히 하였다. 관련 헌재 결정의 내용을 옮기면 다음과 같다.

헌재 결정, ‘4. 본안에 대한 판단’, 나.의 (1)항 이하 참조

“헌법 제21조 제3항은 “통신ㆍ방송의 시설기준과 신문의 기능을 보장하기 위하여 필요한 사항은 법률로 정한다.”고 규정하고 있는데, 이 규정에서 통신ㆍ방송의 시설기준 법정주의와 나란히 신문기능 법정주의를 정한 것은 우리 헌법이 방송뿐만 아니라 신문에 대하여도 그 공적 기능의 보장을 위한 입법형성, 즉 입법적 규율의 가능성을 예정하고 있음을 의미한다. 여기서 “신문의 기능”이란 주로 민주적 의사형성에 있고, 그것은 다원주의를 본질로 하는 민주주의사회에서 언론의 다양성 보장을 불가결의 전제로 하는 것이므로, “신문의 기능을 보장하기 위하여”란 결국 ‘신문의 다양성을 유지하기 위하여’란 의미도 포함하고 있다고 할 것이다.”

나아가 헌재 결정은 ‘신문의 경우에 다양성 보장은 다수의 신문들이 그 논조와 경향으로써 자유로이 경쟁하는 가운데 저절로 보장되는 것이 아니냐’는 청구인들의 주장에 대해,

“신문의 독과점 또는 집중화현상과 경향보호가 결합할 경우 정치적 의견의 다양성을 전제로 하는 다원주의적 민주주의체제에 중대한 위협이 될 것이기 때문에, 개별 신문기업이 각자의 경향보호를 주장하기 위해서는 신문의 다양성 확보가 필수적인 전제가 된다고 할 것이다. 신문의 다양성을 보장하기 위한 국가의 적절한 규율은 경향보호와 모순된다기보다는 상호보완적인 것이라고 보아야 한다.”

고 판시하였다. 헌재가 독과점화, 집중화라는 현대적 언론시장의 현실 속에서도 민주주의체제의 필수요건인 여론다양성을 보장하기 위한 국가의 규율을 정당화한 것으로 평가된다.

이용성, ‘헌재 판결의 의미와 신문법 개정 과제’, (사)민주언론시민연합 주최 토론회 발제문, 2006. 7., 3쪽 참조.

라. 신문시장 독과점 규제의 정당성

헌재는 신문법에 규정된 일간신문과 뉴스통신, 방송사업 등과 같은 이종매체 간의 겸영금지나 소유제한, 또는 일간신문 상호 간의 소유제한 제도는 신문의 자유를 제한하는 규정에 해당하지만 이는 신문시장의 건전한 경쟁과 신문의 다양성 제고를 위한 경제적 차원의 독과점 방지를 일차적이고 직접적인 목적으로 하는 것이지 신문의 내용에 대한 규제를 직접적인 목적으로 하는 것이 아니므로 이와 같이 신문기업의 외적 활동에 개입하는 것은 보편적으로 인정될 수 있다고 한다.

헌재 결정, ‘4. 본안에 대한 판단’, 나.의 (2)항 참조.

나아가 헌재 결정은‘인터넷 등과 같은 뉴미디어의 출현으로 신문의 영향력이 점차 감소되고 있는 상황에서 신문시장에 대한 공정거래법상의 접근은 시대착오적인 것’이라는 청구인들의 주장에 대하여 다음과 같이 판시하였다.

“다른 언론미디어가 다양한 정보와 컨텐츠(contents)를 제공함으로써 여론형성에 있어 일정 부분 영향력을 행사하고 있는 것이 사실이라고 하더라도 민주주의 사회에서 언론이 지니고 있는 가장 중요한 역할인 정치적 의사형성에 있어서는 여전히 신문이 가장 중요한 여론형성 매체의 역할을 떠맡고 있다. 신문은 정기적ㆍ지속적으로 같은 독자에게 사실과 의견을 전파함으로써 독자의 의견형성에 결정적 영향을 미치고 있으며, 여론 주도층이나 지식층을 비롯하여 일반대중들도 신문의 보도와 논평을 통하여 정치적 의사 형성에 필요한 정보를 획득하고 이에 기초하여 자신들의 정치적 의사를 결정한다. 그러므로 여전히 다수 신문의 존재와 경쟁은 신문의 다양성을 유지하기 위한 중요한 요소가 되고, 신문시장의 독과점과 집중을 방지함으로써 신문의 다양성을 확보하고자 신문기업 활동의 외적 조건을 규율하는 것은 정당하고 또 필요하다.”

마. 신문, 방송 겸영 금지의 정당성

헌재는 ‘일간신문이 뉴스통신이나 방송사업과 같은 이종미디어를 겸영하는 것을 어떻게 규율할 것인가 하는 것은 고도의 정책적 접근과 판단이 필요한 분야이다’라고 전제하였다. 국가의 미디어정책의 목표는 정치적, 문화적, 산업적 측면으로 구분할 수 있고 국가는 이 세 측면을 모두 고려한 정책을 추진해야 하는데, 국가미디어정책을 신문 영역으로 투사하면 ‘자유로운 여론 형성을 위한 신문의 다양성 확보’’여론의 질과 신문 저널리즘의 수준 제고’, ‘신문산업 진흥’이라는 3가지 정책적 목표를 도출할 수 있다. 헌재는 어떠한 정책적 입장을 취할 것인지는 나라마다 다를 수 있다고 보면서도 우리 현실에서 신문과 방송간의 겸영을 금지한 것은 필요한 제한이라고 보았다.

헌재 결정, ‘4. 본안에 대한 판단’, 나.의 (3)항 참조.

김영욱, ‘신문법 개정방안 : 교차소유와복수소유를 중심으로’, 미디어 인사이트, 2008년5월호, 5쪽~7쪽 참조

“이종 미디어 간의 융합의 문제에 있어서 가장 문제가 되는 것은 신문과 지상파방송 간의 관계이다. 일간신문과 지상파방송은 가장 대표적이고 강력한 미디어 수단이므로 이 두 수단의 융합은 전체 언론시장에 미치는 영향이 크고, 이것이 언론의 다양성 보장을 저해할 위험성은 항상 존재하기 때문이다… 신문법 제15조 제2항은 신문의 다양성을 보장하기 위하여 필요한 한도 내에서 그 규제의 대상과 정도를 선별하여 제한적으로 규제하고 있다. 규제 대상을 신문의 다양성 보장과 연관성이 높은 일간신문으로 한정하고 있을 뿐만 아니라 위에서 본 바와 같이 겸영에 해당하지 않는 행위, 즉 하나의 일간신문법인이 복수의 일간신문을 발행하는 것이나, 하나의 일간신문법인의 지배주주가 다른 일간신문법인이나 뉴스통신법인의 주식ㆍ지분을 2분의 1 미만의 범위 내에서 취득하는 것은 허용되며, 하나의 일간신문법인이, 이미 다른 일간신문ㆍ뉴스통신ㆍ방송사업 법인의 주식ㆍ지분의 2분의 1 이상을 소유하고 있지 않은 한, 또 다른 일간신문이나 뉴스통신 법인의 주식이나 지분을 소유하는 것은 금지되지 않는다. 또한 위에서 본 바와 같이 종합편성이나 보도전문편성이 아니어서 신문의 기능과 중복될 염려가 없는 방송채널사용사업이나 종합유선방송사업, 위성방송사업 등을 겸영하는 것도 가능하다. 신문법 제15조 제2항의 규제의 대상과 정도가 위와 같다면 이는 언론의 다양성을 보장하기 위한 필요한 한도 내의 제한이라고 할 것이어서 신문의 자유를 침해한다고 할 수 없다.”

바. 외국의 교차소유 규제의 시사점

신문과 방송의 교차소유 정책은 각국의 미디어 산업의 구조적 변화에 대한 대응인 만큼 각 나라 미디어 시장의 체계와 역사적 과정상의 특성에 맞게 입안, 집행되고 있다. 따라서 어떠한 결론만을 끌어다가 찬반 의견의 근거로 삼는 것은 부적절하다. 이번 발제문에서는 외국 교차소유 제도의 규제 내용을 구체적으로 살피기 보다는 각국 모델의 내용과 그 논의과정에서 나타난 공통적이면서도 특징적인 내용들을 바탕으로 우리의 법개정 과정에 어떻게 고려할 수 있는지를 고민해보고자 한다. 해외 교차소유 사례가 주는 시사점을 정리하면 다음과 같다.

박주연, ‘신문∙방송의 교차소유 정책: 해외 사례와 그 시사점 – 미국, 영국, 독일, 프랑스, 일본 사례와 국내 현황을 중심으로’, 미디어 인사이트, 2008년 4월호 88쪽 이하 참조.

① 해외 주요 국가의 미디어 소유 규제의 가장 큰 목표는 공통적으로 ‘다양성’이다. 목표는 공통적이지만 방법론으로서의 유형과 제도들은 각국 자체의 미디어 산업 구조 및 정책에 따라 차이를 보이고 있다. 즉 그 나라의 현실에 맞는 소유 규제를 수행함으로써 미디어의 다양성을 보호하는 정책을 실시하고 있다. 교차소유를 허용하는 국가에서도 제도적으로 여론의 다양성을 보장할 수 있는 조치를 별도로 취하고 있다. 영국이나 독일에서는 공익성 테스트뿐만 아니라 시장지배력 가능사업자에 대한 여론 다양성 규제 및 반독점경쟁규제법을 이중적으로 적용하고 있다.

② 디지털 기술의 발달에 따른 새로운 미디어 상황에서 기존의 일괄적인 금지조항이나 규제를 특정 미디어가 갖는 시장 지배력의 차이에 따라 탄력적으로 검토하고 있다. 또한 개별 기업의 시장지배력과 집중도를 평가할 때 물리적으로 구분된 개별 미디어 시장에서의 경제적 지배력을 고려하기 보다는 다른 미디어와의 관계 속에서 정보와 의견이 얼마나 집중되어 있는지를 고려하고 있다.

③ 해외의 소유규제와 관련된 논의과정을 살펴보면 정책마련 시 미디어 소유의 근거를 확실히 하고 경험적 자료의 검증을 위해 집중하고 있다. 독일의 미디어분야 집중조사위원회(KEK)는 3년마다 미디어 집중 현황과 규제방법론에 대한 정기적인 검토를 하고 영국의 오프콤 역시 융합 환경에서 전체 미디어 시장을 아우르는 평가 기준을 가지고 지속적으로 평가하고 있다. 따라서 임의적으로 설정된 기준보다는 미디어의 역할과 기능의 구조적 상황, 미디어 시장의 집중, 미디어 기업간 교차소유 현실 등에 대한 장기적이고 정확한 데이터 수집이 필요하다. 2003. 미국 FCC의 소유권 탈규제 정책이 법원에 의해 환송된 것은 상한선의 추상성과 타당한 자료가 불충분했던 것에 기인한다고 한다.

2003. 7. FCC가 소유권 규제를 위해 개정안을 마련했을 대 프로메테우스 라디오를 비롯한 시민단체와 기업이 법원에 재고를 요청하였고, 연방순회항소법원은 청원을 받아들여 2004년에 조항의 적합성과 적절성을 입증할 증거가 확보될 때까지 개정안의 발효를 보류할 것을 결정했다. 그후 FCC는 미디어 소유규제 기준이 FCC의 정책목표를 충족시키는 지에 대한 공중의 의견을 듣기로 하고 2006년부터 2년간 미국전역에서 미디어 소유규제와 관련한 청문회를 개최하고 연구프로젝트를 진행시켰다.; 박주연, 위의글, 46~48쪽 참조.

④ 미디어 소유규제에 관한 법률 개정을 위하여 선행되어야 할 연구 작업이 많다. 신문과 방송의 겸영을 판별하는 기준은 여론 다양성과 독과점의 문제인데 전체 미디어 시장을 대상으로 다양성과 집중도를 평가하여 미디어들에 관한 기준과 개별 미디어가 정보 이용에 미치는 영향을 수량화하는 것이 중요하다. 국내에서는 아직도 신문 시장의 시장 지배력과 집중도를 계산하기 위한 근거마련이 어려운 형편이다. 신문의 경우 ‘판매부수’를 근거로 삼을 수 있는데 객관적 판매부수 검증을 위한 신문시장의 ‘유통구조 개선’이 겸영의 선행조건으로 전제되어야 한다.

⑤ 미디어에 대한 정책은 여론형성의 다원성 및 문화의 다양성 보장, 공정 경쟁 촉진 등을 위한 정당한 목적과 방법이 드러나야 한다. FCC는 2003년 개정안 실패 이후 2년간에 걸쳐 다양한 공청회와 연구 프로젝트를 통해 사회적 합의를 수렴하는 과정을 거쳤다. 미디어 소유 규제는 미디어 시장의 구조와 연결되는 정책적인 판단인 만큼 미디어를 둘러싼 사회적, 경제적 변화를 쟁점과 함께 정밀하게 검토하는 노력이 필요하다. 과점 등으로 미디어 영향력 집중이 일단 형성되면 이를 다시 정책적 수단을 통해 해소하는 것이 매우 힘들기 때문이다.

사. 우리 법개정에서 고려할 점과 한나라당 개정안의 문제점

위에서의 검토를 바탕으로 우리의 신문, 방송 겸영 및 교차소유 법개정 논의 과정에서 반드시 고려해야 할 원칙을 짚어보고 동시에 한나라당 개정안의 문제점을 검토해 보기로 한다.

(1) 미디어 시장에 대한 정확하고 체계적인 데이터 수집이 선행되어야 하며, 시장집중에 대한 객관적인 평가자료가 확보된 후 그에 기반한 여론 수렴 작업이 필요하다.

한나라당이 법개정의 근거로 주요하게 제시하는 대규모 고용창출 효과를 분석한 ‘방송규제 완화의 경제적 효과 이슈 리포트’(정보통신정책연구원)는 방송시장이 어떻게 발전할지에 대한 구체적인 분석이 없는 상태에서 가정을 바탕으로 예측한 자료에 불과하다고 알려져 파문이 일었었다. 이번 신문, 방송법 논의처럼 민주적 여론형성과 미디어 산업 구조에 큰 영향을 끼칠 사안에 관하여는 그 정책적 결정 전에 단기적, 장기적 데이터를 정밀하게 수집하여 신중한 논의를 거쳐야 하는 것은 기본 중의 기본이다. 미디어 시장 집중도에 대한 조사 뿐만 아니라 효과 분석, 또 소유규제 완화시 여론다양성 문제를 보완하고 지속적으로 규제개선을 도모할 수 있는 별도의 제도적 장치 마련, 그리고 이와 같은 제도적, 법적 장치의 집행을 전담하여 효율적이고 체계적으로 추진할 별도 위원회의 설치 등  검토하고 준비해야 할 자료들이 한두가지가 아니다. 한나라당의 이번 법률 개정안 제출에는 이러한 기본적인 연구와 데이터 수집이 바탕되지 못했을 뿐만 아니라 제도적 보완에 대한 고민과 연구도 결여되어 있다. 이러한 부분에 대한 보완과 여론수렴이 법개정 절차 진행의 전제조건이라고 할 것이다.

한겨레신문, 2009. 2. 4.자 참조.

김영욱, 위의글, 31쪽 참조.

(2) 한국 사회에서 신문의 현실적인 과점 상황에 대한 정확한 파악과 그에 기초한 차별적인기준 마련이 필요하다.

국내에서 조선일보, 중앙일보, 동아일보 3사가 독자시장에서 차지하는 비율은 60-80%로 추정된다. 이러한 상황에서 신문, 방송 겸영 및 교차소유를 모든 일간신문에게 일률적으로 허용하는 것은 적절한 방법이 아니며, 신문의 다양성을 위협하는 실질적인 관련성을 검토해서 보다 세밀한 규제방법을 찾아야 한다.

김영욱, 위의글 26쪽 참조.

김영욱, 위의글 19쪽 이하 참조.

그런데 아직까지도 우리에게는 여론 집중도를 정확하게 평가할 적절한 기준과 그 조사방법조차 정착되지 못했다. 신문법 제17조는 발행부수를 기준으로 하고 또 시장지배적 사업자의 비율 기준을 낮추는 내용으로 입법되었으나 헌재 결정에서 위헌 판결을 받았다.  미디어정책적 규제에서 우선되는 것은 정보의 내용이 얼마나 독자에게 잘 전달되는가를 파악하는 것이므로 독자가 비용을 지불하고 신문을 구입한 결과라는 점에서 판매부수가 신문의 영향력을 측정할 수 있는 좋은 도구이다. 이에 따라 신문법 제16조가 판매부수를 포함한 자료신고를 의무화  했음에도 불구하고 조중동 3사가 자료의 공개를 거부하고 있어 신문, 방송 겸용을 심사함에 있어서 객관적인 자료를 확보하고 있지 못한 상태이다.

헌재는 그 이유로 신문법이 매출액, 구독자수, 광고매출액 등 다양한 요인을 함께 평가해야 함에도 불구하고 단순히 발행부수라는 단일 기준으로 시장지배적사업자 여부를 결정하는 것이 합리적이거나 적정하지 않다고 보았다.

헌재는 위 규정을 합헌으로 결정했다.

이영주, ‘종합편성채널과 보도전문채널 사업자 구도와 주요 쟁점’, 2008. 11. 22쪽 참조.

신문시장에서 일정 정도의 점유율을 가진 신문의 방송사 겸용 및 교차소유를 제한하는 것은 여론다양성 확보를 정책 목적으로 하는 소유규제 제도에 있어서 가장 기본적이고 필수적인 제도이다. 그런데 한나라당의 개정안에는 일간신문 각각의 여론에 대한 영향력에 대한 평가방법 및 그에 기초한 차별적인 규제에 대한 내용이 없다. 무차별적으로 모든 일간신문의 방송시장 진출을 허용하고 있다. 의도적인 것이 아니라면 개정안 논의에 앞서서 여론집중도 조사를 위한 객관적인 기준 마련부터 논의하는 것이 순서이다.

차별적 규제를 위하여는 그 전제로 시장의 획정 문제도 함께 고민되어야 한다.

아. 소결

신문, 방송의 겸영 및 교차소유 금지가 우리 여론의 다양성 보장이라는 헌법적 가치의 보존을 위하여 필요한 제한임은 2006. 헌법재판소의 결정에 의하여 확인된 바 있다. 그때와 지금 사회적 상황에 대한 큰 변화가 없음에도 불구하고 한나라당은 급격하게 법개정을 추진하고 있다. 그러나 민주적 의사형성을 위한 여론 다양성이라는 헌법적 가치를 보장하고 언론의 독과점 폐해를 막을 수 있는 최선의 법적 제도를 마련하기 위한 노력이 필요하다. 이를 위해서는 한국 미디어 산업과 시장상황에 대한 정확한 분석, 각 매체의 영향력 및 점유율에 대한 객관적인 자료 확보 등이 선행되어야 한다. 이러한 기초적인 노력없이 제출된 한나라당의 법률개정안은 여론 다양성과 민주적 여론형성에 악영향을 끼칠 위험성이 크다. 특히 만약 소유규제를 완화하게 되더라도 기존 신문들의 여론 영향력을 객관적으로 평가하여 그 점유율의 정도에 따라 방송시장 진출을 차별적으로 허용하는 것은 여론다양성 보장을 위한 필수적인 조치이다. 그럼에도 불구하고 우리는 아직 여론 영향력을 평가할 물적, 제도적 기반도 갖추지 못하였다. 민주주의의 기초가 되는 신문법, 방송법 개정절차를 더 이상 반민주적인 방법으로 진행해서는 안된다. 민주주의의 근간인 여론 다양성은 한번 훼손되면 복구하기 어렵다는 사실을 다시한번 상기하였으면 한다.

2. 사이버모욕죄 등 각종 인터넷상 규제법안 신설에 대한 법적 검토

가. 각 법안의 주요 요지

한나라당은 정보통신망 이용촉진 및 정보보호 등에 관한 법률(이하 ‘정보통신망법’이라고 한다)에서 ① 인터넷 상에서의 모욕행위를 처벌하는 내용으로 형법상 모욕죄에 대한 특별규정(이하, ‘사이버모욕죄’라고 한다)을 신설하는 개정안을 제출하였다. 형법에 비하여 형을 가중처벌하고, 형법상 친고죄로 규정되어 있는 소추요건을 ‘반의사불벌죄’로 완화함으로써 사이버상 모욕행위에 대한 수사∙처벌을 용이하게 한다는 것을 개정이유로 밝히고 있다. ② 동시에 인터넷상에서 피해자의 권리침해 주장이 제기될 경우 정보통신서비스 제공자로 하여금 신속하게 임시조치를 취하도록 하는 한편 정보 게재자가 이의신청을 할 수 있는 제도를 도입하는 개정안과 ③ 인터넷상 제한적 본인확인제를 확대하는 취지의 개정안도 제출되었다. ④ 정보통신서비스제공자에게는 불법정보에 대한 모티터링을 의무화하는 규정을 신설하였다. 이와는 별도로 ⑤‘저작권법’에서는 온라인상에서 불법복제물을 반복 전송하는 자의 개인계정의 정지, 위 불법복제물이 게시된 게시판 서비스의 정지뿐만이 아니라 정보통신서비스제공자로 하여금 온라인서비스제공자의 취급을 제한하도록 명할 수 있는 규제를 신설하였다.

나. 사이버모욕죄 신설의 법적 문제점

(1) 형법에 의하더라도 처벌 공백이 없다.

혹자는 형법상 모욕죄의 구성요건은 ‘공연히 사람을 모욕한 자’인데, 사이버모욕행위는 그 자체가 공연성을 충족하는 행위이기 때문에 ‘공연히’라는 구성요건을 포함한 범죄를 그대로 적용하는 것이 부자연스러우며 따라서 기존 모욕죄를 사이버모욕행위에 대하여 적용하는 것은 죄형법정주의에 위반된다고 주장하기도 한다. 그러나 사이버 공간의 모욕행위에 대하여도 기존의 형법상 모욕죄 규정이 적용된다는 것은 대법원 판결 등에 의하여 확립된 견해라고 할 수 있다.

정완, ‘인터넷상의 인권침해와 그 구제’, 저스티스, 2009년 2월호, 13쪽 참조.

대법원 2004. 6. 25. 선고 2003도4934 판결, 대법원 2003. 11. 28. 선고 2003도3972 판결 등 참조.

사이버명예훼손죄가 규정되어 있으니 법정 균형상 사이버모욕죄를 신설해야 한다는 주장  역시 부당하다. 2001. 사이버명예훼손죄가 신설된 것은 ‘인터넷 게시판’ 등이 형법상 출판물에 의한 명예훼손죄의 ‘기타 출판물’에 해당하는지에 대한 논란이 있었고 부정설이 우세한 견해였으므로 위 신설의 법적 근거가 되었다. 그러나 그러한 논란이 없는 사이버모욕죄에 관해서는 처벌 공백을 이유로 한 신설 필요성이 전혀 인정되지 않는다.

정완, 위의글 13쪽 참조.

(2) 가중처벌의 부당성

사이버모욕행위에 대하여 가중처벌을 주장하는 근거는 인터넷의 특성상 그 피해의 확산이 빠르고 광범위하다는 것에 있는데, 형법상 출판물에 의한 명예훼손죄가 그 비교논거가 되고 있다. 형법에서 출판물에 의한 명예훼손죄를 일반 명예훼손죄와는 별도로 규정하여 가중처벌하는 것은 ‘적시된 사실’의 높은 전파성, 출판물이라는 매체의 신뢰를 범죄의 수단으로 한 점, ‘비방의 목적’이 추가적 구성요건으로 포함된 점 등에 그 이유가 있다. 그러나 모욕의 경우 ‘사실의 적시’가 구성요건에 해당하지 않으므로 전파성의 정도를 가중처벌 근거로 삼기가 부적절하고, 모욕행위 자체에 ‘비방의 목적’이 포함되어 있어 이와 같은 가중 처벌의 요소가 새로이 추가된 것이 없다는 점에 비추어 새로이 가중처벌 필요성이 있다는 주장은 부당하다. 또한 사이버상에서는 그 의사표시가 비대면적, 쌍방향적으로 이루어지고 있고 피해자가 자신의 의지로 모욕의 현장에서 이탈할 수 있으며 거동이나 억압적 분위기 등 언어 외적인 모욕의 수단들이 수반되지 않는 등의 특성이 있다는 점을 고려하면 더욱 가중처벌의 근거가 없다고 할 것이다.

임보경, ‘인터넷 상의 인권침해 및 그 구제’, 지정토론문, 저스티스, 2009년 2월호, 61쪽 참조.

사이버 상의 모욕행위라는 것이 주로 몇줄의 댓글을 다는 정도에 불과한 행위인데다, 모욕에 대한 형사처벌제도는 권력자가 자신의 반대세력을 탄압할 목적으로 남용될 수 있음을 이유로 OECD 국가 대부분이 모욕죄 조항을 이미 폐기했거나 실질적으로 사문화되고 있으며, 세계 언론자유위원회(WFPC) 역시 매년 모욕죄의 폐지를 요청하고 있다.

임보경, 위의글, 61쪽 참조.

(3) 반의사불벌죄로 규정하는 것의 부당성

사이버모욕죄를 신설하려는 주된 의도는 형법상의 모욕죄가 친고죄로 되어 있는 것과 달리 반의사불벌죄로 소추요건을 완화하려는 데에 있다고 본다. 반의사불벌죄라면 피해자의 고소 없이도 경찰이나 검찰이 수사에 착수하고 기소하는 등의 조치를 취할 수 있게 된다. 정부 비판적인 시민단체, 사회단체, 진보적 지식인 등이 제기하는 지성적 토론이나 비판적 의사표현이 정부 정책에 반할 경우에는 모욕죄에 대한 수사가 이들을 통제하는 수단으로 남용될 수 있다.

임보경, 위의글, 63쪽 참조.

그러나 모욕죄를 친고죄로 규정한 것은 ‘주관적 명예감정’을 보호법익으로 하는 모욕죄의 본질적 특성에 기초한 것이다. 형법상 친고죄를 규정하는 이유는 각기 다를 수 있지만 형법의 최후수단성, 보충성에 그 근본적인 이유가 있다. 특히 모욕행위가 비판이나 비평, 패러디 등과 상당부분 중첩되는 영역에 있으므로 그러한 비판의 대상이 되는 사람의 주관적 감정과 판단에 이 문제를 우선 맡겨두어야 할 일이지 수사기관이 나서서 모욕 여부를 판단하고 할 문제가 아니다. 실제 인터넷 공간에서의 표현들에 대하여 수사기관이 문제를 삼기 시작하면 그야말로 수사범위가 크게 확대될 수 있다. 그렇게되면 인터넷공간에서 표현의 자유가 급속하게 위축될 것임은 능히 예상할 수 있으므로 반의사불벌죄 규정은 매우 부당하다고 할 것이다.

다. 피해자의 권리침해 주장에 의한 임시조치 도입 – 수정 보완 필요

임시조치는 게시물에 의한 명예훼손 등 피해 방지라는 관점에서 도입의 필요성이 있다. 그러나 임시조치가 사회적 약자의 표현의 자유를 훼손하는 수단으로 남용되지 않도록 임시조치의 대상을 법률에서 명확하고 구체적으로 한정하여 규정해야 한다. 피해자의 요청이 있으면 신속히 임시조치를 취하되 이에 대한 게시자의 이의신청이 있는 경우 임시조치를 해제하여 게시물을 복구한 상태에서 분쟁조정절차로 이행하는 방식이 타당한 것으로 본다. 특히 사생활침해와 명예훼손을 이유로 하여 인터넷 게시물의 삭제를 요구하는 주장에 대한 대응은 표현의 자유의 한계를 설정하는 중요한 문제이므로 독립적이고 전문적인 분쟁조정기관에 의해 관장하도록 하는 것이 타당하다.

라. 제한적 본인확인제 적용범위 확대의 문제점

제한적 본인확인제를 확대하는 것은 헌법상 권리인 익명표현의 자유를 침해하는 것이다. 2008. 7. 이후 본인확인제 확대에 관한 논란의 과정에서 국회 입법조사처는 ‘인터넷 실명제 쟁점’이라는 보고서를 통해서 “모든 인터넷 게시물에 실명을 입력하는 포괄적인 인터넷 실명제는 표현의 자유 침해라는 견해가 전반적으로 설득력이 있는 상황’이며 ‘법이나 제도를 통해 규제하는 것보다는 건전한 사이버 문화 조성과 네티즌들의 미디어 교육 등을 통해 자율과 책임을 기반으로 사이버 공간의 개방성과 익명성을 지켜나갈 수 있는 분위기를 조성할 필요가 있다’는 의견을 제시한 바 있다.

정보통신부는 2007. 10. 제한적 본인확인제 시행 후 악성 댓글이 감소했다고 발표한 바 있지만 악플의 감소가 제한적 본인확인제 시행의 결과인지 여부에 대해서는 그 인과관계를 일률적으로 판단할 수 없다. 인터넷 공간에서 익명으로 표현할 자유는 헌법상의 권리로서 보호되는 것이다. 사이버공간에서의 표현의 자유도 오프라인에서의 표현의 자유에 대한 규제와 동일하게 엄격한 원리에 의해서 규제되어야 한다. 법률의 강제를 통해 일률적으로 시행되는 본인확인제의 확대는 표현의 자유를 희생해서 국가의 인터넷 통제를 강화하는 편향적인 효과만을 거둘 것이다.

마. 인터넷상 정보에 대한 사업자의 모니터링 의무화의 문제점

모니터링 의무화는 포털 등 정보통신서비스제공자에게 사적 검열기관이 될 것을 강요하는 것이다. 불가능에 가까운 과도한 의무를 부과함으로써, 결국 서비스제공자가 면책을 위해 자의적으로 게시물 삭제나 임시조치를 남용하게 되는 결과를 가져올 것이다. 오히려 서비스제공자가 필요한 최소한의 절차를 준수할 경우 불법정보와 관련된 민형사상의 책임을 면제하는 방향의 입법적 개선이 필요하다. 그것이야말로 인터넷의 산업적 발전을 도모하고 궁극적으로 인터넷상 의사소통을 활성화하는 방안이 된다.

바. 저작권법 개정안의 문제점

온라인상에서 불법복제물을 반복 전송하는 자의 개인계정 및 그 게시판 서비스를 정지하도록 하고 온라인서비스제공자의 취급을 제한하도록 명할 수 있는 규제를 신설하겠다는 것이다. 포털사이트 등의 일부 서비스가 불법이라고 해서 전체 사이트를 차단시키는 것은 명백한 과잉조치이자 국민의 알권리 및 표현의 자유를 침해하는 것이다. 이는 촛불시위에서 나타난 인터넷 포털사이트를 통한 다양한 여론 형성을 규제하려는 언론통제 정책의 일환으로 밖에 볼 수 없다.

사. 소결

헌법재판소는 2002. 6. 27. 선고 99헌마480 전기통신사업법 제53조 등 위헌확인사건 결정에서 “부득이한 경우 국가는 표현규제의 과잉보다는 오히려 규제의 부족을 선택하여야 할 것이다. 해악이 명백히 검증된 것이 아닌 표현을 규제하는 것은 득보다 실이 크다고 보는 것이 표현의 자유의 본질이기 때문이다”, “다원성과 가치상대주의를 이념적 기초로 하는 민주주의 사회에서 ‘공공의 안녕질서’나 ‘미풍양속’과 같은 상대적이고 가변적인 개념을 잣대로 표현의 허용 여부를 국가가 재단하게 되면 언론과 사상의 자유시장이 왜곡되고, 정치적, 이데올로기적으로 악용될 우려가 있다. 더욱이 집권자에 대한 비판적 표현은 ‘공공의 안녕질서’를 해하는 것으로 쉽게 규제될 소지도 있다. 우리 재판소는 민주주의에서 어떤 표현이나 정보의 가치 유무, 해악성 유무를 국가가 1차적으로 재단하여서는 아니 되고 시민사회의 자기교정기능, 사상과 의견의 경쟁매커니즘에 맡겨야 한다고 확인한 바 있음을(헌재 1998. 4. 30. 95헌가16, 판례집 10-1, 327,339-340) 환기하여 둔다.”고 밝힌 바 있다.

그러나 우리의 인터넷 상황은 공직선거법, 정보통신망법, 전기통신법, 형법 등에서 이미 과도한 규제가 이루어짐으로써 과잉 입법에 의한 인터넷 공간의 왜곡이 문제되고 있다. 현재 한국의 인터넷 규제강도는 이미 세계 최고의 수준으로 평가되고 있는 것이다. 사이버 공간에 대한 규제는 그 긍정적인 매체 특성을 최대한 살리는 방향으로 이루어져야 한다. 개방성, 탈중앙성, 다양성, 자발성에 근거한 의사소통과 같은 인터넷 공간의 순기능을 최대화하는 것이 규제의 목적이자 한계이어야 한다. 매체 특성에 근거하여 시민사회 내부의 자율적 규제를 수립해가기 위한 노력을 빈곤한 형사적∙행정적 제재로 손쉽게 대체할 수는 없다. 이번 한나라당의 각종 인터넷 규제 법안들은 처벌을 강화하여 인터넷 공간에 대한 국가적 통제를 손쉽게 하려는 방향으로 주안점이 맞추어져 있다. 위에서 살펴보았듯이 이번 개정 방향은 표현의 자유를 과도하게 침해하는 것으로서 인터넷 공간의 활력을 떨어뜨리고 나아가 사회전반의 의사표현을 위축하는 결과를 가져올 수 있으므로 반대의 의견을 분명히 한다.

3. 결 론

새정부 들어 언론 관련 이슈가 끊이질 않고 있다. 미국산쇠고기 수입확대 조치로 촉발된 촛불집회에서 광범위하게 표출된 언론 개혁요구에 대하여 정부는 광고중단네티즌에 대한 강도높은 수사와 기소로 대응하였다. 그 사건에서 검찰은 조중동의 기획과 조사에 상당 부분 의존하여 사건을 진행하는 모습을 보임으로써 우리 사회에서 조중동의 영향력이 가지는 의미를 실감하게 하였다. 그 뒤 이어진 PD수첩수사, YTN 사태, KBS 정연주 사장 수사, KBS 사원 중징계 사건, 미네르바 사건 등은 많은 사람들로 하여금 이 정부가 언론을 정부의 통제하에 두려는 의도를 강하게 가지고 있고 또 이를 실행에 옮기고 있음을 확신하게 하였다. 그러한 일련의 과정에서 정부와 한나라당이 제출한 언론관계법 개정안에 따르면 이미 신문시장에서 과점의 지위에 있는 조중동의 여론 영향력을 방송으로 확대시켜 여론다양성이 훼손될 가능성을 크게 만들었고, 인터넷의 의사표현에 대한 처벌 및 제재수단을 확대함으로써 인터넷상 자유로운 의사표현에 대한 정부 통제를 강화하였다. 이에 대해 심각한 우려를 갖지 않을 수 없다.

신문, 방송 및 인터넷 등 언론미디어에 관한 제도는 우리 사회 민주주의의 근간을 이루고 있을 뿐만 아니라 국민의 일상 생활과 광범위하고 밀접하게 결합되어 있어서 가장 중요한 법영역에 해당한다. 따라서 입법정책의 변화에 따른 법개정을 추진하는데 있어서 현실에 대한 객관적이고 냉정한 분석 및 데이터 수집이 단기간, 장기간에 걸쳐 이루어져야 하고 이를 토대로 광범위한 의견수렴 절차를 거쳐 합리적이고도 생산적인 방안을 도출하여야 한다. 그러한 노력과 절차 없이 법개정 논의가 진행되는 것은 우리 사회 구성원 모두에게 불행한 결과로 귀결될 가능성이 높다. 지금부터라도 성실하고 진지한 논의가 이루어지기를 진심으로 기대해본다.

토론문

이창현(국민대 언론정보학부 교수)

I. 서론

미디어정책은 언론의 자유와 여론의 다양성을 보장하는 국가정책으로서 민주주의를 구성하는 핵심적인 요소이다.  그렇기 때문에 미디어 정책은 의회 내에서 여․야간의 합의는 물론이고 사회 제 세력과 시민단체 등이 심도 있는 논의를 통해 ‘사회적 합의’를 얻어내야 한다. 자칫 특정 정치세력이 자신의 이익을 위해 정책을 조속히 입안하여 토론 없이 강행처리하려고 한다면 이것은 돌이킬 수 없는 미디어의 구조적 변화와 그에 따른 뉴스의 현실 왜곡을 가져옴으로써 민주주의의 위협을 초래할 것이다.

한편, 미디어관계법의 개정을 위해서는 장기적인 관점에서 미디어 시장의 수요와 공급을 분석하고 적정한 미디어 정책의 방향을 우선적으로 제시해야한다. 그러나 한나라당의 입법안은 이러한 미디어 정책의 논리를 갖고 있지 못하며, 정치적인 맥락에서 시간을 정해놓고 통과시키려는 문제점을 갖고 있다.  정치적 논리를 넘어서 미디어 논리를 개발하여 이러한 논리에 맞추어 정책을 수립하고 집행해야할 것이다. 산업성을 강조한다는 한나라당이 정말로 근간으로 삼아야할 것은 정치적 이해보다는 미디어의 산업적 시장상황에 대한 고려이다.  시장은 현재 위기로서 새로운 방송사의 출현은 무한경쟁에 따른 질적 저하를 초래할 것이 분명하다.

II. 미디어 관계법이 갖는 몇 가지 문제점

1. 일자리 창출통계치의 지나친 과장

사회적 일자리 창출은 시대를 불문하고 중요한 일이다. 특히 방송계의 일자리 창출은 토목적 일자리만 만들어지는 현재의 상황에서 분명 바람직한 일자리 창출의 분야로서 평가해줄만하다. 그러나 한나라당의 미디어관계법안의 고용창출수치는 과장되었으며, 불확실한 내용이 대부분이다. 미디어관계법을 ‘언론의 다양성’이라는 시각보다는 ‘일자리 창출이라는 시각’으로만 이해하는 것도 문제이지만, ‘일자리 창출의 수치가 과장된 것은 더 기본적인 문제’를 갖는다. 예컨대 지난해 9월 최시중 위원장이 방통융합으로 21만 명의 일자리 창출된다고 했으며, 중앙일보에서 2만6천개의 일자리가 창출된다고 했지만 공식자료도 근거도 없다는 것이 밝혀졌다.

현재, 방송계의 전체 일자리가 2007년도 방송산업 실태조사에 의하면 방송산업 종사자가 2만 9천명이며, 2003년 이후 지속적으로 감소하고 있는 것이 현실이다. (지상파 13785명, PP종사자 9179명, 종합유선 5581명) 이때, 지상파방송과 종합편성PP가 몇 개 생긴다고 해서 현재의 전체 방송산업 종사자의 수치를 상회하는 증가는 불가능하다고 본다.

2. 글로벌 미디어 그룹육성의 환상

미디어정책이 글로벌 미디어 그룹을 만드는 것을 희망으로 삼는 것은 바람직하다. 특히 아시아에서 한류 등의 가능성은 미디어 그룹의 세계진출이 현실적으로 가능하다는 생각을 갖게 하기에 충분하다. 그러나 일본 소니의 헐리우드 진출 사례를 통해서도 알 수 있듯이 한국에 기반을 둔 방송사가 경쟁력을 길러 세계시장에 진출하는 모델보다는 해외시장에 방송산업이 직접 진출하여 국제화하는 모델이 더욱 현실적이다. 방송콘텐츠가 기본적으로 언어 문화의 특수성이라는 기반을 바탕으로 만들어지기 때문에 한국에서 생산된 방송물이 기본적으로 해외시장에 진출하는 것이 어렵다는 것이다. 방송프로그램의 세계표준은 영어프로그램 시장이다. 그리고 히스페닉, 중국어 시장이 상대적으로나마 언어적으로 경쟁력을 갖는다. 시장이 한정적인 한국내에서 세계시장을 대상으로 한 미디어 콘텐츠를 만드는 것은 현실적이지 못하다.

3. 신문과 방송의 갈등-여론의 동적 균형!

김대중 정권 이후로, 보수신문과 공영방송은 각기 이념적으로 갈등해왔다. 노무현 정부가 방송의 입장을 중시했다면, 이명박 정부는 신문의 입장을 중시하면서 신문에게 방송의 진출을 허용 하려고 한다. 이와 같이 되면 보수적 신문의 목소리가 더욱 확대되어 여론의 지배력이 높아질 수 있다.  보수신문의 방송진출은 분명 보수적 신문과 비판적 공영방송의 힘의 균형을 깨트릴 수 있다. 이것은 인터넷에 대한 규제와 통제를 강화하는 것과 함께 사회 비판적인 목소리를 봉쇄하고 보수적인 목소리를 확대하려는 정치적 목적으로 읽힐 수 있다.

4. 정파적 신문의 사회 책임매체의 진출

보수적이며 정파적인 신문은 언론재단에서의 여론조사에 의하면 신뢰도가 점점 낮아지고 있다. 이것은 신문과 방송의 갈등 속에서 일반 수용자들이 미디어 평가의 인식이 반영되는 것이다. 1990년대 중반까지만 해도 방송의 신뢰도가 그리 높지 않았는데 올라간 것은 지난10년 간의 성과이며, 그때 신문의 신뢰도가 내려간 것은 신문에 대한 수용자의 믿음을 반영한 것이다. 그렇다면 정파적 신문의 사회책임매체의 진출은 방송의 정파적 매체화를 초래하게 될 것이다.

5. 재벌방송에 대한 역사적 경험

대기업의 지상파방송참여 허용은 무엇보다 큰 사회적 문제를 야기할 수 있다. 역사적으로 본다면 1966년 삼성계열방송사였던 동양방송의 사카린 밀수 비호방송사건을 살펴볼 수 있다. 이때 삼성이 한국비료공장을 짓는데, 건설자재를 위장해서 사카린을 수입해서 엄청난 차익을 얻은 사건을 방송사가 은폐하고 비호방송을 한 것이다. 이때, 박정희 대통령은 재벌소유의 방송사의 문제점을 인식하여, 삼성재벌이 방송을 소유해서는 안 된다고 조치를 취하기도 하였다. 이러한 역사적 경험은 선진국의 예를 통해 탈규제를 주장하는 어떠한 공시적 비교보다 타당한 통시적 비교이다.

6. 재벌의 미디어내용 통제의 경험

재벌의 방송내용 통제는 2007년 말에 발생한 허베이스피리트호 기름유출사고에서도 드러난다.  가해자 중의 하나인 삼성중공업이 삼성과 특별한 관계에 있는 중앙일보에서는 축소보도를 하였음을 알 수 있다. 삼성비자금사건을 보도함에 있어서도 중앙일보는 축소보도에 급급해있다.  이와 같이 현재 재벌이 차지하는 경제적 지위가 지배적인 상황에서 방송을 재벌이 소유하게 되면 방송이 사회를 감시하는 기능을 충분히 담당하지 못할 것이다.

III. 결론

한나라당의 추진하는 미디어관계법은 절차적으로 사회적 합의를 얻어내려는 과정을 거치지 않았으며, 정책이 실현하고자 하는 정책적 목표 또한 국민모두의 ‘공익’에 부합하기보다는 대기업과 보수신문의 ‘사익’에 부합하고 있다는 평가가 많다. 그러므로 이제부터라도 정책의 목표를 분명히 하고 그러한 목표에 부합하는 법안인지를 검토하는 미디어관계법의 사회적 합의를 위한 ‘미디어정책특별위원회’의 구성을 제안하는 바이다. 이제까지 방송법에 대한 논의는 방송개혁위원회, 공영방송발전위원회 등의 위원회제도를 통해 오랜 기간 동안 사회적 논의를 지속하여 법안을 만들고 실행해왔음을 고려해야할 것이다.

토론문

송경재(경희대 인류사회재건연구원)

과잉 중복규제 대상이 된 인터넷 미디어

“나는 당신의 사상에 반대한다. 그러나 당신이 당신의 사상 때문에 탄압을 받는다면 나는 당신 편에서 싸울 것이다.”

프랑스의 철학자 볼테르(Voltaire)의 말이다. 볼테르의 이 언급은 시민권으로서 표현과 사상 자유의 중요성을 역설한 것이다. 계몽주의시대가 아닌 21세기에 이 이야기가 다시 생각나는 것은 최근 나타난 일련의 표현 자유를 침해하는 사건들 때문이다. 특히 이러한 구체적 움직임은 인터넷과 네티즌을 둘러싼 규제논의에서 확산되고 있다.

한국의 인터넷 규제; ISP규제와 자기검열 강화로

인터넷은 미디어 액세스권(access right to media)을 향상시킬 수 있다. 헌법재판소가 판시한 바, 가장 참여촉진적인 매체라는 지적은 바로 이러한 인터넷의 특성을 반영한 것이라 할 수 있다. 그런 맥락에서 인터넷은 헌법 21조가 보장하는 표현의 자유가 실질적으로 구현되고 언론기관에 종사하는 사람들만의 표현의 자유가 아닌 본래의 의미대로 국민의 것으로 되돌릴 수 있을 것이다. 즉 국가권력의 구조를 벗어난 커뮤니케이션 네트워크는 시민들이 권력을 행사하는데 있어 중요한 잠재적 수단이 되는 것이다.

그렇지만 이런 점은 권력의 입장에서는 부담이 될 수도 있다. 따라서 국가는 인터넷이 등장한 이래 10여 년 동안 인터넷을 통제하려 했고 네티즌들의 말하고 쓸 권리를 줄이고자 한다. 현재 세계적으로 국가에 의한 인터넷 규제논의는 크게 3방향으로 전개되고 있다.

No.	방식	내용
1	도메인 접속 규제	- 가장 강력하고 본질적인 국가통제 모델 - 권위주의 국가에서 주로 시행(중국 등) - 한국에서도 청소년 유해정보, 반국가 정보는 통제
2	중개자(사업자) 규제	- ISP 사업자 통제 - 다양한 규제조항과 법적․문화적 통제의 가능 - 구글 중국사업 진출 시, 현지 법 규제 준수나 유럽에서 나찌 관련 상거래 금지 등 규제에서 쓰이는 방식
3	개인에 대한 규제	- 콘텐츠 정보 작성자, 유통자, 소비자에 대한 처벌 - 3가지 층위 법집행이 가능 (작성죄/유포죄/소지죄)
* Goldsmith and Tim Wu(2006: 127-142)에서 연구자가 재구성

한편 한국에서는 이러한 국가규제 방식 3가지가 동시에 나타나고 있으며 그 핵심은 이번 “언론관계법”과 함께 개정 논의가 되고 있는 <전기통신망법>에 압축적으로 나타나고 있다. 대표적인 인터넷 규제를 나열해도 사이버모욕죄 신설, 임시조치, 제한적 본인확인제 적용범위 확대, 사업자의 모니터링 의무화 등 헤아릴 수 없다. 여기에 감청장치 설치의무화를 요구하고 열람권을 제시한 <통신비밀보호법>이나 <전기통신기본법>, <저작권법>, <형법> 등을 보태면 가히 전방위적인 공세라 할 수 있다.

더욱 큰 문제는 이런 입법안이 비록 통과가 되지 않아도 충분한 “겁주기 효과”가 있을 수 있다는 점이다. 현행 법제도 하에서도 인터넷 사업자인 ISP는 게시판을 축소할 것이고 나아가 자체적으로 문제가 되는 글을 임시조치 할 수 있고, 방송통신심의위원회는 게시글에 대해 심의를 할 수 있다. 거기에 현재 진행되는 각종 인터넷 관련 법안이 통과되면 국가권력이 사업자와 사용자를 윽박질러 모니터하고, 감청장치를 설치하는 “시장검열”을 하고 정부정책에 반대되는 글을 쓰거나 말하는 네티즌들은 수사를 함으로 “자기검열”을 하게 하는 이른바 “이중적인 검열시스템”을 사이버 공간에 심으려 하는 것이다.

인터넷을 연구하는 많은 학자들은 디지털 기술의 발달에 따른 새로운 미디어 상황에서 기존의 일괄적인 금지조항이나 규제를 특정 미디어가 갖는 시장 지배력의 차이에 따라 탄력적으로 적용할 것을 이야기 한다. 따라서 전 세계적으로 인터넷 상의 부가서비스에 대한 법적 규제는 최소화하는 경향을 보이고 있는데, 섣부른 법적 규제가 산업적인 차원에서의 기술발전과 서비스 개발, 신규 산업에 대한 진입장벽으로 작용할 가능성이 있기 때문이다.

뿐만 아니라 실효성도 논란거리다. 인터넷의 특성으로 새로운 콘텐츠 생산과 유통이 웹 2.0방식의 참여․개방․공유의 다양한 모델이 등장할 것인데 이에 대한 대응을 규제 중심적으로 간다는 것은 단순한 언론적인 차원만이 아닌 산업적․민주주의적인 측면 모두에서 득 될 것이 없다. 이번 한나라당의 입법안이 가지고 있는 한계는 이러한 문제를 모두 내포하고 있다는 점이다

빅브라더(big brother) 가능성 경고

전통적으로 국가는 인터넷의 자유로운 정보 확산 기술의 전파와 사용에 두려움이 많았다. 조지 오웰(George Orwell)이 경고한 것은 가상이 아닐 수 있다. 오늘날 국가는 다양한 방식으로 국민감시를 할 수 있는 기술을 개발하고 있고 그 단면이 바로 인터넷에서의 규제 장치를 강화하고 있는 것이다.

물론 인터넷이 아직 진화하고 있는 미디어인 만큼 정제되지 못하고 일부 악플러나 반문화적 행위가 일부 존재하는 것은 사실이다. 하지만 이러한 인터넷에서의 역기능을 사회 질서 유지라는 명분으로 제어해야 한다는 한정된 시각으로는 해결할 수 없다. 사이버 공간에 대한 규제는 긍정적인 인터넷 미디어 특성을 최대한 살리는 방향으로 이루어져야 한다.

따라서 개방성, 탈중앙성, 다양성, 자발성에 근거한 의사소통과 같은 인터넷 공간의 순기능을 최대화하는 것이 규제의 목적이어야 한다. 매체 특성에 근거하여 시민사회 내부의 자율적 규제를 수립해가기 위한 노력을 빈곤한 형사적․행정적 제재로 손쉽게 대체할 수는 없다. 그런 맥락에서 한국의 인터넷 처벌과 규제논의가 다분히 행정 편의적이고 비(非) 인터넷스러운 마인드의 접근이 아닌가 싶다. 인터넷 규제를 주장하는 측에서는 개인의 자유권이 침해되고 제한되는 상황에서 외부로부터의 통제와 감시, 검열의 무서움을 다시 한 번 심사숙고 했으면 한다.