부동산 투기억제․불로소득 환수․주택공급의 공공성 확대를 위한 정책의견

2005. 7. 참여연대

I. 참여정부 부동산정책의 총론적 평가와 검토

1. 참여정부 부동산정책의 개요

○ 참여정부는 2003년 10.29.대책에서 2005년 5.4 대책에 이르기까지 부동산투기억제와 집값안정이라는 큰 목표하에 신도시와 택지개발을 통한 공급강화정책과 보유세 강화를 통한 투기목적 부동산수요 차단이라는 투기수요억제정책을 병행 추진했음.

○ 수요측면에서는 투기수요 차단을 위해 투기목적으로 보유하고 있는 부동산을 매각하도록 유도하는 보유세강화정책과 거래투명화를 통한 양도소득세 실거래가 과세정책을 주요골간으로 했음.

○ 아울러, 은행 등 제1금융권에 대하여 주택담보대출 비율을 축소하도록 해 투기자금 조달을 제한하고자 함. 그러나, 중소기업과 가계 부담 및 경기침체를 우려하여 직접적인 금리인상 정책은 추진하지 않았음.

○ 실수요자를 위한 정책으로는 공공택지에서 국민주택규모 이하(25.7평) 아파트에 대하여 원가연동제 방식의 분양가규제와 무주택자 우선분양제를 실시했으며, 모기지(mortgage)론을 도입하여 실수요자에 대한 금융대출 정책을 추진함.

○ 공급정책에서는 강남과 같은 고급주택수요가 증가하는 점을 고려하여 판교와 고양삼송, 남양주별내면, 양주군 등에 신도시 개발 및 강북의 재개발을 뉴타운 방식의 광역개발을 통해 고급주택을 공급하는 정책을 추진함.

2. 참여정부 부동산정책의 총론적 평가

○ 형식적으로는 공급강화 정책과 투기수요억제정책을 모두 실시하여 균형잡힌 부동산정책을 추진하는 모양새는 갖추었으나, 실제추진에 있어 투기수요억제정책은 청와대 및 건교부, 재경부등 정부내 이견과 국회에서의 야당의 반대로 추진이 지연되고 내용이 변질되어 실제 현재 시행중인 투기수요억제정책은 기존에 이미 갖추어져 있던 양도소득세 중과세 이외에는 거의 없는 실정임. 공급측면의 신도시 개발정책 또한 토지보상과 택지정리도 되지 않은 판교를 2005년 봄부터 분양을 실시하겠다고 할 정도로 너무 급하게 추진되어 여러 부작용을 낳고 있음.

○ 투기수요억제정책의 경우 다주택, 고가 부동산 보유자에 대한 보유세강화는 종합부동산세 도입이 늦추어져 2005년 7월부터 실시될 예정이고 다주택 보유자들이 보유세의 불이익을 체감할 정도로 제도가 정착하려면 적어도 2007년쯤이 되어야 할 것으로 예상됨. 양도소득세 실거래가 과세를 위한 주택거래 투명화정책의 근간이 되는 주택거래신고제도는 이를 뒷받침하는 부동산중개업법이 6월 임시국회에서 겨우 통과되어 아직 시행도 되지 않고 있음. 또한 그 내용에 있어서도 종합부동산세의 경우 6억 이상의 고가주택에 보유세가 강화되는 것이었으나 9억원으로 범위가 줄어들고 세대합산제도도 무산되어 세대내 가구원 사이에 부동산을 분산 소유함으로써 보유세 강화를 피해갈 수 있게 되는 등 예상보다 크게 후퇴한 내용이었음.

○ 공급정책적 측면에서는 개발구역내에서 투기적 이익의 발생을 최소화하고 그 투기적 개발이익을 환수함으로써 과도한 투기적 이익을 노리고 투기자금이 집중되어 투기가 과열되는 것을 예방하는 장치를 갖추었어야 하나, 오히려, 개발단계에서 정상지가 상승이상의 투기이익을 환수하는 개발이익환수제도는 2003년 개발부담금제에 관한 개발이익환수에관한법률을 실효하게 하는 등  퇴색한 측면이 있음. 재건축에 대해서만 재건축투기억제 차원에서 임대아파트 의무건설이라는 개발이익환수제도를 도입하였으나, 근거법률인 도시및주거환경정비법 개정안은 1년쯤 지체되어 2005년 5월에야 시행이 되게 되었고 그 동안 재건축 사업계획승인과 분양승인을 받아 위 제도를 피하려는 움직임이 일어났으며, 2005년 5월전에 분양승인을 받을 수 있을 것으로 예상되는 재건축아파트를 중심으로 재건축아파트 가격이 폭등했음.

○ 이에 따라, 시장의 반응은 투기수요억제정책은 정부의 엄포와는 달리 아직 실천되지 않아 체감도 되지 않는데다 내용이 크게 후퇴하고 참여정부의 지지율 하락으로 정권이 바뀌면 투기수요억제정책은 흐지부지 될 것이라는 인상을 준 반면, 공급정책에 있어서는 판교개발이나 길음, 왕십리, 진관내동 뉴타운개발처럼 개발사업은 바로 실천이 되고 그 이외에도 새로운 신도시개발이나 재개발사업이 더 추진될 것이라는 기대 때문에 투기적인 개발이익을 노리고 투기자금이 일시에 몰려들어 투기과열현상을 일으킨 것이 현재와 같은 부동산시장의 투기사장화를 낳게 한 원인이라 할 수 있음.

3. 총론적 대안의 검토

○ 참여정부가 8월말까지 제시하기로 하고 있는 종합적인 부동산정책의 내용이 다시 수요와 공급정책을 종전식으로 나열적으로 제시하는 것이라면 시장에서는 투기수요억제정책은 체감되지 못하는 상태에서 공급정책에 대해서만 반응이 나타나 주택개발사업에서 발생한 과도한 개발이익을 노리고 시중의 유동자금이 몰려 이제는 강남-분당-용인만이 아니라 새로운 개발사업이 시작되는 강북과 신도시 개발지역과 주변의 아파트 가격이 폭등하는 현상이 해소되지 않을 것으로 예상됨.

○ 따라서, 종합부동산세제도의 정착과 양도소득세 실거래가 과세를 위한 거래투명화제도의 시행, 개발부담금제와 같은 개발이익환수제도 등을 도입하고 이 같은 제도가 정착되는 시점에서 판교나 뉴타운 개발을 시작하는 식으로 투기억제책과 공급정책을 입체적으로 연계시키는 패기지형의 정책제시가 필요함.

○ 판교나 뉴타운 개발을 늦추는 경우 중.대형 공급이 되지 않을 것이라는 예상으로 중.대형 아파트가격이 다시 상승할 것이 우려된다면 판교나 뉴타운 개발을 시작하되 투기현상이 일어나는 분양시점을 최대한 늦추어 개발이 종료되는 시점에서 분양을 실시하는 후분양제도를 도입하는 방식이 검토 되어야 함.

II. 부동산 투기억제를 위한 정책과제

▣ 주택공급정책의 개선

정책과제 1. 종합적인 개발이익 환수시스템 마련

<배경 및 문제점>

○ 주택개발사업의 경우 1998년 30년간 유지되던 분양가규제 정책이 폐지되고 전면적인 분양가 자율화가 됨으로써 불과 7년 사이에 평당 500만원하던 서울시 분양가가 평당 2,500만원 정도가 될 정도로 개발이익이 크게 부풀려짐.

○ 반면 이러한 개발이익을 정부가 환수하는 개발이익환수제도는 오히려 후퇴함으로써 개발이익이 예전 신도시개발보다 훨씬 규모가 커졌음에도 이를 환수할 장치가 없는 투기과열을 불러오는 주택개발의 시스템이 만들어짐.

○ 더욱이, 1980년대말 분당.중동.일산 등의 신도시나 파주, 화성동탄 등 2000년대 초의 신도시는 모두 이미 개발된 구도시의 외곽에서 개발되는 것이어서 미개발된 주변 토지의 가격을 상승시키는 현상은 있었어도 기존 구도시의 주택가격을 상승시키는 현상은 발생하지 않았으나 판교개발의 경우는 이미 개발이 완료된 강남, 분당, 용인, 평촌 등의 한가운데에서 주택개발이 이루어지는 것이어서 판교자체의 투기이익(개발이익)을 둘러싼 투기현상뿐만 아니라 그 주변의 아파트가격을 끌어올려 투기이익을 주변으로 확산시키는 역할을 하게됨.

○ 이러한 현상은 이미 개발된 도시를 재개발하는 강북뉴타운 개발이나 이미 개발된 도시 중앙에서 신도시 개발사업을 벌이는 강남인접형 신도시개발의 경우 동일하게 나타날 가능성이 매우 큼.

<세부대책>

▶ 공영개발을 통한 공공택지에서의 개발이익 환수

▶ 개발구역내 투기이익 환수장치로서 개발부담금제도 부활

▶ 개발 인근지역의 투기이익 환수를 위한 제도의 도입

○ 신도시개발이나 강북재개발 과정에서 개발이익을 환수하고 그 주변의 개발이익도 환수할 수 있는 일정한 개발이익 환수제도가 만들어져야 하며, 그 전까지는 현재와 같은 주택개발방식을 최대한 유보할 필요가 있음. 현재 정부가 도입하겠다고 예고한 기반시설부담금제는 개발지역내부뿐만 아니라 주변지역에서 발생하는 개발이익까지를 총량적으로 예측하여 이를 환수하는 시스템이어야 함.

○ 구체적으로 공공택지에서의 개발이익 환수는 대한주택공사나 도시개발공사가 분양사업까지 담당하는 공영개발 방식의 주택공급을 통해 분양을 통한 이익금을 국민주택기금으로 환원하는 개발이익의 환수장치를 검토해야 함.

○ 민간택지 또는 기업도시 등에서의 개발이익 환수는 우선 지난 2003년 폐지된 개발부담금 제도를 부활할 필요가 있음. 아울러, 개발구역 내부의 투기이익뿐만 아니라 주변지역에서 발생하는 개발이익까지를 예측하여 이를 환수하는 종합적인 개발이익 환수 시스템을 마련할 필요. 과거 이와 같은 기능을 담당했던 토지초과이득세제가 기술적인 문제점으로 헌법불합치 판결을 받고 제도를 부분정비해 시행했으나 정부가 지난 98년 이를 폐지한 바 있음.

○ 종합적인 개발이익환수제도를 만들어 정착시키면서 주택개발사업을 시작하거나, 이미 예고된 주택개발사업이라 하더라도 분양은 최대한 늦추는 후분양제도를 실시함으로써 투기수요를 차단해야 함.

정책과제 2. 공공택지에 대한 공영개발 시행

<배경 및 문제점>

○ 일부에서는 공영개발이 우리 주택건설시장에서 매우 생소한 제도인 것 처럼 반응하고 있으나, 지금도 택지개발촉진법 등에 의하여 조성되는 공공택지의 토지는 공영개발에 의하여 공급되고 있음. 당면의 공영개발 논의는 토지의 공급뿐만 아니라 토지에 건설되는 아파트의 분양까지를 대한주택공사 등 공기업이 담당한다는 것임.

○ 지금까지의 공공택지는 분양사업만을 뺀 나머지 시행사업을 사실상 종료한 상태에서 민간에 택지를 공급하여 민간이 시행사업을 하도록 함으로써, 민간건설회사들이 (특히 1998년 분양가 자율화 이후) 분양가를 주변 아파트시세에 맞추거나 이 보다 높게 책정하여 이른바 분양가 거품을 조성했으며, 건설원가와 분양가 사이의 엄청난 개발이익 전부를 취득해 옴.

○ 따라서, 당면의 공영개발정책은 대한주택공사 등 공기업이 분양사업까지를 담당함으로써 신규주택의 과도한 분양가 책정을 방지하는 한편, 개발이익을 정부가 환수함으로써 임대아파트 건설 등의 공익사업재정을 사용하도록 하자는 것을 핵심내용으로 함.

<세부대책>

▶ 공공택지의 전면 공영개발(공공부문이 택지조성, 시공 및 시행까지 담당)

▶ 판교 신도시의 전면 공영개발을 통한 임대아파트 공급

▶ 싱가포르식 공영개발(공공분양 및 강력한 전매금지제도 실시) 검토

○ 주택공영개발 방식의 전형으로 얘기되는 싱가포르의 공영개발 방식을 참고할 필요가 있음. 싱가포르는 공영개발 방식을 통해 분양을 하되, 다음세대의 토지이용을 위해 토지는 국가가 소유하고 건물만 분양하는 것으로, 정부가 분양가를 규제해 저렴한 가격으로 아파트를 공급하는 대신 무주택세대주만이 분양을 받도록 하고 전매제한기간을 두어 그 기간안에 전매를 할 경우 정부가 최초의 싼 분양가격으로 환수하여 투기목적의 전매를 원천적으로 막고 있음.

○ 이를 참고할때, 국민주택규모의 중소형 아파트는 분양가를 규제하여 저렴하게 공급하되 무주택세대주에게만 분양자격을 주고 전매제한기간, 환매제도 등으로 투기목적 전매를 차단하는 한편, 중.대형 아파트의 경우 주변아파트 가격정도로 분양하되 분양원가와 분양가 사이의 차액은 개발이익으로 환수하여 국민주택기금 등으로 활용할 수 있음.

○ 현재 쟁점이 되는 판교 신도시 개발과 관련하여 분양을 하는 경우 그 입지에 의하여 바로 가격상승으로 이어지고 주변 아파트가격까지 끌어올리게 되므로 분양을 하지 않고 100% 정부가 보유하는 임대주택으로 하는 방식의 공영개발을 하자는 의견이 있음.

○ 현재 공공부문이 보유하고 있는 임대주택의 재고량이 전체주택의 3% 내외로 매우 취약한 상황임을 감안할때, 이와같은 방안은 바람직한 것으로 적극적으로 고려될 필요가 있음. 다만, 주택을 소유의 개념이 아닌 거주의 개념으로 생각하는 국민의식이 형성되어 있지 않으며, 이와 같은 의식의 형성을 위한 기반과 환경 즉, 집값이 지속적으로 안정되어 재산증식의 수단이 되지 않고 정부가 싼 임대료로 공급하는 임대아파트가 최소 전체주택의 20% 이상이 갖추어져 있지 않은 조건에서 국민들에게 주택소유 욕구를 자제하고 정부가 공급하는 임대아파트에 거주할 것을 권고 할 수 있는 상황이 단기간에 만들어 지기는 어려울 수 있을 것으로 판단됨.

○ 따라서, 현재 판교개발을 포함한 공공택지의 공영개발은 택지개발촉진법 시행지침이 정하고 있는 바 처럼 임대 40%, 국민주택규모(공급면적 33평 이하) 30%, 중.대형 30%로 평형 및 임대.분양을 혼합하여 건설하도록 하는 규제를 유지하되, 분양사업까지 민간건설회사가 아닌 공기업이 담당함으로써 분양가 거품을 제거하고 개발이익을 환수하는 정책 또한 검토되어야 함.

※ 공영개발 반대론의 검토

○ 주택의 품질이 떨어진다는 주장

만일 현재와 같이 대한주택공사의 한 브랜드와 주공의 몇 개 모델만으로 주택을 시공한다면 이러한 우려가 현실화될 수 있음. 그러나, 주공이나 도시개발공사가 시공입찰을 하면서 설계나 브랜드도 동시에 고려해서 입찰하도록 한다면 현재와 같은 다양한 모델과 브랜드의 아파트가 공급될 수 있음.

품질의 문제는 소비자가 다양한 구조와 마감재를 요구하고 있다는 것인데, 구조 설계와 마감, 인테리어에 대한 욕구는 현재와 같은 획일화된 몇 개의 옵션이 아니라 10-20개로 옵션을 다양화한다면 다양한 품질이 제공될 수 있을 것이기 때문에 공영개발이 이를 충족시킬 수 없다는 것은 타당한 주장으로 볼 수 없음.

○ 민간의 창의성 저하 및 건설경기를 위축을 가져온다는 주장

공영개발을 하더라도 시공사업은 민간건설회사가 담당하게 되고, 설계, 브랜드, 옵션 등 다양한 내용을 가지고 참여하게 한다면 민간의 창의성을 반영할 수 있음.

건설경기는 주택개발사업의 개발이익을 민간이 취하느냐 공공이 취하느냐에 따라 달라지는 것이 아니라 주택건설의 총량에 의하여 달라지는 것임. 공공택지에서 주택건설의 총량은 지금도 주택공급계획, 환경 등을 고려하여 정부가 정하고 있어 공공택지의 개발자체가 중단되지 않는 한 그 개발방식을 민영개발에서 공공개발로 바꾼다고 해서 건설경기가 위축된다고 볼 수 없음.

정책과제 3. 분양권 전매금지제도의 확대․보완

<배경 및 문제점>

○ 2004년의 분양가공개 논란의 과정에서 공공택지에서 분양하는 국민주택규모(전용면적 25.7평 이하) 이하의 아파트에 대하여는 원가연동제 방식의 분양가규제를 하여 낮은 분양가로 공급하되 분양시점으로부터 5년간 전매를 금지하는 제도를 도입하여 실행을 앞두고 있음.

○ 역대정부는 1998년 분양가자율화 이전까지 분양가를 규제하여 싼값에 아파트를 공급하는 정책을 실시해 왔는데, 이를 분양받은 수분양자들이 입주도 하기전에 그 분양권을 엄청난 프리미엄을 붙여 전매를 함으로써 투기가 과열되어 1999년까지 국민주택규모 이하의 아파트의 경우에는 소유권이전등기일 이후 5년까지, 중.대형의 경우에는 입주시까지 분양권전매를 금지하는 정책을 분양가규제정책과 병행하여 운영해 왔음.

○ 그러나, 국민의 정부에서 건설경기 활성화를 위하여 분양권 전매를 허용했다가 다시 투기가 과열되자 2000년부터 분양권전매 금지제도를 부활하였지만 1회 중도금 납입일까지만 금지하고 그 이후는 분양권전매를 허용하는 내용이어서 여전히 분양권 전매를 통한 투기과열 현상이 반복되어 왔음.

○ 2004년 공공택지에서 분양되는 국민주택규모 이하의 아파트에대하여 분양가규제정책을 도입하면서 전매금지제도를 두었으나 종전과 달리 분양계약일로부터 5년이어서 종전 소유권이전등기일로부터 5년의 전매금지기간 보다 단축되었고, 중.대형 아파트에 대하여는 여전히 중도금 1회 지급 이후에는 분양권 전매가 가능하여 분양권전매를 통한 투기과열의 우려가 큼.

<세부대책>

▶ 분양가 규제를 받는 소형주택에 대한 최소 10년간의 전매금지

▶ 주택환매제도의 도입을 통한 투기목적 전매의 근원적 차단

▶ 중대형 아파트의 소유권 이전등기까지 분양권 전매 금지

○ 정부가 무주택세대주에게 분양가를 규제하여 낮은 분양가로 아파트를 공급하는 경우에는 지역과 관계없이 최소 10년간 전매를 금지하는 기간을  정하여 정부의 혜택이 투기목적으로 활용되는 것을 방지하고 10년이내에 전매하는 경우에는 단지 행정적.형사적 처벌에 그치지 않고 싱가포르처럼 정부가 최초의 낮은 분양가로 환매하도록 하여 근원적으로 투기목적 전매를 차단해야 함.

○ 처음부터 소유권이전등기와 함께 환매등기를 해 두어 당 아파트가 전매금지 아파트임을 명확하게 공시해 두는 제도도 필요함.

○ 국민주택규모 이상의 중.대형 아파트도 공영개발로 주변아파트시세 수준으로 분양가를 제한한다 하더라도 주변아파트 보다 기반시설 면에서 우위에 있어 분양가가 상승할 가능성이 큼. 따라서, 중.대형 아파트의 경우에도 소유권이전등기까지 분양권전매를 금지하는 제도가 필요함.

▣ 투기수요억제를 위한 부동산세제 개편

정책과제 4. 보유세의 강화

<배경 및 문제점>

○ 참여정부가 부동산정책으로 내건 대표적인 조세정책은 ‘보유세 강화’, ‘투기지역 지정을 통한 양도소득세의 실거래가 과세’ 그리고 ‘1세대 3주택이상자에 대한 양도세중과’를 들 수 있음. 이 들 정책은 한결같이 부동산으로 벌어들이는 수익을 축소하는데 초점을 맞추고 있지만 몇 가지 이유로 한계를 드러내고 말았음.

○ 가장 큰 한계는 보유세인상이 종이호랑이로 전락하고 말았다는 것이다. 2003년 10.29 대책에서 발표한 보유세 강화방안은 비교적 강력한 것이어서 시장의 반응을 얻는데 성공했음. 그리고 10.29대책의 연장선에서 보유세 인상이 논의 중이던 2004년 동안에도 부동산 가격은 비교적 안정을 유지했음.

○ 그러나 정부의 당초안은 10.29대책보다 대폭 후퇴하였고, 여당인 열린우리당과의 협의과정에서 다시 대폭후퇴 한 채로 어렵게 국회를 통과했음. 10.29대책에서 외국과 버금가는 실효세율이 가능하였으나 뚜껑을 열어보니 가장 무겁게 세금을 매긴다는 시가 11억원 상당의 아파트 마저 시가대비 0.18%의 실효세율밖에 부과할 수 없게 되었음. 이로인해 2005년 초부터 부동산 가격의 재 반등이 일어나고 있음에도 불구하고, 국회를 막 통과한 보유세가 아무런 역할을 하지 못하고 있음.

<세부대책>

▶ 인별 합산 세제의 세대별 합산으로의 개편

▶ 종합부동산세 과세 대상의 확대

▶ 주택과 나대지의 합산 과세

▶ 1억원에서 4억 5천만원 대의 과표구간의 세분화

▶ 거래세의 완화

○ 인별 합산 세제의 세대별 합산으로의 개편

현 종합부동산세는 주택 및 토지의 합산을 세대별 합산이 아닌 인별 합산으로 하고 있음. 주택의 경우 종합부동산세의 납세의무 대상이 11억원 초과자인데 인별 합산세제에서는 부부가 10억원 상당의 아파트를 각 1채씩 소유하게 되는 경우, 종합부동산세의 대상에서 제외됨. 주택이 인별보다는 세대별 주거기능을 가지고 있는 재화라는 점을 고려할 때 주택에 대한 세제의 접근은 세대별 보유의 과다 기준으로 과세를 정하는 것이 옳다고 보여짐. 따라서 인별합산의 현행 세제는 세대별 합산 방법으로 개정되는 것이 타당함.

○ 종합부동산세 과세 대상의 확대

주택에 대한 종합부동산세는 시가를 기준으로 11억원이 초과된 주택을 소유한 자를 대상으로 함. 이로 인해 기준시가 9억원(시가 11억원 상당) 상당의 아파트를 가지고 있는 사람은 종합부동산세의 대상에서 제외되는데, 11억원 상당의 아파트를 소유한 사람이 납부해야 할 재산세는 1년에 199만원으로 시가 대비 0.18%에 해당하며, 자산 가치에 비해 매우 낮은 수준이라고 할 수 있음. 응능부담의 원칙을 고려하여 종합부동산세의 대상 과표는 좀 더 낮추는 것이 타당하며,  현행 소득세법상 기준시가 6억원 초과 주택을 고가주택으로 분류하고 있는 것이 참고될 필요가 있음.

○ 주택과 나대지의 합산 과세

현행 보유세는 주택과 나대지를 별도로 합산하고 있음. 이 경우 나대지와 주택을 나누어 소유할 경우 세부담이 훨씬 줄어들게 된다는 것을 의미함. 즉 단독주택을 사서 건물을 철거하고 나대지 상태로 보유하면 세제상 훨씬 유리함. 나대지는 언제라도 주택이 될 수 있다는 점에서 이는 법 형평의 논리상 수용되기 어려우며, 주택과 나대지는 합산하여 과세대상으로 삼는 것이 타당함.

○ 1억원에서 4억 5천만원 대의 과표구간의 세분화

현행 주택의 세율체계에 따르면 기준시가 2억원(시가 2억 5천만원 상당) 아파트와 기준시가 9억원(시가 11억원 상당) 아파트는 똑같이 0.5%(과표를 기준시가 대비 1/2로 정하였으므로 결국 기준시가 대비 세 부담수준은 0.25%인 셈이다)의 세율을 적용받음. 무려 시가가 8억 5천만원의 차이가 발생하는 아파트를 똑같은 보유세율을 부과하는 것은 형평성에 있어서 지나친 것으로 생각됨. 위 구간을 둘로 나누어 상위구간에는 세율 0.7%(기준시가대비 0.35%)를 적용하는 것이 타당할 것으로 판단됨.

○ 거래세의 완화

거래단계에 부과되는 거래세는 자원의 배분과정 등에 마찰적 요인으로 작용하여 왜곡을 가져오는 반면, 자산 보유에 대한 세금은 상대적으로 다른 경제적 행위의 왜곡을 가져올 소지가 적은 것으로 알려져 있음. 따라서 거래세를 낮추고 보유세를 강화하는 방향의 세제 개편은 조세이론적으로 타당한 방향이며,  선진국의 사례를 보더라도 부동산 세제는 거래세보다는 보유세 중심임을 확인할 수 있음.  따라서 보유세가 강화되는 정도나 추세에 상응하게 취득세, 등록세로 대표되는 거래세는 대폭 낮추는 것이 타당함.

정책과제 5. 재산세에 대한 탄력세율의 폐지

<배경 및 문제점>

○ 지자체의 재산세에 대한 탄력세율 적용은 종이호랑이에 불과한 보유세의 실효성을 더욱 떨어뜨리고 있음.

○ 성남시를 필두로 한 재산세 삭감 결정은 용인과 구리를 거쳐 서울에 상륙하였고 그 결과 부동산 가격상승은 분당과 용인을 거쳐 서울까지 전염되어 재산세 삭감 결정과 비슷한 궤적을 그리고 있음.

○재산세 삭감은 중앙정부가 아무리 보유세를 통하여 부동산수익율에 영향을 주려고 해도 주민들이 이를 뒤집을 수 있는 수단이 있음을 확인시켜준 결과이며, 사실상 부동산 가격이 올라도 세금은 따라 오르지 않는다는 기존의 원칙이 바뀌지 않고 있는 것임.

<세부대책>

▶ 지자체의 재산세 탁력세율제도의 폐지, 동일가격 동일과세 원칙의 확인

▶ 재산세에 대해서는 자동차세처럼 표준세율 인하를 허용하지 않는 방식적용

○ ‘동일가격 동일과세’라는 원칙을 훼손하여 부동산투기의 기폭제 역할을 하는 재산세에 대한 탄력세율 제도는 지방자치의 원리로 보호받기에는 한계가 있음.

○ 공평과세라는 헌법의 기본 원리가 훼손되었고 부동산투기라는 사회적 악을 유발하기 때문. 따라서 재산세에 대하여는 자동차세처럼 ‘표준세율 인하는 허용하지 않은 방식’으로 변경하여 운영해야 함.

○ 시․군의 경우 재산세를 제외하더라도 지방세의 많은 세목에서 제한세율이나 탄력세율, 세액 감면제도를 통하여 지방의 과세자주권을 보호할 수 있는 장치가 마련되어 있으므로 재산세를 자동차세처럼 운영하는 것으로 제도를 바꾼다고 하여도 문제될 것은 없음.

○ 자치구의 경우 세목이 제한되어 있어 탄력세율을 폐지하면 과세자주권을 보호할 장치가 미약해지는 문제가 있으나, 강남구, 서초구, 송파구 그리고 양천구만이 풍부한 세원을 기초로 실질적으로 탄력세율을 적용해 간다면 이 또한 문제가 아닐 수 없음. 특히 이들 구는 국가적 투자를 기초로 세원이 풍부해 진 것이고 주민으로 보기 어려운 법인이 몰려있는 점 드리고 서울시 대다수의 자치구가 현실적으로 탄력세율을 적용할 수 없음을 감안할 때 자치구에 대하여도 탄력세율을 폐지할 수 있다고 봄.

정책과제 6. 양도소득세제의 정상화

<배경 및 문제점>

○ 참여정부 부동산 정책에 있어 하나의 큰 한계는 정책의 신뢰성을 상실하고 있다는 것임. 부동산에 투자하는 많은 사람들은 정부의 발표에 아랑곳 하지 않고 있음. 세금정책을 쏟아 냈지만 몇 년 지나 정권이 바뀌면 세금정책도 바뀔 것으로 보기 때문이며, 부동산을 팔지 않고 기다리면 결국 좋은 결과가 올 것이라 굳게 믿고 있음. 이런 사람들에게 언젠가는 해제될 투기지역지정과 1세대 3주택이상자에 대한 양도세강화는 의미를 가질 수 없음.

○ 부동산은 아직도 높은 수익을 올릴 수 있는 제도가 많이 남아 있다는 것을 의미함. 실거래가가 아닌 기준시가가 과세의 기본이기 때문에 실제 거래 시에는 많은 양도차익을 남겼으나 기준시가로 세금계산을 하면 푼돈 수준의 세금만 내면 되는 근본적인 문제가 치유되지 않고 있음.

○ 또한 양도소득세의 과세방법이 과세와 비과세의 이분법적으로 운영되어 정책의 효율성이 떨어진다는 것임. 부동산 불황기에 남발된 양도세비과세는 투기지역에서조차 양도세를 비과세하는 문제를 노출하고 있으며, 건전한 임대주택사업자를 생산하지 못하고 투기꾼의 은신처를 제공하여 왔다. 뿐만 아니라 서민을 위한 1세대1주택비과세 정책은 투기에 동조하는 일반 대중을 생산하여 오히려 서민을 울리고 있음.

<세부대책>

▶ 1가구 1주택 비과세제도 폐지 및 소득공제 방식으로의 전환

▶ 기준시가 기준의 과세제도의 실지거래가 기준 과세제도로의 전환

○  비과세제도를 폐지 및 소득공제방식으로의 전환

양도소득세 운영방식을 정책의 효율성이 떨어지는 과세․비과세의 이분법적 운영방식에서 탈피하여 전부 과세하는 것으로 변경하고 정책의 목표에 맞게 소득공제를 다양하게 부여하는 방법으로의 변경이 필요함. 정책적인 고려에 있어서는 우선 제일 현안인 서민의 내집마련을 위한 세제지원의 골격은 존치할 필요가 있는데 그 방법은 양도소득세 계산에 있어 서민의 주거마련을 위한 소득공제를 2억 내지 3억 원 정도 인정하면 될 것임. 그리고  양도소득세로 인한 자산원본의 감소를 방지하기 위하여 물가상승률에 따른 소득공제도 허용할 필요가 있음. 나머지 정책적인 배려는 비과세 방법을 동원하지 말고 소득공제나 세액공제의 방법을 동원할 필요가 있음. 다른 어떤 세목에서도 이처럼 광범위한 비과세 혜택이 부여되어 있지 아니함.

○ 실지거래가액 과세로의 전환

형평성 있는 과세를 위해서는 부동산 양도소득의 경우 거래가로 과세되어야 함. 이를 위해서는 부동산 실거래가를 강제적으로 신고하도록 하는 방법도 있겠지만, 납세자들로 하여금 양도소득의 신고가 자신에게 유리하도록 유인하는 제도적 장치 마련이 더 바람직한 방향임.

현재 1세대 1주택 비과세 제도가 시행되고 있는데, 이는 양도소득세를 비과세하는 것을 넘어 해당 세대로 하여금 양도소득을 신고조차 하지 않도록 하고 있으며,  이로 인해 실지거래가액을 신고할 필요가 없는 매도자와는 달리 취득세, 등록세를 낮추기 위한 매수자의 요청으로 다운계약서의 작성이 관행화되어 있는 것이 현실임.

이런 제도를 유지하고는 실거래가 파악은 요원할 수밖에 없음. 1세대 1주택 보유자들에 대해 일정한 비과세 혜택은 부여하면서 실거래가를 신고할 수 있는 유인을 제공하는 제도가 마련될 필요가 있으며, 1세대 1주택 비과세 제도를 소득공제 방식으로 전환하는 것이 실거래가 파악을 위해서도 바람직함. 1세대 1주택 비과세 제도 외에 다른 부동산 양도소득 비과세 제도도 동일한 논리로 실거래가액을 신고할 수 있는 제도로 전환하는 것이 필요함.

이렇게 양도차익을 자진하여 신고해야만 소득공제로 인한 세금 혜택을 얻을 수 있도록 유도한다면 거래자들은 누구나 자신의 이익을 위하여 실거래가를 신고하려고 할 것이고, 이로 인해 정부는 부동산 거래내역을 쉽게 파악할 수 있음. 그리고 편법 탈법의 투기행위를 보다 쉽게 적발할 가능성이 있어 편법, 탈법을 동원한 투기행위는 자연스럽게 줄어들 수 있을 것이며, 부동산 침체기에 동원한 비과세제도가 투기꾼의 투기수단으로 활용되는 부작용도 적절히 차단할 수 있을 것임.

▣ 투기수요 억제를 위한 금융정책

정책과제 7. 투기목적의 손쉬운 주택구입 자금 조달 차단

<배경 및 문제점>

○ 참여정부가 다른 과거 어느 정부보다도 더 강력한 투기수요 억제정책을 사용하였음에도 불구하고 특정지역, 특정유형에서의 집값상승을 잡지 못하고 있는 것은 다른 과거 정부와는 달리 낮은 금리로 인하여 시중에 500조원에 이르는 풍부한 유동자금이 존재한다는 것임. 강남아파트의 최근 수요자의 60%가 3주택 이상의 다주택보유자로 투기적 수요자로 파악되고 있는 것에서 알 수 있듯이 낮은 금리로 인하여 투기목적의 주택구입자금의 조달이 용이하다는 것이 투기수요 억제정책의 커다란 장애가 되고 있음.

○ 금리인상은 투기수요의 재정적 근거를 무너뜨려 투기수요를 차단하는 결정적 정책이 될 수 있을 것이나 중소기업과 가계 등에 미치는 다른 부작용을 우려되는 정책이기도 함.

○ 현재와 같이 낮은 금리와 투기세력들이 얼만든지 투기자금을 조성할 수 있는 시스템을 방치해서는 투기수요억제정책이 효과를 발휘하기 어려우므로 주택담보대출비율의 하향이나 새로운 부동산을 구입하여 연속하여 담보를 설정하는 식으로 부동산구입자금을 마련하는 대출방식을 차단하는 시스템 등은 시급히 마련할 필요가 있을 것임.

○ 은행 등 제1금융권에 대하여 주택담보대출비율이 제한되고 있는 사이에 보험회사, 상호저축은행 등 제2금융권이 경쟁적으로 주택담보대출 영업을 하면서 시가의 90%까지 주택담보대출을 하고 있어 주택담보대출비율 억제정책을 무색하게 만들고 있음. 심지어, 서민들의 내집마련을 위하여 사용되어야 할 주택금융공사의 모지기론마저 투기자금 조달의 수단으로 악용되고 있다 하고 있음.

<세부대책>

▶ 시장에 예고효과를 가져오는 소폭의 금리인상 검토

▶ 다주택 보유세대의 주택담보대출 (세대기준)자격제한 및 가산금리 적용

▶ 제 2 금융권의 주택담보대출에 대한 특별감독 실시

○ 부동산 투기억제만을 목적으로 급격한 금리인상은 불가하나, 현 금리정책이 미국과의 금리격차가 역전되는 등 시의적절한 조정의 타이밍을 놓친채 다소는 무리한 저금리 기조를 유지하고 있는 점을 감안할때, 시장에 이른바 예고효과를 줄 수 있는 소폭의 금리인상을 검토할 필요.

○ 다주택보유자에 대한 주택담보대출자격의 제한과 가산금리 적용, 제2금융권에 대한 주택담보대출비율 적용여부에 대한 엄격한 감독 등의 금융정책이 실행되어야 함.

○ 최근 정부가 다주택보유자에 대하여 투기과열지구내에서의 주택담보대출자격을 제한하는 정책을 발표하고 있으나, 개인별 대출자격제한으로 배우자나 직계가족의 이름으로 대출을 받을 수 있는 출구를 마련해 주고 있어 그 실효성이 의심되고 있음. 다주택보유 여부를 세대별로 파악하여 세대기준으로 대출자격을 제한하는 정책이 되어야 함.