토론회 개요

․주 제: 폭리규제 방안에 대한 긴급토론회

『이자제한법 부활과 대부업법 개정 필요한가?』

․일 시: 2006년 6월 26일(월) 오후 2시~5시

․장 소: 국가인권위원회 배움터(11층)

․주 최: 참여연대 작은권리찾기운동본부

․사 회: 권정순 변호사 (참여연대 작은권리찾기실행위원)

․발 제: 폭리규제를 위한 민생법제정비 필요성

/ 이헌욱(변호사, 참여연대 작은권리찾기운동본부 실행위원장)

․토 론:

강해운 법무부 검사(법무심의관실)

김명일 한국대부소비자금융연합회 사무총장

엄호성 한나라당 국회의원

이선근 민주노동당 경제민주화운동본부 본부장

이은영 열린우리당 국회의원

조재현 민주사회를위한변호사모임 민생경제위원회 위원(변호사)

(이상 가나다순)

글 싣는 순서

발제: 폭리규제를 위한 민생법제정비의 필요성 ……………………………………   3

/이헌욱 변호사 (참여연대 작은권리찾기 운동본부 실행위원장)

토론문1: 이자제한법 부활에 대하여   ………………………………………………   18

/이은영 국회의원 (열린우리당)

토론문2: 전면적인 이자제한의 필요성 ………………………………………………   22

/이선근 본부장 (민주노동당 경제민주화운동본부)

토론문3: 폭리규제를 위한 민생법제정비의 필요성  ………………………………   38

/조재현 변호사 (민주사회를 위한 변호사모임 민생경제위원회)

토론문4: 서민금융의 현황과 향후 정책과제 …………………………………………  48

/강해운 검사 (법무부 법무심의관실)

토론문5: 폭리규제를 위한 민생법제정비의 필요성 토론자료  ……………………  72

/김명일 사무총장 (한국대부소비자금용연합회)

토론문6: 이헌욱변호사의 발제에 대하여    …………………………………………  82

/엄호성 국회의원 (한나라당)

참고자료: 불법채권추심에 대한 대응책 ……………………………………………  91

/이헌욱 변호사 (참여연대 작은권리찾기운동본부 실행위원장)

발  제  문

『폭리규제를 위한 민생법제 정비의 필요성』

2006. 6. 26.

이  헌  욱

변호사, 참여연대 작은권리찾기운동본부 실행위원장

1. 이자제한법 폐지와 사금융의 실태

가. 이자제한법 폐지의 배경

1997년 외환위기 당시 국제통화기금은 한국에 대한 자금지원의 조건으로 고금리․재정긴축․고환율 정책을 요구하였다. 이것은 빚더미에 올라앉은 한국이 있는 재산마저 탕진하면 채권국들이 영원히 부채를 상환받지 못할 것이라는 우려에서 나온 것이다. 1997. 12. 정부는 국제통화기금의 권고에 따라 이자제한법시행령을 개정하여 최고이자율을 연 4할로 인상하였다. 그후 국제통화기금은 경제여건상 고금리추세가 예상되는데도 이자제한법이 시장기능에 의한 자유로운 이자율 결정을 가로막고 있다고 주장하면서 아예 이자제한법을 폐지할 것을 요구하였다. 정부도 경제구조의 조정을 위하여 재정․통화정책의 긴축과 고금리 허용이 불가피하다고 판단하고 이자제한법의 폐지문제를 검토하였고, 결국 1998. 1. 이자제한법이 폐지되었다.

나. 사금융의 실태

(1) 이자제한법 폐지 전

이자제한법 폐지 전인 1996. 8. 한국금융연구원은 사금융 연구위원회를 구정하고, 사업업자 방문 면담, 한국갤럽 표본조사, 세미나 및 공청회 개최 등을 통하여 우리나라 사금융시장에 대한 체계적이고 심층적인 분석과 연구를 통하여 우리나라 사금융시장의 현황, 문제점, 기능, 특성 및 사금융시장의 양성화 방안 등을 담은 <우리나라 사금융시장에 관한 연구> 보고서를 제출한 바 있다.

위 연구보고서에 의하면 이자제한법 폐지 전의 우리나라 사금융 시장의 규모는, 한국갤럽의 경우 8.4조원에서 27조원, 국민은행의 경우 9.7조원, 중소기업중앙회의 경우 11.2조원 정도로 추정되었다. 이 중에서 가계부분의 사채규모는 약 4조원(한국갤럽) 또는 4.9조원(국민은행)이었다.

갤럽이 추정한 서울시 사채이용규모를 이용하여 전국의 사채이용규모를 추정한 후, 이를 회전율로 나누어 사채자금의 평잔을 산출.

예금은행과 비통화금융기관의 여신잔액 합계엑에서 중소기업 여신규모를 추정하여 이 규모로부터 은행대출 중 중소기업 사채이용비율 25%, 사채이용기업의 외부차입 중 사채비중 51%(갤럽조사)을 합산하여 추정한 사채규모의 최대추정치.

국민은행, “중소기업 금융실태조사(1993)”로 나타난 중소제조업의 사금융부채 1.7조원을 전산업으로 확대추산한 기업의 사채이용규모 4.8조원에 “가계금융이용실태조사보고서”의 가계부문 사채규모 4.9조원을 합산하여 산출.

중소기업중앙회에서 산출한 중소기업 이용사채규모 6.3조원에 국민은행이 조사한 가계부문 사채 규모 4.9조원을 합산하여 산출.

당시 사금융시장은 제도금융기관으로부터 자금조달이 금지 또는 차별화된 자금수요자가 상존하고 금융기관의 제조업 위주의 자금배분과 만성적인 자금부족 등으로 중소기업의 차입금 중 사채차입금 비중이 약 8% 정도에 달하였고(특히 종업원 20인 이하의 소기업이 중소제조업체의 사채이용액 중 66% 정도를 사용하였음), 개인의 경우 봉급생활자보다 자영업자, 자유직업자, 일용근로자의 사채의존도가 높았다.

사채이용률은 일반인 중 4.7%, 중소상인 중 11%, 중소기업 중 24.9%가 1년 중 한번 이상 사채를 이용하였고(1994년 기준), 유형별로는 어음할인이 약 58.8%, 긴급자금이 14.9%, 가계수표가 11.7% 등의 순이었고, 이용금액은 중소기업의 경우 1회당 평균 9500만원, 일반인의 경우 약 800만원이며, 이용빈도는 중소기업의 경우 연 평균 10회, 일반인은 연 평균 4회였다.

사금융시장의 공급 부분을 보면, 가장 일반적인 공급조직형태는 최종자금공급자인 전주와 일반적으로 사채업자로 불리우는 중개업자로 구성되어 있으며, 대형업소의 경우 중개과정이 보다 조직화되어 전주에게 대출물건을 연결하는 헤드와 사채업소에 물건을 소개하는 브로커가 활동하고 있고, 비교적 적은 자금으로 영업하는 분야(카드할인, 가계수표할인, 소액신용대출 등)에서는 자기자금으로 영업하는 사채업자도 상당수 있다. 전주의 성격은 ① 사채, 부동산, 증권 투기로 축재한 전문적인 전주, ② 전문직 종사자, 기업주 ③ 전직 공직자(소위 검은 돈), ④ 신문광고나 친지의 소개 등으로 사채업자와 연결된 주부, 퇴직자, ⑤ 대기업(비자금), 학교재단, 종교재단, 의료법인 등으로 구분할 수 있고, 전주의 성격에 따라 자금규모와 주된 운용형태도 달랐다. 금융실명제 실시 이후 ③과 ⑤는 사채시장을 거의 이탈한 반면, ④의 비중이 높아지고 있는 추세이지만 자금규모는 ①이 높은 비중을 차지하였다. 사채업자는 자금수요자와 자금공급자인 전주를 연결하는 중개기능을 수행함으로써 수수료 수입을 얻는 금전대차 전문중개인이라고 할 수 있었다.

사금융산업에는 전국에 최소 3천개소를 상회하는 사채업자 사무실, 종사인원은 1만영선이고, 사채업자수의 최소한 4~5배에 달하는 전주 들이 활동하였다.

사금융시장의 금리는, 어음할인의 경우 월 이율 1.3%(A급 어음)에서 2.5% 이상(C급 어음)에 이르고, 수수료율은 0.5%에서 1.5%, 가계수표 할인의 경우 월 이율 3~5%, 수수료율 8~10%, 신용대출의 경우 월 이율 3~6%, 수수료율 5~6%정도로 파악되었다. 사무실이 밀집되어 있는 도심지역이나 역세권에서 직장인을 상대로 하는 무담보 신용대출은 공무원, 상장회사 직원, 교직자, 군인 등 신분이 확실한 직장인을 대상으로 신분증 확인, 재직증명서 제시 등 간단한 절차로 주로 100만원 미만의 소액자금을 대출하고, 통상 500만원이 대출상한이며, 신분이 확실하면 금리는 월 2%를 넘지 않는 경우가 대부분이었다. 사금융실태와 대금업 제도화 방안(한국금융연구원, 1995. 7.)에 의하면 사채금리는 평균 연 24% ~ 36% 정도인 것으로 파악되었다.

조사 당시 A급 기업의 융통어음 할인시장은 거의 소멸하였고, A급 기업의 진성어음 할인시장도 크게 위출된 것으로 파악되었음.

(2) 이자제한법 폐지 후

사금융 이용실태 조사결과 및 시사점(금융감독원, 2005. 1. 18.), 대부업제도 개선방안(금융감독원, 2005. 8), 영세서민보호를 위한 무등록 불법대부업체 감시 강화(2006. 1. 27.) 등

2004년 말 현재 일반인을 대상으로 하는 사금융 시장의 규모는 약 39조원 ~ 41조원, 사금융이용자수는 약 450만명을 넘는 것으로 추정된다. 이는 이자제한법 폐지 전과 비교하여 규모면에서 약 8~10배 정도 증가한 것이다.

한국은행 자료에 의하면 부동산 담보대출을 포함하여 2005년말 현재 가계신용잔액은 521조 4959억원이다.

사금융 이용자 중 24%는 자영업자이고 일반인은 76%이다. 일반인 중 회사원이 41%, 주부 13%, 무직 6% 등을 차지하고 있다. 한편, 중소기업에 대한 어음할인 형태의 대부업은 거의 사라진 것으로 보인다.

전국에 등록된 대부업체 수는 작년 9월 기준으로 14,132개이고, 미등록 음성대부업자까지 포함하면 전국적으로 4~5만여 개의 대부업체가 영업 중인 것으로 추정되었다.

2002년 대부업법 시행이후 총 23635개의 대부업체가 등록하였으나 이 중 40%에 달하는 9502개업체가 등록을 취소하였다(2005.9.말 현재).

공급 부분을 보면, 대부업 시장의 주요 자금원은 은행, 보험, 저축은행 등 여수신이 가능한 금융기관의 자금이 대부업체로 흘러들어가고 있고, 여신전문회사 스스로 대부업자화하는 경우도 있다. 2003년 국정감사 자료에 따르면, 은행, 보험, 저축은행 등 3개 제도금융권에 의한 대부업체 여신 잔액이 3,582억원이었고, 2004. 3. 에는 제일은행이 자산유동화방식으로 일본계 대부업체들에 자금을 지원한 것으로 드러난 바 있으며, 당시 제일은행이 자신을 변호하는 과정에서 국내외 50여개 금융기관들도 자신들의 자금을 대부업체에 지원하고 있음을 밝힌 바 있다. 즉, 이자제한법 폐지 이전에는 전혀 등장하지 않았던 제도금융권이 현재의 대부업 시장에서는 중요한 전주로 등장하였다. 금융감독원이 사금융 실태파악을 위해 2004. 10.부터 11.까지 약 2개월간 사금융을 이용중 이거나 이용경험이 있는 3,859명을 대상으로 실시한 설문조사결과을 분석한 <사금융 이용실태 조사결과 및 시사점>에 따르면, 사금융 이용자의 대부분은 신용불량을 면하기 위하여 사금융을 이용하나, 이 중 약 85% 정도는 통상 2년 이내에 신용불량자로 전락하는 것으로 추정되고, 사금융 이용원인은 유흥비 등 불건전한 소비로 인한 이용이 점차 감소추세를 보인 반면 실직 등으로 생계유지형 사금융 이용이 증가하였고, 자금용도는 약 61%가 신용카드 연체정리(40%) 및 은행 등 대출금 정리(16%) 등 기존 부채상환에 사용하였으며, 사금융 이용자 중 약 80%는 사금융을 다시는 이용하지 않겠다고 응답함으로써 사금융을 이용했던 것을 매우 후회하고 있으며, 채무조정을 원한다는 의견도 급격히 높아져 자력에 의한 채무상환이 어려워지고 있는 것으로 추정되었다. 설문조사결과를 토대로 추정한 이자율은 연 223%(등록 대부업체 : 연 164%, 무등록 대부업체 : 연 282%)로서 2003년의 연 176%에 비하여 46% 상승하였고, 대부업법에 의한 이자율 제한 범위(연 66%)이내 이용자는 15%에 불과하였다. 일반인의 1인당 평균이용규모는 900만원(등록 : 770만원, 무등록 : 1,470만원)이며, 사금융업체 수는 약 2.5개로 대부분 2개 이상 중복하여 이용하고 있고, 1인당 총 부채액(제도금융권 포함)은 약 3천 7백만원, 총 금융기관 수는 약 7개이며, 응답자의 약 72%는 제도금융권과 사금융을 중복하여 이용하고 있다.

여신전문금융회사이면서 스스로 등록 대부업체와 다를 바 없는 영업을 하는 경우도 있고, 아예 여신전문금융업 등록을 반납하고 대부업으로 전환한 경우도 있다.

대부업 등록업체의 금리는 월 5.5%가 전체의 29%, 월 5.5%~10%가 전체의 38%, 월 10~20%가 전체의 11%, 월 20~30%가 전체의 8%, 월 30% 이상이 전체의 11%로 추산되었다.

2. 폭리제한의 필요성과 몇 가지 우려에 대한 반론

가. 폭리제한의 필요성

자본주의 경제에서 금전이 대부자본으로서 생산에 이용되는 한 그 이율은 원칙적으로 금융시장에서의 수요와 공급에 의하여 정하여지는 것이 원칙이겠으나, 그것이 국가경제에 미치는 영향이 매우 크고 특히 생활의 궁핍을 면하고자 하는 소비신용인 경우 경제적 약자들의  피해가 커다란 사회문제가 되므로, 역사적이나 입법례상으로 각 국은 이자제한에 관한 규정을 마련하여 고리 내지 폭리를 규제하고 있다.

우리나라에서는 1911년 이자제한령을 효시로 일찍부터 이자를 제한하는 법률정책을 취하여 왔으며, 일반서민의 보호라는 사회정책적 입법목적과 생산자금의 원활한 공급이라는 금융정책에 의한 조정의 필요성을 고려하여 적절한 이율 제한을 행하여 왔다.

그러던 중 국제통화기금(IMF)이 아시아 각 국의 경제위기에 대한 해결방안으로 고금리정책을 권고하면서 한국정부는 양해각서의 내용에 명시적으로 이자제한법 폐지를 약속하게 되었고, 구제금융 신청 한 달 후인 1997. 12. 22.에는 제한 이율을 연 2할 5푼에서 연 4할로 대폭 올리고 그로부터 한 달이 채 안 되어 1998. 1. 13. 법 자체를 전면적으로 폐지하기에 이르렀다. 그러나 이후 아시아 경제위기에 대한 IMF의 고금리 정책이 잘못되었음이 판명되었으며, 특히 부채비율이 높은 우리나라에서는 신용경색이 심화되어 경기침체를 가중시키기는 원인으로 작용했던 것으로 평가되고 있다.

무엇보다 심각한 것은, 생산신용 뿐 아니라 소비신용의 영역에서 고금리의 폐해가 증가하여 서민생활에 지대한 영향을 끼치게 되었다는 사실이다. 불황이 계속되어 신용불량자 등 제도권금융 이용에 제약이 많은 사람들이 급증하면서 사채 이용율이 높아지고 몇 십만원의 사채로 집이 경매에 넘겨지는가 하면 사채업자들의 협박과 폭행을 견디다 못해 정신병에 걸리거나 야반도주, 심지어 자살하는 사람까지 나오고 있다.

고율의 폭리약정에 대한 일반적인 규제수단은 공서양속과 불공정한 법률행위에 관한 민법 제103조, 제104조이지만, 적용요건이 엄격하고 폭리 해당 여부에 대한 구체적인 기준이 없어 위 민법 규정만으로는 현재 횡행하고 있는 심각한 폭리행위를 제어하기는 어려운 실정이다.

따라서 국민경제생활의 안정과 경제정의를 위하여 고금리에 대한 사회적 안전장치로서의 이자제한은 반드시 필요하다.

나. 사채업 음성화 우려에 대한 반론

이자제한법 부활을 반대하는 입장에서는 이자제한법의 부활로 서민들의 마지막 보루인 사채시장의 금리가 급등하고 사채시장이 더욱 음성화될 것이라고 주장하고 있다.

그러나 앞서 살핀 바와 같이 이자제한법 폐지 이후에 일반인을 상대로 하는 사채시장은 무려 8배 이상 증가하였고, 대부업법상 이자율 제한 상한을 연 66%로 규제하고 있음에도 불구하고 평균이자율이 연 223%에 이를 정도로 불법 고금리가 횡행하고 있다. 이자제한법 부활이 사채시장 금리의 급등과 사채시장 음성화를 더욱 부추킨다는 주장이 사실이라면, 이자제한법 폐지 이후 빚어진 이러한 현상은 도저히 설명될 수 없는 것이다.

원래, 대부업법은 사금융의 양성화를 가장 주된 정책 목표로 추진되어 왔던 것이나, 일반적인 이자제한이 없는 상황에서 무등록 대부업자에게까지 합법적으로 연 66%의 이율을 보장해 주는 내용이 되어 그 실효성을 확보할 수 없게 된 것이다.

대부업 등록을 하지 않아도 연 66%의 이율을 합법적으로 보장받을 수 있고, 더구나 이러한 금리제한조차도 거의 지키지지 않고 있음을 고려할 때 현재의 대부업법으로서는 대부업 양성화의 본래 취지를 달성할 수 없다.

따라서 대부업법이 사금융의 양성화라는 본래 취지를 달성하도록 하기 위해서도 일반적인 이자제한법을 두고 등록된 대부업자에 한하여 이자제한법의 제한이율보다 다소 높은 이자를 받을 수 있도록 하고, 불법채권추심, 불법 고금리, 무등록 대부업 등에 대하여는 강력한 단속과 처벌을 행함으로써 대부업 등록의 동기를 부여하여야 한다.

다. 서민들의 고통을 가중시킨다는 비판에 대하여

이자제한법 시행 당시에도 고금리가 성행하였고, 이자제한법을 부활하더라도 음성적 거래나 탈법행위 등을 조장할 뿐 실효성이 없다는 주장도 주요하게 제기되고 있다.

그러나 이러한 주장은 전혀 실증적인 근거에 의하여 뒷받침되지 않는 주장이다. 이자제한법 폐지 전에도 이자제한법의 제한이율을 넘는 고금리의 사금융이 존재한 것은 사실이지만, 사금융의 평균 금리는 연 24% ~ 36% 정도로서 지금의 연 평균 223%와는 도저히 비교가 되지 않는 수준이다.

현재에도 대부업법에서 연 66%로 최고이율을 제한하고 그보다 높은 이자를 받는 대부업자에게는 3년이하의 징역 또는 3천만원 이하의 벌금으로 처벌하도록 규정하고 있으나 대부업자들은 이에 아랑곳하지 않고 불법 고금리 영업을 자행하고 있는 실정이다. 이는 우리나라에 불법적인 금융거래로부터 신용소비자를 보호하기 위한 장치가 매우 미흡함을 반영하는 것으로써 불법적인 고금리 약정을 하더라도 대부업자들이 불법채권추심 등 다양한 방법을 통하여 채권을 추심할 수 있는 현실을 보여주는 것이다.

따라서 음성적인 거래나 탈법적인 행위를 없애려면 공정채권추심법, 신용소비자보호법의 제정, 채무자 우호적인 파산제도의 확립 등 종합적인 신용소비자보호 장치를 갖추고 엄격히 시행함으로써 신용소비자 또는 금융이용자를 보호하여야 한다.

현재의 대부업 시장이 서민들이 급전을 융통할 수 있는 시장으로서 긍정적인 평가를 받으려면 사금융시장의 수요자들은 대부업체를 통해 금융접근이 가능해지고 이를 이용함으로써 신용을 회복하여 정상적 생활로 환원될 수 있어야 할 것이다. 그러나 대부업체를 이용하여 차입한 자금의 200%가 넘는 이자를 주고 다시 정상적인 생활로 복귀하는 경우는 거의 없을 것이다. 금융감독원의 설문조사 결과에 의하면, 대부업체 이용자의 대부분이 다시는 대부업체를 이용하지 않겠다고 응답하였고(13%만이 불가피한 선택이었다고 응답함), 이용자의 79%가 가족 몰래 이용하였으며 또한 대부분 이용자가 신용불량을 면하기 위하여 이용하나 이용자 중 85%는 2년 이내에 신용불량자로 전락한 것으로 보고되었다. 현재의 대부업 시장은 신용불량자가 되지 않기 위해서 발버둥치는 서민들을 마지막으로 한번 더 착취하는 약탈적 금융시장이 되었다고 할 수 있을 것이다.

3. 각국의 입법례

대부업제도 개선방안, 금융감옥원, 2005.8.

가. 일본

출자의수입, 예금및금리의수취에관한법률(이하 출자법)이 모든 금전 대차거래를 규제하는 법으로 1954년에 입법되어 대금업규제법이 제정되기 이전부터 대금업자에 대해 이자율 상한 및 신고의무를 부여하였다.  출자법에서는 대금업자에 대한 이자상한을 29.2%로 하고 있으며 이자제한 위반시 5년이하의 징역 또는 천만엔 이하의 벌금에 처한다(출자법 제5조).

출자법과 함께 이자제한법도 1954년부터 모든 금전 대차거래에서 이자율을 규제해 왔는데, 출자법이 형사상의 상한금리를 규정하고 있는데 반해 이자제한법은 민사상의 상한금리를 규정하고 있다.

이자제한법상 최고이자율은 연 15~20%, 연체이자율은 21.9~29.2%이며, 이자제한 위반시 초과분은 무효이고, 초과이자지급분에 대한 반환청구권을 인정한다.

10만엔 미만 : 연 20%, 10만엔~100만원 미만 : 연 18%, 100만엔 이상 : 연 15%

대금업의규제등에관한법률(이하 대금업규제법)은 1983년을 전후로 대금업자의 과잉융자, 가혹한 채권회수 등 불미스러운 일이 빈발하자 이들의 행위를 규제할 필요가 생김에 따라 제정되었다. 동법은 대금업을 금전의 대부 또는 금전대차의 매개(어음할인, 매도담도, 기타 이와 유사한 방법으로 이루어지는 금전의 교부 또는 당해 방법에 의한 금전 수수의 매개를 포함)를 업으로 하는 것으로 정의(대금업규제법 제2조)한다. 또한 출자법상의 신고제 대신 등록제를 채택했는데, 이는 대금업자의 영업행위는 형법으로 처벌이 가능함에도 불구하고 사전에 위험성이 있는 자의 업계 진입을 금지시키기 위한 것이다.

대금업규제법상 연 109.5%를 초과하는 이자의 계약은 원금 및 이자계약이 모두 무효이다(대금업규제법 제42조의2).

일본에서는 대금업체의 재음성화에 따라 고금리 및 과도한 채권추심 등 불법행위가 증가하게 되자, 2003년 7월 25일 등록요건의 엄격화, 미등록업자에 대한 단속 강화 등의 내용을 담은 불법사채대책법이 통과되어 대금업규제법 및 출자법이 개정되었는데, 대금업체 등록심사의 강화, 미등록 업자에 대한 단속 강화, 추심행위 규제의 강화, 적정한 영업체제의 확립, 처벌의 강화, 연 109.5%를 초과한 이자의 계약을 할 경우 해당 대부 계약은 원본계약 및 이자계약을 모두 무효로 하는 것 등을 주요 내용으로 하고 있다.

나. 미국

미국의 경우 개별 주법에 따라 독립적으로 소비자를 대상으로 한 여신의 금리상한을 규정하고 있다. 1974년에는 메사추세츠주와 뉴햄프셔주에서만 금리상한이 없었으나 다른 주도 금리상한을 없앤 결과 2004년 현재 10개주가 금리상한을 두고 있지 않다. 금리상한은 대부분 주 법률에 규정되어 있으며 주 헌법에 규정된 경우도 있다. 뉴욕주의 경우 25만불 이하의 거래에 대하여 연 16%로 이자율을 제한하고, 캘리포니아주의 경우 연 12%로 이자율을 제한하고 있다.

최근 미국의 금리규제와 관련해서는 州간 대출(inter-state lending)이 용이하게 된 것이 주요 변화이다.

미 연방대법원은 주간 거래를 하는 은행(national bank)이 신용카드에 대해 본사가 소재한 주의 이자율을 적용할 수 있다고 판시하였는데(Marquette vs. First of Omaha Service Corporation 1978), 이는 州간 은행업(inter-state banking)의 증가에 기여하였고, 동 판결은 대부업자가 본사를 이자제한이 없는 주로 옮기는 방법을 통해 이자제한을 회피하게 함으로써 주법상의 이자제한의 의미를 약화시켰다.

미국에서의 금융이용자에 대한 포괄적인 보호는 연방법인 소비자신용보호법(Consumer Credit Protection Act)에 의해서 이루어지는데, 고객보호를 위한 대부정보의 제공 등 신용공여와 관련된 절차 및 방법 등을 규율하고 있다.

소비자신용보호법상 고객보호를 위한 주요규제는 거래조건의 공개 의무화(융자액, 이자율, 기간, 연체금 등), 계약조건의 일부 광고 또는 과대 광고 금지, 그리고 신용을 조작, 융통, 강제하는 등의 불법행위 금지를 포함하고 있다.

제1편 대부진실법(Truth in Lending Act) 및 동법의 감독규정인 Regulation Z에 신용가격을 포함한 신용조건의 공개, 이자의 실질연이율 산정방법 및 표시방법 등에 대해 정하고 있지만 구체적인 이자제한을 두고 있지는 않다. 대부진실법은 신용업자가 신용개시 시점뿐만 아니라 신용거래중에도 소비자에게 신용조건을 공개할 의무를 부여하고, 특히 신용의 가격인 금융비용을 다른 조건보다 명백하게 공개하도록 하고 있다.

다. 영국, 프랑스, 독일

영국에서는 상한금리에 의한 금리규제를 실시하고 있지 않으며, 다만 소비자신용법에 의하여 폭리적 신용거래라고 인정된 경우 법원은 계약의 재체결을 명령할 수 있다.

소비자신용법 제정 이전에는 Moneylenders Act에 의해 48%를 초과하는 금리는 불법 거래로 간주되었으나 소비자신용법 제정으로 법률에 의한 금리 상한은 폐지되었다.

프랑스의 경우 금리상한은 소비법(Code de la Consommation)에 규정하고 있다. 금리상한은 Banque de France에 의해 평가되는 평균 시장금리 보다 1/3 더 높은 수준으로 매분기 결정되며 대출금액에 따라 다른 이자상한이 적용된다. 2005년 1사분기 현재 1,524 유로 이하의 소비자대출에 대해서는 19.60%, 1,524 유로 이상의 할부대출(installment loans), 리볼빙 대출(revolving loans) 및 당좌대월(overdrafts)에 대해서는 16.53%, 1,524 유로 이상인 개인대출에 대해서는 8.87%의 이자상한이 적용된다.

독일의 경우, 금리상한에 대한 법률 규정은 없으나 민법에 의하여 법원이 폭리라고 인정한 금리수준의 경우 계약을 무효화할 수 있고 형법에 의하여 폭리로 대부를 행한 자는 처벌 가능하다. 폭리 여부는 법원의 판결에 의해 사건별로 결정되는 데, 현행 금리상한은 1978년과 1980년 법원의 판결에 따른 것으로 “rule of thumb"을 적용하여 주어진 대출 유형별로 평균 이자율의 2배이다. 여기서 대출 유형별 평균이자율은 Bundesbank에 의해 매달 발표되는데, 가계대출의 경우 소비자대출과 당좌대월 두가지로 집계되며 2003년중 월간 소비자대출은 6.90~7.90%, 당좌대월은 10.27~10.84%를 기록하였다.

4. 결론

국제통화기금이 강요한 고금리 정책의 일환으로 이자제한법이 폐지되었으나, 지금의 우리 경제는 저금리의 지속 속에 과잉 유동성이 문제가 될 지경에 이르렀다. 이러한 저금리 기조 속에서도 서민들을 상대로 한 불법 고리사채는 급격히 증가하여 서민들의 경제적 부담을 더욱 악화시키고 있으며 서민들은 불법적인 고금리가 강압적인 채권추심의 횡포 아래 신음하고 있다.

이자는 금전대여에 대한 대가의 의미를 갖는데 고리의 이자는 대가를 넘어 폭리를 의미하는 것이고, 따라서 고리의 이자약정은 불공정한 법률행위에 해당하므로 당연히 무효로 하여야 하나, 일반적인 이자제한법이 없는 상황에서는 그 기준을 확립하기가 쉽지 않다.

현행 대부업법은 사금융의 양성화를 주된 정책목표로 하는 법이나, 이자제한법이 없는 상황에서는 제기능을 하기 어려웠다. 이자제한법이 부활됨으로써 경제적 약자인 서민들을 보호하고 대부업법 또한 당초의 제정 취지대로 사금융 양성화에 기여하게 될 수 있도록 정비되어야 할 것이다.

나아가, 공정채권추심법 제정, 신용소비자보호법 제정, 개인파산 및 개인회생제도의 정비와 활성화 등을 통하여 선진국 수준의 신용소비자 보호제도를 마련하여야 한다.

토  론  문

『이자제한법 부활에 대하여』

2006. 6. 26.

이  은  영

열린우리당 국회의원

법무부가 ‘이자제한법’의 부활 방침을 밝힌 후 그 효과에 대해 많은 이견들이 나오고 있다. 구이자제한법은 고율의 이자에 대한 규제를 목적으로 하였다. 동법은 법정최고이율을 규정하고 이를 초과하는 이자는 무효로 하여 채무자가 지급하지 않아도 되도록 하고, 그 적용대상도 일반 제도권 금융은 물론 기타 개인 간의 거래까지도 모두 적용대상으로 삼고 있었다. 그러나 구이자제한법 이외의 기타 여러 특별법의 존재에도 불구하고 고리대금으로 인한 서민들의 피해를 구제할 수 있는 효과를 거두지는 못했다. 통상 생계 등의 이유로 고리의 계약을 한 서민들이 허용범위를 초과하는 이자의 지불을 거절할 권리는 있으나 이를 무릅쓰고 거절하기란 사실상 불가능하기 때문이다.

1998년 IMF의 권고 후 이자제한법은 폐지되었다. 이는 금융위기를 겪으며 급속히 얼어붙은 시장에 자금의 유통을 원활하게 하기 위한 의도였다. 그러나 지나친 고율의 이자를 규제할 수단이나 대책은 그 필요성에도 불구하고 미흡했다. 폐지 후 고율의 이자를 규제할 근거는 반사회적 행위 및 불공정한 법률행위등을 규정한 민법 제103조, 제104조 규정과 대부업법에서 소액금융에 대해 70%(현행 66%) 범위 내의 대통령령이 정하는 상한선을 두는 규정 등이 있었다. 이외에 소비대차와 관련한 제 607조, 608조와 할부거래법 등 특별법으로 규제할 수 있다.

그러나 민법 조항은 그 적용에 있어 매우 까다로워 고리의 사채에 고통 받는 다수의 서민들을 구제하기 위한 좋은 수단은 되지 못했다. 또한 대부업법에 따른 이자제한도 미등록 상태의 대부업체를 양성화할 감독기능이 약했기 때문에 대부업법의 적용을 받지 않은 많은 미등록 업체들이 난립하고 이들이 터무니없는 고리와 불법적 채권추심으로 서민들의 고통은 더욱 가중되었다. 최근 통계에서 사채를 이용한 서민들 중 약 85%가 2년 이내에 신용불량자로 전락했다는 발표는 이를 입증하고 있다. 또한 이자제한법이 없어진 뒤 오히려 음성화된 대부업체들이 난립하면서 기존의 대부업법으로는 효과를 거두기 힘들어졌다.

이자제한법의 부활은 더욱 기승을 부리는 고리의 사채와 미흡한 규제책에서 비롯됐다. 법무부 이번 방침에 대해 재무부 등 정부 경제 부처와 대부업체들은 이미 반대 의견을 밝혔다. 이자제한법을 부활시킬 경우 상호저축은행 등 제도권 서민 대출 기관의 대출이 어려워져 오히려 음성적인 고리대금이 더욱 활개 칠 거라는 의견이 있다. 문제를 제도의 운용과 개선, 정부의 단속 의지로 보는 시각도 있다. 대부업법 시행령만 고치면 이자를 얼마든지 낮출 수 있다는 것도 그 중 하나이다. 그러나 현행 대부업법 시행령을 고친다고 미등록업체들의 고리 사채가 근절될 거라는 보장도 없으며 나아가 현행 대부업법이 서민보호를 위해서가 아닌 대부업자 등록을 유도하는 행정법일 뿐이라는 비판도 무시할 수 없을 것이다.

이견이 있음에도 이자제한법은 반드시 부활해야 한다. 법무부는 이자제한법의 부활을 헌법 제119조제2항(시장지배 및 경제력의 남용 방지를 위한 규제와 조정권한의 부여)에서 규정한 국가의 기본적인 책무이기 때문이라고 밝혔다. 대부업법 등으로 규제할 수 없는 고리의 사채에 고통 받는 서민들의 삶이 더 이상 파괴되는 것을 더 이상 두고 볼 수 없다.

이자제한법 부활이 대부업체들의 음성화를 부추길 거라는 견해는 단속권한을 갖는 지자체와 검사권을 갖고 있는 금감원의 미온적 태도에서 기인한 것이다. 따라서 이들의 단속 의지를 더욱 세우는 방향으로 이 문제는 해결해야 할 것이다. 더 나아가 실효성 있는 처벌 규정을 도입 미등록 대부업체들이 난립할 수 없게 해야 한다.

제도권 기관 등이 대출을 기피해 서민들의 고리 사채 이용이 기승을 부릴 것이라는 비판도 있다. 그러나 대부업법 상 등록한 업체는 이자제한법 적용에서 제외된다는 점에서 단기적으로 자금 공급이 급격히 줄지 않을 것이다. 이 문제는 장기적으로 서민 위주의 대안 금융을 통해 서민들이 안심하고 이용할 수 있는 금융 제도를 만들어야 한다.

토  론  문

『전면적인 이자제한법의 필요성』

2006. 6. 26.

이 선 근

민주노동당 경제민주화운동본부장

1. 이자의 최고상한 제한에 대한 민주노동당의 기본적인 입장

◯ 대다수의 경제학자들은 이자는 가격이고, 이자의 최고상한 제한은 가격통제라는 입장에서 반대하거나 시장자율에 맡겨야 한다는 주장을 펴고 있음.

◯ 그러나 대다수의 경제학자들의 주장과 달리, 이자는 채권에 대한 대가이며, 현실에서 쉽게 볼 수 있는 바와 같이 어떠한 형태로든 최고 상한에 대한 제한을 하지 않는 경우 열악하고 절박한 처지에 있는 채무자를 상대로 과도한 대가를 요구할 수 있음.

더구나 이자상한의 영역은 주로 시장참여자들의 자유로운 선택과 경쟁이 가능한 영역이 아니라, 주로 절박하고 궁핍한 처지에서 자금을 필요로 하는 사람들과 관계된 영역으로 시장참여자들의 자유로운 선택과 경쟁을 기대할 수조차 없는 영역이기도 함.

◯ 다른 한편 유사 이래로 서민들을 상대로 하는 고리의 폭리행위가 시장자율에 맡겨서 해결된 전례조차 없음. 98년 이자제한법 폐지 이후의 현실이 잘 보여주는 바와 같이, 오히려 시장자율에 맡기거나 규제가 느슨해지거나 실효성 있는 단속과 처벌을 하지 않는 경우 민생을 피폐화시켰을 뿐임.

더구나 고리 대부행위는 기본적으로 절박하고 궁핍한 처지에 있는 서민들을 상대로 약탈적 대출을 하는 행위이며, 이에 대한 사회적 규제가 따르지 않는 경우 걷잡을 수 없는 폐해가 발생한다는 특성이 있음.

그러므로 유사 이래로 이자상한은 고리의 폭리행위로부터 서민들을 보호하기 위한 최소한의 사회적 안전장치이자, 피해가 발생하더라도 피해구제의 핵심적인 기준이라는 점에서 반드시 필요한 것임. 또한 고액대출일 수록 이자부담의 절대규모가 커진다는 점에서 최고이자율 제한은 더욱 체계적으로 강화할 필요가 있을 뿐임.

2. 금리규제를 강화하는 경우, 불법음성화와 함께 서민들의 피해가 가중될지 여부

◯ 음성화의 우려를 많이 제기하고 있는데, 이자제한법이 있는 경우 음성영업을 하면 지금보다 훨씬 더 손해가 됨.

지금은 음성영업을 하더라도 연 66%가 합법적으로 보장되는데 이자제한법이 있게 되면 그렇지 않게 됨. 그러므로 이자제한법은 오히려 음성영업업체들의 등록을 유도하거가 또는 음성적인 약탈적 대출행위를 포기하도록 유도하는 효과가 있을 것임.

- 다른 한편 설령 피해가 발생하더라도 서민들의 피해구제의 범위는 훨씬 더 넓어짐. 지금은 피해발생시 이자계약의 무효나 반환청구를 할 수 있는 범위가 연66%이지만, 과거와 같이 이자제한법이 있는 경우에는 연25%를 초과하는 이자계약은 무효화할 수 있고 반환청구도 가능하게 됨.

- 더구나 인가제에 기초한 제도권 금융기관에 대해서는 완전히 실효성이 있으며, 서민들의 이자부담은 크게 줄어드는 효과가 있음.

- 끝으로 이자제한을 체계적으로 하지 않을수록 단속과 처벌의 실효성을 도모하지 않을수록 음성영업의 규모가 늘어난다는 사실도 간과해선 안됨.

현재 이미 3만여개 업체가 불법적으로 음성영업을 하고 있고, 등록업체들조차도 전체 대출의 70%이상을 음성자금으로 대출하고 있는 실정임.

예를 들면 일본의 경우, 고리 대금업자들에게는 분명히 불행이었으나 출자법의 형사상 처벌되는 상한금리가 연 109.5%였던 시기인 1983년에 22만개에 달하던 대금업자 수가 2004년 3월 기준 1만여개 업체로 감소했으며, 95년 3월 73조 3933억엔에 이르던 고리 대금업시장도 2004년 3월 기준 46조 8040억엔으로 축소된 상태이며, 대금업자들의 수가 줄어든 것 이상으로 불법 음성시장도 크게 축소되었음.

또한 대금업체의 불법영업에 대해 집중적인 단속을 하는 일본의 경우, 고금리 사기, 무등록 사기, 과도한 채권추심행위등 대금업체들의 불법영업 적발건수는 03년 563건, 04년 437건 등으로 우리나라와는 비교할 수없을 만큼 적음.

그러나 우리나라의 경우 불법 고리대부업체의 수만해도 2~3만개로 추정되고 있으며, 생활정보지, 이메일, 문자메시지 등을 통해 난무하고 있는 고리대부업 광고 대다수가 불법광고일만큼 사태가 심각함.

3. 불법음성화의 이유와 대책

- 고리 대부시장은 기본적으로 약탈적 대출시장으로 이 시장의 특성상 불법음성화의 동기는 늘 존재함.

첫째로, 연66%에 이르는 높은 이자수익율을 합법적으로 보장해주기 시작하면서 대부업체들의 난립하기 시작했고, 높은 조달비용을 감수하면서도 영업을 하고자 함.

둘째로, 절박한 처지에 있는 사람들을 상대로 고율의 이자, 선이자, 수수료 등을 갈취하는 것이 매우 용이함.

셋째로, 불법음성영업에 대한 실효성 있는 단속과 처벌이 제대로 이루어지지 않고 있음; 예컨대 실제 처벌에서도 약간의 벌금으로 끝나고 있음.

넷째로, 불법적으로 몇 천만원을 갈취하더라도 연66%의 고수익은 합법적으로 보장되며, 이 때문에 등록대부업체들조차도 불법음성영업을 일삼고 있음.

(*참조: 금융감독원의 [사금용이용실태 분석을 위한 설문조사 실시결과 및 시사점](05.1)에 따르면, 합법적으로 영업한다는 등록대부업체들조차도 전체 대출의 71%가 연66%를 초과하는 초고리 대출이며, 연 360% 이상인 대출도 등록대부업체 전체 대출의 11%를 차지함)

- 그러므로 불법음성영업의 문제를 축소하기 위해서는 무엇보다 단속과 처벌의 실효성 확보와 함께 무등록 불법음성영업 등에 대해서는 이자율을 더욱 엄격하게 제한할 필요가 있음.

- 단속의 실효성 확보문제와 관련해서는 체계적이고 일상적인 단속을 게을리 하고 있는 금융감독당국 등 정부의 책임이 크며, 처벌의 실효성 확보문제에서는 절박한 처지에 있는 서민들을 상대로 불법적으로 고리의 폭리를 갈취하는 것이 중대범죄행위라는 인식을 하지 않고 있는 법원⋅검찰⋅경찰의 태도에 심각한 문제가 있음.

- 끝으로 피해 당사자들을 위한 무료법률구조 활동도 활성화되어야 하나, 현재는 민주노동당이 하고 있는 것이 전부 일만큼 시민사회적 견제가 활성화되지 않고 있으며, 다른 한편 법률구조공단에 의한 능동적인 무료법률구조 시스템도 정비할 필요가 있음.

4. 급전 조달시장의 축소에 따른 서민들의 피해 여부

- 현재 40조원이상으로까지 과도하게 팽창한 고리대부시장을 수요자의 측면에서 보면, 전체 대출의 상당수(금융감독원의 05년 설문시 61%, 06년 설문시 38%)가 기존 신용카드사 은행등의 20% 수준의 고금리 부채를 연 66% 이상(피해 신고자의 경우 평균 220% 수준)의 “초”고금리로 전환시키는 돌려 막기 시장으로 불필요한 시장임.

다른 한편 사업자금이나 생활자금 또는 유흥비와 과소비 등과 관련된 시장조차도 일반적으로 서민들에게 더 큰 재난과 고통을 가중시키고 있다는 점에서 시급히 축소시켜야할 시장임.

- 끝으로 서민들의 급전과 관련하여 병원비 등 절박한 수요가 있는 것은 사실이지만, 이런 수요가 차지하는 비중은 작으며, 더구나 이런 수요조차도 가계파산을 촉진하는 등 서민들을 벼랑 끝으로 내몰 생각이 아니라면, 고리 대부업 시장에 맡겨서는 안될 부분임.

- 어쨌든 저소득 서민들의 급전과 관련해서는 이들의 소득수준이나 신용도 등을 감안할 때, 은행 등을 자금을 차입하는 것은 일반적으로 불가능하며, 따라서 이들과 관련해서는 급전의 성격을 감안하여 공적금융, 대안금융 등의 활성화가 필요할 뿐임.

예컨대 “국민주택기금에 의한 저소득 영세민 전세자금 대출제도”나 “노동부의 저소득 근로자 생활안정자금 대부사업” 등의 활성화는 이와 관련된 급전수요를 고리 대부시장에 맡길 필요성을 제거함.

⋇ 참조1: 국민주택기금에 의한 저소득 영세민 전세자금 등 대출현황

구분	01년말	02년말	03년말	04년말	05.10월
저소득영세민전세자금 대출	2442억원	4,880억원	4,854억원	2,002억원	3,545억원
근로자 서민전세자금대출	7,169억원	4,808억원	9,647억원	6,646억원	8,847억원
근로자 서민 주택구입자금 대출	1조 7,339억원	1조 2,221억원	2조 0,565억원	1조 7,277억원	2조 1,535억원

⋇ 참조2: [저소득 근로자 생활안정자금 대부 사업]

◯ 시행주체: 노동부

◯ 대출대상자 등: 월평균 급여가 170만원 이하인 저소득 근로자가 근로복지공단에 신청

◯ 대출한도액

- 의료비 혼례비 장례비: 700만원

- 노부모요양비: 300만원

- 생계비: 2개월 이상 임금체불근로자에 대해 500만원

◯ 대출조건: 1년거치 3년분할 상환

◯ 대출금리: 05년 5월 이후 연 3.8%(04년 1월 이후 연 4.5%, 이전 연 5.75%)

⋇ 주1:『근로자생활안정자금 대부』사업은 지난 ‘96년부터 시행하고 있는 제도로 누적 근로자 6만1천여명이 총 2,636억원을 대부를 받음; 2005년 계획은 약 9,700명에게 580억원을 대부할 계획이었음.

⋇ 주2: 『근로자생활안정자금 대부』과 함께 '근로자신용보증지원제도'를 2001년 1월부터 운영중이며, 이 제도를 통해 보증인 또는 담보를 구하기 어려운 저소득근로자에 대해 신용보증지원을 하고 있음; 보증대상은 재직근로자 대학학자금 대출, 재직근로자 생활안정자금, 임금체불생계비, 산재정착금, 산재대학 학자금, 저소득 장애인의 직업생활안정자금과 자동차구입자금 등

4. 외국의 입법례

①일본

◯ 일본은 이식제한법, 대금업규제등에관한법률, 출자의 수납⋅예금 및 금리등의 단속에 관한 법률로 고금리를 규제하고 있음.

⊳ 이식제한법상 최고금리:

- 원금 10만엔 미만; 연 20%

- 원금 10만엔∼100만엔 미만; 연 18%

- 원금 100만엔 이상; 연 15%

- 법정 최고이자를 초과하는 초과분은 무효. 단, 형사상 처벌의 대상이 되지 않음.

⊳ 대금업 규제 등에 관한 법률(이하 “대금업규제법”):

- 대부금액의 상한제한: 50만엔 또는 연소득의 10% 상당액으로 대부금액의 상한 제한. 단, 이식제한법의 규정위반과 마찬가지로 형사상 처벌의 대상이 되지 않음.

⊳ 출자의 수납⋅예금 및 금리등의 단속에 관한 법률(이하 “출자법”)

- 대부업자가 연 29.2%를 초과하는 이자계약을 하는 경우 5년이하의 징역 또는 1000만엔 이하의 벌금에 처하며, 처벌은 병과함.

◯ 일본의 대금업자들은 비은행 사채를 발행하여 은행과 생명보험회사로부터 연2% 전후의 저금리로 차입할 수 있을 뿐만 아니라, 특히 “이식제한법을 위반하더라도 형사상 처벌이 되지 않는다는 사정을 악용”해서 이식제한법의 제한금리보다는 높게 그러나 출자법의 형사상 처벌금리(29.2%)보다는 낮은 금리(이른바 “그레이존 금리” 또는 “회색지대 금리”)로 성업하고 있음.

- 2001년 기준으로 등록대금업체 수는 2만 9000개업체임

- 다른 한편 등록대금업체 또는 무등록 대금업체들에 의한 불법음성거래도 전국적으로 활개를 치고 있고, 비인간적인 폭력적 협박성 추심도 횡행하고 있음. 그러나 한국에 비해서는 그 규모 등이 지극히 작음.

(참조: 일본의 불법음성거래업자들의 금융상품중 대표적인 것: “토욘”, “토고” 등; “토욘” - 열흘에 40% 연 1460%, 열흘에 50% 연 1825% 등)

②프랑스

◯ 금융법에 근거한 면허제; 따라서 고금리 대금업자는 거의 존재하지 않음(초고금리 시장은 거의 소멸)

◯ 프랑스의 경우 금리상한은 소비자법전(Code de la Consommation)에서 금리규제.

⊳ 프랑스의 소비자법전

- 한국의 한국은행에 해당하는 프랑스은행에서 3개월에 한번씩 소비자금융, 부동산 금융, 사업자금융등의 시장평균금리를 조사 발표.

- 프랑스 은행이 발표하는 시장평균금리의 1과 1/3배(133%)를 초과하는 금리는 폭리대차 이율로 규정.

- 금리규제를 위반한 자는 2년의 금고형 또는 30만 프랑(한화 약 1억 5천만원) 이하의 벌금에 처함.

③독일

◯ 금전 대부업을 하기 위해서는 은행법에 의한 면허제; 따라서 고금리 대금업자는 거의 존재하지 않음(초고금리 시장은 거의 소멸)

◯ 독일의 금리상한은 민법 및 판례에 따라 규제

- 시장평균금리의 2배를 넘는 이자약정은 폭리이고 무효임.

- 무효가 되는 이자약정의 경우, 채권자는 원금이 남은 경우에 한해서 원금반환의 청구를 할 수 있을 뿐이며 이자의 청구는 전혀 인정되지 않음.

④ 미국

◯ 미국은 연방차원에서가 아니라 주법(주헌법 및 법령)에서 이자율을 체계적으로 제한하며, 이 때문에 1970년대까지 면허가 있는 전당포업자의 소액대출에서의 고금리 영업행위(예컨대 1000달러 미만의 소액대출에서 월 2∼2.5% 연 24∼30% 이자율 허용)를 제외하면, 고금리 대금업자는 거의 존재하지 않았음.

⊳ 캘리포니아주의 입법례

- 주헌법에서 일반적으로 인정되는 최고금리 연 7%,

- 개인․가정 또는 가구의 용도를 위한 계약에서의 최고금리(이자율 상한) 연 10%,

- 면허가 있는 전당포업자의 경우의 최고금리

⋅$225 이하 대출 - 월 2.5%(연 30%)

⋅$225.01-$900 사이의 대출 - 월 2%(연 24%)

⋅$900-$1,650 사이의 대출 - 월 1.5%(연 18%)

⋅$1,650을 초과하는 부분 - 월 1%(연 12%)

⊳ 뉴욕주의 입법례

- 이자율제한법으로 규제

- 최초 대출금 500달러까지의 최고금리 연18%

- 500달러를 초과하는 대출금의 최고금리 연 12%

⊳　미 아칸소스 주 연방헌법 19장 13조 법정최대 이자율

(ARKANSAS CODE OF 1987 ANNOTATED Constitution of 1874 ARTICLE 19. Miscellaneous Provisions § 13 Maximum lawful rates of interest.)

- 일반대출(General Loans): 연방준비위원회의 할인율(Federal Discount Rate)보다 5% 이상 받을 수 없다.

법정최대이자율 이상으로 계약을 맺을 경우 그 계약을 무효(void)로 하며 그 법정최대이자율 이상으로 이자를 지급한 경우 이를 복구(Recover)할 수 있다. 현 규정을 알면서 어긴 이에게는 법적 처벌을 받게 된다.

- 소비자 대출과 신용판매: 17% 이상의 소비자 대출이나 신용판매는 원금과 이자 모두 무효로 한다.

- 기타: 계약을 통해 이자율을 결정하지 않은 경우에는 6% 이자율을 적용한다.

⊳ 플로리다 주법

516.02.Loans; lines of credit; rate of interest; license

- 법적으로 허가 받지 않은 자는 18% 이상의 이자율로 어떠한 형태로던 $25,000 이하의 돈을 빌려줄 수 없으며 만약 이를 어기실 그 계약은 이행하지 않아도 된다(unenforceable).

- 537.011.Title loan charges(자동차(motor vehicles) 담보대출); 첫 $2,000에 대해서는 30%, 다음 $2000~$3000 에 대해서는 24%, $3000이상에 대해서는 18%를 적용한다.

⊳알라바마

Ala.Code 1975 § 5-18-15 CODE OF ALABAMA TITLE 5. BANKS AND FINANCIAL INSTITUTIONS. CHAPTER 18. SMALL LOANS. § 5-18-15. Interest rates, charges and fees.

- 원금이 $1000 이하일 경우 월 3%를 원금 중 $200에 그 $200에서 $1000사이는 2%를 적용한다.

⋇ 참조: 미국에서의 금리규제를 둘러싼 상황 변화에 대해(현재는 33개 주에서만 금리상한제를 운영하고 있음)

◯ 미국의 금리규제와 관련해서 1980년대 초반부터 상황이 급격히 악화됨.

특히 “1978년 미국 연방대법원이 이자율 상한제가 없는 주에 본사를 둔 금융회사들은 상한제가 있는 다른 주에서도 제한기준보다 높은 이자를 물릴 수 있다고 판결”(로버트 D. 매닝, [신용카드 제국] p303) 하면서부터 카드사의 고금리 및 고금리 대금업자들의 번성이 시작됨.

(*주: 로버트 D. 매닝은 미국 휴스턴 대학교 법률센터의 수석연구원이자 저명한 경제사회학자임. 특히 로버트 D. 매닝은 [신용카드 제국]으로 콜롬비아 사회학회가 수여하는 영예로운 “2000 모리스 로젠버그상”을 수상하기도 했음)

◯ 미국 연방대법원의 판결 이후 씨티그룹등이 이자율 상한제 폐지를 위한 대대적인 로비에 나서게 됨.

* 씨티그룹: 당시 미국에서 이자제한선이 가장 높은 사우스 다코다주(당시 사우스 다코다주의 이자율 상한은 연24 씨티그룹은 주민 2000명을 카드부문 직원으로 채용하겠다는 달콤한 제안을 내놓고 기존 이자제한선 연24%를 더욱 높여줄 것을 로비했고, 1981년 1월 씨티그룹 신용카드 사업부가 사우스 다코타주의 시옥스 폴즈(Sioux Falls)로 옮김.

◯ 금융회사들의 이자율상한제 폐지를 위한 필사적인 로비운동의 결과 델러웨어와 메릴랜드주 등에서 이자제한선을 완화하기 시작하여 급기야 1980년대 초반 일리노이주에서 이자율 상한제를 폐지하게됨; 이후 금융회사들의 주법에 따라 규제되고 있는 이자율 상한제 폐지를 위한 필사적인 로비와 함께 금융회사들이 이자제한선이 높거나 이자율 상한제가 없는 다른 주로 옮겨가기 시작하자 많은 주에서 이자율 상한제를 폐지하게됨. 현재 일리노이주, 워싱턴 D.C, 위스콘신주 조지아주 등을 포함한 23개 주에서 이자율 상한제가 폐지됨.

◯ 다른 한편 미국의 경우 1978년 대법원 판결이후 80년대 초반 신용카드금리가 연 19% 수준으로 상승하고 이를 우려하는 사회여론이 비등해지자 연방법률로 “신용카드이자율제한법”(Credit Card Interest Rate Limitation Act, 이자율 상한 90일만기 CP rate +5%p 등, 1987년), “신용․구매카드 공시 및 이자율 수정법안”(Credit Card Disclosure and Interest Rate Amendments Act, 이자율 상한 국세체납시 부과이율 + 4%p, 1991년)등이 추진된 바 있으나, 금융회사들의 강력한 반발과 규제회피 노력 등으로 입법이 무산된 바 있음.

*[신용카드금리규제에 관한 미국의 사례연구](금융감독원 조사연구국 김영기 선임조사역) 등 참조.

◯ 어쨌든 1978년 미국 연방대법원의 판결 및 23개주에서 이자제한관련 법률의 폐지로, 신용카드의 고금리뿐만 아니라 무제한의 폭리를 추구하는 고리대금업자들이 미국전역에서 아무런 제한없이 성업하고 있음.

- 고리대금업의 대표격인 전당포는 “베스트 폰(Pawn)” “캐시 아메리카” “퍼스트 캐시” “캐슬 폰” “EZ 폰” “페이머스 폰” 등 다양한 이름으로 미국 전역에서 2000년 기준 1만 4000여개 업체가 성업중.

- 정부발행수표에서 가계수표 또는 매출전표 버스표 지하철표 전화카드등을 할인해주거나 노동자들의 월급날 원리금을 자동이체하는 조건으로 대출해주는 페이데이론까지 취급하는 수표할인점(Check-Cashing Outlets: CCOs)도 미국 전역에서 2000년 기준 5000여개 업체가 성업중이며 이들 업체의 전체 매출액은 20억달러에 이름.

- 텔레비전 VCR 오디오 소파 주방기구 침실가구 세탁기 건조기 컴퓨터를 비롯 각종 보석류까지 고금리를 적용하여 리스하는 고리대 리스업도 “아론스” “버디스” “컬러-타임” “홈초이스” “레인보우 렌탈” “렌트-어-카” “렌트-웨이” 등 다양한 간판을 달고 96년 기준 7000여개 업체가 성업중.

◯ 한 마디로, “1978년 미국 연방대법원이 이자율 상한제가 없는 주에 본사를 둔 금융회사들은 상한제가 있는 다른 주에서도 제한기준보다 높은 이자를 물릴 수 있다고 판결” 및 이자율 상한제의 완화 또는 폐지 이후 현재의 미국은 “고리대금업의 황금시대”(로버트 D. 매닝)라 할만함. 또한 미국 소비자연맹(CFA)과 공공이익조사그룹(PIRG)의 전국조사(1999년) 등에 따르면, 이들의 금리수준은 수표할인의 경우 연이율 122∼365% 수준, 전당포 대출의 경우 연 180∼240% 수준(이자율 상한제가 있는 주에서는 연 60% 수준), 고리대 리스의 경우 연이율 180∼360%이고, 페이데이론의 경우 260∼988%에 이름.

5. 대부업체 조달금리 논란

- 대부업체들의 조달금리가 높은 이유는 연 20~30%로 자금을 조달해도 장사가 되기 때문.

- 조달금리 내려갔다고 해서 대부업체의 대출금리가 내려가는 것도 아님; 예를 들어 상호저축은행이나 캐피탈사의 조달금리 낮음; 그럼에도 고금리 예금을 받는다는 상호저축은행은 4∼5% 수준으로 자금조달해서 고리대부행위를 하고 있으며, 캐피탈사도 회사채 등을 발행해서 조달한 자금으로 고리 대부행위를 하고 있음.

- 고리 대부업체를 위해서 정부가 자금조달의 편의를 제공해야할 특별한 이유란 없음.

- 더구나 대부업체들의 주장은 사회적 책무는 지지 않고 자금조달의 편의만 얻으려는 발상. 등록대부업체들도 통상적인 대출시장에서 작동하는 변제율 제고장치인 연체금리제도가 없는 비정상적인 대출관행을 가지고 있음. 이런 시장에 회사채 등을 발행케 하는 것은 자금시장 전체를 왜곡시키는 것임.

6. 이자제한의 적정기준의 문제

◯ 법무부 안은 대부업체 등에 대해서만 적용을 예외로 하되 과거 이자제한법을 복구하자는 안임; 다른 한편 90년대 시중은행 가계대출 평균금리는 10%대 이상이었으나, 현재는 5∼6%대로 과거 이자제한법 복구도 지난 10년간 10% 정도의 시장평균 대출금리의 하락 추이를 반영하지 못하는 것임.

따라서 등록대부업체에 대해서는 과거 이자제한법상의 법정최고금리 연25%를 허용하되, 이 경우를 제외한 모든 경우 연20% 수준 이하로 하는 것이 마땅함.

아담 스미스가 지적했듯이, 고리대의 폐해를 방지하기 위한 법률상의 최고이자율은 시장평균 이자율보다 다소 높아야지 너무 높아서는 안됨.

토  론  문

『폭리규제를 위한 민생법제 정비의 필요성』

- 이헌욱 위원장의 발제문을 중심으로 -

2006. 6. 26.

변호사 조 재 현

민주사회를 위한 변호사모임 민생경제위원회 위원

1. 들어가며

1998년, IMF의 요구에 의하여 이자제한법이 폐지된 후로부터 10여년 가까운 시간이 흐른 지금 이자제한법이 가지는 역사적 의의와 경제정의라는 관점에서의 기능에 대하여 다시 검토하며 그 부활의 당위성을 토론하는 이 자리가 우리의 현재 고금리 시장의 문제점을 놓고 볼 때 오히려 늦은 것이 아닌가 하는 아쉬움을 접을 수 없습니다. 먼저 저는 이자제한법이 어떠한 형태로든지 다시 제정되어야 한다는 총론에 대하여 전적으로 동의하면서 구체적으로 이자제한법이 가지는 역사적 의의 및 만약 부활한다면 어떠한 내용 등을 담아야 하는지에 대한 부족한 저의 의견을 말씀드리는 것으로 토론을 진행하도록 하겠습니다.

2. 이자제한법의 역사적 배경 및 한국의 입법과정

가. 이자제한법의 역사적 배경 및 진행과정

사적자치를 근간으로 하는 자본주의 경제체제하에서 특별한 사정이 없는 한 금융의 조달과정에서 적용되는 이자율의 결정에도 법률 등의 강제적 수단 또는 국가권력의 개입과 같은 인위적 방법은 최소화하고 자유경쟁에 의한 시장의 보이지 않은 손이 작용하여야 한다는 데에는 별다른 이론이 있을 수 없습니다. 하지만 자유방임이라는 고전적 자본주의의 이상이 이미 폐기된지 오래고 공정한 경쟁의 룰을 만들기 위한 국가의 개입이 당연한 것으로 받아들여지고 있는 상황에서, 특히 금융조달시장에서의 공급자와 수요자 사이에 필연적으로 존재할 수 밖에 없는 경제적 힘의 불균형으로 인한 불공정성을 완화하고 경제적 약자를 보호하기 위한 이자제한법의 존재는 서구의 경우 멀리는 독일의 경우 연 5%의 이자를 인정한 1548년의 경찰법이나, 영국의 경우 1571년의 이자를 연 10%로 제한하는 법(하지만, 이 법은 채권자의 이자에 대한 소권을 인정하지는 않았다)까지 근 500년을 거슬러 올라갈 정도로 그 유래가 깊고 보편적인 법률이라 할 수 있습니다. 물론 서구의 경우 당시의 이자제한법이 소비대차에 대한 이자지급을 합법화한다는 의미를 가지고 있어 현재의 취지와는 다소 다르다고 할지라도 소비대차와 관련하여 최고이율을 제한한다는 본래의 기능적 측면에서는 동일하다고 할 것입니다. 이러한 최고이율을 제한하는 내용의 이자제한법은 영국에 있어서는 산업혁명 전기간을 거쳐 그대로 유지되었고 그 일반적인 최고이율은 연 5%정도로 규정되었습니다. 미국의 경우에도 거의 모든 주가 주법의 형태로 이자율의 상한선을 제한하는 법률을 보유하고 있었습니다. 물론 19세기 후반 자유주의적 사고의 영향으로 영국, 미국, 독일 등 주요국가에서 모두 이자제한법이 폐지되었습니다만(이는 1790년 ‘고리대금의 옹호’라는 책을 발간하여 이자율에 대한 규제를 자유에 대한 부당한 간섭이라고 하면서 이자제한법의 철폐를 주장한 제레미 벤담으로 그 근원을 거슬러 올라갈 수 있다), 20세기에 들어와 미국의 경우 캘리포니아주가 1919년에 폭리금지법(Usury Law)을 제정하여 이자율을 다시 제한하기 시작하였으며, 뉴욕주 또한 1963년 일반채무법(General Obligations Law)을 제정하는 등 거의 모든 주에서 다시 이자제한법을 부활시켰으며, 연방차원에서도 제2차 세계대전 후 최고이율을 제한하는 내용을 담은 통일소비자신용법(Uniform Consumer Credit Code)을 제정하면서 이자에 대한 규제를 하였던 것입니다. 독일이나 영국의 경우에는 미국처럼 이자제한법이라는 형태로 이자를 규제하는 별도의 법을 부활하지는 않았지만, 공서양속위반의 금지라는 형평법상의 원리를 차용한 법원의 판결을 통하여 과도한 이자약정에 대하여는 규제를 하였습니다.(영국의 경우에는 1900년 대금법을 제정하여 가혹하거나 부당한 이자율의 약정에 있어서는 법원이 개입할 수 있도록 하였다)

즉, 영국이나 독일의 경우에는 일반적인 법률의 규정을 통한 이자율 자체의 제한이 아니라 개별적인 사안에서 부당하고 가혹한 폭리를 규제하는 방식으로 전환이 되었으며, 이는 현재 우리나라에 있어 이자제한법을 어떠한 형태로 부활시키고 운용을 하여야 하는가 하는 점에 대하여 일정부분 시사하는 바가 크다고 생각됩니다.

나. 한국에 있어 이자제한법의 역사

우리나라에 있어서 이자를 제한하는 이자제한법의 역사는 1912년에 조선총독부가 제정한 이식제한령으로 거슬러 올라 갈 수 있습니다. 그 후, 1962년 위 이식제한령을 폐지하고 최고이율을 연 20%로 법률에 직접 규정한 이자제한법이 제정되었고 이는 법률에는 최고이율의 한도만 정하고 구체적인 이자율은 시행령에 위임하는 형태로 하여 수차례 개정이 된 후, 다 아시다시피 1998년 IMF의 요구에 의하여 충분한 논의도 거치지 못하고 폐지되어 대부업의등록및금융이용자보호등에관한법률(이하 대부업법)의 제한적인 이자율규제규정을 제외하고는 일반적인 이자율제한 법률은 없는 형태로 현재까지 이어지고 있습니다.

우리나라의 이자제한법의 제정 및 그 폐지과정을 보면 앞서 살폈던 서구의 주요 국가들과는 다른 독특한 배경을 가지고 있다는 점을 알 수 있습니다. 즉, 독일과 같은 서구에 있어서는 이자제한법이 제정되어 이자율을 제한하는 기능을 수행하다가 이 법률이 폐지되면서 비로소 그 역할을 일반 민법상의 공서양속규정이 대신한 것에 반하여 우리나라의 경우에는 이미 민법 제103조 내지 제104조와 같은 공서양속규정이 존재함에도 이자제한법이 제정되었다는 점입니다. 이는 고금리이자와 같은 공서양속에 반하는 계약의 경우 일반 민법상의 규정만으로는 그 규율의 실효성을 담보하기 어렵다는 인식하에 특별법의 형태로 도입되었다는 것을 의미합니다. 또한 그 폐지과정에서도 서구의 경우에는 산업자본의 시대에서 금융자본의 시대로 넘어가는 19세기 후반 무렵 각국의 자본적 요구에 의하여 폐지된 것임에 반하여 우리나라의 경우에는 금융자본이 국경을 넘어 글로벌화하는 20세기말에 국내의 필요에 의한 것이 아니라 외부적 요구, 그것도 현재 잘못된 판단에 근거한 것으로 평가받고 있는 요구에 의하여 폐지되었다는 차이점을 발견할 수 있습니다.

3. 이자제한법의 부활과 관련한 형식 및 내용 등에 대한 고찰

가. 명칭의 문제

일각에서는 이자제한법의 부활논의와 관련하여 금융시장에서 자금조달방법, 대출에 따른 위험도 등을 고려하여 시장의 자유로운 경쟁에 의하여 정하여져야 하는 이자율을 법률에 의하여 일반적으로 규율하는 것은 시장경제원칙에 반한다는 것을 논거로 반대입장을 밝히고 있습니다. 이러한 논거가 가지고 있는 이자제한법의 취지와 그 역사적 배경에 대한 몰이해는 차치하고 일단 이러한 반대입장이 이자제한법이라는 법률의 명칭에 대한 선입견적 시각에서 발생하는 부분도 존재한다는 점을 지적할 수 있습니다. 따라서, 이자자체를 규제한다는 느낌을 주는 이자제한법이라는 명칭보다는 미국, 독일 및 영국을 비롯하여 현재 세계 각국이 고금리의 폭리성에 초점을 맞추어 규제를 강화하는 추세 등을 고려하여 ‘폭리제한법’이라는 명칭을 사용하는 것도 한 가지 대안이 될 수 있으리라고 생각합니다.

나. 이자율제한규정의 입법형식

경제의 흐름에 따라 통화긴축을 하여야 할 시기에는 이자율을 상향조정하고 통화가 팽창하여 유동성위기가 문제되는 시기에는 이자율을 하향조정하는 것이 경제정책의 기본이며 이는 시장논리에도 맞다는 점에는 이의가 있을 수 없습니다. 따라서, 자유시장경제가 내재적으로 가지는 경제적불평등으로부터 오는 당사자사이의 불공정성 등 그 모순에 대처할 수 있는 경제정의의 실현도구로서 이자제한법은 당연히 부활시키되, 형식적으로는 규제하는 이자율의 상한을 법률에 직접 규정하는 것보다는 그때그때의 시장상황에 맞추어 탄력적으로 즉각 대처가 가능하도록 시행령으로 구체적인 이자율의 상한선을 설정하던 폐지 전의 입법형식을 취하는 것이 옳다고 봅니다.

다. 폭리이자에 대한 반환청구권의 인정

과거 이자제한법에는 규정한 최고이자율을 초과하여 임의로 지급하거나 상계처리된 이자의 반환청구에 대하여 명문의 규정을 두지 않았으며, 우리 판례는 이를 불법원인급여 규정을 적용하여 초과지급이자에 대한 반환청구를 부정한바 있고, 현재로서도 이러한 판례의 태도가 공식적으로 변경되었다고는 볼 수가 없습니다. 그리고 대부업을 영위하는 업자들을 규율대상으로 하는 대부업법에 제한초과이자에 대한 무효 및 반환규정이 있습니다만, 이 규정은 현실적으로는 감독기관 및 수사기관의 소극적 대처와 사채업자들의 불법적 협박이 두려워 이용자들이 대부분 임의로 변제를 하고 있어 거의 사문화되다시피 하여 사채이용자들이 반환청구를 하였다는 실례를 찾기 어렵습니다.

이자에 대한 일반법적인 성격을 가지는 이자제한법의 경제적 약자보호라는 본래의 기능을 충실히 담보하고 그 실효성을 높이기 위하여서는 제한이자율을 초과하여 지급한 이자에 대하여는 형사적 처벌과 함께 명문으로 반환청구를 인정할 필요가 반드시 있으며, 그 반환청구권의 행사면에서도 일반적 소송과는 달리 간이하게 진행할 수 있는 특칙을 두는 것도 고려해 볼 필요가 있다고 생각합니다.

라. 대부업법 등 관련법률의 정비문제

현재 자살, 가출, 가정파괴 등 사회해체적 부작용을 야기하고 있는 고금리의 문제가 주로 사채시장에서 발생한다는 점에서 이자제한법의 부활과 함께 현행 대부업법에 대한 손질도 불가피하다고 생각되며, 또한 필연적으로 채권추심의 공정성과 합법성을 담보할 수 있는 공정채권추심법 등의 제정도 뒤따라야 할 것입니다.

특히, 음성적 사채업을 양성화하여 그들의 순기능적 역할을 끌어낸다는 취지로 탄생한 대부업법이 오히려 영세상인, 신용이 약한 직장인, 학생 등을 대상으로 하여 무분별한 대출을 조장하는 식으로 소액채무자들만 양산하는 등 대부업시장만 급속도로 팽창시켰을 뿐, 이용자들에 대한 보호장치로는 전혀 기능하지 못하고 있는 현실에서 이자제한법이 없는 대부업법은 실패하였다고 보아야 할 것입니다.(2002년 대부업법의 제정과 관련하여 법학교수, 변호사 등 전문가 507명이 사금융의 폭리를 막기 위하여는 대부업법의 제정전에 이자제한법의 부활이 선행되어야 한다는 성명을 발표한 것도 이러한 맥락이라 할 것이다. 또한 대검찰청 자료에 따르면, 불법추심 등 대부업법위반으로 처벌받은 사채업자들이 2003년 612명, 2004년 830명, 2005년 492명에 불과하며, 더욱이 제한이자율을 초과하여 이자를 받은 행위로 처벌받은 예는 거의 찾아볼 수 없다는 점에서도 대부업법의 한계는 여실히 드러난다)

다만, 일각에서 우려하고 있듯이 이자율의 제한은 불법적이고 음성적인 사금융시장을 조장하여 오히려 영세민들의 자금조달만 어렵게 한다는 지적과 관련하여 대부업자들의 등록을 유도하고 합법적인 추심행위 및 이자율적용 등을 정착시키기 위하여 이자제한법에서 규정하는 일반적 이자율보다는 다소 높은 이율을 대부업법에 특칙으로 규정하는 것이 합리적이라고 생각됩니다. 어느 정도의 이자율이 합리적인 동기부여인가에 대하여는 시장에서의 자금조달금리, 미회수의 위험도, 이용자들의 상황 등을 고려하여 정하여야 하겠습니다만, 일응 이자제한법상의 제한이자율보다 연 10%에서 20%이내의 범위에서 증액 인정해주는 것을 생각해 볼 수 있을 것입니다.

또한, 대부업자들의 관리․감독의 주체와 관련하여 단속의 실효성이라는 면 등을 고려할 때 현재 시․도지사 등 지자체에서 금융감독원 등의 중앙행정기관으로 일원화하는 것도 심각하게 고려하여야 할 부분이라 할 것입니다.

그리고 현재 사채이용자들의 상당부분을 차지하는 500만원 이하의 소액채무자들을 보호하는 규정의 도입이 절실히 필요하다고 봅니다. 금융감독원의 사금융피해에 관한 발표를 보면, 500만원 이하의 소액채무자 비율이 전체 사채이용자의 약 68%에 이르며, 이들 소액채무자가 대부분 학생이나 주부, 직장인 및 영세상인들이라는 점을 고려할 때 이들에 대한 현실적인 보호규정이 대부업법에 도입되어야 할 것입니다.

4. 맺으며

이자제한법의 존재가치는 조악하게 표현하여 경제적 약자를 보호한다는 것입니다. 이러한 이자제한법의 폐지는 사적자치를 확대하고 시장경제를 활성화하여야 한다는 논거에 의한 것이었으며, 여전히 그러한 논거는 이자제한법의 부활을 반대하는 목소리로 나타나고 있습니다. 그렇다면 과연 이자제한법이 폐지됨으로 인하여 우리사회에서 진정한 의미의 사적자치가 제고되었고 거시적인 차원에서 경제정의가 실현되고 있는지를 냉정하게 검토하여야 할 것입니다. 그러나 지금의 한국현실은 경제정의의 실현과는 거리가 먼 다른 나라에서는 그 유례를 찾아볼 수 없는 살인적 고금리가 횡행하고 그에 대한 국가적, 사회적 안전장치는 거의 전무하거나 기능을 하지 못하고 있는 상황입니다. 명목적으로 이자의 상한선을 설정하고 폭리를 취하는 고리사채를 엄금함으로써 경제적 약자를 보호하는 것은 형식적인 자원의 배분이 아닌 실질적 자원의 배분을 중시하는 현대국가에서는 반드시 유지되어야 할 경제정책의 근간이라 할 것입니다. 그래서 Robin A. Morris 같은 이는 “이자제한법은 각국의 거시경제정책의 운영에 있어 가장 중요한 수단이다”라고 강조하고 있는 것입니다.

결론적으로 이자제한법은 한 국가가 지향하는 경제정의실현에 대한 의지를 가늠할 수 있는 중요한 바로미터로서 반드시 존재하여야 하는 보편적인 법률이라는 것을 강조하면서 두서없는 제 토론을 마치고자 합니다.

토  론  문

『서민금융의 현황과 향후 정책과제』

- 고이율 제한의 필요성 -

2006. 6. 26.

강   해   운

법무부 법무심의관실 검사

1. 서민금융시장의 실태 분석

가. 사금융 시장의 높은 이자율

○ 1962년부터 시행되었던 이자제한법이 폐지(1998년)되어 일반적으로 고율의 이자를 제한하는 제도적 장치가 없어지고,

	舊 이자제한법 개요 : 1962. 1. 제정, 1998. 1. 폐지
◈ 금전소비대차의 약정이율에 적용, 최고이자율을 초과하는 이자의 약정은 무효 ※ 이미 지급한 제한이자율 초과 부분에 관한 반환청구 규정은 없음 ◈ 최초 법률에는 최고이자율을 연 20%로 직접 규정하였으나, 1차 개정시 연 40%의 범위 내에서 대통령령으로 최고이자율을 정하도록 하여 연 25～40%사이에서 결정되어 왔음

○ 대부업법이 등록․미등록 대부업 모두 최고 이자율을 연 66%로 제한하고 있지만, 사금융 시장의 평균 이자율은 223%로 극히 높은 수준임

금융감독원, “사금융 이용실태 분석을 위한 실무조사결과, 실시결과 및 시사점”(2005. 1)

※ 2005년도 제도금융권 중 일반은행 대출금리는 연 4~19%, 캐피탈․신협은 연 15~40%, 상호저축은행은 연 15~50%이고, 이자제한법 폐지 이전 사채시장의 평균이자율이 연 24-36%였던 것에 비추어 현재 사금융 평균 이자율 연 223%는 비교가 불가능할 정도의 높은 이율임

한국금융연구원, “우리나라 사금융시장에 관한 연구”(1996. 8.)

나. 음성적(미등록) 사채시장의 팽창

○ 제2금융권 중 서민 대출과 밀접한 새마을금고, 신협, 상호금융, 상호저축은행 등이 줄어들면서 상대적으로 신용 등급이 낮은 서민들의 사채시장에 대한 수요는 증가

○ 이자제한법 폐지 이후 사채업체의 수는 10배 이상 늘어났고 그 중 등록 대부업체는 25% 수준에 불과하여, 대부분의 서민들은 음성적 사채시장을 찾고 있는 상황

다. 사금융을 이용하는 서민들의 피해 심각

○ 금융기관의 엄격한 대출심사로 인하여 사금융(사채)에 의존할 수밖에 없는 서민들은 이러한 고율의 사채이자와 사채업자의 불법적인 채권추심 등으로 심각한 어려움을 겪고 있음

	【 피해 사례 】
서울의 최모양은 ‘04. 4. 벼룩시장에 소개된 사금융업체에 전화하여 150만원을 대출받으면서 선이자 55만원을 공제한 95만원을 수령하였고, 원금 150만원을 갚을 때까지 7일에 15만원씩의 이자(연823%)를 부담함 금융감독원, “민생침해 금융질서교란행위 유형” (2004. 12.)

라. 사금융 이용에 따른 신용불량자의 급격한 증가

○ 사금융을 찾는 서민들은, 빚을 내어 빚을 갚는 악순환 속에서 높은 이자를 물다가 빚이 눈덩이처럼 불어나 대부분 2년 이내에 신용불량자로 전락하고 있는 상황

○ 나아가, 사금융을 이용한 서민들 중 20% 정도만이 자력으로 대출금액을 상환할 수 있는 실정이어서 앞으로 사금융을 이용한 신용불량자는 더욱 늘어날 것으로 전망됨

2. 폭리 제한을 위한 법 제정의 필요성

가. 이자제한법 폐지 경위

○ 이자제한법은 1997년 외환위기 직후 비정상적인 고금리 시기에 “이자율 상한이 자금의 흐름을 왜곡한다”는 IMF의 권고로 폐지된 것일 뿐, 금융시장이 안정되어 이자율 제한의 필요성이 없어졌기 때문은 아님

나. 민법 규정만으로는 서민보호에 미흡

○ 무제한의 이자계약은 경제적 강자에게 고금리를 보장하여 주고 경제적 약자에게는 고통과 폐해를 안겨주는 주요 원인으로 작용하는바, 민법 제103조(반사회질서의 법률행위), 제104조(불공정한 법률행위)에 의한 규율만으로는 경제적 약자 보호에 불충분함

○ 고리사채의 증가로 중산층․서민이 경제적 부담을 극복하지 못하고 신용불량자로 전락하는 상황이 전개됨

※ 신용불량자수는 98년 193만명, 2001년 245만명, 2003년 372만명, 2004년 약 400만명으로 계속 증가하고 있으며 특히, 2004년에는 1,000만원 미만 신용불량자가 47%를 차지하고 있음

재정경제부, “신용불량자 현황 및 대응방향”(2004. 3.)

다. 이자제한법 없는 대부업법은 실패한 입법

○ 등록 대부업자 뿐만 아니라 미등록 대부업자에게도 연 66%의 고율을 보장하는 현행 대부업법은 그 유례가 없음

대부업의 등록 및 금융이용자보호에 관한 법률

- 법률은 제한이자율을 연 70% 범위내에서 대통령령에 위임하고, 대통령령은 연 66%로 규정(제8조 제1항)

- 제한이자율을 초과하는 경우, 초과부분은 무효이고 채무자는 반환청구 가능(제8조 제3항)

- 제한을 초과하여 이자를 받은 경우에는 3년 이하의 징역 또는 3천만원 이하의 벌금 또는 병과형으로 처벌 가능(제19조 제2항 제2호, 제3항)

- 등록․미등록 대부업자 모두에게 적용(제11조)

※ 2002년 2월 대부업법이 국회 재경위 소위를 통과하자, 법학교수·변호사 507명은 “사금융의 폭리를 막기 위해서는 사법상 효력을 규정하는 이자제한법 부활이 선행되어야 하며, 이자제한법 부활 없는 대부업법 제정은 반대한다”는 성명을 발표

○ 등록 대부업자는 전체 사채시장의 약 25%를 점유하고 있을 뿐이고, 등록 대부업자도 대부업법이 정한 이자율의 범위를 초과하여 대출하는 사례가 증가하고 있음에도 불법 고리대금영업에 대한 관리·감독은 취약한 상태

한국금융연구원, “대부업제도 개선방안”(2005. 8.)

대검찰청 자료에 의하면, 불법추심 등 대부업법위반으로 처벌받은 전체 인원은 2003년 612명, 2004년 830명, 2005년 492명에 불과하며, 그 중 고리를 받은 행위로 사채업자가 처벌받은 예는 거의 찾아보기 어려움

○ 제정 대부업법과 동 시행령은 월평균 대부잔액이 5,000만원 이내이고 대출자 수가 20인 이하로서 광고를 하지 않는 자는 대부업자로 보지 않아(대부업법 제정 당시 시행령 제2조 제1호, 2005. 8. 31. 해당 부분 삭제) 오히려, 민․형사상 아무런 제한을 받지 않는 음성적 사채업자의 양산을 초래

○ 또한, 대부업 등록을 유도하기 위해 입법을 하면서, 미등록 대부업에 대하여도 등록 대부업과 같은 이자율을 보장한 것은 그 출발점부터 논리적 모순

○ 대부업법상 대부업체에 대한 직접적 감독권한이 지방자치단체에 있지만 그 단속실적이나 감독사례가 거의 없고, 금융감독원의 검사기능 역시 형식적 수준에 그치고 있을 뿐만 아니라, 법령 소관 중앙행정부처인 재정경제부 역시 법률상 관리·감독 권한이 없다는 이유로 지방자치단체에 대한 행정적 지원이나 지도에 무관심하였음

○ 결국, 대부업법은 대부업자 양성화 및 대부시장의 이자율 제한을 통한 서민보호 기능에 모두 실패

라. 사채시장의 폭리를 제한하기 위한 법률 필요

○ 사금융(사채)에 의존하는 서민들은 궁박한 상태에서 사채업자가 일방적으로 정한 고율의 이자로 돈을 빌린 다음, 소득의 상당 부분을 이자로 지출하는 등 생활고 가중

○ 사회․경제적으로 열악한 지위에 있는 서민들의 사채이자 부담을 경감시키기 위해 기본법 형태의 이자율 제한 법률이 필요함

3. 외국 입법례

가. 이자율 규제 강화는 세계적 추세

○ 일본, 미국, 캐나다, 프랑스, 독일, 영국 등 대부분의 선진국은 법률 혹은 판례로 이자율을 제한하고 있으며 최근 폭리를 이전보다 엄격하게 규제하려는 경향을 보이고 있음

○ 사회·경제적 약자인 채무자는 채권자와 대등하게 계약을 할 수 있는 지위가 아니어서, 그 계약이 심각하게 불공정한 경우에는 이를 허용할 수 없다는 것이 미국, 일본 등을 비롯한 선진 각국의 법률정책

○ 대표적인 이자율 규제 사례

- 일본의 경우, 형사법인 출자취체법상 제한이자율을 민사법인 이식제한법 수준까지 낮추어 대부업체를 규제하려는 경향

- 미국의 경우, 대부분의 주에서 법률로 이자율을 제한하고 있으며, 최근 고금리에 대한 규제와 단속을 강화하는 추세

- 독일의 경우, 폭리행위 인정 범위를 넓히는 방향으로 판례가 확립되고 있으며, 특히 서민 생활에 직결되는 소규모 특수금융인 전당포영업에 대하여는 특별법으로 엄격하게 이자율을 제한함

- 영국의 경우, 대부법 등 개별 특별법으로 폭리행위를 규제하고 있고, 최근에는 소비자신용법의 개정으로 폭리행위에 대한 규제를 보다 강화하려는 움직임을 보이고 있음

나. 이자율 규제 방식

○ 일본, 미국의 일부 주, 캐나다, 프랑스와 같이 이자율 상한선을 법으로 정하는 방식과 독일, 프랑스와 같이 특별한 이자율 규정 없이 개별적․구체적으로 폭리 여부를 판단하는 방식으로 나눌 수 있음

다. 미국 뉴욕주의 예

○ 제한 이율

-  주 채무법(General Obligations Law), 주 은행법(The Banking Law), 주 형법(The Penal Law)에서 뉴욕주 고금리 규제

-  민사 제한이자율은 25만불 미만의 대부에 대하여 주 채무법과 주 은행법에 따라 연 16%

뉴욕주 채무법 제5-501조 6(a)

뉴욕주 채무법 제5-501조

뉴욕주 은행법 제14조

뉴욕주 채무법(The General Obligations Law)은 연리 6%로 규정하고 있으나 별도의 특칙을 은행법(The Banking Law)에 두도록 하고 있기 때문에 실제 의미가 있는 민사 제한이자율은 은행법에 규정된 연리 16%임

○ 적용 예외

-  연방법이나 다른 법에 의하여 연16%를 초과하는 이자율 가능

12USCS §§1735-5(b), §§1735f -7a; 12CFR §590.2조(b)

※ 단,  250만불 이상의 대부에는 이자율 제한법이 적용되지 않음

뉴욕주 채무법 제5-501조 제6항b

-  국립은행들과 연방예금보험공사에 의해 예금이 보증된 기관들은 연방법에 의해 최고 이자율을 변경할 수 있음

12USCS §§85,1831d

-  1934년 증권거래법(The Securities Exchanges ACT of 1934)에 따라 등록된 중개인(broker or dealer)들은 이자율 변경 가능

뉴욕주 채무법 제5-525조

○ 위반시 효과

-  최고 이자율 초과시 금전대차 계약 전체가 무효

뉴욕주 채무법 제5-511조

- 주 형법(Penal Law)은 연 25%를 초과하는 고금리는 2급 폭리죄로 규정하고, 장기 4년 이하, 단기 1년 이상의 부정기형이나 1년 이하의 정기형에 처하도록 규정

뉴욕주 형법 제190.40조

- 동종전과가 있거나 고리대금업자나 조직적인 폭리행위의 경우에는 1급 폭리죄로 장기 15년 이하, 단기 1년 이상의 부정기형에 처하도록 규정

뉴욕주 형법 제190.42조

※ 다만, 형사처벌은 250만불 미만 대차에 한함

채무법 제5-501조 6(b)

※ 민사 제한이자율과 달리 형사 제한이자율은 적용대상에 예외가 없음

- 은행의 경우 일정한 경우 대부금 몰수 가능

뉴욕주 은행법 제108조 6항

○ 25만불 이상 250만불 미만 대여에 있어, 최고이자율 25%를 초과할 때(형사처벌 대상) 계약의 민사적 효력 논란

- 일부 연방 법원이 연리 480%에 달하는 25만불 금전대차 계약을 유효하다며 채무자에게 원리금 지급을 명하였으나,

Hufnagel v. George, 135 F. Supp. 2d 406(S.D.N.Y., 2001)

- 미 연방 뉴욕남부 파산법원이 25%를 상회하여 형사 폭리에 해당하는 경우에는 법률상 당연 무효라고 선도적으로 판시하고, 연방항소법원이 이를 인정한 이래 대부분의 법원이 이를 존중하고 있음

In re Venture Mortgage Fund, L.P., 282 F.3d 185 (2d Cir. 2003)

- 한편, 뉴욕주는 형사 제한이자율 연 25%를 초과하는 이자징수가 금지되는데, 실제로 payday loan 등 고리대금이 뉴욕에서도 성행하여 서민가계를 착취하자 뉴욕 법무부에서 강력히 단속

뉴욕의 고리대금업자들은, 은행이 이자제한이 없는 Delaware 같은 주에 본사무소를 둘 경우 뉴욕주의 이자제한을 받지 않는다는 점을 악용하여 이들 은행과 제휴하여 대부자금의 실질적인 소유주는 고리대금업자지만 외관상으로는 이들 은행이 대출하는 것처럼 가장하는 방법으로 탈법적 고리대금업을 영위함

○ 주요 단속 및 조치 사례

	《 구체적 단속사례 》
2004. 9. Eliot Spitzer 뉴욕주 법무장관은 주로 돈이 없는 군인 가족들을 상대로 대출금 50불당 15불의 물품 구입을 조건으로 최고 500불을 다음 월급날까지 단기 무담보 대출(payday loan)하여 400-900퍼센트의 고리를 받아 챙긴 대출업체(JAG NY)에 대하여 관련 대차계약의 무효와 제한 초과부분의 반환을 구하는 소송을 제기하여 2005. 1. 1심, 2005. 5. 항소심 재판에서 승소하였음

	《뉴욕주 금융감독청의 조치사례》
2006. 3. 뉴욕 금융감독청(Banking Department)에서는 뉴욕주에서 RAL (Refund Anticipation Loan, 세금환급을 받을 수 있다고 광고)이라는 금융상품이 기승을 부리면서 서민층이 피해를 입게 되자 “RAL은 실제적으로 연리 500%를 상회하는 이자를 물어야 하는 약탈적 폭리일 가능성이 높기 때문에 조심해야 한다. 연방차원의 은행이나 이자제한을 받지 않는 주에 주사무소를 둔 은행의 경우 뉴욕주의 이자제한을 받지 않기 때문에 이들 은행에서 제공하는 RAL에 대해 주의를 하여야 한다”는 긴급 소비자경고(Consumer Alert)를 발령하였음

4. 이자제한법(안)의 내용

가. 요지

○ 금전 기타 대체물의 대차에 관한 계약에 있어 최고이자율을 제한하되, 최고이자율은 경제사정 등을 고려하여 연 40% 이하의 범위 내에서 대통령령으로 정함

○ 제한 이자율 초과 부분은 무효이며, 이미 지급한 제한 이자율 초과 부분에 대하여는 반환청구 인정

○ 일반 사인들 사이의 거래뿐만 아니라 음성적(미등록) 사채업에도 적용

나. 적용 제외

○ 시중은행 등 제도권 금융

- 개별 법률의 인·허가 대상인 은행 및 제2금융권(상호저축, 캐피탈 등)은 금융 당국의 감독 하에 운영

- 현재 제도권 금융의 연체이자율은 대부업법 및 동 시행령에 따라 제한되고 있으므로, 제도권 금융의 이자율은 금융 관련 법률의 법제정 취지에 따라 자율적으로 결정되도록 함이 바람직

대부업법 제15조, 동 시행령 제9조에 따라, 시중은행의 연체이자율은 약정 여신이자율의 1.3배를 초과할 수 없고(금융통화위원회 규정), 나머지 제도권 금융은 대부이자율에 연 12%를 합산한 이율이 연체이자율의 상한인데(금융감독위원회 공고), 어떤 경우에도 연 66%는 초과할 수 없음

○ 등록 대부업

- 대부업법에 따라 등록한 정상적 대부시장에 급격한 영향을 주는 것은 바람직하지 않음

- 등록 대부업체에 대하여만 이자제한법 적용을 배제(즉, 대부업법이 정한 최고이자율 범위 내에서 영업을 허용)하면 음성적 사채업자의 양성화(등록)를 유도하는 효과도 기대 가능

※ 연 40% 이하의 범위에서 이자율을 제한하는 이자제한법이 시행되면, 현행 대부업법의 최고이자율 연 66%도 영향을 받아 점차 하향 조정될 것으로 예상

이자제한법 시행 전․후 이자율에 관한 규제 대비
	구 분	법 시행 전	법 시행 후
	私人간 금전 거래	제한 없음	ꋻ 연 40% 이하에서 대통령령으로 정하는 이율로 제한 ꋻ 초과 부분은 무효(원금에의 충당 및 반환청구)
	제도권 금융업	ꋻ 관련 법률의 법제정 취지에 따라 금융기관 자율적으로 결정 ꋻ 단, 연체이자율 상한은 연 66% 이하로 제한 ※ 대부업법 제15조, 동법 시행령 제9조	이전과 같음
	등록 대부업	ꋻ 연 66%(월 5.5%) 초과 이자 수령행위 형사처벌 (3년 이하의 징역 또는 3천만원 이하의 벌금) ※ 대부업법 제8조, 제19조 제2항	이전과 같음
	미등록 사채업	ꋻ 등록의무화 위반시 5년 이하의 징역 또는 5천만원 이하의 벌금 ※ 대부업법 제3조 제1항, 제19조 제1항 ꋻ 연 66%(월 5.5%) 초과 이자 수령행위 형사처벌 (3년 이하의 징역 또는 3천만원 이하의 벌금) ※ 대부업법 제11조, 제19조 제2항	ꋻ 등록의무위반 및 연 66% 초과 이자 수령행위에 대한 형사처벌 등 대부업법상의 행정적 규제는 이전과 같음 ꋻ 이전과 달리, 이자제한법상 제한 이율 초과 부분이 무효(원금에의 충당 및 반환청구)가 되는 私法的 규제가 추가됨

5. 이자제한법 시행에 따른 전망

가. 제도권 금융

○ 이자제한법의 적용을 받지 않으므로 현행 시장규모 및 금리에 직접적 영향은 없을 것으로 예상됨

○ 다만, 현재 40% 이상의 금리를 받는 일부 제2금융권의 경우에는,  이자제한법의 제한 금리보다 높은 이자를 받는 것에 대한 일반 국민들의 부정적 인식이 부담으로 작용할 것임

○ 이에 따라, 장기적으로는 이자제한법 시행이 일부 제2금융권의 금리인하를 압박하는 요인으로 작용할 것으로 전망됨

일부 제2금융권이 자신들에게 적용이 배제되더라도 이자제한법을 환영하지 않는 주된 이유 중의 하나임

나. 대부업계

○ 등록 대부업체의 경우, 이자제한법의 적용을 받지 않으므로 직접적 영향은 받지 않을 것으로 전망됨

○ 음성적 사채시장의 경우, 급전에 대한 수요가 줄지 않는 한 공급규모의 급격한 축소는 기대하기 어려움

음성적 사채업의 속성상 더 높은 이율을 합법적으로 보장한다고 하여 곧바로 행정규제를 받을 등록업자로의 전환을 선택할 사채업자들의 비율은 높지 않을 것이라는 것이 경제전문가들의 예상임

○ 다만, 이자제한법의 적용으로 초과 이자를 받지 못하게 되고, 금융 당국의 미등록 대부업에 대한 철저한 단속이 병행된다면, 대부업법이 정한 최고 이율 66%를 보장받으려는 상당수 업체들이 대부업 등록을 선택하여 음성적 대부시장의 규모는 상당 부분 축소될 것으로 예상됨

※ 현재는 대부업법상 제한 이율을 초과하는 고리대 약정의 효력을 부인하려면 “채권자가 등록 또는 사실상의 대부업자임”을 채무자가 입증하여야 하는 어려움이 있으나, 이자제한법이 시행되면 채무자는 그러한 부담 없이 초과 이자 부분의 무효를 주장할 수 있어 서민보호의 강력한 저지선이 확보되고 음성적 사채업은 어떠한 형식으로든 위축될 수밖에 없음

○ 결국, 장기적으로는 영세한 음성적(미등록) 대부업자들의 경우, 대부업법에 의한 형사처벌, 이자제한법에 의한 사법적 효력 부인 등으로 정상적인 영업이 어려워, 대부업계는 대형 등록 대부업체 중심으로 재편될 것으로 전망

다. 고위험 소비자금융시장의 경쟁 격화

○ 현재 신용도가 다소 낮은 고객들이 주로 이용하는 고위험 소비자금융시장은 높은 신용위험을 반영하여 대출금리가 연 24%～600%대에 이르고 있음

소비자금융시장의 위험별 분류

한국은행 대전충남본부 보도자료, “대부업법 시행이 금융시장에 미치는 영향 및 정책과제”(2002. 10.)

	금 융 기 관	고객 신용도	신용대출금리
低위험 대출시장	예금은행, 새마을금고 신용협동조합, 상호금융	상	7~13%대
中위험 대출시장	신용카드사, 할부금융사 상호저축은행	중	13~24%대
高위험 대출시장	상호저축은행, 사채업	하	24~600%대

○ 그러나, 이자제한법 부활에 따라 대형 등록 대부업체 중심으로 대부업계가 재편되면서 ‘규모의 경제’를 통한 추가적인 금리인하 여력이 생길 경우 대출금리대가 비슷한 상호저축은행 등 지역밀착형 금융기관과의 경쟁이 불가피

○ 일부 대형 대부업체의 경우 高위험 대출시장 공략을 위해 금리 50%대의 대출시장에 진출할 것으로 전망되며 이에 따라 기존 상호저축은행의 영역을 상당부분 잠식할 것으로 예상

○ 나아가, 국내 대형 은행들이 할부금융사 설립 등 자회사를 통해 소비자금융시장 진출을 적극 추진하고 있어 高위험 소비자금융시장에서의 경쟁이 더욱 격화되어 추가 이자율 하락도 전망

라. 신용불량자의 단기적 증가 가능성

○ 신용도가 극히 낮은 사람들은 이자제한법상 금리 상한의 설정으로 합법적인 차입기회가 줄어들게 되고, 이에 따라 사채를 이용한 기존 채무의 해결이 어려워지므로, 단기적으로는 신용불량자가 늘어날 가능성이 있음

설문조사 결과, 전체 사금융시장 이용자 중 59%가 기존 채무의 해결을 위한 것으로 나타나고 있음은 앞서 살펴본 바와 같음.

○ 즉, 영세 대부업자들이 대거 퇴출되면서 일제히 대금회수에 나설 경우, 이들 ‘잠재적’ 신용불량자가 현실화될 우려가 있음

○ 이들 ‘잠재적’ 신용불량자가 신용불량상태의 일시적 회피를 위해 사채시장에서 급전을 이용한다면 법 시행 이전보다 훨씬 높은 금리를 부담하게 될 우려도 있음

6. 정책적 과제

가. 사회적 안전망 구축

○ 감독권한이 있는 지방자치단체가 경찰청 등 유관기관과 연계하여 불법 사금융업자를 적극 단속함으로써, 음성적 사채업의 성행을 미연에 방지하는 것이 무엇보다도 중요함

○ 대부업 관련 협회를 통해 미등록 영업, 불법채권추심행위 등에 대한 자율규제도 적극적으로 유도할 필요가 있음

○  아울러, 신용불량자의 단기적 증가에 대비하여 개인신용회복지원(work-out)과 함께 2006. 4. 1.부터 시행된 통합도산법상의 개인채무자회생절차, 파산 등 관련제도의 실효성을 확보하는 등 사회적 안전망을 확충할 필요가 있음

개인신용회복지원은 다중채무자를 대상으로 금융회사가 공동으로 신용회복을 지원하는 “개인신용회복지원제도를 골자로 하고 있음

※ 현재 법률구조공단에서는 서민을 위한 개인채무자회생절차 등을 지원하고 있음

나. 대부업체에 대한 검사·감독 기능 강화

○ 지방자치단체는 검사․감독 전문인력 및 경험의 부족으로 효율적인 대부업 감독을 수행하는 데에는 한계가 있음

○ 따라서, 효율적인 대부업체 관리·감독 시스템을 구축하여, 금융 당국이 직접 전반적인 대부업체의 경영실태를 면밀하게 분석하고 그 대책을 마련하는 등 대부업체에 대한 실질적이고 체계적인 검사·감독 기능을 수행할 필요 있음

다. 대안금융 활성화 및 제도권 금융의 서민대출 확대

○ 신용도가 낮은 서민들을 위하여, 현행 마이크로 크레딧 또는 서민맞춤대출 안내서비스 등 소액가계대출의 활성화와 함께 정부의 정책적 지원을 통해 제도권 금융의 서민대출을 확대하여야 함

○ 특히, 지역 주민의 실질적 신용도를 정확하게 평가할 수 있어 회생가능성이 높은 서민들의 생계를 지원할 수 있는 소규모 금융기관 육성책도 적극적으로 검토할 필요가 있음

라. 폭리사범에 대한 적극적 수사

○ 대부업법을 위반한 불법 고리 사채업자의 폭리행위에 대한 엄정한 수사, 대부업법이 적용되지 않는 일반 고리행위에 대하여는 형법상 부당이득죄(제349조)의 적극적 적용으로 “폭리행위는 범죄”라는 사회적 공감대를 확산하여야 함

일반사건의 수사과정에서 고리행위가 드러나는 경우, 적극적으로 인지하는 수사관행을 확립할 필요가 있음

○ 특히, 조직폭력이나 지역토착세력이 개입된 불법 사금융에 대하여 검찰이 직접 단속 활동을 전개함으로써 불법적 고리 사채행위를 발본색원하여야 함

7. 이자제한법 반대론에 대한 검토

가. 실효성

○ 이자제한법 시행 당시에도 高利가 성행하였고, 부활하더라도 암거래나 탈법행위 등을 조장할 뿐 실효성이 없음

- 이자제한법 폐지 이후 고리가 극성인 현실에 비추어 보면 동법은 고리를 규제하는 예방적 기능을 가지고 있음

※ 이자제한법 폐지 전 사금융시장의 평균 대출금리는 연 24-36%, 동법 폐지 후에는 2004년 기준 연 223%까지 폭증

한국금융연구원, 사금융실태와 대금업 제도화방안 등(95. 7.)

금융감독원, “사금융 이용실태 분석을 위한 실무조사결과, 실시결과 및 시사점”(2005. 1)

- 이자제한법의 부활뿐만 아니라 대부업법위반․부당이득죄에 의한 형사처벌 강화, 음성적 사채업자에 대한 피해신고 접수, 지방자치단체의 감독활동 강화 등 정부의 적극적인 노력이 병행되면 실효성 확보가 가능할 것임

○ 현행 대부업법은 최고 이자율을 연 66%로 정했지만 그 한도조차 지켜지지 않는 현실에 비추어 이자제한법 역시 실효성이 없을 것임

- 현행 대부업법이 연 66%에 이르는 고율의 이자를 보장하고 있음에도 전체 대부업자의 약 25%만이 등록하였을 뿐 나머지는 미등록 상태에서 음성적으로 영업하고 있고, 등록 대부업자도 대부업법이 정한 이자율의 범위 내에서 대출하는 비율은 전체 매출액의 약 29%에 불과한 현실에 비추어 보면, 대부업자 양성화 및 사채 이자율 규제라는 대부업법의 입법 목적은 실패한 것으로 판단됨

- 따라서, 이자제한에 관한 기본법을 제정하여 개인간의 거래뿐만 아니라 어떠한 형태로든지 계속되는 음성적 고리사채영업에 대하여도 이를 민사적 규율 대상으로 삼아 그 사법상 효력을 부인하는 방법으로 규제할 필요가 있음

- 이러한 이자제한법의 부활은 대부업법에 의한 형사처벌, 음성적 사채업자에 의한 피해신고 접수, 지방자치단체의 감독활동 강화 등 정부의 적극적인 노력을 병행하면 그 실효성을 확보할 수 있을 것임

○ 실제 대출 금액보다 큰 금액으로 허위 차용증을 작성하거나, 다액의 선이자를 공제하는 방법으로 이자제한법의 적용을 회피함

- 채무자가 실제로 교부받은 금전을 원금으로 보아 이자율을 판단하므로 엉터리 차용증 작성이나 선이자 공제 방식으로 법망을 빠져나갈 수는 없으며, 이는 입증의 문제에 불과함

- 채무자가 이를 입증하면, 초과 이자 부분의 사법적 효력은 부인되고 기 지급된 이자는 반환받거나 원금변제에 충당될 것임

나. 금융시장에의 영향

○ 자유경제 시장질서를 해쳐 자금시장을 왜곡할 우려

- 음성적 사채시장에서는 수요자의 궁박한 사정 때문에 시장경제 원리에 따라 이자율이 결정되지 않으므로, 시장의 자율기능에 이자율의 결정을 맡겨야 한다는 주장은 사채시장의 기득권자를 보호하는 논리에 불과함

- 전체 사금융(비금융권)시장의 규모는 제도금융권 가계대출의 10%에 불과하므로, 이자제한법 부활은 전체 금융시장 구조의 급격한 변동을 유발하지 않을 것임

※ 2005년도 사금융시장 추정액은 약 45조이고 제도금융권의 2006. 3. 기준 가계대출잔액은 약 500조임

한국금융연구원, “대부업제도 개선방안”(2005. 8.)

한국은행 보도자료, “2006년 1/4분기 중 가계신용동향”

○ 신용도가 취약한 서민들이 제도권 금융기관인 상호저축·캐피탈에서 축출당할 우려가 있음

- 현재도 신용도가 취약한 대부분의 서민들은 제도권 금융기관을 이용하지 못한 채 고율의 사채에 의존하고 있어, 이자제한법이 부활되더라도 제도권 금융에서 추가로 축출될 서민들의 비율은 높지 않을 것임

- 상호저축은행, 캐피탈 등 제2금융권에 대하여는 관련법에서 정해진 내용에 따라 금융기관 자율적으로 이자를 정하는 것이 상당하므로 이자제한법의 적용대상에서 제외하는 방안을 추진

○ 돈에 대한 수요가 공급보다 많은 상황에서 이자율을 낮게 제한하면 자금공급이 줄어 금리인상을 초래

- 현재 우리나라 사채시장이 실제로 돈에 대한 수요가 공급을 초과하는 것인지 여부는 검증되지 않은 하나의 가설에 불과함

- 돈에 대한 수요가 공급을 초과하여 사채시장에서 고금리가 형성된 것이 아니라, 이자제한법이 폐지된 상황에서 대부업법이 연 66%의 고금리를 법적으로 보장해 주었기 때문에 지금과 같은 고금리가 유지되고 있는 것임

- 한편, 사채업자와 급전이 필요하여 그들의 눈치를 볼 수밖에 없는 서민들의 거래는 불공정의 개연성이 높아, 이론적인 수요공급의 잣대로 평가할 수 없음

- 이러한 불공정한 폭리행위를 막을 수 있는 가이드라인을 법률로써 명확하게 설정하는 것은 국가의 당연한 책무임

○ 이자제한법 부활로 서민들의 마지막 보루인 사채시장의 금리가 급등하고 사채시장이 더욱 음성화됨

- 좀 더 높은 고리의 이자수익을 위해서라면 어떠한 형태로든 음성적 고리사채영업은 계속될 것이므로, 이자율 제한이 곧 음성화와 직결되는 것은 아님

- 고리의 음성적 사채시장은 정부의 관리감독과 철저한 단속으로 축소하여야할 대상이지, 그 음성화 우려가 이자제한법 부활의 반대 논거는 될 수 없음

- 사채업자들이 이러한 위험부담을 안으면서 대출이율을 더욱 높일 것이라는 예측은, 사채업자의 영업활동을 계속 보장하고 고율의 이자수익을 유지하기 위한 기득권 보호논리임

- 결국, 음성화론은 금리상한을 제한함으로써 경제적 약자인 금융소비자를 보호하는 측면을 무시한 고리대금업자들의 “고리대금업 육성론”에 불과함

다. 현행 대부업법 개정으로 충분

○ 대부업법 시행령을 고쳐 최고이자율을 낮추면 되므로 이자제한법은 불필요

- 대부업법은 기본적으로 등록 및 감독을 통한 대부업의 건전한 발전을 도모하기 위해 제정된 특별법으로서, 고율의 이자를 제한하는 등 서민을 보호하는 규정으로는 미흡함

- 대부업의 최고 이자율에 관한 규정은 사실상의(미등록) 대부업자에게도 적용되지만, 동 특별법은 사인간의 거래에 관하여는 적용되지 아니함

- 금융거래에 있어서 폭리행위를 금지한다는 기본원칙에 따라 이자제한에 관한 사법상의 일반적인 장치를 마련하여야 하며 이러한 측면에서 폭리를 제한하기 위한 일반법이 필요함

8. 결론

○ 현행 대부업법을 통한 이자율 제한 또는 대부업법의 개정으로는 서민을 보호하기 위한 기본적 기능을 대신할 수 없음

- 현행 대부업법은 기본적으로 대부업의 상업성에 초점을 맞추어 제정된 법으로 서민을 보호하는 규정으로는 미흡함

- 또한, 현행 대부업법의 최고이자율 연 66%도 지나치게 고율이어서 이자제한의 실효성이 없음

- 폭리를 제한하기 위한 일반법의 필요성에 비추어 보면, 제한 최고이자율을 하향 조정하기 위해 단순히 대부업법을 개정하는 것은 부적절함

○ 폭리의 제한은 국가의 책무이며 시대적 소명임

- 이자율 제한이라는 수단을 통하여 서민을 보호하는 것은 헌법 제119조제2항(시장지배 및 경제력의 남용 방지를 위한 규제와 조정권한의 부여)에서 규정한 국가의 기본적인 책무임

- 민법에 의한 이자율 규율만으로는 경제적 약자인 서민을 충분히 보호할 수 없다는 인식에 따라 이자제한법이 제정․시행되었던 역사적 경험을 참작하여야 함

- 경제적 강자에게는 폭리를 보장하여 주고 경제적 약자에게는 고통과 폐해만 안겨주는 무제한의 이자계약을 규제하여야 하는 것은 시대적 소명임

토  론  문

2006. 6. 26.

김   명   일

(사)한국대부소비자금융연합회 사무총장

본 자료는 대부업법 개정 논의와 관련하여 현재 불법사금융 시장의 금리가 년 200%가 넘는 문제의 원인을 진단하고 이를 해소하기 위한 대안을 제시하기 위한 것이다.

1. 폭리규제와 관련한 기본적 문제제기

가. 폭리규제의 필요성

“폭리”의 정의를 일률적으로 내릴 수 없지만 금전소비대차거래와 관련하여서는 일응 ‘자금수요자와 공급자 사이에 형성된 금리수준이 급부(대출)와 반대급부(이자 등 대출에 따르는 비용)사이에 현저히 균형을 잃어 그 사회가 용인할 수 없는 정도의 고금리 내지는 반대급부’ 정도로 정의할 수 있을 것이다.

사회의 기본질서를 유지하기 위하여 그 사회가 용인할 수 없을 정도의 고금리에 대하여는 어떠한 형태에 의하든 사회가 관여하여 이를 해소하여야 할 것이다. 그 방법이 자금공급자에 대하여 폭리행위를 규제하는 방법이든 자금수요자의 폭리수요를 줄이거나 없애는 정책적 방법이든 폭리행위는 금지되거나 예방되어야 한다.

나. 개념적 구분의 필요성

“폭리”와 “고금리”는 개념적으로 구분되어야 한다. “폭리”에는 기본적으로 자금공급자가 공급의 대가로 얻는 이익이 사회통념을 훨씬 초과하고 있음을 그 전제로 한다고 볼 수 있다. 그러나 “고금리”는 고․저의 비교기준에 따라 달라질 수 있는 상대적 개념으로서 가치중립적 개념이라 할 수 있겠다.

따라서, ‘폭리=고금리’의 등식은 성립하나 ‘고금리=폭리’의 등식은 성립하지 않는다. 폭리는 사회병리적 현상으로 인식될 수 있으나 고금리는 시장의 가격결정 메커니즘과 관계있다 하겠다.

다. 폭리규제와 관련한 제도 연혁

(1) 1962년 제정된 이자제한법에 의하여 금전대차에 관한 이자의 최고한도를 정하는 방법으로 폭리를 규제하여 오다가 1998년 이 법이 폐지되어 현재 일반적 금전대차거래에 대한 이자율을 일률적으로 규제하는 제도는 없다.

(2) 우리나라 사금융시장에 대하여는 1972년 소위 ‘8․3 사채동결조치’이후 별다른 논의가 없다가 문민정부시절인 90년대 중반 당시 재정경제원이 금융연구원에 「대금업제도 도입」에 관한 연구를 의뢰하여 금융연구원에 “사금융연구위원회”를 구성하여 연구가이루어 졌으며 이후 2001년경부터 공청회 등을 통하여 논의가 되어 왔으며, 그 결과 2002.7. “대부업의등록및금융이용자보호에관한법률”(이하 “대부업법”)이 국회를 통과하여 그해 10월 27일부터 시행되었다.

(3) 1972년도의 사채동결조치에 따른 사금융 양성화 내용은 가계부분과 기업부분 중 일부에 대하여서만 제도화 하였으나, 2002년 대부업법의 시행으로 금전의 대부를 업으로 하는 모든 사금융업자를 등록케하고 정부의 감독을 받게 하며 년 70%(대통령령으로 년 66%)의 제한이자율을 정하여 강제케 하여 크게 보아서 대부분의 사금융을 양성화 하고자 하는 제도를 도입하여 시행하고 있다.

당시에는 모든 사금융을 양성화한 것이 아니라 일정한 요건에 맞추어 법률에 따라 인가를 받은 사금융업자만이 양성화 되었다. 상호신용금고 및 단기금융회사.

(4) 위와 같이 폭리행위를 규제하는 방법으로 공히 일률적으로 제한이자율을 정하여 강제하는 방법을 취하거나 취하고 있으며, 그러한 방법의 이자제한법을 다시 도입하는 문제가 현재 논의되고 있다. 1972년도의 사금융양성화 제도는 소위 ‘양성화 하고 싶은 사람은 하고 하기 싫은 사람은 하지 않아도 되는’ 방법이어서 전체 사금융 양성화와는 다소 거리가 있었다.

라. 폭리규제의 방법과 관련한 문제제기

(1) 위 연혁에서 살펴 본 바와 같이 우리나라의 폭리규제는 일률적으로 제한이자율을 정하는 방법을 취하고 있는 것이다.

(2) 각국의 폭리규제와 관련한 제도는 일본과 미국의 일부 州를 제외하고는 우리나라와 같이 일률적 상한금리에 의한 규제를 실시하지 않고 있으며, 유럽의 대부분의 국가에서는 민법 또는 특별법에 의하여 구체적 사안에 따라 법원에서 폭리여부를 판단토록 하고 있다.

(3) 한편, 우리나라 민법에서도 폭리행위를 무효로 하거나 폭리행위를 방지할 수 있는 일반적 조항들이 있으며, 유럽 각국에서는 그러한 방법으로 규제하고 있는 것이다.

민법 제103조(반사회질서의 법률행위), 제104조(불공정한 법률행위), 제339조(유질계약의 금지), 제607조(대물반환의 예약) 및 제608조(차주에 불이익한 약정의 금지) 등.

(4) 금리상한을 두어 규제하는 제도에도 금액별 차등 상한금리를 취하는 경우(일본의 “이식제한법”), 상품별 차등 상한금리를 취하는 경우 (일본의 “출자법”), 시장금리에 연동시키는 방법을 취하는 경우(프랑스) 등 다양하다.

대금업자의 일반대출 최고이자율은 년 29.2%이지만, 일수대출의 경우는 최고이자율이 년 54.75%이다.

또한 금리상한을 초과하는 계약에 대하여 그 법률효과를 여하히 할 것인가에 관하여 대부분의 경우 그 초과부분을 무효로 하거나 초과이자 지급분에 대하여 반환청구를 인정하는 입장만 취하고 있으나 우리나라와 일본의 경우에는 제한이자율을 초과할 경우 형사처벌도 할 수 있게 하고 있다.

다만, 일본의 경우에는 이식제한법상 제한이자율을 초과하였으나 출자법상의 제한이자율을 초과하지 않는 계약에 의거하여 대금업자가 채무자로부터 임의로 변제받은 부분에 대하여는 반환청구를 인정하지 아니한다 (일본 대금업법 제43조)

우리나라는 민사상 무효로 하는 제한금리와 형사처벌을 할 수 있는 제한금리가 동일하나 일본의 경우는 다르다.

(5) 폭리행위에 대하여 그 규제의 방법이나 법률효과 등에 있어서 다양한 제도가 있으며, 대부업법 도입과 관련한 논의 시에 그에 대한 충분한 검토가 이루어 지지 못하였고 만연히 일본식의 일률적 제한이자율을 비판적 검토 없이 도입하였으며, 그나마 세부적인 부분에 있어서는 특별한 검토가 없었다.

민사적으로 무효화하는 기준과 형사처벌을 하는 기준을 여하히 할 것인가, 상품의 특성에  따른 제한이자율을 다르게 할 것인가 등의 문제에 관하여 검토가 없었다.

(6) 현재 국회에서 대부업법의 개정을 위한 논의가 진행 중이므로 차제에 일률적 제한이자율을 전제로 하지 않고 다양한 폭리행위  규제방법을 원점에서 재검토 하고 우리나라 실정에 맞는 최적의 방법을 찾는 노력이 필요하다 하겠다.

2. 금리규제와 관련하여 고려되어야 할 사항

이하에서 설명되는 대부업 상품은 신용대출에 한한 것이며, 후순위담보대출의 경우에는 시장금리가 년 24%-36%정도로 형성되어 있음

가. 시장의 현실

(1) 금융감독원의 ‘사금융 이용실태 조사결과’에 따르면 사금융이용자의 평균 이용금리는 ’03년 176%, ’04년 223%, ’05년 204%로서 대부업법상 제한이자율을 훨씬 초과하고 있으며 그 추세 또한 낮아지고 있다고 보기 어렵다.

’02년도의 조사결과가 없지만 ’03년도의 시장금리는 대부업법 시행(2002년 10월말) 이전에 체결된 계약분이 상당수 포함되어 있어 사실상 대부업법 시행이전의 시장금리로 보아 무방할 것이며, 그러한 점에서 대부업법 시행이후 오히려 시장금리는 높아졌다고 판단된다.

그 원인은 2003년 카드대란이후 금융이용자의 변제능력이 감소함에 따라 신용리스크가 확대된 점도 있지만 대부업법 위반에 따른 처벌위험의 전가도 하나의 요인으로 작용하였다고 볼 수 있다.

(2) 등록된 대부업자의 영업손익과 관련하여 재정경제부가 금융감독원의 현장 실태조사를 통하여 22개업체(대형 18개, 소형 4개)를 확인한 바로는 △12.2%의 손실을 보고 있는 것으로 나타났으며, 이중 대부중지, 기업대부 및 차입금이 없거나 적은 업체 등 특이 요인이 있는 10개 업체를 제외한 손익은 4.7%로 나타났으며, 금융연구원이 34개 업체에 대하여 방문조사를 실시한 결과 손익은 5%로 나타났다.

<대부업 실태조사 결과> - 재정경제부/2006.1.

1. 조사대상 대부업자의 원가율은 40.0%로 나타남

2. 또한, 대부업자의 자금운용에 따른 운용수익율은 27.7%로 나타났으며 그 결과 이익률은 △12.2%로 나타남

조사대상 34개업체의 평균 대출금리는 62.2%이며 조달금리, 영업비용 및 연체율을 합한 조달비용은 57.2%로 나타났음. 금융연구원, 대부업제도 개선방안, 2005.8.

한편, 금융감독원이 실시한 대부업 영업실태조사 결과에 따르면 61개 대부업체의 조달금리는 년 23.7%이고 연체비율은 33.2%로 나타난 바 있다.

금융감독원, 대부업 영업실태조사, 2005.6. (한국금융연구원, 대부업제도 개선방안에서 재인용)

결국, 년 66%의 이자율상한제도 하에서 대부업자의 수익률이 손실이거나 년 4～5% 정도로서 고위험 사업인 대부업의 특성을 감안할 때 매우 낮은 수준이라 할 수 있다.

나. 시장이 제한금리에 적응할 수 있는 여건 마련

(1) 제한금리를 준수하고 있는 대부업체의 경우 수익률이 손실이거나 미미한 것은 높은 조달금리와 부실채권에 기인하고 있으며, 그나마 소형 대부업체의 경우는 66%의 제한금리 조차도 지키지 못하는 경우가 많다.

(2) 따라서, 조달금리가 낮아지고, 부실채권이 줄어 들 수 있다면 시장의 가격결정 메커니즘을 통하여 현재의 제한 이자율의 범위내에서 이자율을 유지할 수 있을 것이다.

□ 조달금리를 낮추기 위하여는,

ㅇ 현재 사실상 규제되고 있는 금융기관 등으로 부터의 자금조달이 가능하여야 하며,

ㅇ 일정한 요건을 갖춘 대형 대부업체에 대하여는 회사채 공모 등을 통하여 자금을 조달할 수 있도록 하여야 함

일본은 “논뱅크사채법”(1999년 시행)에서 일정 요건을 갖추고 재무성에 등록한 대금업자에 대하여는 회사채 공모를 통한 자금조달을 허용하고 있다.

□ 부실채권을 줄이기 위하여는,

ㅇ 부실채권이 타금융기관에 비하여 월등히 높은 것은 대부업 이용자의 신용도가 낮은 점도 있지만 대부업 신용정보가 공유되지 않고 있어 다중채무자가 발생되는 데 있으며,

ㅇ 따라서 금융이용자에 대하여 과잉대부를 방지하고 대부업자의 부실채권을 줄이기 위하여 대부업 신용정보의 공유가 필수적임

일본 “대금업규제법”에서는 과잉대부를 방지하기 위하여 대금업협회산하에 신용정보기관을 설립하거나 다른 신용정보기관을 지정하여 대금업자가 이 기관의 신용정보를 이용하도록 하고 있다(대금업규제법 제30조).

(3) 또한, 여신을 업으로 하고 있는 점에 있어서 은행, 상호저축은행 및 여신금융회사와 사업의 구조가 동일함에도 불구하고 대손금 및 대손충당금에 대하여 세무회계상 일반업체와 동일(대손금의 경우에는 일반업체가 1%인데 비하여 대부업계는 2%)하여 타 금융기관에 비해 현저히 낮은 수준에 있다.

현재 금융기관의 경우 금감위가 정하는 대손충당금 적립기준에 따라 적립한 대손충당금을 전액 손비로 인정하고 있다(예:추정손실의 경우 채권액의 100%를 손비로 인정)

대부업의 경우에는 금융기관을 이용하지 못하는 계층이 주 고객층을 이루고 있어 대손율이 금융기관에 비하여 높음에도 불구하고 손비인정 범위가 제한되어 상대적으로 높은 세금을 부담하고 있다.

3. 효율적 감독 및 단속 시스템 구축

현행 대부업법이 지켜지지 않고 있는 현실에서 단순히 제한이자율을 낮추거나 처벌의 강도를 높이는 방법으로 접근하여서는 폭리문제를 해결할 수 없으며, 현행 대부업법이 잘 지켜질 수 있는 방안마련이 우선되어야 할 것이다.

가. 감독체계의 이원화

대부업체의 효율적 감독을 위하여 현행 지방자치단체장의 감독권한을 일정규모 이상의 대형대부업체에 대하여는 금융감독원이 담당하는 이원적 체제를 도입하는 것이 필요할 것으로 판단된다.

나. 자율규제기구의 활용

대부업등록(변경등록, 갱신등록, 휴․폐업신고 포함) 보조, 교육, 민원의 처리, 검사업무 보조 등을 대부업계를 잘 알고 있는 대부업협회를 활용하여 효율적이고 실질적인 감독을 할 수 있게 할 필요가 있다.

다. 현행 대부업법의 실효성 확보

무등록 사금융업체와 대부업체의 불법행위를 지속적이고 효과적으로 단속하여 현행 대부업법의 실효성을 확보하기 위하여 지방자치단체․경찰․금융감독원․국세청․대부업협회 등으로 구성된 가칭 “대부업유관기관협의회”를 구성할 필요성이 있다.

일본의 경우 중앙정부, 지방정부, 경찰 등이 참여하는 “대금업관계연락회”를 설립하여 대금업자의 실태에 관한 정보교환을 통한 정확한 실태 파악과 법시행과 관련된 문제점 및 효율적 운용을 위해 필요한 사항 등에 대하여 논의를 하고 있음.

토  론  문

2006. 6. 26.

엄  호  성

한나라당 국회의원

이헌욱 변호사의 발제를 잘 들었습니다. 발제에 의하면 이자제한법 폐지 후 2004년 말 사금융 시장의 규모가 약 41조원이고 사금융 이용자수가 약 450만명으로 추정되는 등 이자제한법 폐지 전과 비교하여 규모면에서 약 8～10배 정도 증가한 것으로 발제문은 설명하고 있어 서민들의 대출환경이 매우 심각해진 것으로 나타나 우려를 금하지 않을 수가 없습니다.

이것은 이자제한법의 필요성을 설명하는 것이기도 하지만, 민법 제103조, 제104조만으로 고율의 폭리약정에 대한 심각한 폭리행위를 제어하기 어려워 사회적 안전장치로서의 이자제한의 필요성을 역설하고 있습니다.

반면, 발제자께서는 이자제한법 부활로 서민들의 마지막 보루인 사채시장의 금리가 급등하고 사채시장이 더욱 음성화될 것이라고 우려도 하고 있음도 동시에 설명을 해주고 있습니다.

먼저, 이자제한법 제정을 추진하고 있는 법무부와 대부업법 안에서 논의하자는 재경부간 입장에 대해서 집고 넘어가고자 합니다. 오늘의 주제인 폭리규제 방안 마련을 위해 중요한 부분이라고 하겠습니다.

법무부가 추진하고 있는 이자제한법 부활과 관련, 한덕수 경제부총리는 지난 21일 국회 재경위 업무보고에서 "규제의 실효성 확보는 어려운 반면 신용 낮은 서민들의 사채 이용이 증가할 것이 걱정스럽다"며 "전면적 이자제한법 제정은 바람직하지 않다고 보며 국회에 계류돼 있는 대부업법 개정안 논의와 함께 심도 깊게 논의하는 것이 바람직하다"고 말했습니다. 이헌욱 변호사 발제의 후자를 강변하는 것이겠지요.

반면, 법무부는 이자제한법(고이율제한법) 제정을 위해 공청회 등을 추진하고 있습니다. 법무부의 입장은 제도권 금융시장의 급격변화 즉, 등록대부 업체의 직접적 영향을 받지 않는 범위에서 일반 금전소비대차(돈거래), 음성적 사채업에 적용될 수 있는 사법상의 고이율제한법을 만들려는 것으로 법무부 담당 심의관을 통해 직접 확인 할 수 있었습니다.

법무부는 이자제한법을 부활시켜 금융기관(등록 대부업체 제외)이나 사채업자가 연 40% 이상의 금리를 못 받도록 제한하려는 것은 서민들의 고리 대출·사채 피해를 줄이겠다는 목적으로 이자제한법이 시행되면 금융기관이나 사채업자들은 연 40% 이상 이자를 요구할 수 없고, 설사 높은 이자를 약속했더라도 법적 효력이 없으므로 이자를 지급할 필요가 없도록 추진하고 있습니다.

한편으론 법무부는 재정경제부, 금융감독원 등 관계기관과 사전협의가 없이 상호저축 은행 등 제2금융권의 반발이 거세지자 적용대상에서 제외키로 하는 등 대부업체와 제2금융권까지 예외조항에 포함하기로 방침을 바꾸는 등 일관성 없는 정책으로 사회적 비난 또한 직면해있기도 합니다.

이러한, 부처간 서로 상이한 입장을 가지고 있는 현실은 오히려 사금융을 이용하는 450만 서민들에게 혼란스러움과 고통을 가중시킬 우려가 있습니다. 법무부와 재경부를 확인해본 결과 두 부처간에 업무조정이 매우 미흡한 실정이었습니다. 우려가 되는 대목입니다. 먼저 이 토론회장을 빌어 조속히 두 부처간 조정 회의를 할 것을 요구합니다.

그러면, 오늘의 주제인 “이자제한법 부활과 대부업법 개정이 필요한가?” 이 부분을 중심으로 발제에 대한 의견을 밝히고자 합니다.

먼저 법무부의 이자제한법 부활은 찬성은 합니다. 한편으론 법무부의 이자제한법 전면적 실시는 신중 기해야 할 것입니다.

즉, 기존의 사채시장 양성화 기조를 유지하되 대부업계의 자생력을 강화하는 쪽으로 정책방향을 잡아야 합니다.

이자제한법 부활은 사금융계의 음성적 사채영업을 차단하고 고통 받고 있는 서민들에게 큰 힘이 될 것입니다.

이자제한법이란 돈을 빌려준 대가로 받게 되는 이자금액을 제한하는 법을 말합니다. 즉, 서민들을 고리대금업자로부터 보호하자는 취지입니다. 일례로 금융감독원에 따르면, 이자제한법이 폐지된 이후에도 대부업체를 통해 빌릴 수 있는 최고 이자율은 연 66%로 제한되고 있었지만 사채업자들의 불법영업으로 인한 사채이자율이 최근엔 223%까지 더욱 기승을 부렸다고 합니다.

더욱이 불법영업의 피해자는 소득이 낮거나 신용도가 떨어져 은행과 같은 금융기관에서 낮은 이자율로는 돈을 빌릴 수 없는 가난한 서민들이 대부분입니다. 이자율이 너무 높아 원금은 커녕 이자조차 갚지 못해 자살하는 등 사회문제로 대두되는 심각한 실정이기 때문에 그 이자를 제한하는 것은 당연하다고 하겠습니다.

그러나, 이제제한법 부활에 따른 그 부작용 우려 또한 만만치 않습니다.

첫째로는, 이자제한법의 도입으로 인해 일반 서민들은 예전보다 돈을 빌리기가 더욱 어려워질 수도 있게 되는 겁니다. 특히 금융기관에서 돈을 빌리기가 어려운 사람들은 사채 또는 불법적인 경로를 통해 돈을 구하게 되고 이 경우 법망을 피하는 위험에 대한 보상까지 추가로 요구받게 되므로 예전의 66%보다 더 높은 이자율로 돈을 빌려야 하는 상황도 발생할 수 있습니다.

두 번째로는, 비제도권 미등록 대부업체들이 지하에 그대로 있거나 양성화된(제도권) 업체마저 지하로 들어갈 우려가 있습니다.

그 이유는, 2005년 3월말 기준으로 지방자치단체에 등록되어 있는 대부업자는 11,609개소이며 미등록 음성대부업자3만개에 육박하고 있는 실정입니다.

이같이, 기존의 대부업법만으로는  대부업계의 상당수가 아직 음지에 나오지 않고 있으며, 사금융업체 모두를 끌어 안지 못하고 있기 때문이라는 지적인데, 40%로 하향 조정할 경우 그나마 제도권으로 들어 올려는 사금융업체들 마저 지하에 그대로 있거나 양성화된(제도권) 업체마저 지하로 들어갈 가능성이 있기 때문입니다.

따라서, 기존의 사채시장 양성화 기조를 유지하여 제도권으로 들어오도록 하면서 대부업계의 자생력을 강화하는 쪽으로 정책방향을 잡아야 합니다.

결국, 이자제한법의 부작용을 줄이기 위해 가장 중요한 문제는 신용도가 매우 낮아 40%의 이자율로는 돈을 구할 수 없으나 돈이 꼭 필요한 사람들을 정부가 어떻게 도와줄 수 있는가 하는 것입니다.

먼저, 정부는, 비등록업체에 대한 실태조사를 먼저 거쳐야하고 상한이자율 조정시 서민들의 피해를 최소화하기 위한 서민용 대안금융기관(마이크로 크레딧) 등을 고려할 수가 있습니다.

□ 서민용 대안금융

-대안금융기관의 운용자금은 기부금.휴면예금.재정자금.예수금 등으로 조성할 수 있으며, 단순히 대출만 하는 것이 아니라 창업 지도 등 사후 관리까지 하는 것이 특징

-세계적으로 60여개국에 1만여 개의 대안금융기관이 있음

-미국 등 선진국에서는 대출자의 과거 신용정보나 담보만을 고려하지 않고 대출자의 품성을 중시하는 ‘금융NGO(비정부기관)’들이 활동하고 있음

이러한 사람들에게도 돈을 빌릴 수 있는 합법적인 대안을 마련해 줌으로써 이들이 불법적인 금융거래로 내몰리지 않을 수 있는 대안을 마련해야만,  비로소 서민들에게 도움을 줄 수 있을 것입니다.

또한, 이에 걸맞는 대부업법 개정이 추진되어야 합니다.

무엇보다도, 불법 고금리 등을 철저히 감시하고 처벌해야 금융사각지대가 사라질 것입니다.  한마디로 허술한 감독체계부터 뜯어고쳐 현행 법의 실효성을 높여야 합니다.

현재, 재경부는 시･도 등에 감독을 위임하여 간접적 규제만 하는 한편 다소 손발을 땐 경향이 있습니다. 이러한 상황에서는 차라리 감독기구를 강화해야 합니다.

지난 6월 본 의원은 ｢대부업의 등록 및 금융이용자보호에 관한 법률｣을 일부 개정하여 입법 발의를 하였습니다. 그 주요 내용은 금융감독기구의 설치 등에 관한 법률에 따른 금융감독원의 원장(이하 “금융감독원장”이라 한다)은 대부업자에 대한 전문적인 검사가 필요한 경우 대통령령이 정하는 때에는 대부업자의 업무 및 업무와 관련된 재산에 관하여 검사하고 그 결과를 시･도지사에게 통보하도록 법률에 규정하도록 하여 그 실효성을 더욱 높이고자 하였습니다.

대부업체의 난립･대형화 등에 따라 그 이용자가 급증하고 있음에도 불구하고 이를 등록･감독하는 시･도의 전문성･인력 등이 부족하여 관련 민원의 신속한 처리와 대부업체의 불법행위 적발이 사실상 곤란한 실정입니다.

예컨대 2006년 상반기 기준으로 서울시에 등록된 대부업체수는 9500여 개에 달하나 이를 관리하는 인력은 3명에 불과합니다. 이에 전문적인 검사능력이 요구되는 이용자가 많은 대부업체 등에 대하여는 금융감독원이 상시적으로 검사를 수행하고 그 결과를 시･도지사에게 통보하도록 하여 대규모 대부업체에 대한 실질적인 관리가 가능할 것으로 기대됩니다.

마지막으로, 각국도 폭리에 대해 이전 보다 더욱 엄격히 규제를 하려는 경향이 있으며, 이중 일본의 사례는 우리에게 좋은 사례가 됩니다.

발제에서 살펴보았듯이, 자유시장의 원리에 따라 움직이는 일본, 미국, 프랑스, 독일 등 대부분의 선진국도, 사회경제적 약자인 채무자와 채권자 사이의 불공정한 고율 이자계약은 법률이나 판례로 제한하고, 최근에는 폭리행위를 이전보다 더욱 엄격히 규제하려는 경향을 보이고 있습니다.

일본의 경우는, 한국의 현실과 다소 유사성이 많아 보입니다. 일본의 대금업의규제등에관한법률(이하 대금업규제법)은 1983년을 전후로 대금업자의 과잉융자, 가혹은 채권회수 등 불미스러운 일이 빈발하자 이들의 행위를 규제할 필요가 생김에 따라 제정되었습니다.

일본의 제한이율은 연 20%이고 연 29.2%를 넘는 이자계약을 하는 사채업자는 형사처벌되며, 미국 뉴욕주의 경우 연 16%를 넘는 이자를 약정하면 계약 전체를 무효로 하고 연 25%를 초과하면 2급 폭리죄로 처벌하고 있습니다.

이는, 전면적 이자제한법의 실시에 대한 부작용 우려로 인해 대부업법 개정과 전면적 이자제한법 실시를 반대하는 재경부와,

양성화된 등록대부 업체의 직접적 영향을 받지 않는 범위에서 일반 금전소비대차(돈거래), 음성적 사채업에 적용될 수 있는 사법상의 고이율제한법을 만들려는 법무부의 의견을 가장 잘 수렴할 수 있는 사례로 보이기도 합니다.

그리고 미등록대부업자, 사채업자 등의 불법음성영업문제에 대해 관리감독의 실효성 도모를 통해 해결하고 있다는 점도 참고할 만하다고 하겠습니다.

결론적으로, 절박한 처지에 놓인 사람들을 더욱 절박한 처지로 내몰리게 하는 것은 온당하지 않으며, 서민들을 위한 길도 아닙니다.  오늘의 발제 제목인 <폭리규제를 위한 민생정비법> 긴급토론회는 그런 의미에서 참 의미가 깊습니다.

발제자 및 참석한 토론자분들께서 공통적으로 비정상적 고금리 영업을 횡행하는 왜곡된 대부시장은 시급히 근절시키고 개선해야 한다는 공통된 의견을 보이고 있음을 알 수 있습니다.

아무쪼록, 이러한 공론화 과정을 바탕으로 국회에서 450만 사금융이용자들에게 희망을 주는 좋은 계기로 삼아 입법과정에 더욱 반영해 가도록 하겠습니다. 감사합니다.

참 고 자 료

『불법채권추심에 대한 대응책』

2006. 6. 26.

이  헌  욱

변호사, 참여연대 작은권리찾기운동본부 실행위원장

1. 개인신용위기의 심화와 그 해결책

오늘날 세계 선진 각국의 공통적인 경제 현상 중 하나로 소비신용의 급격한 확대를 들 수 있습니다. 우리사회 또한 급속한 경제발전의 결과, 소비신용의 증대를 기초로 하여 경제발전을 도모하는 신용사회의 단계에 진입하였습니다. 기업들은 소비자들이 현재의 소득 뿐 아니라 미래의 소득까지도 예상하여 신용으로 소비생활을 하도록 부추기고 있고 소비자들도 이에 부응하여 미래의 소득을 예측하여 신용으로 소비생활을 하고 있습니다. 우리 사회는 더 이상 소비신용 없이는 성장을 도모할 수 없는 사회로 진입하였다고 할 수 있습니다.

그런데 소비생활을 함에 있어서 실직 등과 같은 사유로 당초 예상한 소득을 올릴 수 없게 되거나, 질병이나 사고 등으로 예상 외의 과다한 지출이 발생하는 경우에는 정상적인 소비생활을 영위할 수 없는 경우가 다수 발생하게 됩니다. 이러한 결과는 자본주의 사회의 발전, 경제성장, 신용사회의 도래에 따라 필연적으로 발생하게 되고, 우리 사회가 소비신용을 통하여 경제성장을 도모하는 한 회피할 수 없는 문제입니다.

특히, 우리나라에서는 IMF 외환위기 이후 정부가 내수진작을 위하여 신용카드복권제 시행, 신용카드 사용액에 대한 소득공제, 현금서비스 비율 및 신용카드사용액 한도 철폐 등 신용카드 사용을 적극 장려하고 가계신용에 대한 규제를 철폐하였으며 신용카드사를 중심으로 금융기관들이 이러한 정부 정책에 발맞추어 길거리 발급 등의 방법으로 공격적인 영업확대를 꾀하였고 개인들도 이에 편승하여 과도한 개인신용을 일으켰으며, 금융감독당국의 감독 부재 등 우리사회 전반의 문제가 결합하여 심각한 개인신용위기 문제가 발생하게 되었습니다.

신용불량자 300만명으로 표현되는 우리사회의 개인신용위기 문제는 사회적 문제이고, 과중채무자들에게 새출발의 기회를 광범위하게 제공함으로써 해결하여야 합니다. 이를 사적인 채권 채무관계에 그 본질이 있다고 보고 경기회복으로 수입이 늘어나서 채무자들이 돈을 벌어 갚으면 문제가 해결된다고 보는 견해에서는 결코 개인신용위기 문제를 해결할 수 없습니다. 이미 소득으로 채무를 변제할 수 없는 상태에 처한 사람들은 신용불량자 등록, 연체이자, 대환대출, 채권추심 등으로 시간이 지날수록 더욱 재정 상황이 악화되어 추후 경기회복기에도 정상적인 경제활동을 하는 것이 불가능하여 채무를 변제할 만한 소득을 창출하기 어렵습니다.

신용정보의이용및보호에관한법률 개정으로 신용불량자라는 용어는 더 이상 법령상의 용어가 아닌 것으로 되었지만 신용불량자에 해당하는 사람들이 사라진 것은 아니므로 편의상 신용불량자라는 용어를 사용합니다.

따라서 과중채무자들의 광범위한 새출발을 위하여 소비자도산제도를 활성화하고 개인채무자들의 경제적 회생을 지원하여야 합니다. 또한, 개인채무자들이 금융기관, 대부업체, 채권추심업체 등으로부터 부당한 대우를 받지 않고 사생활의 평온과 자유를 지키면서 새출발을 할 수 있도록 불법채권추심을 강력히 단속하고 채권추심에 대한 엄격한 법적 규율을 확립할 필요가 있습니다.

2. 채권추심 제도의 문제점

가. 채권추심의 의의

채권추심이란 채권자의 위임을 받아 채무자에 대한 재산조사, 변제의 촉구 또는 채무자로부터의 변제금 수령을 통하여 채권자를 대신하여 채권을 행사하는 행위를 말합니다. 채권추심은 채무자를 다양한 방법으로 설득하여 임의변제를 도모함에 그 목적이 있습니다.

채권은 발생 당시부터 미래에 이행될 것을 예정하는 것이며 다양한 사정으로 인하여 당초의 약속대로 이행되지 않는 경우가 발생합니다. 채무자가 재산이 있는 경우 채권자는 소송을 제기하여 강제집행을 통해 채권을 만족할 수 있지만, 이 방법은 시간과 비용이 소요되는 문제가 있습니다. 따라서 채무의 임의변제를 유도하기 위하여 채무자에 대한 부단한 설득과 요구가 필요하게 됩니다. 특히, 개인간의 채권관계와 달리 기업의 경우에는 정기적, 계속적 거래를 통해 다수의 채권이 발생하고 당사자의 수도 많기 때문에 이를 효율적이고 집중적으로 관리하는 것이 필요합니다.

신용사회에서 채무가 불이행되는 가장 중요한 이유는 실직, 질병, 사고 등 당초 예상하지 못했던 사정이 발생하여 채무자가 채무 발생 당시 예상하였던 소득을 확보하지 못하게 된다는 점에 있습니다.

이와 같은 채무불이행의 발생비율을 낮추고 채무불이행이 발생하는 경우 신속하게 적정하게 그 불이행상태를 가급적이면 소송이전의 단계에서 제거함에 대한 수요가 발생하고 그에 대한 해결수단이 바로 채권추심업입니다.

나. 채권추심제도의 실무상 문제점

그러나 이러한 채권추심 제도에는 여러 가지 문제점이 있습니다. 채권추심을 위임받은 사람은 그 보수가 추심 결과에 의하여 좌우되기 때문에 비합법적이거나 강폭한 방법을 사용할 유혹이 크며 채무자를 지속적으로 괴롭힘으로써 채무자가 괴로움을 못 이겨 변제하기를 바라는 경우가 많습니다. 실제로, 집과 직장으로 반복해서 전화하기, 모욕적인 언사로 무시하고 협박하기, 가족이나 직장에 채무 사실 알리기, 강제집행 예고장 등 협박성 문구를 쓴 엽서와 우편물 발송, 고의로 법원에서 보낸 서류인 것처럼 보이게 하기 위해서 법원 내 우체국 청사에서 우편물 발송하기, 채무자의 집과 직장으로 직접 방문하기, 주민등록 말소하기 등등 이루 헤아릴 수 없는 불법 또는 부당 채권 추심행위가 횡행하고 있습니다. 심지어 파산선고 후 면책된 채권이나 한정승인항변권이 있는 경우에도 무조건 채무를 갚아야 한다고 하거나 일부 신용카드사는 자신의 채권은 파산으로 인한 면책과는 무관하게 법원에서 소송하면 받을 수 있다고 주장하는 경우, 폭행이나 협박을 일삼는 경우도 다수 발생하고 있습니다. 채무자들은 이러한 불법 채권추심행위로 인한 괴로움을 이기지 못하고 채무변제를 위하여 범죄의 유혹에 빠져들거나 자살을 선택하는 등 극단적인 방법을 선택하기도 합니다.

채권추심업자는 채권자와의 사이에 회수한 금액의 일정 부분을 보수로 받기로 하는 성공보수 약정을 하는 것이 일반적입니다.

이처럼 불법 또는 부당 채권추심행위가 횡행하고 있음에도 불구하고 감독당국인 금융감독원은 불법 채권추심행위에 대한 단속을 거의 하지 않고 있으며 심지어 신용카드사의 유동성 위기가 문제될 때에는 채권추심활동에 대한 제한을 완화해 주어야 한다고 앞장서서 규제완화에 나서기까지 하였던 것입니다.

다. 법체계상의 문제점

채권추심은 채권자의 위임을 받아 채권자를 대신하여 채무를 행사하는 행위이므로 타인의 권리․의무에 관한 사항을 대상으로 하는 것이고, 이는 그 본질상 사람의 평온한 생활을 해할 우려가 있기 때문에 전통적으로 법률사무로 인정되었으며, 적법한 절차와 정당한 방법을 사용하여야 한다는 인식하에서 그 직무의 공공성과 객관성이 담보되는 변호사에 의하여 수행되어 왔습니다. 그런데 법률절차에 의한 추심이 많은 시간과 비용을 요하기 때문에 대부업자를 중심으로 한 폭력적인 방법에 의한 채권추심이나 채권 금융기관과 신용정보업자에 의한 다양한 불법채권추심이 기승을 부리고 있음에도 불구하고 현행 신용정보의이용및보호에관한법률은 부실채권의 처리를 위한 효율성 측면만을 지나치게 강조하고 변호사가 아닌 자의 채권추심에 따른 부작용에 대하여는 충분한 검토없이 입법이 이루어졌습니다. 나아가, 채권추심업체의 자본금 요건 등에 대한 규제도 지속적으로 완화되어 왔으며 금융 감독당국의 미온적인 감독까지 겹쳐진 탓에 채무자의 기본적 인권 보호를 도외시한 채권추심이 횡행하도록 방치되고 있는 실정입니다.

3. 불법채권추심에 대한 대응방향

변호사 대리의 원칙 상 법률사무인 채권추심행위를 금융기관이나 신용정보업자가 제3자에게 위탁하는 행위는 엄격히 금지되어 있습니다. 그럼에도 불구하고 금융기관이나 신용정보업자는 채권추심인을 계약직으로 고용하여 기본급은 거의 없거나 아주 형식적으로만 지급하면서 채권추심으로 인한 회수금액의 일정액을 수당이라는 명목으로 지급하는 형태의 고용계약을 체결한 후, 이러한 채권추심인을 통하여 채권추심을 행하여 왔습니다. 나아가, 아무런 법적 근거없이도 채권추심인이 개인사업자등록을 하고 은행과 신용카드사 등의 금융기관으로부터 채권추심을 위임받아 직접 채권추심을 하는 경우도 매우 광범위하게 이루어지고 있습니다. 이러한 채권추심 형태는 금융기관이나 신용정보업자에게 고용되거나 불법적으로 채권추심위임을 받은 채권추심인이 자신의 수입을 위하여 채권추심을 제한하는 관련 법규를 위반해서라도 채무자를 지속적으로 괴롭혀서 채권을 추심하게 하려는 강력한 동기를 제공하게 됩니다.

채권추심 문제는 부실채권의 원활한 처리라는 기능적 관점에서 출발하기 보다는 채무자의 인격권 보호라는 사회법적 관점에서 접근하여야 하고, 보다 정확하게는 개인의 사생활의 평온과 자유의 보호라는 큰 틀에서 제도적 접근이 이루어 져야 합니다. 불법채권추심 행위 근절을 위해서 채권추심업무가 법률사무로서 변호사법에 준하는 엄격한 법적 통제 아래 이루어지도록 할 필요가 있습니다.

미국에서는 일찍이 공정채권추심법을 두어 채권추심업자의 준수사항을 엄격히 규정하고 있고 채무자의 방어권을 폭넓게 인정하고 있습니다. 채무자에게 사적 채권추심에 대한 폭넓은 방어권을 인정함으로써 채권추심업자는 불법적인 채권추심을 자재하게 되고, 채권자는 당초 사법 체계 안에서 채무불이행의 경우 예정되었던 법적 수단에 의한 권리 보호를 꾀하게 됩니다. 이렇게 하는 것이 불법적이고 강박적인 채권추심에 의한 채권회수가 불가능하게 함으로써 부실채권을 조속히 정리할 수 있도록 하고, 개인 채무자의 경제적 회생을 위한 소비자 도산 제도의 활성화를 촉진할 수 있으며, 결국, 개인신용위기에 대응하는 법적․제도적 장치가 원활히 작동함으로써 시장경제질서가 원만히 작동하도록 하는 방안이 될 것입니다.

부도율이 낮다는 것은 경기가 활황이라는 증거이지만, 부도가 없다는 것은 그 사회가 시장경제가 아니라는 증거입니다. 시장경제에서 도산은 불가피하게 발생하는 문제이고 가계가 도산 상태에 처한 경우에 이를 신속하게 처리하여 다시 경제생활로 복귀하게 하는 것이 시장경제 시스템의 정상적인 작동을 위하여 필수 불가결한 것입니다.

미국의 공정채권추심법과 같이 채무자가 채권자에게 사적인 채권추심을 더 이상 받지 않겠다는 의사를 통지하는 경우 채권자는 채무자에 대한 사적 채권추심을 즉각 중지하고 민사집행법과 도산법에 의한 채권의 만족을 도모하도록 하는 내용의 입법이 이루어져야 할 것입니다. 채무자가 비록 채무를 이행하지 못하였다고 하더라도 일상생활을 평화롭게 영위할 수 있어야 하고 사생활의 비밀과 평온의 자유를 누릴 수 있어야 한다는 점을 채권추심 행위에 대한 절대적인 한계로 규정하고 이에 위반한 채권추심행위를 엄격히 단속하여야 합니다.

불법채권추심 행위에 대한 규율은 현재 사업자단체인 금융기관의 입김에서 자유롭기 어려운 재정경제부 등이 담당하고 있으나, 채권추심의 법률적 성격이나 그 중요성에 비추어 볼 때, 민법과 변호사법의 특별법으로서 법무부가 주도하여 채권추심에 대한 일반법을 제정하여 엄격히 시행함으로써 서민들이 불법채권추심의 고통으로부터 벗어나도록 사법당국이 적극적으로 개입할 필요가 있습니다.